MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

APELACIÓN DE LA SENTENCIA / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA /

LIQUIDACIÓN JUDICIAL DEL CONTRATO ESTATAL / DESEQUILIBRIO
FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / INEXISTENCIA DEL
DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL /
INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / MULTA EN EL
CONTRATO ESTATAL / CONFIRMACIÓN DE LA SENTENCIA

La Sala confirmará la sentencia apelada, por las razones que pasan a exponerse a
continuación: 1) Si bien en la demanda el Consorcio Competitividad solicitó
reconocer en la liquidación judicial del contrato “el desequilibrio económico a su
favor", no identificó ningún supuesto que hubiera podido romper el equilibrio
económico del contrato que celebró con el Iccu, ni incumplimientos contractuales
de la entidad demandada que, a su juicio, afectaron la ecuación financiera del
contrato. 2) En la demanda, el Consorcio Competitividad se refirió exclusivamente
a acciones y omisiones de la interventoría que condujeron a que el Iccu expidiera
unos actos administrativos mediante los cuales declaró el incumplimiento del
contrato por parte del Consorcio y le impuso una multa. Comoquiera que estos
actos administrativos no fueron demandados en el presente proceso, la Sala no
puede pronunciarse sobre las razones que llevaron a la entidad demandada a
expedirlos, lo que comprende, por supuesto, las acciones y omisiones de la
interventoría reprochadas por el Consorcio Competitividad.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el incumplimiento del contrato, el cual no es una

causal de ruptura del equilibrio económico del contrato, cita: Consejo de Estado,
Sección Tercera, sentencia de 13 de febrero de 2013, rad. 24996, C. P. Mauricio
Fajardo Gómez; sentencia de 14 de marzo de 2013, rad. 20524, C. P. Carlos
Alberto Zambrano Barrera; sentencia de 16 de septiembre de 2013, rad. 30571, C.
P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia de 26 de febrero de 2014, rad. 24169, C. P.
Carlos Alberto Zambrano Barrera; sentencia de 27 de marzo de 2014, rad. 29214,
C. P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia de 9 de julio de 2014, rad. 33831, C. P.
Hernán Andrade Rincón (e); sentencia de 6 de mayo de 2015, rad. 31837, C. P.
Olga Mélida Valle de De la hoz (e); sentencia de 16 de julio de 2015, rad. 53154,
C. P. Hernán Andrade Rincón (e); sentencia de 29 de enero de 2016, rad. 38449,
C. P. Marta Nubia Velásquez Rico; sentencia de 13 de abril de 2016, rad. 46297,
C. P. Marta Nubia Velásquez Rico; sentencia de 6 de julio de 2020, rad. 48438, C.
P. Alberto Montaña Plata.

CONDENA EN COSTAS / PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS /

PROCEDENCIA DE LAS COSTAS PROCESALES / FIJACIÓN DE LAS
AGENCIAS EN DERECHO

De conformidad con el artículo 188 del CPACA y el numeral 3 del artículo 365 del
Código General del Proceso (CGP), se condenará en costas de esta instancia al
Consorcio Competitividad. En los términos del numeral 3.1.3. del artículo 6 del
Acuerdo 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, se fija la suma de
[…] por concepto de agencias en derecho, comoquiera que la apoderada del Iccu
presentó alegatos de conclusión en esta instancia.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 / CÓDIGO GENERAL

DEL PROCESO - ARTÍCULO 365 NUMERAL 3 / ACUERDO 1887 DE 2003 DEL
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA
 CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA

Bogotá D. C., once (11) de octubre de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 25000-23-36-000-2014-01349-02(63219)

Actor: CONSORCIO COMPETITIVIDAD (CONFORMADO POR CONSULTORÍA

Y CONSTRUCCIÓN LTDA. Y JAIME PARRA P. Y CÍA. LTDA.)

Demandado: INSTITUTO DE INFRAESTRUCTURA Y CONCESIONES DE

CUNDINAMARCA (ICCU)

Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA)

Temas: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – desequilibrio económico del contrato.

Síntesis del caso: un contratista de obra solicita liquidar judicialmente el contrato y reconocer en la
liquidación “el desequilibrio económico a su favor”.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la

Sentencia proferida el 18 de octubre de 2018 por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante la cual se accedió parcialmente a
las pretensiones de la demanda1.

Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión

1. ANTECEDENTES
Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia de
primera instancia – 1.4. Recurso de apelación

1.1. Posición de la parte demandante

1. El 10 de septiembre de 2014, el Consorcio Competitividad2 presentó demanda3, en

ejercicio del medio de control de controversias contractuales, en contra del Instituto de
Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca (Iccu), en cuyas pretensiones solicitó que
se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe):

“1. Declarar la liquidación del contrato ICCU- 344- 2011.

1
El Consejo de Estado es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas por los
tribunales administrativos en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
2
Conformado por Consultoría y Construcción Ltda. y Jaime Parra P. y Cía. Ltda.
3
Folios 1-12 del cuaderno 2.
 2. Dentro de la liquidación se reconozca el desequilibrio económico a favor [del Consorcio
Competitividad], conforme se pruebe en el presente asunto.
3. En subsidio de la anterior, condenar a la entidad demandada al pago de las costas y las
Agencias en Derecho que se causen con el presente proceso”.

2. En el escrito de demanda, la parte demandante narró, en síntesis, los siguientes hechos:

3. 1) “En el marco del contrato de obra Iccu 344-2011, se presentaron múltiples fallas de
control y de verificación por parte de la interventora, lo cual llevó a la supervisión del
contrato a sancionar injustamente al Consorcio Competitividad”.

4. 2) Mediante Resolución No. 78 de 13 de marzo de 2012, “se declara el incumplimiento

y se impone una multa con ocasión del contrato de obra Iccu-344-2011, violando los
derechos del Consorcio Competitividad y el debido proceso”.

5. 3) Según afirmó el Consorcio Competitividad, “[e]l desequilibrio económico está

tasado en un total de (…) $1.761.324.257,oo”.

1.2. Posición de la parte demandada

6. El 25 de febrero de 2015, el Iccu contestó la demanda4. Propuso las excepciones que

denominó “caducidad de la acción”, “principio nemo auditur propiam turpitudinem
allegans” e “indebida tasación de perjuicios”, en desarrollo de las cuales se opuso a las
pretensiones de la demanda.

1.3. Sentencia de primera instancia

7. El 18 de octubre de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección

Tercera, Subsección B profirió sentencia de primera instancia5, en la cual accedió
parcialmente a las pretensiones de la demanda.

8. Antes que nada, el Tribunal estableció los “problemas jurídicos a resolver”, así (se
trascribe):

“Conforme a la fijación del litigio efectuada en la audiencia inicial llevada a cabo el 17 de

abril de 2018 y aceptada por los apoderados de las partes, se definieron los siguientes
problemas jurídicos a resolver:
1. ¿Existió incumplimiento del contrato ICCU-344-2011 por alguna de las partes?
2. ¿Existió desequilibrio económico del contrato ICCU-344-2011 a favor del Consorcio
Competitividad?
3. ¿Es procedente la liquidación judicial del contrato ICCU-344-2011, e incluir dentro de la
misma sumas a favor de la contratista consorcio Competitividad?”.

9. Hecho lo anterior y luego de relacionar las Resoluciones No. 78 y 82 de 2012 –mediante

las cuales el Iccu declaró el incumplimiento del Consorcio Competitividad y le impuso una
multa–, el Tribunal se pronunció sobre la existencia de incumplimientos contractuales y
desequilibrios económicos, en los siguientes términos (se trascribe):
“[L]a Sala encuentra que los hechos de la demanda, en cuanto a un presunto incumplimiento
se refiere o un incumplimiento a causas no imputables al contratista, son los mismos hechos
que dieron origen al proceso sancionatorio, lo cual fue resuelto mediante las resoluciones
4
Folios 37-70 del cuaderno 2.
5
Folios 306-325 del cuaderno principal.
 arriba citadas y que como ya se mencionó, no se cuestiona la legalidad de dichos actos
administrativos, por lo que para la Sala no es dable realizar un pronunciamiento sobre la
legalidad de los actos y los hechos que dieron origen a los mismos, así como tampoco resulta
procedente pronunciarse sobre una presunta violación al debido proceso o derecho de
defensa, toda vez que al estar ejecutoriados dichos actos y al no haberse demandado los
mismos ante esta jurisdicción, su contenido se presume legal.
Ahora bien, frente al presunto desequilibrio económico del contrato, se observa que los
hechos de la demanda en ningún punto señala donde se generaría dicho presunto
desequilibrio, ni una debida o adecuada estimación del mismo, señalando simplemente en el
hecho 28 de la demanda que el desequilibrio económico está tasado en un valor total de (…)
$1.761.324.257 (…), suma pretendida sin ningún tipo de sustento fáctico y que incluso es
superior al valor total del contrato (…), por lo que no hay lugar a reconocimiento alguno de
esta precisión por una clarísima ausencia probatoria al respecto en el escrito de demanda.
(…) En igual sentido, no guarda relación el fundamento del desequilibrio económico
presentado en el dictamen pericial con los hechos de la demanda, toda vez que, como ya se
mencionó, en la demanda se pretende un desequilibrio económico sin sustento fáctico
alguno”.

10. Finalmente, el Tribunal liquidó judicialmente el contrato, con un saldo de

$158.535.639,oo a favor del Consorcio Competitividad.

11. En la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia se dispuso lo siguiente (se

trascribe):

“PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte
considerativa de la presente sentencia.
SEGUNDO: DECLARAR judicialmente liquidado el contrato de obra pública ICCU 344 de
2011, suscrito entre el Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca y el
Consorcio Competitividad, con un saldo a favor del contratista equivalente a CIENTO
CINCUENTA Y OCHO MILLONES QUINIENTOS TREINTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS
TREINTA Y NUEVE PESOS M/CTE ($158.535.639) que deberá ser pagado por la entidad
contratante conforme a los expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Condenar en costas a la parte demandante, por lo cual deberá pagar a favor de
la demandada la suma de un millón setecientos sesenta y un mil trescientos veinticuatro
pesos m/cte. ($1.761.324)
CUARTO: Contra la presente sentencia procede el recurso de apelación, en los términos
dispuestos en el artículo 243 y 247 del C.P.A.C.A.”.

1.4. Recurso de apelación

12. El 1 de noviembre de 20186, el Consorcio Competitividad interpuso recurso de

apelación en contra de la Sentencia de 18 de octubre de 2018. En el escrito de apelación,
solicitó acceder totalmente a las pretensiones de la demanda. Puntualmente, insistió en la
existencia de incumplimientos contractuales y desequilibrios económicos.

2. CONSIDERACIONES

Contenido: 2.1. Análisis sustantivo – 2.2. Sobre la condena en costas

2.1. Análisis sustantivo

13. La Sala confirmará la sentencia apelada, por las razones que pasan a exponerse a
continuación:

6
Folios 330-338 del cuaderno principal.
14. 1) Si bien en la demanda el Consorcio Competitividad solicitó reconocer en la
liquidación judicial del contrato “el desequilibrio económico a su favor", no identificó
ningún supuesto que hubiera podido romper el equilibrio económico del contrato que
celebró con el Iccu7, ni incumplimientos contractuales de la entidad demandada que, a su
juicio, afectaron la ecuación financiera del contrato8.

15. 2) En la demanda, el Consorcio Competitividad se refirió exclusivamente a acciones y

omisiones de la interventoría que condujeron a que el Iccu expidiera unos actos
administrativos mediante los cuales declaró el incumplimiento del contrato por parte del
Consorcio y le impuso una multa. Comoquiera que estos actos administrativos no fueron
demandados en el presente proceso, la Sala no puede pronunciarse sobre las razones que
llevaron a la entidad demandada a expedirlos, lo que comprende, por supuesto, las
acciones y omisiones de la interventoría reprochadas por el Consorcio Competitividad.

2.2. Sobre la condena en costas

16. De conformidad con el artículo 188 del CPACA 9 y el numeral 3 del artículo 36510 del
Código General del Proceso (CGP), se condenará en costas de esta instancia al Consorcio
Competitividad. En los términos del numeral 3.1.3. del artículo 6 del Acuerdo 1887 de
2003 del Consejo Superior de la Judicatura11, se fija la suma de $12.000.000,oo por
concepto de agencias en derecho, comoquiera que la apoderada del Iccu presentó alegatos
de conclusión en esta instancia.

3. DECISIÓN

17. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 18 de octubre de 2018, proferida por el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B.

7
Debe recordarse que son 3 los supuestos en los que puede romperse el equilibrio económico de un contrato, tradicionalmente
conocidos como “ius variandi”, hecho del príncipe y teoría de la imprevisión, cada uno con sus respectivos requisitos.
8
Con todo y que, como ya lo ha precisado esta Corporación, el incumplimiento no es una causal de ruptura del equilibrio económico de
los contratos. Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de
13 de febrero de 2013, exp. 24.996; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,
Sentencia de 14 de marzo de 2013, exp. 20.524; Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección
A, Sentencia de 16 de septiembre de 2013, exp. 30.571; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
Subsección A, Sentencia de 26 de febrero de 2014, exp. 24.169; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Subsección A, Sentencia de 27 de marzo de 2014, exp. 29.214; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 9 de julio de 2014, exp. 33.831; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 6 de mayo de 2015, exp. 31.837; Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 16 de julio de 2015, exp. 53.154; Consejo de Estado, Sala de
lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 29 de enero de 2016, exp. 38.449; Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 13 de abril de 2016, exp. 46.297 y; Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 6 de julio de 2020, exp. 48.438.
9
Artículo 188: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya
liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
10
Artículo 365: “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará
a las siguientes reglas:
(…)
3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de
la segunda (…)”.
11
“Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”.
SEGUNDO: CONDENAR en costas de esta instancia al Consorcio Competitividad. Por
Secretaría del Tribunal, se ordena liquidar las costas, que incluirán la suma de
$12.000.000,oo por concepto de agencias en derecho.

Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al

Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

firmado electrónicamente firmado electrónicamente

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA
MARTÍNEZ

firmado electrónicamente
ALBERTO MONTAÑA PLATA