STAMEI S.R.L. v.

UNIVERSIDAD NACIONAL DE BUENOS AIRES

DICTAMEN DEL PROCURADOR FISCAL DE LA CORTE SUPREMA

Suprema Corte:

La sociedad contratista centra la crítica del pronunciamiento del a quo en cuanto aquél
sostuvo que las pruebas aportadas no bastaban para tornar suficiente la credibilidad de
los certificados cuyo cobro persigue la actora. En base a este primer agravio, detalla las
pericias efectuadas por los peritos ingenieros y, asimismo, la prueba contable.

En segundo término, impugna la empresa el punto referido a la “validez de la segunda

parte del convenio firmado el 4 de marzo de 1975".
La Cámara, al igual que el decisorio de primera instancia, desdobla el contrato en dos
instrumentos aislados, asignando validez al que las partes le asignen y declarando nula
la parte en cuestión, por violación de las formas establecidas en la ley 13.064.

En tercer lugar, discute -apartados c) y d)- la procedencia de la resolución del contrato

por culpa de la demandada y la imposición de costas a esta.

II La demandada, impugna el pago que se le ordena, resultante de la diferencia habida

al restar a la suma de los certificados. Cuestiona la devolución de fondo de reparos y la
aplicación de la ley 21.392 en cuanto a la actualización de créditos.
Se agravia por la modificación dispuesta con relación a los “certificados de variaciones
de costos”, advirtiendo la omisión de considerar la prueba pericial que conlleva la
validez -objetada, de los certificados de mayores costos y de obra que se le ordena
pagar.
III Se destaca el mencionado acuerdo de voluntades entre el ente estatal y la empresa
contratista y exigen para su elucidación adentrarse en el análisis de las circunstancias
fácticas de la litis, aspectos estos que por su naturaleza resultan ajenos a mi dictamen.
FALLO DE LA CORTE SUPREMA (17-11-1987).

Considerando:

1) Que la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso

Administrativo Federal confirmó el fallo de primera instancia, había hecho lugar al
planteo de nulidad formulado por la demandada respecto del contrato de obra pública
celebrado con la contratista para efectuar trabajos de remodelación en un inmueble de
su propiedad, y admitido parcialmente el crédito reclamado en concepto de certificados
de obras y de mayores costos adeudados y fondos de reparo retenidos indebidamente,
modificándolo en lo atinente a la procedencia de las indemnizaciones por despido de
personal prevista en la ley 17.258 y al pago de dos de los documentos mencionados en
último término, por estimar satisfecho su cobro.

Contra tal pronunciamiento, las partes interpusieron sendos recursos ordinarios de

apelación ante este Tribunal.

2) los recursos son formalmente procedentes por tratarse de una sentencia definitiva,
recaída en una causa en que es parte un ente autárquico de la Nación y ser el valor
cuestionado superior al mínimo establecido en el art. 24, inc. 69, apartado a), del
decreto-ley 1285/58, modificado por la ley 21.708 y resolución de la Corte no 146/84.

3) Resulta útil para ello separar en tres etapas la relación contractual que vinculó a las
partes, la primera el llamado a licitación pública que en el año 1973 formuló la
Universidad de Buenos Aires para erigir la nueva sede de la Facultad de Filosofía y
Letras, dependiente de dicha institución, en el predio que ocupaba hasta entonces el ex
Hospital de Clínicas. El 11 de marzo de 1974, por resolución N° 217 de la Universidad,
se aprobó la licitación, que preveía el aprovechamiento de los viejos pabellones
hospitalarios mediante su adecuada remodelación a las nuevas funciones,
adjudicándose la obra a la empresa Stamei S.R.L. por el importe de la oferta;
suscribiéndose el contrato correspondiente el 22 de abril de 1974. Los trámites de
aprobación de los subcontratos previstos para la ejecución de los trabajos especiales,
no comprendidos en el régimen general de contratación estipulado, demoraron la
puesta en marcha del proyecto, que sólo habría comenzado a concretarse a mediados
de diciembre de ese mismo año. La obra, lejos de completarse, se vio interrumpida al
poco tiempo de su iniciación, las nuevas autoridades universitarias, en desacuerdo con
los planes de la conducción anterior, ordenaron su paralización el 24 de enero de 1975
y encomendaron al delegado interventor en la Facultad de Arquitectura mediante la
resolución N° 75 “...proceder a la demolición, reparación, edificación y toda otra tarea
que estime indispensable... destinada a establecer el destino final de dicho predio”

4) El desistimiento del proyecto original abrió lo que puede considerarse la segunda

etapa, caracterizada por la firma del convenio del 4 de marzo de 1975, por el que las
partes acuerdan en sus primeros cuatro artículos limitar la ejecución del contrato de
obra pública al estado en que se encontraban los trabajos en el momento de la
paralización, fijándose asimismo el alcance y las condiciones de la indemnización que
se reconoce a la contratista por la decisión del comitente. Los restantes artículos se
acuerdan la adjudicación directa a Stamei S.R.L. de una obra nueva, consistente en la
construcción de un edificio ubicado dentro del mismo predio destinado a albergar un
museo de cirugía.

La última etapa de esta accidentada negociación abarca la ejecución del nuevo

proyecto, al igual que el anterior, tampoco pudo completarse, si bien, en esa ocasión, la
decisión de interrumpirlo fue tomada por la contratista cuando las obras se encontraban
virtual mente terminadas y en razón de la aparente negativa de la Universidad de
abonar los certificados confeccionados por aquélla.

La presente demanda persigue el pago de dichos documentos que se vinculan al

segundo proyecto y de los certificados de variaciones de costo, junto a la restitución de
fondos de reparo y otros créditos menores que también se invocan, totalizan un monto
de $ 25.603.388,42. Incluye el pedido de rescisión del contrato del 4 de marzo de 1975
por culpa de la Universidad y el pago de los daños y perjuicios derivados de tal
incumplimiento.

La demandada negó validez a los referidos certificados y opuso la excepción de falta de

legitimación manifiesta para obrar prevista en el art. 347, inc. 30, del Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación respecto del certificado y planteó la nulidad del convenio.

5°) Conviene tener presente que la impregnación de la demandada se funda en el

hecho de haberse contrato una obra sin respetar el procedimiento de la licitación
pública que pone la ley 13.064. No está cuestionado en la causa el derecho de la
Administración a ocurrir ante el órgano jurisdiccional competente para obtener la
declaración de nulidad del acto emitido por ella misma en forma irregular, ni tampoco
suscita controversia alguna lo afirmado por él a quo en el sentido de que, aunque se
trate de un contrato parcialmente ejecutado, tal circunstancia no obsta a la viabilidad de
planteo porque el sustento final de éste no es otro que la defensa del interés público.

En tal sentido, cabe advertir que se ha pretendido justificar la inobservancia del

procedimiento licitatorio mediante razones que en cierta medida se excluyen
mutuamente. La actora ha sostenido que ha mediado en el caso una única contratación
y le ha asignado al documento suscripto el 4-3-1975 el alcance de un mero acuerdo
transaccional tendiente a superarlos: inconvenientes surgidos a raíz de la ejecución del
contrato original. Ha reconocido que podría tratarse de una obra nueva y no de una
simple modificación de la que fue licitada y ha, invocado las razones de urgencia
contempladas en el art. 9, inc. c), de la ley 13.064 para justificar el trámite anómalo bajo
el cual aquélla fue realizada.

6) es un principio aceptado que la omisión de la licitación pública, cuando ella es

requerida por la ley, vicia de nulidad absoluta el acto de adjudicación y el contrato
celebrado con el contratista.

Esta Corte ha señalado que las distintas formalidades de que se reviste dicho acto
constituyen verdaderas garantías para los intereses en juego, tanto los públicos de la
Administración como los privados de los proponentes.

Sólo cuando se configura alguna de las excepciones a esta regla general, precisadas
taxativa mente en los incisos a, b, c, d, e, f y g del art. 9 de la ley de referencia, queda
el Estado autorizado a licitar privadamente o a contratar de manera directa.

La prescindencia del proceso previo de selección que tales excepciones comportan no

puede quedar librado al arbitrio del administrador ni extenderse a otros supuestos que
no sean los que aquellos incisos prevén. Ello no responde, a una mera formalidad
como lo insinúa el apelante sino que traduce el plausible propósito de asegurar un trato
estrictamente igualitario de los oferentes, procedimiento que, en última instancia, tiende
a crear condiciones que garanticen la selección de la propuesta más conveniente al
interés general.

7) Ninguna de estas caracterizaciones resulta eficaz a los fines de justificar el trámite

irregular de la adjudicación de la nueva obra. Contrariamente a lo afirmado en el
sentido de que tal modificación se encuentra prevista “en la legislación vigente y hasta
en los pliegos” del punto 1.11.1 de las cláusulas generales del pliego de licitación que
deben considerar se parte integrante del contrato, estipula claramente que las
modificaciones o trabajos adicionales a las obras contratadas podrán disponerse
"siempre que no se alteren las bases del contrato”.

Un examen de las disposiciones pertinentes de ambos documentos pone en evidencia

que tales bases han experimentado modificaciones tan substanciales, que equivalen
virtualmente a su alteración en los términos prohibidos por el pliego.

El art. 1 del contrato suscripto el 22 de abril de 1974 dispone que el objeto del contrato
consista en “la remodelación del ex Hospital de Clínicas... para la Facultad de Filosofía
y Letras. El art. 30 prevé que: “Las obras se contratan por el sistema de ‘unidad de
medida sobre las bases de los precios unitarios cotizados por el contratista”,
reservándose el sistema de “Coste y costas” para los casos específicamente detallados
en las cláusulas complementarias Bis del Pliego de Condiciones" por hasta un monto
total de $ 3.500.000.

En este sentido, si se repara en que la adjudicación directa dispuesta en el convenio no

establece principio alguno en el contrato y adopta, en cambio, para su determinación el
sistema de "coste y costas”, considerado generalmente el más oneroso a punto de que
el art. 5, apartado c), de la ley 13.064 lo admite sólo en casos "de urgencia justificada o
de conveniencia comprobada”, resulta altamente cuestionable la afirmación de la actora
de que la contratación directa de la obra con quien había sido adjudicataria de las obras
anteriores no sólo resultaba lógica y razonable sino que también “contemplaba los
intereses de la comunidad”.

La sentencia de primera instancia en cuanto señala que de haberse llamado a

licitación, los términos del contrato habrían provocado una sensible rebaja de precios y
una mejora en las condiciones propuestas por los oferentes porque “a mayores
ventajas y seguridad de una parte, corresponde siempre mayor liberalidad en la otra”.

8) las modificaciones incluidas en el objeto y en las condiciones de ejecución, impiden

asignarle al segundo contrato el carácter de un nuevo tramo dentro de la misma
contratación originaria, no necesitado como tal de someterse a los requerimientos del
trámite licitatorio, resulta igualmente forzoso rechazar el argumento que pretende
justificar la irregularidad del procedimiento sobre la base de atribuir a la Administración
el propósito de compensar a la contratista por los inconvenientes y perjuicios que
hubiese sufrido.

9) confirmar el rechazo del reclamo indemnizatorio, ya que como bien lo advierte el a

quo la empresa asumió conscientemente el riesgo de la posterior declaración de
nulidad “concurrió sin reserva alguna y sin que su voluntad estuviera afectada por vicio
alguno a la formalización del acto, con pleno conocimiento, mucho más allá del que
establece la presunción legal por razones de su especialización en la materia, de las
normas que rigen tales contrataciones”.

10) Se trata de cuestiones en las que tomó intervención la Fiscalía Nacional de

Investigaciones Administrativas y cuyo tratamiento por la vía del recurso ordinario
conduciría a pronunciarse acerca de las razones de conveniencia y de mérito que
deben regir el accionar de las entidades autárquicas del Estado, o sea sobre aspectos
de su política que están sometidos al poder discrecional de la Administración que no
incumbe a esta Corte juzgar.

Resta aún examinar lo resuelto en lo que atañe a las consecuencias que provoca la
nulidad del contrato, a la luz de lo establecido 14 de la ley 19.549.

No se trata del derecho a la indemnización pretendida con base en el presunto

incumplimiento de la comitente, cuestión que indudablemente se tornó abstracta al
declararse nulo el contrato cuya resolución se pedía con miras a obtener aquélla, sino
del derecho a la restitución de lo que las partes “...han recibido o percibido en virtud o
por consecuencia del acto anulado".

Esta Corte ha señalado que la norma no es sino la recepción, en materia de nulidades,

de la teoría del enriquecimiento sin causa, y ha admitido, por aplicación del principio, el
derecho a reclamar el precio o el valor de lo ejecutado o entregado en beneficio de la
Administración.

Tanto el juez de primera instancia como la Cámara adhieren al principio y llegan a la

conclusión de que los trabajos ejecutados por la contratista, en la medida en que fueron
ordenados por la comitente, reportaron a ésta un beneficio cuya prestación debe ser
reconocida.

Al contestar la demanda, la Universidad manifestó claramente su voluntad de pagar lo

que efectivamente hubiese ingresado a su patrimonio como resultado de los trabajos
útiles llevados a cabo por la empresa, y, aunque aclaró, en la misma oportunidad, que
las sumas que había abonado superaban aquellos valores, se comprometió a liquidar la
diferencia a favor de esta última que resultara de la prueba a realizarse, con arreglo al
principio que veda el enriquecimiento sin causa.

La discusión queda así delimitada al criterio utilizado para la cuantificación de la obra

que, a juicio del sentenciante, fue útil a la Universidad, y que, por esta razón, que se ha
definido como enriquecimiento sin causa, la demandada debe soportar.

11) suscitan dos tipos de cuestiones: la primera atañe a la eficacia probatoria de la

documentación referida a los fines del cálculo del volumen real de la obra ejecutada; la
segunda concierne al establecimiento de su valor como instrumentos aptos para fijar el
alcance de la condena.

La actora persigue obtener el precio total de los trabajos estipulados en el segundo

contrato celebrado con la Universidad. La pretensión fue rechazada al prosperar, en
parte, la excepción de falta de legitimación manifiesta para obrar opuesta por la
Universidad respecto de los documentos por carecer, entre otros requisitos, de la firma
del director de obra, circunstancia que, a juicio del juez de primera instancia, revela que
los trabajos a los que se refieren no pueden tenerse por verificados ni por aprobados.

13) la Cámara al expresar que la actora no cumplió con el deber procesal de indicar
con precisión las pruebas que sustentaran en concreto la legitimidad de su reclamo.

14) los agravios que plantea el recurso ordinario interpuesto por la demandada:

La sentencia de primera instancia y la dictada por la Cámara consideran que esos

certificados, que cuentan con la aprobación de la comitente, representan la medida del
beneficio obtenido por la Universidad al anularse el convenio y, por aplicación del
principio que veda el enriquecimiento sin causa, condena a pagarlos.

15) Sin hacerse cargo del razonamiento, la demandada reitera su posición inicial de
descalificar todos los certificados de obra emitidos por la actora como una
consecuencia de la nulidad del convenio al que están vinculados. El argumento es
ineficaz para cuestionar la procedencia de los certificados de variaciones de costo, toda
vez que éstos no son sino el reajuste de un crédito que reconoce como causa un
principio jurídico aceptado por la apelante al contestar la demanda.

16) Que en cuanto a las costas, esta Corte comparte las razones expuestas por el
Tribunal apelado para mantener su imposición a la actora respecto de la excepción que
prospera y por su orden en lo que se refiere al fondo del litigio. Los argumentos
propuestos en el memorial de dicha parte a fs. 1810 no justifican una modificación de la
distribución dispuesta por la Cámara en segunda instancia, y, en cuanto a las
correspondientes a la presente, la solución viene impuesta por el resultado de las
respectivas apelaciones, por lo que deben correr por su orden (art. 71 del Código
Procesal). Por ello, y habiendo dictaminado el señor Procurador Fiscal, se confirma la
sentencia de fs. 1774/1787. Con costas en esta instancia por su orden en mérito al
resultado de las impugnaciones (art. 71 del Código Procesal).