CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

EL CONTRATO EN EL DERECHO PRIVADO: Código Civil y Comercial de la Nación

• Concepto legal (artículo 957 del CCyCN)

• Libertad de contratación (artículo 958 CCyCN): libertad de las partes para:
A) Celebrar un contrato
B) Determinar su contenido: ¿en qué marco? Dentro de los límites impuestos por
la ley, el orden público, la moral y las buenas costumbres.
• Efecto vinculante (artículo 959 CCyCN)
• Obligatoriedad del contrato válidamente celebrado.
• Su contenido sólo puede ser modificado por acuerdo de partes o supuestos
previstos en la ley.
• Buena fe (artículo 961 CCyCN)
• Derecho de Propiedad (artículo 965 CCyCN): los derechos resultantes de los
contratos integran el derecho de propiedad (artículo 17 CN).
En el ámbito del Derecho Público encontramos los actos administrativos y los
contratos celebrados por el Estado cuando éste es parte en el intercambio de bienes y
servicios.
Es difícil ubicar los contratos celebrados por el Estado en el marco que prevé el CCYC,
de modo que el derecho creó un molde especial, los contratos administrativos. Estos
tienen caracteres propios y distintos de los contratos del Derecho Privado,
básicamente por su régimen exorbitante. Esto es así, porque si comparamos entre los
contratos del Derecho Privado y los del Derecho Público, advertimos que estos últimos
contienen cláusulas que en el marco de un contrato privado resultan inusuales o
inválidas.
Actualmente, las cláusulas propias y distintivas de los contratos públicos son:
a) Interpretación unilateral. El Estado es quien decide cómo interpretar el
contrato y hacer valer su criterio.
b) Modificación unilateral del contrato por el Estado.
c) La dirección del contrato por el Estado, en el trámite de ejecución del acuerdo.
d) La aplicación de sanciones por el Estado sobre el contratista por sus
incumplimientos.
e) Revocación unilateral por razones de interés público y sin intervención
judicial.

EL CONCEPTO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO

Por nuestro lado, entendemos que debe aceptarse esta clase de contratos porque las
reglas son distintas en un caso o en el otro (dcho. Privado); y ello es así por razones
conceptuales, y no simplemente por creencias dogmáticas o por el arbitrio del
legislador.
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Según el criterio de la CSJN que se explayó en los fallos YPF, Cinplast y Puntes que el
contrato es administrativo cuando es celebrado por el Estado, en ejercicio de
funciones públicas, y con la finalidad de satisfacer necesidades públicas. Es decir, el
sujeto, el objeto y el fin.
Sin embargo, el tribunal insistió —en varios precedentes— con el uso del estándar de
las cláusulas “exageradas” respecto del derecho privado como criterio distintivo de los
contratos administrativos (además de los otros caracteres).

Si el acuerdo reúne estos caracteres es, entonces, contrato administrativo; y su

consecuente jurídico es que debe regirse por el derecho público y no por el derecho
privado.
CRITERIO SEGÚN BALBÍN:
En el desarrollo dogmático de nuestro derecho, los elementos definitorios del contrato
administrativo son básicamente: a) el sujeto; b) el objeto; c) el fin público; y d) el
marco jurídico, en particular, las cláusulas exorbitantes.
Sin embargo, según nuestro criterio, el objeto (esto es, el ejercicio de funciones
administrativas) y el fin colectivo o público, no contribuyen de modo decisivo en el
desarrollo conceptual, pues el Estado siempre cumple ese objeto y persigue esos fines.
El elemento que sigue en pie es el sujeto.
Así, el contrato administrativo es todo acuerdo celebrado por el Estado con terceros
sobre una declaración de voluntad común destinada a reglar sus derechos.

LAS CLÁUSULAS EXORBITANTES

En los contratos estatales el principio no es la igualdad porque el Estado está ubicado
en un escalón por encima de la otra parte. Su contenido es el poder exorbitante que
ejerce el Estado en el proceso de formación, ejecución y extinción contractual, y que
está reconocido por medio de las cláusulas llamadas exorbitantes.
Estas prerrogativas son propias del Estado, pero no de las otras partes contratantes
(particulares).
¿Cuándo una disposición contractual es exorbitante? Cuando son ilícitas o inusuales
en el contexto del Derecho Privado. Estas cláusulas reconocen poderes excepcionales
al Estado que, en principio, rompen el equilibro e igualdad entre las partes.
¿Cuáles son los ejemplos habituales de estas cláusulas en los contratos de Derecho
Público?
1) Interpretar y modificar unilateralmente el contrato.
2) Prorrogarlo unilateralmente.
3) Revocar el contrato por su propio interés.

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Los contratos con cláusulas exorbitantes son aquellos cuyo texto expresamente prevé
tales disposiciones y, a partir de allí, es posible deducir potestades exorbitantes
implícitas.
¿Cuál es el método que nos permite deducir razonablemente las potestades
implícitas?
a) En primer lugar, el intérprete debe identificar cuál es la disposición que prevé en
términos literales potestades expresas.

b) En segundo lugar, las potestades implícitas deben cumplir con el siguiente test. El
órgano competente solo puede ejercer sus facultades expresas si el ordenamiento
reconoce esas potestades implícitas.
c) En tercer lugar, en caso de duda, debe rechazarse el reconocimiento de las
facultades subyacentes o implícitas.
Si el legislador prevé expresamente por ley y en detalle cuáles son las potestades
exorbitantes estatales en el marco contractual, las llamadas habitualmente potestades
implícitas se trastocan en potestades expresas incorporadas literalmente en el
ordenamiento jurídico.
El Estado puede: 1) interpretar unilateralmente el contrato; 2) dirigirlo; 3) exigir el
cumplimiento del contrato, aun cuando hubiere incumplido con sus obligaciones; 4)
imponer sanciones y penalidades; 5) modificar por sí el contrato; 6) revocar el
contrato por razones de oportunidad, mérito o conveniencia e ilegitimidad; y 7)
rescindir el contrato por incumplimientos del contratista.
Estas cláusulas son en principio ajenas al Derecho Privado, en el sentido de reglas poco
habituales o ilegítimas por el desequilibrio o desigualdad entre las partes, en el marco
de los contratos propios del derecho privado.
Los actos que dicte el Estado sobre interpretación, modificación o extinción del
contrato gozan de presunción de legitimidad y es el contratista, consecuentemente,
quien debe alegar y probar su invalidez. Cabe sí hacer la salvedad de que el Estado solo
puede extinguir el contrato por razones de ilegitimidad, en los términos de los arts. 17
y 18, LPA.

LOS CONTRATOS PRIVADOS DEL ESTADO

Junto con los contratos administrativos coexiste otra categoría de contratos
celebrados por el Estado, los contratos privados de la Administración, ej: el alquiler por
el Estado de un edificio de propiedad de particulares con el objeto de destinarlo al
alojamiento de personas indigentes.
Cualquier acuerdo celebrado entre el Estado y los particulares es un contrato
administrativo que se rige enteramente y en principio por el derecho público, aunque
en ciertos casos cabe aplicar normas del derecho privado respecto de su objeto.

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Los principios de las contrataciones estatales y ciertos elementos propios del contrato
son comunes e iguales en cualquier contrato en que el Estado es parte, más allá de que
el objeto esté regulado por el derecho público o privado.
Por un lado, la preparación (decisión de contratar, la autorización del gasto y la
aprobación de las bases) y adjudicación (el procedimiento de selección y la celebración
del acuerdo) de los contratos es común en ambos casos. La violación de esos principios
y elementos lleva consigo necesariamente la nulidad del contrato, arrastrando todo el
negocio jurídico.
Por el otro, el cumplimiento y la extinción son los aspectos más diferenciados de estas
categorías (público/privado).
El régimen propio de los contratos que celebre el Estado es el derecho público y, en
ese marco y en ciertos casos, algunos de sus elementos están regidos parcialmente
por el derecho privado pero ello, insistimos, no excluye al derecho público.

LOS PRINCIPIOS EN MATERIA CONTRACTUAL

Los principios son los siguientes:
a) el interés público (razonabilidad del proyecto y eficiencia de la contratación);
b) la sustentabilidad y la protección de los derechos sociales (entre estos, el
empleo y la inclusión social) y los nuevos derechos (verbigracia, el ambiente y
los usuarios y consumidores);
c) la concurrencia;
d) la igualdad y no discriminación;
e) la publicidad;
f) la transparencia; y
g) la participación, el control y la responsabilidad de los agentes públicos.

a- RAZONABILIDAD.
Las contrataciones estatales deben ser razonables y eficientes. Este postulado está
relacionado con la programación de los contratos de modo sistemático y ordenado.
El sentido es obtener los mejores bienes, obras y servicios, al menor costo posible;
o vender al mejor postor; y alcanzar los "resultados requeridos por la sociedad". La
razonabilidad debe ser interpretada en el sentido de satisfacer las necesidades a
ser atendidas, en tiempo y forma, y cumpliendo con los principios de eficiencia,
eficacia, economía y ética.
b- PRINCIPIO DE SUSTANTIBILIDAD Y RESPETO POR LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES.
El decreto reglamentario de las contrataciones establece que la Oficina Nacional de
Contrataciones puede "incluir en dichos modelos (pliegos de condiciones) cláusulas
con determinados criterios de sustentabilidad específicos, o exigir que en los
pliegos de bases y condiciones particulares que los organismos contratantes

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aprueben, se incluyan cláusulas con determinados criterios con sustentabilidad
específicos". El decreto reglamentario anterior preveía que la Jefatura de Gabinete
de Ministros podía establecer criterios de selección de las ofertas de uso
obligatorio para las jurisdicciones y entidades contratantes, a los fines de
desarrollar políticas públicas que tiendan a fomentar o promover el bienestar
social, el mejor impacto al ambiente, mejores condiciones éticas y económicas, el
crecimiento de determinados sectores, la generación de empleo, la promoción del
desarrollo de las empresas privadas, la innovación tecnológica en bienes y
servicios, la inclusión de sectores vulnerables, entre otros
c- CONCURRENCIA.
Impone a la Administración el deber de garantizar la participación de la mayor
cantidad posible de oferentes. De este modo, se persigue que el Estado contrate
en las mejores condiciones que el mercado pueda ofrecer.
La Corte ha señalado en el caso "Cardiocop" (2006) que "el procedimiento de
licitación pública ha sido instituido como regla general con el propósito de que la
competencia entre las distintas ofertas permita a la Administración obtener los
mejores productos al precio más conveniente, y tiende a evitar la existencia de
sobreprecios".
d- IGUALDAD.
El principio de igualdad extiende sus efectos no solo a la etapa de selección del
contratista, sino también a la ejecución del contrato. Así, una de las consecuencias
del deber de dispensar un trato igualitario es la imposibilidad de modificar las
bases de la licitación en el contrato ya celebrado. Más aún, la Corte ha dicho que la
adjudicación debe respetar las bases fijadas para la contratación, incluso, cuando
se hubiere presentado un único oferente.
e- PUBLICIDAD Y TRANSPARENCIA.
“Hace referencia a la posibilidad de los interesados de acceder a la información
acerca de la licitación en cuestión, tanto en lo que se relaciona con el llamado a
licitación..., como en lo relativo al trámite posterior a la apertura de sobres que no
puede conducirse de manera clandestina y oculta a los ojos de los oferentes".
En la actualidad, es fundamental el uso de los medios electrónicos con el propósito
de cumplir con este postulado.
Con fundamento en este principio, la Corte en el caso "La Buenos Aires Cía. de
Seguros" (1988) declaró la ilegitimidad de la conducta de una empresa estatal que,
en el marco de una licitación, había negado a una oferente vista de las actuaciones.
Para el tribunal, "...el carácter estatal de la empresa, aun parcial, tiene como
correlato la atracción de los principios propios de la actuación pública, derivados
del sistema republicano de gobierno, basado en la responsabilidad de la autoridad
pública, una de cuyas consecuencias es la publicidad de sus actos para agudizar el

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 control de la comunicación y, en especial, de los posibles interesados directos,
quienes podrán efectuar las impugnaciones que el ordenamiento permita".
El principio de publicidad se encuentra estrechamente relacionado con el de la
TRANSPARENCIA.
Está incorporado en el decreto 1023/2001 (art. 3º, inc. c]) y, asimismo, el art. 9º
dispone que "la contratación pública se desarrollará en todas sus etapas en un
contexto de transparencia que se basará en la publicidad y difusión de las
actuaciones emergentes de la aplicación de este régimen, la utilización de las
tecnologías informáticas que permitan aumentar la eficiencia de los procesos y
facilitar el acceso de la sociedad a la información relativa a la gestión del Estado en
materia de contrataciones...".
f- PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN, CONTROL Y RESPONSABILIDAD DE LOS
AGENTES PÚBLICOS.
Las contrataciones públicas deben apoyarse "en la participación real y efectiva de
la comunidad, lo cual posibilitará el control social sobre las contrataciones
públicas" (art. 9). En particular, es posible advertir técnicas participativas en el
trámite de confección de los pliegos.
El control del procedimiento contractual está regulado en el art. 19, decreto
delegado, pues "toda persona que acredite fehacientemente algún interés, podrá
en cualquier momento tomar vista de las actuaciones...".
Por otro lado, "los funcionarios que autoricen, aprueben o gestionen las
contrataciones serán responsables por los daños que por su dolo, culpa o
negligencia causaren al Estado Nacional". En sentido concordante, "los
funcionarios que autoricen la convocatoria, los que elijan el procedimiento de
selección aplicable y los que requieran la prestación... serán responsables de la
razonabilidad del proyecto".
Los principios mencionados no solo se sustentan en normas de derecho interno, sino
también en convenciones internacionales.

EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS CONTRATOS EN EL DERECHO

POSITIVO
EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS CONTRATOS EN EL DERECHO POSITIVO
El bloque normativo en el ámbito contractual estatal está integrado básicamente por
las siguientes normas:
a) el decreto delegado 1023/2001 —modificado por el decreto de necesidad y
urgencia 666/2003—, su decreto reglamentario 1036/2016, la disposición 62-
E/2016 (Manual de Procedimiento) y la disposición 63/2016 sobre el pliego de
bases y condiciones generales;
b) la ley 13.064 de obras públicas;

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 c) la ley 17.520 sobre concesión de obras públicas;
d) la ley 22.460 de consultoría;
e) la ley 25.164 de empleo público.
El régimen general y básico sobre las contrataciones del Estado está contemplado en el
decreto delegado 1023/2001.
El art. 1º del decreto dispone que "toda contratación de la Administración Nacional se
presumirá de índole administrativa, salvo que de ella o de sus antecedentes surja
que está sometida a un régimen jurídico de derecho privado".
A su vez, el art. 2º establece que "el presente régimen será de aplicación obligatoria a
la administración central y los organismos descentralizados, pero excluyéndose —
entre otros— a las "empresas y sociedades del Estado que abarca a las empresas del
Estado, las sociedades del Estado, las sociedades anónimas con participación estatal
mayoritaria, las sociedades de economía mixta y todas aquellas otras organizaciones
empresariales donde el Estado nacional tenga participación mayoritaria en el capital
o en la formación de las decisiones societarias".
El art. 4º dice que "este régimen se aplicará a los siguientes contratos:
a) Compraventa, suministros, servicios, locaciones, consultoría, alquileres con
opción de compra, permutas, concesiones de uso de los bienes del dominio
público y privado del Estado nacional, que celebren las jurisdicciones y
entidades comprendidas en su ámbito de aplicación y a todos aquellos
contratos no excluidos expresamente,
b) Obras públicas, concesiones de obras públicas, concesiones de servicios
públicos y licencias".
Todos los contratos celebrados por el Estado son contratos administrativos —sin
perjuicio de que se aplique en parte derecho privado—, y ciertos contratos del Estado
—casi todos— están comprendidos bajo el decreto delegado 1023/2001.
ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL DECRETO N° 1023/01:
Es de aplicación obligatoria a los procedimientos de contratación en los que sean parte
la Administración Nacional, conformada por la Administración Central y los
Organismos Descentralizados, comprendiendo en estos últimos a las Instituciones de
Seguridad Social.

Las Empresas y Sociedades del Estado, las Sociedades del Estado, las Sociedades
Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria, las Sociedades de Economía Mixta y
todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado nacional tenga
participación mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias;
así como también los entes públicos no estatales, no se aplica el Decreto 1023/01, y las
contrataciones se rigen preponderantemente por derecho privado.
Aplicación LPA.

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Hay aplicación directa del título III LPA en cuanto fuere pertinente; es decir, este título
de la ley debe emplearse en el campo contractual de modo directo.
El decreto 1036/2016 establece que el título III de la ley 19.549 "en cuanto fuere
pertinente" se aplica directamente a los contratos comprendidos en su ámbito.
Los otros títulos solo deben ser empleados en caso de indeterminaciones del modelo
de las contrataciones del Estado y de modo supletorio.
“Supletoriamente se aplicarán las restantes normas de derecho administrativo y, en
su defecto, se aplicarán las normas de derecho privado por analogía" (decreto
1036/2016)
En conclusión, el cuadro normativo básico es el siguiente. El decreto 1023/2001, su
decreto reglamentario 1036/2016, el Manual, los Pliegos Generales y la ley 19.549
con los alcances antes explicados, sin perjuicio, claro, de los regímenes contractuales
especiales, entre ellos, las leyes 13.064 y 17.520, entre otras.

LOS CONTRATOS EXCLUIDOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Es necesario advertir sobre los múltiples convenios que están excluidos de los
regímenes de contrataciones:

• Empleo público.
• Compras por caja chica.
• Los que se celebren con estados extranjeros, con entidades de derecho público
internacional, con instituciones multilaterales de crédito, los que se financien
total o parcialmente con recursos provenientes de esos organismos, sin
perjuicio de la aplicación de las disposiciones del presente Régimen cuando ello
así se establezca de común acuerdo por las partes en el respectivo instrumento
que acredite la relación contractual, y las facultades de fiscalización sobre ese
tipo contratos que la Ley No 24.156 y sus modificaciones confiere a los
Organismos de Control.
• Los comprendidos en operaciones de crédito público:
• Los comprendidos para operaciones relacionadas con los activos integrantes de
la cartera del Fondo de Garantía de Sustentabilidad del Sistema Previsional
Argentino.
• Contratos de participación público-privada: Ley 27.328.
• Contratos suscriptos por Sociedades del Estado, Sociedades anónimas de
propiedad estatal, entes públicos no estatales.
• Fondos fiduciarios.

LOS ELEMENTOS DE LOS CONTRATOS

La competencia y capacidad en el ámbito contractual

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 a) La competencia
El contrato administrativo exige dos elementos concurrentes. Por un lado, la
competencia del órgano estatal y, por el otro, la capacidad de las personas
contratantes. La Corte dijo que, en el ámbito de los contratos administrativos, el
principio de autonomía de la voluntad de las partes es relativo, pues está subordinado
al marco legal.
La competencia del órgano para contratar debe resultar, según los casos, de la
Constitución Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia.
El decreto delegado dispone que el órgano rector es la Oficina Nacional de
Contrataciones que debe: a) proponer políticas de contrataciones y de organización
del sistema; b) proyectar normas legales y reglamentarias; c) dictar normas
aclaratorias; d) elaborar el pliego único de bases y condiciones generales; e) evaluar el
diseño y operatividad del sistema; y f) aplicar las sanciones.
El decreto reglamentario añade entre las competencias del Órgano las siguientes: 1)
elaborar el procedimiento y determinar las condiciones para llevar adelante la
renegociación de los precios adjudicados; 2) proponer políticas de contrataciones y de
organización del sistema; 3) proyectar las normas legales y reglamentarias; 4) asesorar
y dictaminar en cuestiones particulares; 5) licitar bienes y servicios, a través de la
suscripción de convenios marco; 6) capacitar a los agentes; y 7) establecer un
mecanismo de solución de controversias entre las jurisdicciones y entidades
contratantes y los proveedores.
b) La capacidad
¿Quiénes pueden contratar con el Estado?
El decreto 1023/2001 establece que pueden contratar con el Estado las personas
con capacidad para obligarse en los términos del Código Civil (actual Código Civil y
Comercial), y que estén incorporadas en la base de datos que lleve la Oficina
Nacional de Contrataciones.
No pueden contratar con el Estado:
a) las personas físicas y jurídicas que hubiesen sido suspendidas o inhabilitadas
en su carácter de contratistas del Estado;
b) los agentes públicos y las empresas en que estos tengan una participación
suficiente para formar la voluntad social, en razón de la incompatibilidad o
conflicto de intereses;
c) los condenados por delitos dolosos, por un tiempo igual al doble de la condena;
d) las personas procesadas por delitos contra la propiedad, la Administración, la fe
pública y los delitos comprendidos en la Convención Interamericana contra la
Corrupción;
e) las personas físicas y jurídicas que no hubieren cumplido con sus obligaciones
tributarias o de previsión; y, por último,

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 f) las personas físicas y jurídicas que no hubieren rendido cuentas respecto de
fondos públicos otorgados en concepto de subsidios.

El objeto de los contratos

El objeto que debe perseguir el contrato estatal es obtener bienes, servicios y obras
determinadas, con el menor costo y la mayor calidad posible.
Ya sabemos que el art. 7º, inc. c) de la ley 19.549 dice que el objeto de los actos "debe
ser cierto y física y jurídicamente posible".
Por su parte, el Código Civil y Comercial señala que el objeto debe ser "lícito, posible,
determinado o determinable, susceptible de valoración económica y corresponder a
un interés de las partes, aun cuando este no sea patrimonial".
No pueden ser objeto de los contratos los hechos que son imposibles o están
prohibidos por las leyes, son contrarios a la moral, al orden público, a la dignidad de la
persona humana, o lesivos de los derechos ajenos.
En conclusión, el objeto debe ser: a) posible en términos físicos y jurídicos; y b)
determinado.
Debemos aplicar el título III de la ley 19.549 y, solo en caso de indeterminaciones, ir
hacia el Código Civil y Comercial. Pues bien, si el objeto está regulado de modo pleno,
es decir, sin lagunas, entonces no es necesario emplear las reglas de los contratos
privados propias del Código Civil y Comercial.
Las otras indeterminaciones —tal el caso de las contradicciones— deben resolverse
exclusivamente en el marco del derecho público.
a) Las facultades y deberes del Estado contratante.
¿Puede el Estado renunciar al ejercicio de las prerrogativas exorbitantes, por
sí o por acuerdo entre las partes? Para Balbín no, pues ese poder nace del
texto del decreto con rango legal.
El Estado, por su parte, debe cumplir con sus obligaciones. Las obligaciones más
habituales consisten en el pago del precio convenido (contratos de obras
públicas y suministro); o la entrega de cosas o bienes (concesión de bienes del
dominio y servicios públicos).

b) Los derechos y deberes del contratista

Este tiene —entre otros— los siguientes derechos: el cobro del precio
convenido, y la recomposición del contrato "cuando acontecimientos
extraordinarios o imprevisibles de origen natural, tornen excesivamente
onerosas las prestaciones a su cargo".
El contratista tiene las siguientes obligaciones.
• Ejecutar el contrato por sí mismo: el contratista no puede ceder o transferir el
contrato, ni tampoco subcontratar, sin autorización debidamente fundada del
órgano contratante. La Ley de Obras Públicas establece que el adjudicatario no

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 puede transferir los derechos —total o parcialmente— sin la autorización del
órgano competente, y este solo puede hacerlo con carácter de excepción y
siempre que el cesionario ofrezca iguales garantías que el cedente.
• Cumplir las prestaciones en cualquier circunstancia, salvo caso fortuito, fuerza
mayor y actos o incumplimientos de autoridades públicas nacionales o del
Estado contratante, y "de tal gravedad que tornen imposible la ejecución del
contrato". Si bien el contratista está obligado a cumplir con sus prestaciones en
término, puede solicitar prórroga del plazo, antes de su vencimiento y por
única vez. Por su parte, el Estado puede conceder la prórroga, siempre que
existan razones debidamente justificadas y ello no cause perjuicio al Estado.
• Constituir las garantías. El oferente y el contratista deben constituir las
siguientes garantías:
a) de mantenimiento de oferta. Esta garantía tiene por objeto asegurar que el
oferente, en caso de resultar adjudicatario, celebre el contrato;
b) de cumplimiento del contrato. Esta garantía persigue que el contratista
respete sus compromisos. Así, si este incumple el contrato, el Estado puede
resarcirse por medio de la aplicación de las penalidades y, además,
ejecutarlas sobre la garantía bajo análisis.
c) de impugnación. Esta garantía permite que el interesado impugne.

El procedimiento contractual
El procedimiento en el marco contractual estatal es, según Balbín, el conjunto de actos
que constituyen el trámite de formación y perfeccionamiento del contrato.
Este proceso comienza con el plan anual y el acto de previsión presupuestaria (esto es,
la afectación de los recursos públicos necesarios), y concluye habitualmente con el
acto de adjudicación del contrato.
El punto de partida es definir cuáles son los principios propios del elemento
procedimiento en el marco contractual. A saber, estos son: la publicidad; la libre
concurrencia; la igualdad; la transparencia; la adjudicación de la oferta más
conveniente; el control; y la responsabilidad de los agentes.
a) Los pasos en el procedimiento contractual
El Estado, luego de la aprobación del plan anual de contrataciones y la
previsión del gasto en el marco del presupuesto, debe seguir los siguientes
pasos:
a) la redacción de los pliegos, la elección del tipo de selección del
contratante y, en su caso, la modalidad;
b) el llamado;
c) la presentación de las ofertas;
d) la apertura de los sobres;
e) la preadjudicación —cuando así correspondiese—; y, por último,
f) la adjudicación.

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b) La redacción de los pliegos
Los pliegos son los documentos que contienen las bases y condiciones del
contrato y el tipo de selección del contratista. En efecto, la Corte sostuvo
que "la ley de la licitación o ley del contrato es el pliego donde se
especifican el objeto de la contratación y los derechos y obligaciones del
licitante, de los oferentes y del adjudicatario".
El pliego general es una resolución reglamentaria y complementaria del
decreto reglamentario (1036/2016); es decir, un listado de detalles y
pormenores de este.
¿Cuál es el contenido del pliego de bases y condiciones particulares? Este
pliego es elaborado para cada procedimiento de selección, en particular por
las unidades operativas de contrataciones de cada jurisdicción, y contiene
las especificaciones técnicas (cantidades y características de los bienes o
servicios; así como el detalle de los elementos —nuevos, usados,
reacondicionados o reciclados—; las tolerancias aceptables; y la calidad
exigida); las cláusulas particulares; y los requisitos mínimos que indique el
Pliego Único de Condiciones Generales.
Por último, los pliegos de bases y condiciones generales y particulares
deben ser exhibidos obligatoriamente en la sede de las jurisdicciones o
entidades contratantes, y difundidos en el sitio de Internet de la Oficina
Nacional de Contrataciones, sin perjuicio su publicación en el Boletín Oficial.
El pliego de condiciones generales es un reglamento (acto de alcance
general), de modo que no es posible modificarlo por medio del pliego de
condiciones particulares (acto de alcance particular).
El pliego de bases y condiciones particulares es un acto de alcance
singular. En definitiva, es un acto que solo cabe aplicar en el trámite
puntual de que se trate.

c) El procedimiento de selección
El decreto 1023/2001 dice que la selección del contratista debe hacerse por
regla general mediante licitación o concurso públicos y, en los casos de
excepción, por los trámites de: a) subasta pública; b) licitación o concurso
abreviado o privado; y c) contratación directa.
El decreto 1023/2001 establece cuáles son los criterios que deben seguirse
para la elección de los tipos de contratación (licitación o concurso público;
subasta pública; licitación o concurso abreviado o privado; y contratación
directa), a saber:
1. el cumplimiento de los objetivos de economía, eficiencia y eficacia en
la aplicación de los recursos públicos;
2. las características de los bienes o servicios;
3. el monto estimado del contrato;
4. las condiciones del mercado; y
5. las razones de urgencia o emergencia.

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Licitación o concurso público
La licitación y el concurso son mecanismos de competitividad y ofertas múltiples entre
los que aspiran a encargarse de ejecutar las obras, proveer los bienes o prestar los
servicios bajo determinadas condiciones, a fin de que el Estado elija la propuesta más
ventajosa.

• DIFERENCIA ENTRE LICITACIÓN Y CONCURSO: en la licitación, el criterio de

selección es básicamente el factor económico; y, en el segundo, la capacidad
técnica, científica o artística de los contratantes.
El proceso —trátese de licitación o concurso— es público cuando el llamado esté
dirigido a un número indeterminado de oferentes.
Las licitaciones y concursos pueden ser de etapa única (cuando la comparación de las
ofertas y las calidades de los oferentes se realice en un mismo acto), o múltiple (si la
comparación de la calidad de los oferentes, los antecedentes empresariales y técnicos,
la capacidad económica financiera, las garantías, las características de la prestación y el
análisis de los componentes económicos, se realice mediante dos o más fases de
evaluación).
Licitación o concurso abreviado (privado)
La licitación o concurso es abreviado (o privado) cuando el llamado está dirigido a
personas inscriptas en la base de datos que lleva la Oficina Nacional de Contrataciones
(es decir, el Sistema de Información de Proveedores), y siempre que el monto de la
contratación no supere el que se fije por reglamentación.
El proceso es público cuando el monto del contrato supere ciertas sumas, de modo
que solo puede ser privado cuando estas sean inferiores. En tal sentido, el decreto
reglamentario establece: "licitación o concurso privados hasta seis mil módulos (M
6.000)".
Subasta pública
El proceso de subasta es un método público de venta y compra de bienes, y se hace al
mejor postor. ¿Cuándo procede la subasta pública? En caso de compras y ventas de
bienes inmuebles, muebles y semovientes por el Estado.
Dice el decreto 1023/2001 que este trámite debe aplicarse preferentemente sobre el
procedimiento de contratación directa, y siempre que la subasta sea posible.
Contratación directa
Los casos de contrataciones directas son:

• Cuando no fuere posible aplicar otro procedimiento de selección y el monto

presunto del contrato no supere el máximo que fije la reglamentación.
• La realización o adquisición de obras científicas, técnicas o artísticas cuya
ejecución deba confiarse a empresas, artistas o especialistas que sean los

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 únicos que puedan llevarlas a cabo. Se deberá fundar la necesidad de requerir
específicamente los servicios de la persona física o jurídica respectiva. Estas
contrataciones deberán establecer la responsabilidad propia y exclusiva del
cocontratante, quien actuará inexcusablemente sin relación de dependencia
con el Estado Nacional.
• Bienes o servicios cuya venta fuere exclusiva de quienes tengan privilegio para
ello o que sólo posea una determinada persona física o jurídica, siempre y
cuando no hubieren sustitutos convenientes. Cuando la contratación se
fundamente en esta disposición deberá quedar documentada en las
actuaciones la constancia de tal exclusividad mediante el informe técnico
correspondiente que así lo acredite. Para el caso de bienes, el fabricante
exclusivo deberá presentar la documentación que compruebe el privilegio de la
venta del bien que elabora. La marca no constituye de por sí causal de
exclusividad, salvo que técnicamente se demuestre la inexistencia de sustitutos
convenientes.
• Cuando una licitación o concurso hayan resultado desiertos o fracasaren se
deberá efectuar un segundo llamado, modificándose los Pliegos de Bases y
Condiciones Particulares. Si éste también resultare desierto o fracasare, podrá
utilizarse el procedimiento de contratación directa previsto en este inciso.
• Probadas razones de urgencia o emergencia que respondan a circunstancias
objetivas impidan la realización de otro procedimiento de selección en tiempo
oportuno, lo cual deberá ser debidamente acreditado en las respectivas
actuaciones, y deberá ser aprobado por la máxima autoridad de cada
jurisdicción o entidad.
• Cuando el PODER EJECUTIVO NACIONAL haya declarado secreta la operación
contractual por razones de seguridad o defensa nacional, facultad ésta
excepcional e indelegable.
• Cuando se trate de reparaciones de maquinarias, vehículos, equipos o motores
cuyo desarme, traslado o examen previo sea imprescindible para determinar la
reparación necesaria y resultare más oneroso en caso de adoptarse otro
procedimiento de contratación. No podrá utilizarse la contratación directa para
las reparaciones comunes de mantenimiento de tales elementos.
• Los contratos que celebren las jurisdicciones y entidades del ESTADO
NACIONAL entre sí o con organismos provinciales, municipales o del Gobierno
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, como así también con las empresas y
sociedades en las que tenga participación mayoritaria el Estado, siempre que
tengan por objeto la prestación de servicios de seguridad, logística o de salud.
En estos casos, estará expresamente prohibida la subcontratación del objeto
del contrato.
• Los contratos que celebren las jurisdicciones y entidades del ESTADO
NACIONAL con las Universidades Nacionales.
• Los contratos que previo informe al MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL, se
celebren con personas físicas o jurídicas que se hallaren inscriptas en el

14
 Registro Nacional de Efectores de Desarrollo Local y Economía Social, reciban o
no financiamiento estatal.
• La locación de inmuebles, en los casos en los que las jurisdicciones y entidades
comprendidas en el inciso a) del artículo 8° de la ley 24.156 y sus
modificaciones, actúen como locatarios.
• En las contrataciones directas en las que corresponda efectuar invitaciones, de
acuerdo con la reglamentación, también serán consideradas las ofertas de
quienes no hubiesen sido invitados a participar.
El decreto reglamentario distingue en el marco de las contrataciones directas entre:
1) la adjudicación simple (cuando el Estado no puede contratar sino
con determinada persona, o esté facultado para elegir un
contratante de naturaleza pública); y
2) compulsa abreviada (si existe más de un potencial oferente con
capacidad para satisfacer la prestación).
ADJUDICACIÓN SIMPLE

• Adjudicación simple: cuando por razones legales, por determinadas

circunstancias de hecho, por causas vinculadas con el objeto del contrato o con
el sujeto cocontratante, la Administración no pueda contratar sino con
determinada persona o esté facultada para elegir un cocontratante de
naturaleza pública y cuando la situación de hecho se encuadre en los apartados
2, 3, 7, 8, o 9 del inciso d) del artículo 25 del Decreto Delegado N° 1.023/01 y
sus modificatorios y complementarios.
• Adjudicación simple por especialidad. Se considerará satisfecha la condición
de único proveedor, cuando su especialidad e idoneidad sean características
determinantes para el cumplimiento de la prestación. Quedará acreditada la
condición de único proveedor cuando se fundamente la necesidad de la
especialización y se acompañen los antecedentes que acrediten la notoria
capacidad científica, técnica o artística de la empresa, persona o artista a quien
se encomiende la ejecución de la obra.
• Adjudicación simple por exclusividad. Se incluye la adquisición de material
bibliográfico en el país o en el exterior a editoriales o personas humanas o
jurídicas especializadas en la materia.
En aquellos casos en que la exclusividad surja de normas específicas, se
entenderá acreditada y documentada con la sola cita de las normas
pertinentes.
Existencia de informe técnico con el que se debe acreditar la inexistencia de
sustitutos convenientes.
COMPULSIÓN ABREVIADA

• Compulsa abreviada: cuando exista más de un potencial oferente con

capacidad para satisfacer la prestación y la situación de hecho se encuadre en

15
 los apartados 1, 4, 5 —para los casos de urgencia— del inciso d) del artículo 25
del Decreto Delegado N° 1.023/01 y sus modificatorios y complementarios.
• Compulsa abreviada por monto: será suficiente que el monto presunto del
contrato no supere el máximo fijado para tal tipo de procedimiento en la escala
aprobada por el artículo 27 del Decreto 1030/2016.
• Compulsa abreviada por licitación o concurso desierto o fracasado. La
modificación de los pliegos de bases y condiciones particulares del segundo
llamado a licitación o concurso se deberá efectuar en aquellos casos en que
pueda presumirse razonablemente que la declaración de desierto o fracasado
del primer llamado se hubiere producido por un defecto en los aludidos
pliegos. Al utilizar el procedimiento de compulsa abreviada previsto en dicho
apartado no podrán modificarse los pliegos del segundo llamado a licitación o
concurso.
• Compulsa abreviada por razones de urgencia.
Procedimiento por urgencia o emergencia: deberá probarse la existencia de
circunstancias objetivas que impidan la realización de otro procedimiento de selección
en tiempo oportuno para satisfacer una necesidad pública.

• Razones de urgencia: las necesidades apremiantes y objetivas que impidan el

normal y oportuno cumplimiento de las actividades esenciales de la jurisdicción
o entidad contratante.
• Razones de emergencia: los accidentes, fenómenos meteorológicos u otros
sucesos que creen una situación de peligro o desastre que requiera una acción
inmediata y que comprometan la vida, la integridad física, la salud, la seguridad
de la población o funciones esenciales del Estado Nacional.
Cuando se invoquen razones de urgencia o emergencia y se tratare de una situación
previsible, deberán establecerse, mediante el procedimiento pertinente de acuerdo al
régimen disciplinario que corresponda aplicar, las responsabilidades emergentes de la
falta de contratación mediante un procedimiento competitivo en tiempo oportuno.
MONTO ESTIMADO DE LOS CONTRATOS (artículo 27 Dcto.1030/16)
Cuando el monto estimado del contrato sea el parámetro que se utilice para elegir el
procedimiento de selección, se deberá considerar el importe total en que se estimen
las adjudicaciones, incluidas las opciones de prórroga previstas y se aplicará la
siguiente escala:

• Compulsa abreviada: hasta UN MIL MÓDULOS (M 1.000).

• Licitación privada o concurso privado: hasta CINCO MIL MÓDULOS (M 5.000).
• Licitación pública o concurso público: más de CINCO MIL MÓDULOS (M 5.000).
Valor actual del módulo: PESOS UN MIL SEISCIENTOS ($ 1.600)
Modificación del valor del módulo: a cargo del Jefe de Gabinete de Ministros
CLASES DE LICITACIONES Y CONCURSOS PÚBLICOS y PRIVADOS.

16
 a) DE ETAPA ÚNICA O MÚLTIPLE
ETAPA ÚNICA: cuando la comparación de las ofertas y de las calidades de los oferentes
se realice en un mismo acto.
ETAPA MÚLTIPLE: cuando se realicen en DOS (2) o más fases la evaluación y
comparación de las calidades de los oferentes, los antecedentes empresariales y
técnicos, la capacidad económico-financiera, las garantías, las características de la
prestación y el análisis de los componentes económicos de las ofertas, mediante
preselecciones sucesivas.
Procede cuando las características específicas de la prestación, tales como el alto
grado de complejidad del objeto o la extensión del término del contrato lo justifiquen.
b) NACIONALES O INTERNACIONALES
Nacional cuando la convocatoria esté dirigida a interesados y oferentes cuyo domicilio
o sede principal de sus negocios se encuentre en el país, o tengan sucursal en el país,
debidamente registrada en los organismos habilitados a tal efecto.
Internacional cuando, por las características del objeto o la complejidad de la
prestación, la convocatoria se extienda a interesados y oferentes del exterior;
revistiendo tal carácter aquéllos cuya sede principal principal de sus negocios se
encuentre en el extranjero, y no tengan sucursal debidamente registrada en el país.
LICITACION FRACASADA:

• Licitación desierta: no se presentó ningún oferente

• Oferta inadmisible: se desestiman la/s oferta/s por no cumplir los
requerimientos exigidos en los Pliegos de Condiciones
• Oferta inconveniente: se desestima la/s oferta/s cuando por razones de precio,
de financiación u otras cuestiones, las ofertas presentadas no satisfacen
adecuadamente los intereses de la Administración contratante respecto del
objeto perseguido en la contratación.

d) El llamado
Este acto supone que el órgano competente ya eligió el procedimiento de selección del
contratante y aprobó los pliegos de bases y condiciones particulares y, como paso
siguiente, decide convocar a los oferentes.
Debe realizarse mediante el dictado de un acto administrativo y cumplir con el
régimen de difusión y publicidad, según los modos y plazos que establecen el decreto
delegado y su decreto reglamentario.
e) La presentación de las ofertas
Luego del llamado comienza a correr el plazo en el que los interesados deben
presentar sus ofertas (es decir, sus propuestas de contratación), hasta el día y hora
fijados en el acto del llamado. En tal sentido, las ofertas que se presenten fuera de

17
término, aun cuando no se hubiese iniciado el acto de apertura de estas, deben ser
rechazadas.
¿Cuáles son las formalidades que deben cumplir las ofertas? Estas deben ser
presentadas por escrito, firmadas, en idioma nacional, con copias e indicación del
domicilio especial. Por su parte, los sobres, cajas o paquetes deben estar
perfectamente cerrados. A su vez, las enmiendas deben estar salvadas.
¿Cuál es el contenido de las ofertas? Las ofertas deben contener la cotización, de
conformidad con lo estipulado en los artículos del pliego; y, en su caso, indicar
claramente las ofertas alternativas o variantes.
La presentación de la oferta supone el conocimiento y aceptación de las reglas de la
contratación por parte del oferente. Tras el vencimiento del plazo de presentación de
las ofertas, se extingue la posibilidad de modificarlas.
Las ofertas deben mantenerse por el término de sesenta días corridos, contados a
partir de la fecha del acto de apertura. A su vez, si "el oferente manifestara su voluntad
de no mantener su oferta fuera del plazo fijado para realizar tal manifestación o
retirara su oferta sin cumplir con los plazos de mantenimiento, corresponderá excluirlo
del procedimiento y ejecutar la garantía de mantenimiento de la oferta".
¿Puede el oferente modificar sus propuestas? No, por aplicación del principio de
igualdad. El decreto reglamentario dice, en tal sentido, que la posibilidad de modificar
la oferta precluye con el vencimiento del plazo para presentarla.
f) La apertura de las ofertas
La apertura de las ofertas debe realizarse en acto público en el lugar, día y hora
determinado, con participación de cualquiera que tenga interés en presenciar el acto.
Una vez vencido el término de recepción de las ofertas, no pueden recibirse otras, aun
cuando el órgano competente no hubiese iniciado el acto de apertura de los sobres.
Las ofertas que fuesen observadas no pueden ser rechazadas en el acto de apertura,
sino que el planteo debe ser agregado en el expediente con el objeto de su posterior
análisis y resolución.
Las causales de rechazo de las ofertas pueden ser:

• Que no tuviesen firma.

• Estuviesen escritas en lápiz.
• No cumpliesen con las garantías del caso.
• Estuviesen presentadas por personas inhabilitadas o suspendidas.
• Contuvieren errores u omisiones esenciales.
• Tuviesen condicionamientos, raspaduras, enmiendas o cláusulas contrarias a
las normas vigentes.
El órgano competente debe realizar un cuadro comparativo de los precios de las
ofertas y remitir "las actuaciones a la Comisión Evaluadora".
18
 g) La preadjudicación
Las normas establecen un procedimiento de adjudicación de orden transitorio llamado
preadjudicación y, luego, tras el vencimiento del plazo de las impugnaciones contra
este, el órgano competente debe adjudicar el contrato con carácter definitivo.
Así, el órgano competente, tras abrir las ofertas, debe labrar el acta, confeccionar el
cuadro comparativo, y remitir las actuaciones a la Comisión de Evaluación que debe
dictaminar con carácter no vinculante en el trámite de las contrataciones.

Debe contener:
a) el resultado de la consulta al SIP;
b) la verificación del cumplimiento de los requisitos de las ofertas y los oferentes;
c) en caso de ofertas inadmisibles o inconvenientes, explicar sus razones;
d) considerar los factores previstos en el pliego para la comparación de las
ofertas, su incidencia y el orden de mérito; y
e) la recomendación a adoptar.

h) La adjudicación
El órgano competente debe resolver las impugnaciones presentadas contra el
dictamen de la Comisión Evaluadora y adjudicar el contrato de modo fundado y
definitivo. Este acto debe notificarse al adjudicatario y al resto de los oferentes, dentro
de los tres días de su dictado. El Estado puede dejar sin efecto el trámite de
contratación en cualquier momento, antes del perfeccionamiento del contrato, y sin
indemnización a favor de los oferentes.
La adjudicación deberá realizarse a favor de la oferta más conveniente para el
organismo contratante, teniendo en cuenta el precio, la calidad, la idoneidad del
oferente y las otras condiciones de la oferta.
i) El perfeccionamiento del contrato
El decreto 1023/2001 establece que el contrato queda perfeccionado "en el momento
de notificarse la orden de compra o de suscribirse el instrumento respectivo, en los
plazos y con las modalidades que determine la reglamentación".
La notificación de la orden de compra o de venta al adjudicatario producirá el
perfeccionamiento del contrato; y en los casos en que el acuerdo se perfeccionara
mediante un contrato el mismo se tendrá por perfeccionado en oportunidad de
firmarse el instrumento respectivo.

Causa y motivación de los contratos

Causa:
Antecedentes de hecho de los contratos:

19
Por un lado, la planificación o programación de la contratación y, por el otro, la
previsión del gasto en el presupuesto estatal.
El Estado solo puede contratar si existe crédito presupuestario suficiente, salvo casos
de excepción legal, tal como prevé la Ley de Obras Públicas. Por tanto, en principio, el
contrato celebrado sin previsión presupuestaria es nulo.
Antecedentes de derecho:
El régimen jurídico está integrado por los principios generales; la ley; el decreto
reglamentario; el Manual; los pliegos de condiciones generales; los pliegos de
condiciones particulares; y, en ciertos casos, el contrato en sí mismo o las órdenes de
compra.
Motivación:
Las contrataciones deben estar motivadas (elemento motivación) en los mismos
términos que exige la LPA en relación con los actos administrativos, es decir, "deberá
ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el
acto.”

Finalidad de los contratos

La finalidad que persigue el Estado por medio de los contratos administrativos es
alcanzar "los resultados requeridos por la sociedad... coadyuvando al desempeño
eficiente de la Administración".
El Estado sigue, en el marco específico de los contratos, otros fines instrumentales,
esto es, el desempeño eficiente de sus actividades (más puntualmente, obtener el
mejor producto o servicio, con el menor costo posible).

Las formas de los contratos

En el ámbito del derecho público los aspectos formales y de procedimiento de los
contratos son presupuestos esenciales de su validez.
El elemento forma está asociado de modo indisoluble con la prueba y validez del
contrato.
"Hotel Internacional Iguazú" (1987): en los contratos de la Administración se supedita
su validez y eficacia al cumplimiento de las formalidades exigidas por las disposiciones
vigentes en cuanto a la forma y procedimientos de contratación. En caso de
incumplimiento de este elemento, el contrato celebrado es inexistente.
"Ingeniería Omega" (2000) que "la prueba de la existencia de un contrato
administrativo se halla íntimamente vinculada con la forma en que dicho contrato
queda legalmente perfeccionado…”

LA EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS Y SUS EFECTOS RESPECTO

DE TERCEROS
20
Ejecución de los Contratos Administrativos:
Cuestiones Generales:

Dentro de los cinco (5) días hábiles de perfeccionado el Contrato -a través de la

notificación de la Orden de Compra o de la firma del Contrato-, el cocontratante
estatal deberá integrar una garantía de cumplimiento de contrato –equivalente al diez
por ciento (10%) del monto total del contrato.
Si el cocontratante no integrara la garantía dentro de dicho plazo, la Unidad Operativa
de Contrataciones deberá intimar para que la presente, otorgándole un nuevo plazo
igual que el original, y en caso que no la integre en dicho plazo se rescindirá el
contrato, debiéndose intimar al pago del importe equivalente al valor de la
mencionada garantía.
El plazo de ejecución contractual es aquel establecido en el Pliego que rigió el llamado
y en la respectiva Orden de Compra o Contrato, e inicia en la oportunidad en que se
encuentre previsto en aquellos documentos.
En dicho marco las obligaciones principales de las partes son:

• Del cocontratante estatal: dar las garantías del caso, cumplir con el objeto del
contrato en el plazo convenido, y ejecutarlo por sí mismo.
• Del Estado: recibir los bienes o servicios y pagar el precio convenido.

Las cláusulas exorbitantes en el trámite de ejecución de los contratos:

Durante el trámite de ejecución contractual es donde surgen con más fuerzas las
llamadas cláusulas exorbitantes respecto del derecho privado, como nota peculiar de
los contratos estatales.
Se prevé las siguientes prerrogativas del Estado:

• Interpretar unilateralmente el contrato y resolver las dudas que ofrezca su

cumplimiento: el Estado no sólo interpreta unilateralmente el contrato sino
que, en tal sentido, impone su criterio sobre el contratista y con alcance
ejecutorio, es decir de modo coactivo; resolviendo cualquier controversia que
surja entre él y el contratista sobre la interpretación del contrato, sin
suspensión de las prestaciones y sin intervención del juez. Debe interpretar el
contrato guiado por el interés público comprometido y de conformidad con el
bloque normativo vigente. Una de las reglas básicas es el principio de buena fe
entre las partes, aplicable al contrato administrativo según la Corte Suprema de
Justicia de la Nación en el caso “Astarsa” (2006). Al respecto, la Corte sostuvo
que “todo contrato –cualquiera fuera su naturaleza- debe celebrarse,
interpretarse y ejecutarse de buena fe y de acuerdo a lo que las partes
entendieron o pudieron entender, obrando con cuidado y previsión…"

21
• Dirigir, controlar e inspeccionar la ejecución del contrato: el Estado dirige y
controla el desarrollo y ejecución contractual y, en ese sentido, puede
inspeccionar y fiscalizar el cumplimiento de las prestaciones.
El órgano que tiene la responsabilidad de verificar si la prestación cumple o no
con las condiciones establecidas en los documentos del llamado, así como en
los que integren el contrato, es la denominada Comisión de Recepción. Dicha
conformidad de la recepción definitiva deberá ser otorgada dentro del plazo de
diez (10) días hábiles, computados a partir de la recepción de los bienes o
servicios objeto del contrato.
En caso de incumplimiento contractual, se podrán aplicar las penalidades y
sanciones establecidas por el ordenamiento, pudiendo el Estado proceder a la
ejecución directa del objeto del contrato cuando el cocontratante no lo hiciera
dentro de plazos razonables, pudiendo disponer para ello de los bienes y
medios del cocontratante incumplidor.
El particular no puede compeler al Estado al cumplimiento del acuerdo, ni
tampoco rescindir el contrato sin intervención del juez.
• Imponer penalidades a los cocontratantes cuando estos incumplieren con sus
obligaciones: tales penalidades son: a) pérdida de la garantía de
mantenimiento de oferta o de cumplimiento del contrato; b) multa por mora
en el cumplimiento de sus obligaciones; y c) rescisión por su culpa.
Cabe señalar que el Decreto N° 1023/01 distingue entre penalidades y las
sanciones (apercibimiento; suspensión e inhabilitación).
Las primeras son aplicadas por la jurisdicción contratante, en el marco de un
contrato específico celebrado por éste último, mientras que las segundas son
aplicadas por el órgano rector en la materia (Oficina Nacional de
Contrataciones) y exceden del contrato específico.
• Modificar unilateralmente los contratos por razones de interés público: El
fundamento de tal facultad es el carácter cambiante del interés público y la
necesidad de adaptar las conductas estatales en torno de éste. El Estado no
puede modificar el fin y el objeto contractual; este último en su aspecto
sustancial, pero sí puede alterar otros aspectos, como la extensión del objeto y
el plazo.
• La facultad de aumentar o disminuir los contratos: la autoridad administrativa
tiene “la facultad de aumentar o disminuir hasta un VEINTE POR CIENTO (20%)
el monto total del contrato, en las condiciones y precios pactados y con la
adecuación de los plazos respectivos”.
Por su parte, el Reglamento aprobado por el Dec. N° 1030/16 establece que el
aumento o la disminución del monto total del contrato será una facultad
unilateral de la jurisdicción o entidad contratante, hasta el límite del VEINTE
POR CIENTO (20%). Es decir, que no requiere conformidad del cocontratante
estatal y éste se encuentra obligado a aceptar el aumento o disminución de su
contrato.
En los casos en que resulte imprescindible para la jurisdicción o entidad
contratante, el aumento o la disminución podrán exceder el VEINTE POR

22
 CIENTO (20%), y se deberá requerir la conformidad del cocontratante, la que si
no fuera aceptada, no generará ningún tipo de responsabilidad al proveedor ni
será pasible de ningún tipo de penalidad o sanción.
En ningún caso las ampliaciones o disminuciones podrán exceder del TREINTA Y
CINCO POR CIENTO (35%) del monto total del contrato, aún con
consentimiento del cocontratante.
Dichas modificaciones deberán realizarse sin variar las condiciones y los precios
unitarios adjudicados y con la adecuación, en su caso, de los plazos respectivos.
Los aumentos o las disminuciones podrán incidir sobre, uno, varios o el total de
los renglones (ítems) que compongan la orden de compra o contrato. En
ningún caso el aumento o la disminución podrán exceder los porcentajes antes
citados del importe de los renglones sobre los cuales recaiga el aumento o la
disminución.
El aumento o la disminución de la prestación podrán tener lugar en
oportunidad de dictarse el acto de adjudicación o durante la ejecución del
contrato, incluida la prórroga en su caso o, como máximo, hasta TRES (3) meses
después de cumplido el plazo del contrato.
Cuando por la naturaleza de la prestación exista imposibilidad de fraccionar las
unidades para entregar la cantidad exacta contratada, las entregas podrán ser
aceptadas en más o en menos, según lo permita el mínimo fraccionable. Estas
diferencias serán aumentadas o disminuidas del monto de la facturación
correspondiente, sin otro requisito.
Finalmente, se establece que la prerrogativa de aumentar o disminuir el monto
total del contrato no podrá en ningún caso ser utilizada para aumentar o
disminuir el plazo de duración del mismo.
• La facultad de prorrogar los contratos de suministros de cumplimiento
sucesivo o de prestación de servicios: el Estado tiene también la facultad de
prorrogar los contratos de suministros de cumplimiento sucesivo o de
prestación de servicios, siempre que dicha potestad se hubiera previsto
expresamente en el Pliego de Bases y Condiciones Particulares que rigiera el
llamado.
Los contratos de bienes en los que el cumplimiento de la prestación se agotara
en una única entrega, no podrán prorrogarse.
La facultad de prorrogar el contrato no procederá si se ha hecho uso de la
prerrogativa de aumentar o disminuir el contrato.
El Decreto N° 1030/16 establece que la limitación a ejercer la facultad de
prorrogar el contrato a que hace referencia el artículo 12 del Decreto Delegado
N° 1.023/01 será aplicable sólo en los casos en que el uso de la prerrogativa de
aumentar el contrato hubiese superado el límite del VEINTE POR CIENTO (20%)
establecido en el citado artículo.
En los casos en que el Pliego de Bases y Condiciones Particulares hubiese
previsto la opción de prórroga, los contratos se podrán prorrogar por única vez
y por un plazo igual o menor al del contrato inicial.

23
 Cuando el plazo original del contrato fuere plurianual, podrá prorrogarse como
máximo hasta UN (1) año adicional.
La prórroga deberá realizarse en las condiciones pactadas originariamente. Si
los precios de mercado hubieren variado, la jurisdicción o entidad contratante
realizará una propuesta al proveedor a los fines de adecuar los precios
estipulados durante el plazo original del contrato. En caso de no llegar a un
acuerdo, el Estado no podrá hacer uso de la opción de prórroga y no
corresponderá la aplicación de penalidades.
A los efectos del ejercicio de la facultad de prorrogar el contrato, la jurisdicción
o entidad contratante deberá emitir la orden de compra antes del vencimiento
del plazo originario del contrato.

Facultades y Obligaciones de los Cocontratantes:

El cocontratante tendrá:
a) El derecho a la recomposición del contrato, cuando acontecimientos
extraordinarios o imprevisibles de origen natural, tornen excesivamente
onerosas las prestaciones a su cargo (teoría de la imprevisión).
La regla básica es que las partes deben compartir el desequilibrio de las
prestaciones porque el hecho o acontecimiento no es imputable a ninguna de
ellas; debiéndose, además, en el marco de esta norma, ser dicho hecho de
carácter u origen natural. Al respecto, cabe señalar que el Art. 96 del
Reglamento aprobado por el Dec. N° 1030/16 establece la posibilidad de
renegociación del contrato.
b) La obligación de ejecutar el contrato por sí, quedando prohibida la cesión o
subcontratación, salvo consentimiento expreso de la autoridad administrativa,
en cuyo caso el cocontratante cedente continuará obligado solidariamente con
el cesionario por los compromisos emergentes del contrato. El cesionario debe
cumplir con todos los requisitos de la convocatoria al momento de la cesión.
c) La obligación de cumplir las prestaciones por sí en todas las circunstancias,
salvo caso fortuito o fuerza mayor, ambos de carácter natural, o actos o
incumplimientos de autoridades públicas nacionales o de la contraparte
pública, de tal gravedad que tornen imposible la ejecución del contrato.
El contratista sólo puede incumplir el contrato, sin intervención judicial de carácter
previo, en casos extremos, cuando existe imposibilidad de ejecutarlo, no cuando
existan incumplimientos menores de modo que no impida el cumplimiento de las
obligaciones estatales por parte del particular.
En los restantes casos, cuando el incumplimiento del Estado no torne imposible el
cumplimiento de las obligaciones, el cocontratante sólo puede reclamar la suspensión
y, en su caso, el cumplimiento o rescisión contractual ante el juez.

24
El cocontratante debe cumplir salvo: caso fortuito o fuerza mayor, ambos de carácter
natural, o actos o incumplimientos de autoridades públicas nacionales o de la
contraparte pública, de tal gravedad que tornen imposible la ejecución del contrato.
El caso fortuito o fuerza mayor (aquel que no ha podido ser previsto o que, habiendo
sido previsto no ha podido ser evitado) puede dar lugar a la extinción del contrato o
bien también dar lugar a la modificación contractual.
Los actos o incumplimientos de autoridades públicas, pueden ser tanto omisiones o
actos de alcance general o particular de cualquier órgano o ente estatal, no
contratante, pero de igual orden jurídico que el contratante (nacional), y debe tratarse
de hechos imprevisibles e incidir en el trámite de ejecución del contrato. Esto se
conoce como “hecho del príncipe”. Esto podría tornar más oneroso el cumplimiento de
las obligaciones del contratista particular o, lisa y llanamente, trastocar el contrato en
un acuerdo de cumplimiento imposible.

La Extinción de los Contratos Administrativos:

El modo normal de extinción de un contrato administrativo es cuando se cumple con el
objeto del contrato o, en su caso, por el vencimiento de su plazo.
Sin embargo, también existen modos anormales de extinción, tales como la resolución
contractual por caso fortuito o fuerza mayor; la resolución del contrato por actos del
Estado no contratante (hecho del príncipe); la resolución del contrato por hechos
naturales (imprevisión); la revocación por razones de oportunidad, mérito o
conveniencia; la revocación por razones de ilegitimidad; la rescisión por
incumplimiento de las obligaciones del contratista o la rescisión del contrato por
razones imputables al propio Estado.

• La “revocación” es el acto estatal que extingue el contrato por razones de

oportunidad, mérito o conveniencia o por cuestiones de ilegitimidad (vicios del
acuerdo).
• La “rescisión” es el acto de extinción por culpa de alguna de las partes o por
acuerdo entre estas.
• La “resolución” es la extinción del acuerdo por hechos extraños a las partes
(esto es imprevisión, caso fortuito o fuerza mayor o hechos del príncipe).
La revocación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia:
El Estado puede unilateralmente extinguir el contrato por razones de oportunidad,
mérito o conveniencia, fundadas en el interés público, en cuyo caso el contratista tiene
derecho a indemnización, la que se limita al daño emergencia, excluyendo el lucro
cesante.
La revocación por razones de ilegitimidad:
El Estado debe revocar el contrato por los vicios que este pueda tener en sus orígenes,
o por aquellos que sobrevienen en su desarrollo, siendo el contrato entonces nulo,
debiéndose extinguir y expulsarlo así del mundo jurídico.
25
En caso que hubieran nacido derechos subjetivos que se estén cumpliendo, el Estado
debe acudir para su extinción a sede judicial, salvo que se demuestre que el interesado
conocía el vicio.
La rescisión por incumplimiento de las obligaciones del contratista:
En los casos en que el cocontratante estatal no cumpliera con sus obligaciones, el
Estado debe extinguir el contrato, sin necesidad de interpelación judicial o
extrajudicial.

Cuando dicho incumplimiento refiera a la demora en la ejecución del contrato, el

Estado podrá optar por la aceptación de la prestación en forma extemporánea –en
cuyo caso el cocontratante será pasible igualmente de penalidad- o rescindir el
contrato por culpa del cocontratante.
La rescisión del contrato por razones imputables al Estado:
Tiene lugar cuando el Estado no cumple con sus obligaciones contractuales.
Como generalidad, debe tenerse presente que si incumplimiento del Estado no torna
imposible el cumplimiento de las obligaciones a cargo del particular, éste sólo puede
reclamar la suspensión y, en su caso, el cumplimiento o rescisión contractual ante el
juez.
Por su parte, la Ley N° 13064 de Obras Publicas prevé distintas causales frente a las
cuales el particular cocontratante puede rescindir el contrato; por ejemplo cuando las
modificaciones que introduzca el Estado o los errores en el presupuesto sobre la
extensión o valor de las obras supere en un 20%, en más o en menos, el valor total de
éstas, o cuando la Administración suspenda por más de tres meses la ejecución de las
obras, entre otras.
Rescisión por mutuo acuerdo:
El artículo 97 del Reglamento aprobado por el Decreto N° 1030/16 prevé la rescisión
de común acuerdo entre las partes, señalando que la jurisdicción o entidad
contratante podrá rescindir el contrato de común acuerdo con el proveedor cuando el
interés público comprometido al momento de realizar la contratación hubiese variado
y el cocontratante prestare su conformidad. Estos casos no darán derecho a
indemnización alguna para las partes, sin perjuicio de los efectos cumplidos hasta la
extinción del vínculo contractual.

La resolución contractual por caso fortuito o fuerza mayor:

Conforme con el CCyCN “se considera caso fortuito o fuerza mayor al hecho que no ha
podido ser previsto o que, habiendo sido previsto, no ha podido ser evitado. El caso
fortuito o fuerza mayor exime de responsabilidad, excepto disposición en contrario”
agregando que “este Código emplea los términos caso fortuito y fuerza mayor como
sinónimos”.

26
El Decreto N° 1023/01 circunscribe aquella a los primeros al señalar que el
cocontratante esta obligado a cumplir con las prestaciones por sí mismo y en todas las
circunstancias “salvo caso fortuito o fuerza mayor, ambos de carácter natural… de tal
gravedad que tornen imposible la ejecución del contrato” (conf. Art. 13, inc. c).
La resolución del contrato por actos del Estado no contratante (hecho del príncipe):
En estos casos el hecho impeditivo del cumplimiento de las obligaciones provenientes
del contrato es proveniente de cualquier otro órgano, ente o poder estatal, distinto del
Estado contratante, liberándose de sus obligaciones el cocontratante estatal siempre
que exista imposibilidad de ejecución contractual y el hecho hubiese resultado
imprevisible (v. Art. 13, inc. c, Dec. N° 1023/01).
La resolución del contrato por hechos naturales (imprevisión):
La imprevisión consiste en la existencia de hechos extraordinarios, imprevisibles,
sobrevinientes y ajenos a las partes que producen un excesivo sacrificio para
cualquiera de las partes en el marco de la relación contractual. Habitualmente eses
hechos imprevistos e imprevisibles por las partes contratantes al momento de
celebrarse el contrato son de carácter económico.
En el marco de los contratos administrativos, el artículo 13, inciso a), del citado
Decreto N° 1023/01, prevé como derecho del cocontratante estatal, el derecho a la
recomposición del contrato, cuando acontecimientos extraordinarios o imprevisibles
de origen natural, tornen excesivamente onerosas las prestaciones a su cargo.
Solo procede cuando las prestaciones se tornen onerosas debido a acontecimientos
extraordinarios o imprevisibles de origen natural, contemplando expresamente
asimismo sólo la posibilidad de recomposición contractual, más no la imprevisión
como causal de resolución del acuerdo.
La doctrina ha interpretado que el derecho de resolución del particular en caso de
imprevisión es posible siempre que el hecho extraordinario e imprevisible torne
imposible la ejecución del contrato, y no solo obstaculice o dificulte su cumplimiento.

LA IMPUGNACIÓN DE LOS CONTRATOS:

Conforme con lo establecido en el artículo 30 del Decreto N° 1023/01 sobre
Observaciones e Impugnaciones establece que la reglamentación deberá prever cuáles
actuaciones podrán ser susceptibles de observaciones o impugnaciones, el trámite que
se dará a ellas y los requisitos para su procedencia formal.
Asimismo establece que toda observación, impugnación, reclamo o presentación
similar que se efectúe fuera de lo previsto en la reglamentación no tendrá efectos
suspensivos y se tramitará de acuerdo a lo que determine dicha reglamentación.

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A su vez, el Reglamento aprobado por el Decreto N° 1030/16 dispone que los recursos
que se deduzcan contra los actos administrativos que se dicten en los procedimientos
de selección se regirán por lo dispuesto en la ley 19.549 (Art. 6°). Asimismo, cabe
aplicar supletoriamente las restantes normas de derecho administrativo (conf. Art. 1°).
Particularmente, los aspectos controversiales en torno a la impugnación de los
contratos son dos: a) si debe impugnarse el acto judicialmente en el marco de la LPA -
90 días hábiles judiciales- y b) si debe impugnarse cada acto del trámite contractual o
basta con impugnar el acto de perfeccionamiento o extinción del contrato.

Al respecto: a) Debe impugnarse el acto en sede administrativa (agotamiento de la vía)

y luego, cuestionarlo ante la justicia en el plazo de noventa días hábiles judiciales
(plazo de caducidad); b) Si bien la Cámara Federal (“Petracca” -1986) sostuvo que debe
impugnarse cada acto en particular, de modo que no es posible hacerlo directamente
por medio del acto final (acto de adjudicación, celebración del contrato o extinción),
este criterio no es uniforme.

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