4.2 A Relaciones Organismos-Entidad Pub-Ejecutoras

La parte de imagen con el identificador de relación rId1 no se encontró en el archiv o.
TEORIA DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA Y

ORGANIZACIÓN DEL ESTADO
Tema 4.2
Autorid
Politica
RELACION ENTRE ORGANISMOS, Organismo
AUTORIDADES POLITICAS Y
ENTIDADES EJECUTORAS
Docente:
Dr. MANUEL ANTONIO LEÓN JULCA Entidad
Maestro en Docencia Universitaria Ejecutora
Doctor en Ingeniería Industrial
CONTENIDO
1. Introducción
2. Atributos de calidad de la gestión pública
3. Ordenamiento actual (Caso Chile)
4. Coordinación para el desarrollo de políticas
FUENTE: Informe SOCIEDAD Y POLITICA ISSN0718-4093 N° 116 . Marzo 2010 – Vivianne

Blanlot y Ena von Baer
1. INTRODUCCIÓN
Siempre se discute
Uno de los aspectos relevantes de analizar en el sobre el aumento de la
contexto de la discusión acerca del aumento de la gestión de calidad
calidad de la gestión del Estado, es la forma en que se estado
relacionan las instituciones que realizan las funciones de
definición de poi íticas con las que se encargan de su PERO debe estar claro
ejecución. El objetivo principal de este documento es
analizar dicha relación, partiendo del supuesto que las - La definición de políticas y la ejecución
funciones de definición de pollíticas y las de ejecución están bien definidas,
están claramente estableciidas, y que los órganos - Los órganos de ejecución están bien
identificados.
responsables están nítidamente identificados. Sin
embargo, y con el objeto de que nuestras conclusiones y También es importante analizar como se
recomendaciones sean posibles de implementar, ha sido relacionan los organismos y como se
necesario analizar no solo la forma en que los diversos asignan las funciones de definición de
políticas.
organismos se relacionan entre sí, sino también la forma
en que se asignan las funciones de definición de
políticas y de ejecución en nuestro ordenamiento actual.
Este análisis se ha organizado de la siguiente forma. En

primer lugar se han identificado llos atributos que se
El Análisis que se sigue es:
busca encontrar en las instituciones del Estado y en su
1 Se identifican los atributos de
accionar, planteando así un set de objetivos de calidad
que la estructura organizacionall y las relaciones
las instituciones del estado.
funcionales deberían favorecer. En segundo lugar, se ha 2 Como se organiza actualmente
analizado la forma en que se organiza actualmente el el poder ejecutivo
Poder Ejecutivo del Estado en Chile, la forma en que se -La forma en que se distribuyen las
distribuyen las funciones de definición de políticas y las funciones de definición de políticas y
de ejecución, las relaciones entre las agencias
ejecución
-Las relaciones entre las agencias
encargadas de dichas funciones, y hasta qué punto se
encargadas
observan los atributos deseados para la función pública.
3 En tercer lugar se analiza casos
En tercer lugar, se analiza esta relación en los casos de
otros países que se han considerado interesantes por su
de otros países que se verán en
grado de eficiencia, reformas recientes, o estabilidad
la siguiente clase.
institucional .. Finalmente, se presentan recomendaciones
para ell perfeccionamiento de la institucionalidad en
Chile.
2. ATRIBUTOS DE CALIDAD DE LA GESTIÓN PÚBLICA
Sin perjuicio de la responsabilidad del Poder Legislativo, y

del Poder Judicial, el Poder Ejecutivo tiene a su cargo
muchas de las funciones directas requeridas para la Poder Poder Poder
provisión de una amplia gama de bienes y servicios públicos Ejecutivo Legislativo Judicial
que forman parte de llos instrumentos de desarrollo
económico social y político de la nación. Entre estos se
cuentan la seguridad interior, la defensa, l as relaciones
exteriores, la regulación y fomento de la actividad Actividades exclusivas del estado
económica, la producción y regulación de bienes públicos, y
la prestación de variados servicios. Para evitar una larga
enumeración, es importante simplemente indicar que la
mayor parte de las actividades del Poder Ejecutivo se
relacionan con las siguientes:
. . ,
y· su ejecución.
2. Determinación de las Polítícas de Defensa ·y su
ejecucion.
.. • #
3. Definición de Pollficas, diseño de instrumentos e

implementación para la prestación de bienes y
servicios, tanto públicos corno privados, con alto
impacto socisl.
Por supuesto, en la elaboración de poi meas existe una

participación determinante del Poder Legislativo, en el P. Legislativo P. Ejecutivo se
sentido de que las políticas de largo plazo del Estado nacen plasma normas mueve dentro
o se plasman a menudo en legislaciones que establecen el Determinan de los márgenes
políticas de otorgados,
acuerdo poi ítico respecto al actuar del Estado en diversas
largo plazo plantea políticas
materias. Luego, y considerando la legislación, el Ejecutivo
especificas
se mueve dentro de los márgenes de esta y plantea
políticas específicas que deben ser implementadas por los
organismos y agencias públicas, o promueve cambios ORGANISMOS Y AGENCIAS PUBLICAS
legislativos que considera indispensables para el desarrollo
de las poi íticas.
De esta forma, el Poder Ejecutivo y Legislativo son

copartícipes en la definición de grandes I íneas de P. LEGISLATIVO P. EJECUTIVO
pollüca; ell Ejecutivo define políticas concretas y
específicas en el marco de la ley, a la vez que propone Son coparticipes de grandes líneas
nueva legislación como parte de nuevas políticas; lla de políticas concretas y especificas
ejecución de políticas incluye desde actividades
regulatorias (proposición y diseño de reglamentación y Proponen nueva legislación como
parte de las nuevas políticas
otras normas), actividades de definición y diseño de
políticas e instrumentos de fomento, hasta de prestación Se incluye actividades regulatorias
directa de servicios. Actividades de definición y diseño
Instrumentos de fomento
Prestación directa de servicios.
os a· rib tos deseables, a to . ·ara los p ocesos .· e

ela or ció de po íticas co · o de eiec ció i cluye los
su uien es:
• Eficiencia ó timo uso de os rec 'SOS pa ·a el 0 gro

1
1 1
de a area.
• Probn ad:: el uso de os recursos solo para los
1
obief · os de la fu· ció de Estado.

• eg.tii idad pú ica: sistemas de rabaio que I e en
a a mantenció . e a fe pública.
Contribución
• Eficiencia ciudadana
La eficiencia es un tema extensamente tratado en el
marco de las disciplinas de administración y gestión
pública y privada; en el caso del Estado, los recursos
que utiliza provienen de la contribución que hace la IMPUESTOS
ciudadanía a través de los impuestos; estos no son
Aportes no voluntarios
aportados voluntariamente a cambio de una prestación
específica y elegida (como es el caso dell precio, por
ejemplo), sino compulsivament.e, a cambio de un RECURSOS
conjunto de prestaciones conocidas solo genéricamente del estado
por el contribuyente, quien, a diferencia de un
consumidor en el mercado, no puede elegir otro
prestador o rehusarse a pagar el precio del servicio si lo Prestaciones
encuentra inadecuado. La eficiencia aquí no tiene el fin al contribuyente
encuentra inadecuado. La eficiencia aquí no tiene ell fin

ESTADO debe cuidar que
de hacer más competitivo el producto respecto a todos tengan acceso a la
sustitutos, dado que el contriibuyente no tiene acceso a contrapartida.
- Salud,
elllos . De esta manera, es el Estado mismo quien debe
- Saneamiento
resguardar que la contriibución tenga como contrapartiida - Servicios públicos
una prestación reall que produzca utilidad al
contribuyente. La eficiencia, es decir, la optimización del
uso de recursos en ell proceso de provisión del servicio,
es una oblligaciión del Estado no solamente como un
imperativo económico, sino también ético.
Menos eficiente Mas eficiente

• Probidad
La capacidad de las instituciones del Estado para

lograr los objetivos propuestos para su función ,
asegurando que los recursos son utilizados para INVERTIRSE EN:
ese fin, sin que medie apropiación de ellos para - Salud
otros propósitos. - Seguridad interna
- Saneamiento
- Vías de comunicación
- etc
RECURSOS DEL ESTADO
deben gastarse en lo que
necesita la población, no en NO GASTARSE EN:
otra cosa X - Proyectos no prioritarios
- Obras públicas con
sobrecosto
- En corrupción
- etc
• Legitimidad pública
La fe del público respecto a las prestaciones que recibe EFICIENCIA EFICIENCIA

permite la gobernabilidad; en un extremo, se puede
interpretar que es la pérdida de la creencia de que existe un
equilibrio entre lo que el Estado exige, y lo que provee, lo LEGITIMIDAD
que lleva a quiebres institucionales. La eficiencia y la PUBLICA
probidad son requisitos necesarios de la legitimidad pública,
pero no suficientes; también se requieren sistemas de
PERO también se requiere
comunicación efectivos, y la existencia de contrapesos y - Sistemas de
sistemas de evaluación y control creíblles y conocidos, todos comunicación efectivos
- Sistemas de control
los cuales configuran el requisito de accountability.
- Sistemas de evaluación
ESTADO ESTADO LUEGO HAY

EXIGE PROVEE LEGITIMIDAD PÚBLICA
En términos más concretos, para que se materialicen las

características anteriores en la función de polftícas públicas,
es conveniente que se consideren ciertas prácticas,
priincipalmente las siguientes:
a) Definición nítida de las políticas, en términos de

objetivos y metas.
b) Identificación de los organismos responsables, en las
1
diversas tareas que la política requiere.

e) Determinación de metas medibles para cada
organiismo responsable de tareas de ejecución.
d) Deñníción de sistemas de sequirnienío al nivel polñico.

1e)1
Instauración de sistemas de intormación internos (por
sector) que faciliten la coordinación entre orqanisrnos y
proqramas de un mismo ámbito.
f)
1
D e 1n111c1on 1d• 1e 1 .s,1.stema d· .. e eva 1 uac.1-0,. n d. • 1e cum p 1 ·u111en

ñ
.• . "' 1
. t0
1•
·
g) Deñoición de los incentivos _· . p

y enalizaciones seqún
resultados.
h) Definición de los presupuestos, por política y por linea
de trabajo.
i) Sistema de información al público sobre las polfticas y
procesos de implementación.
La pregunta relevante es cómo la forma en que se

EFICIENCIA PROBIDAD
relacionan las instituciones que desarrollan funciones de
definición de poi íticas con las de ejecución de las mismas,
Afectan Afectan
puede afectar los niveles de eficiencia, probidad y
legitimidad de la gestión pública. Para responderla, se -Relaciones entre entidades
-Definición de políticas
presenta un análisis de la íorma en que se dan -Ejecución de políticas
actualmente estas relaciones entre las agencias públicas
Afectan
en Chile, y los problemas que se identiñcen en términos
de cumplir con las condiciones antes expuestas.
LEGITIMIDAD
3. ORDENAMIENTO ACTUAL (CASO CHILE)
3.l. Organismos responsables de la

función de definición de políticas
CARGO FUNCION
Legalmente, la función de definición de políticas recae
PRESIDENTE Definir políticas
actualmente en l a Presidencia de la República, y en
forma delegada en los diversos ministerios, a los que en Ministerio 1 Definir subpolíticas
general la ley entrega explícitamente esa función, en Ministerio 2 Definir subpolíticas
calidad de órgano asesor de la Presidencia de la Ministerio 3 Definir subpolíticas
República en las materias sectoriales. En la mayoría de
los casos, al ministro y a las subsecretarías se asigna la
responsabilidad de ellaborar y proponer poi íticas en sus
áreas de competencia, y de supervisar su ejecución.
Así, la función de elaboración y proposición de políticas

es ge11eralmente realizada por los ministerios y Min Min Min Min Min
subsecretarías internamente, con la participación de llas 1 2 3 4 5
direcciones y departamentos de cada institución, y en
muchos casos, a través de la deleqación parcial! de la dpto dpto dpto dpto dpto
1 2 3 4 5
función en órganos dependientes de los ministerios, que
participan como asesores técnicos en la elaboración de dire dire dire dire dire
políticas y e11 forma directa en su implementación. Entre 1 1 1 1 1
los órqanos que desarrollan estas funciones se incluyen
ases ases ases ases ases
tanto descentralizados como centralizados, y el grado de
1 2 3 1 1
participación como órganos asesores de los ministerios
no depende e11 la práctica de la mayor o menor
independencia administrativa formal respecto de la
ELABORACION Y PROPOSICION
autoridad ministerial, sino de la evolución histórica del rol
DE POLITICAS
de las instttuciones y de la cultura institucional creada a
través del tiempo.
La estructura organizacional presenta grandes ESTRUCTURAS VARIABLES

variaciones entre los ministerios; sin embargo, se
distinguen diversos tipos de órganos con alqún grado de Min1 Min2 Min3
dependencia ministerial que, siendo en esencia
ejecutores y prestadores de servicios, participan en la
elaboración de políticas. Entre estos se cuentan: las Elaboración
direcciones ministeriales, que son funcionalmente de políticas
centralizadas, sus responsabilidades son ejecutivas, y Prest
participan en la elaboración de políticas como asesores
Ejec1
Serv 1
técnicos de los ministerios; los servicios dependientes, que
son servicios con responsabilidades especificas definidas
Direcc Agencias
por ley, y dependen administrativa y funcionalmente de los
minister. Autonom.
ministerios; los servicios o agencias autónomos o
descentralizados, que se relacionen con el Ejecutivo a Ejecutores
través del ministerio, pero tienen autonomía funcional y Asesores
administrativa; y las agencias descentralizadas establecidas
como corporaciones de derecho privado, que se relacionan
con el Ejecutivo a través de los ministros, pero se
constituyen de acuerdo a las normas del derecho privado.
Todos los órganos dependientes de los ministerios TERRIIORIAL
participan en mayor o menor grado en la elaboración de ···,·············1·············,··············,

1
•
•
1
•
•
•
•
políticas en virtud de su conocimiento especializado de los Entidades Ad1<rita1 y Vinculadas

Comili!nleguiodo<adeA¡uoPoioble,
temas, y en la medida en que los responsables ministeriales fondo Noóonal dtl Ah«ra,
hmmor.�ndí,IIAP,IAVH
fomiritndo
requieren su participación en calidad de asesoría. Son �recoon de lmooili
lnlmioony
órganos que mantienen la mayor y mejor información sobre (OIIGrllOOÓII I
los temas sectoriales de su responsabilidad, así como la

capaciidad de evaluación más precisa de la efectividad de
las políticas implementadas en el pasado. Por ello su
011ec01111dt
OuecOlllldt Ouecoonde Ouecoonde Ouecoondt
participación es requerida por las instancias ministeriales en lic!IO!l,Pruy
lromr111 lmb!nlales hOIISl!!oos Oeso®lo lffllfllllll
'1c::::::=�
llllllllllllS[9ial!gKGS liesllÍll[mpw
el diseño de políticas . Sin embargo, en la mayor parte de los Fuente: pág.web MAVDT
casos los ministerios son los únicos organismos que

formalmente son responsables de esta función.
En mayor o
menor grado
todos participan
Las excepciones a esta reqla son organismos creados

PRESIDENCIA
explícitamente para servir de asesores en la definición de
palmeas. Son los casos de ODEPA (Oficina de Planificación
Agropecuaria), la CONAMA (Comisión Nacional del Medio
Ambiente), CNIIE (Comisión Nacional de Energía) y otros
similares. Sin embargo, en la práctica, no se diferencian de Asesoran a un ministerio
la giran cantidad de instituciones que, de hecho, juegan
también el rol asesor dellos ministros, o a través de ellos, en
la función de definición de políticas de la Presidencia de la
República. Organismos netamente asesores
Lo anterior subraya la gran concentración de

Odepa Otros
responsabilidad de la Presidencia. Prácticamente todos los
ministerios tienen legalmente un roll asesor de la
Presidencia, además de todas las responsabiilidades
Conama CNE
ejecutoras que también la ley les asigna. Lo anterior implica
que cualquier falla en una actividad ministerial, o de sus
organismos dependientes, ocurre dentro del ámbiito de

esta labor "asesora" de l a Presidencia, iimplicando un Ministerio vivienda y
grado de responsabilidad compartida que compromete al obras publicas
nivel más alto de gobierno..
Ministerio de economía
Forma
Con el objeto de analizar la forma en que se reparten la
en que
definición de políticas y la ejecución entre organismos Ministerio Transporte y
se repar-
Telecomunicaciones
que pertenecen a la órbita de distintas reparticiones la planif
ministeriales, se realizó una revisión de la estructura y estrateg
su Ministerio Agricultura
organización iinterna de distintos ministerios, sobre la
misión y
base de la organización formal, es decir, de las normas objetivos Ministerio Salud
constitutivas de los órganos del Estado, o de las
definiciones que a nivel de su planificación estratégica Ministerio Educación
determinan su misión y objetivos. Los ministerios
Secretaria General de la
considerados fueron los siguientes: Obras Públicas,
Presidencia
Economía, Transporte y Telecomunicaciones,
Aqricultura, Salud, Ecucación, Secretaría General de la Ministerio Energía y
Presidencia y Minería. minas
Del análisis se puede concluir que, como característica

general, los ministros son la autoridad política a cargo de
los ministerios y los colaboradores directos del
Presidente de la República en las materias de su
competencia. En la mayoría de los casos no tienen Ministro
responsabilidades administrativas formales, siendo los
subsecretarios los "Jefes de Servicio" de los ministerios.
Los ministros asesoran al Presidente de la República en - El ministro es la autoridad
la definición de políticas y superviqilan la marcha de las política
reparticiones sectoriales que dependen o se relacionan - Colaboradores del
con la Presidencia de la República a través del ministro. presidente.
- Los subsecretarios asumen la
labor administrativa.
Por lo general, los subsecretarios cumplen funciones - Asesoran al presidente
tanto en la definición como en lla ejecución de políticas. - Vigilan la marcha de los
En su mayoría las leyes orgániicas de los ministerios son sectores
más precisas en las funciones de los subsecretarios que
de los ministros, en particular en relación con sus
funciones administrativas y de supervisión de
organismos subordinados al ministerio.
Segunda
parte
3.2. Instituciones ejecutoras
Las instituciones ejecutoras cubren una amplia gama de Instituciones Ejecutoras

áreas y tareas; prácticamente todas se vinculan con el
Ejecutivo (la Presidencia) a través de algún ministro, y
Ejecutivo - presidencia
su relación con el ministerio, encargado de lla definición
de políticas, toma diversas formas que se describen a
continuación.
Direcciones ministeriales. Son parte de los. ministerios;

muchas tienen su origen en la creación del respectivo Direcciones Ministeriales
ministerio. Sus directivos son funciionarios de confianza de
la Presidencia de la República, y son nombrados en la
-Funcionarios de confianza
práctica por los ministros, en coordinación con la -Dependen del ministro
Presidencia. Su dependencia admiinistrativa y funcional del -A veces la ley le otorga
ministerio es directa y completa. En algunos casos la misma facultades especiales
ley ministerial l es otorga facultades específicas; en otros,
sus facultades y atribuciones son definidas o
complementadas por leyes especiales.
Servicios dependientes. Son servicios con

responsabilidades específicas definidas por ley, que Ministerio
dependen administrativa y funcionalmente de los
ministerios. Ejemplos: SENAME, Gendarmería de Chile,
Servicio Médico Legal (Ministerio de Justicia);
SERNAGEOMIN, COCHILCO, CCHEN (Ministerio de
Servicios dependientes
Minería), SAG (Agricultura), SERVIU (Vivienda), SECTRA
(Transportes), entre otros. Sus directivos son funcionarios
-Responsabilidades son
de confianza de la Presidencia de la República, y establecidas por ley
nombrados por los ministros en coordinación con la -Dependen del ministro
Presidencia. -Dan servicio establecido por ley
Servicio de Servicio de Servicio Servicio de

vivienda gendarmería medico legal transporte
Servicios o agencias autónomos o descentralizados.

Son agencias que se relacionan con el Ejecutivo a través
del ministerio, pero legalmente tienen autonomía funcional y
AGENCIAS AUTONOMAS
administrativa. Ejemplo: Servicio de Registro Civil e
Identificación, Defensoría Penal Pública; Superintendencia
de Quiebras, Corporación(es) de Asistencia Judicial
RENIEC Defens Superin Otras
(Ministerio de Justicia); CONAMA (MINSEGPRES);
oria tenden Superin
Superintendencias (SEC, SISS, SVS, Superintendencia de Penal cia tenden
Salud) dependientes de varios ministerios; CONACE. Al Publica salud cias
igual que en los casos anteriores, sus directivos son
nombrados por los ministros en coordinación con la
Presidencia de la República.
EJECUTIVO
Agenciias descentralizadas establecidas como
corporaciones de derecho privado. Se rellacionan con el
Ejecutivo a través de los ministros. Ejemplo: CONAF, AGENCIAS DESCENTRALIZADAS DE
INDAP, INFOR, INIA (Mmisterio de Agricultura), o CORF0
1
DERECHO PRIVADO
(Ministerio de Economla), pero se constituyen de acuerdo a
las normas del derecho priivado. Son administrativamente
INIA INDAP INFOR CORFO
autónomos y funcionalmente descentralizados; sus
directiivos son funcionarios de confianza de la Presidencia
Ligados al minist. de Ligados a
de la República, y son nombrados por los ministros en
agricultura economía
coordinación con la Presidencia.
Los órganos ejecutores en la mayoría de los casos Órganos ejecutores

tienen funciones permanentes, que están definidas en
las leyes vigentes o en programas de largo plazo,
-Tienen funciones permanentes
muchos de los cuales se establecen como permanentes -Están definidos por ley
al cabo de los años. Ejemplo de labores permanentes -Permanecen en programas de largo
plazo
son las funciones fiscalizadoras, que muchas
-Pueden ser, de fomento, asistencia
instituciones incluyen en sus responsabilidades legales
1 técnica, manejo de subsidios y de
además de funciones de distinta naturalleza. También se prestación de servicios.
observan funciones permanentes de fomento, de
asistencia técnica, de manejo de subsidios, y de
prestación de servicios.
Existe un alto girado de inercia en las tareas de la - La tarea de la mayoría de los

mayoría de los organismos ejecutores. Tanto a nivel organismos ejecutores tienen
un alto grado de inercia.
presupuestario como funcional, un órgano ejecutor - A nivel presupuestario y
puede desarrollar su acción sin cambios sustantivos por funcional desarrollan su acción
llargos periodos. Cuando se producen cambios de sin mayores cambios.
- Cuando hay cambio de
prioridades o énfasis al nivel político, se instituyen prioridades por el nivel político
nuevas tareas o cambios en su definición, y es entonces pueden tener nuevas tareas.
- Allí es cuando los órganos
cuando los órganos ejecutores pasan a suscitar la
ejecutores se involucran al nivel
atención activa del nivel poi ítico .. político mas activamente.
En la práctica, en todos los casos anteriores las

relaciiones con el o los órganos de definición de políticas En todos los casos anteriores
- Es el ministro o consejo de ministros
son similares. Es el ministro, o el Consejo de Ministros los que definen las políticas.
en algunos casos, quien tiene la responsabilidad de - Las otras instituciones juegan un rol
asesor y no de decisión.
definiir la política; la institución puede o no jug1ar un rol en
esta definición, pero en general es un rol asesor y no de
decisión. Esta recibe un mandato constituido por
programas, proyectos o I íneas de trabajo que deben ser
ejecutados en el marco de la política definida.
Cabe destacar, además, que una misma política puede

involucrar la participación de varios ministerios en su
formulación. De la misma forma, puede involucrar a
Ministerio Ministerio
diversas auencias en su ejecución. Así, el mandato de
Educación Economía
ejecutar una política es recibido por cada agencia a
través de un ministro, de un grupo de ministros, de la
Presidencia de la República, y/o de varios de los
anteriores.
Una política
Ministerio
Ministerio
Salud
Ambiente
4. COORDINACIÓN PARA EL DESARROLLO DE LAS POLITICAS
4.. 1. La etapa de coordinación de políticas
Presidente
La función de definiciión de poi íticas se realiza con la Comité Sec Gral
político presidenc
participación de uno o varios ministros sectoriales, del
Comité Político, de la Secretaría General de la Presidencia,
Definición Asesores
de los asesores presidenciales directos, y de la propia Sector 1
de presidenc
Presidencia. Quienes participan en la diiscusión de una políticas
política determinada depende en general de los alcances Sector 2 Sector 4
sociales y polítiicos de esta; sin embargo, no existe un
Sector 3
procedimiento de aplicación general, y en la práctica el
involucramiento de diversos niveles políticos depende en
forma determinante de las relaciones no formales entre los
ministros y la Presidencia.
Coordina con
La Secretaría General de la Presidencia, con mayor o los demás
menor énfasis, dependiendo de las directrices que
establezca cada Presidente, ejerce un rol coordinador.
Puede participar en la definición de políticas, en particular Presidente
Comité Sec Gral
cuando estas requieren de cambios normativos y/o legales;
político presidenc
ejerce un rol de seguimiento de las políticas con los
ministros sectoriales, y participa en la resolución de
Definición Asesores
conflictos entre sectores que pueden presentarse en torno a Sector 1
presidenc
de
las diversas políticas, ya sea en su fase de diseño o de políticas
ejecución.
Sector 2 Sector 4
No obstante, todas las funciones anteriores no están Sector 3
formalizadas en un procedimiento de aplicación general, ni
han sido ejercidas en forma continua. La participación de la
SEGPRES ha variado históricamente, dependiendo del
ministro en ejercicio.
Como se ha planteado, gran parte de las actividades de los

órganos ejecutores son de carácter permanente. Esto Como los órganos ejecutores son
permanentes, luego
quiere decir que en la práctica desarrollan líneas de trabajo
que cuentan con presupuesto de continuidad, y que sus -En la practica desarrollan su trabajo con un
tareas no cambian sustantivamente de un periodo a otro . presupuesto continuo
Esto implica que existen en el Estado una gran cantidad de -Sus tareas no cambian de un periodo a otro
-El estado involucra actividades que no son
recursos involucrados en actividades que no
sometidos a controles estrictos,
necesariamente son sometidas a sistemas estrictos de -Incluso que están distantes de los ministros
seguimiento, e incluso, que se relacionan en forma distante, sectoriales.
en la práctica, con los ministros sectoriales bajo
determinadas condiciones.
Dado que cada gobierno determina sus prioridades, ell

trabajo más intenso de definición y sequirniento de -El estado puede determinar cambios
en los programas existentes, o
políticas se da en relación con cambios en programas
existentes, o con nuevas I íneas de acción que define ell -Implementar nuevas líneas de acción
gobiierno en ejercicio. -Los ministerios rinden cuenta al año
-Si han logrado obtener una buena
Los ministerios y demás organiismos rinden cuenta productividad en su gestión tienen un
incentivo, que
anualmente sobre el cumplimento de metas
ministeriales, del cual dependen los ajustes de -Se aplica al mejoramiento interno de
la organización.
remuneraciones en aquella parte que se define como
incentivo a la productividad global de la institución. No
obstante, estas metas se han definido tradicionalmente
no sobre la base de políticas públicas de gran
envergadura, sino que, mayoritariamente, favoreciendo
aspectos de mejoramiento interno de las organizaciones.
¿CÓMO SUPERVISAN LOS MINISTROS?
Los procedimientos que utilizan los ministros para

- Para supervisar el trabajo de
supervisar el cumplimiento de la ejecución de políticas ejecución los ministros utilizan
son variables, y dependen del tema y del estilo de diversos estilos.
-En algunos casos se diseñan
trabajo del titular del ministerio, y de la prioridad que lla
estilos explícitos y formales
Presidencia y la SEGPIRES atriibuyen al tema. En -En otros casos delegan este
allgunos casos se diseñan sistemas explícitos y formales, seguimiento a sus asesores directos
- Lo que puede formalizarse e
que incluyen un sequirniento desde la SEGPRES o
institucionalizarse, pero no las
desde el gabinete ministerial. En otros casos, el ministro maneras informales e inorgánicas.
deleqa el seguimiento en sus asesores diirectos de
confianza poi ítica Oefe de gabinete y personal de
confianza), lo que puede formalizarse, explicitarse e
institucionalizarse, o aplicarse de manera informal e
inorgánica.
Solo en casos de algunas poi íticas de alta prioridad para

Solo algunas políticas de alta prioridad
el Ejecutivo, y que se consideran estratégicos en el
para el ejecutivo o que sean
cumplimiento del programa político de cada gobierno, se estratégicos, tienen implementados
han implementado procesos explícitos. de definición de procesos para medir metas y
metas y responsabilidades. En los casos en que se responsabilidades.
tramitan y aprueban leyes o reglamentos que estructuran
En los casos donde hay leyes y
una política, dentro de los cuerpos legales se establecen
reglamentos que estructuran una
hitos que obligan al cumplimento de plazos y metas, y política, se establecen hitos de
que asignan la responsabilidad de ejecución a cumplimiento de plazos y metas.
organismos específicos. Sin embargo, no
necesariamente se produce un seguimiento efectivo al
cumplimiento de dichos plazos y metas, y normalmente
el incumplimiiento no implica una consecuencia para los
responsables de su ejecución.
En definitiva, no existe actualmente un sistema

No existe un sistema institucionalizado
institucionalizado y generalizado de seguimiento y
de seguimiento y evaluación de
evaluación de políticas; cada administración establece sus políticas.
propios procedimientos, y estos dependen además del estilo
de gestión de los respectivos ministros. Para los órganos ejecutores que realizan
tareas permanentes el sistema de
seguimiento depende de la prioridad
Para los
órganos ejecutores que realizan tareas que le den las autoridades
permanentes, por lo general el sistema de sequimiento ministeriales.
depende de la priioridad que las autoridades ministeriales
otorguen a dichas tareas. En la mayor parte de los casos ell En la mayor parte los esquemas de
seguimiento recae en los subsecretarios
seguimiento recae en los subsecretarios de cada cartera, de cada cartera.
los que, a su vez, determinan sus esquemas de seguimiento
de acuerdo a sus propios estilos de gestión.
Aun cuando en un ministerio se realice un seguimiento

Cuando un ministerio realiza un
sistemático respecto a ciertas poi íticas y programas, en muy seguimiento sistemático respecto a
pocos casos se estructura Ulíl sistema formal y explícito, que ciertas políticas, en muy pocos casos se
establezca metas y responsabilidades en forma concreta. estructura un sistema formal.
Los sistemas no formales o ad hoc cambian de una
Los sistema no formales y ad-hoc
administración a otra, e incluso cada vez que dentro de la
cambian de una administración a otra e
misma administración cambia el titular del ministerio. En incluso cuando cambia el titular del
otras palabras, la relación de los órganos ejecutores y la ministerio.
autoridad política es cambiante, con todos los efectos sobre
la adjudicación de responsabilidades y la evaluación de
desempeño.
Finalmente, la efectividad y la calidad en la ejecución de

La efectividad de la ejecución de las
políticas puede potenciiarse en la medida en que existan
políticas pueden potenciarse en la
sistemas de información que apoyen, tanto el sequimiento medida que existan sistemas de
de las poi íticas, corno la coordinación entre órganos información para el seguimiento.
ejecutores que comparten responsabilidades en una misma
Los sistemas de información en las
política, o en políticas que se relacionan entre sí. Los
instituciones publicas son muy diversos
sistemas de información en las instituciones públicas son en cuanto a calidad y objetivos
muy diversos en cuanto a la calidad y los oojefivos perseguidos.
perseguidos. Una revisión somera de diversos ministerios y
Una revisión de los mismos permite:
otras reparticiones públicas permite observar los siquientes:
• La mayor parte mantiene págiina web: sm embargo,

estas están diseñadas para mostrar en términos
generales las características institucionales y su
organización, en algunos casos la normativa y noticias
seleccionadas dell sector, actividades públicas de los
directivos, etc.
• No se observa la exiistencia de sistemas de información
para compartir informaciión sistematizada sobre las
políticas en implementación y sus avances, ni hacia ell
público general, ni internamente a niivel del área
ministerial o i ncluso a nivel interno de las
instituciones.
Llama la atención la falta de utilización de las A la falta de sistemas de coordinación

posibilidades que entrega actualmente la informática formales tanto verticales como
para la coordinación interna y entre orqanizaciones. A la horizontales hay que agregar la falta de
sistemas de información.
falta de sistemas de coordinación formales, tanto
verticales como horizontales, se agre,ga la falta de Por ello se indica que no se advierte en
sistemas de información diseñados como apoyo para el ordenamiento actual, que no se
cumple a cabalidad las condiciones
esa función. definidas.
De esta forma, puede afirmarse que 110 se advierte que Esta inexistencia hace que en el nivel
político se ponga en juego la
en el ordenamiento actual se cumplan a cabalidad las
“legitimidad pública”.
condiciones definidas para determinar los "Atributos y
objetivos de calidad de la. función pública" necesarios
para una adecuada transmisiión de objetivos y
sequimiento desde el nivel político al ejecutor; en
particular, la inexistencia de las deñniciones listadas
desde a) a la i) en el acápite 'Leqitimidad pública"
1
(página 8). Los déficit en cuanto a la nitidez en la

definición de las políticas, de los objetivos y metas, y de
los oruanlsrnos responsables, así como en la
determinación de metas rnedibles, y en los sistemas de
sequirruento y evalluación al nivel! político, llevan a las
siquientes consecuencias:
• Falta de sintonía entre nivel político y ejecutor, lo

que redunda en la reducción de la efectividad y de
la capacidad de identificar y prevenir nesqos,
afectando en get1eral la focalización die los
1
recursos.
• Sistemas erráticos de evaluación, que redundan en
la reducción de la iniciativa y la flexibilidad. una
menor focalización en los objetivos y mayor
focaüzación en los procedimientos, y en un menor
sentido die responsabilidad por los resultados.
4.2. La relación entre super'ior

administrativo y ejecutor
SUPERIOR
En el marco de la relación administrativa entre el nivel
Supervisión estructurada
superior y los órqanos ejecutores, existe una forma de
relación más estructurada que en el ámbito político. Esto
se deriva principalmente de la forma en que se ORGANOS
determinan os presupuestos de todos los órganos del EJECUTORES
Estado. La elaboración del presupuesto para cada área
ministerial, que incluye a todos los orqanisrnos relacionados
con el Ejecutivo a través de cada ministerio, se realiza con
la participación, además del Ministerio de Hacienda, de los También intervienen otros
ministros y subsecretarios de área. Asimismo, los organismos relacionados al
ejecución presupuestaria.
ministerios, a través de las subsecretarías
correspondientes, realizan el sequirniento de la ejecución
presupuestaria y, dependiendo del grado de
des.centralización de cada organismo, también ejercen
algún nivel de supervisión sobre las. prácticas
administrativas de estos.
No obstante, la asociación entre políticas específicas y

presupuesto es cambiante. En alqunos casos una política
es acompañada por los recursos requeridos para ella. Este Políticas Presu
es, en general, el caso de programas que involucran gasto especificas puesto
de inversión en las áreas sociales (objetivos cuantificables
en vivienda, educación, salud, previsión) o de fomento, o Es cambiante
reformas de alta i ncidencia en el gasto público, que se
El caso de programas -Existen otras
aprueban con un presupuesto evaluado y acordado. Sin
de áreas sociales con políticas de otras
embargo, existen muchas políticas en otras áreas que objetivos en(vivienda, áreas que implica
implican cambios en las necesidades de recursos de educación, salud, cambio de
diversas reparticiones y a las cuales no se les asocia un previsión) necesidades de
presupuesto específico, sino que deben utilizar los recursos recursos de otras
El caso de fomento en reparticiones.
de continuidad de las instituciones. Esto no implica -No tienen un presu-
reformas de alta
necesariamente una falta de recursos, que pueden ser incidencia en el gasto puesto especifico
reasiqnados: pero sí una menor capacidad para evaluar el publico sino que usan de
costo efectividad de la política, e iincluso, una mayor otras reasignaciones.
dificultad para la asignación de responsabilidades res.pecto
al éxito de la ejecución.
Cabe hacer presente que los órganos descentralizados y

En los órganos descentralizados y
autónomos donde se encuentran la mayor parte de las
autónomos están las agencias
agencias fiscalizadoras, de fomento, de asistencia técnica, fiscalizadoras, de fomento y asistencia
de administración de subsidios de la escena local, son las técnica.
iinstituciones ejecutoras clasificadas como servicios Estas son las instituciones ejecutoras
dependientes, servicios y agencias autónomos o clasificadas como servicios
dependientes, las agencias autónomas
descentralizados, y agencias descentralizadas establecidas y agencias descentralizadas como
como corporaciones de derecho priivado (páqina 1 O). Sin corporaciones de derecho privado.
ernbarqo, y por la vía de control de presupuesto, y a través Por la vía de control del presupuesto
de sistemas diseñados para evaluar la efectividad del uso hay sistemas diseñados para evaluar el
uso de recursos públicos.
de los recursos públicos, se ha avanzado en los últimos
años en la evaluación de programas seleccionados por el
Ministerio de Hacienda en coordinación con los ministros
sectoriales.
Incluso así, y dado que este tipo de evaluación no Las evaluaciones que se hacen
no cubren la totalidad de
cubre la totalidad de las políticas públicas, no políticas públicas.
sustituye sistemas de evaluación generales y
permanentes que se requerirían a nivel de cada sector No se cubre los sistemas de
evaluación generales y
y que den cuenta del cumplimiento de metas de permanentes a cada sector,
efectividad en el uso de recursos. sobre el cumplimiento del uso
de recursos.
Fig. N° 1 ESTRUCTURA DEL ESTADO
Ejecutivo:
• Presidente I Primer Ministro

• Consejo de Ministros
Definición de
Políticas
Ministro
Asesoría
Servicio Civil:
Ejecución de
• Departamentos y Agencias Políticas
Fuente: Elaboración propia.

GRACIAS

4.2 A Relaciones Organismos-Entidad Pub-Ejecutoras

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TEORIA DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA Y

FUENTE: Informe SOCIEDAD Y POLITICA ISSN0718-4093 N° 116 . Marzo 2010 – Vivianne

Este análisis se ha organizado de la siguiente forma. En

2. ATRIBUTOS DE CALIDAD DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Sin perjuicio de la responsabilidad del Poder Legislativo, y

3. Definición de Pollficas, diseño de instrumentos e

Por supuesto, en la elaboración de poi meas existe una

De esta forma, el Poder Ejecutivo y Legislativo son

os a· rib tos deseables, a to . ·ara los p ocesos .· e

• Eficiencia ó timo uso de os rec 'SOS pa ·a el 0 gro

obief · os de la fu· ció de Estado.

encuentra inadecuado. La eficiencia aquí no tiene ell fin

Menos eficiente Mas eficiente

La capacidad de las instituciones del Estado para

La fe del público respecto a las prestaciones que recibe EFICIENCIA EFICIENCIA

ESTADO ESTADO LUEGO HAY

En términos más concretos, para que se materialicen las

a) Definición nítida de las políticas, en términos de

diversas tareas que la política requiere.

d) Deñníción de sistemas de sequirnienío al nivel polñico.

D e 1n111c1on 1d• 1e 1 .s,1.stema d· .. e eva 1 uac.1-0,. n d. • 1e cum p 1 ·u111en

g) Deñoición de los incentivos _· . p

La pregunta relevante es cómo la forma en que se

3. ORDENAMIENTO ACTUAL (CASO CHILE)

3.l. Organismos responsables de la

Así, la función de elaboración y proposición de políticas

La estructura organizacional presenta grandes ESTRUCTURAS VARIABLES

Todos los órganos dependientes de los ministerios TERRIIORIAL

participan en mayor o menor grado en la elaboración de ···,·············1·············,··············,

políticas en virtud de su conocimiento especializado de los Entidades Ad1<rita1 y Vinculadas

los temas sectoriales de su responsabilidad, así como la

casos los ministerios son los únicos organismos que

Las excepciones a esta reqla son organismos creados

Lo anterior subraya la gran concentración de

organismos dependientes, ocurre dentro del ámbiito de

Del análisis se puede concluir que, como característica

3.2. Instituciones ejecutoras

Las instituciones ejecutoras cubren una amplia gama de Instituciones Ejecutoras

Direcciones ministeriales. Son parte de los. ministerios;

Servicios dependientes. Son servicios con

Servicio de Servicio de Servicio Servicio de

Servicios o agencias autónomos o descentralizados.

Los órganos ejecutores en la mayoría de los casos Órganos ejecutores

Existe un alto girado de inercia en las tareas de la - La tarea de la mayoría de los

En la práctica, en todos los casos anteriores las

Cabe destacar, además, que una misma política puede

4. COORDINACIÓN PARA EL DESARROLLO DE LAS POLITICAS

4.. 1. La etapa de coordinación de políticas

Como se ha planteado, gran parte de las actividades de los

Dado que cada gobierno determina sus prioridades, ell

¿CÓMO SUPERVISAN LOS MINISTROS?

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