BREVE SÍNTESIS SOBRE LA PLANIFICACION ESTRATEGICA SITUACIONAL

(PES)

a) Principios Generales del PES

La planificación constituye una parte importante de los elementos

que conforman la capacidad de gobierno de un actor. Si entendemos
por capacidad de gobierno el acervo de técnicas, métodos, destrezas
y habilidades con que cuenta un actor para realizar su proyecto de
gobierno, deducimos que un método de planificación adecuado a la
situación en la cual se pretende aplicar y lo suficientemente potente
como para apoyar eficientemente la tarea de gobierno, es un factor
clave en la capacidad de dirección, gerencia, control y evaluación.

El uso de la palabra gobierno se refiere no sólo al gobierno ejercido

desde las instituciones político-administrativas del Estado, sino
también a la red de gobiernos circunscritos a diversos ámbitos
específicos. Practicar la planificación y ejercer el gobierno de
procesos es una capacidad potencial de todas las fuerzas sociales.
Los gremios, las organizaciones públicas y sociales, los sindicatos,
las universidades, los partidos políticos, en fin, todo aquel que
pretenda logras ciertos objetivos o conducir un proceso desde alguna
posición, tienen un espacio de gobierno en ese ámbito del sistema
social. Por lo tanto, la planificación, como cálculo que significa
pensar antes de actuar, pensar con método y de manera sistemática,
no es monopolio del gobierno del Estado, sino una herramienta
necesaria para todo actor y organización empeñados en la realización
de un proyecto de gobierno.
Ahora bien, no todos los actores pueden, ni deben, aplicar un mismo
método de planificación. La complejidad de los problemas que debe
enfrentar un actor, el nivel desde el cual se practica la planificación y
la capacidad técnica que el actor posea o sea capaz de lograr,
determinan la necesidad de aplicar métodos más o menos
sofisticados. Sin embargo, conviene que los métodos que se aplican
en un sistema integral de planificación sean coherentes entre sí, lo
cual significa que deben partir de fundamentos teóricos comunes y
utilizar categorías metodológicas homogéneas. En la práctica se
recomienda que a nivel directivo de organizaciones complejas como
gobiernos nacionales, departamentales, estaduales, alcaldías de
ciudades grandes y medianas se planifique con el PES y que en
organizaciones menos complejas como pequeños municipios,
organizaciones, comunitarias, partidos políticos y sindicatos se
aplique el Método ALTADIR de Planificación Popular (MAPP).

Tanto el MAPP como el PES se fundamentan en los mismos principios

teóricos, los cuales se pueden resumir de la manera siguiente:

i) En el sistema social existen un número indeterminado de sujetos

que gobiernan y planifican desde distintas perspectivas, de allí que
ningún actor social tenga asegurada la capacidad de controlar todas
las variables envueltas en el proceso de conducción social.
ii) Cada uno de estos actores se inserta de manera diferente en la
realidad, adhiere a distintas ideologías, tiene intereses e intenciones
diferenciables, cuenta con distintas capacidades de gobierno y
valora las situaciones desde esa perspectiva y según sus valores,
ideologías e intereses. En consecuencia, la realidad puede ser
explicada en forma diferente por cada uno de estos actores sociales
y esa explicación particular será el fundamento de su acción.
iii) Estos actores sociales son creativos y, por tanto, nadie puede
predecir sus comportamientos sino, apenas, prever y prepararse
 para reaccionar velozmente ante las contingencias que se originan
en esa creatividad de los actores sociales que interactúan en un
sistema plagado de incertidumbre.
iv) De los principios anteriores se deduce que la planificación debe
abarcar, necesariamente, el problema de sortear las restricciones y
vencer las resistencias de los otros al plan propio.
v) La planificación es un proceso incesante y continuo en el cual se
repiten constantemente el cálculo, la acción, la evaluación de
resultados y la corrección de los planes. El plan siempre está listo,
pero, al mismo tiempo, siempre está haciéndose.

Estos principios se reflejan en las cuatro instancias del proceso de

planificación. Quien pretende actuar en una realidad concreta y
cambiar los resultados insatisfactorios que observa en esa realidad,
debe comenzar por conocerla y formular un modelo explicativo de
ella desde su propia perspectiva. Esto lleva al actor a enunciar un
conjunto de oportunidades. Pero también a señalar problemas o
discrepancias entre la realidad y una norma que acepta como válida,
que declara evitables y enfrentables desde su ámbito de acción. Esos
problemas son ordenados de acuerdo con la importancia o valor que
ellos tienen para el actor y la prioridad que éste le asigna a su
enfrentamiento. En esto consiste la explicación situacional que hace
un actor en función de su acción y constituye la preocupación central
del momento explicativo de la planificación.

A partir de la reconstrucción del proceso causal que genera los

resultados que el actor ha definido como problemas y de la
identificación de sus frentes de ataque o nudos críticos, el actor
diseña los medios que estima necesarios para alterar la situación
actual hasta convertirla en una situación objetivo que se propone
alcanzar en un horizonte de tiempo determinado. Estos medios
pueden ser compromisos de acción del propio actor para alterar las
causas que están dentro de su espacio de gobernabilidad o
demandas de compromisos de acción a otros actores para que
enfrenten causas que escapan de su ámbito de acción. De aquí surge
el concepto de Plan Dual. Todo actor, sea cual sea su espacio de
gobernabilidad, debe formular planes que comprendan tanto lo que
él mismo se compromete a realizar para enfrentar los problemas
(plan de acción) como las demandas de compromisos de acción a
otros actores para completar lo que es necesario hacer para enfrentar
los problemas (plan de demandas). El plan de acción-demandas se
complementa con el plan de denuncias, si acaso los actores
pertinentes no oyen las demandas o no cumplen los compromisos de
acción asumidos. El diseño del "debe ser" y de los medios necesarios
y suficientes para alcanzarlos constituye la tarea central del
Momento Normativo de la planificación.

Reconocer a otros actores que gobiernan en distintos ámbitos y que

pueden tener objetivos diferentes o conflictivos con los nuestros, nos
lleva a la idea de valorar la existencia de otros como posibles aliados
u oponentes en la lucha por nuestros objetivos. Esto, junto con las
limitaciones que nos impone la escasez relativa de recursos, nos lleva
a la necesidad de incorporar el análisis de viabilidad de los objetivos
que nos proponemos y de las acciones diseñadas para alcanzarlos.
De allí la necesidad de un Momento Estratégico en el proceso de
planificación.

Con estos primeros momentos, cubrimos la instancia de cálculo, pero

la planificación no puede quedar divorciada de la acción pues en ese
momento es cuando realmente se completa el plan y donde se
produce la unidad indisoluble entre dirección, planificación y
gerencia. El diseño y regulación de métodos e instancias de
evaluación y control de planes forma parte del proceso de
planificación y en él juega un papel muy relevante el sistema de
petición y rendición de cuentas que adopte un actor. Estas
constituyen las principales tareas del Momento Operacional de la
planificación.

Por último, la incertidumbre que rodea la realización de todo plan

nos obliga a examinar cuán sólidas son las bases que lo sustentan y
a preparar acciones alternativas para impedir que las circunstancias
invaliden completamente nuestros planes o que, bajo ciertas
circunstancias, nos quedemos sin plan para enfrentar las
contingencias que pueden surgir a lo largo de su ejecución. De allí la
importancia del análisis de vulnerabilidad del plan.

El PES y el MAPP consideran un conjunto de instrumentos que

recogen los principios teóricos anteriores. Estos instrumentos son los
pertinentes para cada una de las instancias de cálculo y adecuados a
las necesidades de las organizaciones a las cuales está dirigido. Es
importante aclarar que para el caso del PES dichos instrumentos son
de mayor complejidad que para el MAPP, el cual se encuentra
diseñado para trabajar específicamente con los niveles
descentralizados de las instituciones públicas y con las
organizaciones sociales de base.

b) Concepto Básicos del PES

¿Qué es un Problema?

Un problema se define como una disconformidad o un obstáculo

entre lo que es la realidad hoy y lo que se cree ésta debería ser. Es
una situación o realidad insatisfactoria declarada por un actor con
capacidad para decidir sobre éste y hacerlo parte de su proyecto de
gobierno. De este modo, el dirigente público declara inaceptable esta
realidad, y por ende, decide que debe ser modificada. El concepto de
problema tiene las siguientes características:

i) Es una discrepancia entre la realidad (es/tiende a ser la realidad) a

una aspiración (debe ser/ debería ser la realidad) que el actor
declara como válida.
ii) La situación insatisfactoria que se define como problema se declara
como evitable y enfrentable. Lo cual significa que el actor no
acepta esa situación y se propone enfrentarla directamente si tiene
gobernabilidad para ello o demandar su enfrentamiento a quienes
tienen la capacidad de hacerlo.
iii) La declaración de un problema es realizada desde la posición
autoreferencial (ideología, interés, valores y conocimiento) de un
actor. Lo que para un actor es un problema, para otro puede ser
un negocio, una amenaza o una oportunidad.

Por consiguiente, los problemas son explicados desde la perspectiva

de un actor (el presidente, el gobernador, el alcalde, el secretario, el
concejal, el congresista, los grupos de interés, y hasta la misma
ciudadanía organizada), el cual se compromete a actuar sobre ellos
mediante la formulación de un plan de acción.

Selección de Problemas

Quien desea cambiar la realidad social y mejorar las condiciones

insatisfactorias que observa en esa realidad, debe iniciar por
conocerla. Esto conduce a la necesidad de seleccionar, analizar y
enfrentar hoy problemas y amenazas y aprovechar oportunidades.
Los problemas y amenazas se deben enfrentar en la medida en que
impiden el tránsito hacia una mejor calidad de vida. Por el contrario,
las oportunidades se deben aprovechar porque facilitan el
acercamiento a la situación deseada. La selección de problemas
define el foco de atención del Actor durante su período de gobierno:
¿En cuáles problemas centrará su gestión¿ ¿dónde está interesado en
mostrar resultados?

El VDP (Vector Descriptor del Problema)

Después de seleccionar el nombre del problema que se declara como

inaceptable, el actor debe construir una explicación que le permita
comprender su complejidad y los hechos y causas que lo generan.
Dicha explicación inicia con la identificación del VDP o vector
descriptor del problema. El VDP son los hechos o circunstancias que
revelan, enuncian o denuncian la existencia de un problema. El
problema se manifiesta a través de sus síntomas. Los síntomas se
identifican y precisan para evitar ambigüedad y múltiples
interpretaciones en la explicación. El VDP facilita llegar a un acuerdo
sobre la definición del problema, puesto que un mismo problema
puede tener diferentes interpretaciones dependiendo del actor desde
el cual se sitúa la explicación. De esta forma, el dirigente público hace
su propia descripción de lo que considera un problema. No obstante,
otros actores sociales a partir de la misma situación podrán elaborar
su propia descripción dependiendo de si representa para ellos una
amenaza, una oportunidad o un éxito. Así, la descripción es relativa al
actor que lo explica.

Los descriptores se definen como los „síntomas‟ o manifestaciones

que evidencian el estado de „salud‟ en el cual se encuentra el
problema. Como afirma Ackoff1:“un síntoma es uno, de una serie de
valores de una variable, que ocurre generalmente cuando algo es
excepcionalmente correcto o excepcionalmente incorrecto, pero rara
vez cuando las cosas son normales…Una fiebre es una temperatura
1
ACKOFF, Russell L. (2000), ¨El Arte de Resolver Problemas: las fábulas de Ackoff¨. Edit. Limusa, Grupo
Noriega Edit., México, D.F.
anormalmente alta del cuerpo, nunca se asocia con buena salud,
siempre se le asocia con mala salud”. El VDP de un problema es
verificable mediante los hechos que lo evidencian. Por ejemplo, un
índice de cobertura muy bajo de la educación primaria es una señal o
síntoma de desatención escolar de la población infantil por parte del
Estado; una tasa de inflación muy alta puede indicar un mal
desempeño de la economía y, una tasa alta de jóvenes de los estratos
más pobres estudiando en la universidad pública puede evidenciar o
ser síntoma de una mayor justicia y equidad en el acceso a la
educación superior. Por tanto, los descriptores no son una explicación
causal del problema, sino que se constituyen en lo que evidencia la
existencia del problema y, por ende, en lo que debe ser explicado. Los
descriptores representan el punto de partida de la explicación causal.

Funciones del VDP o Síntomas de un Problema

El VDP o síntomas de un problema cumplen las siguientes funciones:

i) Cierra las diversas interpretaciones del nombre del problema a una

sola, a aquella que enuncian y denuncian los hechos que
manifiestan y verifican la existencia del problema y cierra además
estas varias interpretaciones a una permite que el grupo que analiza
el problema esté seguro que estudia un mismo y único problema.
ii) Precisa lo que debe ser explicado, es decir, identifica los hechos que
verifican la existencia del problema y cuyas causas deben ser
enumeradas, explicadas y relacionadas. Sí no se precisan los
síntomas no sabemos de qué problema se trata y no podremos
diferenciar causas y consecuencias.
iii) Constituye una referencia para estudiar la evolución del
problema, es decir sus tendencias a empeorar o mejorar; el
monitoreo de la descripción del problema informa sobre su
evolución.
iv) Constituye una referencia para evaluar el impacto del plan sobre
las causas, ya que la efectividad del plan se refleja en el cambio de
los descriptores del problema.
v) El VDP es una enumeración de elementos que se representan con la
nomenclatura „d‟ minúscula. El último descriptor en todo problema
se denomina descriptor de tendencia, puesto que es el que permite
evaluar la evolución de cada uno de los descriptores anteriores, y se
suscribe con una flecha.

El Flujograma Situacional y el Árbol del Problema

A continuación, y a partir de la identificación del VDP, se construye

conjuntamente un modelo explicativo del problema, que en el
lenguaje del PES se conoce como flujograma situacional. En este
modelo se relacionan las consecuencias y las causas que generan el
problema, especificando el grado de gobernabilidad que sobre ellas
tiene el actor representado. Es situacional porque es la explicación
que un actor concreto hace sobre un problema. Un mismo problema
puede ser explicado de diferentes maneras, desde distintas
perspectivas o visiones de acuerdo al actor que lo analice.

El flujograma permite la interacción veloz entre el equipo de

gobierno y el dirigente porque: (1) permite visualizar el modelo
gráfico explicativo del problema basado en causas explicativas y
descriptivas sintéticas, precisas y monitoreables; exige la síntesis, el
rigor, la selectividad y la precisión; (2) Muestra la gobernabilidad que
el actor tiene sobre el problema; (3) Evidencia la relación del
problema con los demás problemas del plan; y (4) Facilita la
adaptación permanente de la explicación al cambio situacional.

El método del flujograma situacional facilita la sistematización y

obliga a la reflexión profunda sobre las causas que generaron y están
reproduciendo el problema, evitando así la tendencia superficial de
preconcebir soluciones sin un análisis de fondo de la realidad social.
Este método es bastante útil también porque permite diferenciar
claramente al actor que está haciendo la explicación y da
conocimiento sobre el grado de gobernabilidad que el dirigente
público tiene sobre las distintas causas o sobre quiénes son los otros
actores sociales que también tienen control directo o indirecto sobre
estas.

El flujograma situacional es un „mapa‟ que representa gráficamente la

realidad problemática ofreciendo una visión integral de las
manifestaciones que evidencian la existencia del problema y la red
sistémica causal que lo produce. Cada causa influye sobre otras
causas que a su vez son influenciadas por otras causas del sistema.
De esta forma, el método hace explícitas estas interrelaciones
causales basado en el razonamiento que el actor construye del
problema, el cual depende de sus intereses, valores e ideologías

La construcción del flujograma situacional de un problema obedece a

las siguientes convenciones:

i) Cada argumento relevante es una causa o una consecuencia que

se relaciona con el VDP del problema.
ii) Cada argumento es representado gráficamente como una causa
explicativa, con frases breves y precisas, que expresan la causa o
consecuencia de manera telegráfica. La lectura de una causa
explicativa siempre indica una calificación y recibe un número
para facilitar su rápida identificación.
iii) Cada causa explicativa se localiza en un plano situacional
concreto: flujos, acumulaciones y reglas en un espacio específico
de gobernabilidad. Estos espacios son tres: la Zona I o control
total del dirigente, la zona II o zona de influencia o de fuera de
control y la zona III, fuera del juego social.
iv) Las relaciones entre los nudos explicativos o causas explicativas
se hacen partiendo del conjunto de descriptores o VDP: ¿por qué
se produce el hecho que representa el descriptor 1 (d1)? ¿por qué
se producen los hechos que representan cada descriptor? Al
contestar estas preguntas, se identifican las causas y se las
interrelacionan.

En síntesis, el flujograma situacional identifica las causas, las

relaciona entre sí y las conecta con los síntomas o VDP y éstos, a su
vez, con el impacto sobre las consecuencias. La zona sombreada
indica el espacio de gobernabilidad del actor, es decir, que las causas
dentro de esta zona se encuentran bajo el control y competencias del
Actor Central que debe liderar el enfrentamiento del problema.

Selección de Nudos Críticos

Del conjunto de causas identificadas en el flujograma se destacan

los “Nudos Críticos – NC”, o llamadas también como Nudos Críticos.
Por tanto, para enfrentar el problema y alterar la situación descrita
por los síntomas, es necesario actuar sobre estas causas explicativas
a través de acciones específicas diseñadas para tal propósito.
¿Es necesario actuar sobre todas las causas? No, puesto que no todas
las causas tienen el mismo peso en la explicación, algunas son más
importantes que otras. Aquellas causas que son susceptibles de
actuar sobre ellas y que al mudarlas alteran sustancialmente el VDP
del problema son llamadas Nudos Críticos y se identifican con las
letras NC. Para que una causa sea seleccionada como nudo crítico
debe cumplir tres requisitos:

i) Tener un impacto significativo en los síntomas, es decir, que al

diseñar e implementar una acción sobre esa causa, el VDP del
problema se modifique o altere a una situación mejor.
ii) Ser un centro práctico de acción, y
iii) Constituir un centro oportuno de acción política. Significa que
al implementar una acción sobre la causa, no genere otros
problemas mayores que aquel que se está intentando enfrentar.
Por tanto, se considera que este nudo o causa crítica debe producir
un intercambio favorable o positivo de problemas.

Estos nudos críticos se constituyen en la columna vertebral para la

formulación del plan de acción.

Diseño del Plan de Acción

Para lograr cambiar la situación insatisfactoria inicial que describen

los nudos críticos se diseñan operaciones, definidas como
compromisos de acción. Cuando estos compromisos pueden ser
asumidos directamente por el decisor público o actor central son
llamadas operaciones (OP). Cuando dependen de otros actores o
instituciones que controlan la decisión para materializar la operación,
son llamadas demandas de operación (DOP). En este último caso, el
compromiso del decisor público o actor social consiste en adelantar
las gestiones con los actores pertinentes para lograr materializar
estas demandas. En consecuencia, el conjunto de operaciones y
demandas de operaciones que buscan transformar los nudos críticos,
constituyen el plan de acción para enfrentar el problema.

¿Qué es una Operación?

Una vez identificados los nudos críticos debemos pensar en el modo

de enfrentarlos o cambiar su carga negativa. Estas operaciones son
actos de intervención realizados con la intención de cambiar la
realidad contenida en una causa declarada como nudo crítico. Es un
compromiso de acción asumido por el actor que explica el problema
para mudar un hecho expresado en un nudo crítico dentro de su
espacio de gobernabilidad.

Por tanto, para el cambio global de la situación insatisfactoria

descrita en el problema, se diseña un conjunto de operaciones, el
cual denominamos “Plan de Acción”. Cada operación especifica las
diferentes acciones que son necesarias adelantar para obtener los
resultados propuestos. Cuando este conjunto de acciones son de
competencia directa del actor que explica el problema (el Alcalde o
Secretario), las denominamos “Operaciones – OP”. Cuando dependen
de otros actores o instituciones sobre los cuales el decisor o actor
central no posee gobernabilidad, pero que controlan recursos
relevantes para materializarlas, las denominamos “Demandas de
Operación – DOP”. Este conjunto de operaciones y demandas de
operación tienen como fin modificar los nudos críticos, cuya
situación se resume en los descriptores construidos para cada uno de
ellos, “Vector Descriptor del Nudo Crítico – VDNC”.

Una operación comprende un conjunto coherente de acciones

destinadas a alterar uno o varios nudos críticos del problema. Se
caracteriza por:
i) Utilizar y combinar variables bajo el control o alguna influencia del
actor. Cuando el acto de intervención del actor combina variables
bajo control del actor, se denomina operación, y la simbolizamos
como OP. Cuando debe actuar sobre variables fuera de la
gobernabilidad del actor, pero en el espacio donde éste tiene
alguna influencia, se denomina demanda de operación, y
utilizamos el símbolo DOP.
ii) Generar un producto que provoca un resultado. Ese resultado se
precisa como impacto sobre el nudo crítico y, a su vez, el
conjunto de los nudos críticos alterados por un conjunto de
operaciones produce, en última instancia, un cambio del VDP del
problema.
iii) Emplear una variedad de recursos escasos (políticos, económicos,
conocimientos y capacidades organizativas) para gestar una
variedad de productos (políticos, económicos, cognitivos y
organizativos) e impactar con una multiplicidad de resultados
(varios aspectos de un mismo problema o varios problemas de
muy distinta naturaleza).
iv) Es un ámbito de actividad organizada con responsables bien
definidos para su diseño, ejecución, evaluación y control. A cada
operación corresponde un responsable de su ejecución, y para
cada demanda de operación existe un encargado de solicitar la
cooperación pertinente y denunciar si ella no se ha desarrollado.
v) Prevé en dimensión y alcance los resultados esperados en relación
con los NC y el VDP del problema
vi) Es una unidad desagregable en submódulos llamados acciones,
subacciones, actividades y hasta tareas
vii) No es una recomendación o un criterio de acción o de priorización

Escenarios del Plan de Acción

El gobierno, en el cumplimiento de las promesas plasmadas en el
programa de gobierno y en los compromisos de acción planteados en
su plan de gobierno, elige un plan, el mejor entre los posibles, pero
no puede elegir las circunstancias futuras en que tiene que realizarlo.
Estas pueden ser, más allá de la voluntad del gobierno, favorables o
desfavorables. Esto exige especificar los resultados de acuerdo al
contexto en que se puede desarrollar el Plan. Por ello, está
metodología trabaja por escenarios identificando las principales
variables que pueden condicionar el alcance de las operaciones. Sí
dicho contexto es favorable para la realización del Plan se llamará
"escenario de techo". Sí las circunstancias son las más desfavorables
dentro de lo previsible se les llamará "escenario de piso". En cada
uno de los escenarios previstos, se evalúa la posibilidad de realizar
las operaciones, su dimensión e impacto probable, la secuencia en
que deben ser producidas las acciones y el tiempo en que es posible
alcanzar la situación prevista en el plan. El gobierno municipal asume
compromisos concretos en cada uno de los escenarios considerados,
-techo y piso- y abre un espacio de posibilidades de desarrollo del
Plan de acuerdo con el comportamiento real de los contextos
previstos.

Planificar por escenarios permite hacer anuncios de resultados de

una manera más responsable y coherente con las circunstancias que
pueden presentarse y facilita la precisión del cumplimiento de los
compromisos asumidos en el momento de la presentación de
cuentas.

EL Análisis Estratégico

Se refiere a pensar estrategias para hacer viable el plan. Es decir,

articular el "debe ser" con el "puede ser". No basta con disponer de
un buen diseño normativo y prescriptivo del plan. Se necesita,
además, una buena estrategia para lidiar con los otros jugadores y
con las circunstancias que rodean el juego social. Este es,
exactamente, el problema de saber jugar. Un jugador puede tener
buenas cartas en un juego de naipes, pero no saber jugarlas y perder
el juego frente a otro jugador con cartas inferiores.

La metáfora asimila el diseño prescriptivo del plan a las cartas que

tiene el jugador. El plan tradicional consiste en decir: "estas son las
cartas que debemos jugar. Son buenas cartas". Pero, es evidente que
el plan no puede limitarse a eso, es decir a comprometernos en una
propuesta prescriptiva sobre lo que debemos hacer. Es
imprescindible la exploración de estrategias de juego para descubrir
el máximo de lo que podemos hacer.

En este punto emergen con nitidez las limitaciones de la antigua

planificación del desarrollo económico y social, que aísla la parcela
económica de la realidad del juego político a la cual pertenece. Y,
para mayor simplicidad, la trata de manera determinista y en el mero
plano de lo prescriptivo. El análisis estratégico nos lleva
inevitablemente a la planificación integral de la acción, sin escindir
lo económico de lo político. El poder, como recurso escaso, juega en
esta interacción sistémica un papel clave para entender la
complejidad del problema que enfrenta un gobernante para tomar
decisiones frente a opciones de resultados inciertos que también
dependen de la acción de los otros jugadores.

La eficacia política surge aquí como un criterio esencial de

evaluación estratégica, en competencia con los criterios de eficacia
económica, cognitiva y organizativa. La eficacia global de una jugada
no puede, por consiguiente, evaluarse sólo en un dominio parcial del
juego y respecto a un sólo recurso escaso.
La planificación tradicional omite este capítulo y formula sus planes
en un vacío de contexto situacional que ignora lo político como
opuesto a lo técnico. Asume que el problema estratégico es de los
políticos y la planificación económica es del dominio de los técnicos.
Por esa razón, hemos practicado una planificación formal, ritual y
tecnocrática, sin estrategia política que le construya viabilidad. En los
hechos, esa planificación es ignorada por los políticos, quienes
intuyen primero y comprueban después su inutilidad.

El análisis estratégico plantea las cuestiones más complejas, pues

debemos trabajar en un nivel práctico operacional con los conceptos
de poder, motivación para actuar usando el poder, fuerza aplicada o
presión de un jugador sobre una jugada, etc. Debemos saber,
además, distinguir entre viabilidad para decidir una jugada y
viabilidad para cambiar establemente la situación del juego después
de la jugada. Una cosa no lleva necesariamente a la otra. En uno u
otro caso, es necesario evaluar los resultados sobre el poder
acumulado por los jugadores y sus motivaciones.

Por último, es necesario proponer estrategias de juego donde se

combinan la autoridad, la cooptación, la negociación, la
confrontación y la disuación. Es necesario combinar estas estrategias
diferenciando jugadores y jugadas a lo largo de la trayectoria del
juego, donde la consideración del tiempo y la oportunidad pueden
ser muy importantes.

El análisis estratégico explora la manera de combinar todas las

variables mencionadas para construirle viabilidad a cada operación
del plan propio. El principio estratégico fundamental consiste en
lograr una combinación por la cual cada operación jugada le abre
camino a otra que sigue, hasta realizarlas todas en una determinada
trayectoria. Naturalmente, nuestros oponentes intentarán hacer lo
mismo respecto de sus planes.

En el análisis político de viabilidad destacan dos preguntas:

a) ¿Qué parte de mi plan es viable hoy, en la situación inicial?

b) ¿Puedo construirle viabilidad en el horizonte de tiempo de

gobierno a aquella parte del plan que hoy no es viable?

Actuar Planificadamente

El plan sólo se completa en la acción, nunca antes. Este es un punto

de extrema importancia práctica. No existe la posibilidad de un plan
completo en su diseño y cálculo estratégico antes de la acción. En la
improvisación táctica de la acción del momento se completa el
contenido práctico del plan. Por consiguiente, un tema central de
preocupación debe ser el estudio de las fuerzas que, en el momento
de la práctica, decretan el dominio de la improvisación sobre el plan
o del plan sobre la improvisación. Esta es una lucha típica que se
expresa en la desigual competencia entre las urgencias y las
importancias por penetrar en la agenda del dirigente. Como la
improvisación es un cálculo situacional oportuno, supera fácilmente a
la planificación tradicional, que es tecnocrática y lenta. Aquí surge un
requisito bien preciso : el plan debe ser un cálculo superior a la
improvisación, para lo cual debe ser no sólo oportuno, sino además
situacional, profundo y acertado.

Estudiar el momento de hacer conduce al concepto de sistema de

dirección. La planificación puede ser una parte ritual u operacional
del sistema de dirección, pero que ocurra una cosa o la otra no
depende principalmente del sistema de planificación, sino de las
reglas que sustentan el sistema de dirección. Dichas reglas pueden
generar demanda por planificación o demanda por improvisación.

El dirigente intercambia compromisos con sus mandantes y con sus

gerentes. La rendición de cuentas sobre los compromisos adquiridos
constituye una regla clave para comprender que una dirección
responsable está sometida a una estricta rendición de cuentas que la
obliga a operar con una gerencia creativa, a darle espacio a las
importancias en su agenda, y a sustentar el tratamiento de las
importancias con un sistema potente de planificación. ¿Cómo son las
reglas del juego institucional? Es la pregunta clave para entender qué
pasa con el sistema de dirección y planificación. Si no existe una
dirección responsable, la agenda se copará con urgencias, la gerencia
será rutinaria y la planificación subsistirá como un mero ritual con
efectos simbólicos.

La velocidad del hacer, urgida por la velocidad de los

acontecimientos, plantea un serio desafío a lo que podríamos llamar
tecnología de planificación. En respuesta, la planificación
estratégico-situacional propone el concepto de plan modular. El
concepto de módulo alude a la idea de construir algo combinando
piezas previamente elaboradas. Naturalmente, esas piezas
elementales están abiertas a muchas formas de combinación y
significado, pues de otra manera no serían piezas sino obras
cerradas.

En el caso del PES, la estructura modular del plan se encuentra

conformada por dos archivos. El primer archivo es el plan mismo
como estructura compuesta de módulos procesados y filtrados según
el criterio y visión del actor que asume el plan. El archivo plan es una
obra cerrada a la interpretación de un actor y al servicio de su
propuesta de gobierno. El segundo archivo, en cambio, es la reserva
con la cual se construye el primero, y se compone de módulos pre-
procesados que pueden ponerse en aplicación con rápidas
adaptaciones a las circunstancias de la coyuntura concreta. Este es
un archivo abierto, no es producto de una visión situacional filtrada
por la subjetividad del dirigente. Por el contrario, está formado por
sedimentación de muchos planes anteriores o por el criterio de varios
equipos de estado mayor que estimaron conveniente esa reserva para
responder con agilidad ante la demanda de sus líderes. Aquí surge el
concepto de "inversión" en módulos preprocesados, a fin de
transformar el proceso de hacer un plan en el de "armar" y "adaptar"
módulos previamente elaborados a la referencia situacional del actor
en comando. Buena parte del tiempo de una oficina de planificación
debe dedicarse a invertir en la elaboración y el procesamiento de
módulos, mediante el apoyo de los equipos de investigación por
problemas

En la tecnología de planificación modular que adopta el PES se

diferencian los siguientes tipos de módulos:

a) Módulos explicativos (macroproblema, megaproblemas,

problemas específicos, problemas nacionales, problemas
regionales, etc.)

b) Módulos de acción (proyectos de acción, operaciones,

acciones, etc.)

c) Módulos de gestión (organismos que asumen responsabilidad

por problemas y operaciones).

d) Módulos complementarios (escenarios, planes de

contingencia, etc.)
Esta propuesta de trabajar con módulos tiene muchas ventajas, entre
ellas la de la precisión y rigor que exige su conformación,
constituyéndose en freno a la ambiguedad e imprecisión práctica de
la planificación tradicional.

La idea del plan modular permite además la vinculacion real del plan
y el presupuesto, a la vez que entrega al plan la función de ser un
instrumento de organización para la acción con responsabilidades
bien definidas.

Sin embargo, en la práctica diaria de la acción, nada ocurrirá

exactamente como hemos planeado y, a veces, no ocurrirá nada de lo
que nos hemos propuesto. Habrá fallas de análisis de los problemas,
deficiencias en los fundamentos de las apuestas, incapacidad para
prever posibilidades, aparición de sorpresas agradables y
desagradables, equivocaciones en el cálculo estratégico y atrasos no
considerados en la gestión rutinaria de la burocracia que ejecuta las
operaciones del plan.

Ninguna técnica de planificación es segura frente a la incerteza del

mundo real y, al final, debemos descansar en nuestra capacidad para
monitorear la realidad y corregir a tiempo nuestros planes. Por eso,
mucho más importante que formular un plan, es la capacidad
continua de planificación para rehacer los cálculos a tiempo y cada
vez que las circunstancias lo ameriten. Aquí aparece la importancia
de contar con un eficaz sistema de monitoreo y evaluación de la
gestión por indicadores y señales, cuyo diseño y operación debe ser
una tarea de una oficina central de planificación.