3700 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA

326

Por ello, se rechaza el recurso de apelación ordinario y se confirma

la resolución apelada. Notifíquese y devuélvase.
CARLOS S. FAYT — AUGUSTO CÉSAR BELLUSCIO — ENRIQUE SANTIAGO
PETRACCHI — EDUARDO MOLINÉ O’CONNOR — ANTONIO BOGGIANO —
GUILLERMO A. F. LÓPEZ — ADOLFO ROBERTO VÁZQUEZ — JUAN CARLOS
MAQUEDA.

EL RINCON DE LOS ARTISTAS

V. HOSPITAL NACIONAL PROFESOR ALEJANDRO POSADAS.

RECURSO ORDINARIO DE APELACION: Tercera instancia. Juicios en que la Nación

es parte.
Es formalmente admisible el recurso ordinario de apelación deducido contra la
sentencia que confirmó la que había rechazado la demanda entablada con moti-
vo de la revocación de la adjudicación de una licitación pública contra el Hospital
Nacional Posadas y admitió la acción de lesividad incoada por este último contra
la empresa actora, pues ha sido deducido contra una sentencia definitiva, recaí-
da en una causa en que la Nación es parte, y el valor cuestionado supera el
mínimo establecido por el art. 24, inc. 6º del decreto-ley 1285/58 y sus modifica-
ciones, y la resolución de la Corte 1360/91.

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.
Corresponde confirmar la sentencia que rechazó la demanda tendiente a que se
mantuviera vigente la adjudicación de la licitación y admitió la acción de lesividad,
si el llamado a licitación y la resolución adjudicatoria no se sujetaron a las dispo-
siciones aplicables y adolecieron de vicios en la competencia y el procedimiento,
debido a que para la constitución del derecho real de anticresis se requería, con-
forme a la reglamentación del art. 51 de la ley de contabilidad pública, aprobada
por el decreto 2045/80, la intervención obligatoria de la Administración General
de Inmuebles Fiscales.

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.
Dado que los contratos públicos están sujetos a formalidades preestablecidas y
contenidos impuestos por normas que prevalecen sobre lo dispuesto en los plie-
 DE JUSTICIA DE LA NACION
326
3701

gos, lo cual desplaza la plena vigencia de la regla de la autonomía de la voluntad

de las partes, el ente licitante no puede insertar cláusulas que no respetan las
disposiciones vigentes en materia de administración y disposición de bienes es-
tatales.

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.
Resulta adecuado aplicar, para el examen de la validez de los actos relacionados
con contratos administrativos, las disposiciones de la ley 19.549, pues de acuer-
do a lo establecido en el último párrafo del art. 7º de dicha ley (texto anterior a la
reforma por el decreto 1023/01), los contratos administrativos se regían por sus
leyes especiales y en forma analógica por las disposiciones del título III de la ley,
referente al régimen del acto administrativo, y en ese contexto, la inexistencia de
regulaciones especiales referentes a los contratos sobre las materias regidas en
el citado título llevaba a que aquéllos debieran considerarse regulados por la
misma normativa aplicable a los actos administrativos.

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.
No resulta reprobable que el a quo no haya considerado la “renuncia” que la
recurrente efectuó respecto de la “garantía de anticresis”, ya que esa renuncia
era jurídicamente irrelevante pues fue formulada por quien, como la actora, no
era titular del derecho respectivo, e inadmisible ya que los pliegos de condiciones
generales revisten condición de reglamentos, razón por la cual el particular que
participa en la licitación carece de la facultad de sustraerse a la aplicación de
alguna de sus disposiciones.

LICITACION PUBLICA.
Los agravios referentes a la supuesta autocontradicción de la sentencia se desva-
necen si se advierte que, en atención a lo dispuesto en el art. 17 de la ley 19.549,
no era imperativo para el hospital iniciar la acción de lesividad que tramitó para
obtener la declaración de nulidad de la resolución que adjudicó la licitación, que
podía ser válidamente revocada en sede administrativa pues no había generado
derechos subjetivos que se estuvieran cumpliendo (art. 17 de la ley 19.549).

ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Las excepciones a la regla de la estabilidad en sede administrativa del acto regu-
lar previstas en el art. 18 de la ley 19.549 –entre ellas, el conocimiento del vicio
por el interesado, en el caso, el vicio en la competencia y el procedimiento– son
igualmente aplicables al supuesto contemplado en el art. 17, primera parte, pues
de lo contrario el acto nulo de nulidad absoluta gozaría de mayor estabilidad que
el regular.
3702 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA
326

ACTOS ADMINISTRATIVOS.
La inexistencia de regulaciones especiales no puede conducir sino a la aplicación
de las previsiones relativas a los actos administrativos, razón por la cual no pue-
de objetarse el examen de los recaudos de validez de los actos impugnados que la
cámara efectuó a la luz de las disposiciones contenidas en la ley 19.549 (Voto del
Dr. Carlos S. Fayt).

RECURSO ORDINARIO DE APELACION: Tercera instancia. Juicios en que la Nación

es parte.
Deben desestimarse los agravios relativos a la autocontradicción del pronuncia-
miento apelado pues, más allá de que se trata de una mera reiteración del me-
morial contra la sentencia de primera instancia que como tal autorizaría a decla-
rar la deserción de este aspecto del recurso, el apelante carece de interés en
sostener esta queja, es que aun cuando se admitiera por vía de mera hipótesis
que del progreso de la acción de lesividad resultaría la invalidez de la resolución
que dejó sin efecto la licitación, ese mismo resultado positivo respecto de la men-
cionada acción de lesividad obstaría a la procedencia de su reclamo (Voto del Dr.
Carlos S. Fayt).

FALLO DE LA CORTE SUPREMA

Buenos Aires, 30 de septiembre de 2003.

Vistos los autos: “El Rincón de los Artistas c/ Htal. Nac. Profesor
Alejandro Posadas s/ ordinario”.
Considerando:
1º) Que la Cámara Federal de Apelaciones de San Martín, por su
Sala I, confirmó, con costas, la sentencia de primera instancia que
había rechazado la demanda entablada por El Rincón de los Artistas
S.R.L. contra el Hospital Nacional Posadas y admitido la acción de
lesividad incoada por este último contra la empresa mencionada, de-
clarando la nulidad de las resoluciones 1377/91 y 161/92, ambas del
director interino del hospital (fs. 712/717).
Contra ese pronunciamiento, El Rincón de los Artistas S.R.L.
interpuso recurso ordinario de apelación (fs. 722/725), que fue con-
 DE JUSTICIA DE LA NACION
326
3703

cedido a fs. 726. El memorial obra a fs. 765/781 y su contestación, a

fs. 787/792.
2º) Que el recurso ordinario es formalmente admisible toda vez
que ha sido deducido contra una sentencia definitiva, recaída en una
causa en que la Nación es parte, y el valor cuestionado supera el míni-
mo establecido por el art. 24, inc. 6º del decreto-ley 1285/58 y sus mo-
dificaciones, y la resolución de esta Corte 1360/91.
3º) Que el director interino del Hospital Posadas aprobó la licita-
ción pública 150/89, realizada con el objeto de contratar el servicio de
comedor y cafetería del hospital, así como la adjudicación por un año a
favor de El Rincón de los Artistas S.R.L. a cambio del pago de un ca-
non (fs. 7/8).
Años más tarde, llamó a nueva licitación pública 28/92 para la
concesión del mismo servicio por medio del “sistema de anticresis”. De
acuerdo a lo establecido en el pliego de condiciones generales, el adju-
dicatario debía ejecutar la construcción de un local para aquel objeto
que quedaría “a favor” del hospital una vez concluido el contrato (fs. 8
expte. adm. 2020-0177001516/93-8 y manifestaciones del recurrente
a fs. 778 vta./779).
A raíz de este llamado, el contrato inicial fue prorrogado por reso-
lución 1377/91, del mismo funcionario, en cuya motivación se expresó
que la finalidad de la prórroga consistía en que se continuara prestan-
do el servicio en el tiempo que transcurriría entre el llamado a licita-
ción 28/92 y la finalización de la obra que debía ejecutar el adjudicata-
rio de aquélla (fs. 9 de esta causa y 32 del expte. adm. 2020-0177001671/
93-3).
Posteriormente, la licitación 28/92 fue aprobada juntamente con
la adjudicación a favor de la actora por 15 años a partir de la firma del
contrato respectivo, prorrogable por cinco años más (resolución 161/92
del director interino del hospital, fs. 10/11 de esta causa y 119/120 del
expte. adm. 2020-0177001516/93-8).
4º) Que, ante la demora en firmar el contrato respectivo, el 21 de
julio de 1993 la actora envió a la demandada una carta documento en
la que la intimaba para que en cinco días hábiles procediera a propo-
ner escribano “a los fines de la constitución del derecho real de anti-
cresis” conforme licitación pública 28/92 cuyos términos fueron rechaza-
dos por el hospital (fs. 59/60 del expte. adm. 2020-0177001671/93-3).
3704 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA
326

5º) Que, en ese estado de cosas, el 5 de octubre de 1993 la Dirección

General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Salud y Acción Social
emitió un dictamen en el que enumeró diversas irregularidades en la
licitación 28/92 y, en consecuencia, sugirió a la intervención en el hos-
pital que realizara un nuevo acto licitatorio para la concesión del co-
medor y la cafetería. Con respecto a la resolución 1377/91, el órgano
de asesoramiento jurídico opinó que correspondía ejercer la acción de
lesividad (conf. art. 17 de la ley 19.549) (fs. 66/69 del expte. adm. 2020-
0177001671/93-3).
6º) Que posteriormente, el interventor en el hospital dictó la reso-
lución 101/94, por la que dejó sin efecto la licitación pública 28/92,
conforme a lo dispuesto en el inc. 77 del decreto 5720/72, intimó a la ex
concesionaria para que en 60 días desocupara el local, de acuerdo a lo
estipulado en la cláusula 9ª del contrato suscripto entre las partes el
17 de noviembre de 1989 y autorizó a efectuar un nuevo llamado a
licitación pública para la concesión del servicio de comedor y cafetería
(fs. 14/15 de esta causa y 72/73 del expte. adm. 2020-0177001671/93-
3). Contra esa decisión, la actora interpuso recurso de reconsideración
(fs. 22/32), que fue rechazado (fs. 33/34), al igual que el recurso jerár-
quico implícito en el anterior (resolución 218/95 del Ministro de Salud
y Acción Social, fs. 157/159).
7º) Que El Rincón de los Artistas S.R.L. inició demanda contra el
Hospital Nacional Profesor Alejandro Posadas a fin de que se declara-
ra la nulidad de la resolución 101/94 y, en consecuencia, se mantuvie-
ra vigente la licitación pública 28/92 en la que había resultado
adjudicataria, así como para que se dejara sin efecto la intimación a
desalojar el local en el que desarrollaba sus actividades y la autoriza-
ción para el llamado a nueva licitación (fs. 130/ 149). Más tarde, am-
plió demanda impugnando la desestimación del recurso jerárquico (fs.
163/164, expte. 35.485).
Por su parte, el Hospital Posadas interpuso acción de lesividad a
fin de obtener la declaración de nulidad de las resoluciones 1377/91 y
161/92 (expte. 51.200).
8º) Que el 19 de enero de 1995 –una vez entablada la demanda por
la empresa– el interventor en el hospital dictó la resolución 74/95 por
la que declaró la nulidad absoluta de las resoluciones 1377/91 y 161/
92, conforme al art. 17 de la ley 19.549. Fundó su decisión en que el
 DE JUSTICIA DE LA NACION
326
3705

llamado a licitación pública 28/92 estaba afectado de nulidad absolu-

ta, que no había sido perfeccionado el contrato correspondiente y que
al quedar sin efecto la licitación referida la resolución 1377/91 –por la
que se había prorrogado el contrato inicial hasta que finalizara la obra
mencionada en la citada licitación– quedaba sin causa, motivación y
finalidad, por lo que no constituía fuente de derechos y obligaciones
(fs. 210/ 211).
El 9 de octubre del mismo año el citado funcionario remitió a la
actora una carta documento en la que le comunicó que, vencido el pla-
zo establecido en las resoluciones 101/94 y 218/95, el 13 de octubre
siguiente se procedería a labrar acta de recepción del local de comedor
y cafetería conforme a las condiciones establecidas en la cláusula 9ª
del contrato de concesión del 17 de noviembre de 1989 (fs. 176). La
carta fue rechazada por la actora (fs. 177/178) quien, ante esta situa-
ción, solicitó el dictado de una medida cautelar que fue concedida (fs.
195), por lo que permaneció en la prestación del servicio.
9º) Que el juez de primera instancia hizo lugar a la acción de
lesividad y rechazó la demanda interpuesta por la aquí recurrente (fs.
500/519), decisión que fue confirmada por la cámara.
10) Que el a quo sostuvo que el Hospital Posadas se hallaba regido
por la ley 19.337, en la que se estipulan las facultades del ente y su
director. Agregó que del texto completo de esta norma y del decreto
5720/72 (régimen de contrataciones con el Estado) no se desprendía la
facultad de otorgar licitaciones bajo el “sistema de anticresis”. Por tal
razón, el director del hospital carecía de competencia para obrar como
lo hizo, por lo cual el llamado a licitación estuvo viciado en aquel ele-
mento y fue nulo en los términos de los arts. 7º, inc. a, y 14, inc. b, de
la ley 19.549.
Consideró que era abstracto tratar los agravios de la empresa re-
ferentes a la supuesta “accesoriedad” del derecho real de anticresis
que se iba a constituir, al que aquélla había “renunciado”. Expresó
que aun en la hipótesis de que el llamado a licitación bajo el sistema
de anticresis hubiera resultado válido, igualmente no se había cum-
plido la normativa que exigía dar intervención a la Secretaría de
Hacienda en toda medida de gobierno que implicara la celebración,
ya sea a título oneroso o gratuito, de actos de constitución, transfe-
rencia, modificación o extinción de derechos reales o personales (de-
creto 2045/80, art. 1º inc. b).
3706 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA
326

También entendió la cámara que era procedente la acción de

lesividad pues, al haberse generado derechos subjetivos que se esta-
ban cumpliendo, la administración se había visto obligada a interpo-
ner aquélla, conforme a lo ordenado en el art. 17 de la ley 19.549.
11) Que la empresa fundó sus recursos ordinarios de apelación
ante esta Corte en agravios que pueden resumirse así: a) la sentencia
es autocontradictoria, porque si las resoluciones 1377/91 y 161/92, que
eran nulas de nulidad absoluta, generaron derechos subjetivos que se
estaban cumpliendo y por ello resultó necesaria la iniciación de la ac-
ción de lesividad respectiva, no procedía el rechazo de la demanda
entablada por su parte contra la resolución 101/94 que pretendió afec-
tar por disposición de la administración dichos derechos subjetivos.
Si, por el contrario, no se estaban afectando derechos subjetivos, debió
confirmarse la resolución 161/92 y rechazarse la demanda entablada
por El Rincón de los Artistas S.R.L., y declarar improcedente la acción
de lesividad; b) el director del hospital que podía, conforme a la ley
19.337, enajenar inmuebles, también podía darlos en garantía me-
diante anticresis. Además –señaló– los contratos administrativos se
rigen por sus leyes especiales, por lo que no correspondía aplicar –como
lo hizo la cámara– el art. 7º de la ley 19.549 para ponderar su validez;
c) el hospital era un ente descentralizado y, en consecuencia, le resul-
taba “optativo” dar intervención a la Secretaría de Hacienda si sus
autoridades decidían enajenar inmuebles (conf. arts. 7º del decreto
2045/80 y 6º de la ley 22.423); d) no era abstracto abrir juicio acerca de
si la cláusula por la que se pretendía derecho de anticresis era acceso-
ria pues, si se consideraba que el llamado a licitación fue nulo por
haberse efectuado mediante ese “sistema”, la invalidez de la cláusula
respectiva era irrelevante a la luz de lo dispuesto en el art. 16 de la ley
19.549. Por otra parte –agregó– el a quo nada dijo acerca de la “renun-
cia” formulada por su parte a la garantía de anticresis; e) la cámara no
fundó la declaración de nulidad de la resolución 1377/91.
12) Que –tal como lo decidió el a quo– el llamado a licitación públi-
ca 28/92 fue inválido y en consecuencia ilegítima la resolución 161/92
por la que se adjudicó aquélla. Ello es así si se atiende al objeto de la
licitación pública mencionada, es decir, el otorgamiento de la conce-
sión del servicio de comedor y cafetería con el encargo de la construc-
ción de una obra para la prestación de ese servicio mediante el siste-
ma de anticresis, encargo que no podía ser realizado por el citado fun-
cionario, que sólo contaba con las facultades enumeradas en los arts. 4º
y 5º de la ley 19.337.
 DE JUSTICIA DE LA NACION
326
3707

13) Que en efecto, si bien de esas disposiciones surgía su compe-

tencia para disponer de bienes inmuebles –por lo que, en forma implí-
cita, se derivaba su competencia para constituir derechos reales sobre
ellos– aquélla debía ejercerse con ajuste a las disposiciones pertinen-
tes (art. 4º inc. a de la ley 19.337).
De acuerdo a los reseñados términos de la ley, el llamado a licita-
ción y, consecuentemente, la resolución 161/ 92, no se sujetaron a las
referidas disposiciones y adolecieron de vicios en la competencia y el
procedimiento, debido a que para la constitución del derecho real cita-
do se requería, conforme a la reglamentación del art. 51 de la ley de
contabilidad pública, aprobada por el decreto 2045/80, la intervención
obligatoria de la Administración General de Inmuebles Fiscales. La
misma norma disponía específicamente que la administración a cargo
de los organismos usuarios se limitaba al uso y mantenimiento de los
inmuebles afectados a su servicio, y se prohibían los actos de disposi-
ción al señalar que debían abstenerse de celebrar o propiciar actos que
implicaran la transferencia de su uso o propiedad a otras entidades
públicas o a particulares (art. 3º), lo que significaba otro óbice al in-
tento de constituir el derecho real citado.
14) Que resulta totalmente improcedente la aplicación al caso del
art. 7º del mismo decreto, alegado por la actora para fundar la compe-
tencia del director del hospital para constituir anticresis, pues esa
norma se refería exclusivamente a la venta, transferencia o disposi-
ción de bienes inmuebles devenidos innecesarios, en los términos del
art. 3º del decreto 3660/61, al solo efecto de encomendar su venta a la
Secretaría de Hacienda – Administración General de Inmuebles Fis-
cales.
Es también descartable la aplicación del art. 6º de la ley 22.423
invocada por la demandante con el mismo objeto, que resulta ajena al
caso pues se refiere a la venta de inmuebles del dominio privado del
Estado que no sean necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
15) Que sentado lo expuesto, cabe recordar la jurisprudencia de
esta Corte conforme a la cual los contratos públicos están sujetos a
formalidades preestablecidas y contenidos impuestos por normas que
prevalecen sobre lo dispuesto en los pliegos, lo cual desplaza la plena
vigencia de la regla de la autonomía de la voluntad de las partes (conf.
Fallos: 316:3157). El ente licitante no pudo así, en las bases del llama-
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326

do a licitación 28/92, insertar cláusulas que no respetaban las disposi-

ciones vigentes en materia de administración y disposición de bienes
estatales.
16) Que en el sub examine, la omisión de cumplir con las formali-
dades reseñadas deriva en la nulidad absoluta de los actos de llamado
a la licitación 28/92 y de adjudicación de esta última por la resolución
161/92, por lo que se extingue también la resolución 1377/91 que se
dictó en el marco del llamado a licitación referido.
17) Que, a diferencia de lo sostenido por la recurrente, resulta ade-
cuado aplicar, para el examen de la validez de los actos relacionados
con contratos administrativos, las disposiciones de la ley 19.549. En
efecto, de acuerdo a lo establecido en el último párrafo del art. 7º de
dicha ley (texto anterior a la reforma por el decreto 1023/01), los con-
tratos administrativos se regían por sus leyes especiales y en forma
analógica por las disposiciones del título III de la ley, referente al régi-
men del acto administrativo.
En ese contexto, la inexistencia de regulaciones especiales refe-
rentes a los contratos sobre las materias regidas en el citado título
llevaba a que aquéllos debieran considerarse regulados por la misma
normativa aplicable a los actos administrativos, razón por la cual re-
sulta jurídicamente irreprochable el examen de los recaudos de vali-
dez de los actos impugnados que la cámara efectuó a la luz de las
disposiciones contenidas en la ley 19.549.
18) Que deben rechazarse las quejas de la apelante en cuanto a
que la cámara no trató sus agravios relativos a la invocada
“accesoriedad” de la cláusula sobre constitución de anticresis conteni-
da en el llamado a licitación, pues si bien el a quo consideró que era
abstracto pronunciarse sobre el punto en atención a la declarada ilegi-
timidad del llamado, de todos modos evaluó la validez de la cláusula
respectiva.
19) Que, por otra parte, no resulta reprobable que el a quo no haya
considerado la “renuncia” que la recurrente efectuó respecto de la “ga-
rantía de anticresis” (capítulos 15 de la demanda y 14 de la expresión
de agravios ante la cámara), ya que esa renuncia era jurídicamente
irrelevante pues fue formulada por quien, como la actora, no era titu-
lar del derecho respectivo, e inadmisible ya que los pliegos de condicio-
nes generales revisten condición de reglamentos (Fallos: 316:3157),
 DE JUSTICIA DE LA NACION
326
3709

razón por la cual el particular que participa en la licitación carece de

la facultad de sustraerse a la aplicación de alguna de sus disposicio-
nes.
20) Que cabe señalar, finalmente, que los agravios referentes a la
supuesta autocontradicción de la sentencia apelada se desvanecen si
se advierte que, en atención a lo dispuesto en el art. 17 de la ley 19.549,
no era imperativo para el hospital iniciar la acción de lesividad que
tramitó en el sub lite para obtener la declaración de nulidad de la
resolución 161/92, que podía ser válidamente revocada en sede admi-
nistrativa pues no había generado derechos subjetivos que se estuvie-
ran cumpliendo (art. 17 de la ley 19.549).
Ello surge, en primer lugar, de la propia conducta de la actora que,
como se señaló, envió una carta documento al hospital intimando a
que se perfeccionara el contrato correspondiente.
En este sentido, la empresa destacó que “si la obra no se ha reali-
zado aún, ello no ha sido por una cuestión propia de mi representada.
Antes bien, ha sido ‘El Rincón de los Artistas S.R.L.’ en su carácter de
adjudicatario de la licitación 28/92 el que intimó a ese hospital, me-
diante su carta documento 0331 del 21/7/93 a cumplir con la concesión
adjudicada, requiriendo la designación de escribano a los fines de la
constitución del derecho real de anticresis y la firma del contrato res-
pectivo”; asimismo se refirió a la omisión de entrega del terreno para
construir la obra que debía ejecutarse conforme a los términos de esa
licitación (fs. 141). De las declaraciones obrantes en la causa surge
también que no se construyó obra alguna (fs. 368 vta., preg. 4ª, 369
vta., preg. 6ª, 371, preg. 9ª). Por su parte, en la nota del 20 de julio de
1993, dirigida por el hospital a la Dirección General de Asuntos Jurí-
dicos del Ministerio de Salud y Acción Social, se expresó que la firma
del contrato había sido suspendida “dado el complejo sistema de licita-
ción y los frustrados intentos de transferencia a jurisdicción provin-
cial de [ese] nosocomio” (fs. 37).
Por su parte, la resolución 1377/91 que prorrogaba el contrato con
base en los términos de una licitación cuyas bases eran contrarias a la
ley, debía extinguirse por lógica implicancia, ya que, al quedar sin
efecto aquélla, carecía de causa y finalidad, y también podía ser váli-
damente revocada pues, como lo ha resuelto esta Corte, las excepcio-
nes a la regla de la estabilidad en sede administrativa del acto regular
previstas en el art. 18 de la ley 19.549 –entre ellas, el conocimiento del
3710 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA
326

vicio por el interesado, en el caso, el vicio en la competencia y el proce-

dimiento– son igualmente aplicables al supuesto contemplado en el
art. 17, primera parte, pues de lo contrario el acto nulo de nulidad
absoluta gozaría de mayor estabilidad que el regular (Fallos: 321:169).
En esas condiciones, se torna también irrelevante el agravio según el
cual la cámara no fundó la declaración de nulidad de la resolución
1377/91.
Por ello, se declaran procedentes los recursos ordinarios de El Rin-
cón de los Artistas S.R.L. y se confirma la sentencia apelada. Con cos-
tas (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).
Notifíquese y, oportunamente, devuélvanse los autos.
CARLOS S. FAYT (según su voto) — AUGUSTO CÉSAR BELLUSCIO — ENRIQUE
SANTIAGO PETRACCHI — EDUARDO MOLINÉ O’CONNOR — ANTONIO BOGGIANO
— GUILLERMO A. F. LÓPEZ — ADOLFO ROBERTO VÁZQUEZ — JUAN CARLOS
MAQUEDA.

VOTO DEL SEÑOR PRESIDENTE DOCTOR DON CARLOS S. FAYT

Considerando:
1º) Que contra la sentencia de la Sala I de la Cámara Federal de
Apelaciones de San Martín dictada en las actuaciones acumuladas,
que confirmó la de primera instancia que había rechazado la deman-
da entablada por El Rincón de los Artistas S.R.L. contra el Hospital
Nacional Posadas y admitido la acción de lesividad incoada por este
último contra la empresa mencionada, declarando la nulidad de las
resoluciones 1377/91 y 161/92, ambas del director interino del hospi-
tal (fs. 712/718), El Rincón de los Artistas S.R.L. interpuso recurso
ordinario de apelación (fs. 722/725), concedido a fs. 726. El memorial
obra a fs. 765/781 y su contestación a fs. 787/792.
2º) Que el recurso ordinario es formalmente admisible toda vez
que ha sido deducido contra una sentencia definitiva, recaída en una
causa en la que la Nación es parte, y el valor cuestionado supera el
mínimo establecido por al art. 24, inc. 6º del decreto-ley 1285/58 y sus
modificaciones, y la resolución de esta Corte 1360/91.
 DE JUSTICIA DE LA NACION
326
3711

3º) Que el a quo sostuvo que de las constancias de la causa surgía

que el Hospital Nacional Alejandro Posadas habría llamado a licita-
ción pública 28/92 para la concesión de comedor y cafetería por medio
del sistema de anticresis; que por resolución 2377/91 se dispuso la
prórroga del contrato aprobado por res. 345/89 y 1121/90 hasta que
finalizara la obra mencionada en la citada licitación; que mediante
resolución 161/92 se aprobó la licitación 28/92 y se le adjudicó a “El
Rincón de los Artistas S.R.L.”, y que por resolución 101/94 se dejó sin
efecto dicha licitación (fs. 88 del expte. 2020-0177001671/93-3).
Agregó que a la luz de lo dispuesto por la ley 19.337, el Hospital
Nacional Posadas es un ente descentralizado, persona jurídica capaz
de adquirir derechos y contraer obligaciones, enajenar bienes muebles
e inmuebles de toda clase con ajuste a las disposiciones pertinentes
cuya conducción está a cargo de un director (art. 4º, inc. 1º).
Tras caracterizar a la descentralización administrativa sobre la
base de que importa la distribución de las competencias públicas en-
tre múltiples entidades administrativas independientes del poder cen-
tral con personalidad jurídica propia y con un ámbito de competencia
exclusiva, entendió que, de acuerdo al texto completo de la ley citada y
el decreto 5720/72 (régimen de contrataciones del Estado) no existía
en el caso la facultad de otorgar licitaciones bajo el sistema de anticresis.
Indicó que en el campo del derecho público la competencia –que es una
carga– supone un texto, motivo por el cual no cabe extender el princi-
pio de libertad o capacidad en el derecho privado a los órganos públi-
cos; el postulado según el cual “todo lo no prohibido está permitido”
(art. 19 Constitución Nacional) no se extiende a la actuación del Esta-
do que se rige, en cambio, por el principio de legalidad.
Sobre esa base restó relevancia al agravio de “El Rincón de los
Artistas S.R.L.” en cuanto a que el Hospital Posadas fuera un ente
autárquico, pues la autarquía no implica independencia, sino mera
facultad de autoadministración, pero de acuerdo a una norma estable-
cida por una autoridad superior. De allí que entendió que la circuns-
tancia de que el hospital pueda o no celebrar determinados actos, no
se relacionaba con el hecho de que fuera un ente autárquico, sino con
que hubiera una norma que expresamente lo autorizara a ello.
Sostuvo que el llamado a licitación es un acto administrativo
–declaración unilateral dictada en ejercicio de la función administra-
tiva productora de efectos jurídicos individuales y directos– por lo cual
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resultan de aplicación las disposiciones de la ley de procedimientos

administrativos en cuanto establecen el régimen jurídico de los actos
administrativos en sus caracteres, elementos, vicios y nulidades.
Entendió que en el procedimiento licitatorio existe vicio en la com-
petencia, cuando el acto administrativo separable emana de órgano
incompetente por ausencia de atribuciones que, en forma expresa o
razonablemente implícita, confieren la Constitución Nacional, la Cons-
titución provincial, los tratados, las leyes y los reglamentos. Su deter-
minación exigía, en el caso, comprobar la existencia de habilitación
legal para celebrar el acto administrativo de adjudicación. El órgano
era entonces incompetente –en razón de la materia– para llamar a
licitación pública bajo el derecho real de anticresis, por lo que al faltar
uno de los elementos esenciales del acto administrativo, el llamado a
licitación deviene nulo de nulidad absoluta (arts. 7º inc. a y 14 inc. b
de la ley 19.549).
Consideró que aun de considerárselo válido –esto es, dictado por
una autoridad competente– no se dio intervención a la Secretaría de
Estado de Hacienda (Ministerio de Economía), lo cual hubiera corres-
pondido como en toda medida de gobierno que implique la celebración,
a título oneroso o gratuito, de actos relativos a inmuebles estatales
por los cuales se constituyan, transfieran, modifiquen o extingan de-
rechos reales o personales (art. 1º inc. b, decreto 2045/80).
Sobre la base de tales argumentos y tras indicar que la acción de
lesividad resultó innecesaria por aplicación de lo dispuesto por el art. 17
de la ley 19.549, entendió que debía confirmar la sentencia de la ins-
tancia anterior que había declarado la nulidad del acto.
4º) Que la empresa fundó su recurso ordinario de apelación ante
esta Corte en agravios que pueden resumirse así: a) la sentencia es
autocontradictoria, porque si las resoluciones 1377/91 y 161/92, que
eran nulas de nulidad absoluta, generaron derechos subjetivos que se
estaban cumpliendo y por ello resultó necesaria la iniciación de la ac-
ción de lesividad respectiva, no procedía el rechazo de la demanda
entablada por su parte contra la resolución 101/94 que pretendió afec-
tar por disposición de la administración dichos derechos subjetivos.
Si, por el contrario, no se estaban afectando derechos subjetivos, debió
confirmarse la resolución 161/92 y rechazarse la demanda entablada
por El Rincón de los Artistas S.R.L., y declarar improcedente la acción
de lesividad; b) el director del hospital podía enajenar inmuebles (ley
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3713

19.337) y por lo tanto también podía darlos en garantía mediante

anticresis. Además –señaló– los contratos administrativos se rigen por
sus leyes especiales, por lo que no correspondía aplicar –como lo hizo
la cámara– el art. 7º de la ley 19.549 para ponderar su validez; c) el
hospital era un ente descentralizado y, en consecuencia, le resultaba
“optativo” dar intervención a la Secretaría de Hacienda si sus autori-
dades decidían enajenar inmuebles (conf. arts. 7º del decreto 2045/80
y 6º de la ley 22.423); d) no era abstracto abrir juicio acerca de si la
cláusula por la que se pretendía derecho de anticresis era accesoria
pues, si se consideraba que el llamado a licitación fue nulo por haberse
efectuado mediante ese “sistema”, la invalidez de la cláusula respecti-
va era irrelevante a la luz de lo dispuesto en el art. 16 de la ley 19.549.
Por otra parte –agregó– el a quo nada dijo acerca de la “renuncia”
formulada por su parte a la garantía de anticresis; e) la cámara no
fundó la declaración de nulidad de la resolución 1377/91.
5º) Que tal como lo decidió el a quo, el director del hospital sólo
contaba con las facultades enumeradas en los arts. 4º y 5º de la ley
19.337. De esa disposición surgía su competencia para disponer de
bienes inmuebles y, en forma implícita, se derivaba su competencia
para constituir derechos reales sobre ellos. Sin embargo ésta debía
ejercerse con ajuste a las disposiciones pertinentes (art. 4º inc. a de la
ley 19.337), lo que en el caso no ocurrió. En efecto, para la constitución
del derecho real citado se requería –conforme a la reglamentación del
art. 51 de la ley de contabilidad pública, aprobada por el decreto 2045/
80– la intervención obligatoria de la Administración General de
Inmuebles Fiscales. La misma norma disponía específicamente que la
administración a cargo de los organismos usuarios se limitaba al uso y
mantenimiento de los inmuebles afectados a su servicio, prohibiéndo-
se los actos de disposición al señalarse que debían abstenerse de cele-
brar o propiciar actos que implicaran la transferencia de su uso o pro-
piedad a otras entidades públicas o a particulares (art. 3º), lo que im-
portaba otro óbice al intento de constituir el derecho real citado.
6º) Que no es de aplicación en la especie la previsión del art. 7º de
ese mismo decreto, en el que la actora pretende fundar la competencia
del director del hospital para constituir anticresis: esa norma contem-
pla exclusivamente la venta, transferencia o disposición de bienes
inmuebles devenidos innecesarios, en los términos del art. 3º del de-
creto 3660/61, al solo efecto de encomendar su venta a la Secretaría de
Hacienda – Administración General de Inmuebles Fiscales. De igual
modo, la cuestión no puede subsumirse en lo dispuesto por el art. 6º de
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la ley 22.423 que invoca el recurrente, ya que se refiere a una cuestión

distinta: la venta de inmuebles del dominio privado del Estado, inne-
cesarios para el cumplimiento de sus funciones.
7º) Que es doctrina de esta Corte que los contratos públicos están
sujetos a formalidades preestablecidas y contenidos impuestos por
normas que prevalecen sobre lo dispuesto en los pliegos, lo cual des-
plaza la plena vigencia de la regla de la autonomía de la voluntad de
las partes (conf. Fallos: 316:3157). La aplicación de este principio al
caso conduce a concluir que el ente licitante no pudo así insertar, en
las bases de llamado a licitación 28/92, cláusulas que no respetaban
las disposiciones vigentes en materia de administración y disposición
de bienes estatales.
De la omisión de cumplir con las formalidades reseñadas se deriva
–tal como lo señaló el a quo– la nulidad absoluta de los actos de llama-
do a la licitación 28/92 y de adjudicación de esta última por la resolu-
ción 161/92, por lo que se extingue también la resolución 1377/91, dic-
tada en el marco del llamado a licitación referido.
Contrariamente a lo que sostiene la recurrente, resulta adecuado
aplicar para el examen de la validez de los actos relacionados con con-
tratos administrativos, las disposiciones de la ley 19.549. En efecto, de
acuerdo a lo establecido en el último párrafo del art. 7º de dicha ley
(texto anterior a la reforma por el decreto 1023/01), los contratos ad-
ministrativos se regían por sus leyes especiales y en forma analógica
por las disposiciones del título III de la ley, esto es, el régimen del acto
administrativo.
En este contexto, la inexistencia de regulaciones especiales no po-
día conducir sino a la aplicación de las previsiones relativas a los actos
administrativos, razón por la cual no puede objetarse el examen de los
recaudos de validez de los actos impugnados que la cámara efectuó a
la luz de las disposiciones contenidas en la ley 19.549.
8º) Que igual suerte deberán correr las quejas de la apelante vin-
culadas a la alegada ausencia de tratamiento de sus agravios sobre la
“accesoriedad” de la cláusula de constitución de anticresis contenida
en el llamado a licitación. Ello es así pues si bien el a quo consideró
que era abstracto pronunciarse sobre el punto en atención a la decla-
rada ilegitimidad del llamado, de todos modos evaluó la validez de la
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cláusula respectiva, por lo que el alegado carácter accesorio carece de

relevancia.
9º) Que, del mismo modo, no resulta reprochable que el a quo no
haya considerado la “renuncia” que la recurrente efectuó respecto de
la “garantía de anticresis” (capítulos 15 de la demanda y 14 de la ex-
presión de agravios ante la cámara): esa renuncia era jurídicamente
irrelevante pues fue formulada por quien, como la actora, no era titu-
lar del derecho respectivo, e inadmisible ya que los pliegos de condicio-
nes generales constituyen reglamentos (Fallos: 316:3157), razón por
la cual el particular que participa en la licitación carece de la facultad
de sustraerse a la aplicación de alguna de sus disposiciones.
10) Que finalmente, deben desestimarse los agravios relativos a la
autocontradicción del pronunciamiento apelado. En efecto, más allá
de que se trata de una mera reiteración del memorial contra la sen-
tencia de primera instancia que como tal autorizaría a declarar la de-
serción de este aspecto del recurso, lo cierto es que el apelante carece
de interés en sostener esta queja. Es que aun cuando se admitiera por
vía de mera hipótesis que del progreso de la acción de lesividad resul-
taría la invalidez de la resolución 101/94, ese mismo resultado positi-
vo respecto de la mencionada acción de lesividad obstaría a la proce-
dencia de su reclamo.
Por ello, se declara procedente el recurso ordinario interpuesto por
“El Rincón de los Artistas S.R.L.” y se confirma la sentencia apelada.
Con costas (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Na-
ción). Notifíquese y, oportunamente, devuélvanse los autos.
CARLOS S. FAYT.

SALOMON SAID V. PODER JUDICIAL DE LA NACION.

RECURSO ORDINARIO DE APELACION: Tercera instancia. Generalidades.

Es improcedente la adhesión al recurso en tercera instancia por quien no re-
currió.