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La política arancelaria
y el comercio exterior
J u a n Pa b l o G ó n g o r a P é r e z
L a bibliografía económica, desde que
David Ricardo en el siglo xix estable-
ció el concepto de ventajas comparativas,
S a lva d o r M e d i n a R a m í r e z * considera en general que el libre comer-
cio mundial genera ganancias para todos
los participantes; sin embargo, a pesar de
las evidentes ventajas, en realidad el co-
mercio mundial no es libre por completo.
Esto se debe a que los gobiernos naciona-
les tienden a restringir el comercio mundial
con el fin de proteger la industria local me-
diante la aplicación de un impuesto a las
mercancías importadas, ya sea como un
porcentaje al valor o en función del volu-
men o peso de las mismas; este gravamen
se conoce como arancel. Los aranceles
son impuestos que distorsionan los resul-
tados del comercio, tanto en la distribución
de las ganancias como en los ganadores y
perdedores de las mismas.
*
Los autores agradecen los comentarios
de Azalea del Carmen Clemente Blanco . Arancel ad valorem.
y Mónica Vanessa Limón Rodríguez. . También hay restricciones no arancelarias,
que consisten en restringir el volumen y las
importaciones mediante medidas no impositi-
vas; por ejemplo, restricciones en cantidad de
bienes o mediante la obligación impuesta al
importador de solicitar una licencia.
L
de protección de la industria nacional que, os aranceles, como instrumento de protección de la industria nacional. En este
además, mejora la posición de la balan- política económica, tienen una larga sentido, no sólo Estados Unidos y el Reino
za comercial y genera ingresos guberna- historia y han estado influidos por la situa- Unido, considerados cada uno en su propio
mentales, lo cual es un evidente intento ción política, las doctrinas económicas en tiempo como los países más desarrollados
de redistribución de las ganancias y que fa- boga y la implantación de instrumentos de del mundo y defensores del libre comer-
vorece el mercado interno, sin considerar política económica alternativos. Varias ve- cio, han implantado políticas proteccio-
la posibilidad de que al elevar la posición ces se les ha satanizado como obstáculos nistas en favor de su industria. La historia
competitiva de los productores nacionales, para el crecimiento económico, pero en económica muestra que aquellos países
los consumidores internos pierdan, al en- la historia han sido usados por los países que no ejercieron estas medidas protec-
frentar mayores costos. desarrollados, que ahora abogan por su cionistas en su nacimiento como naciones
erradicación. independientes, se condenaron a épo-
Durante la primera parte del siglo xx se cas de lento desarrollo y bajo crecimien-
aplicaron los aranceles de manera co- Desde épocas preindustriales se han apli- to económico al insertarse en el comercio
mún; pero una vez terminado el proceso cado y han sido criticados por la teoría mundial, iniciado ya por las naciones desa-
de reconstrucción europeo, derivado del económica clásica desde sus orígenes, rrolladas. Es de suma importancia recono-
término de la segunda guerra mundial, con Adam Smith, quien defendió el libre cer que los países que hoy se consideran
la economía en general comenzó a tener comercio al argumentar beneficios eco- como industrializados y cuyo grado de cre-
un cambio significativo en su dinámica. nómicos para todos los participantes en el cimiento económico es alto, en realidad
Antes, los patrones de producción nacio- comercio mundial. Sin embargo, el clamor nunca practicaron el libre comercio en los
nales se configuraban alrededor de un por el libre comercio tiene, a su vez, un inicios de su industrialización, pues la ma-
ambiente conservador y proteccionista matiz político. Desde la época colonial, el yoría de ellos recurrió al uso de aranceles
ante la necesidad de fortalecer las indus- imperio británico ejercía presión sobre sus con fines proteccionistas.
trias nacionales, ya que la devastación colonias con el fin de que permitieran la li-
provocada por la guerra hizo necesarias bre entrada de mercancías con el objeto de En algunos pasajes históricos se puede en-
este tipo de políticas, tanto para los paí- encontrar un mercado a sus productos de contrar que el Reino Unido, en los siglos xiv
ses industrializados como para las na- manufacturas y, al mismo tiempo, bloquea- y xv, impuso aranceles a las importaciones
ciones en desarrollo. Sin embargo, en el ba de modo artificial el desarrollo industrial provenientes de los Países Bajos e impues-
decenio de los ochenta y ante una crisis de sus colonias, haciéndolas dependien- tos en contra de las exportaciones de lana
económica mundial, el modelo protec- tes de la metrópoli. Mientras tanto, las cruda con el fin de proteger, en ese enton-
cionista da paso a un creciente comercio colonias luchaban y argumentaban que la ces, su incipiente industria manufacturera
mundial y, por tanto, a una economía más imposición de bloqueos a las importacio- de lana. Fue entre 1721 y 1846 cuando el
globalizada y con mayores interconexio- nes británicas era necesaria para impulsar Reino Unido implantó políticas proteccio-
nes de países, tanto de flujos comercia- y desarrollar su incipiente industria. La idea nistas y de promoción industrial más enér-
les como financieros, en la cual la política era, y es, básica: sin la ayuda gubernamen- gicas, entre las que destacan la imposición
arancelaria dejó de ser básica para el cre- tal, para ciertas industrias será imposible de aranceles a las importaciones, los sub-
cimiento de una nación. competir contra sectores maduros de paí- sidios a las exportaciones, los descuen-
ses desarrollados. Lo mismo sucedía con tos a insumos de bienes de exportación,
Con el objetivo de dar cuenta de cómo es- España y sus colonias, a las que se les im- así como el control de calidad de exporta-
tos cambios en la economía han influido en pedía el desarrollo de ciertas manufactu- ciones. Incluso, en 1820 el Reino Unido
la política arancelaria mundial, en particu- ras, como se hizo mediante las reformas contaba con el mayor porcentaje prome-
lar en la de México, este artículo se divi- borbónicas del siglo xvii. dio de aranceles a las importaciones, entre
de en cinco apartados. El primero trata de 45 y 55 por ciento del valor de las mismas.
manera breve la historia moderna de los Aunque para 1875 estas tasas se reduje-
aranceles; el segundo versa acerca de las . Esta sección se basa en el trabajo de Ha-Joon ron hasta un valor igual a cero, con el fin
funciones que cumplen los aranceles en el Chang, Why Developing Countries Need Tari- de desincentivar la industrialización en el
mundo. En el tercer apartado se explica la ffs? How wto nama Negotiations Could Deny continente y abrir paso al mercado de pro-
Development Countries Right to a Future?,
evolución de la política arancelaria mexica- South Centre, Suiza, noviembre de 2006. ductos agrícolas y materias primas. Des-
na; en el cuarto se describen los efectos de . Cabe destacar que estas medidas que pués, cuando Estados Unidos se apoderó
los cambios en la política arancelaria en el impedían la producción de ciertos bienes en la del dominio económico mundial, alrede-
Nueva España fueron un ingrediente que con-
comercio exterior de México. Por último, dor de 1880, los manufactureros británicos
tribuyó a generar las condiciones que dieron
se enuncian las conclusiones. paso a la independencia de México. solicitaron de nuevo la implantación de los
Comercio exterior
constante durante el siglo xx ante la dura es decir, hasta que los beneficios del pro- limitados debido a cuatro razones: 1) la re-
competencia por parte de Estados Unidos y teccionismo se agotaron. colección de impuestos no era adecuada
Alemania (véase la gráfica 1). ni suficiente por falta de información acer-
En la gráfica 1 se aprecian los rangos de ca de los contribuyentes; 2) los gobier-
Estados Unidos, por su parte, hizo lo mis- las tasas arancelarias de varios países eu- nos tenían capacidades administrativas
mo e ignoró los consejos de Adam Smith, ropeos y de Estados Unidos, las cuales limitadas por falta de personal adecuado
quien sugería que se abriera al libre co- muestran políticas proteccionistas inten- y desarrollo tecnológico que permitiera el
mercio: sas en los casos de Estados Unidos, el rápido procesamiento de una gran canti-
Reino Unido y Dinamarca para 1820 dad de información; 3) había resistencia
Si los estadounidenses, ya sea por una y 1875. política a la aplicación de impuestos al in-
combinación o por cualquier otro tipo greso, la cual fue en particular intensa en
de violencia, detienen la importación La razón de que se usaran en particular los la Europa de la preguerra. El uso exten-
de manufacturas europeas, y, por ello aranceles como herramienta de política dido de los impuestos al ingreso ocurrió
dan un monopolio a sus propios paisa- económica para promover el crecimiento hasta el decenio de los treinta en Europa,
nos como si pudieran manufacturar los de una nación, al menos hasta la segunda ya que los grupos industriales de diversas
productos, desviarían cualquier parte guerra mundial, es que otros instrumen- naciones se oponían a ellos y 4) la doctrina
considerable de su capital en empleo, tos de política económica se encontraban de hacienda pública dominante en la pre-
ellos retrasarían en lugar de acelerar poco o nada desarrollados. guerra generó que los gobiernos fueran
un mayor incremento en su produc- renuentes a comprometerse con desem-
ción anual, y obstruirían en lugar de Las políticas de subsidios no se podían bolsos fuertes, como los necesarios en el
promover el progreso de su país hacia usar de manera amplia, ya que los go- caso de los subsidios.
una real riqueza y grandeza.
Bélgica, 1875
Canadá, 1820
Canadá, 1875
Dinamarca, 1820
Dinamarca, 1875
Alemania, 1820
Alemania, 1875
Suecia, 1820
Suecia ,1875
Comercio exterior
tienen viva la identidad nacional. ticularidades para ciertas mercancías. particular de América Latina), incluyendo
México, a adoptar un modelo de sustitu-
• Motivos de política económica, por obje- Una vez establecidas las funciones que ción de importaciones.11
tivos diferentes a la promoción industrial; puede adoptar un arancel y las maneras
por ejemplo, la protección al empleo. como se presenta en México, es posible A mediados de los años setenta y princi-
explicar la política arancelaria nacional en pios de los ochenta, con las crisis vividas
• Motivos ecológicos: para evitar la entra- los últimos años con mayor detenimiento. en escala mundial (petrolera y de deuda
da de bienes que alteren la calidad ambien- de 1982) se experimentó la necesidad de
tal de un país (aranceles a la importación realizar un cambio estructural: el mode-
de automóviles usados). Política arancelaria en México lo de crecimiento se había agotado y era
urgente adoptar un modelo diferente que
• Motivos políticos: protección a ciertos
grupos políticos, con fines electorales o
por conflictos internacionales.
E n los últimos decenios del siglo xix,
México era un país importador de bie-
nes de consumo, en particular los deriva-
impulsara la economía mexicana y la saca-
ra de la crisis.
portante de la misma, por lo que de 1987 1997 12.5 9.6 7.7 9 4.1 83.4 7
1998 12.4 9.7 7.8 10 4.4 83.7 9
a 1988 las medidas de apertura comercial
1999 15.4 12.9 8.0 17 3.6 84.1 9
se radicalizaron y el arancel más alto des-
2000 15.4 14.2 8.0 18 6.2 90.1 20
cendió de 100 a 20 por ciento. De igual
2001 15.5 15.1 8.0 17 6.1 88.7 27
manera, se eliminó el permiso previo de
2002 15.5 15.8 8.1 18 5.9 86.7 27
importación de gran parte de las manufac-
2003 15.4 15.6 8.0 18 5.9 86.5 27
turas de consumo, y el número de artículos
2004 14.8 14.2 8.4 16 4.7 83.7 42
sujetos a restricciones se redujo de 1 200
a 325;15 a finales de 1991, menos de 10% 1. Nación más favorecida.
2. Tratado de Libre Comercio.
del valor total de las importaciones estaba
Fuente: Jaime Zabludovsky, “El tlcan y la política de comercio exterior en México: una agenda
sujeto a permisos de importación y las es- inconclusa”, Información Comercial Española, núm. 821, marzo-abril de 2005, pp. 59-70.
calas arancelarias disminuyeron a cinco.
(véase el cuadro 1). Del mismo modo, en
1990 se establecieron incentivos arance- ró la reducción de los aranceles promedio y do de libre comercio (tlc), suscrito con el
larios para los exportadores con el objetivo los permisos de importación. Ya para estos gobierno chileno y, a su vez, los presiden-
de aumentar su competitividad, entre los años, las defensas a la industria nacional tes en ese entonces de México y Estados
se destacan el Programa de Importación se habían reducido considerablemente, Unidos, Carlos Salinas de Gortari y George
Temporal para Producir Artículos de Expor- con una media arancelaria que rondaba el Bush, dieron instrucciones a sus respec-
tación (Pitex);16 al mismo tiempo, se acele- 13% y una dispersión en su mínimo históri- tivas secretarías de comercio para iniciar
co (4.5 por ciento). los trabajos relacionados con un tratado
de libre comercio, al que después se su-
14. Esto mediante las cartas de intención suscritas
con el Fondo Monetario Internacional (fmi),
La segunda etapa se identifica ya con ple- maría Canadá, para crear una zona de libre
en compensación por la ayuda económica nitud a partir de 1992 y se constituye como comercio con un mercado de más de 360
recibida para superar la crisis económica de la una apertura comercial negociada que se millones de personas: el Tratado de Libre
década pérdida de los ochenta.
relaciona con la consolidación de las re- Comercio de América del Norte (tlcan),
15. Pedro Aspe Armella, El camino mexicano de la
transformación económica, Fondo de Cultura laciones comerciales con los principales que inició de manera formal sus activida-
Económica, México, 1993. socios; en ese año se firma el primer trata- des en 1994 y constituyó la zona más gran-
16. Programa en el que se permitía a las compa- de de libre comercio del mundo, además
ñías involucradas importar ciertos artículos de
manera temporal bajo el condicionamiento de exportaciones, establecido entre 10 y 30 por de ser un acuerdo innovador al involucrar
facturar cierto porcentaje de sus ventas como ciento. la eliminación de barreras arancelarias y no
Comercio exterior
ralización del sector de servicios y de los ha considerado como una de las etapas po empezaron a abrirse las puertas para
flujos de inversión extranjera, así como la más problemáticas para México; época los productos mexicanos en el extranje-
protección de derechos intelectuales. 17 de crecimiento nulo y altas tasas inflacio- ro, además de que el país inició un proce-
narias que tuvieron un efecto negativo en so de apertura; otras naciones hicieron lo
Al mismo tiempo, como punto de suma la inversión productiva nacional. Con es- mismo y otorgaron a las compañías mexi-
importancia, en 1993 se promulgó la Ley tos problemas a cuestas se decidió que canas con capacidad exportadora el ac-
de Comercio Exterior, cuyo objetivo prin- el comercio exterior debía jugar un papel ceso a mercados más amplios, por lo que
cipal fue adecuar el marco legal mexicano fundamental no sólo en la recuperación se incrementó de modo considerable el
a las transacciones internacionales y, con de la crisis, sino también como fuente valor de las exportaciones totales (véase
ello, México inició negociaciones para tra- importante de divisas y una estrategia el cuadro 2). Aunque, por desgracia, esto
tados de libre comercio con otros socios para aumentar la productividad de la in- no ocurrió en la misma proporción que las
comerciales importantes, como Venezuela dustria nacional, otrora muy protegida importaciones, que también aumentaron
y algunos países centroamericanos. Todos y que sobrevivía bajo la premisa de ser gracias a la reducción en sus precios al ya
estos acuerdos implicaban la eliminación una industria consentida y muy ineficien- no estar afectadas por un sobreprecio, vía
de barreras arancelarias y no arancelarias te, al amparo de la sobreprotección gu- los aranceles.
para el comercio mundial. bernamental.
En 1994, cuando inició el tlcan , el va-
Derivado de esta estrategia, para 2004 La idea era clave: impulsar el desarrollo lor de las importaciones fue cinco veces
México contaba con 42 socios comercia- nacional mediante una mayor competen- mayor que el observado en 1984, y a pe-
les, con los que concentró más de 80% cia proveniente de los mercados extran- sar de disminuir su ritmo de crecimien-
de su comercio internacional, siendo, por jeros; esta contienda habría de impulsar to derivado de la crisis de finales de1994
supuesto, Estados Unidos la nación con a las compañías nacionales hacia la bús- mantuvo una tasa promedio poco mayor
la que se tiene un mayor intercambio. queda de mejores índices de competiti- de 19% hasta el 2000. De igual mane-
De esta manera, la política arancelaria de vidad, apoyándose, entre otras medidas, ra, el tlcan ha constituido un elemento
México dio un giro de 180 grados en los en una reducción de costos implícita en determinante en la dinámica exportado-
últimos decenios, al pasar de una política una baja de los precios de los componen- ra de México, ya que garantizó la entrada
arancelaria recaudatoria y con fines protec- tes importados de productos nacionales, de productos nacionales al mercado más
cionistas a una política arancelaria mínima derivada del propio descenso en las tasas grande del mundo, y las exportaciones,
que sólo responde a efectos de competen- de aranceles y, de igual manera, la misma que de 1982 a 1994 duplicaron su valor,
cia justa; por ejemplo, se aplican aranceles reducción en los precios de las importa- para 2008 fueron casi cinco veces el mon-
en caso de abaratamiento anormal. ciones implicaría una mayor competen- to registrado en 1994; sin embargo, y a
cia en el mercado nacional. Es decir, en pesar de este intenso ritmo de crecimien-
Al haber dado cuenta de la evolución de la el mercado interno habría ahora mayor to, los efectos esperados no han sido del
política arancelaria en México, es posible cantidad de mercancías —muchas de todo favorables.
analizar los efectos que ésta ha tenido en ellas de mejor calidad que las naciona-
la economía del país. les y cuyo ingreso al país no era viable en Salvo de 1982 a 1988, así como de 1995
virtud de las barreras proteccionistas— a 1997 (ambas etapas poscrisis y con tipo
que competirían de manera directa por el de cambio alto derivado de procesos de-
Efectos de la desregulación mercado, lo cual obligaría a las empre- valuatorios), en todos los demás años se
arancelaria en México sas mexicanas a mejorar sus procesos observa un déficit comercial recurrente,
productivos, restructurarse en sentido lo que implica que la dinámica importa-
1. Incorporación al gatt.
2. Inicio del tlcan.
Fuente: elaboración propia con datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, México.
Unidos ha aumentado de modo conside- cimiento económico sustentable debido En cuanto a la composición de los produc-
rable, ya que si en 1990 se destinaba poco a que genera mayor vulnerabilidad ante tos importados, la mayoría la constituyen
más de 60% de las exportaciones, 18 hoy los ciclos económicos de Estados Unidos; bienes intermedios a lo largo del periodo
este porcentaje alcanzó 80.5% de enero a de modo adicional, México no es el único de 1980 a 2008, y su participación porcen-
julio de 2009, 19 lo cual no garantiza un cre- país que ha firmado tratados de libre co- tual en el total de importaciones varía entre
mercio con el vecino del norte, así que las 61 y 82 por ciento (véase la gráfica 2). En
ventajas arancelarias tenderán a desapa- este aspecto, la reducción en las medi-
recer y a permitir una competencia más das proteccionistas significó una ventaja
18. Mariano Velazco Torres, “La política comercial
en México: alcances y limitaciones en los abierta con productos de otras naciones, importante para la industria maquiladora,
objetivos de las llamadas reformas de primera situación que en términos positivos tam- ya que permitió el ingreso de mercancías
generación, 1982, 2002”, Aportes, núm. 26,
bién impulsaría una mejora en la industria a un costo menor y con ello la posibilidad
mayo-agosto de 2004, pp. 93-118.
19. Banco de México, Estadísticas, en <www. nacional con el fin de aumentar su com- de atraer capitales e inversiones en esos
banxico.org.mx>, noviembre de 2009. petitividad. ramos. En este sentido, cabe destacar el
Comercio exterior
México: COMPOSICIÓN DE LAS IMPORTACIONES, 1980-2008 (PORCENTAJES)
90
80
70
60
Bienes intermedios
Los aranceles han
50
40 sido usados a lo largo
30
20 Bienes de consumo de la historia para
10
0
Bienes de capital
proteger e impulsar
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2008
la industria
Fuente: elaboración propia con datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, México.
de una nación
descenso importante en la participación plio uso ocurrió ante la falta de otros ins-
de los bienes de capital,que a principios de trumentos de política económica. Ante la
la apertura comercial (1982) llegaron a re- implantación de nuevos instrumentos y
presentar casi 30% de las importaciones; el surgimiento del neoliberalismo, el uso
hoy su participación ronda entre 11 y 12 de los aranceles pierde importancia para
por ciento, lo que implica la transformación el desarrollo de la industria local o para
de la industria nacional hacia su incorpora- recaudar ingresos gubernamentales y se
ción a los procesos de producción globales aplican sólo con fines de competencia,
que entrelazan varias naciones y aprove- ecológicos, políticos y de protección so-
chan las ventajas otorgadas por los regí- cial y cultural.
menes de fronteras comerciales abiertas
que vinculan la libre entrada de mercancías En México se originó esta situación en el
y su consecuente salida como mercancías siglo xx, durante la etapa posrevoluciona- No obstante, los resultados de equilibrar la
de exportación, lo que a su vez favorece a ria y al seguir las tendencias mundiales se balanza comercial no se han logrado y se
cierto sector empresarial mexicano, pero utilizaron los aranceles con fines de pro- presenta un déficit crónico, además de que
deja abiertas amplias posibilidades para tección de la industria nacional. Lo anterior se ha incrementado la dependencia co-
que otros sectores aprovechen las bonda- hasta el decenio de los ochenta, cuando mercial con Estados Unidos. En este sen-
des del modelo exportador. las crisis económicas obligaron a replan- tido, la firma del tlcan ofrecía una ventaja
tear el modelo económico y se abandonó competitiva a los productores mexicanos,
el uso de los aranceles como instrumento la cual se erosionó rápido ante la firma de
Conclusiones de promoción industrial. nuevos tratados comerciales del vecino
país del norte con otros socios. Es por ello