Segunda etapa • Año 12 Martes 12 de marzo de 2019

Nº

727

GOBERNANZA LABORAL
El consenso y la Política Nacional
de Competitividad y Productividad
Págs. 4, 5 y 6
Jaime Zavala Costa
Luis Mendoza Legoas

Págs. 2-3 Pág. 7 Pág. 8

AUTORIDAD. La relativa eficacia del sistema GARANTÍAS AL ADMINISTRADO. Nuevo TRIBUTOS. La reserva tributaria, el derecho
inspectivo laboral para tutelar efectivamente Reglamento de Sanciones de la Superintendencia a la intimidad y el rol de los operadores de
los derechos de los trabajadores. Paul Cavalié del Mercado de Valores. Grecia Neyra servicios electrónicos. Cecilia Muñoz Capcha
2 suplemento de
análisis legal Martes 12 de marzo de 2019 LABORAL

LA RELATIVA EFICACIA PARA TUTELAR LOS DERECHOS DE LOS TRABAJADORES

La activación
del sistema
inspectivo
PAUL
LA ACTIVACIÓN DEL la que dio origen a la multa impuesta. En tal
CAVALIÉ CABRERA
Ley general de SISTEMA INSPECTIVO, circunstancia resulta insuficiente, y entiendo
que insatisfactorio por ineficaz, que el sistema
Abogado. Ex director General de
Inspección del Trabajo. Docente inspección laboral Y SU POSTERIOR inspectivo crea entender que el solo pago de la
laboralista Facultad de Derecho de
la PUCP. Miembro de la Sociedad
ACTUACIÓN, multa (sea efectuada esta de manera voluntaria
◗ Artículo 48.- mandato de la o a través de su ejecución forzosa) debiera poner
Peruana de Derecho del Trabajo.
Contenido de la Autoridad DEBEN PROPENDER fin al procedimiento inspectivo iniciado. Esto,
resolución: Administrati- PRINCIPALMENTE porque debería también tenerse presente que el
48.1 La resolución
que impone una
va de Trabajo,
dirigido al sujeto
HACIA EL LOGRO DE solo pago de la multa no satisface la expectativa
de cumplimiento del trabajador denuncian-
DICHO FIN ANTES

C
uando un trabajador o un grupo
de trabajadores interpone una de-
nuncia ante la Inspección del Tra-
bajo (iniciativas que actualmente
activan 7 de cada 10 inspecciones
que se practican), su interés apunta a obtener
el resarcimiento de sus derechos y beneficios
laborales conculcados o a impedir que estos
sean vulnerados o incumplidos. Por tanto, la
activación del sistema inspectivo, y su posterior
actuación, deben propender principalmente
hacia el logro de dicho fin antes que a la sola
imposición de una multa o sanción pecuniaria
al empleador y su cobro, lo cual no beneficia
directamente a quienes son objeto del incum-
plimiento de sus derechos: los trabajadores.
En línea de afianzar dicho objetivo de tutela,
el numeral 48.2 del Artículo 48 de la Ley General
de Inspección del Trabajo (LGIT) señala que la
resolución que impone una multa “contendrá
expresamente tanto en la parte considerativa
y resolutiva el mandato de la Autoridad Admi-
nistrativa de Trabajo, dirigido al sujeto o sujetos
responsables, para que cumplan con subsanar
las infracciones por las que fueron sancionados.
La resolución consentida o confirmada tie-
ne mérito ejecutivo sobre las obligaciones que
contiene”. Como es de verse, la acción sancio-
natoria contenida en la resolución –más allá de
materializarse en el requerimiento de pago de
multa debe estar o sujetos res- te, por más onerosa que esta resulte para el
fundamentada, ponsables, para QUE A LA SOLA empleador con al ánimo de disuadirlo de no
precisándose que cumplan volver a incurrir en similar comportamiento
el motivo de la con subsanar las IMPOSICIÓN DE UNA en el futuro.
sanción, la norma infracciones por MULTA O SANCIÓN Así, al no haber obtenido tutela el trabajador
legal o convencio-
nal incumplida y
las que fueron
sancionados.
PECUNIARIA AL denunciante, este se vería forzado a intentar
conseguirla mediante una nueva denuncia ins-
los trabajadores La resolución EMPLEADOR Y SU pectiva, o a direccionar la búsqueda de amparo a
afectados. consentida o COBRO, LO CUAL su pedido en sede judicial, quedando entretanto
48.2 Contendrá confirmada tiene subsistente la lesión o amenaza de vulneración
expresamente mérito ejecutivo
NO BENEFICIA de sus derechos tras su tránsito por la vía admi-
tanto en la parte respecto de las DIRECTAMENTE nistrativa de la inspección del trabajo.
considerativa obligaciones que A QUIENES SON Son varias las consecuencias negativas deri-
y resolutiva el contiene. vadas de la situación descrita. Una primera es la
OBJETO DEL evidencia del procedimiento inspectivo como
INCUMPLIMIENTO DE una vía poco eficaz para la obtención de tutela
una suma dineraria en favor del Estado– incide
en que el sujeto inspeccionado enmiende su
SUS DERECHOS: LOS efectiva para los trabajadores que acuden a él.
Luego, permite que se instale en la convic-
conducta lesiva de los derechos del trabajador. TRABAJADORES. ción de muchos que el pago de la multa por parte
Objetivo que es, en buena cuenta, el que del empleador representa (y que así debería
puso en funcionamiento el sistema inspectivo serlo) la culminación del procedimiento ins-
laboral, en línea del cumplimiento de los dere- resolución administrativa. En tal circunstancia, pectivo, desvirtuándose con dicha percepción,
chos reclamados. por lo general, las dos dimensiones de la sanción lo que en verdad constituye su objeto principal:
(la pecuniaria y la del mandato de cumplimiento la de constituir una herramienta eficaz para la
La impugnación judicial o subsanación) quedan indemnes. garantía de cumplimiento de los derechos del
Ocurre, sin embargo, que culminado el procedi- Sucede en otros casos que el empleador opta trabajador.
miento administrativo sancionador y emitidas por el solo pago de la multa contenida en la En tercer lugar, al quedar subsistente la afec-
las respectivas resoluciones sancionatorias, estas resolución sancionatoria, y al mismo tiempo tación de los derechos producida, ello puede
son impugnadas judicialmente por el empleador desacata lo relativo al cumplimiento mismo forzar al trabajador a recurrir a la vía judicial
a través del proceso contencioso administrativo de la orden de subsanación de la infracción para la obtención de tutela a su reclamo. En este
mitigando, de ese modo, la ejecutoriedad de la (“mandato”), infracción que fue, precisamente, último escenario, sin embargo, la poca claridad

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LABORAL
del contenido de las resoluciones sancionatorias
al momento de consignar en qué radicó el in-
cumplimiento que motivó la multa atenta contra
el mérito de título de ejecución que esta pudiera
tener en caso que el trabajador pretendiera su
pronta ejecución en sede judicial.
Finalmente, si el trabajador persistiera en
transitar por la vía administrativa del procedi-
miento inspectivo, se vería obligado a iniciar uno
nuevo a través de la reiteración de su denuncia,
lo cual retardará aún más su posibilidad de
obtener tutela en sede administrativa.
Martes 12 de marzo de 2019
La doctrina nacional, en la actualidad, viene
abordando diversos temas vinculados a la ins-
pección del trabajo, pero no se aprecia reflexio-
nes específicas en la línea del tema anotado.
La exigibilidad en otros países
En Uruguay, la ejecutoriedad de las resoluciones
sancionatorias impuestas parece concentrarse
solo en lo que hace al cobro de la multa dineraria
impuesta. Ello se desprende del tenor del art.
290 de una norma de antigua data, la Ley Nº
15.903, del 18.11.87, que faculta “a la Inspección
suplemento de
análisis legal
General del Trabajo y de la seguridad social a
solicitar, en los juicios ejecutivos que inicie para
hacer efectivo el cobro de las multas impues-
tas, el embargo de las cuentas bancarias de las
empresas, sin necesidad de otra identificación
que el nombre o la razón social del demandado.
Dicho embargo se notificará al Banco Central
del Uruguay, que lo hará saber a la red bancaria
nacional. Esta, en caso de tener cuentas abiertas
a nombre del ejecutado, deberá informarlo a
la sede judicial en un plazo de tres días hábiles
a efectos de proceder al embargo específico”.
3
En el caso chileno, se contempla la figura de la
“fiscalización de oficio por refiscalización”, enten-
diendo por aquella la referida a una fiscalización
con relación a una infracción que no consta haya
sido subsanada con posterioridad a dicha sanción.
El fundamento de tal accionar puede encontrarse
en el numeral 6.4 de la Circular Nº 88 (Manual de
Procedimientos de Fiscalización), del 05.07.2001.
Allí expresamente se señala que el funcionamiento
pleno del sistema de fiscalización “implicará una
significativa presencia e insistencia del servicio
frente a las conductas infractoras que hayan sido
sancionadas con multa, pues, por regla generalísi-
ma, se generarán tantas nuevas refiscalizaciones
como sean necesarias para quebrar la resistencia
del accionar infraccional.
Entonces, debe tenerse presente que ello
implicará la posibilidad de aplicación de más
de una multa respecto de una misma conducta
infractora, lo que resulta plenamente proce-
dente considerando que la casi totalidad de las
infracciones corresponden a obligaciones
laborales, aun cuando de tracto sucesivo,
son permanentes. Así, aun cuando la infrac-
ción sea la misma y con respecto a los mismos
trabajadores, al menos existirá la diferencia
respecto a los períodos en los que se produce,
lo que jurídicamente permitirá sancionar de
nuevo, tantas veces como sea detectada la nueva
infracción”.
Igualmente, llama nuestra atención lo con-
templado en relación al “Archivo Definitivo”,
previéndose que tal figura procederá “cuando
la fiscalización haya terminado sin multa, o
habiéndose aplicado multa esta fuere pagada y se
hubiere acreditado la corrección de la infracción
que le sirvió de fundamento, antes de terminar
el período de informe de fiscalizaciones del
fiscalizador”. Esta normativa nos daría muestra
del interés y la importancia que se le brinda a
la subsanación de los efectos de la conducta
infractora del sujeto inspeccionado.
Respecto al sistema inspectivo español, en
él se contempla, como medida disuasiva y bajo
ciertas reglas de procedencia, el agravamiento de
las multas impuestas, de apreciarse una conducta
infractora reincidente por parte del empleador.
Asimismo, parece interesante que su legislación
contemple que en el acta de infracción formulada
por el inspector luego de la investigación realizada,
este pueda “determinar las medidas que estimase
necesario establecer con carácter provisional
para asegurar la eficacia de la resolución y evitar
el mantenimiento de los efectos de la infracción,
de acuerdo con los artículos 72 y 136 de la Ley de
régimen jurídico de las administraciones públicas
y del procedimiento administrativo común, y el
artículo 15 del reglamento para el ejercicio de la
potestad sancionadora, aprobado por Real Decreto
1398/1993, de 4 de agosto, y demás normativa de
aplicación a cada caso; dichas medidas deben ser
proporcionadas al caso”.
Puede traslucirse aquí el interés del sistema
inspectivo español por contar con un mecanis-
mo preventivo destinado a evitar en lo posible
la irreparabilidad de la afectación ocasionada
por la conducta infractora del empleador. Figura
que va en dirección de lo que debe ser el objeto
central del procedimiento inspectivo: tutelar con
efectividad los derechos de los trabajadores. ◗
4-5 suplemento de
análisis legal Martes 12 de marzo de 2019

ENTRE LA REFORMA O UNA EXPERIENCIA MÁS DE ENTRAMPAMIENTO (I)

La Política Nacional
de Competitividad
y Productividad
JAIME
ZAVALA COSTA
Jurista. Socio del área laboral de
El Consejo Nacional del Trabajo
Philippi, Prietocarrizosa, Ferrero DU
& Uría. Exministro de Trabajo. Como un dato histórico,
debemos señalar que el
Consejo Nacional de Traba-
jo y Promoción del Empleo
tiene casi dos décadas de
instalado. Su instalación fue
impulsada, precisamente,
LUIS por el exministro de Traba-
MENDOZA LEGOAS jo Jaime Zavala (uno de los
Abogado laboralista. Asociado autores de esta nota) duran-
en Philippi, Prietocarrizosa, Ferrero te el gobierno transitorio
DU & Uría. Ex director general de
Políticas de Inspección del Trabajo del presidente Valentín
del MTPE. Paniagua, bajo la premisa
de que la ausencia de de-
mocracia en las relaciones
de trabajo era perniciosa
para una gobernabilidad
adecuada. Lamentablemen-
quedado bastante com-
prometido, por lo que mal
podría entenderse que se ha
cumplido con garantizar la
estabilidad de las institu-
ciones y las reglas de juego
(Objetivo número 2, punto
17 del Acuerdo Nacional,
referido a la Afirmación
de la economía social de
mercado).
Este es quizá uno de los
puntos que mayor repercu-
sión tendrá en el escenario
laboral a largo plazo: jus-
tamente cuando, en agosto
del 2018, se habían fijado
diez puntos de agenda de
Peor aún, en vez de for-
talecerse el CNT, el 31 de
enero de 2019 el Ministerio
de Economía y Finanzas
ha aprobado el Decreto
Supremo 38-2019-EF, por
el cual se ha incorporado
dentro del Consejo Directi-
vo del Consejo Nacional de
Competitividad y Produc-
tividad –un espacio donde
se cuentan trece represen-
tantes de diversas entidades
estatales y siete del sector
empresarial– a un repre-
sentante de las centrales
sindicales acreditadas ante
el CNT. Este espacio para-

E
te, el devenir del CNT no ha trabajo en el CNT, con el lelo no cumple, pues, con el
n esta oportunidad, presentamos sido el más auspicioso (ha acuerdo unánime de los re- perfil de necesaria paridad que se ha planteado abordar. Así pues, nos de-
algunos comentarios a la Política suspendido sus actividades presentantes de los actores para que sus deliberacio- tendremos en dos de los objetivos prioritarios
Nacional de Competitividad y Pro- en momentos cruciales), sociales (cosa dificilísima) nes y acuerdos tengan la de la PNCP que se vinculan de forma directa
ductividad, aprobada por Decreto pero se percibía, sobre todo y con la meta de mejorar el legitimidad social nece- al mundo del trabajo. En esta primera entrega,
Supremo Nº 345-2018-EF. Se trata en el segundo semestre mercado laboral peruano, saria, por lo que se espera nos referiremos a los puntos (i) y (ii), mientras
de un trascendental documento publicado en del año pasado, que había la irrupción inconsulta del que la ministra de Trabajo que en una siguiente entrega ensayaremos al-
el Diario Oficial El Peruano el último día del recobrado un vibrante PNCP podría dejarnos nue- adopte acciones concretas gunas notas respecto a los puntos que, sin duda
2018. Su dación se ha producido en medio de dinamismo. vamente sin un organismo para empoderar al CNT. alguna, son los más polémicos de la PNCP:
una campaña a favor de la reforma laboral que No puede dejarse de lado cuya vitalidad es clave para En juego no está solamente el objetivo referido a las condicionantes que,
involucra a medios masivos y a un sector de la que el nivel de credibi- que cualquier evaluación de la conducción del diálogo según dicho lineamiento, estarían afectando
academia que se muestra entusiasta respecto lidad del CNT –espacio la legislación de trabajo, en social: más importante aún, la competitividad y productividad nacional.
al supuesto impacto que tendría una reforma institucional de debate de la actualidad y en el futuro, se encuentra en entredicho
en la normativa de trabajo con respecto al pareceres por parte de la tenga los necesarios cimien- qué sector del Gobierno es ◗ El prematuro nacimiento de una
problema de la informalidad laboral. representación de emplea- tos democráticos para su el verdadero conductor de política nueva con viejos problemas.
Este documento (al que denominaremos dores y trabajadores– ha implementación. la política laboral. Tratándose de un instrumento de política
PNCP para el propósito de este artículo) lleva pública, no deja de llamar a la atención de
la rúbrica de la flamante ministra de Trabajo quienes seguimos al mundo laboral que su
–así como la de otros titulares de sectores con enfoque territorial”. Se señala, además, A lo largo de dos entregas, nos referiremos aprobación ha seguido un proceso no exento de
vinculados con los temas de su competen- que dicho documento aspira a constituirse sucintamente a tres tópicos: (i) el procedi- polémicas. Siendo un instrumento emitido por
cia– y declara como su objeto la “generación como el hilo conductor de la política de Es- miento por el cual este instrumento se ha el Poder Ejecutivo, no deja de ser un hecho que
de bienestar para todos los peruanos sobre la tado, al guardar consistencia con las políticas formulado; (ii) su visión sobre la situación del marcó a la política el que su aprobación haya
base de un crecimiento económico sostenible aprobadas en el Acuerdo Nacional. personal; y (iii) los tópicos de derecho laboral tenido consenso al interior del gobierno recién

EL UNIVERSO PRODUCTIVO PERUANO
PRESENTA UNA CLARA MAYORÍA
DE MYPES Y, ADEMÁS, LOS NUEVOS
EMPRENDIMIENTOS TIENEN INCENTIVOS
PARA SER PEQUEÑOS. ¿CÓMO ENFRENTAR
ESE ESCENARIO? LA APUESTA POR UN
INCREMENTO EN LAS CAPACIDADES ES
SEÑALADA EN LA POLÍTICA COMO UN
DERROTERO AUSPICIADO POR LA OCDE.
tras la salida del ministro de Trabajo
anterior, cuya opinión disidente fue
recogida en un número de entrevistas.
Del debate que se llegó a plantear dentro
del gobierno se exhibieron argumentos y
evidencias de contraste frente al discurso
que han esbozado, con señalado protagonis-
mo, los titulares del Ministerio de Economía,
de la Producción y otros.
Lo anotado no se refiere a un problema de
personas: finalmente los ministros de Estado
cumplen un rol y las políticas existen más allá
de quienes las formulan, suscriben o aplican.
En realidad, el cambio de titular de la car-
tera de Trabajo es relevante, pues la gestión
ministerial previa ya había anunciado, junto
con representantes de los actores sociales
acreditados y la presencia misma del director
de la oficina regional de la Organización del
Trabajo, que el PNCP sería analizado por los
empresarios, trabajadores y representantes del
Gobierno, con la meta de plantear un informe
TRABAJO
sobre el mismo antes de la aprobación de tal
política. Nada de esto finalmente ocurrió.
Como es evidente, esta política encierra
una voluntad del Gobierno –que podríamos
juzgar como aparentemente decidida– a fin
de emprender una reforma regulatoria que,
vistos los antecedentes anotados, peligra pre-
cisamente por los defectos anotados en su
formulación.
Precisamente, el paso por el diálogo social
hubiera contribuido a salvar gran parte de
las objeciones que hoy se esgrimen contra
la PNCP. Si bien se desconoce a los autores
reales de la política, su sesgo flexibilizador
resulta inocultable, motivo por el cual es
crucial que los empleadores y trabajadores
organizados expresen su opinión al respecto
dentro del aparato institucional existente: el
Consejo Nacional de Trabajo y Promoción
del Empleo. Recordemos que el pasado 15 de
enero una marcha, convocada por gremios de
trabajadores, empezó las protestas contra
esta política –que es difícil suponer que
cesen– y, todavía más, se prevé que esta
oposición a la reforma pueda polarizar
(todavía más, si acaso cabe) las posiciones
técnicas hasta transformarlas en irrecon-
ciliables, por más que puedan encontrarse
algunos elementos positivos de la PNCP que
podrían bien ser objeto de acuerdos unánimes.
Con todo lo anotado, es evidente que el pro-
ceso de aprobación de la PNCP ha terminado
afectando uno de los pilares más elementales
del Acuerdo Nacional: su primer objetivo se
refiere al Fortalecimiento del régimen demo-
crático y del Estado de derecho, el cual implica
la garantía del respeto a las ideas, organiza-
ciones políticas y demás organizaciones de
la sociedad civil.
Pues bien, con la aprobación unilateral
de la PNCP, los debates que se han sustraído
al órgano institucional calificado, el Consejo
Nacional de Trabajo, son puntos álgidos de la
legislación de trabajo que son bien conocidos:
la contratación temporal y el despido. Dos
asuntos que tienen que ver con la visión sobre
la estabilidad en el trabajo (nótese que se trata
de los tópicos que quedaron pendientes de ser
cerrados en el debate por una Ley General de
Trabajo). Esto podría ser interpretado por
algunos como una muestra del acierto en
proceder con la aprobación unilateral de la
PNCP –dado el previsible desacuerdo que
persistiría en dichos temas–, pero de inme-
diato surgiría la interrogante sobre cuánto
de la gran porción de dicho proyecto que sí
se había consensuado sería entonces recogida
en este contexto.
Por cierto, el que no se haya producido
–hasta ahora– debate alguno en el Consejo
Nacional de Trabajo no resta probabilidades
a que este debate sí pueda darse en otros es-
pacios: el Congreso, la academia o la propia
Autoridad de Trabajo. La gran diferencia, qué
duda cabe, es que así se ha alentado a que las
organizaciones sociales emprendan con fuerza
una campaña que podría dejar a la PNCP en
un recuerdo remoto, no obstante los puntos
positivos que, como hemos subrayado, podrían
incluso ser objeto de consenso.
6 suplemento de
análisis legal
Y es que, según pensamos, ninguna refor-
ma laboral puede tener visos de sostenibilidad
dentro de un escenario político complejo sin la
práctica del diálogo social. Las protestas sociales
que hoy día se están activando no permiten
mirar de soslayo la necesidad de reconocer a
interlocutores legítimamente identificados, que
(teniendo ideas diferentes, complementarias o
hasta opuestas, según los temas a discutirse)
son necesarios para iniciar un debate sobre los
asuntos laborales más importantes. Esta idea
–que a pesar de ser implícita dentro del modelo
de democracia, no está siendo suficientemente
explicitada por quienes opinan sobre una refor-
ma de las normas de trabajo– reconoce que ni
a trabajadores ni a empresarios ni al Gobierno
conviene un marco de baja productividad y de-
ficiente competitividad, por lo que es previsible
que un diálogo alturado sea fomentado a fin
de avanzar reformas sobre cimientos seguros,
con base en acuerdos logrados que hagan sos-
tenibles dichos esfuerzos en las arenas política
y técnica y con respeto hacia las instituciones
democráticamente constituidas como vehículos
para lograr este tipo de acuerdos.
◗ El fortalecimiento del capital humano
Un aspecto estructural que, de acuerdo con la li-
teratura seguida por la PNCP, influye –junto con
otros factores– en la configuración de brechas de
productividad entre economías desarrolladas y
las que se encuentran “en vías de desarrollo”. En
esa línea, el estancamiento de la productividad
en el Perú (indica el documento) estaría sien-
do fomentado por el “enanismo empresarial”
Martes 12 de marzo de 2019 TRABAJO
los cuales empresas medianas y grandes deben
OIT, capital humano y empleabilidad de prestar especial atención. Estas tesis judicia-
les no hacen sino encuadrar una problemática
¿Qué acciones seguir en esta Se podría reconocer a los tan índices de trabajos en vinculada: en el mundo de la subcontratación,
línea de acción de la PNCP? trabajadores el derecho a informales elevados. Para la fragmentación empresarial es un elemento
Una mirada al documento un determinado número estos casos, se propone necesario para que el tejido de compañías pueda
ofrecido por la Comisión de horas de formación, que se establezcan fondos operar de esa forma articulada.
Mundial sobre el Futuro del independientemente del nacionales o sectoriales Entonces, el diagnóstico de la PNCP aquí se
Trabajo de la OIT, Trabajar tipo de trabajo que hagan. de educación y formación, enfrenta a un hecho social relevante: el universo
para un futuro más pro- Este sistema tiene la ventaja manejadas por consejos tri- productivo peruano presenta una clara mayoría
metedor, editado este 2019, de apoyar a los trabajadores partitos y con énfasis en las de mypes y, además, los nuevos emprendi-
puede ofrecer algunas luces. más vulnerables mediante competencias profesionales. mientos tienen incentivos para ser pequeños.
Así, una de sus propuestas su formación continua, en Esto, sin duda, representará ¿Cómo enfrentar ese escenario? La apuesta por
más interesantes se plasma particular a los trabajadores un desafío para nuestra un incremento en las capacidades es señalada
en la siguiente recomen- por cuenta propia o los tra- realidad, pues se sabe que el en la política como un derrotero auspiciado por
dación: “Proponemos que bajadores de las pequeñas sector Educación continúa la OCDE. Esto toca a un número de elementos
se establezca un sistema y medianas empresas, que siendo uno de los que recibe articulados: salud (no solo en el trabajo, sino
de derechos de formación tienen menos posibilida- menores asignaciones del como un punto a ser mejorado con focalización
mediante un sistema redi- des de beneficiarse de la presupuesto público. De allí desde la niñez, para un adecuado desarrollo de
señado de seguro de empleo formación financiada por el que sea de interés obser- potenciales en el trabajo); la formación para el
o de fondos sociales que empleador”. var qué medidas podría trabajo desde la edad escolar (para garantizar
permita a los trabajadores También se ha pensado promover el Ministerio de transiciones más exitosas desde la secundaria
tomarse tiempo libre remu- en las dificultades que se Economía, que ha sido par- hasta el ejercicio de un oficio o profesión, con
nerado de sus trabajos para presentan en países que, ticularmente entusiasta con certificaciones). Respecto de esto último, se
participar en la formación. como el nuestro, presen- la aprobación de la PNCP. anota que un problema persistente se eviden-
cia en la falta de oportunidades para los más
jóvenes, que se enfrentan a una lenta absorción
predominante, segmento que emplea al mayor como iniciativas que impactarían sobre dicha de la demanda laboral, la deserción escolar y
número de trabajadores asalariados del país. problemática. Así, por ejemplo, desde la década limitaciones diversas que se multiplican por la
Junto con ello, la asignación de los recursos pasada se ha insistido con regímenes labora- falta de correspondencia entre el aprendizaje
capital y trabajo estaría mal enfocada en la les especiales de resultados inciertos sobre la escolar y la actividad laboral a desempeñarse.
abrumadora mayoría de compañías, a lo que formalización laboral. Veamos el ejemplo del Junto con el componente formativo en edad
se añade una acentuación de esta problemática régimen laboral de las micro y pequeñas em- escolar y la juvenil, también se menciona a la
en el comparativo entre diversas regiones que presas: bajo la fórmula de la identificación de formación de la población adulta, que com-
componen el mercado laboral nacional. (1) emprendimientos según el número de trabaja- prende, junto con la educación superior, a las
La atomización empresarial como problema dores (primero) y volumen de ventas (todavía), formas de entrenamiento de la población que
no es un asunto novedoso dentro de nues- con una proporcional reducción de derechos trabaja. Esto resulta de especial interés en el
tras relaciones de trabajo. Así, sin que (mientras menor sea el tamaño de la unidad contexto actual: recuérdese que el 22 de enero
medie un instrumento de política empresarial, menores los costos laborales que del 2019 el Informe de la Comisión Mundial
con nombre propio, antes ya se debe pagar), no han logrado impactar de forma sobre el Futuro del Trabajo de la Organización
han ensayado iniciativas le- relevante sobre la informalidad laboral. Internacional del Trabajo ha vuelto a incidir en
gislativas que han empren- Entonces, la hipótesis de que la proliferación la necesidad de que se conformen programas
dido esfuerzos que, en su de micro y pequeñas empresas es un resultado de trabajo decente que estén centrados en la
gestación, se declararon de la informalidad laboral no necesariamente es inversión en las capacidades de los individuos,
correcta. Si bien emprendimientos de modestas en las instituciones del trabajo y en el trabajo
dimensiones han existido siempre dentro de decente y sostenible.
nuestro mercado de trabajo, esta configuración En esa misma línea, interesa destacar que el
diminuta empresarial se ha visto fomentada por diagnóstico de la política sobre este tema en par-
la legislación antes anotada. Aún más, la ju- ticular concluye que el Perú carece de un sistema
risprudencia todos los días nos muestra de formación continua de gran alcance y con
que existirían casos de fragmentación visión de mediano y largo plazo que permita a
de unidades que se reputan fraudu- sus trabajadores adaptarse a los nuevos desafíos
lentos por el uso extensivo de meca- del mercado y acumular constantemente capital
nismos de subcontratación, respecto de humano (página 37 de la PNCP). Frente a esto, la
acción combinada de servicios de mejoramiento
de la formación para el empleo, certificación
de competencias laborales, la generación de
incentivos para la capacitación en el empleo
privado, articulación de la oferta formativa y
las necesidades del mercado se muestran como
soluciones en marcha (unas) o próximas (otras)
que se conjugan con otras más estructurales,
como la ampliación de la base poblacional que
accede a servicios públicos de calidad, lo que
demanda una gran reforma educativa. ◗
[1] Vid. Páginas 15 y 16 de la PNCP, documento publicado
el 31 de diciembre del 2018 en el Diario Oficial El Peruano.
CORPORATIVO Martes 12 de marzo de 2019
suplemento de
análisis legal 7

Caducidad legal
No podemos 259 del TUO
dejar de mencio- DE LA LPAG.
nar la inserción Si bien estamos
de la figura de convencidos de
la caducidad, la que la figura de
cual otorga a la la caducidad
administración contribuirá con
un plazo de la eficiencia en
nueve meses la resolución de
para resolver los procedimientos
procedimientos sancionadores,
sancionadores, consideramos
plazo contado que su aplica-
desde la fecha ción también
de notificación podría hacerse
de la imputación extensiva a los
de cargos, con procedimientos
la posibilidad de recursivos en un
que dicho plazo plazo similar,
sea ampliado de a fin de procu-
manera excep- rar decisiones
cional, como oportunas para
máximo por los administra-
NUEVO REGLAMENTO DE tres meses, de
conformidad
dos y evitar la
acumulación
SANCIONES DE LA SMV con lo señalado
en el artículo
de carga para la
administración.

Garantías al administrado
GRECIA
NEYRA
Abogado. Magíster en Finanzas y
Derecho Corporativo-Universidad
ESAN. Docente de Mercado de
Valores-UNMSM.
denuncia o 2) derivados de indicios remitidos
por las intendencias generales de supervisión
(es decir, por la Intendencia General de Super-
visión de Entidades o la Intendencia General de
Supervisión de Conductas). Además, a partir
de la vigencia de este nuevo reglamento, por
la Superintendencia Adjunta de Riesgos de la
SMV, de acuerdo con el artículo 9 de esta norma.
Lineamientos
al formular una denuncia; 3) las indagaciones
preliminares como consecuencia de una denun-
cia; y 4) la comunicación al denunciante por la
SMV, ya sea ante el supuesto de que su denuncia
hubiera tenido como consecuencia el inicio de
un PAS o –de lo contrario– el archivo parcial
o total de esta.
Otro tema de interés para los administrados
es el señalado en el Título IV del Reglamento
de Sanciones referido a las Medidas Correcti-
El reglamento precisa, además, las atenuantes
de responsabilidad por infracciones, las cuales,
replicando el numeral 2 del artículo 257 del
TUO de la Pag., incorpora al artículo 26 del
Reglamento de Sanciones de la SMV como ate-
nuantes: 1) el reconocimiento de responsabilidad
de forma expresa y por escrito una vez iniciado
el PAS; 2) la contribución del infractor para el
esclarecimiento de la infracción; y 3) la subsa-
nación con posterioridad a su requerimiento o

E
l 18 de diciembre pasado, me-
diante Resolución SMV N° 035-
2018-SMV/01, se aprobó el nuevo
Reglamento de Sanciones de la
Superintendencia del Mercado de
Valores (en adelante, Reglamento de Sanciones)
que tiene como objetivo principal regular el
procedimiento administrativo sancionador
(PAS) a cargo de los órganos competentes de la
Superintendencia del Mercado de Valores-SMV,
así como tipificar las conductas infractoras de
los que participan en el mercado de valores,
sistema de fondos colectivos y demás materias
de su competencia.
Al analizar algunos de los aspectos más
importantes de la norma se puede señalar que
el Título II, De las denuncias y los indicios de
posibles infracciones, busca dar a conocer al
administrado, los medios por los cuales se pue-
de iniciar un PAS en la SMV, que son: 1) por
De acuerdo con la Memoria Institucional 2017 de
la SMV, si bien la mayor parte de los PAS se ini-
cian como producto de los indicios remitidos por
las dos intendencias generales de supervisión,
que diariamente monitorean el cumplimiento de
las obligaciones de los participantes del mercado
de valores (sobre todo del incumplimiento en
la presentación de información financiera y
hechos de importancia), es oportuno citar que
con el transcurrir del tiempo, las denuncias han
cobrado mayor presencia en el mercado. Así, la
SMV precisa que en el 2017 se habrían evaluado
más de 100 denuncias, los que en algunos casos
derivaron en procedimientos sancionadores.
Es justo en la regulación de las denuncias,
que resulta acertado que en el Capítulo I del
Título II del Reglamento de Sanciones de la
SMV se hayan regulado cuatro aspectos básicos
para todo denunciante, que son: 1) el contenido
mínimo de las denuncias presentadas ante la
SMV; 2) la condición que ocupa un denunciante
vas y Abstención del inicio de un PAS, ya que
según el numeral 9 del artículo 3 del Texto
Único Concordado de la Ley Orgánica de la
SMV, esta tiene la facultad de abstenerse de
iniciar un PAS. En tal sentido, el artículo 24 del
Reglamento de Sanciones incorpora la facultad
de abstención que tienen las intendencias ge-
nerales de cumplimiento, por la cual pueden
decidir no iniciar un procedimiento sancio-
nador, siempre que confluyan los siguientes
cuatro requisitos: 1) cuando al momento de
detectar la infracción leve, la situación alterada
por el incumplimiento de la normativa haya
sido revertida, corregida, reparada o restituida
por el presunto infractor (claro está, siempre
que la infracción sea pasible de ser revertida,
corregida, reparada o restituida); 2) los hechos
revistan poca significación; 3) la infracción sea
tipificada como leve; y 4) no existan perjuicios
concretos a los inversionistas o asociados del
sistema de fondos colectivos.
al inicio de un PAS.
Sin lugar a dudas, la atenuante más desarro-
llada es el reconocimiento de responsabilidad
del infractor de forma expresa y por escrito, una
vez iniciado el PAS. Así, podemos encontrar
que la norma ha graduado el porcentaje por
disminuir a una propuesta de multa, la cual
será de 50%, si el reconocimiento se presenta
dentro del plazo otorgado para la presentación
de descargos; de 30%, si dicho reconocimiento
se realiza antes del vencimiento del plazo de
los cinco días otorgados para formular alega-
ciones al informe de instrucción; y de 10%, si
se efectúa hasta la emisión de la resolución de
sanción. En nuestra opinión, es acertada la in-
corporación de esta atenuante, ya que permitirá
agilizar los procedimientos sancionadores y, a
su vez, significará un beneficio tangible para
los administrados que decidan acogerse a esta,
siempre y cuando lo consideren aplicable a su
caso específico.◗
8 suplemento de
análisis legal
ENTRE LA RESERVA TRIBUTARIA
Y EL DERECHO A LA INTIMIDAD
El rol de los
operadores
de servicios
electrónicos
CECILIA
MUÑOZ CAPCHA
Abogado. Socia del área
tributaria. CPB Abogados
L
os esfuerzos de la Administración Tri-
butaria por impulsar la masificación de
la emisión de comprobantes de pago
electrónicos (CPE) le permite conocer
mediante la información contenida
Martes 12 de marzo de 2019
en los CPE los bienes o servicios que las empresas
compran y venden, a qué precios, bajo qué condi-
ciones de pago con terceros y vinculados, identificar
gastos no permitidos, conocer las acreencias de los
deudores tributarios, etcétera. Esta información se
encuentra a disposición de Sunat e, indudablemen-
te, facilita el ejercicio de sus funciones.
Para las empresas, la emisión de CPE facilita
el cumplimiento de sus obligaciones tributarias,
reduciendo el tiempo de obtención de informa-
ción de sus operaciones, accediendo a seguridad
y validez legal, etcétera.
La operatividad de las modalidades de siste-
ma de emisión electrónica desde los sistemas del
contribuyente (SEE-SC) y/o desde el sistema SOL
(SEE-SOL) implica que las empresas emitan un
CPE, lo envíen a Sunat para su validación, que les
retorna una constancia de recepción (CDR), que
acredita la validez del CPE.
Los OSE y sujetos obligados
No obstante las ventajas expuestas, entendemos
que la información recibida excedió la capaci-
dad informática de la Sunat, y, eventualmente,
se presentaron problemas en la emisión de CDR.
En mérito a ello, mediante el Decreto Legislativo
N°1314 (en adelante, la Norma), de diciembre del
2016, se facultó a la Sunat a establecer que terceros
efectúen dicha comprobación, siempre que consten
inscritos en el Registro para los OSE.
Además, a los OSE se les extiende la obligación
de guardar la reserva tributaria de la información
calificada como tal según el Código Tributario, a la
que accedan en virtud de sus funciones.
En diciembre del 2017, la Sunat creó el SEE-OSE
y reguló que: i) Es una obligación del OSE
guardar la reserva tributaria, el incumplimiento es
sancionado con el retiro del registro por tres años;
ii) La empresa que se designe u opte por emitir
comprobantes por medio del SEE-OSE deberá
contratar los servicios de una entidad inscrita en
el Registro o Solo le permite emitir a través del
SEE-OSE (limitación a la libertad contractual).
La Resolución de Superintendencia Nº 044-
2019, de febrero del 2019, ha postergado la vigencia
del uso obligatorio del SEE-OSE y del SEE-SOL
y ha reducido el universo de sujetos obligados,
expresando que ello se realiza a fin de otorgar un
mayor tiempo de adecuación a los emisores elec-
trónicos; la obligación de utilizar dichos sistemas
será progresiva.
Ahora, dicha obligación es exigible a partir del 1
de marzo del 2019 a los principales contribuyentes
(Pricos) –calificados como tales al 31 de diciembre
del 2017–, cuyos ingresos por dicho ejercicio fue-
ron iguales o mayores a 300 UIT (1.2 millones de
TRIBUTARIO
soles); y para los que adquieran dicha
calidad al 31 de diciembre del 2019 y,
en adelante, la obligación aplicará a partir
de julio del ejercicio siguiente.
Obligaciones
La reserva tributaria se encuentra protegida por
nuestra Constitución, es consustancial al derecho a
la intimidad; recae en la Administración Tributaria
la obligación de preservarlo y la facultad de usar la
información reservada para sus fines. Siendo ello
así, ¿cómo el decreto legislativo puede autorizar la
delegación de dicha facultad a un sujeto del sector
privado?
Esta observación ha dado lugar a que el 7 de
febrero del 2019 se presente una demanda de in-
constitucionalidad contra el decreto legislativo,
impulsada por la Junta de Decanos de Colegios
de Contadores Públicos del Perú, por vulnerar
el derecho a la reserva tributaria y el derecho a la
intimidad.
La información reservada únicamente puede
ser utilizada por la Administración Tributaria para
sus fines propios. Califica como tal la cuantía y la
fuente de las rentas, los gastos, la base imponible
u otros datos relativos a ellos, cuando estén con-
tenidos en las declaraciones e informaciones que
obtenga de los contribuyentes.
Si bien las personas tienen derecho a solicitar sin
expresión de causa la información que requieran, se
exceptúa aquellas que afectan la intimidad personal
y las que expresamente se excluyan por ley. Así, la
reserva tributaria solo puede levantarse a pedido
del juez, del fiscal de la Nación o de una comisión
investigadora del Congreso.
De acuerdo con lo indicado, la reserva tributaria
constituye una garantía a favor de las empresas y
una facultad del fisco para utilizar la información
en su labor de administración y recaudación. No
obstante, la delegación permitida por la norma ha-
bilita a los OSE a acceder a información reservada.
Las empresas han advertido un riesgo alto en que
una entidad privada acceda a la información de
sus compras, ventas, precios, etcétera, y que esa
información llegue a sus competidores. ◗