NUEVO CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO (Ley 1437 de 2011)

Álvaro Namén Vargas

I. CONTEXTO DE LA REFORMA

FACTORES O CAUSAS DE LA REFORMA

1. Un nuevo entorno social e institucional

Los cambios experimentados por las relaciones sociales y los esquemas de gestión pública,
insertados en los nuevos modelos de globalización, al igual que los desarrollos de la
tecnología y la informática, afectan la concepción del Estado Social de Derecho y los
principios e instituciones administrativas y jurisdiccionales, que necesariamente debían
fortalecerse y adaptarse a las nuevas situaciones, mediante el marco normativo
correspondiente.

La globalización nos impuso modificaciones en la economía, la tecnología, la cultura, la

política, y por supuesto el derecho. Los procesos de integración económica y la tendencia
privatizadora han implicado variantes en los modelos constitucionales. El Derecho
administrativo, que por naturaleza depende directamente de la concepción de Estado
imperante, ha visto afectados sus principios tradicionales, sus institutos y sus técnicas.

2. Un nuevo esquema constitucional: Una nueva visión del papel del Estado y de la
administración y de su relación con las personas.

Los cambios producidos en nuestro ordenamiento constitucional, exigieron adecuar el

Código Contencioso Administrativo vigente (DL.01 de 1984), que data de hace más de 28
años y es elaborado en el contexto de la Constitución Nacional de 1886, bajo una
concepción de Estado de Derecho liberal, individualista y con marcada influencia
organicista, a los mandatos de la Constitución Política de 1991, concebida bajo un modelo
de Estado Social de Derecho, que tiene por centro la persona y la defensa de sus derechos.

En Colombia, desde de la expedición de la Constitución Política de 1991, se ha venido

presentando el fenómeno de constitucionalización del Derecho, realidad jurídica que, en
una primera aproximación, consiste en reconocer que todas las ramas y especialidades del
Derecho, así como las actividades del Estado en sus diferentes manifestaciones (legislativas,
judiciales, gubernativas, administrativas, de control, etc.) deben ceñirse al cumplimiento de
los principios fundamentales del estado social de derecho y al respeto y garantía de los
derechos de las personas, mediante la aplicación, incluso directa, de las normas
constitucionales.

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2.1.- El nuevo modelo de Estado y la misión de las autoridades:

Los artículos 1 y 2, que definen el modelo de Estado Social de Derecho y los fines
esenciales del Estado, así como la misión de las autoridades, fijan un exigente marco
de actuación de estas y en particular en cuanto a la relación de la administración
pública con las personas.

2.2.- El nuevo catálogo de derechos y garantías:

Primacía de los derechos inalienables de las personas (art. 5 C.P.), y consagración

amplia (Titulo II) de los derechos, las garantías y los deberes; los derechos
fundamentales, sociales, económicos y culturales, colectivos y del ambiente, así
como los deberes y obligaciones de las personas, de los ciudadanos y de las
autoridades, con prevalencia en el orden interno de los tratados y convenciones que
reconocen los derechos humanos y prohíben su limitación en los estados de
excepción, y que son pauta para interpretar los derechos consagrados en la Carta,
no siendo negación de otros que no figurando en ellos sean inherentes a las
personas (arts. 94 y 95 C.P.).

2.3.- Los instrumentos jurídicos para la protección de esos derechos:

La consagración de una serie de acciones para reclamar la protección de los

derechos ante los jueces por la vulneración o amenaza de los mismos por parte de
las autoridades, con el fin de lograr la tutela judicial efectiva. Según su naturaleza:
(i) acción de tutela para los derechos fundamentales; (ii) acción popular para los
derechos colectivos; (iii) acción de grupo por daños infligidos a un número plural de
personas; (iv) acción de cumplimiento para la observancia de las leyes o actos
administrativos de carácter general (arts. 86, 87, 88 y 89 C.P. y desarrollados en el
Decreto 2591 de 1991 y las leyes 393 de 1997 y 472 de 1998).

2.4.- Los principios de la función administrativa (art. 209 C.P.):

La finalidad a la que se destinó la función administrativa al ponerla al servicio de los

intereses generales y enmarcar su desarrollo con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,
mediante la descentralización, la delegación y desconcentración de sus funciones. El
deber de coordinar las actuaciones de las autoridades para el cumplimiento de los
fines del Estado.

 El principio de buena fe (confianza legítima), la no exigencia de

requisitos, licencias y permisos adicionales para el ejercicio de los
derechos, la libertad de la actividad económica y la iniciativa privada

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 dentro de los límites del bien común, responsabilidad y participación
(arts. 83, 84 y 333 C.P.).

 La responsabilidad del Estado por los daños antijurídicos que le sean

imputables por la acción u omisión de las autoridades públicas (art. 90
C.P.) y la repetición contra éstos cuando su actuar sea doloso o
gravemente culposo, como desarrollo del principio de legalidad de la
actuación de las autoridades previsto en los artículos 6, 121 y 122 de la
C.P., debiendo ejercer sus funciones de acuerdo con la Constitución, la
ley y el reglamento. Igualmente, la exigencia de la responsabilidad de los
particulares cuando ejercen funciones públicas, según el artículo 123 C.P.

 La participación de las personas en las decisiones que los afectan y en la

vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación como fin
esencial del Estado (art. 1), por ejemplo, en las que tengan que ver con
el medio ambiente (art. 78 C.P.); o sobre los recursos naturales que se
deben consultar a los representantes de las comunidades indígenas (art.
330 C.P.).

2.5. La nueva dimensión de otros principios ya antes consagrados:

 Tales como el derecho a la igualdad (art. 13), el derecho de petición

(art.23) y el derecho al debido proceso administrativo (art. 29),
como derechos de aplicación inmediata enunciados en el artículo 85
superior.

 El rol impuesto por la Constitución de 1991 a las autoridades trajo

consigo una profunda transformación legislativa de la estructura de la
administración pública en aspectos como la tipología de los organismos
y entidades que la constituyen, con el señalamiento de las
características jurídicas para cada clase (Leyes 489 de 1998 y 709 de
2002).

 Todo ello implicó, sin duda, unas nuevas relaciones entre el

administrado y la administración frente a sus derechos, lo cual lleva a que
los servidores del Estado deban contar con herramientas acordes con las
exigencias de la actual Constitución, para el reconocimiento y logro de la
eficacia de esos derechos y, por contera, conllevó a un rediseño de la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

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  En consecuencia, era necesario tener en cuenta esa nueva visión del
papel del Estado y de su relación con las personas impuesto por los
cambios introducidos por la Constitución Política de 1991, con prioridad
en la dignidad humana y la garantía de sus derechos, en particular, los
fundamentales, el debido proceso en el campo administrativo y el
conjunto de principios de la función administrativa ampliados y elevados
a rango constitucional , así como la tutela judicial efectiva.

 Y, desde el punto de vista funcional, es claro que el Estado al cumplir sus

cometidos directa o indirectamente, en forma centralizada o
descentralizada, con estructuras propias o a través de los particulares,
requiere en el contexto de la Carta Política de 1991, no solo la aplicación
de modernas técnicas y métodos de gestión, sino un nuevo marco
normativo legal administrativo y contencioso que permita su desarrollo,
control y garantía.

3. Cambios en la concepción del juez

 Las orientaciones dogmáticas de la Carta Política de 1991 introducen

importantes cambios en la forma de pensar y de actuar de los jueces, quienes no
continuaron limitando su labor a la sola defensa objetiva de la legalidad, sino que
orientan también sus poderes ampliados por los mandatos superiores a la defensa
y garantía de los derechos de los asociados; de un juez revisor o contralor se pasa a
un juez garante y protector de los derechos de las personas.

 El advenimiento del nuevo orden constitucional trajo a la Jurisdicción de lo

Contencioso Administrativo la atribución, al lado de las que ya le habían sido
otorgadas, de nuevas competencias para el conocimiento de las acciones de tutela,
populares, de grupo y de cumplimiento, en tanto la conducta vulnerante de los
derechos protegidos a través de ellas provenga de la administración. Así mismo, la
Constitución le atribuyó directamente el conocimiento de los juicios de pérdida de
investidura de los miembros de cuerpos colegiados.

 Los cambios que se produjeron en la legislación, también le atribuyeron otras

competencias entre las cuales cabe mencionar el conocimiento de procesos
ejecutivos primero de títulos provenientes del contrato estatal (Ley 80 de 1993) y
adelante también de las condenas impuestas por esta jurisdicción (Ley 446 de 1998);
la revisión de legalidad de las conciliaciones (Ley 446 de 1998), así como el
conocimiento de los juicios de repetición (Ley 678 de 2001) en contra de los
funcionarios que su conducta dolosa o gravemente culposa, hayan dado lugar a que
el Estado pague una suma de dinero como consecuencia de una condena,
conciliación o cualquier forma de arreglo y de las solicitudes de Habeas corpus (Ley
1095 de 2006).
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  Por lo tanto, era necesario en el contencioso administrativo introducir un conjunto
de disposiciones procesales que permitieran las mismas o similares formas de
actuación judicial a las concebidas para cuando actuaba como juez de las acciones
constitucionales.

4. Cambios en la estructura organizacional de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.

 El 1 de agosto de 2006 entraron en operación 257 juzgados administrativos en todo

el país (10 años más tarde de haber sido creados por la Ley 270 de 1996, art. 11),
después de más de 90 años de existencia de la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo (Acto Legislativo 03 de 1910; Ley 130 de 1913; Ley 167 de 1941,
Decreto 528 de 1964, Decreto 01 de 1984) con el esquema de los jueces colegiados
de instancia (tribunales y Consejo de Estado), lo cual implicó una estructura
piramidal de tres niveles y la existencia de decisiones unipersonales.

 Este cambio generó la necesidad de realizar un replanteamiento y distribución de

las competencias, así como la redefinición del papel que debe cumplir cada uno de
los tres niveles, en especial, el Consejo de Estado, de manera que como Tribunal
Supremo cumpliera con el mandato de órgano de cierre de la jurisdicción y
unificador de la jurisprudencia (art. 237 C.P), a través del establecimiento de
mecanismos y recursos necesarios con el fin de evitar el fenómeno -de lo que
algunos han denominado- la “federalización de la jurisprudencia”.

5. La congestión como fenómeno que limita el acceso a la justicia en la Jurisdicción

Contencioso Administrativo.

 La Constitución Política de 1991 amplió el catálogo de derechos para los asociados.

Dentro de los derechos que introdujo la Constitución Política está el de acceso a la
justicia, esto es, el de acudir ante los jueces para obtener una pronta y cumplida
justicia (artículo 228 CP), a través de una solución de fondo de la controversia .

 El tiempo de duración de los procesos tiene una importancia para la vigencia

real de estos derechos fundamentales: acceso a la justicia, debido proceso y como
corolario al de igualdad (art. 13 C.P).

 La congestión judicial es uno de los principales problemas endémicos que se

presenta en la Rama Judicial, y que ocasiona que los ideales de pronta y cumplida
justicia, no se cumplan.

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PROLONGACIÓN DE TÉRMINOS PARA CULMINAR UN PROCESO

a) La duración promedio de un proceso se estableció en 13.6 años, contados desde la

admisión de la demanda en el Tribunal hasta la sentencia de segunda instancia proferida en
el Consejo de Estado.

b) La culminación de un proceso en primera instancia en el contencioso administrativo es

926 días, es decir, casi 2 años y 7 meses, siendo la práctica de pruebas, las notificaciones y
la contestación de la demanda, los factores que más influyen en ese tiempo.

c) La decisión de un proceso en segunda instancia puede demorarse entre 5 y 10 años,

puesto que la categoría de juez de segunda instancia que desde su creación ejerció el
Consejo de Estado en relación con los asuntos definidos en primera instancia en todo el
territorio nacional, produjo una inmanejable congestión en esta corporación.

d) Entre el año de 2006 al 2009, el porcentaje de crecimiento de la congestión fue del 16.5%.
En el año 2009, del total de 2.952.846 de procesos de la rama, el inventario final del
contencioso administrativo fue de 232.889, distribuidos en el Consejo de Estado 16.360;
Tribunales Administrativos 50.851 y jueces administrativos 165.678.

Causas exógenas a la jurisdicción

 El cambio social.
 La modernización del Estado.
 Las nuevas orientaciones de la Constitución Política de 1991 (artículo 90, en materia
de responsabilidad extracontractual del Estado y la acción de repetición).
 La amplitud de las tareas que se le han venido asignado al contencioso (como por
ejemplo el conocimiento de las nuevas acciones constitucionales – tutela,
cumplimiento, populares de grupo, pérdida de investidura, y las funciones de
elección-).
 La participación en elecciones de altos funcionarios.
 El aumento de los niveles de litigiosidad en los juzgados y tribunales
contencioso administrativos.
 La ausencia de juzgados administrativos, y el relativo congelamiento de la oferta de
justicia cuyo número de despachos judiciales no crece al mismo ritmo de la demanda
 La hiperinflación normativa y la desarticulación normativa
 La existencia de recursos extraordinarios que son más dilatorios que medios de
defensa (verbigracia, el recurso extraordinario de súplica).
 La inoperancia de muchos procedimientos administrativos.

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Causas endógenas a la jurisdicción

 Las tareas de la Sala Plena del Consejo de Estado (impedimentos, conflictos de

competencia, etc.).
 La existencia del grado jurisdiccional de consulta.
 El volumen creciente de las apelaciones.
 El desplazamiento de la carga probatoria hacía los magistrados.
 La falta de herramientas para la extensión de la jurisprudencia reiterada (ausencia
del proceso testigo u otros mecanismos).
 El renacimiento de términos (verbigracia para las acciones populares).
 La ausencia de términos de despachos comisorios.
 La obsolescencia de los procedimientos judiciales frente a las nuevas tecnologías
informáticas y las técnicas del proceso oral.

Medidas legislativas adoptadas para conjurar la situación

En los últimos 28 años se adoptaron diferentes medidas para buscar soluciones a todos
estos problemas, entre otras:

• El Decreto 2304 de 1989.

• La Ley 270 de 1996.
• La Ley 446 de 1998.
• La Ley 589 de 2000.
• La Ley 954 de 2005.
• La Ley 1107 de 2006.
• La Ley 1285 de 2009.
• La Ley 1395 de 2010.

Normas que no han podido alcanzar la solución a los problemas bajo estudio.

II. EL PROCESO DE LA REFORMA

Comisión para la Reforma a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa

• Hacía el año de 2006, el Consejo de Estado con la puesta en marcha de los jueces
administrativos entra en un proceso de reflexión para repensar la jurisdicción y
determinar si la situación descrita se podía superar y atender con unos retoques de
coyuntura o si se requería una reforma estructural.

• Surge un consenso entre el Gobierno Nacional y el Consejo de Estado acerca de la

necesidad de reformar la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

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 • Se crea, un año después, la Comisión de Reforma a la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo mediante el Decreto 4820 de 14 de diciembre de 2007, integrada
por: once Consejeros de Estado; un Magistrado de la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura; los Ministros del Interior y de Justicia y de
Hacienda y Crédito Público y el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República,
apoyada a través de un grupo de asesores.

• Sesionó durante dos años y medio, esto es, de febrero de 2008 a junio de 2010 (se
realizaron varios foros, talleres y seminarios en todo el país). Concluida la labor se
presentó el proyecto de ley el 17 de noviembre de 2009 – bajo el radicado 198-
2009 -Senado- 315-2010 Cámara-, y fue aprobada el 9 de junio de 2010 por el
Senado y el 30 de noviembre de ese año por la Cámara, conciliándose el día 14 de
diciembre de ese año.

Propósitos de la reforma

1) Revisar y proponer la actualización de las normas referentes a la actividad

administrativa y los procedimientos utilizados por la administración de acuerdo con
la Constitución de 1991.

2) Redefinir el objeto de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, las clases de

acciones y procesos y los poderes del juez conforme con las exigencias
constitucionales y las transformaciones institucionales.

3) Incorporar como legislación las doctrinas jurisprudenciales ya decantadas y

pacíficas en todos los asuntos y materias que competen a la Jurisdicción Contencioso
Administrativa.

4) Fortalecer la utilización de nuevas tecnologías.

5) Definir los elementos de la oralidad en el proceso contencioso

administrativo, en desarrollo de lo previsto en el artículo 1 de la Ley 1285 de 2009,
por medio de la cual se reformó el artículo 4 la Ley Estatutaria de la Justicia, Ley 270
de 1996, en relación con el principio de economía.

6) Consagrar los mecanismos y recursos de unificación de la jurisprudencia.

Los ejes temáticos de la reforma

1) La identificación de los principios constitucionales que sirvan de pauta para

interpretar y aplicar las disposiciones por parte de las autoridades administrativas y
judiciales.

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2) La reglamentación del derecho de petición y de las actuaciones
administrativas, y en especial frente a los particulares.

3) La unificación del procedimiento administrativo y su aplicación en forma general

y no supletoria.

4) La actuación de la Administración a través de medios electrónicos.

5) La determinación de la necesidad o no de agotar la vía gubernativa como

presupuesto para acceder a la Jurisdicción; la utilización y alcance de los recursos; y
el cambio de la regla del silencio administrativo.

6) La definición del objeto de la jurisdicción (criterio objetivo o subjetivo?).

7) La viabilidad o no de unificar las acciones actualmente previstas, teniendo en cuenta

la creación constitucional de algunas de ellas.

8) La reorganización de las competencias de acuerdo con la nueva estructura de la

Jurisdicción (jueces, tribunales, Consejo de Estado), y los mecanismos de unificación
de la jurisprudencia (recursos ordinarios y extraordinarios).

9) La regulación y simplificación del proceso contencioso administrativo y la

introducción de elementos y mecanismos de oralidad en el mismo.

10) La creación de medidas cautelares en el contencioso administrativo, adicionales al

de la suspensión provisional de actos administrativos, mediante las cuales el juez
pueda adoptar medidas preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión
para asegurar la tutela judicial efectiva, y siempre y cuando se reúnan ciertos
supuestos para su procedencia.

11) Poderes del juez administrativo en el nuevo esquema constitucional.

12) Asuntos relevantes, tales como la forma de hacer efectiva las sentencias, el régimen
probatorio, la intervención de terceros dentro del proceso, gestión judicial a través
de medios tecnológicos, la transición normativa.

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III. DENOMINACIÓN, ESTRUCTURA Y CONTENIDO DEL NUEVO CÓDIGO

EN UNA MISMA LEY

Procedimiento Proceso Contencioso

Administrativo

Ante la administración Ante la jurisdicción

contenciosa

No se alude exclusivamente al Código Contencioso Administrativo sino al Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cambio que no es casual
sino que responde a la mayor entidad que se le da al primero, en el entendido de que no es
antesala para acudir a la jurisdicción, sino verdadero escenario para que se regulen
adecuadamente las relaciones entre los administrados y la administración y se resuelvan en
sede administrativa los conflictos.

CONSIDERACIONES PREVIAS:

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO ELEMENTO ESENCIAL DE LA PROTECCION

DE LOS DERECHOS CIUDADANOS

PARTE PRIMERA
Procedimiento Administrativo

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