CLASES DE DERECHO ADMINISTRATIVO

CONTRATO ADMINISTRATIVO
CONTENIDO: Los contratos administrativos: elementos, caracteres. Formación de los contratos
administrativos: habilitaciones previas. Procedimientos de selección del contratista estatal: la
licitación púbica. Ejecución: prerrogativas, derechos y obligaciones de la Administración y
derechos y obligaciones del contratista estatal. Extinción. Contratos administrativos en particular.

Versión 2°/2021

CONTRATO ADMINISTRATIVO

Concepto de contrato administrativo. Diferencias con el contrato del

Derecho Privado.
El contrato administrativo tiene caracteres propios y distintos de los
contratos del Derecho Privado. Poseen un molde especial dado por su régimen
exorbitante.
¿Por qué el marco jurídico es excepcional? Porque los contratos
administrativos poseen cláusulas propias y distintivas.
Conviene anticipar que en los contratos estatales el principio no es la
igualdad porque el Estado está ubicado en un escalón por encima de la otra
parte. ¿En qué consiste ese plano de desigualdad? Según Balbín, su contenido
es el poder exorbitante que ejerce el Estado en el proceso de formación,
ejecución y extinción contractual y está reconocido por medio de las cláusulas
denominadas exorbitantes.
¿Cuándo una disposición contractual es exorbitante? Cuando en el
contexto del Derecho Privado serían ilícitas o inusuales puesto que rompen el
equilibrio e igualdad entre las partes contratantes.
Veamos qué ocurre en los contratos del Derecho Privado. Por un lado, el
contrato es ley entre las partes. Es decir, todo contrato válidamente celebrado
es obligatorio para las partes. Su contenido sólo puede ser modificado o
extinguido por acuerdo entre ellas o en los supuestos en que la ley lo prevé
(artículo 959, CCyC) y por el otro, el contrato no puede oponerse a terceros ni
invocarse por ellos: sólo tiene efecto entre las partes contratantes; no lo tiene
con respecto a terceros, excepto en los casos previstos por la ley (artículo 1021
CCyC).
En cambio, en el ámbito del Derecho Público el Estado puede modificar
unilateralmente el contrato, es decir, puede ejercer la facultad de aumentar o
disminuir el monto total del contrato (artículo 12, inc. b), RCAN) y, también, el
contrato público puede afectar a terceros, por ejemplo, el caso de las tarifas en
el contrato de concesión de servicios públicos.
 Asimismo, en el Derecho Público el contrato presenta cláusulas propias
y distintivas, a saber:
a) Interpretación unilateral: es el Estado quien decide como leer el
contrato y hace valer su criterio.
b) Modificación unilateral del contrato por el Estado por razones de
interés público: carácter cambiante del interés público y necesidad de adaptar
las conductas estatales en torno de éste (ius variandi).
c) Dirección del contrato por el Estado: puede inspeccionar y fiscalizar el
cumplimiento de las prestaciones; dictar órdenes y, en caso de
incumplimientos, aplicar sanciones.
d) Imposición de penalidades y sanciones: penalidades (infracciones
circunscriptas al marco contractual específico) y sanciones (exceden contrato
puntual).
e) Revocación unilateral por razones de interés público y sin intervención
judicial: por razones de razones de oportunidad, mérito o conveniencia o por
razones de ilegitimidad.
f) Prorrogar los contratos: contratos de suministros de cumplimiento
sucesivo o de prestación de servicios (artículo 12, inc. g), RCAN).
Ahora bien, ¿cabría la posibilidad de incluir alguna cláusula exorbitante
en un contrato del derecho privado?
Balbín explica que ciertas cláusulas de contenido exorbitante (por
ejemplo, imponer sanciones) son comunes en el derecho privado: cláusula
penal (artículo 790 C.C. y C.). También señala que el concepto de cláusulas
exorbitantes en los contratos del Estado es relativo ya que existen límites que
no se pueden traspasar. Por ejemplo, el Estado posee la facultad de aumentar
o disminuir el monto total del contrato administrativo pero el marco normativo le
fija un porcentaje de hasta el 20% (artículo 12, inc. b), RCAN).
En suma, los matices señalados no modifican el concepto básico de
contrato administrativo. En otras palabras, en el contrato estatal existen
cláusulas exorbitantes y exageradas ajenas o extrañas al derecho privado. Por
lo tanto, el principio no es la igualdad porque el Estado está ubicado en un
escalón por encima de la otra parte. El postulado es la desigualdad entre las
partes contratantes.
Reiteramos, los contratos administrativos constituyen una categoría
especial en el orden jurídico porque sus reglas son distintas a las del contrato
privado. En ese sentido, la Corte sostuvo que “si bien la noción de contrato es
única, común al derecho público y al derecho privado, pues ambos configuran
un acuerdo de voluntades generador de situaciones jurídicas subjetivas, el
régimen jurídico de estos dos tipos es diferente” (CSJN, Yacimientos
Petrolíferos Fiscales c. Provincia de Corrientes y Banco de Corrientes s/ cobro
de pesos”, 3/3/1992).
Ahora bien, en lo que concierne al concepto la Corte Suprema ha dicho
en el caso “Cinplast” (1993) que el contrato es administrativo cuando “una de
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las partes intervinientes es una persona jurídica estatal, su objeto está
constituido por un fin público o propio de la Administración y contiene explícita
o implícitamente, cláusulas exorbitantes del derecho privado”.
Dicho concepto parte del que ya había expuesto uno de los miembros de
la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso “Dulcamara” (1990). Así,
“los contratos administrativos constituyen una especie dentro del género
contratos, caracterizados por elementos especiales, como que una de las
partes intervinientes es una persona jurídica estatal, que su objeto está
constituido por un fin público o propio de la Administración y que llevan insertas
explícita e implícitamente cláusulas exorbitantes del derecho privado” (voto del
juez Fayt).
También en el caso “Punte” (2006) la Corte señala que "a los fines de
calificar la naturaleza del vínculo contractual corresponde seguir la
jurisprudencia del Tribunal, según la cual cuando el Estado en ejercicio de
funciones públicas que le competen y con el propósito de satisfacer
necesidades del mismo carácter, suscribe un acuerdo de voluntades, sus
consecuencias serán regidas por el derecho público”.
En síntesis, el criterio de la Corte Suprema de Justicia de la Nación es
que el contrato es administrativo cuando es celebrado por el Estado, en
ejercicio de funciones públicas, y con la finalidad de satisfacer necesidades
públicas. Por consiguiente, según el Tribunal, los elementos definitorios del
contrato administrativo son el sujeto, el objeto y el fin.
Si el acuerdo reúne esos caracteres, es contrato administrativo y su
consecuente jurídico es que debe regirse por el Derecho Público.
Ahora bien, Balbín señala que el objeto, esto es, el ejercicio de funciones
administrativas y el fin, o sea público, no contribuyen a definir el contrato
administrativo puesto que el Estado en su obrar siempre deberá cumplir ese
objeto y perseguir esos fines. También, explica que el régimen jurídico es el
consecuente y no el antecedente de la construcción del concepto. Es decir, el
régimen normativo de derecho administrativo es consecuencia de la existencia
de contratos de derecho público.
En verdad, el único elemento que define al contrato como administrativo
es el elemento sujeto. Entonces, es contrato administrativo todo acuerdo
celebrado por el Estado con terceros (personas humanas o jurídicas privadas)
sobre una declaración de voluntad común destinada a reglar sus derechos y
obligaciones. Por lo tanto, el criterio a seguir para definir al contrato público es
el criterio subjetivo.
Caben ahora plantearse los siguientes interrogantes: ¿es posible
diferenciar entre contratos administrativos y contratos privados del Estado? Es
decir, ¿puede el Estado celebrar contratos civiles o cualquier acuerdo
celebrado por el Estado es necesariamente contrato administrativo?
Ya vimos que el concepto de contrato administrativo es autónomo. En
otras palabras, podemos distinguir el contrato administrativo de los contratos
civiles y comerciales celebrados por las personas humanas y jurídicas del
Derecho Privado.
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 Por lo tanto, insistimos todos los contratos celebrados por el Poder
Ejecutivo son contratos administrativos regulados por el Derecho Público, sin
perjuicio de que en ciertos casos cabe aplicar normas del Derecho Privado
respecto de su objeto: artículo 1193 del C.C. y C. (por ejemplo, si el Estado
alquila un inmueble para el funcionamiento de sus oficinas a una persona
privada).

Caracteres del contrato administrativo

Son caracteres del contrato administrativo, los siguientes:
a) FORMALISMO: A diferencia de los particulares que gozan de
autonomía de su voluntad, la Administración está limitada en cuanto a las
posibilidades de contratar. Los contratos administrativos supeditan su validez y
eficacia al cumplimiento de ciertas formalidades exigidas por las disposiciones
legales y reglamentarias vigentes, que refieren a la forma y a los
procedimientos de contratación. Por lo tanto, la prueba de su existencia se
halla íntimamente vinculada a la forma en que éste queda legalmente
perfeccionado, razón por la cual si la legislación aplicable exige una forma
específica para su conclusión, dicha forma debe ser respetada pues se trata de
un requisito esencial de su existencia (Caso “Mas Consultores”, 2000).
b) DESIGUALDAD: Las partes contratantes están en un plano desigual
desde el punto de vista jurídico. Constituye esta situación un carácter
específico del contrato administrativo por el cual el cocontratante (persona
humanad o jurídica) se encuentra en una situación de subordinación jurídica
ante la Administración. Por ello, en los contratos administrativos desaparece el
principio de igualdad entre partes, que es uno de los elementos básicos de los
contratos privados, siendo que la Administración aparece en una situación de
superioridad o prevalencia jurídica respecto del contratista. En suma, la
Administración, junto con los derechos y obligaciones que surgen del contrato
(por ej., exigir el cumplimiento de lo prometido), es titular de una serie de
prerrogativas especiales denominadas, como dijimos, clausulas exorbitantes:
 Prerrogativa de interpretar los contratos
 Facultad de aumentar o disminuir el monto total del contrato
 Revocación del contrato por razones de oportunidad, mérito o
conveniencia.
 Poder de control e inspección.
 Facultad de prorrogar el contrato.
 Ejecución forzada del contrato.
c) INTUITU PERSONAE: como consecuencia de los específicos
caracteres y naturaleza del contrato administrativo, a la Administración no le es
posible la libertad de elegir con quién contrata según el gusto y comodidad del
funcionario, sino que se le imponen una serie de procedimientos y requisitos
que deben ineludiblemente cumplirse. Al respecto y con fundamento en dotar
de la mayor transparencia a la actividad contractual del Estado, tales recaudos
se orientan a seleccionar objetivamente al contratista, quién debe reunir
determinadas condiciones. En ese sentido, resulta necesario por ejemplo cierta
solvencia económica en relación a la importancia de la obra o servicio público a

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contratar; también se requiere solvencia moral en la medida en que el contrato
administrativo se celebra en tutela del interés público, por lo que su
cumplimiento debe concretarse con apego a la lealtad y buena fe; etc. En
definitiva, la persona del contratista no resulta indiferente en cuanto al
cumplimiento del contrato, de lo que resulta que una vez seleccionado, aquel
no puede ceder ni subcontrata sin expresa autorización de la Administración.
Lo expuesto afirma que los derechos y obligaciones emergentes de un contrato
administrativo, respecto del contratista, serán de carácter personal (intuitu
personae), es decir, intransferibles, salvo autorización o cláusula expresa.

Los principios de la contratación administrativa

En materia contractual, de acuerdo a lo establecido por el artículo 3° del
RCAN, los principios generales a los que se deberá ajustar la gestión de las
contrataciones son los siguientes:
a) PRINCIPIO DE CONCURRENCIA: impone a la Administración el
deber de garantizar la participación de la mayor cantidad posible de oferentes
así contrata en las mejores condiciones que el mercado puede ofrecer. Así, por
ejemplo, el procedimiento de licitación pública ha sido instituido como regla
general con el propósito de que la competencia entre las distintas ofertas
permita a la Administración obtener los mejores productos al precio más
conveniente, y tiende a evitar la existencia de sobreprecios.
b) PRINCIPIO DE IGUALDAD: sólo es posible una real competencia de
precios cuando se coloca a los oferentes en un pie de
igualdad, evitando discriminaciones o tolerancias que favorezcan a unos en
detrimento de otros. Es decir, la igualdad de tratamiento de los interesados y de
los oferentes se exige no sólo en razón de su interés, sino en razón del interés
colectivo de elegir correctamente al adjudicatario.
c) PRINCIPIO DE PUBLICIDAD: hace referencia a la posibilidad de los
interesados de acceder a la información acerca de la contratación, tanto en lo
que se relaciona con el llamado a licitación como en lo relativo al trámite
posterior a la apertura de sobres que no puede conducirse de manera
clandestina y oculta a los ojos de los oferentes. Apunta a la divulgación del
procedimiento de contratación estatal de modo de hacerlo manifiesto y público
y, de ese modo, posibilitar el acceso de todos los ciudadanos a fin de conocer
el manejo de fondos públicos.
d) PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA: implica “dejar ver” el trámite de
las contrataciones. Es decir, la contratación pública debe desarrollarse en todas
sus etapas en un contexto de transparencia que se basará en la publicidad y
difusión de las actuaciones, en la utilización de las tecnologías informáticas que
permitan aumentar la eficiencia de los procesos y en facilitar el acceso de la
sociedad a la información relativa a la gestión del Estado en materia de
contrataciones.
e) PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD DEL PROYECTO Y EFICIENCIA
DE LA CONTRATACIÓN: los órganos administrativos que requieran bienes o
servicios deben determinar la prioridad y justificar la necesidad. Por ello, es
necesario que programen las contrataciones estableciendo las necesidades en
relación con la naturaleza de sus actividades. Esa programación, se materializa
en el denominado Plan Anual de Compras y Contrataciones.
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 f) PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS: los
funcionarios que autoricen aprueben o gestionen las contrataciones asumen
responsabilidad administrativa-patrimonial entendida como aquella
responsabilidad asociada a la idea de dolo, culpa o negligencia (art. 14,
RCAN). En definitiva, la responsabilidad de los funcionarios tiene su origen en
daños que se ocasionan en una relación de empleo público o asimilable a ella
que vincule o haya vinculado a una persona humana con la Administración.

El régimen jurídico de las contrataciones de la Administración Pública

Nacional: régimen general y regímenes especiales
El esquema normativo en materia de contratación pública nacional es el
siguiente:
a) Régimen general:
 Decreto Delegado N° 1023/01: Régimen de Contrataciones de la
Administración Nacional.
 Decreto Reglamentario N° 1030/16: Reglamento del Régimen de
Contrataciones de la Administración Nacional.
 Disposición E Nº 63/2016 (DI-2016-01712506-APN-ONC#MM): Pliego
Único de Bases y Condiciones Generales.
b) Regímenes especiales:
 Ley N° 13.064 de Obras Públicas
 Ley N° 17.520 sobre Concesión de Obras Públicas
 Ley N° 22.460 de Consultoría
 Ley N° 25.164 de Empleo Público
 Ley N° 27.328 de Contratos de Participación-Privada (PPP)
Asimismo, integra el régimen de las contrataciones de la Administración
Pública Nacional la ley 19.549/72 de Procedimientos Administrativos puesto
que se aplica a los contratos administrativos directamente el Título III referido a
los “Requisitos esenciales del acto administrativo” (artículos. 7º a 22).
En ese sentido, la última parte del artículo 7º establece que “Los
contratos que celebren las jurisdicciones y entidades comprendidas en el
Sector Público Nacional se regirán por sus respectivas leyes especiales, sin
perjuicio de la aplicación directa de las normas del presente título, en cuanto
fuere pertinente”.
Por lo tanto, el acto administrativo es el género y el contrato
administrativo una de sus especies. No existe el acto administrativo bilateral
como categoría autónoma, sino que las conductas estatales deben clasificarse
entre acto y reglamento administrativos (acto unilateral) y contrato
administrativo (acto bilateral).
En síntesis, el cuadro normativo básico es el siguiente: el Decreto
Delegado N° 1023/01, el Decreto Reglamentario N° 1030/2016 y la Ley N°
19549. A su vez, caben adicionar los regímenes contractuales especiales, por
ejemplo, la ley de obras públicas; la ley de empleo público; etc.

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Elementos de los contratos administrativos
Para establecer cuáles son los elementos del contrato administrativo,
Balbín propone seguir el criterio del legislador, es decir, las disposiciones del
Título III de la ley 19.549 ya que, como dijimos, son de aplicación directa a los
contratos celebrados por la Administración.
Como ya vimos, el artículo 7º de la LNPA nos dice cuáles son los
elementos del acto administrativo y, entonces, debemos seguir el criterio legal
en este aspecto; sin dejar de advertir que el contrato administrativo, a
diferencia de lo que ocurre con el acto administrativo, supone la concurrencia
de voluntad de dos partes: el Estado y el cocontratante (persona humana o
jurídica). De modo que no se trata simplemente de actos unilaterales, sino de
voluntades concurrentes.
Veamos entonces los elementos del contrato administrativo bajo el
molde de la LNPA:
a) COMPETENCIA Y CAPACIDAD:
El contrato administrativo exige dos elementos concurrentes. Por un
lado, la competencia del órgano estatal y, por el otro, la capacidad de las
personas contratantes.
Así, la competencia del órgano para contratar debe resultar de la
Constitución Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su
consecuencia. De allí que el Decreto N° 1030/16, en su artículo 9º, señala
quiénes son las autoridades competentes para autorizar los procesos de
adquisición de bienes y servicios, y aprobar los actos de contratación y
adquisición de bienes y servicios.
A su vez, los artículos 27 y 28 del RCAN establecen quiénes son
personas habilitadas para contratar y quiénes no podrán contratar con la
Administración Pública Nacional.
Pueden contratar con el Estado las personas con capacidad para
obligarse en los términos del Código Civil y Comercial, y que estén
incorporadas en la base de datos que lleva la Oficina Nacional de
Contrataciones.
No pueden contratar con el Estado, por ejemplo, las personas humanas
y jurídicas que hubiesen sido suspendidas o inhabilitadas en su carácter de
contratistas del Estado; los agentes públicos y las empresas en las que éstos
tengan una participación suficiente para formar la voluntad social, en razón de
la incompatibilidad o conflicto de intereses; los condenados por delitos dolosos,
por un tiempo igual al doble de la condena; las personas físicas y jurídicas que
no hubieren cumplido con sus obligaciones tributarias o de previsión; etc.
b) OBJETO:
El objeto que debe perseguir el contrato estatal es obtener bienes,
servicios y obras, con el menor costo y la mayor calidad posible.
Debe ser: a) posible en términos físicos y jurídicos; y b) determinado.
Según Balbín, se encuadran dentro del elemento objeto los derechos y
obligaciones del Estado y de los contratistas.
1.- Derechos y obligaciones del Estado:

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 Tal como anticipamos, el Estado goza de facultades, derechos y
prerrogativas exorbitantes. Entre ellas, se encuentran las siguientes:
 Interpretar los contratos, resolver las dudas y modificarlos por razones
de interés público.
 Controlar, dirigir e inspeccionar las contrataciones.
 Aumentar o disminuir hasta en un 20% por ciento el monto total del
contrato.
 Imponer penalidades.
 Ejecutar directamente el objeto del contrato y disponer de los bienes y
medios del contratante, cuando éste no cumpliese con la ejecución del
contrato dentro de plazos razonables.
 Prorrogar los contratos de suministro de cumplimiento sucesivo o
prestación de servicios, siempre que ello esté previsto en el pliego de
bases y condiciones.
 Decidir la caducidad, rescisión o resolución del contrato.
A su vez, el Estado asume las siguientes obligaciones:
 Pago del precio convenido por la obra, servicio o suministro contratado.
 Entrega de las cosas o bienes comprometidos, por ejemplo, en una
concesión de bienes del dominio público debe ponerlos a disposición del
concesionario.
2.- Derechos y obligaciones del contratista:
El contratista tiene los siguientes derechos:
 Cobro del precio convenido.
 Recomposición del contrato cuando acontecimientos extraordinarios o
imprevisibles de origen natural, tornen excesivamente onerosas las
prestaciones a su cargo.
A su vez, el contratista tiene las siguientes obligaciones:
 Ejecutar el contrato por sí mismo, salvo que la Administración lo autorice
a ceder el contrato o a subcontratar.
 Cumplir las prestaciones en cualquier circunstancia salvo caso fortuito,
fuerza mayor y actos o incumplimientos de autoridades nacionales o del
Estado contratante, que por su gravedad tornen imposible la ejecución
del contrato.
 Constituir garantías de mantenimiento de oferta, de cumplimiento del
contrato, contragarantía (cuando recibe anticipos financieros) y de
impugnación.
c) PROCEDIMIENTO:
Es el conjunto de actos que constituyen el trámite de formación y
perfeccionamiento de contrato. Inicia con plan anual de compras y
contrataciones, es decir, con la programación de dicha contratación y la
consecuente previsión presupuestaria; y concluye con el acto administrativo de
adjudicación o la firma del contrato, según corresponda.
En el procedimiento contractual se distinguen los siguientes pasos o
etapas:
1.- Elaboración de los pliegos:

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 Los pliegos son los documentos que contienen las bases y condiciones
del contrato y el tipo de procedimiento de selección del contratista. Son la ley
de la licitación o ley del contrato puesto que es en el pliego donde se
especifican el objeto de la contratación y los derechos y obligaciones del
licitante, de los oferentes y del adjudicatario.
Es posible distinguir entre los pliegos de bases y condiciones generales
y particulares y también en algunos casos se prevé el pliego de condiciones
técnicas.
2.- Encuadre del procedimiento de selección:
La selección del contratista estatal debe hacerse por regla general
mediante licitación o concurso públicos y, por excepción, por los trámites de
subasta pública, licitación o concurso privados y contratación directa.
En cuanto licitación o concurso públicos, son mecanismos de
competitividad y ofertas múltiples entre los que aspiran a encargarse de
ejecutar las obras, proveer los bienes o prestar los servicios bajo determinadas
condiciones, a fin de que el Estado elija la propuesta más ventajosa.
¿Cuál es la diferencia entre la licitación y el concurso? En el primer caso,
el criterio de selección es básicamente el factor económico; y en el segundo, la
capacidad técnica, científica o artística de los contratantes.
¿Cuál es la diferencia entre licitaciones o concursos públicos y privados?
Es público cuando el llamado esté dirigido a un número indeterminado de
oferentes y es privado cuando está dirigido a proveedores especialmente
invitados a participar por estar inscriptos en la base de datos que lleva la
Oficina Nacional de Contrataciones. Eso no significa que también otros
proveedores, a quiénes no se haya invitado, no puedan participar presentando
sus ofertas.
¿Cuáles son las clases de licitaciones o concursos públicos y privados?
Podrán ser: i) de etapa única o múltiple: única cuando la comparación entre las
ofertas y cualidades de los oferentes se lleva a cabo en un mismo acto y
múltiple cuando la comparación entre las ofertas y cualidades de los oferentes
se lleva a cabo en dos o más instancias con preselecciones sucesivas y ii)
nacionales o internacionales: nacionales cuando la convocatoria está dirigida a
oferentes con domicilio en el país e internacionales cuando, por las
características del objeto o la complejidad de la prestación, la convocatoria se
extienda a interesados u oferentes que posean su sede principal en el exterior
y sin sucursal registrada en el país.
A continuación, se describen los distintos procedimientos de selección
del contratista estatal, indicándose el monto estimado del contrato cuando éste
resulta ser el parámetro para determinar el procedimiento de selección en el
que corresponde encuadrar la compra o contratación (artículos 27 y 28 del
Decreto N° 1030/2016):
i) Licitación o concurso público: dirigido a un número indeterminado de
oferentes. Es la regla. No obstante, es obligatorio implementarlo cuando el
contrato a celebrar supere la suma de $ 15.000.0000 (más de 5000 Módulos).
ii) Licitación o concurso privado: dirigido a proveedores especialmente
invitados a participar por estar inscriptos en la base de datos que lleva la
Oficina Nacional de Contrataciones. Pueden también presentar sus ofertas,

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otros proveedores a quiénes no se haya invitado. Se puede recurrir a este
procedimiento de selección, cuando el contrato a celebrar no supere la suma
de $ 15.000.000 (menos de 5000 Módulos).
iii) Subasta pública: es un método público de venta y compra de bienes,
y se hace al mejor postor en caso de compras y ventas de bienes inmuebles,
muebles y semovientes por el Estado.
iv) Contratación directa: tiene lugar cuando el monto no supere la suma
de $ 3.000.000 (hasta 1000 Módulos) y también en los siguientes casos:
realización o adquisición de obras científicas, técnicas o artísticas, cuya
ejecución sólo pueda ser hecha por ciertas empresas, artistas o especialistas
(criterio de especialidad); cuando se trate de la contratación de bienes o
servicios "cuya venta fuere exclusiva... o de sólo posea una determinada
persona física o jurídica", siempre que no existan sustitutos convenientes
(criterio de exclusividad); cuando las licitaciones o concursos hubiesen
fracasado o sean declarados desiertos por segunda vez; por razones de
urgencia o emergencia; las contrataciones secretas por razones de seguridad o
defensa nacional; las reparaciones de maquinarias, vehículos, equipos o
motores cuyo desarme, traslado o examen previo sea imprescindible para
determinar la reparación y esto resulte más oneroso que el propio arreglo; las
contrataciones de los órganos o entes estatales entre sí, o con organismos
provinciales municipales y la Ciudad de Buenos Aires, y con empresas y
sociedades de participación mayoritaria del Estado; siempre que tengan por
objeto la prestación de servicios de seguridad, logística o salud; los contratos
que celebre el Estado con las Universidades Nacionales y los contratos que se
celebren con las personas físicas y jurídicas inscriptas en el Registro Nacional
de Efectores de Desarrollo Local y Economía Social.
3.- La convocatoria o llamado:
Una vez elegido el procedimiento de selección del contratista estatal y
aprobadas las bases y condiciones, corresponde realizar la convocatoria a una
cantidad determinada o indeterminada de oferentes, según corresponda.
El llamado deberá realizarse mediante acto administrativo y cumplir con
la difusión y publicidad. Por ejemplo, en el caso de las licitaciones públicas, se
deben publicar avisos en el Boletín Oficial por dos días; difundir en el sitio de
Internet; enviar comunicaciones a las asociaciones de proveedores; y, por
último, invitar a por lo menos cinco proveedores del rubro.
Cabe señalar que la comprobación de que en un llamado a contratación
se hubieran omitido los requisitos de publicidad y difusión previa, en los casos
en que la norma lo exija, dará lugar a la revocación inmediata del
procedimiento.
4.- La presentación de las ofertas:
Una vez realizada la convocatoria, comienza a correr el plazo en el que
los interesados deben presentar sus ofertas hasta el día y hora fijados en el
acto del llamado. Las ofertas que se presenten fuera de término, aun cuando
no se hubiese iniciado el acto de apertura de éstas, deben ser rechazadas.
La ofertas deben cumplir las siguientes formalidades: deben ser
presentadas por escrito, firmadas, en idioma nacional, con copias e indicación
del domicilio especial. Deben estar perfectamente cerradas y las enmiendas

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deben ser salvadas. En cuanto a su contenido, las ofertas deberán indicar el
precio unitario y cierto, el precio total por renglón y el precio total.
La presentación de la oferta supone que el proponente tiene
conocimiento y acepta las reglas de la contratación contenidas en los pliegos.
Una vez presentadas las ofertas, tras el vencimiento del plazo, se extingue la
posibilidad de modificarlas. Por lo tanto, si en forma previa al vencimiento del
plazo para presentar ofertas, un oferente quisiera corregir, completar o
reemplazar una oferta ya presentada en un mismo procedimiento de selección,
se considerará como válida la última propuesta presentada en término.
Las ofertas deben mantenerse por un lapso de tiempo. Puede ser por
sesenta (60) días corridos, contados a partir de la fecha del acto de apertura o
por el plazo que el respectivo pliego particular fije, si difiere de aquel. El plazo
se prorroga en forma automática por igual término, salvo que el oferente
manifestara en forma expresa su voluntad de no renovarlo.
Sin embargo, si el oferente manifestara su voluntad de no mantener la
oferta fuera del plazo fijado para realizar tal manifestación o retirará su oferta
sin cumplir con los plazos de mantenimiento, corresponderá excluirlo del
procedimiento y ejecutar la garantía de mantenimiento de la oferta.
5.- Apertura de las ofertas:
Debe realizarse en acto público en el lugar, día y hora determinados,
con participación de cualquiera que tenga interés en presenciar el acto. Una
vez vencido el término de recepción de las ofertas, no pueden recibirse otras
aun cuando el órgano competente no hubiese iniciado el acto de apertura de
los sobres.
En el acto de apertura, la autoridad competente debe labrar el acta
correspondiente haciendo constar: el número de orden asignado a cada oferta;
el nombre de los oferentes; el monto de las ofertas; el monto y tipo de garantías
que hubiesen presentado los oferentes; y, por último, las observaciones.
Cuando las ofertas fueren observadas, no pueden ser rechazadas en el acto de
apertura, sino que el planteo debe ser agregado en el expediente con el objeto
de su posterior análisis y resolución.
¿Cuáles son las causales de rechazo de las ofertas? Entre otras, las
siguientes: que las ofertas no contengan firma; cuando fueren escritas con
lápiz; las presentadas por personas inhabilitadas o suspendidas; cuando no
cumplieren con las garantías; cuando tuvieren condicionamientos, etc.
Hemos dicho que la Administración tiene el deber de garantizar la
participación de la mayor cantidad posible de oferentes para contratar en las
mejores condiciones que el mercado puede ofrecer. Por esta razón, el principio
de concurrencia no deberá ser restringido por severidad en la admisión de
ofertas o exclusión de éstas por omisiones intranscendentes. En efecto, podrá
darse a los los oferentes incursos en faltas, la oportunidad de subsanar
deficiencias insustanciales, no pudiendo alterar los principios de igualdad y
transparencia ya mencionados.
6.- Evaluación de las ofertas: preadjudicación
Se entiende por evaluación de ofertas el período o etapa que va desde
el momento en que las actuaciones administrativas son remitidos a la Comisión

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Evaluadora de Ofertas y hasta la notificación de la preadjudicación (dictamen
de evaluación).
En el ámbito de cada órgano o ente administrativo se deberá designar
una comisión evaluadora de ofertas como servicio administrativo técnico de
asesoramiento de carácter permanente. Además de los miembros
permanentes, cuando se requieran conocimientos técnicos o especializados se
podrán designar peritos técnicos o especializados o solicitar informes a
instituciones estatales o privadas con conocimientos específicos sobre el objeto
de la contratación.
La competencia técnico-consultiva de la Comisión Evaluadora de Ofertas
se manifiesta a través de la preadjudicación (simple acto de la Administración)
que es un proyecto de adjudicación, una propuesta o asesoramiento al órgano
administrativo que debe adjudicar (acto administrativo) y que, aun cuando sea
un dictamen, está sometido a requisitos de publicidad y es susceptible de
impugnación. El dictamen de preadjudicación es impugnable pero no recurrible.
7.- La adjudicación:
El dictamen de evaluación emitido por la Comisión Evaluadora de
Ofertas (preadjudicación) es remitido a la autoridad competente. Si bien este
dictamen no es vinculante, resulta especialmente complejo que el órgano
administrativo pueda apartarse de sus conclusiones si no existieran
fundamentos suficientes para ello.
A partir del dictamen y, coincidiendo o no con sus conclusiones, el
órgano competente emite el acto administrativo que resuelve el proceso de
compra o contratación, decidiendo las impugnaciones contra el dictamen de
evaluación y adjudicando el contrato a la mejor oferta. En caso de
corresponder, una vez dictado del acto administrativo de adjudicación, se
celebra el contrato.
En síntesis, en esta el órgano competente debe resolver las
impugnaciones presentadas contra el dictamen de la Comisión Evaluadora y
adjudicar el contrato de modo fundado y definitivo.
¿Cuál es el criterio legal para adjudicar el contrato administrativo? La
adjudicación deberá realizarse en favor de la oferta más conveniente para el
organismo contratante, teniendo en cuenta el precio, la calidad, la idoneidad del
oferente y demás condiciones de la oferta.
Cuando se trate de la compra de un bien o de la contratación de un
servicio estandarizado o de uso común, cuyas características técnicas puedan
ser inequívocamente especificadas e identificadas, se entenderá en principio
como oferta más conveniente, la de menor precio.
8.- Perfeccionamiento del contrato:
Los contratos quedan perfeccionados en el momento de la emisión de la
orden de compra, la que deberá ser notificada dentro del plazo de
mantenimiento de oferta y siempre que el adjudicatario no la rechace o al
momento de suscribir el contrato administrativo, como ocurre en el caso del
contrato de obra pública que se perfecciona con la firma del instrumento
denominado contrata.
d) CAUSA:

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 ¿Cuáles son los antecedentes de hecho de los contratos? La
programación de la contratación (plan anual de compras y contrataciones) y
previsión presupuestaria del gasto (créditos asignados en el presupuesto).
El Estado sólo puede contratar si existe crédito presupuestario
suficiente. Por consiguiente, en principio, el contrato celebrado sin previsión
presupuestaria es nulo.
¿Cuáles son los antecedentes de derecho de los contratos?
El régimen jurídico, es decir, los antecedentes de derecho, se integran
por los principios generales; la ley; el decreto reglamentario; los pliegos de
condiciones generales; los pliegos de condiciones particulares; y por el contrato
en sí mismo o las órdenes de compra.
e) MOTIVACIÓN:
Las contrataciones administrativas deben estar motivadas. Es decir, la
autoridad administrativa competente deberá expresar en forma concreta las
razones que inducen a emitir el acto.
En ese sentido, está obligada a explicitar los sustentos fáctico y jurídico
que le dan causa a la contratación que pretende celebrar.
e) FINALIDAD:
La finalidad que persigue el Estado por medio de los contratos
administrativos es alcanzar los resultados requeridos por la sociedad
coadyuvando al desempeño eficiente de su gestión.
Así, a través del logro del objeto del contrato (la obtención del bien,
servicio o realización de la obra), se satisface la finalidad de cumplir con sus
cometidos estatales, con la mejor tecnología y al menor precio. Es decir, el
contrato administrativo celebrado debe asegurar que se obtuvo es el mejor
producto o servicio y la mejor obra, teniendo en cuenta el precio, la calidad, la
idoneidad del oferente y demás condiciones de la oferta.
f) FORMA:
El elemento forma está asociado de modo indisoluble con la prueba y
validez del contrato.
En otras palabras, en el marco del derecho privado, como vimos, el
punto central es la autonomía de la voluntad de las partes contratantes, incluso
respecto de las formas del acuerdo. En el ámbito del derecho público no, es
decir, los aspectos formales y de procedimiento son presupuestos
indispensables e ineludibles para que un contrato administrativo sea válido.
Las formas y su cumplimiento en el derecho público son requisitos
esenciales de validez del contrato. Por eso, la prueba de la existencia de un
contrato administrativo se halla íntimamente vinculada con la forma en que
dicho contrato queda legalmente perfeccionado. Si la legislación aplicable exige
una forma específica para su conclusión, por ejemplo, como ocurre con el
contrato de obra pública, dicha forma debe ser respetada pues se trata de un
requisito esencial de su existencia.
De igual manera, si no se observaron los procedimientos sustanciales
pertinentes ni se contó con la habilitación presupuestaria necesaria para
atender el gasto respectivo, tal como exige la normativa, el contrato
administrativo celebrado será inválido.

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 El contratista (persona humana o jurídica) no puede, en principio,
desconocer el incumplimiento de las formas contractuales, pues tiene a su
cargo un deber de diligencia calificado.
En conclusión, ante el incumplimiento de las formas contractuales y
consecuente inexistencia del contrato administrativo, la persona de que se trate
podrá reclamar el pago de los bienes y servicios prestados en concepto de
enriquecimiento sin causa, es decir, el enriquecimiento del Estado, su
empobrecimiento y nexo existente entre ambos.

Extinción de los contratos administrativos

Normalmente los contratos administrativos concluyen cuando las partes
cumplen con el objeto y, también, cuando se produce el vencimiento del plazo
de vigencia.
Sin embargo, los contratos administrativos pueden concluir de manera
anormal en los siguientes casos:
a) REVOCACIÓN: la Administración decide extinguir el contrato administrativo:
1.- Por razones de ilegitimidad: ocurre esta causal cuando la
Administración resuelve el contrato ante la existencia de vicios acaecidos en
sus orígenes y con posterioridad, durante su ejecución. Se trata de un contrato
nulo y por tanto, es necesario extinguirlo. Al respecto, cabe aclarar que la
Administración no podrá revocarlo en su propia sede, cuando hubieren nacido
derechos subjetivos que se estén cumpliendo. Para ello, deberá obtener la
declaración judicial de nulidad.
2.- Por razones de oportunidad, mérito o conveniencia: la Administración
puede en forma unilateral extinguir un contrato por razones de oportunidad,
mérito o conveniencia, en cuyo caso el contratista tiene derecho a
indemnización, excluyendo el lucro cesante (art. 12, RCAN). Sin embargo, la
Corte Suprema de Justicia de la Nación aceptó el daño emergente y el lucro
cesante ("Sanchez Granel", 1984; "Ruiz Orrico", 1993; "El Jacarandá", 2005;
"IMSA", 2009).
b) RESCISIÓN: la extinción del contrato se produce:
1.- Por culpa de alguna de las partes:
i) Incumplimiento de las obligaciones del contratista: por ejemplo, si el
contratista cede el contrato administrativo sin el consentimiento de la
Administración, ésta debe rescindirlo de pleno derecho, sin necesidad de
interpelación (intimación). Tal circunstancia, determina la pérdida de la garantía
por ejecución del contrato; la responsabilidad del contratista por los daños
causados al Estado y la obligación de afrontar todos los gastos que resulten, a
su exclusiva cuenta. En este supuesto, obviamente no corresponde
indemnización alguna porque es el contratista quien debe asumir las pérdidas y
perjuicios causados por su propia culpa. Cabe aclarar que, ante el
incumplimiento del contratista, el Estado puede optar entre exigirle el
cumplimiento aplicando las penalidades que correspondan, más los daños y
perjuicios; o rescindir el contrato ante sí, es decir, en su propia sede sin
intervención judicial.
ii) Incumplimiento por razones imputables al Estado: ocurre cuando el
Estado no cumple con sus obligaciones contractuales. En este supuesto, se
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considera que, al no rescindirse el contrato por causas imputables al
contratista, éste deberá ser resarcido de modo pleno, esto es, la Administración
deberá responder tanto por el daño emergente como por el lucro cesante.
2.- Por acuerdo de las partes: es posible que las partes convengan la
extinción de un contrato administrativo, siempre que no existan razones
imputables al particular por incumplimiento de sus obligaciones.
c) RESOLUCIÓN: tiene lugar por hechos extraños o ajenos a las partes
celebrantes del contrato y se produce:
1.- Por caso fortuito o fuerza mayor: sabido es que la fuerza mayor o
caso fortuito son hechos de la naturaleza o del hombre de carácter imprevisible
y, por tanto, ajenos a las partes contratantes. Si bien el contratante está
obligado a cumplir con las prestaciones por sí mismo y en todas las
circunstancias, queda exceptuado tal obligación ante el acaecimiento de un
caso fortuito o fuerza mayor (artículo 13, inciso c), del RCAN). De igual manera,
el contratista puede resolver el contrato de obra pública por caso fortuito y/o
fuerza mayor que imposibilite el cumplimiento de las obligaciones emergentes
del contrato (artículo 53, ley 13.064).
2.- Por actos del Estado no contratante ("hecho del príncipe"): se trata de
un acto que no corresponde al órgano o ente que es parte en el contrato
administrativo. Es decir, el incumplimiento del contrato tiene origen por una
decisión de otro órgano, ente o poder del Estado que se convierte en un hecho
impeditivo para el cumplimiento de las obligaciones contractuales. Por lo tanto,
como existe imposibilidad de ejecución contractual, el deudor se libera de
cumplir siempre que el hecho hubiese resultado imprevisible. En este caso de
resolución contractual, el Estado debe indemnizar.
3.- Por hechos naturales ("imprevisión"): se trata de otro supuesto de
resolución del contrato por hechos ajenos, extraordinarios e imprevisibles, que
obstaculizan o dificultan su cumplimiento, pero en ciertos casos puede tornar al
contrato celebrado de ejecución imposible. La imprevisión supone que la
prestación a cargo de unas de las partes se torna excesivamente onerosa por
una alteración extraordinaria de las circunstancias existentes al tiempo de la
celebración del contrato administrativo. Por lo tanto, puede resultar un camino
de resolución del contrato y las partes, en tal supuesto, no tienen derecho a
indemnización por daños y perjuicios.
d) CADUCIDAD: se da por aplicación del principio establecido
en el artículo 21 de la 19.549 extensible perfectamente al contrato, y se
configura ante el incumplimiento, por parte del contratista, del objeto
contractual. Dicha caducidad no opera de pleno derecho, sino que la regla es
que la Administración debe procurar el cumplimiento del contrato. Por lo tanto,
debe mediar intimación previa y el otorgamiento de un plazo razonable para
que el contratista pueda cumplir con sus obligaciones.
e) OTRAS CAUSALES: puede dar lugar a la extinción del contrato de obra
pública, la muerte del contratista, salvo que los herederos ofrezcan continuar
con las obras en las condiciones oportunamente convenidas (artículo 49, ley
13.064). Se extingue también el contrato de obra pública, en los supuestos de
quiebra o concurso del contratista. Son también causales de extinción de los
contratos administrativos la incapacidad sobreviniente del contratista, la
extinción de la personalidad jurídica de una sociedad, etc.

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BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA
Alonso Regueira, Enrique y otros, Contratos de la Administración Pública. Teoría y Práctica, 1ª ed.,
Diamantes en Almíbar, Buenos Aires, 2017.
Balbín, Carlos F., Manual de Derecho Administrativo, 3ª ed. actualizada y ampliada, La Ley, Buenos Aires,
2015.
Puig, Alfredo G., Derecho Administrativo para Ciencias Económicas. Disponible en
https://economicas.unsa.edu.ar/web/archivos/tecPAU/Derecho_administrativo.pdf

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