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Santiago, veinte de noviembre de dos mil diecinueve.

Vistos:

Se confirma la sentencia apelada de veintiocho de

octubre de dos mil diecinueve, dictada por la Corte de

Apelaciones de Punta Arenas.

Se previene que la Ministra señora Sandoval concurre a

la confirmatoria teniendo únicamente presente:

1°) Que según quedó expresado en la sentencia en

revisión, en estos autos se ha ejercido la llamada acción

de amparo económico prevista en el artículo único de la Ley

N° 18.971 en resguardo del derecho de la recurrente a

desarrollar una actividad económica lícita, esto el

transporte de pasajeros y carga vía terrestre, garantizado

en el artículo 19 N° 21 inciso 1° de la Constitución

Política de la República, el que se vería vulnerado por

los Decretos Alcaldicios N° 431, de 25 de marzo de este año

y N° 664 de 7 de mayo pasado.

En el primero de ellos, la Municipalidad de Puerto

Natales impuso a las empresas que transitan por el Terminal

de Buses Municipal, el pago de un derecho de losa o uso de

plataforma de dicho recinto, cuyo valor se fijó en la suma

de $12.000, el que se debe solucionar por cada salida de

bus del Terminal Municipal y que habría comenzado a regir

el 1 de abril del año en curso; obligación que la parte

recurrente reconoce que fue ordenada nominalmente a través

de la Ordenanza Municipal que reguló la actividad del

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referido Terminal en el año 2013. Por su parte, el segundo

acto administrativo, estableció un polígono de restricción

para la circulación de buses en el sector céntrico de la

ciudad de Puerto Natales que incluyó, geográficamente, un

inmueble de propiedad de la actora que actualmente, utiliza

como terminal de carga y encomiendas, de manera que alega

que dicha decisión le impediría ejercer su actividad

económica al no poder ingresar con sus buses al mismo.

2°) Que, como ya ha declarado antes esta Corte, el

sentido y alcance del instituto jurisdiccional previsto en

la Ley N° 18.971 es el de amparar la garantía

constitucional de “la libertad económica” frente al Estado

empresario, cuando éste, transgrediendo un principio de la

esencia del Orden Público Económico Nacional, como lo es el

de la subsidiaridad, interviene en el campo económico no

acatando las limitaciones contempladas en el artículo 19 N°

21 inciso 2° de la Carta Fundamental, ya sea por

desarrollar esa actividad sin autorización de una ley de

quórum calificado o sin sujetarse a la legislación común

aplicable en dicho ámbito a los particulares.

3°) Que el legislador de la Ley N° 18.971 instituyó un

mecanismo de tutela jurisdiccional destinado a amparar a

los particulares en su derecho a la libertad económica

cuando ella resulte afectada por la actividad del Estado

llevada a efecto con infracción a las regulaciones que

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sobre la materia se establecen en el artículo 19 N° 21

inciso 2° de la Constitución Política.

4°) Que mientras el recurso de protección contemplado

en el artículo 20 de la Carta Fundamental establece una

acción a favor de quien, como consecuencia de acciones u

omisiones ilegales o arbitrarias de terceros, sufra

privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio

de determinados derechos o garantías esenciales -entre las

que se incluye la señalada en el artículo 19 N° 21 de la

Carta Fundamental-, el artículo único de la Ley N° 18.971,

en que se regula el denominado recurso de amparo económico,

prescribe que cualquiera persona puede denunciar las

infracciones al recién aludido artículo 19 N° 21 sin que el

actor necesite tener interés actual en los hechos a que se

refiere la denuncia. Contempla así la Ley N° 18.971 una

acción popular, que trasunta el designio del legislador en

orden a amparar por su intermedio el derecho a la libertad

económica no en cuanto a transgresiones a la misma que

afecten en general a los individuos particulares en su

interés personal, sino cuando tales vulneraciones provengan

de la actividad empresarial del Estado quebrantando las

normas de Orden Público Económico consagradas en el

mencionado artículo 19 N° 21 inciso 2° de la Constitución

Política.

La generación de un instrumento jurídico específico en

defensa de esta garantía, sin duda, es la respuesta

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legislativa frente a la insuficiente eficacia del recurso

de protección para asumir ese rol en diversos aspectos,

tales como la explicable falta de motivación de las

personas, individualmente consideradas, para deducir un

recurso de protección en resguardo del derecho a la

libertad económica como un derecho de carácter general, al

no sentirse afectadas en un derecho subjetivo que les

concierna en lo particular.

5°) Que, por otra parte, existen fundadas razones que

conducen a descartar el amparo económico como instrumento

idóneo para dispensar protección al derecho a desarrollar

una actividad económica lícita contemplado en el artículo

19 N° 21 inciso 1° de la Carta Fundamental.

La primera de ellas estriba en la imposibilidad de

estimar como criterio racional que una persona directamente

afectada por la vulneración de dicha garantía

constitucional disponga -conforme a lo establecido en el

Auto Acordado de esta Corte que regula su tramitación y

fallo- de treinta días para deducir el recurso de

protección, en tanto que un tercero sin interés actual

alguno en la materia, según lo prescribe la Ley N° 18.971,

cuente para ello con un plazo de seis meses.

Enseguida, el diseño con que el referido cuerpo legal

reguló el amparo económico impide considerarlo como un

remedio eficaz disponible a favor de un particular para la

salvaguarda de la garantía en referencia, desde que no se

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entregó al órgano jurisdiccional la facultad de adoptar

providencias cautelares prontas e inmediatas para brindar

resguardo al afectado, como sí se establecen en el artículo

20 de la Constitución Política tratándose del recurso de

protección.

6°) Que, siguiendo el razonamiento expuesto, con el fin

de desarrollar una interpretación armónica del ordenamiento

jurídico y, teniendo en especial consideración, que como se

dijo, no se configura la hipótesis legal que autoriza la

interposición de la acción en comento, cabe agregar que

tratándose de Decretos Alcaldicios, tendrá el afectado,

igualmente, la posibilidad de ejercer la acción especial

que al efecto contempla nuestra legislación para impugnar

las decisiones contenidas en ellos y que resulta, por

tanto, más apta para resolver sobre el asunto

controvertido, cual es, el reclamo de ilegalidad.

7) Que, por las razones expuestas, se concluye que el

llamado recurso de amparo económico no es idóneo para

salvaguardar la garantía fundamental reconocida en el

artículo 19 N° 21 inciso 1° de la Carta Fundamental, por lo

que el deducido en autos no puede prosperar.

Acordado con el voto en contra del ministro señor

Muñoz quien fue de parecer de revocar la sentencia en

alzada y acoger la acción, sólo en cuanto, dejar sin efecto

el Decreto Alcaldicio N° 667, de 7 de mayo de 2019, fundado

en los siguientes razonamientos:

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A.- En estos autos el recurrente denuncia que se

vulnera su derecho a desarrollar una actividad económica

lícita, consagrado en el artículo 21 de la Carta

Fundamental, toda vez que las recurridas establecieron un

perímetro de restricción para la circulación de buses, en

el cual se incluyó, geográficamente, un inmueble de su

propiedad, que actualmente utiliza para efectuar su

actividad de carga y encomiendas y al que quiere regresar,

para desarrollar la totalidad de su giro – transporte de

pasajeros- porque no está de acuerdo con en el pago de uso

de anden que la parte recurrida le impuso para permanecer

en el rodoviario municipal.

Por su parte la Municipalidad de Puerto Natales, en lo

que interesa, señaló que dicha decisión de regular el flujo

de tránsito en el interior de la ciudad, se fundó en el

aumento del parque automotriz y de la población flotante

por razones de turismo, además de la necesidad de conservar

la infraestructura vial existente en la comuna.

B.- Constituyen circunstancias fácticas del proceso

que la recurrente es propietaria de un inmueble que se

encuentra ubicado a corta distancia del Terminal de Buses

Rodoviario municipal y que actualmente utiliza para el

desarrollo de su giro de carga y encomiendas.

Asimismo, que a través del Decreto Alcaldicio N° 431

de 25 de marzo del año en curso, se hizo efectivo a las

empresas que ocupan el rodoviario municipal, el cobro de un

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derecho a losa o anden, cuyo valor se fijó en la suma de

$12.000 y respecto del cual la recurrente no está dispuesta

a pagar.

C.- Además, no existe controversia que la decisión de

establecer el referido perímetro de restricción vehicular,

se fijó casi un mes de después de establecer el derecho a

uso de anden que deben pagar las empresas, entre ellas, la

recurrente para la utilización del terminal rodoviario

municipal y que el área de restricción vehicular que se

fijó por la municipalidad, impide a la actora transitar con

sus buses al terminal de carga de su propiedad.

D.- Asentado lo anterior, por estar estrechamente

vinculado a lo hasta ahora expuesto, resulta conveniente

analizar el concepto de “desviación de poder”, el que

consiste, según la doctrina, en que el fin del acto, que es

uno de sus elementos constitutivos, es distinto del fin

general de interés público que debe ser el de toda

actividad pública, o el fin particular establecido para

determinados actos por la norma respectiva; fin que puede

ser de interés particular de la autoridad, como político,

religioso o personal, y que también puede ser de interés

general, pero distinto de aquel específico que según la

norma permitía la dictación del acto. Así, la desviación de

poder es un vicio que provoca la invalidación del acto

administrativo y que se configura cuando la decisión

contenida en aquél ha sido dictada por la autoridad

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teniendo en vista un fin diverso de aquel que lo faculta

para dictarlo.

En este aspecto es imperioso recordar que los actos de

la Administración persiguen un interés público, por lo que

siempre su fin último debe ser la protección del interés

general de la comunidad. En consecuencia, el acto puede ser

anulado si se constata que ha sido dictado con desviación

de poder, circunstancia que puede producirse si su fin es

distinto de aquél. En tal sentido cabe señalar que esta

causal de nulidad se erige como un sistema de control

jurisdiccional ante el ejercicio de facultades

discrecionales de la Administración, la que, como se

señaló, no puede actuar sino amparándose en la persecución

de un interés público.

E.- Precisadas las ideas anteriores aparece con

nitidez que la causales esgrimidas por el municipio para

establecer un perímetro de restricción en el interior de la

ciudad de Puerto Natales, si bien aparentemente se

fundamenta en un fin de interés general de la comuna, los

acontecimientos previos antes descritos, permiten

razonablemente presumir que el fin que tuvo a la vista la

autoridad fue otro, que se vincula con impedir a la empresa

recurrente, ejercer su actividad económica en el terminal

de su propiedad, desde que el perímetro de restricción

vehicular no le permiten llegar al mismo con los buses,

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obligándola de esa manera a permanecer en el terminal

municipal.

F.- En este orden de ideas no puede escapar al

análisis la circunstancia alegada por el ente municipal, en

relación a que dicho lugar carece de las comodidades que

actualmente tiene el Terminal de Buses municipal, puesto

que, cualquiera sea las condiciones en que éste se

encuentre, debe ser siempre el usuario, quien tenga la

libertad de elegir el prestador de los servicios que desea

adquirir, los que a su vez, deben contar con un mínimo de

condiciones para ejercer su actividad económica, pero no

debe ser la Administración la que le impida efectuar esa

elección y, sobre todo, para beneficiar el terminal operado

por ella. Es un aspecto en el cual corresponde tener

objetividad por parte de la Administración, por el doble

rol que tiene en esta ocasión en lo relacionado con la

prestación del servicio de terminal del transporte de

pasajeros en la ciudad de Puerto Natales.

G.- Lo anterior permite concluir que existió una

“desviación de poder”, pues a pesar de que se invoca en el

acto administrativo una causal relacionada con el interés

general de la comunidad, lo cierto es que a través de él se

privilegió sólo al municipio impidiéndole al recurrente

ejercer su actividad económica en el inmueble de su

propiedad, para lo cual solamente puede exigir ciertas

condiciones mínimas si fuese procedente.

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H.- Lo hasta ahora reflexionado permite establecer que

la actuación de la recurrida, vulneró el artículo 19 N° 21

de la Constitución Política de la República, norma esta

última que protege el ejercicio de la actividad económica

que no sea contraria a la moral y buenas costumbres,

habiéndose acreditado que aquella desarrollada por la

actora respetaba las normas legales que la regulan, razón

por la que, a juicio de quien disiente, la acción debió ser

acogida, en relación al Decreto Alcaldicio N° 664, de 7 de

mayo del año curso.

Regístrese y devuélvase.

Redacción a cargo del Ministro señor Muñoz y de la

prevención de su autora.

Rol N° 31.747-2019.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema

integrada por los Ministros (a) Sr. Sergio Muñoz G., Sra.
María Eugenia Sandoval G., Sr. Carlos Aránguiz Z., y Sra.
Ángela Vivanco M., y el Ministro Suplente Sr. Raúl Mera M.
No firman, no obstante haber concurrido al acuerdo de la
causa, el Ministro señor Aránguiz por estar con licencia
médica y la Ministra señora Vivanco por estar en comisión de
servicios. Santiago, 20 de noviembre de 2019.

SERGIO MANUEL MUÑOZ GAJARDO MARIA EUGENIA SANDOVAL GOUET

MINISTRO MINISTRA
Fecha: 20/11/2019 11:46:52 Fecha: 20/11/2019 11:43:06

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RAUL EDUARDO MERA MUNOZ
MINISTRO(S)
Fecha: 20/11/2019 11:46:52

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En Santiago, a veinte de noviembre de dos mil diecinueve, se incluyó en el
Estado Diario la resolución precedente.

Este documento tiene firma electrónica y su original puede ser

validado en http://verificadoc.pjud.cl o en la tramitación de la causa.
En aquellos documentos en que se visualiza la hora, esta
corresponde al horario establecido para Chile Continental. FXRRNHFBNP