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DANIEL TOSCANO DÍAZ

La Ley para la Reforma Política es un paso trascendental en el paso del Estado español
del Régimen Franquista a la monarquía parlamentaria. Se trata de una ley aprobada por
las Cortes franquistas que servía precisamente para desmantelar las mismas: de ahí su
relevancia dentro del proceso constituyente español que desembocaría en la
Constitución Española de 1978.

La aprobación de la Ley para la Reforma Política, de 1977, se enmarca en el periodo de

la Transición Española que abarca desde la muerte del General Franco el 20 de
noviembre de 1975 hasta la proclamación del PSOE como vencedor de las elecciones
generales de 1982. Aunque hay discrepancias sobre los años de comienzo y fin de la
misma, se aceptan éstas mayoritariamente. El 22 de noviembre, el hasta entonces
Príncipe de España Juan Carlos fue coronado Rey de España en calidad de Jefe del
Estado con el nombre de Juan Carlos I. Desde el principio, Juan Carlos I manifestó su
deseo de devolver a España a la senda constitucional y democrática, que el pueblo no
conocía desde la II República. Este deseo chocó con la extrema derecha continuista y
franquista que dominaba la élite social y con su máximo representante, el presidente del
gobierno Carlos Arias Navarro. Por otro lado, los simpatizantes de la izquierda se
manifestaron ante las cárceles de todo el país pidiendo la amnistía de todos los presos
políticos, a la vez que desconfiaban del nuevo monarca, al que denominaron ³Juan
Carlos el Breve´. Los deseos de reforma por parte del pueblo no fueron atendidos por
Arias Navarro, quien quería preservar el legado del dictador. Ante esta situación, Arias
Navarro tuvo una fuerte discusión con el Rey el 1 de julio de 1976, tras la cual presentó
su dimisión. Juan Carlos I nombró entonces a Adolfo Suárez presidente del gobierno,
quien sería el encargado de devolver a España a la senda de la democracia.

Se inició la redacción de una Ley para la Reforma Política en la que participó Torcuato
Fernández Miranda, que fue presidente de las Cortes Española. La ley tenía como
propósito fundamental que fuera aceptada por la oposición para conducir de manera
rápida a unas instituciones de carácter democrático, por lo que la palabra ³consenso´ se
puso de moda y es reflejo del proceso de elaboración de dicha ley.

Finalmente, el día 8 de septiembre se presentó el proyecto de Ley para la Reforma

Política a los altos mandos militares, ante los que el presidente del Gobierno pareció dar
la sensación de que no se admitiría dentro de la legalidad al Partido Comunista. Ello dio
tranquilidad y estabilidad al ejército, que iba a ser desposeído de su protagonismo social
con la nueva democracia. Dos días más tarde se dirigió al país y, más que defender un
proyecto de ley, Adolfo Suárez anunció la apertura de un gran debate nacional destinado
a acomodar las leyes a la realidad española del momento. Anunció que el Gobierno se
proponía dar la palabra al pueblo español para resolver el problema político. Finalizó
animando a los españoles a que participaran en un proceso en el que se jugaban su
destino, diciéndoles una frase que ha pasado a la historia: "No hay por qué tener miedo
a nada, pues el único miedo racional que nos debe asaltar es el miedo al miedo mismo".

El proyecto de ley posibilitaba el resultado final democrático, pero sin crear un marco
cerrado y rígido. De la Ley de Reforma Política es preciso, en primer lugar, examinar su
preámbulo. La democracia, objetivo final, según su redacción, no podía ser improvisada
sino que debía partir de la realidad social existente. Los principios de sufragio universal,
soberanía popular e imperio de la ley introducían una ruptura con el régimen anterior,
quitando la legitimidad a las instituciones vigentes durante la dictadura del General
Franco. Una parte esencial de este texto es la consideración de que España vivía una
situación transicional cuyo contenido jurídico definitivo no se conocería hasta después
de consultada la voluntad nacional. Sólo entonces se abordaría la institucionalización de
las peculiaridades regionales, el sistema de relaciones entre el Gobierno y las Cámaras
legislativas o la reforma sindical. El simple hecho de convocar un referéndum para
ratificar la ley pone de manifiesto su espíritu democrático.

Desde el punto de vista jurídico, la Ley de Reforma Política fue definida como "la
octava ley fundamental del régimen", pues suponía la modificación del contenido del
régimen político durante la dictadura. Sin embargo, en ella no se hacía alusión alguna a
la monarquía, para no plantear la cuestión de su legitimidad, ni tampoco a la
responsabilidad del Gobierno ante el Parlamento, pues estas cuestiones quedaban
reenviadas a las nuevas Cortes. Abriendo el articulado de la ley se hacía una declaración
de adhesión a los derechos fundamentales que daba sentido a todo el texto. Venía, a
continuación, la forma de llevar a la práctica esta declaración básica. Lo fundamental de
la Ley de Reforma Política era la convocatoria de elecciones y la configuración de un
marco institucional mínimo para realizarlas. Este consistía en la creación de dos
Cámaras, Congreso y Senado, compuestas de 350 y 204 miembros, respectivamente,
elegidos por sufragio universal con la excepción de un número de senadores de
nombramiento real, que podía ser hasta un quinto de la totalidad de éstos. La misión de
estas dos Cámaras sería la elaboración de una nueva Constitución. El Rey tenía
reservado el derecho a convocar un referéndum en el caso de que lo considerara
necesario. Tal disposición pendía como una especie de amenaza sobre las cabezas de
quienes en el Consejo Nacional y en las Cortes se resistieran al proceso reformador.

La oposición recibió el texto de la Ley de Reforma Política con interés. En la izquierda

tan sólo el Partido Comunista se opuso a la fórmula propuesta por el Gobierno,
achacando que eludía la convocatoria de un proceso constituyente. Por su parte, el
Partido Socialista mostró su oposición e incluso promovió una resolución condenatoria
de la misma en el Parlamento Europeo. Sin embargo, la mayor parte de los grupos de
oposición planteó protestas formales a la vez que esperaba con interés la evolución de
los acontecimientos.

La Ley de Reforma Política pasó por el trámite del Consejo Nacional del Movimiento a
principios del mes de octubre. El Gobierno estuvo ausente en los debates del Consejo
como si desde el principio quisiera mostrar su desapego respecto a la opinión de sus
miembros. Estos propusieron algunas rectificaciones de importancia menor como, por
ejemplo, requerir el informe del Consejo del Reino para la convocatoria de cualquier
tipo de referéndum por parte del Rey. Parecía como si el Consejo Nacional se mostrara
incapaz de enfrentarse de manera directa con el proyecto, al mismo tiempo que seguía
sintiendo una voluntad de controlar, en la medida de lo posible, una democracia ya
irreversible. El Gobierno no tomó en consideración las enmiendas del Consejo. Su
decisión sí era vinculante, por lo que en ellas se jugaba el destino del proyecto de ley.
La aprobación no estaba asegurada ya que la primera disposición legal enviada por
Adolfo Suárez a los procuradores franquistas fue una reforma del Código Penal que tan
sólo logró 225 votos cuando para modificar las leyes fundamentales se necesitaban 280.
Pero el proyecto sería aprobado merced a varios factores. En primer lugar, la habilidad
de Fernández Miranda logró que la ley fuera tramitada por procedimiento de urgencia.
En segundo lugar, el Gobierno y los sectores reformistas hicieron presión sobre los
procuradores creándoles expectativas de ser reelegidos. En las Cortes franquistas, el
único grupo organizado era el afín a Alianza Popular; para neutralizarlo se llegó a un
acuerdo en la ley electoral, introduciendo un criterio restrictivo respecto a la
proporcionalidad. En principio se esperaba que la Ley diera lugar a larguísimos debates
pero tan sólo hubo una resonante intervención en contra protagonizada por Blas Piñar.
Para poder influir en las Cortes se recurrió a personas cuya actitud, apellido o biografía
no pudieran levantar suspicacias entre los procuradores. El ex-ministro Gregorio López
Bravo presidió la ponencia encargada de examinar el texto del proyecto; el ponente fue
Fernando Suárez, vicepresidente del Gobierno con Arias, y finalmente Miguel Primo de
Rivera fue el encargado de presentar la ley a las Cortes.

El resultado final de este conjunto de maniobras fue una votación en la que 435
procuradores se expresaron de modo afirmativo y tan sólo 59 lo hicieron en contra.
Hubo 13 abstenciones y los ausentes -hasta 531- se pueden considerar también
contrarios al proyecto. Al final de la votación el Gobierno y los procuradores se
aplaudieron mutuamente. Un factor que explica lo sucedido es que los enemigos del
cambio se sentían al margen de la sociedad española y no tenían una dirección capaz y
decidida. Muchos de ellos albergaban esperanzas respecto al futuro que se demostraron
injustificables.

El texto de la Ley de Reforma Política debía ser ratificado en referéndum nacional,

como se ha indicado anteriormente. Su resultado era previsible por el hecho de que los
partidos de oposición que recomendaban la abstención lo hacían de una manera
puramente formal, ya que estaban convencidos de que el resultado sería afirmativo por
un margen muy amplio. La propaganda oficial realizó una gran presión a favor del voto
afirmativo, pero fue la consulta más libre que se había realizado en España desde la
guerra civil y la mayor parte de la población sintió que su opinión no había sido
manipulada; además, supuso una primera aproximación entre el electorado y los
partidos políticos. Los resultados del referéndum, celebrado el día 15 de diciembre de
1976, con una participación un poco por encima del 77% tan sólo arrojaron un 2,6% de
votos negativos y un 3% en blanco. Únicamente en alguna provincia, como Guipúzcoa,
debido al alto número de abstenciones, parecía que la democracia se iniciaba con un
apoyo social insuficiente. Quedó pues aprobada y ratificada la que sería la Ley 1/1977,
de 4 de enero, para la reforma política.

Tras ello se procedió a convocar elecciones para el 15 de junio de 1976, en las que la
formación política Unión de Centro Democrático, encabezada, por Adolfo Suárez,
resultó victoriosa, aunque sin alcanzar la mayoría absoluta. Tras ella se situaba el
Partido Socialista Obrero Español, liderado por Felipe González, y, a gran distancia de
ellos, el Partido Comunista de España y Alianza Popular. Las formaciones nacionalistas
se situaron detrás de éstos partidos y los extremistas no lograron representación alguna:
España había elegido moderación.

Se inicia entonces el proceso constituyente, cuyo objetivo primordial será la redacción

de una Constitución para todos los españoles y todas las españolas, que fije las reglas
del proceso electoral y el proceso parlamentario, junto a una declaración de derechos
fundamentales.

La Constitución Española, aprobada en referéndum por el pueblo español el 6 de

diciembre de 1978 y sancionada y promulgada por S.M. el Rey el día 27 de ese mismo
mes, entró en vigor el día 29 de diciembre de 1978 y sigue vigente en la actualidad, con
una sola reforma en su articulado, correspondiente al artículo 13, punto 2, por el cual se
establece el derecho al voto para los ciudadanos europeos.

La Constitución Española establece además la creación de un Tribunal Constitucional,

según la idea del jurista austríaco Hans Kelsen, como método de garantía de la
Constitución, aunque el último responsable de las garantías constitucionales es el
pueblo español, cuya conciencia constitucional debe estar lo suficientemente asentada
como para imponer a los actores del proceso parlamentario una actuación democrática y
constitucional.