CIENCIA POLÍTICA

Profesor: Carlos Huneeus

BENJAMÍN GUTIÉRREZ

2018
 El político y el científico
Max Weber1
La política como vocación
¿Qué entendemos por política?
• Política: dirección o influencia sobre la dirección de una asociación política, es decir,
en nuestro tiempo, de un estado.
¿Qué es, desde el punto de vista de la consideración sociológica, una asociación “política”?
El estado solo es definible sociológicamente por referencia a un medio especifico que él, como
toda asociación política, posee: la violencia física. Objetivamente esto es cierto. Si solo
existieran configuraciones sociales que ignorasen el medio de la violencia habría desaparecido
el concepto de “estado” y se habría instaurado lo que en sentido especifico llamaríamos
“anarquía”. La violencia no es, naturalmente, ni el medio normal ni el único medio del que
el estado se vale, pero si es su medio especifico.
• Estado: comunidad humana que dentro de un determinado territorio (elemento
característico) reclama (con éxito) para sí el monopolio de la violencia física legitima.
Lo especifico de nuestro tiempo es que a todas las demás asociaciones e individuos solo se
les concede el derecho a la violencia física en la medida en que el estado lo permite. El estado
es la única fuente del “derecho” a la violencia. Política significara, pues, para nosotros, la
aspiración a participar en el poder o a influir en la distribución del poder entre los distintos
estados o, dentro de un mismo estado, entre los distintos grupos de hombres que lo
componen.
Cuando se dice que una cuestión es política, o que son políticos un ministro o un funcionario,
o que una decisión esta políticamente condicionada, lo que quiere significarse siempre es que
la respuesta a esa cuestión, o la determinación de la esfera de actividad de aquel funcionario,
o las condiciones de esta decisión, dependen directamente de los intereses en torno a la
distribución, la conservación o la transferencia de poder. Quien hace política aspira al poder;
al poder como medio para la consecución de otros fines (idealistas o egoístas) o al poder
“por el poder”, para gozar del sentimiento de prestigio que él le confiere.
El estado como todas las asociaciones políticas que históricamente lo han precedido, es una
asociación de dominación de hombres sobre hombres, que se sostiene por medio de la
violencia legítima. Para subsistir necesita, por tanto, que los dominados acaten la autoridad
que pretenden tener quienes en ese momento dominan.
¿Sobre que motivos internos de justificación y sobre que medios externos se apoya esta
dominación?

1
Maximilian Karl Emil (Erfurt, 21 de abril de 1864-Múnich, 14 de junio de 1920) fue un filósofo, economista,
jurista, historiador, politólogo y sociólogo alemán, considerado uno de los fundadores del estudio moderno de
la sociología y la administración pública, con un marcado sentido antipositivista.
 Existen tres tipos de justificación interna,
de fundamentos de legitimidad de una
Legitimidad
dominación:
1) Legitimidad del “eterno ayer”: de la
costumbre consagrada por su inmemorial
Eterno ayer Gracia Legalidad validez y por la consuetudinaria
orientación de los hombres hacia su
respeto.

2) La autoridad de la gracia: del carisma personal y extraordinario de un líder, en el cual

se confía plenamente.
3) Legitimidad basada en la “legalidad”: en la creencia en la valides de los preceptos
legales y en la competencia objetiva fundada sobre normas racionalmente creadas, es
decir, en la orientación hacia la obediencia a las obligaciones legalmente establecida.
Es evidente que en la realidad la obediencia de los súbditos esta condicionada por muy
poderosos motivos de temor y de esperanza (temor a la venganza del poderoso o de los
poderes mágicos, esperanza de una recompensa terrena o ultraterrena) y, junto con ellos,
también por los más diversos intereses.
Es característico de occidente el caudillaje político. Surge primero en la figura del
“demagogo” libre, aparecida en el terreno de la estado-ciudad que es también creación propia
de occidente y, sobre todo, de la cultura mediterránea. Y más tarde en la del “jefe de partido”,
dentro del marco del estado constitucional, que es igualmente producto de occidente.
Claro está, sin embargo, que estos políticos por “vocación” no son nunca las únicas figuras
determinantes en la empresa política de luchar por el poder. Lo decisivo en esta empresa es,
más bien, el genero de medios auxiliares que los políticos tienen a su disposición.
Toda empresa de dominación que requiera una administración continuada necesita, de una
parte, la orientación de la actividad humana hacia la obediencia hacia aquellos señores que
pretenden ser portadores del poder legitimo y, de la otra, el poder de disposición, gracias a
dicha obediencia, sobre aquellos bienes que eventualmente sean necesarios para el empleo
del poder físico: el equipo de personal administrativo y los medios materiales de
administración.
Naturalmente, el cuadro administrativo que representa hacia el exterior a la empresa de la
dominación política, como a cualquier otra empresa, no esta vinculado con el detentador del
poder por esas ideas de legitimidad de las que antes hablábamos, sino por dos medios que
afectan directamente al interés personal:
a) La retribución material
b) El honor social
Para el mantenimiento de toda dominación por la fuerza se requieren ciertos bienes
materiales externos. Todas las organizaciones estatales pueden ser clasificadas en 2 grandes
categorías según el principio a que obedezcan:
El equipo humano con cuya obediencia ha El cuadro administrativo esta separad de los
de contar el titular del poder posee en medios de administración. El titular del
propiedad los medios de administración, poder tiene los bienes requeridos para la
consistan estos en dinero, edificios, material administración como una empresa propia
bélico, etc. organizada por él.
Todas las formas de dominación patriarcal y patrimonial pertenecen al ultimo tipo,
especialmente el estado burocrático, cuya forma más racional es el estado moderno.
• Estado moderno: asociación de dominación de carácter institucional que ha tratado
con éxito de monopolizar dentro de un territorio la violencia física legitima como
medio de dominación y que, a este fin, ha reunido todos los medios materiales en
manos de su dirigente y ha expropiado a todos los funcionarios que antes disponían
de ellos por derecho propio, sustituyéndolos con sus propias jerarquías supremas.
En todas partes el desarrollo del estado moderno comienza cuando el príncipe inicia la
expropiación de los titulares “privados” de poder administrativo que junto a él coexisten. Al
terminar este proceso se ve como en el estado moderno el poder de disposición sobre todos
los medios de la empresa política se
amontona en la cúspide, y ya no hay
Tipos de ningunos funcionarios que sea
políticos propietarios. En el estado moderno se
realiza, pues, al máximo la separación
Semi- entre el cuadro administrativo y los
Profesional Ocasional medios materiales de la administración.
profesional
1) Político profesional: aquel que tiene
a la actividad política como profesión principal.
2) Político semiprofesional: aquel que tiene a la actividad política como profesión
secundaria, dedicándose a ella solo en caso de necesidad, sin “vivir” principalmente
de ella ni para ella, ni en lo material ni en lo espiritual. Ej. delegados y directivos de
asociaciones políticas, miembros de cuerpos consultivos, etc.
3) Político ocasional: lo somos todos nosotros cuando depositamos nuestro voto,
aplaudimos o protestamos en una reunión política, hacemos un discurso político o
realizamos cualquier otra manifestación de voluntad de genero análogo.
¿Cómo se presentan los políticos profesionales?
Hay dos formas de hacer de la política una profesión. O se vive “para” la política o se vive
“de” la política. La oposición no es en absoluto excluyente. Por el contrario, generalmente
se hacen las dos cosas, al menos idealmente; y, en la mayoría de los casos, también
materialmente.
Quien vive “para” la política hace de ello su vida en un sentido intimo; o goza simplemente
con el ejercicio el poder que posee, o alimenta su equilibrio y su tranquilidad con la conciencia
de haberle dado un sentido a su vida, poniéndola al servicio de algo. En este sentido
profundo, todo hombre serio que vive para algo vive también de ese algo. La diferencia entre
el vivir para y el vivir de se sitúa, pues, en un nivel mucho más grosero, en el nivel económico.
Vive de la política como profesión quien trata de hacer de ella una fuente duradera de
ingresos; vive para la política quien no se encuentra en ese caso.
La dirección de un estado o de un partido por gentes que en el sentido económico viven para
la política, significa necesariamente un reclutamiento plutocrático de las clases políticamente
dirigentes. El que tal dirección plutocrática exista no implica que el grupo dominante no trate
también de vivir de la política también y acostumbre utilizar su dominación política para sus
intereses económicos privados.
El político profesional que vive de la política puede ser:
a) Prebendado: recibe ingresos provenientes de tasas y derechos por servicios
determinados (los cohechos son una variante irregular).
b) Funcionario a sueldo
En el pasado las remuneraciones típicas con que los príncipes o jefes de partidos triunfantes
premiaban a sus seguidores fueron los feudos o las prebendas. Lo que los jefes de partido
dan hoy como pago de servicios leales son cargos de todo genero en partidos, periódicos,
organismos municipales, etc. Toda lucha de partidos persigue no solamente un fin objetivo,
sino también y ante todo el control sobre la distribución de los cargos. Con el incremento en
el numero de cargos a consecuencia de la burocratización general y la creciente apetencia de
ellos como un modo especifico de asegurarse el porvenir, esta tendencia aumenta en todos
los partidos que, cada vez más son vistos por sus seguidores como un medio para lograr el
fin de procurarse un cargo.
La transformación de la política en una “empresa” hizo necesaria la preparación metódica de
los individuos para la lucha por el poder y sus métodos como la que llevaron a cabo los
partidos modernos, determino la división de los funcionarios públicos en dos categorías bien
distintas, aunque no tajantes:
a) Funcionarios políticos: pueden ser trasladados o destituidos a placer, o colocados
en situación de disponibilidad. entre estos suelen contarse especialmente aquellos a
quienes esta atribuido el cuidado de la administración interna en general: parte
principal de esta competencia es la tarea “política” de mantener el “orden”, es decir,
las relaciones de dominación existentes.
b) Funcionarios profesionales: son los funcionarios especializados que están mejor
informados sobre los problemas técnicos de las distintas áreas, son ellos quienes
tienen un poder real frente a las necesidades cotidianas.
La importancia de los abogados en la política occidental desde que se constituyeron los
partidos no es, en modo alguno, casual. Una empresa política llevada a cabo a través de los
partidos quiere decir, justamente, empresa de interesados. La función del abogado es la de
dirigir con eficacia un asunto que los interesados le confían, y en esto, el abogado es superior
a cualquier funcionario. Puede hacer triunfar un asunto apoyado en argumentos lógicos
débiles y en ese sentido malo, convirtiéndolo así en un asunto técnicamente bueno. Más de
una vez hemos tenido que apreciar como el funcionario metido a político convierte en malo
con su gestión técnicamente mala un asunto que en ese sentido era bueno.
La política actual se hace, cada vez más de cara al público y, en consecuencia, utiliza como
medio la palabra hablada y escrita.
Si ha de ser fiel a su verdadera vocación, el autentico funcionario no debe hacer política, sino
limitarse a administrar, sobre todo, imparcialmente. Esta afirmación es también válida para
el funcionario político mientras no es en juego la razón de estado, es decir, los intereses
vitales del orden predominante.
Desde la aparición del estado constitucional y más completamente desde la instauración de
la democracia, el “demagogo” es la figura típica del jefe político en occidente. La demagogia
moderna se sirve también del discurso, pero, aunque utiliza el discurso en cantidades
aterradoras, su instrumento permanente es la palabra impresa. El publicista político y, sobre
todo el periodista, son los representantes más notables del demagogo en la actualidad.
La empresa política es necesariamente una empresa de interesados. queremos decir con esto que
los primariamente interesados en la vida política, en el poder político, reclutan libremente a
grupos de seguidores, que se presentan ellos mismo o presentan a sus protegidos como
candidatos a las elecciones, reúnen los medios económicos necesarios y tratan de ganarse los
votos. Prácticamente esto significa la separación de los ciudadanos con derecho a voto en
elementos políticamente activos y políticamente pasivos, pero esta diferenciación arranca
desde la voluntad.
La dominación de los notables y de los parlamentarios a concluido. La empresa política queda
en manos de profesionales a tiempo completo que se mantienen fuera del parlamento. En unos
casos son empresarios, en otros, funcionarios a sueldo fijo. Formalmente se produce una
acentuada democratización. ya que no es la fracción parlamentaria la que elabora los
programas adecuados, ni son los notables locales quienes disponen la proclamación de
candidatos. Estas tareas quedan reservadas a las asambleas de miembros del partido, quienes
designan candidatos y delegan a quienes han de asistir a las asambleas superiores, de las
cuales, a ser posible habrá varias hasta llegar a la asamblea general del partido. Naturalmente
y de acuerdo a su propia naturaleza el poder está, sin embargo, en manos de quienes realizan
el trabajo continuo dentro de la empresa o de aquellos de quienes esta depende personal o
pecuniariamente, como son, por ejemplo, los mecenas. Lo decisivo es que todo este aparato
humano o más bien aquellos que lo dirigen están en situación de neutralizar a los
parlamentarios y de imponerles en gran parte su propia voluntad. Este hecho es de especial
importancia para la elección de la dirección del partido. Ahora se convierte en jefe aquel a quien
sigue la mayoría del partido, incluso pasando por encima del parlamento. La instauración de
tales maquinarias significa, en otras palabras, la instauración de la democracia plebiscitaria.
Es evidente que la militancia del partido, sobre todo los funcionarios y empresarios del
mismo, esperan del triunfo e su jefe una retribución personas en cargos o privilegios de otro
género. Y los decisivo es que lo esperan de él y no de los parlamentarios o no solo de ellos.
Esta forma se ha impuesto en medida muy diversa en los diferentes partidos y países, y
siempre en lucha constante con los notables y parlamentarios que defienden su propia
influencia.
Estados unidos se caracteriza por tener una:
Empresa partidista, fuertemente capitalista, rígidamente organizada de arriba abajo cuya
finalidad es la de obtener beneficios económicos mediante el dominio político de la
administración y, cobre todo de la administración municipal que en USA representa el más
rico botín.
Puede decirse que son tres las cualidades decisivamente importantes para el político:
a) Pasión
b) Sentido de responsabilidad
c) Mesura
Pasión en el sentido de positividad, de entrega apasionada a una causa. No todo queda
arreglado con la pura pasión, por muy sinceramente que se sienta. L pasión no convierte a
un hombre en político si no está al servicio de una causa y no hace de la responsabilidad para
con esa causa la estrella que oriente su acción. Para eso se necesita mesura (y es la cualidad
psicológica decisiva para el político) capacidad para dejar que la realidad actúe sobre uno sin
perder el recogimiento y la tranquilidad, es decir, para guardar a distancia con los hombres y
las cosas.
En último término, no hay más que 2 pecados mortales en el terreno de la política:
a) Ausencia de finalidades objetivas
b) Falta de responsabilidad
La vanidad, la necesidad de aparecer siempre que se posible en el primer plano, es lo que más
lleva al político a cometer uno de estos pecados o los 2 a la vez. Al demagogo su ausencia de
finalidad objetiva le hace proclive a buscar la apariencia brillante del poder en vez del poder
real; su falta de responsabilidad lo lleva a gozar del poder por el poder, sin tomar en cuenta
su finalidad.
Es una verdad y un hecho clásico de la historia el de que frecuentemente o, mejor,
generalmente el resultado de la acción política guarda una relación absolutamente inadecuada
y frecuentemente paradójica, con su sentido originario.
Toda acción éticamente orientada puede ajustarse a dos máximas fundamentalmente
distintas entre sí e irremediablemente opuestas:
a) Ética de la “convicción”
b) Ética de la “responsabilidad”
No es que la ética de la convicción sea idéntica a la falta de responsabilidad ni viceversa. no
se trata de eso. Per si hay una diferencia abismal entre obrar según la máxima de una ética de
la convicción tal como la que ordena (religiosamente hablando) “el Cristian obra bien y deja
el resultado en manos de Dios” o según una máxima de la ética de responsabilidad, como la
que ordena tener en cuenta todas las consecuencias previsibles de la propia acción.
Cuando las consecuencias de una acción realizada conforman a una ética de la convicción
son malas, quien la ejecuto no se siente responsable de ellas, sino que responsabiliza a
terceros. quien actúa conforme a una ética de la responsabilidad, por el contrario, toma en
cuenta todos los defectos del hombre medio y no se siente en condiciones de culpar a otros
por las consecuencias de sus acciones que él no supo prever. Se dirá siempre que esas
consecuencias son imputables a su acción.
En política hay una constante tensión entre medio y fines. Muchas veces medios “buenos”
pueden tener fines desastrosos y viceversa.
Es cierto que la política se hace con la cabeza, pero en modo alguno solo con la cabeza.
Nadie puede prescribir si hay que actuar conforme a la ética de la convicción o de la
responsabilidad, o cunado conforme a una o conforme a otra.
 Construcción de gobernabilidad democrática en América
Latina
Marta Lagos2
La opinión pública
Después de una larga historia de inestabilidad, gobierno militar y represión, por primera vez
la democracia se ha convertido en la forma predominante de gobierno en América Latina.
El proceso de redemocratización en América Latina ha sido posible como resultado del
fracaso de los regímenes autoritarios, en particular los que surgieron desde la década
de 1960 y porque ha habido una tendencia internacional hacia la democracia. Además, una
intensa vigilancia internacional por parte de gobiernos, partidos, sindicatos y ONG, que
resalta la necesidad de un gobierno civil y de respeto Por los Derechos Humanos, estimula
la adhesión a las normas democráticas. Por primera vez en la mayoría de los países de la
región se aplica en el sufragio universal y el Imperio de la ley, los gobiernos elegidos
reconocen el papel político de las fuerzas de oposición en el equilibrio de poderes, y el partido
de gobierno puede ser derrocado del poder por medio de las elecciones.
Como señala Dankwart Rustow, los factores que dan inicio a una democracia y los factores
necesarios para desarrollarla no son los mismos. La legitimidad del sistema en su totalidad no
puede darse por sentado Simplemente porque la democracia haya sido establecida en un país.
Una democracia debe ganar su legitimidad no sólo por medio de las instituciones, sino
también por medio de los actores sociales y políticos que se identifican con el sistema.
Las antiguas y las nuevas democracias enfrentan muchos retos. No sólo requieren anclar las
instituciones políticas y crear los recursos políticos para sostenerla, sino que también deben
formular una política pública incluyente, el lugar de las agendas restringidas de los gobiernos
democráticos elitistas del pasado, tan fácilmente derrocados por los militares.
Las nuevas democracias encaran un elemento adicional que no estaba presente antes: La
monitorización Internacional del comportamiento democrático en cualquier país y la presión
que está ejerce sobre las élites y las poblaciones.
Este panorama de la democracia en América Latina, con sus triunfos y retos, no es completo
Si no se considera la historia reciente la pasada. La historia reciente revela experiencias
militares largas y dolorosas que dejaron heridas profundas en la sociedad, no sólo debido las
violaciones a los Derechos Humanos, sino también porque estos regímenes destruyeron el
tejido social de la democracia. Por otra parte, las reformas económicas, parte integral de la
agenda política de la década de 1990, han creado nuevos retos y dificultades.
Además del legado de la deuda que dejaron los regímenes militares, debe tenerse en cuenta
que la restauración de la Democracia se llevó a cabo bajo circunstancias económicas
extremadamente difíciles.
La legitimidad del sistema democrático con frecuencia se ha presentado en función de su
desempeño, creando grandes expectativas. Dado el hecho de que la legitimidad está ligada a
los bienes a proveer, tanto políticos como económicos, el comportamiento de la Democracia
se ha convertido en un importante indicador de consolidación. Mientras que la reforma
económica crea grandes expectativas, la privatización pronto resulta en fatiga y frustración. Si

2
Economista de la Universidad de Heidelberg.
los gobiernos militares y democráticos no logran resolver los problemas de un país, los
ciudadanos se alejan y buscan soluciones, bien sea colectivas o más individualistas.
La información disponible de las democracias industrializadas prueba que la legitimidad del
sistema no recae exclusivamente en el desempeño económico; los beneficios políticos (como
las elecciones y la alternación en el gobierno) también se consideran como elementos de su
legitimidad. Sin embargo, en América Latina, la fatiga producto del proceso de privatización,
el pobre desempeño económico y él no haber logrado acortar La Brecha de ingresos ha
manchado la legitimidad de la democracia. Con esta legitimidad limitada, las soluciones
suelen ofrecerse y comprarse cualquier precio, cómo lo indican los recursos autoritarios,
Aunque populares de los presidentes Alberto Fujimori y Hugo Chávez.
El establecimiento de la Democracia que expectativas en tres áreas principales:
a. Una expectativa cultural que busca la definición de las reglas de juego de la sociedad.
b. Una expectativa económica, en el sentido que la gente Espera que provea beneficios
económicos y sociales como salud, educación, empleo y vivienda.
c. Una expectativa política en forma de estabilidad y de un manejo justo y ordenado de
los conflictos de interés.
Estás expectativas tienen que ser resueltas simultáneamente con los problemas del trauma
post autoritario, en contraste con las democracias occidentales de la primera y la segunda
Ola, que tuvieron varias décadas de desarrollo político y económico para sanar sus heridas y
crecer.
Encuestas: las encuestas de opinión pública son instrumentos subjetivos que resumen
estadísticamente lo que con frecuencia son opiniones, actitudes y comportamientos volátiles,
y sus resultados tienen que considerarse como una medida estadística en un momento
específico.
Sólo a través de una medición sucesiva de los mismos temas desde diferentes perspectivas
puede el encuestador obtener una visión Clara de un fenómeno social determinado. Ningún
punto aislado de los datos es concluyente y sólo con el tiempo podemos observar la presencia
de relaciones permanentes entre los diversos elementos del comportamiento colectivo. No
obstante, los datos sobre opinión pública nos aproximan a la comprensión de los fenómenos
sociales porque nos dan la perspectiva de la población en general, en contraste con la de un
segmento de la élite o de los medios.
Este capítulo Reflexiona sobre los aspectos básicos de la teoría democrática moderna y los
contrasta con datos de las encuestas de opinión pública, analizando los temas más
importantes que afectan la consolidación democrática. Los temas principales tratados en las
páginas siguientes incluyen la poca confianza interpersonal, los niveles de legitimidad frente
a la eficacia democrática, las actitudes cívicas en las cuales la mayoría de los encuestados
expresen un deseo por más derechos qué obligaciones y las altas expectativas de la ciudadanía
hacia el futuro. Aunque estas variables afectan de modo sustancial la consolidación
democrática en América Latina, su significado real tradicionalmente ha sido omitido en los
estudios convencionales.
En todo momento del Análisis es importante tener en cuenta que estamos hablando de dos
conceptos:
a. El entendimiento intelectual teórico de la democracia (esto es, la democracia como
un conjunto de reglas).
b. El concepto de democracia determinado culturalmente (la percepción de la opinión
pública).
Las páginas siguientes tratarán de desenredar los diferentes componentes del apoyo
democrático y político y su significado.
Confianza interpersonal
Los factores económicos, Aunque importantes, No son suficientes para explicar el desarrollo
político. Es necesario considerar otros factores, entre los cuales se destaca la cultura política.
Según Durkheim, es la interacción básica entre los ciudadanos la que provee las bases y la
forma la naturaleza de las instituciones en una sociedad determinada. No es sorprendente
que la confianza interpersonal se una precondición básica para la confianza en las
instituciones, en el estudio de las democracias occidentales. La cultura política está arraigada
en una amplia y compleja serie de valores, creencias, actitudes y comportamientos en los
cuales la confianza interpersonal desempeña un papel fundamental.
Si hay poca confianza, existe menos disposición a confiar en las instituciones democráticas.
No se puede confiar en el parlamento, el congreso, el gobierno o el sistema judicial si no se
Confía en el vecino, en el colega, o en el compañero de curso. América Latina se caracteriza
por un bajo nivel de confianza interpersonal.
A diferencia de los países europeos, donde el bienestar económico y el desarrollo científico
y tecnológico ha fortalecido el individualismo y debilidad o las redes de asociación, los
ciudadanos en América Latina están distantes de los demás, no debido a las presiones
económicas o tecnológicas, sino a que los estilos de vida y la sociedad están organizados de
tal manera que las relaciones con los demás tienden a ser sesgadas hacia redes cerradas, más
que hace una sociedad abierta. Esta Falta de confianza en terceros no es consecuencia de la
modernidad, sino más bien un obstáculo a ella. La pobreza también funciona como
obstáculo por una sociedad abierta. Si además consideramos el contexto histórico más
amplio, incluidos los largos y dolorosos episodios militares, entonces la consolidación de la
Democracia se convierte en un reto que va mucho más allá de la reconstrucción
institucional; surge como una transformación fundamental de la estructura básica de las
relaciones interpersonales de la sociedad en su conjunto. Si el comportamiento futuro Es la
continuación del pasado, la confianza interpersonal permanecerá baja en América Latina En
las décadas por venir.
Los bajos niveles de confianza aumentan la pobreza y frenan el desarrollo. En efecto, la baja
confianza interpersonal se traduce en una Falta de confianza en las instituciones. Los partidos
políticos y los parlamentos son las entidades más afectadas, Aunque el sistema judicial
también se perjudica. La Falta de confianza interpersonal disminuyó más una capacidad
asociación débil de por sí, Cómo se manifiesta la renuncia a formar parte de comités de
Barrios, asociaciones de padres de familia en las escuelas y grupos voluntarios. La
desconfianza crea un orden pluralista en el cual los ciudadanos están solos ante las
autoridades y un orden político constituido por individualidades, en el cual las redes de
asociación y los grupos de interés capaces de influir en las autoridades no han sido un
instrumento de Progreso y desarrollo.
Confiabilidad las instituciones en América Latina
Las nuevas democracias en América Latina experimentan una baja confianza en las
instituciones de la región. Al contrario de lo que ocurre en las democracias establecidas, las
principales diferencias radican en los diversos tipos de regímenes. Las nuevas democracias
ahora deben manejar el hecho de que los ciudadanos tienen un bajo sentido de la
confianza. Este sentimiento negativo no es consecuencia del fracaso de los regímenes
democrático, o del proceso mismo de la consolidación, sino que está arraigado en rasgos
culturales permanentes que existían antes de la creación de las democracias. Los procesos de
consolidación democrática, por lo tanto, deben hacer frente a los retos adicionales de crear
sociedades abiertas y romper las barreras de desconfianza existentes.
El bajo grado de confianza interpersonal está fuertemente correlacionado con una opinión
negativa hacia los conciudadanos. Se considera que los individuos crecen de honestidad y
que descuidan sus obligaciones. La baja confianza interpersonal contribuye una opinión
negativa de los individuos; no crea ciudadano crítico, sino uno cínico que exige derechos con
el mínimo posible de obligaciones.
Estas actitudes, opiniones y comportamientos de los ciudadanos hacia los demás y hacia las
instituciones en América Latina su característica consistente con la cultura cívica que parecen
haber evolucionado poco. Esta cultura cívica pesa mucho la explicación de alguno de los
problemas de consolidación que estas democracias se encuentran. Sin una transformación,
es improbable que estas características evolucionen a una perspectiva positiva, similar a la
existente las democracias establecidas, lo cual plomería los recursos necesarios para la
estabilidad. La idea de que puede ser posible construir democracias estables con fuentes de
legitimidad diferentes a las ya conocidas sólida confianza interpersonal común a las
sociedades abiertas de las democracias occidentales sigue siendo una interrogante.
Desde el punto de vista de la opinión pública, es un hecho que la sociedad es más abiertas y
prósperas comprende ni perciben de manera más sofisticada y compleja el contenido de la
palabra democracia, mientras que la sociedad es menos prósperas, menos educadas y más
cerradas tiene una percepción y una comprensión a veces monocausal del término.
La percepción de la Democracia siempre acierta para el público en general, No importa que
el hecho de que sea falsa o correcta con respecto a la teoría democrática.
Legitimidad y eficacia de la democracia
Desde el punto de vista de la opinión pública, la medición de las percepciones de la
Democracia tiene que considerar la posibilidad de que sea una falsa percepción. Puede
tratarse de una falsa comprensión de la eficiencia del desempeño en el caso de
los regímenes populistas.
Desde la perspectiva teórica, una nueva democracia plantea la cuestión de la legitimidad
ineficiencia del orden político. La legitimidad implica tener una posición positiva hacia las
instituciones pluralistas y la democracia como la forma más apropiada de gobierno para el
país. La e eficiencia es un concepto más restrictivo qué se refiere la capacidad de la
Democracia para resolver los problemas más importantes, y trata de evaluar el desempeño
de los gobiernos, de las instituciones pluralistas en la élite del país. La democracia puede
gozar de un alto grado de legitimidad, pero al mismo tiempo, los ciudadanos pueden criticar
su eficiencia. Esto podría llevar a la insatisfacción política, haciendo surgir expresiones de
cinismo político. Puede resultar descontento con malestar con el sistema político y con el
gobierno, afectar las actitudes. Es posible que una percepción permanente y prolongada de
ineficiencia de tienda a desgastar la legitimidad de la democracia, aunque esto conlleva dos
conceptos analíticamente diferentes. El grado de independencia de estos dos conceptos
indica que tanto desempeño deficiente esté dispuesta a aceptar la población Antes de que los
ciudadanos empiecen a culpar el sistema.
La primera dimensión de legitimidad comprende actitudes generales y abstractas frente al
régimen democrático. Las actitudes frente al régimen democrático se revelan en la pregunta
de la encuesta sobre si la democracia es preferible a cualquier otro tipo de régimen. La
segunda dimensión es el indicador de la eficiencia de democracia o de su capacidad para
manejar el orden socioeconómico. Se mide por el nivel de satisfacción con la democracia.
El desempeño económico deficiente en la región en conjunto ha impactado
significativamente la legitimidad de la democracia. Por otra parte, es posible observar que a
esta legitimidad aumento de modo constante a medida que se llevaba a cabo el proceso de
consolidación, en donde los ciudadanos haciendo una distinción mayor y más amplia entre
los elementos de desempeño de un gobierno determinado las principales características de
un sistema democrático. Los ciudadanos de las democracias occidentales distinguen la
alternación en el poder como elemento de eficiencia y unión político del sistema
democrático, y por lo tanto no retiran su apoyo al sistema democrático cuando el gobierno
en ejercicio tiene un mal desempeño.
Ni siquiera la experiencia democrática anterior puede predecir de manera confiable el apoyo
democrático, cómo sería de esperarse.
La democracia en América Latina, como la percibe la población, es más una creencia que un
apoyo concreto elementos conocidos. El contenido difuso de la palabra da lugar a falsas
percepciones de sus componentes.
Deficiencia de la Democracia también está ligada al desempeño del gobierno,
primordialmente en el manejo de los temas económicos. Décadas de desarrollo frustrado
sólo Pueden disminuir la legitimidad de la democracia.
La eficiencia de la Democracia no radica exclusivamente en su capacidad para resolver
problemas económicos. También tiene que ser capaz de ofrecer bienes esenciales no
materiales como seguridad, acceso a los servicios de salud y oportunidades adecuadas para
obtener educación, empleo y vivienda.
Las elecciones y la economía son los dos elementos más importantes para entender El vago
significado de la democracia en América Latina. La gente cree en percepciones que podrían
llevar a falsas expectativas y resultados. El caudillismo es una de las consecuencias del
proceso de consolidación democrática cuando las políticas han descuidado los bienes
políticos y el contenido específico de la democracia. Otras consecuencias en relación con las
expectativas económicas observadas como la Fuente principal del cambio en el
comportamiento político Aún se desconocen, pero seguramente se darán a conocer.
Aunque la Falta de confianza no es el único obstáculo al desarrollo de las actitudes y el
comportamiento democráticos, es quizás la más fácil de Identificar y por lo tanto de manejar.
Existen otros componentes básicos de la Democracia que tienen que fomentarse con el fin
de que la percepción sea correcta. Si las percepciones son verdaderas y la gente actúa de
acuerdo con ellas, Entonces el desarrollo democrático significa el desarrollo del significado
de la democracia en primer lugar como una reforma fundamental que la región en su calidad
debe comprender.
 ¿Cuán fuerte es el Presidente en Chile?
Carlos Huneeus
RESUMEN: Este artículo analiza la autoridad y el poder del presidente y pone énfasis en
su función de jefe de gobierno, desatendida por los estudiosos del presidencialismo. Se
desarrolla en torno a la tesis que el presidente en Chile es menos poderoso de lo que plantea
la visión dominante de constitucionalistas y politólogos, que considera que el
presidencialismo chileno se caracteriza por tener por un mandatario fuerte, dotado de
amplias atribuciones para influir en el proceso político.
El problema
Este artículo analiza la autoridad y el poder del presidente y pone énfasis en su función de
jefe de gobierno, desatendida por los estudiosos del presidencialismo. Se desarrolla en torno
a la tesis que el presidente en Chile es menos poderoso de lo que plantea la visión dominante
de constitucionalistas y politólogos, que considera que el presidencialismo chileno se
caracteriza por tener por un mandatario fuerte, dotado de amplias atribuciones para influir
en el proceso político.
Esta visión del presidencialismo se concentra en el examen de la autoridad del mandatario y
lo hace especialmente en relación al Congreso y en la formación de las leyes, pero no lo
analiza en su amplitud, como jefe de gobierno, para lo cual requiere entenderse con más
instituciones para tomar decisiones, que limitan su autonomía y, con ello, su autoridad.
Argumentaremos que el presidencialismo chileno ha adquirido una gran complejidad
institucional, como consecuencia de que la democracia se ha consolidado y ha tenido un
fuerte desarrollo económico y social, que he provocado una dinámica de diferenciación
institucional, que limita la autoridad y el poder del presidente. Hay una diferenciación a nivel
del poder ejecutivo, con más ministerios, subsecretarías y órganos autónomos, con y sin
patrimonio propio, sino también fuera de éste, con nuevas instituciones estatales o
paraestatales o antiguas que han ganado autoridad. El desequilibrio en las relaciones
ejecutivo-legislativo, que destacan numerosos autores, ha disminuido de manera considerable
en el orden constitucional, legal y en la práctica política.
El enfoque de análisis se aparta del institucionalismo más bien clásico que sigue dominando
en politólogos que estudian el presidencialismo en América Latina, que estudian su
arquitectura institucional a través de la lectura de la Constitución. Los cambios institucionales
se producen no sólo por reformas constitucionales, sino también las que tienen carácter legal
o por procesos políticos, que enfatizan nuevas exigencias de los ciudadanos, que son más
exigentes con la autoridad, que dan más énfasis a ciertas dimensiones del proceso político,
como una mayor transparencia de las decisiones e intereses de los actores.
Notas sobre los estudios del presidencialismo: variaciones sobre pocos temas
Los estudios se han concentrado en ciertos temas: el Presidente y su variedad de poder, no
existiendo un tipo de poder presidencial y, en particular, el poder frente al Congreso. Sin
embargo, estos autores no examinan la función de jefe de gobierno del presidente y los
recursos institucionales y políticos que cuenta para ello, más allá de considerar si tiene o no
mayoría en el congreso. No se considera el papel que cumplen los partidos en el gobierno,
que es fundamental para su desarrollo, como lo demuestra la literatura sobre party government
en el parlamentarismo (Blondel, 2002).
Se sabe poco de la función del presidente como jefe del Gobierno, de sus relaciones con los
ministros, de la participación de los partidos de gobierno en el poder ejecutivo, de la
magnitud y alcances del uso de los recursos de patronage, un tema de enorme importancia para
comprender la participación de los partidos en el gobierno en el parlamentarismo.
Este es un ámbito de enorme importancia para comprender las complejidades del
funcionamiento del presidencialismo, que abarca desde las dificultades para la integración de
los partidos al gobierno, hasta el impacto de las capacidades de estos para ayudar o perjudicar
la gestión del ejecutivo.
El estudio del presidencialismo ha estado guiado por un enfoque apoyado en el
institucionalismo más bien clásico, examinando la Constitución para conocer su arquitectura
institucional, sin considerar a los constitucionalistas, que habría permitido comprender el
sentido y alcances de su articulado.
Esta visión del institucionalismo concentra los cambios del presidencialismo cuan- do ellos
se han expresado en reformas constitucionales. No se considera cuando hay importantes
cambios institucionales a través de reformas legales y tampoco consideran el impacto de
instituciones surgidas durante el proceso político, como los carteles electorales y la colusión
política en los principales temas económicos que significó restringir la competencia electoral
y perjudicó el desarrollo de los partidos.
El estudio del presidencialismo chileno
El estudio del presidencialismo chileno es muy útil para el mejor conocimiento de este ámbito
de la política comparada por su larga trayectoria democrática, que propor- ciona antecedentes
de utilidad para revisar ciertas generalizaciones, entre los cuales se destaca los que tiene frente
al Congreso, como el veto y la urgencia.
Sin embargo, la importancia práctica del veto no está confirmada por la realidad, pues ha
faltado el requisito impolítico de su empleo: las discrepancias entre el Congreso y el ejecutivo.
Ello no ha ocurrido porque el Presidente ha definido una agenda legislativa a aquellos
proyectos de ley que cuenten de antemano con un ambiente favorable a su aprobación en el
Congreso. En otras palabras, el presidente adecuó su agenda legislativa de acuerdo a su
viabilidad parlamentaria. En consecuencia, el veto es un procedimiento que ha tenido una
relevancia marginal en las relaciones ejecutivo-legislativo.
El segundo recurso del Presidente para imponer su autoridad sobre el Congreso es el de las
urgencias (Constitución Política de la República de Chile, 1980: artículo 77),13 con las cuales
puede acelerar la tramitación de los proyectos de leyes que se encuentran en alguna de las
cámaras. Tampoco el Presidente hace uso de este mecanismo en forma unilateral, sino que
previamente lo concuerda con el Congreso, averiguando cuál es su disposición para aprobar
el proyecto en el plazo deseado por él. El mandatario se guía, nuevamente, por la norma de
las reacciones anticipadas. Si la información que recibe es que ello no se logrará en el tiempo
deseado, no solicita la urgencia. En la práctica, la urgencia tiene la función de definir las
prioridades del Ejecutivo, más que indicar el tiempo en que desea que los proyectos sean
despachados por el Congreso.
Autoridad y poder presidencial
Decíamos que el presidencialismo es mucho más que la institución del Presidente y el
Congreso. Es un sistema político complejo, especialmente cuando es una democracia
consolidada y el país, como Chile, está saliendo del subdesarrollo, aunque no ha llegado al
desarrollo. Ambas dimensiones plantean dinámicas políticas hacia una mayor dife- renciación
institucional para enfrentar nuevas funciones y satisfacer nuevas demandas de la población.
El orden presidencial proporciona los principales recursos de autori- dad al mandatario, pero
ello no quiere decir que en la práctica los empleará con efectividad. Ello depende del
liderazgo presidencial.
La distinción entre los conceptos de autoridad y poder ayudan a comprender al
presidencialismo en la perspectiva que estamos desarrollando. Siguiendo a (Weber, 1980: 28),
la autoridad es «la posibilidad que una orden, con un cierto contenido e impartida por
determinadas personas, será obedecida» y, por tanto, una relación institucional, basada en
reglas definidas y estables. La autoridad se constituye a partir de la legitimación, que puede
ser tradicional, legal o carismática. En las sociedades modernas, la principal fuente de la
legitimación es de tipo legal, a partir de las normas establecidas en la constitución.
El poder es un concepto más amplio y se define como «la posibilidad de que, en una relación
social, la voluntad de un individuo se imponga sobre otras que se oponen» (Weber, 1980:
28). El poder, por tanto, no se limita a las relaciones políticas, como el concepto de autoridad,
sino que a todas las relaciones sociales.
Un presidente puede tener una enorme autoridad, pero disponer de un débil poder, que le
impide llevar adelante sus decisiones y, en casos extremos, no lograr que sus subordinados
no le obedezcan, como pueden ser los militares.
El poder, a diferencia de la autoridad, se apoya principalmente en las condiciones personales
del líder y no en el diseño constitucional-legal. La autoridad puede definirse como un poder
legítimo. La autoridad presidencial se mantiene constante durante su mandato, pero el poder
es cambiante, pudiendo ser fuerte al comienzo y débil al final, cuando la campaña presidencial
lo pone en un segundo plano.
El poder presidencial depende en buena medida de su liderazgo, es decir, de las capacidades
personales que tiene. (Greenstein, 2000) hizo un importante aporte en la definición y
operacionalización del concepto de liderazgo presidencial, que lo remite a ciertas habilidades
que tendría el mandatario para acometer sus funciones.
• Debe tener habilidad como comunicador, para convencer a sus votantes y a la opinión
pública de las ventajas de sus políticas, lo cual requiere una cierta elocuencia para
transmitir sus planteamientos;
• Un conocimiento de las tareas gubernamentales, para evaluar el avance en la
implementación de las políticas y la gestión de sus colaboradores;
• Inteligencia emocional, especialmente para enfrentar situaciones complejas y de alta
tensión,
• Tener visión de los principales objetivos de su gobierno, de su coherencia y viabilidad
y, por último,
• Reunir habilidades organizativas y políticas para reunir un equipo de ministros y
colaboradores, saber dirigirlos, para sacar lo mejor de cada uno.
Para los efectos de nuestro análisis, nos interesa considerar especialmente las habilidades
organizativas y políticas, que consideramos tienen mayor influencia para hacer posible un
eficaz uso de los recursos de autoridad y poder.
La habilidad organizativa se expresa especialmente hacia el interior del gobierno, en su
capacidad para elegir un buen equipo de ministros y saber dirigirlos para que cada uno de
ellos dé lo mejor. Supone conocer a personas que reúnan las condiciones políti- cas y
profesionales para cumplir bien su labor y dirigir su trabajo, para que formen un equipo
coherente y eficaz.
La habilidad política es más amplia y se orienta hacia fuera del gobierno, pues el mandatario,
según Greenstein, debe tener la capacidad de usar asertivamente sus prerrogativas de
autoridad, persuadiendo a los otros actores para que obedezcan sus decisiones y así logar una
reputación de hábil y decidido operador político.
Diferenciación institucional del presidencialismo chileno
El presidencialismo chileno se caracteriza por ser un sistema político complejo, con múltiples
instituciones, que fragmentan la organización del Estado y dispersan la autoridad y debilitan
la del Presidente. Esa diferenciación institucional se produce especialmente en el poder
ejecutivo, con la creación de nuevos ministerios, subsecretarías y órganos descentralizados,
con o sin patrimonio propio. También ocurre a nivel para estatal, con la enorme autoridad y
el poder que adquirido el Banco Central, la Contraloría General de la República, que ha
fortalecido la accountability horizontal, el Tribunal Constitucional, que limita la autoridad del
presidente, pues la oposición puede frenar proyectos de leyes aprobados por el congreso, y
otros organismos autónomos, de rango legal, como la Alta Dirección Pública, el Consejo
para la Transparencia, creados por ley en los cuales el Senado interviene en las designaciones
de su consejo que hace el presidente.
Este desarrollo ha ocurrido sin que exista un «plan maestro» que lo haya impulsado y le haya
dado coherencia, siguiendo una dinámica centrífuga, que fragmenta la estructura del poder
ejecutivo, sin que se disponga de fuerzas centrípetas que enfrenten aquella dinámica y den
coherencia al gobierno y hagan posible un desempeño eficaz.
La mayor complejidad del sistema político limita el poder del presidente, pues no existe un
centro del gobierno dotado de recursos institucionales y políticos suficientemente
importantes para actuar en ese escenario, que permita al presidente cumplir las funciones de
jefe de gobierno.
El debilitamiento del presidente
Quisiera destacar cuatro fuentes de limitación a la autoridad del presidente: en relación a la
política monetaria, con el Banco Central autónomo; el fortalecimiento del Senado, para el
nombramiento de directivos del poder ejecutivo y ante otros organismos; la Alta Dirección
Pública, para el nombramiento de altos funcionarios del poder ejecutivo, y el mayor control
que ejerce la Contraloría.
La Constitución de 1980 limitó la autoridad del presidente al establecer un Banco Central
autónomo, que tiene a su cargo la dirección de la política monetaria, que obliga al Ministerio
de Hacienda a coordinar con aquel sus principales políticas.
El presidente necesita el acuerdo de los senadores nombramientos, que plantea complejas
negociaciones para mantener los equilibrios pues el gobierno no tiene mayoría en Senado.
También se complejiza porque los partidos no cuentan con profesionales que reúnan la
especialidad profesional requerida, dado el debilitamiento organizativo de los partidos. Estos
cambios han reducido la autoridad del Presidente y han fortalecido la del Senado,
entregándole, además, un importante recurso político a sus miembros, que les permite dar
beneficios a sus bases electorales.
En tercer lugar, el presidente ha visto disminuida su poder de designar el personal superior
del gobierno por la creación del Servicio Civil, con la designación de centena- res de altos
directivos de centenares de instituciones a través de un concurso de antecedentes, decidido
por el consejo de la Alta Dirección Pública.
La cuarta fuente de limitación de la autoridad del presidente deriva del fortalecimiento de las
instituciones de la accountability horizontal, en que destaca como la Contraloría General de la
República, por la reforma de su ley orgánica mediante la Ley Nº19.817 del 26 de junio de
2002, que hizo posible mejorar su trabajo. La Contraloría desarrolló una labor más activa y
eficaz de revisión del gasto público de las principales instituciones del poder ejecutivo,
descubriendo errores, falencias e irregularidades.
Conclusiones
El presidencialismo chileno ha tenido importantes cambios institucionales, por reformas
constitucionales, legales y políticas, que le han dado una enorme complejidad y han debilitado
la autoridad del presidente. Podemos concluir que el presidente, desde el punto de vista de
su autoridad, no es fuerte, aunque en términos del poder puede serlo, especialmente por su
posibilidad de influir en la agenda pública a través de los medios de comunicación o la
posibilidad de detener o dificultar la marcha del gobierno por debilidades de su liderazgo.
Hemos examinado cuatro cambios importantes, que no agotan la dimensión y alcances de la
mutación que sufre el sistema político.
El mandatario se encuentra en el sistema no solo frente al Congreso, como lo re- saltan
politólogos y constitucionalistas, sino también ante otras instituciones, con las cuales debe
estar de acuerdo para tomar decisiones o que controlan las decisiones del gobierno. Hay una
mayor complejidad institucional que repercute en la autoridad del Presidente, que antes no
existió, que le plantea enormes desafíos a su liderazgo, que es clave para que haga un eficaz
uso de los recursos de autoridad, es decir, muestre tener poder. Así como en el
parlamentarismo, el análisis del proceso político no se limita al examen de la composición
del parlamento y de sus decisiones, el estudio del presidencialismo no se puede limitar sólo
a estudiar la autoridad y las decisiones del mandatario.
Hay otros factores que dificultan la gestión del Presidente, que van más allá de los cambios
analizados en este texto, y que son materia de otro trabajo. Menciono un factor, la
persistencia de una débil administración pública, sin personal de carrera de alto nivel
profesional que ayude a los ministros a preparar las políticas y a participar en su ejecución.
El sistema de Alta Dirección Pública no subsana esta deficiencia, porque se refiere a cambios
en la cúspide, pero no se ocupa de las falencias del personal. Esta debilidad da más espacio
al patronaje de los partidos y a la influencia de las empresas en la provisión de servicios o en
la gestión de proyectos de construcción, sin disponer el Estado del personal adecuado para
controlar su calidad.
 Los límites del presidencialismo: la democracia semisoberana
y el nuevo Leviatán
Carlos Huneeus
Introducción
Desde 1990 Chile ha impulsado un proceso de democratización que se ha expresado en la
arena política y en el sistema económico, estrechamente vinculados entre sí. Por una parte,
se restableció el sistema democrático, interrumpido violentamente por el golpe militar de
1973, con el desmantelamiento de casi todas las instituciones del régimen militar y el
desarrollo de las instituciones democráticas. Por otro lado, la modernización económica ha
permitido alcanzar un elevado nivel de crecimiento, beneficiando a la amplia mayoría de la
población, que vive en mejores condiciones como nunca en su historia. El país ha reanudado
exitosamente su tradición democrática logrando un crecimiento económico que le fue
esquivo en el pasado, aunque su contribución al desarrollo de la democracia no ha apuntado
en la dirección esperada por los nuevos gobernantes en 1990, pues tiene problemas y
debilidades.
En este capítulo se analiza la democracia chilena en torno al tipo de democracia semisoberana
(Huneeus, 2014), definida por la existencia de importantes límites a la autoridad de las
instituciones elegidas por el pueblo, algunas de las cuales residen en el sistema económico y
otras provienen de la mayor complejidad alcanzada por el Estado como consecuencia de la
democratización y el crecimiento económico, con la creación de numerosas instituciones, lo
que fragmentado y debilitado su organización.3 Esta fragmentación ha sido acentuada por la
extrema debilidad de las principales fuerzas centrípetas, en especial los partidos, las
organizaciones sindicales y de la sociedad civil y la burocracia estatal, que de no existir le
habría permitido al Estado actuar con coherencia y eficacia. A lo anterior debe agregarse la
debilidad del centro del gobierno, lo que dificultó que pudiera desarrollar una coordinación
y toma de decisiones oportuna.4
Frente a esta fragmentación del Estado, impulsada por una dinámica centrífuga, con un
sistema económico cada vez más fuerte, se ha desarrollado una dinámica centrípeta, que
apunta en la dirección opuesta y se puede observar en la concentración económica en unos
pocos grupos económicos, los que buscan influir en el sistema político y actuar
coordinadamente. Esto ocurre en un escenario más amplio de enormes desigualdades,
concentración de la riqueza y con empresarios politizados, sin que se hayan establecido
barreras para separar los intereses públicos y privados. Lo anterior condujo a abusos en
múltiples oportunidades (caso Chispas en 1996), aunque los conocidos en 2015 remecieron
al sistema económico y político (Huneeus, 2015).
El peligro de posibles abusos de poder, el Leviatán, no estriba únicamente en el Estado,
como plantea la teoría constitucional, y en los neoliberales, pues es cada vez más débil, sino
que también en las grandes empresas y en los grupos económicos. Esta cuestión tiene enorme
importancia en el estudio comparado del gobierno, porque el constitucionalismo moderno
enfatiza la necesidad de dotar al ciudadano de más derechos para defenderse de decisiones
arbitrarias del Estado. Sin embargo, no considera los medios que debe tener el Estado y el
ciudadano para actuar en un sistema político donde el poder está disperso y existe un sistema

3
Esta mayor complejidad del Estado explica que el análisis se centre en el tipo de democracia
y no en su calidad, ni en la forma de gobierno, el presidencialismo.
4
El Ministerio Secretaría General de la Presidencia carece de las capacidades institucionales
para servir como centro del gobierno.
económico integrado por poderosas empresas privadas, cuyos errores no están sometidos a
la accountability horizontal y vertical que afecta a los órganos del poder ejecutivo. Tales bases
económicas de la democracia se refuerzan por nuevas tendencias del Estado moderno, como
la nueva administración pública, que promueve la privatización y entrega de funciones
públicas a empresas privadas porque estas serían más eficaces. También se refuerzan con la
promoción de la “asociación público-privada”, que apuntan más a buscar nuevas fuentes de
negocios para las empresas, que al objetivo de hacer más eficaz al Estado. Estas dos
tendencias han estado muy presentes en Chile en los últimos años y seguramente serán
acentuadas durante el segundo gobierno de Sebastián Piñera (2018-2022)
Este capítulo se ha organizado en cinco secciones además de esta introducción:
1. En la primera sección se analiza la mayor complejidad del Estado como consecuencia
de la democratización y los legados del autoritarismo.
2. En la segunda sección se considera la debilidad de los partidos, especialmente de sus
capacidades para participar en el gobierno y constituir una fuerza centrípeta que
favorezca la eficacia y coherencia en el funcionamiento del Estado.
3. En el tercer apartado se examinan las bases económicas de la democracia, a partir de
la tesis de que estas se apoyan en un paradigma de neoliberalismo radical, que los
nuevos gobernantes reformaron, pero no reemplazaron.
4. En la cuarta sección se profundiza la revisión de los componentes económicos,
especialmente la concentración en pocos grupos y las desigualdades, que constituyen
una fuerza centrípeta con enorme poder político en un Estado fragmentado y
debilitado.
5. En la quinta parte y final se presentan las conclusiones.
Fragmentación y debilitamiento del estado
En trabajos anteriores se ha calificado a la nueva democracia en Chile como semisoberana
(Huneeus, 2012; 2014) por las limitaciones que impuso el régimen de Pinochet en las
instituciones elegidas por el ciudadano y también por decisiones adoptadas desde el reinicio
de la democracia en 1990, que condujeron a la diversificación institucional del Estado. Se
han fortalecido instituciones o se han creado otras, algunas de las cuales limitan la autoridad
del presidente (por ejemplo, la dirección de la política monetaria se entrega al Banco Central)
y controlan la labor del congreso (Tribunal Constitucional).
La democracia semisoberana se apoya en limitaciones existentes en los primeros años de
democracia, impuestas por la Constitución de 1980, entre las cuales resaltaba la permanencia
de Pinochet en la comandancia en jefe del ejército y también se apoya en el crecimiento de
la economía, que llevaría a la creación de nuevas instituciones o a la reforma de las existentes
cuando se inauguró la democracia en 1990, como se planteó más arriba. Mientras la primera
fuente de limitación tuvo efectos en los primeros años, dado que estaba en buena medida
relacionada a la persona del general Pinochet, la consolidación democrática ha estado muy
influida por el proceso económico, que ha generado una mayor complejidad en la
organización del Estado, con alcances que tornan cada vez más difícil la gobernabilidad de
la democracia. Algunos de los cambios institucionales han contribuido al fortalecimiento de
la accountability horizontal, con instituciones que controlan al presidente y al congreso,
perfeccionando la calidad de la democracia.
La democracia también puede ser considerada semisoberana como resultado de la mayor
complejidad del Estado por la creación de nuevas instituciones y la reforma de las antiguas
debido a la consolidación y profundización de la democratización y por el crecimiento
económico. Los gobiernos democráticos se plantearon nuevas prioridades, con la formación
de comisiones (de verdad y justicia por los atropellos a los derechos humanos, Comisión
Rettig; Modernización del Estado, pueblos indígenas y otras); asumió nuevos issues
(protección al medio ambiente, defensa del consumidor, entre otros) y atendió las
necesidades de ciertos grupos sociales, mayoritarios (mujeres) o minorías (jóvenes, adultos
mayores, tercera edad e indígenas). proponían atender necesidades de éste, como la
protección al medio ambiente (Sesma, que se convertiría en ministerio), al consumidor
(Sernac) y fortalecimiento de la competencia (Fiscalía Nacional Económica y Tribunal de
Defensa de la Libre Competencia)5.
Esta mayor complejidad impuesta por el proceso económico se inserta en un proceso que
comenzó a mediados de los años setenta, con los cambios que el régimen de Pinochet
introdujo en el sistema económico, siguiendo un paradigma de ideas del neoliberalismo
radical. Así se modificó la organización y funciones del Estado, se desregularon y privatizaron
las empresas públicas, poniendo fin al Estado empresario formado desde los años cuarenta
bajo la supervisión de la Corporación de Fomento (Corfo), se introdujo un sistema de
pensiones basado en la capitalización individual, mediante la creación de las AFP, así como
mecanismos de mercado en la salud y educación, originando nuevas instituciones, estatales y
privadas.
Los gobiernos democráticos no reformaron el sistema económico. Por el contrario,
continuaron y profundizaron ciertas políticas, como las privatizaciones (en la educación), que
se extendieron a otros ámbitos (sanitarias, concesiones para obras de infraestructuras,
cárceles y hospitales). Además, se adoptaron políticas que debilitaron al Estado, inspiradas
en el new public management, iniciada en Gran Bretaña en los años 80, en el contexto de las
privatizaciones del gobierno conservador de Margaret Thatcher (1979-1990) y de John Mayor
que le sucedió (1991-1997), que se propuso modernizar el Estado, enfatizando el
mejoramiento de su gestión y la entrega de resultados siguiendo procedimientos tomados de
la empresa privada y que ha sido criticada por la amplitud de sus objetivos y sus limitados
alcances.6
Tales rasgos del sistema económico han tenido enormes repercusiones en el sistema político,
porque las principales políticas de bienestar y hasta servicios públicos son hoy proveídos por
empresas privadas. Tenemos un Estado mínimo, que debe interactuar con empresas
poderosas. Sus órganos regulatorios no tienen las capacidades institucionales para controlar
el desempeño de las empresas privadas y defender con eficacia a los consumidores. Además,
las autoridades de los gobiernos no han tenido la voluntad política para reforzar esta necesaria
dimensión del Estado después de las privatizaciones. Cuando las empresas privadas fallan en
la provisión de bienes públicos, los ciudadanos responsabilizan al gobierno de la situación,
dañando su confianza en las instituciones políticas, sin tener responsabilidad directa en los
hechos.
Estos cambios han producido una diferenciación de funciones, que se observa en los
ministerios y fuera de estos, con la aparición de decenas de instituciones, encargadas de
aplicar políticas que buscan atender un tema (protección de medio ambiente) o un grupo
social (mujeres, pueblos indígenas, entre otros). Tras esta dinámica centrífuga estaría la
ilusión de que una política se ejecuta mejor si lo hace una institución autónoma, que
entregaría los recursos necesarios y suficientes para lograr los objetivos. Se observa en esto,
además, desconfianza en la cooperación interinstitucional y en el convencimiento de que la
institución debe contar con recursos suficientes para cumplir su función. También esto

5
El fortalecimiento de las funciones reguladoras de estado a enfrentado una fuerte resistencia en los partidos
de derecha y en las organizaciones empresariales.
6
La tercerización no necesariamente debilita al estado; puede favorecer su gestión. Sin embargo, esto requiere
que cuente con capacidad de supervisar y controlar las tareas que desarrollan las empresas privadas. Pero el
estado chileno carece de esas capacidades.
refleja la aspiración al individualismo institucional, que acentúa la diversificación del Estado,
sin atender la compleja dimensión de la coordinación interinstitucional y de la evaluación de
las políticas públicas.
La diversificación de las instituciones estatales se expresa en el aumento del número de
ministerios (de 16 a 23 entre 1990 y 2017), subsecretarías (de 20 a 32 en el mismo período),
superintendencias (de 6 a 11 entre los mismos años) e incluso en el número de comunas y
regiones. También ha crecido la cantidad de órganos descentralizados, con o sin patrimonio
propio, tornando más compleja la organización del poder ejecutivo y fragmentando el poder
del presidente. El número de servicios públicos alcanza a 132.
La mayor complejidad plantea más exigencias a los ministros y altos funcionarios de gobierno
para actuar en ese nuevo escenario, sin que estos se hagan cargo.
En las democracias avanzadas se enfrenta la mayor complejidad del Estado con el apoyo de
fuerzas centrípetas, que le brindan eficacia y coherencia. Se trata de grupos de interés de
empresarios, trabajadores y profesionales, que articulan sus demandas, y los partidos
políticos, los cuales, aunque se han debilitado ante el electorado, cumplen eficazmente las
funciones procedimentales.
La tercera fuerza centrípeta es la burocracia estatal, que es profesional y fuerte, dotada de
pautas de funcionamiento común para el ingreso y ascenso por mérito, que han tenido
oportunidades de perfeccionamiento para mejorar su desempeño. Es dirigida por altos
funcionarios que han hecho carrera, conocidos como los “mandarines”, personas que
conocen el funcionamiento de los ministerios y son los principales colaboradores de la
autoridad política, ministros y jefe de gobierno.
Sin embargo, las fuerzas centrípetas son muy débiles en Chile, a partir de una sociedad
dividida por el régimen militar por las violaciones a los derechos humanos, factores que han
sido acentuados por el individualismo y la fragilidad de la sociedad civil. Además, los partidos
son muy débiles, como se examina más adelante. En tercer lugar, los grupos de interés
tampoco pueden actuar como fuerza centrípeta, porque están divididos entre poderosas
organizaciones empresariales, con enormes capacidades de articulación de sus demandas ante
el gobierno y el congreso, y débiles organizaciones de trabajadores, con escasa capacidad de
articulación. Tal asimetría de poder refuerza una agenda pública orientada hacia los intereses
de los grandes empresarios, descuidando las demandas de los trabajadores, lo que acentúa las
desigualdades.
En consecuencia, el Leviatán no se encuentra solo en un Estado considerado como
poderoso, de tamaño enorme, con múltiples instituciones que actúan en forma coordinada y
que interviene en todos los ámbitos de la actividad económica, política y social, sino que
también está en un poder privado, sin que el ciudadano tenga los medios efectivos para
defenderse de sus abusos y decisiones discrecionales. Se trata de un nuevo ámbito de la
democracia chilena que repercute en las opiniones y actitudes ciudadanas que se han
manifestado frente a los abusos contra los consumidores y actos ilegales, que no han recibido
una sanción consistente con el perjuicio causado a ellos.
¿Democracia sin partidos?
Diversos autores ponen énfasis en el debilitamiento electoral y organizativo de los partidos
como una realidad reciente, que se había manifestado en elecciones anteriores, desde las de
1997, cuando cayó fuertemente la participación. Esa debilidad consistiría en el bajo anclaje
de los partidos en la sociedad, la reducida lealtad partidaria y la alta volatilidad de los electores,
lo que daría origen a una crisis de representación.
Sin embargo, estos autores no consideran una tercera dimensión de los partidos, la de
participación en el gobierno (party government), de acuerdo con la clásica diferenciación de Key
(1964), retomada más recientemente por Strom (2000). Esta dimensión ha sido poco
estudiada en la amplia bibliografía sobre el presidencialismo y ha sido definida por Blondel
como la “inserción de los partidos elegidos para apoyar al gobierno y compartir su vida
gubernamental”. Tal debilitamiento tiene consecuencias en los apoyos electorales de los
partidos, pues los gobiernos no pueden cumplir las promesas que han hecho a la ciudadanía.
El debilitamiento electoral de los partidos tiene amplias consecuencias en el sistema político,
perjudicando, en primer lugar, al presidente. Desde las elecciones presidenciales de 1999, el
mandatario es elegido en segunda vuelta, con una mayoría “fabricada”, dado que la
competencia es entre los dos candidatos que obtuvieron las primeras mayorías. Esto no evita
que sea elegido por una minoría del electorado. Bachelet fue elegida presidenta en la segunda
vuelta de las elecciones de 2013 con un 62,2% de los votos, pero solo participó el 42% del
padrón electoral, con lo que su votación corresponde al 25,5% del electorado. En la segunda
vuelta de las elecciones de 2017, Sebastián Piñera fue elegido por el 54,6% de los votos, que
representan un 26,5% del padrón electoral.
Con este apoyo electoral el nuevo mandatario comienza debilitado en su poder, lo que no le
favorece para tomar decisiones controvertidas y necesarias en la resolución de los principales
problemas, lo que puede conducir a esquivar la adopción de medidas. Este apoyo minoritario
tiene consecuencias, porque la gestión del presidente es evaluada por las encuestas, donde
opina la población en su conjunto, no sólo los que votaron en las elecciones en las cuales fue
elegido. Las encuestas han mostrado que el presidente recibe un apoyo minoritario desde que
termina la luna de miel de los primeros meses del período. Una baja popularidad del
presidente en las encuestas tiene consecuencias políticas al desalentar a sus partidarios y
motivarlo a reorientar su agenda para recuperar la adhesión ciudadana.
El debilitamiento de la participación electoral comenzó junto con la recuperación de la
democracia, que cayó en cada elección presidencial y parlamentaria desde el 86,3% en las
elecciones de 1989 hasta alcanzar un piso en las elecciones municipales de 2016, con el
34,92%. No se buscó detener y revertir esta tendencia, sino que se adoptó una decisión que
la acentuaría, con el voto voluntario en 2012, impuesto por un acuerdo entre el gobierno y
la oposición a fines del primer gobierno de Bachelet. Esta reforma confirmó las advertencias
de los cientistas políticos y constitucionalistas que se opusieron a ella, argumentando que se
repetirían los efectos producidos en otros países que adoptaron esa reforma: el aumento de
la abstención.
Este fenómeno del debilitamiento de los partidos en el electorado y como organización se
ha extendido en las democracias avanzadas, pero no ha ocurrido similar desenlace con sus
capacidades para participar en el gobierno. Continúa siendo fundamental para la carrera
política la pertenencia a un partido. Además, los partidos cumplen funciones indispensables
para una democracia de partidos, que Mair denomina “procedimentales”: entregar las
orientaciones programáticas para definir los programas de gobierno y las principales políticas
y contar con líderes políticos y profesionales para ocupar los altos cargos públicos. Para
cumplir estas funciones, los partidos deben tener mecanismos que permitan desarrollar ideas
y reclutar profesionales con altas credenciales, lo que implica una constante renovación.
Los partidos chilenos no tuvieron entre sus prioridades estas funciones procedimentales,
pues no se preocuparon del desarrollo de las ideas, necesarias para motivar a los electores en
las elecciones y definir los programas de gobierno, sin establecer instancias formales para
participar en la elaboración y evaluación de las políticas. También han descuidado la
captación de profesionales de buen nivel, que se pueden proponer al presidente para que los
nombre como ministros o altos funcionarios. Esto puede llevar al mandatario a nombrar a
expertos independientes, sin experiencia política, quienes pueden cometer errores que
perjudican la gestión gubernamental. En ese contexto, ganan influencia los “operadores
políticos”, que carecen de las habilidades profesionales y no tienen inhibiciones éticas para
trabajar en el aparato estatal, lo que puede conducir a excesos el uso del patronage y a incurrir
en graves casos de corrupción.
Las debilidades para reclutar profesionales con credenciales se expresan no sólo respecto de
los ministros, sino también en los órganos paraestatales, como el Tribunal Constitucional,
que lo han perjudicado.
Las dimensiones políticas del crecimiento económico
La literatura especializada de la ciencia política destaca el aporte positivo del crecimiento
económico al desarrollo de la democracia porque favorece la adhesión de la población a esta,
fortaleciendo el anclaje social de sus instituciones. Sin embargo, como han planteado otros
analistas, entre ellos O´Donnell, el esfuerzo por buscar el crecimiento económico es un
proceso bastante más complejo, con avances difíciles, sin que se consigan resultados que
beneficien a toda la población. Además, las políticas económicas provocan consecuencias
políticas que pueden debilitar el desarrollo político y hasta obstaculizarlo, acentuando el
conflicto político que condujo a la caída de la democracia.
Las consecuencias del mayor bienestar de la población no necesariamente conducen a
fortalecer las adhesiones al orden político, sino que pueden tener consecuencias adversas y
desembocar en una revolución, como advirtió Tocqueville: “El mal que se sufría pacientemente
como inevitable resulta insoportable en cuanto se concibe la idea de sustraerse a él. Los abusos que
entonces se eliminan parecen dejar más al descubierto los que quedan, y la desazón que causan se
hace más punzante: el mal se ha reducido, es cierto, pero la sensibilidad se ha avivado”
El crecimiento económico debe tener ciertas características que favorezcan y no perjudiquen
el desarrollo político y, a la vez, beneficien a la mayoría de la población y no a una minoría.
Además, se trata de un proceso complejo y dinámico, que plantea la construcción de
instituciones e impone mayores exigencias éticas, que deben ser asumidas por los
empresarios y las autoridades para impedir abusos y escándalos que dañarían la confianza en
las instituciones.
La construcción de instituciones supone una capacidad de adaptación no solo de la clase
política, sino también de los empresarios al nuevo contexto democrático, donde deben
asumir una actitud proactiva y no reactiva, así como también con la creación de nuevas
prácticas de acción de ambos actores, para que asuman las nuevas exigencias que impone el
nuevo orden político. En particular, se requiere un cambio en la mentalidad de los
empresarios, porque la modernización económica comenzó en la dictadura, caracterizada por
la convergencia de intereses públicos y privados, provocada por la centralización decisoria
propia de ese orden político, que se expresó en las privatizaciones, cuando sus altos ejecutivos
terminaron controlando estas empresas al pasar al sector privado a fines de los años ochenta.
Esa centralización decisoria no ocurre en democracia en la cual debiera imperar una clara
separación entre los intereses públicos y privados.
Por otro lado, la política económica de los gobiernos democráticos no consideró las
principales exigencias políticas del crecimiento, entre las cuales se encuentra, como se dijo,
la separación de los intereses públicos y privados, lo que implica establecer instituciones que
la aseguren, considerando los conflictos de interés, el uso de la puerta giratoria, de la
información reservada o confidencial y el financiamiento público a los partidos, que no se
estableció. Este último fue uno de los más graves errores de la democratización porque
empujó a los parlamentarios a usar el patronage del Estado para financiar sus activistas locales
y a acudir a los aportes de empresarios, dando origen a una delicada relación entre negocios
y política, que se traduciría en políticas económicas favorables a los intereses de los grandes
empresarios.
Las prioridades económicas dominaron la agenda política, reafirmada con los buenos
resultados, confirmando que fue acertada la importancia que se le dio a aquellas, cuando se
definió entre 1989 y 1990 la estrategia de legitimación de la democracia en torno a la política
económica. Se consideró que, aunque en el corto plazo la estabilidad democrática dependía
de la subordinación de los militares a la autoridad civil y de la actitud del general Pinochet en
esto, a mediano y largo plazo la estabilidad del orden político se resolvía en una buena gestión
económica.
Dicha decisión tuvo amplios alcances en el proceso político porque impuso la primacía de
las prioridades económicas en la agenda pública, y la subordinación de las cuestiones políticas
a los objetivos de la política económica. Se subestimó la naturaleza política de las decisiones
económicas y se desatendió el papel de los partidos en estas y la necesidad de apoyarlos. Esto
incluía, entre otras medidas, darles financiamiento público para sus actividades, que
permitiera a sus dirigentes, parlamentarios y profesionales en el gobierno actuar con
independencia de los intereses de las empresas.
Esta decisión de priorizar los objetivos económicos se complementó por otra, la de una
opción por la continuidad antes que, por la reforma del sistema económico heredado de la
dictadura, reafirmada cuando la izquierda llegó a La Moneda en 2000, con Ricardo Lagos, el
primer socialista después de Salvador Allende, y reiterada en el gobierno de Michelle Bachelet
(PS) (2006-2010). Esto contradijo la postura de los partidos que cuando estaban en la
oposición a la dictadura criticaron su política económica. No se dio una justificación de esta
nueva posición a los electores y activistas, como sí lo han hecho en otros países cuando han
modificado su programa electoral una vez que llegan al gobierno. El programa económico
no se apoyó en un paradigma alternativo al de la dictadura, que hubiera orientado sus políticas
en una dirección diferente a las impulsadas por aquella. Los gobiernos no consideraron los
aspectos estructurales del sistema económico que provocaban las desigualdades económicas
y la concentración del patrimonio.
La opción por la continuidad del sistema económico tuvo enormes repercusiones políticas,
porque la modernización económica capitalista, que siguió una orientación de neoliberalismo
radical, fue profundizada en gobiernos con presidentes de izquierda, dándole una cierta
legitimidad de la que carecía por el origen que tuvo.
Una política económica que destacó el papel de los grandes empresarios y mantuvo durante
años una visión pasiva de la función regulatoria del Estado fue el terreno que permitió a
importantes empresas desarrollar malas prácticas, cometiendo abusos contra los
consumidores y la libre competencia, coludiéndose en los precios (La Polar, farmacias, pollos,
confortgate, entre otros), con uso de información reservada y prácticas monopólicas, que
empalidecían la imagen muy positiva del sistema económico y de su aporte a la democracia.
Por otro lado, la falta de financiamiento de la política fue una de las decisiones más erradas
de la democratización, porque desencadenó consecuencias muy adversas en el desarrollo
político. Empujó al patronage del Estado, a nivel local, regional y central, y a buscar el
financiamiento ilegal de empresas, reforzado por aportes legales de empresas, que se
permitían desde la ley de 2003, pero que eran reservados y dirigidos especialmente a
candidatos de derecha. Todo esto generó una estrecha relación entre los financistas, por un
lado, y los alcaldes, parlamentarios y funcionarios de gobierno, por otro, que limitó la
autonomía de los políticos, confirmada por políticas amistosas a las empresas que han
caracterizado la gestión de los gobiernos y la labor legislativa y continuada en la puerta
giratoria de exministros en los directorios de las empresas o cumpliendo asesorías en diversas
funciones, como lobistas, publicistas o abogados.
Por los motivos indicados, resulta necesario examinar las bases económicas de la democracia
puesto que adquirieron rasgos que han sido fuente de tensiones y conflictos, con
componentes institucionales que contradicen principios básicos de la democracia, como la
igualdad del voto. Hasta el discurso económico puede ser disfuncional al desarrollo,
especialmente cuando destaca los derechos del individuo y sataniza la función del Estado,
exigiendo el abandono de su función reguladora y el predominio de una autorregulación que
deja espacios para abusos y actos que pueden ser legales, porque no se establecieron
regulaciones, pero que sin duda son contrarios a la ética y terminan en escándalos que
perjudican el desarrollo político.
El componente económico de la democracia semisoberana
Otro pilar de la democracia semisoberana reside en el sistema económico, caracterizado por
rasgos institucionales y prácticas empresariales incongruentes con el sistema político. Esto es
atribuible a la modernización económica alcanzada en democracia, a partir de la
transformación económica de neoliberalismo radical impulsada por el régimen de Pinochet,
siguiendo un paradigma de ideas, no reemplazado por los gobiernos democráticos.
Peter A. Hall (1993) argumentó que los policymaker trabajan siguiendo un paradigma, es decir,
un marco de ideas y estándares que especifica los fines de la política, señala el tipo de
instrumentos que debieran ser usados para alcanzar esos objetivos e indica la naturaleza
misma de los problemas a los que apuntan. En general, los países siguen un paradigma en
sus políticas económicas que se caracteriza por su gran coherencia y flexibilidad para
enfrentar nuevos desafíos.
Los Chicago boys impulsaron la transformación económica siguiendo un nuevo paradigma
inspirado en un pensamiento neoliberal radicalizado7, que rompió con el paradigma que había
dominado la política económica de Chile desde los años treinta, el estructuralismo, con la
estrategia de desarrollo hacia adentro, de sustitución de importaciones, que comenzó a
modificarse con el gobierno de Eduardo Frei Montalva (PDC) (1964-1970).
El paradigma neoliberal incorpora una visión totalizante, que abarcaba la economía, la
sociedad y el Estado, bajo la primacía de la primera. Consideraba a la política subordinada a
la economía, particularmente a las reglas del mercado, y concebía al ciudadano como un
consumidor que se guía por las apariencias de los productos e intereses materiales, sin estar
preocupado mayormente por bienes no materiales.
Se aplicó a todos los ámbitos de las políticas públicas, desde las propiamente económicas,
con la apertura al comercio exterior, siguiendo con otras desregulaciones, y abarcando la
salud y la educación, donde se incorporaron mecanismos de mercado.
Los gobiernos democráticos mantuvieron, en líneas generales, el paradigma del régimen
anterior. Más aún, este no fue interpelado por la Concertación y con el paso del tiempo y los

7
Se usa el adjetivo “radicalizado” para diferencial al neoliberalismo chileno de las transformaciones neoliberales
en democracia, como as impulsadas por Margaret Thatcher en Gran Bretaña. Esta tuvo rasgos institucionales
y estilos muy diferentes, desde que las privatizaciones de las empresas estatales no se extendieron a la salud y la
previsión y se caracterizaron por separar los intereses de sus altos ejecutivos con los del Estado, sin que estos
pudieran adquirir un porcentaje de acciones que les permitían ser sus controladores, como ocurrió en Chile.
Las privatizaciones en Gran Bretaña se hicieron después de establecer marcos regulatorios que buscaban
impedir que los monopolios estatales se convirtieran en monopolios privados, como ocurrió en Chile con la
energía y las telecomunicaciones. Sobre las privatizaciones en Gran Bretaña, véase Florio (2004).
buenos resultados económicos, de un 7% de crecimiento promedio anual entre 1990 y 1997,
y hasta se elogió la transformación económica de los Chicago boys.
Los paradigmas no son rígidos, deben tener capacidad para absorber nuevos desafíos, lo que
exige introducir cambios en instituciones y políticas. Hall distingue dos tipos de cambios:
1. Un primer tipo de cambios se refiere a los instrumentos básicos de la política
económica, por ejemplo, la tasa de interés mínima, el equilibro fiscal tolerado,
modificados en varias oportunidades en Gran Bretaña entre 1970 y 1989. Esos
cambios no alteraron los objetivos generales y los instrumentos de política (Hall,
1993: 278).
2. Cambios de segundo nivel, prosigue Hall, son aquellos que modifican las técnicas
básicas empleadas para alcanzar los objetivos, como consecuencia de la insatisfacción
con los resultados alcanzados (Hall, 1993: 278).
El gobierno de Aylwin y los que le siguieron llevaron a cabo importantes reformas del sistema
económico, pero fueron en el primer y segundo nivel. Estas no apuntaban a establecer un
nuevo paradigma, que reemplazara al impuesto por la dictadura.
Se confirmó el paradigma heredado con la continuidad y profundización de una de sus
políticas emblemáticas, las privatizaciones.
Los costos de la política del consenso
La permanencia del paradigma económico de la dictadura fue reafirmada con la política del
consenso en materia económica entre el ejecutivo y las organizaciones empresariales,
adoptada por el gobierno del presidente Aylwin.
La política del consenso tuvo consecuencias negativas para el desarrollo político, que deben
ser tomados en cuenta al evaluar el impacto de la política económica en la democratización.
Fue negativa principalmente porque se transformó en una política permanente y no
transitoria. La literatura de las transiciones destaca que la política del consenso debe limitarse
al comienzo de la transición, para establecer las principales instituciones democráticas, como
la Constitución, que debe integrar a todos.
La continuidad de la política del consenso también perjudica la participación electoral,
porque los ciudadanos no observan diferencias significativas en el discurso de candidatos y
partidos, por lo que su decisión electoral se basará en la simpatía o antipatía al candidato, sin
considerar razones políticas, que son definitorias de la representación. Más aún, los electores
se forman la impresión de que es indiferente quién resulte elegido, porque creen que
persistirán las políticas del gobierno que termina, por lo prefieren no votar. El consenso daña
una de las principales funciones de las elecciones: permitir que la alternancia de los gobiernos
se traduzca en cambios de la elite gobernante y de las políticas que produjeron un resultado
electoral que lo hizo posible.
La política del consenso se justificó también por el pasado traumático en políticos de centro
e izquierda por los conflictos que llevaron al golpe militar de 1973. Se buscó dejar atrás el
período de la dictadura, enfatizando políticas a favor de la estabilidad y los acuerdos, que
contrastaban con el pasado. Esto condujo a una evaluación complaciente de los logros del
presente (crecimiento y estabilidad), al ser valorados en comparación con el pasado,
generando un espejismo de importantes logros de la nueva democracia, por lo que se llegó a
hablar de “milagro económico” chileno y presentarlo como un “modelo”. Sin embargo, se
descuidaron las carencias y limitaciones del proceso político y económico, que incluyó las
repercusiones de la opción por la estabilidad de las instituciones, sin considerar que esto
acentúa la inercia que las caracteriza y tiende a rigidizarlas, limitando su capacidad de
enfrentar nuevas necesidades. La rigidez de las instituciones lleva hasta su esclerosis, lo que
reduce sus capacidades de adaptación y cambio para prever y enfrentar nuevos desafíos.
Concentración económica y poder político: hacia otro leviatán
Se destaca que el crecimiento económico constituye uno de los principales pilares de la
democracia en Chile. Esta tesis parte de una visión complaciente del papel del crecimiento
en la estabilidad democrática, sin tomar en cuenta que también tiene graves limitaciones
institucionales que han ocasionado consecuencias perjudiciales al desarrollo político.
Sin embargo, el sistema económico tiene debilidades y sombras que obligan matizar los
elogios. Desde hace años su crecimiento es lento y mantiene una fuerte dependencia de la
explotación de recursos naturales, con altos costos medioambientales. La productividad de
las empresas es baja, y en estas predomina el trabajo inestable o precario, con bajas
remuneraciones, que no permiten una vida digna, estimulan la economía informal y hacen
inviable un sistema de pensiones basado en la capitalización individual.
Sobresale la concentración económica, con “grupos económicos reducidos que pueden ser
fuente de poder monopólico u oligopólico abusivo” y que tienen un enorme poder político.
Los cinco grupos de mayor tamaño eran dueños de casi el 50% de los activos de las empresas
que cotizaban en bolsa.
No solo hay una alta concentración en las principales industrias (bancos, farmacias, AFP,
entre otras); también es elevada la concentración de la riqueza, en contraste con la drástica
reducción de la pobreza, que tiene enormes repercusiones políticas. Estos resultados ponen
de relieve que no basta enfatizar el crecimiento a secas, sino que debe ser uno que haga
posible que los resultados lleguen a la mayoría.
La alta concentración de la riqueza en una pequeña minoría, que también se observa en las
democracias avanzadas, es motivo de preocupación por los organismos internacionales que
en el pasado apoyaron políticas de desregulación y disminución de impuestos, y también por
estudiosos de la política. Ambos actores coinciden en señalar que esta tiene consecuencias
negativas en el sistema político, porque esa reducida minoría dispone de enormes recursos
políticos para influir en las decisiones del Estado, partiendo por el financiamiento de
campañas electorales, de políticos y partidos. Este problema no ha sido considerado en los
estudios de la democratización y no se puede eludir en Chile por las dimensiones que ha
adquirido la concentración de la riqueza y porque tiene una larga tradición de intervención
política de los grandes empresarios, reforzada por el régimen militar, la identificación con sus
políticas y el respaldo a Pinochet.
Desde el comienzo del segundo gobierno de Bachelet, los grupos económicos entraron
directamente a la arena política, para oponerse a su programa de reformas e intervenir en la
formación de la agenda pública a través de las organizaciones empresariales.
La concentración de la riqueza y la existencia de poderosas organizaciones empresariales
ocurre en un contexto institucional que les proporciona más posibilidad de influir en el
sistema político, con débiles organizaciones sindicales, como se dijo. Se trata de un contexto
que no se observa en otros países de América Latina, como Argentina y Brasil, y en las
democracias europeas avanzadas, desde Alemania y España.
Además, la concentración de la riqueza y el excesivo poder empresarial en un contexto de
débil asociatividad y organización social, con asociaciones voluntarias que tienen una limitada
afiliación y escaso grado de institucionalización, hacen que la sociedad civil sea una sombra
de lo que fue en los años ochenta, después de su renacimiento con las protestas masivas
frente a la crisis económica de la dictadura y la política de apertura de 1983. Tal debilidad
asociativa no se puede comprender sin considerar el contexto económico y el discurso que
resaltó al individuo y cuestionó al Estado.
La democracia se basa en una mezcla de identidades, incentivos, percepciones y en
adhesiones, individuales y colectivas, que son posibles cuando en la sociedad existe un
suficiente grado de solidaridad, desde el nivel local, hasta el nivel nacional. Si esa solidaridad
es débil o escasa, y predomina el interés individual, la democracia es débil y carece de apoyos
colectivos para enfrentar problemas complejos.
Existe una amplia bibliografía que demuestra que el aumento de las desigualdades es
atribuible a factores políticos y no económicos, pues países con sindicatos fuertes y políticas
laborales que defienden los intereses de los trabajadores tienen una menor desigualdad que
aquellos que no reúnen estas condiciones. Las políticas tributarias también son muy
importantes en el aumento de las desigualdades, pues en los países con impuestos más altos
a las personas son los que tienen menores desigualdades.
Conclusiones
El carácter semisoberano de la democracia se apoya en la mayor complejidad del Estado, que
ha creado decenas de instituciones y fortalecido las que existían en 1990, como resultado de
las nuevas tareas planteadas por la democratización y el crecimiento económico. Dicha mayor
complejidad, con una diversificación de funciones, se ha acentuado por la debilidad de las
instituciones que cumplen una función centrípeta en el Estado, que dé coherencia y eficacia
a sus decisiones.
• Estas son, en primer lugar, los partidos, que se han debilitado en el electorado, como
organización y en sus capacidades para participar en el gobierno (party government).
• En segundo término, se basa en la asimetría de poder entre débiles organizaciones
sindicales y poderosas organizaciones empresariales,
• En tercer lugar, en la debilidad de la burocracia estatal y finalmente,
• En la debilidad del centro del gobierno, acentuada por la alta rotación de los ministros
de la Secretaria General de la Presidencia y cambios de políticas y de personal por
gobiernos cortos, de solo cuatro años y sin reelección.
La debilidad del party government explica una modernización de la administración pública desde
arriba, con la creación del Servicio Civil, pero sin que se haya realizado una reforma amplia,
pues no se consideró el establecimiento de una carrera funcionaria que permitiera el mejor
funcionamiento del Estado y reducir el patronage de los partidos y de las empresas. Esta
tensión entre fuerzas centrífugas y centrípetas se presenta en una sociedad donde
predominan los intereses individuales y no los colectivos, lo que acentúa el impacto de las
primeras.
Tal complejidad y debilitamiento del Estado tiene bastante relación con la estrategia de
legitimación democrática, que fue definida en torno al crecimiento económico e impuso la
primacía de los objetivos económicos sobre los políticos. Los nuevos gobernantes,
especialmente el equipo económico del gobierno de Aylwin, descuidaron las dimensiones
políticas del crecimiento, para permitir que este fuera autónomo. No se establecieron barreras
para separar los ámbitos público y privado, lo que incluyó no entregar financiamiento público
a los partidos, y esto los empujo al patronage del Estado y a que pidieran recursos de las
empresas, acentuando una estrecha relación entre el sector público y público, lo que se
reforzó con prácticas informales (puerta giratoria, tráfico de influencias, uso de información
privilegiada, entre otras) que tendrían consecuencias muy negativas para el sistema
económico y político.
No se consideró el hecho de que la consolidación de la democracia y el mayor crecimiento
de la economía, que genera no solo una disminución de la pobreza sino también el aumento
de la riqueza, plantea nuevas y más altas exigencias éticas y políticas a los actores y a las
instituciones. La concentración de la riqueza abre un abanico de problemas a la democracia
para hacer efectiva la igualdad del voto, que tampoco han sido abordados. Los cambios
institucionales fueron reactivos y no proactivos, a partir de escándalos como el “caso
Chispas” en 1995 y los de probidad y conflicto de intereses en 2014-2015, con los casos
Penta, SQM, Corpesca y Caval.
El sistema económico ha crecido de tamaño y complejidad, pero tiene importantes
incongruencias, que derivan de una modernización económica iniciada en dictadura, de su
construcción en un contexto autoritario, lo que impregnó su arquitectura institucional y la
mentalidad de los empresarios. Esta transformación económica se realizó siguiendo un
paradigma de neoliberalismo radical, que fue reformado en democracia en importantes
partes, pero sin ser reemplazado por otro, que tuviera nuevos objetivos e instrumentos para
alcanzarlos, siguiendo la definición de Hall. La continuidad del paradigma neoliberal ha
perjudicado el desarrollo político, afectando la estabilidad política y la calidad de la
democracia.
Para el futuro político de Chile se requiere contar con otro paradigma, que sea compatible
con la democracia y haga posible la estabilidad política y profundice la calidad del sistema
político. Este nuevo paradigma no está siendo gestado en los partidos políticos y las
organizaciones sindicales. El énfasis en los derechos sociales planteados por intelectuales y
políticos del Frente Amplio está lejos de constituir un paradigma, pues no consideran el papel
de las instituciones, sin las cuales los derechos no pasarán de ser solo objetivos por alcanzar.
Chile podrá superar el subdesarrollo y acercarse al desarrollo, pero arrastra debilidades en el
desarrollo político que están consolidando un tipo de democracia semisoberana y no
avanzando hacia una soberana. Los desafíos se encuentran no sólo en el Estado, los partidos
y los políticos, como plantean los dirigentes de las organizaciones empresariales, sino también
en el sistema económico, el sector privado y los grupos de interés, que condicionan las
decisiones de las instituciones y los actores políticos. Mientras el Estado se debilita, por una
dinámica interna proveniente de fuerzas centrífugas, alentada por la demanda de derechos,
el sector privado se mueve por una fuerza centrípeta, con una gran cohesión, lo que le
proporciona un enorme poder político.
El Leviatán está no solo en el Estado, sino también en el sector privado, cada vez más
concentrado en poderosos grupos económicos, con empresarios politizados y cohesionados,
lo que les permite tener un gran poder político, sin enfrentar organizaciones sindicales
fuertes, como ocurre en otras democracias de América Latina y en las democracias avanzadas,
y con una clase política que ha sido complaciente con sus exigencias. El sector privado provee
los principales bienes públicos, con excepción de la salud, lo que pone al Estado en una
situación de dependencia ante sus decisiones, confirmando su debilidad.