Ponencia de la Magistrada Doctora SONIA COROMOTO ARIAS PALACIOS

El Juzgado Superior Tercero Agrario de la Circunscripción Judicial del estado

Lara, remitió a esta Sala de Casación Social, el expediente contentivo del recurso
contencioso administrativo de nulidad ejercido por la sociedad mercantil
AGROPECUARIA EL MAIZAL, S.A, representada por los abogados Manuel David
Alvarado y Napoleón Ramos Lau, contra el acto administrativo de fecha 25 de febrero
2009, sesión N° 225-09, punto de cuenta N° 003, dictado por el INSTITUTO
NACIONAL DE TIERRAS, representado por los abogados Amilcar Gómez
Hernández, Gerson Rivas Rivero, Robert Orozco Vargas, Mauricio Rodríguez,
Kennelma Caraballo Marcado, Iveth González, Golfredo Contreras, Freddy Useche,
José Del Carmen Rodríguez, Elizabeth Chavez Salvatierra, Francesco Zordan Zordan,
Elda Tolisano, Carlos Andrés Farías, Jorge Huerta Polidor, José Gregorio Rodríguez,
Miguel Ángel Monsalve, Alvaro Jiménez, Jarvis Méndez, Daniel Guillen, Yolimar
Hernández, Eloym Gil, Kary Daniela Zerpa, Bella Desiree Freites Cardozo, José
Agustín Ramírez, Ramón Gregorio Carrero Peña, Grisel Coraspe Gómez, Yauri Mariely
Márquez García, Jorge José Narváez Maneiro, Alfredo Luis Guevara Cardozo y Jerson
Octavio Dávila Araque, Liyuny Sosa, Eloym Gil, Kary Daniel Zerpa, Viggy Inelly
Moreno Ortega, Sugeidi Coello Verde, Eugenio Laínez Soto, Lila Del Valle Ruiz
Fuentes, Vicmary Cardozo Casadiego, Andreina Rodríguez Reynoso, Rocio Ythamar
Camacho Colmenares, Karina Beatriz Sánchez Lobo, Ricardo Alberto Cestari Ewing,
Francys Andrade, Ivanora Zavala, José Gregorio Garay Chacón, José Del Carmen
Rodríguez, Domingo Marzoa, Anna María Veltri Moyano, Rita Cabaña, Carmen Julia
Fermín Contreras, Ysabel Estrella Masabe, José Ruiz, Miguel Henríquez Valera y
Ricardo Laurens, que acordó declaratoria de tierras ociosas e inculta, inicio del
procedimiento de rescate, acuerdo de medida cautelar de aseguramiento de la tierra e
improcedencia de la solicitud de certificación de finca productiva, sobre un lote de
terreno denominado “EL MAIZAL”, ubicado en el sector La Miel, parroquia Gustavo
Vega León, municipio Simón Planas, estado Lara, constante de una superficie de Dos
Mil Doscientos Treinta y Cinco Hectáreas con Ocho Mil Metros Cuadrados
aproximadamente (2.235 has con 8000 m2).

La remisión se efectuó en razón del recurso de apelación que interpusiera la parte

actora contra el fallo dictado por el a quo en fecha 22 de febrero 2010, que declaró sin
lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad.

En fecha 11 de marzo 2010, se dio cuenta en Sala, designándose ponente al

Magistrado Dr. Juan Rafael Perdomo.

En fecha 07 de abril de 2011, se fijo la audiencia de informes, para el día 26 de

mayo 2011, a las 9:00 am, acto al cual comparecieron las partes.

En fecha 14 de enero de 2013, se incorporaron a esta Sala previa convocatoria el

Magistrado Suplente Octavio Sisco Ricciardi y las Magistradas Suplentes Sonia
Coromoto Arias Palacios y Carmen Esther Gómez Cabrera, en virtud de haberse
cumplido el periodo para el cual fueron designados los Magistrados Omar Alfredo Mora
Díaz, Juan Rafael Perdomo y Alfonso Valbuena Cordero, de acuerdo con lo previsto en
los artículos 264 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 38 y 47
de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, respectivamente, por lo que el 28
de enero de 2013 esta Sala de Casación Social ordena su incorporación quedando
integrada por el Magistrado Luis Eduardo Franceschi Gutiérrez, Presidente, Magistrada
Carmen Elvigia Porras de Roa, Vicepresidenta; el Magistrado Octavio José Sisco
Ricciardi y las Magistradas Sonia Coromoto Arias Palacios y Carmen Esther Gómez
Cabrera.

En fecha 28 de enero 2013, se reasigna la ponencia de la presente causa a la

Magistrada Dra. Sonia Coromoto Arias Palacios, quien con tal carácter suscribe la
presente decisión.

ANTECEDENTES
 En fecha 29 de abril 2009, fue recibido ante la unidad de recepción de documentos
escrito presentado por la empresa Agropecuaria El Maizal, S.A, representada por el
abogado Manuel David Alvarado, relacionado con recurso contencioso administrativo
de nulidad y suspensión de efectos del acto conjuntamente con solicitud de amparo
cautelar contra una providencia dictada por el Instituto Nacional de Tierras (INTI) en
sesión N° 225-09, punto de cuenta N° 003, de fecha 25 de febrero del año 2009, que
acordó la declaratoria de tierras ociosas o incultas, inicio del procedimiento de rescate,
acuerdo de medida cautelar de aseguramiento de la tierra y la improcedencia de
solicitud de certificación de finca productiva, sobre un lote de terreno denominado “El
Maizal”, ubicado en el sector La Miel, parroquia Gustavo Vega León, municipio Simón
Planas, estado Lara, con una superficie aproximada de Dos Mil Doscientas Treinta y
Cinco Hectáreas con Ocho Mil Metros Cuadrados (2.235 has con 8000 m2), con los
siguientes linderos: Norte: Cerro Alto de Miranda; Sur: Carretera Barquisimeto
Acarigua; Este: Río Guache y Oeste: Quebrada La Rondana.

Que ha sido objeto de actuaciones procedimentales que han menoscabo y

dificultado el ejercicio de la defensa por parte de su representada, quien es propietaria
del lote de terreno objeto del acto administrativo recurrido.

Que se inicio ante la oficina regional de tierras del estado Lara, en expediente N°
05-13-0703-0269-DT, que expusieron razones, alegatos y pruebas en el correspondiente
acto de descargo, y ante la misma oficina se inicio un procedimiento de rescate
contenido en el expediente N° 09-13-0703-0003RE.

Alega, que la declaratoria de ociosidad de tierras fue sustanciada en el expediente

administrativo N° 05-13-0703-0269-DTO, diferente al expediente administrativo del
procedimiento de rescate N° 09-13-0703-0003-RE, punto de cuenta N° 033, no debió
acordar el inicio del procedimiento de rescate, y mucho menos acordar medida
preventiva de aseguramiento de las tierras, sino que debió, en aras a los principios
contenidos en el artículo 30 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos,
decidir el procedimiento abierto, el cual es la declaratoria de tierras ociosas.

Según la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, la oficina regional de tierras del

estado Lara no es el órgano encargado de emitir la decisión en el procedimiento de
tierras ociosas, sino que a tenor de lo dispuesto en los artículos 38 y 19, numeral 3 es el
Directorio del Instituto Nacional de Tierras, el que debe emitir la decisión, las oficinas
no tienen facultades decisorias, sino meramente de sustanciación.

Que el acto recurrido está viciado de nulidad absoluta a tenor de lo dispuesto en el

artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el numeral 1°
del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Alega el actor haber tenido conocimiento del procedimiento administrativo que se

llevó a cabo ante la oficina regional de tierras del estado Lara y que una vez cumplido
los trámites correspondientes fue remitido al Directorio de Instituto Nacional para emitir
el pronunciamiento relacionado con la declaratoria de tierras ociosas o incultas e inicio
del procedimiento de rescate y acuerdo de la medida cautelar de aseguramiento,
acordada en Sesión Nº 225-09, de fecha 25/02/2009, punto de cuenta Nº 003, del cual se
desprenden varios pronunciamientos en un mismo acto administrativo y atinó que el día
01 de marzo de 2009, una comisión de funcionarios adscritos a dicha oficina,
practicaron las notificaciones y fijaron el cartel de notificación en la morada de la finca
El Maizal, dirigido a los ciudadanos Orlando Alvarado y Manuel González,
procediendo a realizar la inspección correspondiente al mencionado predio, momento a
partir del cual el actor comienza a computar el lapso para ejercer el presente recurso
contencioso de nulidad, percatándose de que el cartel de notificación dejado en la finca
El Maizal no contenía el texto integro del acto administrativo; arguye el actor que la
inspección técnica fue realizada por el médico veterinario Héctor Lacle, que las tierras
analizadas se encuentran ociosas en razón de no estar en producción agrícola y pecuaria,
acorde al mejor uso conforme al potencial agroalimentario de la clasificación
correspondiente de acuerdo con la ley, del contenido del referido informe técnico el
recurrido acto llega a la conclusión de que la hacienda “El Maizal”, presenta un
rendimiento muy por debajo del requerido por la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

De igual manera, alega el actor que la administración no expone las razones por
las cuales fue negada la certificación de finca productiva, violentando el Artículo 42 de
la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario y que la administración mezcló en el mismo
procedimiento de declaratoria de tierras ociosas o incultas con el procedimiento de
rescate, la medida de aseguramiento y la improcedencia de la certificación de finca
productiva.
 Que existe falso supuesto de hecho y derecho, que causan la nulidad absoluta,
quedando comprobado en el informe técnico, el cual sirve de fundamento para emitir la
resolución de tierras ociosas o incultas, por lo que también se configura el falso
supuesto de derecho al errar su fundamentación en el referido informe técnico para
emitir la declaratoria de tierras ociosas; y que la administración sentenció en forma
anticipada cuando inició el procedimiento de tierras ociosas o incultas, por cuanto debió
determinar mediante inspección técnica jurídica, previamente al ingreso del grupo
campesino y que solo puede hacerse sobre terrenos de su propiedad.

Alegando que su representada es propietaria del lote de terreno en cuestión,

determinando que el Instituto Nacional de Tierras, incurrió en incompetencia manifiesta
de desviación de procedimiento; igualmente, señala que el acto fue firmado por el
Presidente del ente administrativo, uno de sus directores principales, violando derechos
y garantías constitucionales, que da motivo a la nulidad, a la suspensión de efectos
administrativos y a la suspensión de la medida de aseguramiento. 

Que en fecha 01 de marzo 2009, una comisión de funcionarios adscritos a la

Oficina Regional de Tierras del estado Lara, se trasladaron a la finca El Maizal, a
practicar las notificaciones y fijación del cartel de notificación, referido a la declaratoria
de tierras ociosas, inicio del procedimiento de rescate, negativa de certificación de finca
productiva y acuerdo de medida cautelar de aseguramiento.

 Que el día 01 de abril 2009, oportunidad en que ejercieron descargos contra el

inicio del procedimiento de rescate, ya habían transcurrido treinta y un (31) días
continuos desde la práctica de la medida preventiva de aseguramiento; ese día, es que se
dan cuenta que revisada la notificación del punto de cuenta N° 003 aprobado en la
sesión número 225-09 de fecha 25/02/2009, que el cartel de notificación dejada en la
finca de su representada en el momento en que se ejecuto la medida de aseguramiento
no contenía el texto integro del acto sino la decisión.

Que las tierras para ser declaradas ociosas e incultas, es necesario que no cumpla
con la vocación agrícola como lo señala el artículo 115 de la Ley de Tierras y
Desarrollo Agrario, según los planes establecidos por el ejecutivo nacional.

Que el legislador fijo criterios científicos no discrecionales en los artículos 6 y 7 

de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, para la determinación de la vocación de uso
de la tierra rural, a los fines de determinar la clase y subclases de capacidad de uso de
las tierras entendida como el componente del suelo según numeral 8 del artículo 2
eiusdem.

Que la autoridad administrativa, en este caso la oficina regional de tierras, debía

evaluar los factores previstos en el numeral 2 del artículo 130 de la Ley de Tierras y
Desarrollo Agrario.

TERCEROS INTERESADOS

En fecha 05 de octubre 2009, comparece el abogado Jesús Jiménez Peraza,

apoderado judicial de la sociedad mercantil “Carnes El Pazo, C.A, procediendo de
conformidad con el artículo 174 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, en
concordancia con el artículo 370 ordinal 1° del Código de Procedimiento Civil, y
presentó escrito que riela en los folios 342 al 349, pieza 2, en el cual realizó oposición
en los siguientes términos:

Omissis
El recurso propuesto deberá ser entendido como una tercería infringendum,
en el sentido que:
1.   Es una pretensión autónoma en relación a la causa debatida por las
partes.
2.   Debe ser resuelta simultáneamente en la misma sentencia del juicio
principal.
3.   No origina un litis consorcio pasiva.
Segundo: Mi representada adquirió conforme documento asentado ante la
oficina de Registro inmobiliario del Municipio Palavecino del Estado Lara,
(Sic) bajo el N° 49, folios 1 al 2, Protocolo Primero, Tomo Décimo Octavo
de fecha 22 de Agosto del 2006 dos lotes de de [Sic] tierra, el primero con
área de veintinueve hectáreas con ocho mil cuatrocientos cincuenta metros
cuadrados con cuarenta y siete decímetros cuadrados (29.8450,47 has),
dentro de los siguientes linderos: NORTE: En una extensión de
SEISCIENTOS TRECE METROS CON SETENTA Y SEIS
CENTIMETROS (613, 76 M2) con terreno que es o fue propiedad de
AGROPECUARIA EL MAIZAL S.A. SUR: En una extensión de
SEISCIENTOS TREINTA METROS CON TRECE CENTIMETROS
(630,13 M2) ESTE: En una extensión de CUATROCIENTOS VEINTÌUN
METROS CON TREINTA Y CINCO CENTIMETROS (421, 35 M2) con
el Rio Guache y OESTE: En una extensión de QUINIENTOS DOS
METROS CON SIETE CENTIMETROS (502,07 M2) con terreno que es o
fue propiedad de AGROPECUARIA EL MAIZAL S.A y el segundo, de dos
hectáreas con tres mil cincuenta y nueve metros cuadrados (2.3059 has),
(Sic) ubicado dentro de linderos que a continuación describo: NORTE: En
una extensión de NOVENTA Y CUATRO METROS CON
 CUATROCIENTOS OCHENTA Y NUEVE DECIMETROS (94.489 M2)
con terreno que es o fue propiedad de AGUSTÍN CLIMENT JIMÉNEZ, 
SUR: En una extensión de NOVENTA Y SEIS METROS CON
DOSCIENTOS OCHO DECÍMETROS (96,208 M2) con la carretera
Nacional Barquisimeto Acarigua. ESTE: En una extensión de
TRESCIENTOS DOCE METROS NOVECIENTOS VEINTISIENTE [Sic] 
DECIMETROS (312, 927 M2) con terreno que es o fue propiedad de
ORLANDO JOSE ALVARADO y OESTE: En una extensión de
DOSCIENTOS SETENTA Y SIETE METROS CON CIENTO
CINCUENTA Y SEIS DECÍMETROS (277, 156 M2) con el Río Guache.
Con la adquisición que consta en los referidos títulos demuestro en forma
suficiente el interés de mi conferente en intervenir, con el carácter
propuesto, en el presente juicio.
Tercero: Del lote señalado, una pequeña área de cuatro punto doce
hectáreas (4.12 has), en forma de triangulo, fue afectada por el Decreto cuya
nulidad se tramita. (…).
Cuarto: El área afectada (…) no implica mayor importancia para el
Instituto Nacional de Tierras, ni para el administrado “Agropecuaria El
Maizal, C.A”, pero si es fundamental para el proceso productivo que cumple
mi mandante, puesto en el lote de mayor extensión funciona un matadero
industrial aun en desarrollo, con modernas técnicas lo que redunda en
beneficio para los consumidores de carne en la región.
Como será demostrado oportunamente en este matadero existen una serie de
instalaciones como pozos, planta de tratamiento de agua, además de
instalaciones, maquinarias y equipos.
Omissis
(…) invocando el principio de justicia distributiva; la seguridad alimentaria
como garantía sancionada en el artículo 305 de la Constitución Nacional y
los principios garantistas de la leyes novedosas publicadas (…), pido al
ciudadano Juez excluir dicho lote de terreno del acto administrativo, puesto
que fue un simple error material al efectuar el trazado poligonal (…).

CONTESTACIÓN y OPOSICIÓN DEL INTI

En fecha 09/10/09 el apoderado judicial del INTI, presenta escrito de oposición al

recurso intentado, que riela en los folios 355 al 379, pieza 2, mediante el cual negó las
afirmaciones de la actora en relación al origen privado de las tierras a que se contrae el
acto administrativo, por cuanto el mismo no cumple con los requisitos legales para el
otorgamiento de título suficiente, según las normas establecidas en la Ley de Tierras
Baldías y Ejidos, entre otros; de igual manera negó la infundada razón del actor, en lo
que respecta a la falta de firma de suplentes y algún miembro principal en el acto
administrativo por no estar de acuerdo con la decisión proferida; enfatizó su argumento
para la validez del acto administrativo en el contenido de la inspección técnica realizada
por los funcionarios del Instituto Nacional de Tierras, en base al siguiente sustento:
 Omissis
I
Omissis
Una vez sustanciado el procedimiento de tierras ociosas aperturado de
oficio, en fecha 25 de febrero de 2009, el acto administrativo impugnado
determino lo siguiente:
-El estado de ociosidad general del área ocupada por los administradores
(2.235, 8 has).
-Decretar medida cautelar de aseguramiento del lote en cuestión.
- Declarar improcedente la solicitud de certificación de finca productiva.
-Ordena la apertura o inicio del procedimiento Administrativo de Rescate.
Omissis
II
(…) la actora expone en su libelo que la actuación del honorable Directorio
Nacional del Instituto Nacional de Tierras, está impregnado de errores o
vicios, entre los cuales resalta y expone a los fines de la declaratoria judicial
de nulidad absoluta, que el mismo se dicto en base a un falso supuesto.
Omissis
III
Omssis
(…), el recurrente no acompaña los títulos suficientes que acrediten la
propiedad sobre el fundo (…).
Omissis
El principio del TITULO SUFICIENTE es reconocido por la doctrina del
Más alto Tribunal de la República, de manera puntual, la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia del 04 de
Noviembre de 2003, caso: Agropecuaria Doble R, C.A, y Agropecuaria
Peñitas, C.A. estableció:
“Omissis.- para probar no sólo que las tierras ocupas están en producción,
sino también la suficiencia de los títulos que demuestran sus derechos,…”
Omissis
SENTENCIA RECURIDA

En fecha 22 de febrero 2010, el Juzgado Superior Tercero Agrario de la

Circunscripción Judicial del estado Lara, dicta la decisión que riela en los folios 1194 al
1213, pieza 4 y declara sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad,
fundamentándose en:

(…) la Ley de Tierras Baldías y Ejidos, del 03 de septiembre de 1936,

parcialmente vigente, en virtud de que contiene algunas normas que
trastocan lo establecido en la Carta Fundamental y particularmente la Ley de
Tierras y Desarrollo Agrario, en consecuencia le es aplicable la Disposición
Derogatoria Única de la Constitución Nacional y la parte final de la
Disposición Derogatoria Segunda de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.
Sin embargo el artículo 1 de la mencionada Ley de Tierras Baldías y Ejidos
está plenamente vigente, el cual define a los baldíos, como los terrenos que,
estando dentro de los límites de la República, no sean ejidos, ni propiedad
particular, ni pertenezcan legítimamente a corporaciones o personas
jurídicas.
También es necesario tomar en consideración lo previsto en el Parágrafo
Segundo del artículo 5 y el artículo 11 parcialmente vigentes de la
mencionada Ley de Tierras Baldías y Ejidos, en virtud de que actualmente
no puede ser alegada la prescripción de baldíos como lo prevé la última
disposición (artículo 11), por contradecir lo establecido en el artículo 95 de
la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.
La referida disposición establece en encabezamiento: 
“(…) No podrán intentarse las acciones a que se refiere el artículo anterior
contra los poseedores de tierras que por sí o por sus causantes hayan estado
gozándolas con la cualidad de propietarios desde antes de la Ley de 1º de
abril de 1848. (…)”. 
Ahora bien, la acción que establece el artículo 10 eiusdem, es la de
reivindicación en contra de los detentadores como propiedad particular
terrenos baldíos, sin embargo, ya esta disposición también fue derogada por
la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario en virtud de que el Instituto Nacional
de Tierras está facultado para rescatarlas cuando no cumplen los parámetros
de productividad o por considerarlo de interés público de acuerdo a dicha
Ley. Estas consideraciones son necesarias, en virtud de que surte efectos
erga omnes, en consecuencia sólo se puede dar sobre tierras consideradas
privadas de acuerdo a los distintos orígenes que prevé la legislación
venezolana y no baldíos, mas, aún la prenombrada Ley de Tierras y
Desarrollo Agrario, no solamente exige de que sea un “justo título”, como lo
prevé el Código Civil, sino que el mismo, debe ser “suficiente”, así lo
prescriben los artículos 22; 27, numeral 1; 42, numeral 5; 74, numeral 1 y 91
eiusdem; por otra parte y en este orden, el artículo 3, numeral 1 del Decreto
Presidencial número 3.408, referido a la Reorganización de la Tenencia y
uso de las Tierras con Vocación Agrícola, también prevé el “título
suficiente”.
Ahora bien, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en
sentencia de fecha 4 de Noviembre de 2003, caso Agropecuaria Doble
R.C.A., y Agropecuaria Peñitas C.A., estableció:
“…OMISSIS (…) para probar no solo que las tierras ocupadas están en
producción, sino también la suficiencia de los títulos que demuestren sus
derechos, como sería el de adquisición de propiedad de las tierras (…)”.
En consecuencia, quien pretenda prescribir un lote de terreno que conforme
un predio agrario, deberá demostrar con título suficiente que no es baldío,
para salvaguardar lo establecido en las leyes antes descritas. 
En el caso que nos ocupa, existe una interrupción de la Cadena Titulativa al
no existir el documento que identifique el origen de adquisición del predio
Hacienda El Maizal, por cuanto los ciudadanos Humberto Campins y Clara
de Campins aportaron los documentos regístrales del referido predio, hasta
la documentación de fecha 10-06-1866, de donde se desprende el ciudadano
Luís García vende a Juan Ríos y que lo adquirió mediante la herencia de
José García, quien lo obtuvo de Pedro García, por la compra que le hiciere a
Don José Martín de Gainza, según documento de fecha 23/10/1784 y no
consta el origen de tal documentación, motivo por el cual considera éste
Juzgador que los instrumentos aportados no son insuficientes al no reunir
los requisitos para ser reconocidos como “Título Suficiente”, el cual le da el
carácter de origen Baldío.
Observa quien Juzga, que las notificaciones dirigidas a los interesados de
todo acto, deberán contener el texto completo del acto e indicar los recursos
procedentes con expresión de los términos para ejercerlos y los tribunales
ante los cuales deben proceder, así como también, indica que las
notificaciones que no cumplan con tal requisito, se consideran incorrectas,
por lo que no producen efecto alguno; siendo este el motivo por el cual éste
juzgador considera que la notificación practicada por el Instituto Nacional
de Tierras se encuentra ajustada a derecho, ya que aún cuando la parte
recurrente alega que en el Cartel de notificación no contiene el texto integro
del acto administrativo, no es menos cierto, que en la Boleta de Notificación
si aparece el contenido del acto administrativo dictado y por cuanto a decir
del mismo actor ambas notificaciones fueron practicadas en la sede del
fundo el Maizal en la misma fecha, mal podría el actor argumentar la
violación del artículo 85 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Así se
decide. 
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV),
consagra el denominado derecho de petición en su artículo 51 al reconocer a
toda persona el derecho de representar o dirigir peticiones ante cualquier
autoridad y a obtener oportuna y adecuada respuesta. 
En el mismo texto constitucional se establece el principio al debido proceso
en todas las actuaciones administrativas (CRBV, artículo 49), principio que
va a permitir instrumentar el referido derecho de petición. De tal forma, que
toda petición presentada ante la Administración Pública debe transcurrir
necesariamente por un procedimiento, el cual se configura como un medio
idóneo para concretar el derecho de petición y lograr que la Administración
sea eficaz, transparente, imparcial y actúe con apego al derecho, pues
permite despersonalizar la relación Administración ciudadano o
administrado, haciendo desaparecer los vínculos personales. 
Así las cosas, el procedimiento administrativo se erige como una de las
garantías de los derechos de los particulares cuando se vinculan con la
Administración Pública en una relación en la cual ésta última actúa en
ejercicio de potestades y no de derechos, en definitiva en una relación en
función del interés público. 
En cuanto al vicio de falso supuesto de hecho y falso supuesto de derecho,
quedó demostrado en autos que el Instituto Nacional de Tierras a través de
la Oficina Regional de Tierras del Estado Lara, realizó el procedimiento
administrativo apegado a la Ley, tal como se desprende del Informe Técnico
practicado por los funcionarios del INTI, la debida notificación a los
interesados del juicio; de igual manera, quedando evidenciado la
participación del administrado, por lo que mal podría alegar la falta de
acceso, violación a la defensa y al debido proceso, por cuanto se desprende
 de autos que la misma tuvo la oportunidad debida para presentar sus
descargos y defensas pertinentes (...).
En cuanto a las pruebas presentadas por la parte actora, éste Juzgador
considera que las mismas no son suficientes para persuadir la convicción de
los hechos alegados en su escrito libelar, ya que de ellas emanan la
infrautilización de las tierras pertenecientes al fundo El Maizal, estando
facultado el ente administrativo para adoptar expresamente dos posturas, la
primera, desvirtuar el carácter de ociosa o inculta de una tierra, en cuyo caso
se pasa al procedimiento de certificación de finca productiva conforme a lo
regulado en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario en los artículos del 41 al
48 ambos inclusive, debiendo la Oficina Regional remitir las actuaciones al
Directorio del INTI para que decida lo conducente. Dicha decisión puede ser
una declaratoria de Finca ociosa o inculta o la Certificación de finca
productiva según corresponda. La segunda postura, puede ser convenir en
reconocer el carácter ocioso o inculta de la tierras en cuyo caso optará por
solicitar la certificación de finca mejorable, pasando al procedimiento de
certificación de finca mejorable regulado en la Ley de Tierras y Desarrollo
Agrario del artículo 49 al 58 ambos inclusive. Por tanto al remitir dichas
actuaciones al Directorio de INTI para que decida, éste queda facultado para
declarar la finca ociosa o inculta o la certificación de finca productiva, por
lo tanto, considera quien Juzga que la actuación del Instituto Nacional de
Tierras estuvo plenamente ajustada a derecho al dictar el acto administrativo
que originó la negativa de la certificación de Finca Productiva y la
declaratoria de tierras ociosas o incultas de la hacienda El Maizal, es decir,
que dicho predio no cumplió con los requisitos exigidos por la ley, para la
procedencia de la Certificación de Finca Productiva, siendo que la
administración esta facultada por la ley para efectuar la Declaratoria de
Tierras Ociosas o Incultas e Inicio del Procedimiento de rescate y Acuerdo
de la Medida Cautelar de Aseguramiento, acordada en Sesión Nº 225-09, de
fecha 25/02/2009, Punto de Cuenta Nº 003, y a su vez, pronunciarse sobre la
Improcedencia de la Certificación de Finca Productiva.

En tal sentido, la parte actora en fecha 02 de marzo 2010, consigna escrito de

apelación que riela en la pieza 4 del folio 1215 al folio 1229 de la referida decisión
alegando:

Omissis
CAPITULO I
Omissis
DE LA TOTAL TERGIVERSACION PROCEDIMENTAL E
INCOMPATIBILIDAD DE LAS ACCIONES DE LA
ADMINISTRACION.
Señala la sentencia en los folios 1195 (ratificado en los folios 1198 y 1199)
que la Empresa Agropecuaria El Maizal, S. A. presenta un Recurso
Contencioso Administrativo de Nulidad y Suspensión del Acto
conjuntamente con Solicitud de Amparo Cautelar contra una providencia
dictada por el Instituto Nacional de Tierras(INTI)(…).
Omisisis
Ante la Oficina Regional de Tierras del Estado Lara, se inicio y sustanció un
expediente signado con el Nro. 05-13-0703-0269-DTO, que cursa a los
folios 124 al 189, donde fueron declarados los terrenos (…) como ociosos o
incultos; de la misma forma se inició un Procedimiento de Rescate contra
las mismas tierras propiedad de mi representada, contenido en el expediente
signado con el Nro. 09-13-0703-0003-RE. QUEDANDO PLENAMENTE
DEMOSTRADO QUE SE TRATABA DE DOS (2) PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS, dirigidos a producir efectos distintos, uno la
declaratoria de ociosidad, el otro el rescate de los mismos terrenos.
La Autoridad Administrativa de forma UNILATERAL,
ABSOLUTAMENTE DISCRECIONAL, ACTUANDO SEGÚN SU
CRITERIO, dicto Resolución Nro. 34-09 de fecha 26/02/2009, donde
acordó la apertura del Procedimiento de Rescate, como consecuencia de la
Declaratoria de Tierras Ociosas o Incultas hecha por el mismo organismo
contra la propiedad de mi representada.
La referida Resolución contiene decisiones sobre dos procedimientos
distintos, por un lado el “FINAL” del procedimiento de la Declaratoria con
Lugar de la Ociosidad de las Tierras y la improcedencia de la certificación
de Finca productiva, y por otro lado, el INICIO del Procedimiento de
Rescate y el acuerdo de la medida preventiva de aseguramiento;
subvirtiendo de esa forma los procedimientos legalmente establecidos.
En ninguna de las actuaciones realizadas por la Autoridad Administrativa,
justifico de modo alguno la mezcla inconciliable de los procedimientos, más
aún, ni siquiera justificaron, como debieron hacerlo (…)
Omissis
CAPITULO II
Omissis
PRIMERO: (…) “Cartel de Notificación, dirigido al ciudadano Manuel
Alvarado y Manuel González,… (fs 80 al 90). Este Tribunal le otorga pleno
valor probatorio a los fines de verificar el cumplimento de la notificación
por cartel de los interesados en el presente litigio, (…).
“copia de Boleta de Notificación dirigida al ciudadano Orlando Alvarado
en su carácter de parte interesada y a cualquier persona…(fs 91 al 123).
Este Tribunal le otorga pleno valor probatorio a los fines de verificar el
cumplimiento de la notificación personal de los interesados.
Fíjese claramente que el Juez, se interesó particularmente en dejar
PLENAMENTE DEMOSTRADO que nuestra representada fue notificada
por la Autoridad emisora del Acto (…)…, que la “Notificación y Cartel”
NO CONTIENEN EL TEXTO INTEGRO DEL ACTO (violento el
artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos), (…).
(…), el Juez tampoco valoró los “Recibidos” de las solicitudes de copias
certificadas del expediente administrativo (Anexo marcado “H” al Escrito
del Recurso, folios 191 al 196 del expediente Judicial), que varias veces
hicimos, y nunca fueron respondidas por la Autoridad Administrativa (…);
con ello se infringió el Artículo 59 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, y el Artículo 51 de la Carta magna; (…).
Omissis
 
SEGUNDO:
En cuanto al Expediente Administrativo, señala la sentencia en su folio
1.196, “…se evidencia la entrega del oficio donde se solicita la remisión de
los antecedentes administrativos (f. 328)”, lo que de paso está decir, la
Autoridad, por razones de conveniencia, nunca aportó al procedimiento
dicho expediente, mucho menos el Juez insistió en su envió, mucho menos
en extraer, siquiera indicios de dicha omisión o desobediencia al órgano
jurisdiccional.
Por otro lado, señala el folio 1.200 de la sentencia, en cuanto a las copias del
expediente N° 05-13-0703-0269-DTO, promovido por nuestra representada,
lo siguiente:
“Este Tribunal le otorga pleno valor probatorio por cuanto el contenido de
las copias fotostáticas no fueron tachadas, ni impugnadas por la parte
recurrida y por cuanto se desprende el procedimiento que se llevó a cabo
para emitir el pronunciamiento sobre el acto administrativo que decretó las
tierras ociosas o incultas el predio denominado “El Maizal” (…).
Vemos como el Juez, incurre en una verdadera falta de legalidad, al valorar
dicha prueba, por aportar ELEMENTOS IMPORTANTES AL
PROCESO, Y LUEGO GUARDA ABSOLUTO SILENCIO EN CUANTO
A CUALES SON ESOS ELEMENTOS IMPORTANTES. En este
particular, cuando promovimos esta prueba documental, lo hicimos para
dejar demostrados unos hechos, COMPLETAMENTE SILENCIADOS por
el Juez en su sentencia (…).
Omissis
TERCERO:
Señala el Juez, en los folios 1.200 al 1.201 de la sentencia, refiriéndose a la
prueba del derecho de propiedad de mi representada que:
“…documento de transferencia de propiedad del inmueble que constituye la
hacienda El Maizal (191 al 201). Este Tribunal no le otorga valor
probatorio por cuanto los escritos no aportan elementos que certifiquen los
hechos que alega y en cuanto al documento de transferencia no es un titulo
suficiente para demostrar la procedencia del inmueble. (…). Este Tribunal
no le otorga valor probatorio por ser insuficientes de data de propiedad
(…).
Es un mandato legal que el juez debe valor las pruebas según las reglas
legales establecidas, que en el caso de los instrumentos públicos
encontramos en los artículos 1.356, 1.357, 1.359, 1.360 y 1.361 del Código
Civil; en nuestro caso NO SABEMOS cual regla de valoración utilizó el
juez para considerar insuficientes unos DOCUMENTOS PUBLICOS, [Sic]
y en que se fundamento para no darles VALOR PROBATORIO; (…).
Omissis
  
CUARTO:
Señala el Juez en el folio 1.203 de la sentencia que en cuanto “Documentos
de evaluación de la Unidad de Producción Hacienda “El Maizal”, Plano
de clasificación de Suelos y levantamiento Topográfico; elaborado por los
Ingenieros Rafael V. Goizueta y Carlos Gutiérrez (fs. 475 al 506), quienes
comparecieron ante este Tribunal a ratificar el contenido del referido
informe técnico y según las siguientes deposiciones procederemos a valorar
esta:….”(…).
Omissis
QUINTO:
En cuanto a las Inspecciones Judiciales, señala el Juez que “el Tribunal no
presencio ni observó acto alguno que pudiera impedir o perturbar la
actividad agraria que se desarrolla dentro del fundo en cuestión, motivo
por el cual considera éste Juzgador, no le otorga valor probatorio ya que
no aporta elemento que permitan verificar las violaciones presuntamente
por el ente administrativo (...).
(...) que de las actas del expediente, y específicamente de lo constatado en
las inspecciones, quedó en evidencia la acción invasiva del INTI en las
tierras de mi representada, la afectación de la producción agropecuaria que
se venía realizando (…).
Omissis
SEXTO:
(…) el Juez en su sentencia (folio 1.201) en lo referente al ejemplar del
diario El Universal, donde se entrevisto a Juan Carlos Loyo (…) que no le
otorgó valor probatorio por cuanto no aporta elementos que permitan
esclarecer los hechos controvertidos; (…).
(…) la autoridad administrativa al Declarar Ociosa las tierras de mi
representada, el estar ubicados frente a la autopista o por vía
Barquisimeto-Acarigua, circunstancia que no ha dependido de nosotros;
nuestra propiedad data de muchísimo tiempo antes de la existencia de esa
Autopista (…).      
 

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

En el caso bajo análisis, se observa que se trata de una apelación ejercida por la
parte actora contra la decisión de fecha 22 de febrero 2010, dictada por el Juzgado
Superior Tercero Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Lara, que declaró sin
lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad, alegando entre otras cosas que
las tierras afectadas por la decisión administrativa impugnada son de su propiedad, y no
es factible su afectación. Así mismo indicó que el acto impugnado no le fue notificado,
que el ente agrario no consigno los antecedentes administrativos por lo mismo es nulo al
no garantizar el debido proceso y el derecho a la defensa.

En atención a lo alegado por el recurrente que el ente administrativo agrario, no

consignó los antecedentes administrativos, se observa que revisadas las actuaciones en
el presente expediente, se determina que riela en el folio 296 de la pieza 2 auto del
tribunal que ordena solicitar la remisión de los antecedentes administrativos del presente
caso signado con el N° 05-13-0703-0269-DTO, y folio 324 de la misma pieza, oficio N°
198/2009, dirigido al ente agrario, y el cual fue recibido, donde se solicitan la remisión
del expediente administrativo ya mencionando además la providencia dictada en sesión
N° 225-09, punto de cuenta 003, de fecha 25 de febrero del año 2009, sin embargo no
fue consignado.

En ese sentido, se observa que el tribunal de la causa no se pronunció en cuanto a

la consignación de los antecedentes administrativos, en consecuencia al no consignar el
ente agrario el expediente administrativo, desconociendo el procedimiento previsto en
los artículos 35 al 40 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario; indispensable, a fin de
comprobar si el procedimiento fue cumplido.

En este orden de ideas, la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, en su Título II,

Capítulo II, dispone el procedimiento para la declaratoria de tierras ociosas o incultas,
ya sea de oficio o a petición de cualquier interesado, el cual se inicia con  una
averiguación, seguido de informe técnico debidamente sustanciado; luego la oficina
regional de tierras dictará auto de emplazamiento, con los requisitos establecidos en la
ley para su validez. 

En relación a la oportunidad para consignar el expediente administrativo, la Sala

Político Administrativa de este alto Tribunal, en sentencia Nº 01257, de fecha 12 de
julio de 2007, expediente Nº 2006-0694, caso: Sociedad Mercantil Eco Chemical 2000,
C.A. interpone recurso de nulidad contra el Ministerio del Poder Popular para la
Energía y Petróleo,  estableció:

(…) el expediente administrativo por el carácter central y fundamental que

tiene dentro del proceso para el juez en la búsqueda de la verdad material,
no puede concebirse dentro del binomio clásico del proceso civil como una
prueba que sustenta el ataque o defensa de las partes en conflicto, ya que,
precisamente, al tratarse la labor del juez contencioso administrativo de la
determinación de la conformidad a derecho o no del acto administrativo que
se pretende anular, dicho expediente puede consignarse en cualquier tiempo
-antes de la sentencia claro está-, no aplicándosele las restricciones para su
 producción en juicio relativas a los instrumentos públicos y privados,
previstas en el Código de Procedimiento Civil para este tipo de
instrumentos. Así se declara. 
(…)

No obstante, el expediente administrativo, no fue consignado por la parte

accionada en el proceso, siendo que podía ser consignado en la etapa de promoción de
pruebas hasta en el acto de informes, ya que no está sometido a las reglas previstas en el
Código de Procedimiento Civil, por lo que podrá ser valorado como prueba por el juez,
aun si su consignación en autos se realiza después del acto de informes.

En virtud, de que no fue subsanada en ninguna etapa procesal, tal omisión y

siendo el expediente administrativo; un conjunto de actuaciones previas dirigidas a
formar la voluntad administrativa, que sustenta la decisión de la Administración, y le
corresponde la carga de incorporarlo al proceso; ya que de no hacerlo constituye una
grave omisión que pudiera obrar contra la Administración y una presunción a favor del
accionante.

En efecto, la Sala ha establecido en diversos fallos, que al no consignar la parte

accionada, los antecedentes administrativos, causa presunción a favor de los
argumentos, alegatos y defensas explanados por el accionante, según Sentencia N° 1740
de fecha 12 de noviembre de 2009, caso: Agropecuaria Venezuela C.A.
Agrovenca, contra el INTI) que estableció:

(…)
El expediente administrativo constituye un conjunto ordenado de todas las
actuaciones realizadas en el decurso del procedimiento administrativo, que
sirve de sustento a éste, y es una carga procesal de la Administración su
acreditación en juicio, de allí que la falta de presentación de este recaudo,
crea una presunción a favor del administrado como en el caso sub
iudice, donde la Sala constata que tal omisión no fue subsanada por la
Administración en ningún estado y grado del proceso, cercenando a la parte
recurrente el derecho a la defensa, establecido en el artículo 49, ordinales 1
y 3 del texto Constitucional y en la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, así como derechos conexos, a ser oído, a presentar
pruebas, entre otros.
(…)

En este sentido, y por cuanto de las actas que conforman el expediente, se observa
que no fueron consignados los antecedentes administrativos del presente caso, por la
parte accionada forzosamente se debe concluir que se violó el derecho a la defensa y al
debido proceso establecido en los artículos 26 y 49 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, al dictar el acto recurrido, en ausencia total y absoluta del
procedimiento legalmente establecido, omisión que es causal de nulidad absoluta, según
el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se
decide.

DECISIÓN

En virtud de las consideraciones anteriormente expuestas esta Sala de Casación

Social del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la
República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara: PRIMERO:
CON LUGAR, el recurso de apelación ejercido por la representación judicial de la
sociedad mercantil AGROPECUARIA EL MAIZAL, S.A, contra la decisión
proferida por el Juzgado Superior Cuarto Agrario de la Circunscripción Judicial del
estado Lara, en fecha 22 de febrero 2010. SEGUNDO: REVOCA, la precitada
decisión; TERCERO: Nulo el acto administrativo de fecha 25 de febrero 2009, sesión
N° 225-09, punto de cuenta N° 003, dictado por el Instituto Nacional de Tierras.

No se condena en costa dada la naturaleza de la decisión.

Publíquese, regístrese y remítase el expediente al tribunal de la causa.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del

Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los tres (3) días del mes de noviembre de
dos mil catorce. Años: 204° de la Independencia y 155° de la Federación.

El Presidente de la Sala,
 
 
_______________________________________
LUIS EDUARDO FRANCESCHI GUTIÉRREZ
 
La Vicepresidenta,                                        Magistrado,
 
 
________________________________       
CARMEN ELVIGIA PORRAS DE ROA   OCTAVIO JOSÉ SISCO RICCIARDI
 
 
Magistrada y ponente,                                   Magistrada,
 
 
_______________________________         _________________________________
SONIA COROMOTO ARIAS PALACIOS CARMEN ESTHER GÓMEZ CABRERA
 
 
El Secretario,
 
_____________________________
MARCOS ENRIQUE PAREDES
 
 
A.A. N° AA60-S-2010-000345.
Nota: Publicada en su fecha a las