Módulo 2. Grupos de Influencia y Construcción Europea PDF

Grupos de
influencia y
construcción
europea
PID_00239994
Jordi Xifra Triadú
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© FUOC • PID_00239994 Grupos de influencia y construcción europea
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Índice
Introducción............................................................................................... 5
Objetivos....................................................................................................... 7
1. El contexto: el proceso de toma de decisiones en la Unión

Europea................................................................................................. 9
1.1. El proceso de toma de decisiones y su evolución en los
tratados ........................................................................................ 10
1.2. Actores del proceso decisorio europeo ........................................ 12
1.3. Procedimientos ............................................................................ 17
1.3.1. El procedimiento de codecisión .................................... 17
1.3.2. El procedimiento de dictamen conforme ...................... 19
1.3.3. El procedimiento de consulta ........................................ 20
1.3.4. El procedimiento de cooperación .................................. 20
2. Los grupos de influencia en la construcción europea.............. 22

2.1. Los grupos de influencia en los trabajos fundacionales: la
perspectiva neofuncionalista ...................................................... 22
2.2. El lobbismo como punto de inflexión ....................................... 23
2.3. Perfil de la representación de intereses ....................................... 25
3. El acceso a las instituciones............................................................ 28

3.1. El acceso como relación de intercambio .................................... 28
3.1.1. El portal europeo de transparencia ............................... 30
3.1.2. El acceso a la Comisión Europea ................................... 30
3.1.3. El acceso al Parlamento Europeo ................................... 35
3.1.4. El acceso al Consejo ...................................................... 38
3.2. La representación institucionalizada de los intereses: el
Consejo Económico y Social y el Comité de las Regiones .......... 40
3.2.1. La representación de los intereses económicos
y sociales y de los intereses de entidades
infranacionales ............................................................... 40
3.2.2. Carácter consultivo y eficacia de la influencia .............. 42
3.3. La regla de oro: intervenir a tiempo ........................................... 43
Resumen....................................................................................................... 45
Actividades.................................................................................................. 47
Bibliografía................................................................................................. 48
© FUOC • PID_00239994 5 Grupos de influencia y construcción europea
Introducción
Allí donde hay poder, hay lobbismo. A más poder, más lobbistas. Por tanto,
el desarrollo de un sistema europeo de intermediación de intereses ha corrido
paralelo al aumento de las competencias de la Unión Europea. Si bien es cierto
que los grupos de interés son inherentes a la construcción europea, su estilo e
intensidad han ido evolucionando a lo largo del tiempo a raíz de las sucesivas
ampliaciones y, en especial, tras las reformas institucionales derivadas del Acta
Única Europea y de los tratados de Maastricht y Niza. Como recuerda Morata
(1999), incluso algunos autores se refieren al lobbismo comunitario en con-
traposición a los respectivos estilos de influencia de los Estados miembros.
En efecto, en la actualidad, a escala comunitaria, existe no sólo un amplio

espectro de organizaciones transnacionales representantes de intereses euro-
peos, sino que numerosos observadores constatan una reorientación de los
grupos de influencia nacionales ante la Unión Europea.
El sistema legislativo europeo se estructura a través de múltiples niveles, lo que

obliga a los grupos de influencia nacionales, si quieren representar y defender
eficazmente los intereses de sus miembros en el proceso de elaboración de la
política europea, a organizarse de manera que puedan acceder a las institucio-
nes comunitarias y a sus autoridades públicas nacionales. Pero la adaptación
al proceso comunitario debería revelarse más difícil, pues la lógica de la in-
fluencia europea difiere de la lógica de la influencia nacional; es decir, cuando
la estructura institucional y los procesos dominantes en el seno de la arena
política concernida son distintos.
La Unión Europea ha desarrollado progresivamente un sistema de gobierno

basado en redes cuya principal característica es una estructura cooperativa de
los mecanismos de toma de decisiones que incluye a actores europeos y nacio-
nales de los sectores público y privado, inmersos en multitud de negociaciones
multilaterales, a comités y a redes de resolución de problemáticas, creadas de
origen y coordinadas por la Comisión Europea (Quittkat, 2002).
Esta situación ha supuesto que el fenómeno de la imbricación de los grupos

de influencia en el proceso de construcción europea haya constituido un ob-
jeto de estudio privilegiado para los académicos. Así, estas investigaciones co-
nocieron dos etapas sucesivas. Desarrollado a partir de la década de 1950 por
los neofuncionalistas, el estudio de los grupos de influencia en el contexto
europeo abandona el carácter holista de sus inicios con la emergencia de apro-
ximaciones denominadas "de medio alcance" durante la década de 1980, las
cuales sólo retoman en parte las hipótesis de los primeros trabajos.
Estos antecedentes explican la estructuración de este módulo en sus dos pri-

meros apartados. En primer lugar, y sin ánimo de ser exhaustivos –pues corres-
ponde al ámbito de otras ramas del saber–, es necesario ofreceros una visión
muy general no sólo de las principales instituciones comunitarias, sino tam-
bién de los procesos de toma de decisiones que explican el complejo entrama-
do que constituye el sistema político de la Unión Europea. Una vez contex-
tualizado el fenómeno, el segundo apartado se ocupa de ofrecer una visión de
la europeización de los grupos de influencia en el sentido expuesto anterior-
mente: cómo han sido analizados por las corrientes del pensamiento socioló-
gico-político y, en especial, el neofuncionalismo, a partir de la construcción
europea.
Los motivos para practicar el lobbismo en Bruselas son innumerables. La prin-

cipal razón estriba en el hecho de que están en juego ganancias o pérdidas
evidentes en términos de regulaciones, financiación o influencia política (Mo-
rata, 1999). A lo que hay que añadir la complejidad del sistema decisorio,
más fragmentado organizativamente, menos integrado jerárquicamente y más
competitivo que los sistemas nacionales, lo que favorece una accesibilidad
mucho mayor. El análisis de esta accesibilidad cierra este módulo necesario
para comprender por qué aquellos de vosotros que os dediquéis a la práctica
del lobbismo tenéis el 90% de posibilidades de fijar vuestro lugar de trabajo,
ocasional o permanentemente, en alguna de las ciudades que acogen las prin-
cipales instituciones de la Unión Europea y, principalmente, Bruselas (sede de
la Comisión) y Estrasburgo (sede del Parlamento Europeo).
Objetivos
Los objetivos que el estudiante debe alcanzar con este módulo didáctico son
los siguientes:
1. Conocer los diferentes enfoques doctrinales sobre la participación de los

grupos de influencia en la construcción europea.
2. Ser capaz de comprender el papel de los grupos de influencia en el proceso

de integración europea.
3. Conocer los rasgos esenciales del proceso de toma de decisiones de las

principales instituciones de la Unión Europea.
4. Distinguir las peculiaridades de la intervención de los grupos de influen-

cia ante las instituciones comunitarias en función de las características de
éstas.
5. Entender la importancia de las consultas y la comitología a la hora de

influir ante los poderes públicos de la Unión Europea.
1. El contexto: el proceso de toma de decisiones en la

Unión Europea
La Unión Europea (UE) se ha convertido en el principal escenario de la prác-

tica del lobbismo nacional, es decir, el practicado por los grupos de influencia
y otras organizaciones españolas –mucho más que los centros de poder nacio-
nales–, hasta el punto de devenir uno de los principales escenarios de las rela-
ciones públicas internacionales. Esto se debe a varias razones:
1) Como veremos en este módulo, la actuación de los grupos de influencia,

y muy especialmente sus prácticas lobbísticas, está estrechamente ligada a la
construcción europea; no sólo porque la singular estructura de la toma de de-
cisiones comunitaria favorezca su ejercicio, sino porque el lobbismo ha con-
tribuido a la riqueza de los debates europeos.
2) El grado de renuncia de soberanía de los Estados miembros no es elevado.

Al no haberse construido un modelo federal europeo, los intereses nacionales
están muy presentes en esos mismos debates.
3) Las decisiones comunitarias son más técnicas que políticas, lo que requiere
un grado de información para quienes las toman que muchas veces escapa a
su formación.
4) Todos estos motivos se ven multiplicados por la continuación de la cons-

trucción europea y su ampliación a nuevos miembros, a pesar del resultado
del referéndum británico del 23 de junio de 2016, que se muestra a favor de
salir de la UE.
5) La ampliación de los poderes de la Comisión a partir del Tratado de la Unión

Europea, más conocido como Tratado de Maastricht, en vigor desde 1993.
6) El creciente papel legislativo que ha adquirido y continuará adquiriendo el

Parlamento Europeo, después del Tratado de Lisboa, que a partir de 2009 am-
plió las áreas sujetas a proceso de codecisión. Esto ha propiciado la radicación
y creciente desarrollo del número de lobbistas en las sedes parlamentarias de
Estrasburgo y Bruselas.
Hablar de proceso legislativo europeo se hace difícil. La estructura orgánica

de las instituciones comunitarias, aunque se corresponde en la forma con un
sistema político occidental, anida un proceso legislativo atípico que, dada su
falta de notoriedad y comunicación a la opinión pública, conduce a no pocas
confusiones.
La importancia de las instituciones comunitarias en el mapa normativo de los

Estados miembros es enorme. Más del 75% de las normas que obligan a los
españoles se producen en Bruselas. La UE es una organización en la que los
Estados han cedido parte de su soberanía y cuenta con un sistema institucional
propio en el que se toman decisiones en todas aquellas competencias que le
confieren los tratados.
El proceso de toma de decisiones en la UE es, en la mayor parte de los casos,

fruto de la interacción y la coordinación entre las principales instituciones
comunitarias. La Comisión Europea, el Parlamento Europeo y el Consejo de
la UE, el denominado "triángulo institucional", son los principales actores de
este proceso. Además, otros órganos como el Comité Económico y Social, el
Comité de las Regiones, el Tribunal de Cuentas o el Comité Económico y Fi-
nanciero intervienen en este proceso.
Existen diferentes modalidades�de�procedimiento de toma de decisiones en

el ámbito legislativo consagradas en los tratados. Dependiendo de la materia
que se vaya a regular se deberá iniciar un camino legislativo u otro. Los tipos de
procedimiento son: codecisión, dictamen conforme, consulta y cooperación.
Estas modalidades se han ido incorporando o reformando en los diferentes
tratados, ajustando o simplificando los procesos o ampliando las materias que
tratar.
1.1. El proceso de toma de decisiones y su evolución en los

tratados
El Tratado de Roma de 1957 dotó a la Comisión de un poder de iniciativa y de

negociación (sobre todo en el ámbito legislativo y de las relaciones económicas
exteriores), dio al Consejo el poder de decisión y otorgó un papel meramente
consultivo al Parlamento Europeo. Se trataba, por tanto, de un sistema que
daba todas las prerrogativas a los Estados miembros a través del Consejo.
Con el desarrollo y la profundización del ordenamiento jurídico comunita-

rio, este reparto de competencias, que favorecía demasiado a los intereses de
los Estados miembros –debido al casi nulo poder de decisión del Parlamento
Europeo– dio lugar a un sistema más democrático y equilibrado a través del
constante refuerzo de la posición del Parlamento. En 1979 se celebraron las
primeras elecciones al Parlamento Europeo por sufragio universal directo. El
Acta Única Europea (1986) y, sobre todo, el Tratado de Ámsterdam (1997),
supusieron otros dos hitos importantes en este fortalecimiento del papel del
Parlamento Europeo: el Acta�única le otorgó el poder de autorizar o no la ra-
tificación de los tratados de adhesión y de asociación de terceros países, que
se hizo extensivo a otros tratados internacionales, en virtud del Tratado de
Maastricht (1992).
El Tratado�de�Ámsterdam (1997) representó un progreso considerable en la

vía de la democratización de la UE al simplificar el procedimiento de code-
cisión, que permite una mayor intervención del Parlamento, y extenderlo a
nuevos ámbitos. De esta manera, la codecisión ha pasado a ser el procedimien-
to normativo habitual de la UE.
El Tratado�de�Lisboa (2007), en vigor desde 2009, aumentó la capacidad de la

UE y del Parlamento para actuar y pronunciarse; amplió las plenas competen-
cias legislativas del Parlamento además de cuarenta ámbitos nuevos, como la
agricultura, la seguridad energética, la inmigración, la justicia y el fondo de la
UE; y lo pone en pie de igualdad con el Consejo, que representa a los gobier-
nos de los Estados miembros. El Parlamento también obtiene competencias
para aprobar la totalidad del presupuesto de la UE junto con el Consejo, y para
anular los acuerdos internacionales de la Unión.
Fuente: Parlamento Europeo

El Tratado�de�Ámsterdam (1997) representó un progreso considerable en la

vía de la democratización de la UE al simplificar el procedimiento de code-
cisión, que permite una mayor intervención del Parlamento, y extenderlo a
nuevos ámbitos. De esta manera, la codecisión ha pasado a ser el procedimien-
to normativo habitual de la UE.
1.2. Actores del proceso decisorio europeo
En su estructura, la Administración europea se inspira en el sistema adminis-

trativo francés, ya que en la época de su constitución Francia era, de entre los
seis países fundadores, la potencia administrativa más completa.
La influencia francesa se ha traducido en la estructura del aparato burocrático

de la UE. Así, los comisarios están asistidos por un gabinete; las direcciones
generales asumen una función similar a la del sistema administrativo francés
(y también español, pues nuestra Administración también se basa en el mode-
lo galo) y existe un Secretariado General. Al igual que el Consejo de Ministros
nacional, el Colegio de Comisarios –donde se aprueban los proyectos norma-
tivos– se reúne, como mínimo, semanalmente.
Estas coincidencias formales no deben, sin embargo, esconder diferencias de

dinámica, ya que el sistema administrativo europeo es eminentemente híbri-
do. Así, sea cual sea la decisión que se pretenda tomar, su preparación hace
que el expediente normativo deba presentarse ante varias instituciones, lo que
provoca que el proceso sea largo y pesado.
Lo primero que hay que destacar es que los poderes y funciones comunitarios
se reparten entre distintas instituciones, principalmente:
• El Consejo�Europeo, que es la reunión de jefes de Estado o de Gobierno de

los países miembros de la Unión, encargado de orientaciones de política
general.
• El Consejo�(o�Consejo�de�la�Unión�Europea), que es la reunión de los

ministros de los países miembros; es el principal órgano de decisión. Se
trata de un ente abstracto, pues tiene tantas formas como ministros hay
en los gobiernos: Industria, Sanidad, Agricultura, Educación, etc. Su presi-
dencia es semestral y rotatoria.
• La Comisión�Europea, que tiene, entre otras, la función de iniciativa de

los proyectos legislativos, ejecuta las decisiones y vigila el respeto al dere-
cho comunitario.
• El Parlamento�Europeo, que inviste y controla a la Comisión, participa en

la elaboración del presupuesto, opina sobre la legislación europea y puede,
en determinados casos, reorientarla.
• El Tribunal�de�Justicia, que dirime los litigios, se pronuncia sobre la in-

terpretación y la correcta aplicación de la normativa europea.
• El Comité�Económico�y�Social�(CES), que recoge la opinión de los repre-

sentantes de los círculos socioeconómicos.
• El Comité�de�las�Regiones�(CR), que recoge la opinión de los represen-

tantes de las colectividades territoriales.
• El Tribunal�de�Cuentas, que es el guardián de la ortodoxia financiera.
Lo esencial del juego institucional se desarrolla entre los tres actores principa- Lectura recomendada
les: Consejo, Comisión y Parlamento, con el Tribunal de Justicia como árbitro.
F.�Díez�Moreno (2009). Ma-
nual de Derecho de la Unión
Europea. Revisada, puesta al
día y adaptada al Tratado de
Lisboa (5.ª ed.). Madrid: Civi-
tas.
La toma de decisiones políticas en la UE
La Comisión�Europea inicia el procedimiento elaborando una propuesta re-

lativa a la medida comunitaria que se desea adoptar. Dicha elaboración corre
a cargo del servicio de la Comisión responsable del ámbito correspondiente,
para lo cual éste consulta en numerosas ocasiones a expertos nacionales. La
Comisión no está obligada a acatar las opiniones de estos expertos, aunque
éstas son importantes, sobre todo para valorar el éxito que pueda tener la pro-
puesta ante el Consejo y el Parlamento. El proyecto preparado por la Comisión
es debatido por los miembros de ésta y se adopta finalmente por mayoría sim-
ple. A continuación se presenta al Consejo como "propuesta de la Comisión",
junto con una amplia exposición de motivos.
Cuando el Parlamento�Europeo es consultado sobre la propuesta, elaborada

y enviada por la Comisión, ésta se traslada, en primer lugar, a la comisión par-
lamentaria competente, que elabora un informe acompañado de un proyecto
de resolución legislativa. A continuación, el Parlamento aprueba la resolución
legislativa, por lo general en sesión plenaria. Además, el Parlamento puede
aprobar resoluciones a iniciativa propia y pedir a la Comisión, por mayoría de
sus miembros, que presente una determinada propuesta que considere opor-
tuna.
Como hemos dicho, el Consejo está compuesto por los ministros competentes
en la materia de la que versa la propuesta de la Comisión. Su composición es,
pues, variable. Las decisiones se preparan en el seno de los grupos de trabajo
y del Comité� de� Representantes� Permanentes (COREPER), compuesto por
representantes permanentes de los Estados Miembros ante la UE (COREPER II)
o sus adjuntos (COREPER I). La modalidad más utilizada para la aprobación de
una propuesta en el seno del Consejo es la mayoría cualificada. En ella, los Es-
tados tienen un número de votos asignado según su población pero primando
a los más pequeños. A cambio, los grandes obtuvieron que cualquier Estado
Miembro pueda exigir el requisito de no sólo una mayoría cualificada de votos
asignados sino también del porcentaje de población de la Unión Europea que
representan. La mayoría cualificada se utiliza en cuestiones relacionadas con
el mercado único, competencia, agricultura, o transportes.
La mayoría cualificada
La mayoría cualificada es el sistema de votación más utilizado en el Consejo.
Se aplica para adoptar las decisiones del Consejo en el marco del procedimiento legisla-
tivo ordinario, también llamado procedimiento de codecisión. Aproximadamente el 80% de
toda la legislación de la UE se adopta según dicho procedimiento.
Desde noviembre de 2014 se aplica al Consejo un nuevo cálculo para la votación por
mayoría cualificada: cuando el Consejo vota una propuesta de la Comisión o del alto re-
presentante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, deben cumplirse
dos condiciones para alcanzar la mayoría cualificada:
• El 55% de los Estados miembros deben votar a favor -lo que en la práctica significa
16 de los 28 Estados miembros actuales.
• Los Estados miembros favorables a la propuesta deben representar como mínimo el
65% de la población total de la UE.
Este nuevo procedimiento también se conoce como regla de la "doble mayoría".
Fuente: Consejo de la Unión Europea
Otro tipo de decisiones se toma por unanimidad, como las de tipo fiscal, o
ciertos aspectos de la seguridad social. También se utiliza para realizar cual-
quier cambio en la propuesta de la Comisión. Esta modalidad supone el peli-
gro de que, a través del veto que puede presentar un solo país, el tema tratado
se ralentice excesivamente. Finalmente, la mayoría simple es otra de las mo-

dalidades existentes, pero se utiliza en contadas ocasiones, como ocurre, por
ejemplo, con las cuestiones de procedimiento.
Decíamos que el proceso de toma de decisiones de la UE es pesado y largo. Es

pesado porque involucra a numerosos protagonistas: instituciones, Estados y
actores públicos y privados (grupos de interés, empresas, etc.). A decir verdad,
la multiplicidad de los intervinientes no es una especificidad comunitaria. Los
funcionarios territoriales o nacionales, que conocen la burocracia desde el in-
terior, también constatan que la decisión pública no se toma en un único lugar.
Y el proceso es largo porque está asociado a numerosos niveles jerárquicos y

supone varios estadios. Implica a distintas entidades administrativas, diferen-
tes servicios técnicos y, a menudo, a diferentes órganos consultivos, cada uno
con una visión propia. En Europa, lo colegial es norma, por lo que la conse-
cuencia es una competencia entre las mismas instituciones: las instituciones
son mundos rivales donde el poder se negocia diariamente.
En el Consejo, cada ministro defiende una postura nacional, sin esconder que responde
a los intereses de su país. En la Comisión, las divergencias no provienen tanto de las
nacionalidades como se suele pensar, sino de los juegos de poder. La naturaleza colegial
de los comisarios los conduce, junto con sus gabinetes, a forjarse un juicio sobre todos
los asuntos y no únicamente sobre las materias de sus respectivas competencias. En los
servicios técnicos, la competencia se establece entre estructuras con vocación de interve-
nir conjuntamente en la preparación de una decisión, teniendo misiones, doctrinas y,
en ocasiones, voluntades divergentes.
Este contexto institucional competitivo, que favorece la actuación de

los grupos de influencia por la pluralidad de públicos objetivo a los que
pueden dirigirse, está también en la raíz misma del desarrollo del lob-
bismo parlamentario europeo, que los asimila al sistema parlamentario
estadounidense. En efecto, las divergencias en el seno del Parlamento
Europeo no son sólo de naturaleza ideológica, sino también nacional.
Esto lleva a que asuntos que afecten a los intereses de un sector profe-
sional de un determinado país (por ejemplo, los productores de avella-
nas españoles) sean defendidos o rechazados (en función de su impac-
to, positivo o negativo, respectivamente) por todos los eurodiputados
de ese país, independientemente del grupo parlamentario al que estén
ideológicamente adscritos (socialistas, populares, verdes, etc.).
La complejidad de los procedimientos y la multiplicidad de intervinientes im-

plican demoras: elaborar un texto de importancia media exige un tiempo que
puede parecer increíble para una persona no iniciada. Para elaborar un primer
borrador de una directiva, la Comisión necesita como mínimo un año que se
dedica a estudios previos, consulta de expertos, etc. Entre la presentación de
un proyecto al Consejo y su adopción definitiva pueden transcurrir al menos
dos años, aunque en ocasiones transcurren más. Si a eso añadimos que, una
vez publicada la directiva en el Diario Oficial de la Unión Europea, corresponde

a los Estados miembros trasponerlas a su ordenamiento jurídico nacional, la
eficacia directa para los ciudadanos puede alargarse un par de años más.
Norma Naturaleza Alcance Ejecución
Reglamento Es obligatorio en todos sus elemen- General, es decir impersonal. Afecta Directamente aplicable a todo Estado
tos. Establece los objetivos que se a conjuntos y no a individuos o em- miembro. Su transposición al derecho
deben conseguir y las modalidades presas identificables. nacional es automática.
para conseguirlos. No pueden apli-
carse incompleta o selectivamente.
Directiva No es obligatoria en todos sus ele- General en la práctica, aunque no de Varía según el Estado miembro, ya que
mentos. Obliga a todo Estado miem- derecho. la directiva se basa en una obligación
bro en cuanto al resultado que deba de resultado.
conseguirse, dejando, sin embargo,
a las autoridades nacionales la elec-
ción de la forma y de los medios.
Decisión La decisión (del Consejo o de la Co- Específico. Se dirige a un individuo, a Es un instrumento de ejecución admi-
misión) es un acto obligatorio para una empresa o a un Estado definido. nistrativa del Derecho comunitario.
todos sus destinatarios.
Recomendación Coexisten recomendaciones de la No son vinculantes. No son pues

y�dictamen Comisión y del Consejo. fuentes del derecho, sino útiles ins-
trumentos de orientación de los
comportamientos y las legislaciones
nacionales. Se dirigen a los estados y
a los actores económicos.
Tipología de la normativa comunitaria
Entrar en la lógica comunitaria impone a los grupos de influencia una serie

de pautas de actuación. En efecto, el debate europeo es: 1) una confrontación
de intereses y un mundo de confrontaciones; 2) que está dominado por el rol
esencial del tiempo; 3) basado en orientaciones a largo plazo; 4) así como una
tecnocracia predominantemente jurídica; 5) un intercambio de información;
6) un intercambio multicultural, y 7) un juego con numerosos participantes en
estructuras complejas. Por tanto, las ventajas que posee para la intervención
de los grupos de influencia son, respectivamente, las siguientes:
1) estar presentes: los representantes diplomáticos no son suficientes por sí

solos;
2) vigilar y ser estratégicos: las acciones eficaces son las que se ejercen durante
el proceso decisorio;
3) conocer las orientaciones a largo plazo: basta con leer y escuchar;
4) estar atentos a los procedimientos, a la jurisprudencia y a la legitimidad

fundada sobre la base jurídica;
5) aportar información: los tecnócratas necesitan hechos y cifras.

6) estar abierto a las culturas: entrar en la lógica de los demás y, para ello,
escucharlos,
7) y emprender acciones múltiples (por ejemplo, en la Comisión, no conten-

tarse con ver a una sola Dirección General) y buscar alianzas y coaliciones.
1.3. Procedimientos
Como hemos señalado, la elección del proceso de decisión depende de la ma-

teria de la que se trate y, por tanto, del fundamento jurídico sobre el que se
basa la iniciativa. Al ser la Comisión la responsable de la iniciativa legislativa,
es ella quien debe establecer dicho fundamento jurídico, basado en una serie
de criterios objetivos que son objeto de control jurisdiccional.
La elección del fundamento jurídico es esencial, puesto que en unas ocasiones

éste remitirá a un proceso de codecisión y en otras, a un proceso de consulta.
No olvidemos que dentro de cada uno de estos procedimientos el peso de las
instituciones es distinto, de modo que el Parlamento Europeo podrá ser en
ocasiones un mero órgano de consulta (consulta) y, en otras, un verdadero
colegislador (codecisión).
1.3.1. El procedimiento de codecisión
El procedimiento de codecisión fue introducido por el Tratado de Maastricht

(1992). El Tratado de Ámsterdam lo simplificó y extendió su campo de aplica-
ción. Las fases del procedimiento de codecisión son las siguientes:
a)�Propuesta�de�la�Comisión.
b)�Primera�lectura�del�Parlamento. El Parlamento delibera acerca de la pro-

puesta de la Comisión y remite su dictamen al Consejo. En esta fase, existen
algunos asuntos en los que la consulta al CES y al CR es obligatoria.
c)�Primera�lectura�del�Consejo. Si el Parlamento no realiza enmienda alguna

a la propuesta de la Comisión, o si el Consejo adopta todas las enmiendas
propuestas por el Parlamento, el Consejo puede adoptar el acto jurídico en
esta fase del procedimiento. De lo contrario, el Consejo adopta una "posición
común", sobre la base de la propuesta de la Comisión, de los dictámenes del
Parlamento, de los comités y de sus propias convicciones.
d)�Segunda�lectura�del�Parlamento�Europeo. A partir de la comunicación de

la posición común del Consejo, el Parlamento Europeo dispone de un plazo
de tres meses para pronunciarse.
• Si el Parlamento Europeo aprueba la posición común del Consejo o no se

pronuncia en un plazo de tres meses, se considera que el acto jurídico ha
sido adoptado de acuerdo con la posición común.
• Si el Parlamento Europeo rechaza la posición común por mayoría absoluta

de sus miembros, el procedimiento concluye inmediatamente con la no
adopción del acto.
• Si el Parlamento Europeo adopta, por mayoría de sus miembros, enmiendas

a la posición común (respecto a las cuales la Comisión emitirá un dictamen),
el Consejo es consultado de nuevo.
e)�Segunda�lectura�del�Consejo. El Consejo decide por mayoría cualificada

sobre las enmiendas del Parlamento, pero debe aprobar por unanimidad aque-
llas que hayan recibido el dictamen negativo de la Comisión.
• El acto se adopta si el Consejo, a lo sumo tres meses después de su recep-

ción, aprueba la totalidad de las enmiendas del Parlamento.
• Si el Consejo rechaza algunas enmiendas o no alcanza la mayoría necesaria

para su aprobación (se requiere unanimidad si la Comisión ha emitido un
dictamen negativo respecto a las enmiendas del Parlamento Europeo), se
convoca el Comité de Conciliación en un plazo de seis semanas.
f)� Conciliación. El Comité de Conciliación, compuesto paritariamente por

15 miembros del Consejo y 15 representantes del Parlamento Europeo, con la
asistencia de la Comisión, que intentará que ambas instituciones lleguen a un
acuerdo, examina la posición común sobre la base de las enmiendas del Par-
lamento Europeo. Dispone de seis semanas para elaborar un proyecto común.
• Si el comité no aprueba un proyecto común en el plazo previsto, el proce-

dimiento concluye con la no adopción del acto.
• Si el comité aprueba un proyecto común, éste es sometido al Consejo y al

Parlamento para su aprobación.
g)�Fin�del�procedimiento. El Consejo y el Parlamento Europeo disponen de

seis semanas para la aprobación. El Consejo decide por mayoría cualificada y
el Parlamento por mayoría absoluta de los votos expresados.
• El acto es adoptado si el Consejo y el Parlamento Europeo aprueban el

proyecto.
• El procedimiento concluye con la no adopción del acto cuando, expirado

dicho plazo, no se haya producido la aprobación de una de las dos insti-
tuciones.
El procedimiento de codecisión
1.3.2. El procedimiento de dictamen conforme
El procedimiento de dictamen conforme fue instituido en el Acta Única Euro-

pea (1986). En virtud del mismo, el Parlamento Europeo examina un proyecto
emitido por el Consejo y decide sobre su aprobación por mayoría absoluta de
los votos expresados. Por tanto, el Parlamento Europeo no goza de un margen
de acción directo en materia de contenido: no puede proponer enmiendas o
imponer su parecer en el procedimiento de aprobación, sino que se limita a la
aprobación o el rechazo del acto jurídico presentado.
Entre otros, este procedimiento se prevé para la adhesión de estados a la UE,

la celebración de acuerdos de asociación y otros acuerdos básicos con terceros
países, o el nombramiento del presidente de la Comisión Europea. El Tratado
de Ámsterdam extendió su aplicación al caso de las sanciones aplicables a vio-
laciones graves y persistentes de los derechos fundamentales por parte de un
Estado miembro.
1.3.3. El procedimiento de consulta
El procedimiento de consulta es la forma más antigua de procedimiento nor-

mativo comunitario. Desde la introducción de los procesos de cooperación
y codecisión, su uso se ha reducido paulatinamente. Sin embargo, se sigue
aplicando a los asuntos "sensibles", para los que todavía es necesaria la unani-
midad en el Consejo (cuestiones fiscales, política industrial, ordenación del
territorio o gestión de los recursos hidráulicos, entre otros), así como a dos
materias en las que rige la mayoría cualificada (política agrícola y política de
la competencia).
Con arreglo a este procedimiento, el Consejo debe conocer el dictamen del

Parlamento Europeo y, en algunos casos, del CES y del CR. Esta consulta es
obligatoria, y su ausencia convierte el acto en ilegal y anulable por el Tribunal
de Justicia de la Comunidad Europea.
1.3.4. El procedimiento de cooperación
El procedimiento de cooperación fue el más utilizado para la consecución del

Mercado único. Sin embargo, el Tratado de Ámsterdam redujo su ámbito de
aplicación en beneficio del procedimiento de codecisión. En la actualidad, la
cooperación se limita exclusivamente al ámbito de la Unión Económica y Mo-
netaria. Su desarrollo es similar al del procedimiento de codecisión, con una
segunda lectura prevista tanto en el Consejo como en el Parlamento Europeo,
pero sin la presencia ni la participación del Comité de Conciliación.
El procedimiento de cooperación
2. Los grupos de influencia en la construcción europea
Los grupos de influencia forman parte de la integración europea desde los

inicios, en la década de 1950. No obstante, a pesar de esa presencia real, su
análisis no preocupó mucho a los investigadores. Hubo que esperar a que la
integración europea resurgiera en la agenda pública con el Acta Única.
2.1. Los grupos de influencia en los trabajos fundacionales: la

perspectiva neofuncionalista
La discusión científica inicial que estructuró las investigaciones sobre la in-

tegración europea durante un largo período se inscribe en la perspectiva del
neofuncionalismo, que otorgaba a los grupos de influencia un rol primordial
en el proceso de integración. El neofuncionalismo, desarrollado a finales de
la década de 1950 por Haas (1958) y liderado posteriormente por Lindberg
(1963), respalda la hipótesis de que la integración europea es un proceso de-
terminante en el que una acción precisa, ligada a un objetivo dado, crea una
situación en la que el objetivo inicial sólo puede garantizarse implantando
acciones complementarias que son sucesivamente condiciones futuras y una
necesidad para otras acciones. El interés principal de este enfoque es estudiar
las condiciones y probabilidades según las cuales un sistema interestatal po-
dría desarrollarse en el marco de una organización supranacional.
Los neofuncionalistas, que pertenecen a la escuela liberal de las relaciones in-

ternacionales, defienden también la hipótesis de que los actores que producen
un efecto engranaje (spill-over) son los no estatales, más que los estados sobe-
ranos. Los intereses sociales nacionales exigen una mayor integración política
europea para conseguir promover sus intereses económicos o sus ideales. Pa-
ralelamente, la Comisión Europea desea que sus poderes sean ampliados pa-
ra aumentar la influencia de las instituciones comunitarias en los resultados
políticos. La probada capacidad de las instituciones europeas de encontrar so-
luciones a problemas específicos que trascienden las fronteras nacionales es
considerada como la razón por la que algunos actores sociales han transferido
sus expectativas, prácticas políticas y sus anhelos a escala europea.
Así, para los autores neofuncionalistas, la integración europea debe conducir a

una reformulación y a una reconstrucción de los intereses sociales y sectoriales
de los actores más afectados por las políticas europeas. Esta mutación de los
intereses conduciría a su vez a la formación de una representación transnacio-
nal de los intereses que, de retorno, afectaría a las expectativas e identidades
de estos actores, y probablemente a su representación política. A largo plazo,
pues, el proceso de integración europea conduciría a una identidad europea
de los modos de representación política propiamente europeos.
A pesar de los postulados neofuncionalistas, la relación de causalidad entre las

actividades de los grupos de influencia y la profundización de la integración
europea no es, en general, fácil de establecer. Aunque algunos estudios podían
todavía "probar" el cambio político derivado de la influencia y presión de los
grupos de interés en las décadas de 1950 y 1960, la situación se complica en
las dos décadas siguientes, donde la primacía de lo político parecía estar en el
orden del día. La suposición general de que el aumento del número de fede-
raciones europeas de grupos nacionales era paralelo al de los centros con po-
der de decisión de la Comisión (Meynaud y Sidjanski, 1971) no ha podido ser
confirmada empíricamente. Incluso, para algunos autores, la relación causal
es la contraria.
2.2. El lobbismo como punto de inflexión
Las negociaciones del Acta única a mediados de la década de 1980 impulsaron

los dos debates: por una parte, sobre la influencia de los actores no estatales
en la integración europea y, por la otra, sobre el desarrollo de un modelo de
representación de interés comunitario. Este impulso se debe a una observación
empírica: ampliamente desarrollada durante las décadas de 1970 y 1980, la
práctica del lobbismo ha crecido, especialmente a favor de la implantación del
gran mercado interior. En 1992, la Comisión estimaba que había unos 3.000
grupos de influencia instalados en Bruselas, con cerca de 10.000 empleados
trabajando en el sector del lobbismo, una cifra que hoy se presenta un poco
exagerada (Greenwood, 2003a).
En el contexto del primer debate, se oponen dos enfoques sobre la influen-

cia de los grupos de interés en el proceso de integración europea. Por un la-
do –siguiendo en el espectro neofuncionalista–, Sandholtz y Zysman (1992)
afirman que las grandes federaciones de empresarios habían desempeñado un
rol determinante en la elaboración del proyecto de mercado único. Años más
tarde, Sweet y Sandholtz (1998) publican una nueva investigación con el fin
de redefinir el neofuncionalismo y, en concreto, el fenómeno del engranaje.
Estos autores establecen tres variables que están estrechamente ligadas en un
sistema de interdependencia mutua: el desarrollo de una sociedad transnacio-
nal, la capacidad de las organizaciones transnacionales de aplicar agendas de
integración y la estructura de las normas comunitarias. Esta interdependencia
es la que determina la integración europea, que está ligada a un círculo de
acontecimientos.
"Los grupos de interés que se instalaron en Bruselas para hacer lobbismo crearon un con-
junto de legislación, así como los litigios ulteriores. El aumento de la reglamentación
llevó luego a la creación de un mayor número de oportunidades para las empresas ex-
portadoras de crear nuevos mercados. Nuestros resultados confirman que este círculo de
acontecimientos ha institucionalizado la organización de la Unión Europea así como la
de los actores privados en la economía".
Fligstein y Stone Sweet, 2001, pág. 32.

Contrariamente a esta perspectiva, Moravcsik (1993) ha rechazado la idea de

la influencia de los grupos de interés sobre las decisiones comunitarias y, desa-
rrollando un nuevo enfoque desde el intergubernamentalismo neoliberal, ha
intentado demostrar empíricamente que son los gobiernos nacionales quienes
hacen avanzar o frenan la integración europea.
Estas dos aproximaciones al fenómeno que nos ocupa, independiente-

mente de su validez, coinciden en un extremo: el lobbismo ante las ins-
tituciones comunitarias eclosionó a mediados de la década de 1980. Asi-
mismo, este crecimiento continuo es revelador de tres tendencias com-
plementarias. La primera indica que la interacción con las instituciones
europeas es un elemento estructural para un número de actores cada día
mayor y para intereses cada vez más diversificados. La segunda muestra
que los grupos de influencia están estrechamente asociados a los dispo-
sitivos de políticas públicas en el sistema político europeo. Y la tercera
sugiere que la integración, entendida como desarrollo de las prerrogati-
vas comunitarias, suscita no sólo movilizaciones, sino también formas
renovadas y específicamente europeas de organización de los intereses.
Así, a partir de los trabajos de Greenwood (2003a), como muestra la siguiente

tabla, podemos cifrar en unos 2.400 los grupos de influencia con sede en Bru-
selas, incluidas las asociaciones europeas, las empresas multinacionales, los
grupos de interés nacionales y los lobbies.
Grupos de influencia Número
Asociaciones�europeas 1.450
• Con sede en Bélgica 829
• Con sede en Bruselas 768
Empresas�multinacionales 350
• Con oficina de relaciones institucionales europeas 250
Grupos�de�influencia�nacionales�con�oficina�en�Bruselas 170
Representaciones�regionales 171
Bufetes�de�abogados 125
Consultoras�de�relaciones�institucionales�y�lobbismo 143
Fuente: adaptado de Greenwoog (2003a, pág. 9)

2.3. Perfil de la representación de intereses
Aunque no podamos establecer de manera precisa el número de grupos de in-

fluencia organizados en el ámbito comunitario, sí podemos afirmar que nu-
merosos actores desarrollan actividades de representación de los intereses en
ese ámbito y que han surgido nuevas organizaciones y nuevas formas de mo-
vilización en los últimos años. De tal modo que podemos esbozar un perfil
general para caracterizar el modelo europeo de representación de los intereses.
En relación con los modos de acción colectiva, podemos distinguir entre las
asociaciones�nacionales y los eurogrupos (asociaciones europeas). Estos úl-
timos podemos dividirlos en federaciones de asociaciones nacionales –las aso-
ciaciones de asociaciones–, que son un tercio (Greenwood, 2003a), y asociacio-
nes que cuentan con empresas entre sus miembros directos, como el European
Chemical Industry Council (CEFIC). Los eurogrupos instituidos después de la
creación de la Comunidad Europea se distinguen igualmente por sus intereses.
Podemos diferenciar entre los business groups, como la Unión de Confedera-
ciones Industriales y de Empresas de Europa (UNICE), los grupos de interés
público (Greenpeace o el BEUC: Oficina Europea de Uniones de Consumido-
res), las profesiones liberales, las colectividades territoriales y los sindicatos.
Pero recientemente han aparecido otras formas de movilización o tipos de

actores. Nos referimos, en primer lugar, al aumento del número de oficinas de
representación de empresas privadas, de lobbistas profesionales, de bufetes de
asesoría jurídica o financiera, de oficinas de representación de colectividades
regionales y locales, o, asimismo, de grupos de influencia que no forman parte
de la Unión, como el Comité Europeo de la Cámara de Comercio de los Estados
Unidos, que representa los intereses económicos norteamericanos en Bruselas.
Si esta evolución tiene su origen a mediados de la década de 1980, observamos

actividades de otro grupo de actores desde hace poco: el de los movimientos
sociales, a través de eurohuelgas o euromanifestaciones, muy propias de los in-
tereses agrícolas.
Todavía más recientemente parece que la formación de eurogrupos se ha ra-

lentizado por dos motivos principales. En primer lugar, porque muchos de
ellos ya se han formado en respuesta a la emergencia de nuevas políticas pú-
blicas europeas, por lo que cada día son menos los ámbitos vírgenes de la le-
gislación comunitaria. En segundo lugar, esta ralentización se ha producido a
causa de las limitaciones intrínsecas de los grupos de influencia que llevan a
algunos actores a diversificar sus estrategias de lobbismo. Si antaño diferentes
empresas o asociaciones de empresas –nacionales, sectoriales o transectoria-
les– establecieron una oficina de representación en Bruselas, la proliferación
de coaliciones ad hoc dedicadas a la defensa de una causa particular es un fe-
nómeno mucho más reciente.
En cuanto al lugar y la fecha de instalación de los grupos de influencia, más de

la mitad tienen su base en la capital de la Unión desde la aprobación del Acta
única (1986). Un número significativo de grupos conserva pues su sede en los
Estados miembros de la Unión (Francia, Alemania y el Reino Unido acogen al
34% de los grupos organizados a escala europea).
¿Qué grupos establecen su sede en Bruselas? Greenwood (2003b), que se basa

en una muestra de cerca de 1.400 eurogrupos, indica que, si la mayor parte
de los business groups instalados en la capital belga estaban presentes antes del
Acta única, los grupos de interés público lo han hecho mayoritariamente des-
pués de su aprobación. Por otro lado, en el 2002, los grupos de influencia eco-
nómicos representaban el 66% de la totalidad de los eurogrupos de Bruselas.
Grupos de interés público
Los grupos de interés público son aquellos grupos de influencia que defienden intereses
vinculados con preocupaciones públicas, como la contaminación, los derechos de los
consumidores y otras cuestiones sociales. Pretenden erigirse en representantes de los in-
tereses sociales en su conjunto, por oposición a los intereses privados o particulares (re-
presentados y defendidos por los grupos de interés privado), que no pueden considerarse
vinculados a ninguna problemática pública.
A pesar de tratarse de cifras aproximadas, ofrecen un retrato de la situación. La

elección de Bruselas revela en parte estímulos que provienen de las institucio-
nes europeas. A esto hay que añadir los problemas u oportunidades ligadas al
marco nacional y a la lógica interna de los actores. Si examinamos la dinámica
de los grupos de influencia a escala europea, hay que destacar que se crean o
se organizan nuevos grupos como reacción a la acción concertada de ciertas
multinacionales, al igual que los grupos de interés público –por ejemplo, los
de defensa de intereses medioambientales– se organizaron para defender sus
intereses del mundo de los negocios, ante aquellos que habían desarrollado
relaciones privilegiadas con la Comisión Europea.
Finalmente, a título indicativo, relacionamos los principales grupos de in-

fluencia que actúan ante las autoridades comunitarias:
• Business Europe, que hasta el año 2007 se llamaba Unión�de�Confedera-

ciones�Industriales�y�de�Empresas�de�Europa (UNICE), principal porta-
voz de las empresas ante los poderes públicos comunitarios, que intervie-
ne en los campos económico, industrial, comercial, jurídico y social.
• La influyente Confederación�Europea�de�Sindicatos (CES), representati-
va de los trabajadores, a través de los sindicatos miembros.
• La Confederación�Europea�de�Cuadros (CEC), que agrupa a los dirigentes
y cuadros empresariales intermedios.
• Los potentes Committee� of� Professional� Agricultural� Organisations
y General� Committee� for� Agricultural� Cooperation� in� the� European
Union (COPA-COGECA), representativos de los intereses de los agriculto-
res y ganaderos.
• El BEUC, Oficina�Europea�de�Uniones�de�Consumidores, grupo de in-

fluencia para la defensa de los consumidores y usuarios europeos, que
agrupa las uniones de consumidores de los Estados miembros.
• La ERT, European�Round�Table�of�Industrialists, auténtico think tank co-
munitario, que reúne a los máximos dirigentes y constituye una instancia
de propuestas ante la Comisión.
3. El acceso a las instituciones
La complejidad y la diversidad de los grupos de influencia a escala comunita-

ria se reflejan también en la multitud de vías de acceso a las instituciones y
los órganos de la UE. Las características del sistema político comunitario y sus
estructuras de poder condicionan las formas de representación de los intere-
ses: mientras que las estructuras fragmentadas permiten por regla general un
acceso fácil de los grupos, las estructuras centralizadas convierten al acceso en
más complicado. El sistema político de la UE es, sin embargo, singular.
3.1. El acceso como relación de intercambio
La relación de los grupos de influencia y los poderes públicos puede ser con-
templada como una relación de intercambio, en el sentido de que sólo puede
establecerse si las partes tienen en juego algún interés. Este paralelismo con el
mercado implica que los actores son capaces de evaluar en cualquier momento
el valor "mercantil" de sus recursos respectivos y de los de sus interlocutores.
Pero la idea de intercambio debe ser considerada de la manera más amplia po-
sible, es decir, como una�relación�de�confianza,�muy�distinta�del�intercam-
bio�comercial,�que�se�inscribe�en�el�tiempo. En efecto, la falta de reciproci-
dad destruye la relación de confianza y la posibilidad de beneficio mutuo que
se debe lograr. Así, el intercambio al que hacemos referencia es el propio de
las relaciones establecidas a través de las relaciones públicas y no circula por
un mercado clásico: el marco es el sistema político. Las partes de la relación
tienen interés en participar en este intercambio por distintas razones, es decir,
persiguiendo intereses divergentes.
Siguiendo con la metáfora del intercambio mercantil, debemos definir los ob-
jetos del intercambio, esto es, ¿qué se intercambia? Los grupos de influencia
ofrecen dos tipos de "bienes": la representatividad y el conocimiento.
Históricamente, la representatividad constituye sin duda el recurso más im-

portante que los grupos de influencia pueden esgrimir. Hace referencia al uni-
verso representado, a su legitimidad cuantitativa y se descompone en distin-
tas formas potenciales. Las más simple concierne, claro está, a los militantes.
Confederaciones sindicales que representan a la práctica totalidad de los asa-
lariados sindicados –como la DGB alemana o la OGB austriaca–, o a una ma-
yoría de ellos –como el sindicato sueco LO–, poseen un poder de negociación
muy notable ante los poderes públicos. Lo mismo ocurre con asociaciones in-
dustriales o patronales que pueden mostrar que representan a una parte esen-
cial de su sector.
En relación con los grupos de influencia que no tienen un número importante

de afiliados, la cuestión de la representatividad debe enfocarse de otra manera.
Así, por ejemplo, aunque el grupo ecologista Greenpeace cuenta con un alto
número de donaciones, sus miembros no son muy numerosos. El objetivo, en
este caso, es movilizar a la opinión pública. Para erigirse en interlocutor, el
grupo debe poder demostrar su conocimiento de la opinión pública. Se trata
de una forma de pericia, por lo que un buen número de grupos de influencia
contratan los servicios de institutos de investigación para realizar sondeos con
el fin de adquirir este conocimiento-representatividad.
En las sociedades industriales avanzadas, el papel cada día más creciente del
conocimiento en el diseño de las políticas públicas es uno de los rasgos fun-
damentales de la transformación de la gestión pública y se ha convertido en
un modo de participación de los grupos de influencia en el proceso de toma
decisiones públicas. En este contexto caracterizado por un estancamiento del
incremento del gasto público, los poderes públicos se ven cada vez más obliga-
dos a recurrir al conocimiento de los actores privados. El lobbismo, como han
demostrado Riege y Lindsay (2006), desarrolla una notable función de gestión
del conocimiento, como veremos en el módulo "Relaciones estratégicas con
los poderes públicos".
El grado de acceso de los grupos de influencia a las instituciones euro-

peas no es únicamente el resultado de los recursos invertidos y de las
acciones elegidas, sino también la consecuencia de las necesidades de
conocimiento y legitimidad (representatividad), así como la especifici-
dad de las estructuras a las que los grupos están confrontados a esca-
la comunitaria. Los grupos de influencia desempeñan una función pri-
mordial en la gestión del conocimiento en el sector público no sólo eu-
ropeo, sino también nacional.
Bouwen (2002) propone considerar tres bienes de acceso:
1) el conocimiento experto, que se corresponde con la pericia técnica para

desarrollar la legislación europea;
2) la representación del interés europeo, que encontramos en las declaraciones

de las confederaciones europeas que agrupan a federaciones nacionales,
3) y la representación de los intereses de grupos nacionales.

3.1.1. El portal europeo de transparencia
La Unión Europea ha creado un portal que pretende facilitar el acceso de los

ciudadanos y las ciudadanas europeos a la información sobre las decisiones
comunitarias que les afecten: cómo se preparan, quién las toma y qué docu-
mentos preparatorios se utilizan.
El portal de transparencia permite a cualquier persona acceder a la legislación Web recomendada

y documentos de la UE y participar en las consultas abiertas. Puede consultar-
Comisión Europea: http://
se el registro de transparencia para controlar el lobbismo sobre los oficiales ec.europa.eu/transpa-
europeos (ved el módulo 3) y también el registro de grupos de expertos. Con- rency/index_es.htm
tiene información sobre los beneficiarios de fondos de la UE, los comités con-
sultivos (comitología), y sobre las respuestas de la Comisión a las peticiones
de los ciudadanos.
3.1.2. El acceso a la Comisión Europea
De todas las instituciones comunitarias, la Comisión Europea es la considerada

como la más abierta al acceso de los grupos de influencia. Este nivel de apertura
está ligado al rol jurídico que desempeña la Comisión y a su funcionamiento
práctico. A la Comisión le concierne la toma de decisiones a cualquier nivel y
posee multitud de recursos de poder e instrumentos políticos, lo que explica
que los grupos de influencia elijan preferentemente los múltiples puntos de
acceso ante esta institución en detrimento del resto.
La Comisión reúne tres funciones principales: órgano de impulsión, instancia

de ejecución y garante del respeto de los tratados. El ejercicio de esta misión
está a menudo limitado por la opinión o el control de comités interguberna-
mentales. La duración de su mandato es de cinco años para coincidir así con la
legislatura del Parlamento Europeo. En ella trabajan unos 30.000 funcionarios,
la gran mayoría distribuida en 34 direcciones generales, 11 servicios generales
y 10 servicios internos.
Su rol implica una actividad de los grupos de influencia en diferentes momen-

tos del proceso de toma de decisiones comunitario, ya sea a la hora de situar en
la agenda una problemática pública, ya sea en el momento de la implantación
de una política pública.
Procedimientos
A la hora de intervenir ante la Comisión, lo primero que hay que hacer es

identificar a la persona –probablemente un funcionario de los servicios de la
Comisión de grado elevado– responsable de redactar el borrador del proyecto
legislativo. Esta persona trabajará en la dirección general más estrechamente
vinculada con el tema. El proceso de redacción del borrador habrá empezado,
casi seguro, con la consulta a los funcionarios de los Estados miembros y, muy
probablemente, a los representantes del sector privado de estatuto interno, ya
sea informalmente o a través del procedimiento del libro verde. Probablemen-

te, esta persona también habrá obtenido información básica iniciando una
investigación, sobre todo en áreas técnicas.
Funcionarios europeos de categoría A

Véase también
Los funcionarios europeos de categoría AD son titulados universitarios. Cuando se incor-
poran obtienen un grado 5 o 7, que podrán ir mejorando a través de su experiencia. El En el módulo 4, "Relaciones
grado más elevado es AD 16 (Director General). estratégicas con los poderes
públicos", veremos el procedi-
miento del libro verde y del li-
Paralelamente, el redactor del anteproyecto consultará a otros funcionarios de bro blanco como técnica del
lobbismo.
otras direcciones generales que tienen intereses en la misma área. Por ejemplo,
una medida de armonización técnica podría ser redactada por la Dirección
General de Industria, pero tiene claras repercusiones en el funcionamiento del
mercado interior y posiblemente para la ciencia, la investigación y el desarro-
llo. Mientras en muchas áreas se han establecido grupos�interservicios en los
que se debaten las políticas, en otras la consulta es ad hoc.
En cualquier caso, la consulta interservicios muestra las habilidades que debe

dominar un funcionario de la Comisión: mantener y desarrollar los objetivos
de la política en cuestión y conseguir al mismo tiempo el consenso. En ocasio-
nes, y debido a la competencia existente entre organismos, ni en el interior de
la Comisión es posible el consenso y se producen debates entre los servicios,
que han de ser resueltos antes de que la política se haga pública.
Una vez la Dirección General está satisfecha con el texto, el documento pasa a
la fase final de consultas entre servicios. Esto ocurre a menudo un año después
de haberse iniciado la redacción del borrador. Antes de que la propuesta salga
de la Comisión, debe aún pasar por una fase final, que podríamos calificar de
política, ya que implica al Colegio de Comisarios y a sus gabinetes.
Cada comisario está asistido por un gabinete, el gabinete�del�comisa-

rio, que puede estar constituido por un máximo de cinco miembros
(más, en el caso del presidente de la Comisión). Los miembros de los
gabinetes son los más a menudo contactados por los grupos de influen-
cia que quieren influir en las decisiones que toma la Comisión.
El gabinete está dirigido por un jefe de gabinete. Éste, o su adjunto, han de ser
de nacionalidad diferente de la del comisario. Cada miembro del gabinete se
responsabiliza de distintas áreas políticas y del contacto no sólo con miembros
de otros gabinetes, sino con la dirección general correspondiente.
Uno de los cometidos más importantes de los miembros de un gabinete es

ofrecer políticas alternativas al comisario. Esta busca de alternativas propor-
ciona a todos aquellos que ocupan cargos relevantes una oportunidad para
influir en el proceso y, en este sentido, los gabinetes reciben fuertes presiones.
Igualmente, en este punto, los intereses nacionales se pueden ver reflejados
en el debate, sea cual fuere el lugar que ocupen los comisarios. En esta fase
política del proceso de toma de decisiones por parte de la Comisión, se pueden

modificar las propuestas antes de ser adoptadas y difundidas. Aunque esto no
sea común, el hecho de que en ese momento el debate sea político significa
que los elementos clave de las propuestas más destacadas son los que proba-
blemente se analizarán más minuciosamente.
Si bien el proceso de redacción de propuestas por los servicios de la Comisión no tiene

límite de tiempo y suele ser bastante largo, la fase política avanza muy rápidamente y
se desarrolla en la reunión semanal de comisarios, que se celebra los miércoles, excep-
to durante las sesiones plenarias del Parlamento Europeo, que se celebra el martes en
Estrasburgo. El orden del día se fija a finales de la semana anterior a la reunión, en un
encuentro con todos los miembros de los gabinetes especializados en el tema y en el que
se abordan todos los puntos del orden del día.
En esta reunión se sabrá si hay o no consenso, y qué comisarios podrían formular obje-
ciones a la medida tal y como está redactada. Si en esta reunión hubiese oposición su-
ficiente, la medida se retiraría del orden del día; una situación bastante excepcional. Si
no hay oposición, la medida pasa a la reunión de jefes de gabinete del lunes siguiente.
Este encuentro está presidido por el secretario general de la Comisión y representa el foro
para la negociación y los ajustes. La mayoría de medidas se acuerda en esta reunión, y
se deja para los debates del Colegio de Comisarios la discusión de aquellas más difíciles
o controvertidas.
Los grupos de influencia no siempre entienden esta fase política y se sorpren-

den, al tiempo que se decepcionan, cuando un expediente que han ido si-
guiendo pacientemente a lo largo del proceso de borrador aparece considera-
blemente modificado después de una semana de dura negociación.
Una vez la propuesta ha sido adoptada por el Colegio de Comisarios, o bien se

aplica (en el caso de una decisión administrativa) o bien se envía al Parlamento
Europeo, al Consejo y al CES o al CR, si procede. Todas estas instituciones
reciben el proyecto al mismo tiempo, pero, teniendo en cuenta que el Consejo
no puede tomar una decisión hasta que no disponga de las opiniones del resto
de instituciones, éste será el último paso.
Vías de acceso
De manera muy concisa, podemos diferenciar tres vías de acceso ante la Co-
misión Europea:
1) los comités de comitología, vía altamente institucionalizada,

2)los comités ad hoc, y
3) los contactos individuales.
Los�comités�de�comitología
En todas las fases del proceso legislativo intervienen comités, denominados

"de comitología", encargados de asistir a las instituciones comunitarias. Así, la
Comisión consulta regularmente a comités de expertos antes de elaborar una
nueva propuesta legislativa. Este procedimiento de consulta se conoce como
"comitología". Dichos comités se componen de representantes de grupos de

influencia, de expertos privados o que provienen de administraciones nacio-
nales.
El sistema de los comités de comitología
El sistema de los comités no es exclusivo de la Comisión. En el Parlamento Europeo,

distintas comisiones permanentes organizan el trabajo de los eurodiputados; el Consejo
de la UE está igualmente asistido por comités y grupos de trabajo (unos 250) que preparan
sus decisiones. No obstante, su importancia en la Comisión es mayor.
Los comités incorporan a los grupos de influencia tanto en la etapa de pre-

paración de una decisión como en la de su aplicación. En este último caso,
actúan como comités�de�comitología. El término comitología o procedimiento
de comitología se refiere a los procedimientos mediante los cuales la Comisión
lleva a cabo las competencias de ejecución que le son conferidas por el poder
legislativo (el Parlamento Europeo y el Consejo), con ayuda de los comités de
comitología. Estos comités especiales, que son un foro de debates e intercam-
bios de dictámenes técnicos, constituyen una importante fuente de influencia
para los grupos de interés, invitados a participar en ellos en tanto que expertos
en la materia.
Asimismo, permiten a la Comisión entablar un diálogo con las autoridades na-

cionales antes de adoptar las medidas de ejecución. De este modo, la Comisión
garantiza que las decisiones puedan adaptarse realmente a la realidad jurídica
y administrativa de cada país. Podemos dividirlos en tres grandes grupos:
• Los�comités�consultivos. Emiten dictámenes sobre las proposiciones de

la Comisión, que debe tenerlos en cuenta. Forman parte de ellos los repre-
sentantes de intereses sectoriales y están organizados y financiados por la
Comisión. Los miembros también se seleccionan por la Comisión a par-
tir de las propuestas elevadas por las organizaciones de los grupos de in-
fluencia representados en el ámbito comunitario, como Business Europe,
la CES, el COPA, u organizaciones más sectorizadas como el EBG (Euro-
pean Biotechnology Coordinating Group).
• Los� comités� de� gestión. Su papel es importante en la implantación de

la política agrícola común. Están integrados por expertos nacionales. La
Comisión está obligada a someter al comité el proyecto de la medida que
pretende implantar. Para asegurar el conocimiento necesario, cada comité
puede crear grupos permanentes.
• Los�comités�de�reglamentación. Adaptan la legislación de armonización

de las normas técnicas al progreso científico. Los integran funcionarios
nacionales, pero también expertos nacionales o internacionales, así como
representantes de grupos de interés variados.
Los procedimientos que rigen el trabajo de estos comités se ajustan a los pro-
cedimientos normales establecidos previamente en una decisión del Consejo,
conocida como "Decisión de comitología". La Decisión de comitología otorga
al Parlamento Europeo el derecho de revisar cómo se aplican los actos legisla-
tivos aprobados mediante el procedimiento de codecisión.
Los tipos de procedimientos de comitología de acuerdo con las categorías de

comités son los que describimos a continuación:
• Procedimiento�consultivo: el comité envía su dictamen a la Comisión,

que lo tiene en cuenta en la mayor medida posible. Este procedimiento
simplificado se utiliza generalmente en todos los casos en los que se con-
sidera el más apropiado.
• Procedimiento�de�gestión: en los casos en los que las medidas adoptadas

no sean conformes con la decisión emitida por el comité (por mayoría
cualificada), la Comisión debe transmitirlas al Consejo, que puede adop-
tar una decisión diferente por mayoría cualificada. Este procedimiento se
aplica principalmente a las medidas que gestionan la política agrícola co-
mún, la pesca y los principales programas de la UE.
• Procedimiento�de�reglamentación: la Comisión puede adoptar las medi-

das de ejecución solamente si obtienen un dictamen favorable del comité,
obtenido por mayoría cualificada de los Estados miembros. En caso con-
trario, la medida propuesta se envía al Consejo, que toma una decisión por
mayoría cualificada. Pero si el Consejo no puede alcanzar una decisión,
la Comisión adopta la medida de ejecución a menos que el Consejo se
oponga a ello por mayoría cualificada. Este procedimiento se aplica prin-
cipalmente a las medidas generales de salud y seguridad para las personas,
animales y plantas, así como a las medidas para ajustar o actualizar dispo-
siciones no esenciales de los instrumentos legislativos básicos.
Los�comités�ad�hoc
En muchas ocasiones, la Comisión crea también comités ad hoc que la asisten

en la elaboración de las disposiciones legislativas, de los libros blancos sobre
propuestas de acciones comunitarias, y de los libros verdes (anteriores a los
libros blancos), cuyo fin es estimular la reflexión y emprender una consulta a
nivel europeo sobre un tema particular.
Estos comités ad hoc agrupan muy regularmente a expertos de orígenes varia-

dos, funcionarios nacionales, empresas, asociaciones y federaciones de intere-
ses, eurogrupos, etc. Así, en el contexto de la ampliación de la UE a los países
del Este, la Comisión creó comités ad hoc en el ámbito de la seguridad nuclear,
en los cuales se dieron cita productores de energía nuclear, constructores de

centrales y las autoridades de control, con el fin de diseñar las estrategias para
hacer más seguras las centrales nucleares de Europa central y oriental.
Los�contactos�individuales
Los contactos regulares se establecen entre los grupos de influencia y los fun-
cionarios de la Comisión. A través de ellos, la Comisión pretende a la vez ob-
tener informaciones y experiencias (conocimiento) de los distintos represen-
tantes de los intereses europeos, nacionales y, asimismo, no europeos. Tam-
bién puede establecer relaciones con el objetivo de obtener el apoyo público
de grupos para fines de legitimación democrática e institucional.
En este contexto la estructuración interna de la Comisión desempeña un papel

decisivo. Los comisarios y sus gabinetes son los públicos clave de las relacio-
nes institucionales de federaciones europeas, de ONG transnacionales como
Greenpeace y Amnistía Internacional, que utilizan sus recursos financieros y
sociales, y de las multinacionales que intervienen en este ámbito cuando una
propuesta legislativa está a punto de aprobarse. Son normalmente contactados
por estos grupos. No obstante, los contactos individuales más frecuentes de
los grupos de influencia se realizan con directores generales, jefes de unidad
o funcionarios.
En diciembre de 2014, después de un mes de haber accedido al cargo, el pre- Web recomendada
sidente de la Comisión, el luxemburgués Jean-Claude Juncker, endureció las
Podéis obtener informa-
condiciones de acceso a los comisarios, miembros de gabinetes, directores ge- ción sobre los encuen-
nerales y directores. Todos ellos tienen prohibido encontrarse con lobbistas tros de altos oficiales de la
Comisión y lobbistas en
que no estén registrados en el registro de transparencia, y deben informar de integritywatch.eu
sus encuentros.
3.1.3. El acceso al Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo es un foro de discusión política durante el proceso de

toma de decisiones de la UE. Ejerce, en primer lugar, una función normativa.
Su competencia consultiva inicial ha dado paso a un derecho de enmienda,
un poder de veto, un poder de control y un poder de codecisión.
El Parlamento Europeo está comúnmente considerado como muy abierto a

los grupos de interés público. Desde el tratado de Maastricht, sin embargo, los
grupos de intereses económicos están siendo invitados cada vez más a repre-
sentar sus intereses ante el Parlamento. Los mecanismos centrales a través de
los cuales los grupos se asocian a los procesos de toma de decisiones son, por
una parte, las comisiones parlamentarias y, en particular, la relación estrecha
con sus ponentes y, por otra, los intergrupos parlamentarios que tratamos en
el módulo "Grupos de influencia".
El trabajo del Parlamento Europeo se desarrolla principalmente en las comisio-

nes parlamentarias especializadas. La mayoría de ellas incluye entre sus miem-
bros a parlamentarios expertos en su área de actividad. Los europarlamenta-
rios, que tienen el derecho a pertenecer a dos comisiones, tienden a elegir
aquellas en las que tienen un interés.
Algunos diputados veteranos han trabajado en una comisión parlamentaria

durante muchos años, por lo que ésta es una de las razones por las que el
Parlamento Europeo puede adoptar una posición "extrema" en determinados
asuntos. Si la Comisión Europea, al preparar el borrador de una propuesta,
busca el consenso y la aceptación dentro del Consejo, los parlamentarios sue-
len abordar el tema más como una cuestión de principios. Los miembros de
la comisión parlamentaria encargados de estudiar inicialmente la propuesta
pueden ser parte interesada en el tema.
Por ejemplo, en la comisión de Medio Ambiente participan, como es natural, legisladores

interesados en el medio ambiente, cuyas motivaciones políticas pueden llegar a ser más
"verdes" que las de un funcionario a la busca de consenso.
Aun así, en el procedimiento parlamentario siempre se busca el consenso.

Cuando una propuesta llega a una comisión, se le asigna un ponente. Esta
persona será la responsable de redactar la respuesta de la comisión a la pro-
puesta y de ordenar las enmiendas resultantes de los desacuerdos producidos.
Al tener que informar en nombre de la comisión, cuyos miembros presentan
afiliaciones políticas diferentes que reflejan en general la división partidista
en el seno del Parlamento, es necesario, obviamente, un compromiso.
Dicho esto, es evidente que el ponente ocupa una posición dominante que le
permite influir en el contenido del informe y las enmiendas, y será sin duda
objeto de presiones considerables. Todo esto se inicia incluso antes de que el
ponente sea nombrado (y no elegido). Este nombramiento está en manos de
un determinado grupo político. De hecho, todos ellos comparten esta respon-
sabilidad a través de un complicado sistema estadístico (el sistema d'Hondt).
Son necesarias muchas maniobras para asegurar que un determinado diputado
de un determinado grupo político obtenga el derecho de elaborar el informe
en el supuesto de una medida controvertida.
En esta fase deben considerarse otros contactos útiles con el Parlamento Eu-
ropeo, aparte del ponente y del presidente de la comisión en cuestión. Los
europarlamentarios no son redactores profesionales y casi con toda seguridad
el ponente requerirá ayuda para elaborar su informe. La puede obtener del Se-
cretariado del Parlamento Europeo, de su grupo político o de su asistente y/
o investigador.
Los miembros del Secretariado suelen trabajar para una comisión parlamenta-
ria durante largos períodos de tiempo, con lo que adquieren experiencia téc-
nica y parlamentaria. Lo mismo ocurre con el personal del grupo político, que
tiene una función importante en el momento de redactar el borrador, y más
aún cuando el proceso llega al recuento de votos y a la organización de alian-

zas para defender enmiendas. Los investigadores y asistentes son mayoritaria-
mente jóvenes y entusiastas. Si su superior es ponente, se encargan además de
buscar la información pertinente.
Una vez la comisión de la ponencia ha adoptado el informe, éste irá a una

sesión plenaria del Parlamento para ser debatido y proceder a la votación de
las enmiendas. Lo importante del resultado del debate y de la votación es ver
qué enmiendas consiguen la mayoría absoluta. Esta mayoría es necesaria para
defender las enmiendas en caso de que la Comisión Europea o el Consejo
se resistan a adoptarlas. Es difícil conseguir una mayoría absoluta, ya que la
aritmética de los grupos políticos implica que debe haber acuerdo entre dos o
más grupos, probablemente entre los dos más importantes, el Partido Popular
Europeo (PPE) y los socialistas (PSE).
El interés de los grupos de influencia por el Parlamento Europeo ha cre-

cido durante los últimos años. Esto no se debe únicamente a su posi-
ción en el proceso legislativo, sino también al hecho de que representa
un foro para el desarrollo y avance de ideas. El Parlamento dispone de
un abanico de posibilidades para dar a conocer sus opiniones a otras
instituciones y para estimular su actuación: informes por iniciativa pro-
pia, investigaciones, audiencias y resoluciones. Aunque formalmente la
Comisión Europea tiene el derecho exclusivo de iniciativa, sólo el 5%
de sus propuestas legislativas proceden de la iniciativa exclusiva de sus
servicios. El resto están fomentadas por otras instituciones, sobre todo,
y cada vez más por el Parlamento Europeo.
La notoria caja de resonancia que representa el Parlamento Europeo es utiliza- Webs recomendadas
da por los grupos de interés con recursos limitados pero con un fuerte mensaje
Portal de peticiones de la Co-
por comunicar. Una vía posible es cursar, individualmente o en grupo, una misión de peticiones del Par-
petición ante la comisión parlamentaria responsable: según recoge el artículo lamento Europeo: https://
petiport.secure.europarl.
227 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, es un derecho fun- europa.eu//petitions/es/main
damental de los ciudadanos de la UE dirigirse al Parlamento Europeo con una Comparecencia de Ada Co-
lau, entonces portavoz de
petición sobre un tema que les afecte directamente. la Plataforma de Afectados
por la Hipoteca, ante la co-
misión de Peticiones del Par-
Respecto a los intergrupos�del�Parlamento�Europeo, la doctrina no es uná- lamento Europeo, en abril
de 2013. Ada Colau es alcal-
nime a la hora de caracterizarlos. Mientras unos los consideran como un lugar desa de Barcelona desde la
para dialogar libremente, sin estar sometidos a la disciplina del grupo parla- primavera de 2015: https://
www.youtube.com/watch?
mentario y a los procedimientos de las comisiones parlamentarias, otros con- v=XlCX8e7xIfk
sideran que son actores ocultos de la deliberación. Un tercer grupo constata
que sus acciones tienden a entrar en competencia con las de las comisiones
parlamentarias, especialmente en lo que atañe a las audiencias de personas
externas al ámbito parlamentario.
Los intergrupos parlamentarios existen desde las primeras elecciones europeas

(1979). Desde 1999 existen nuevas normas para limitar su número. En el 2003,
se contaban entre 16 y 20 intergrupos en el Parlamento Europeo. Existen en los
ámbitos de la sanidad, la fiscalidad, las cuestiones lingüísticas, del antirracismo
o del audiovisual, entre otros.
Su actividad consiste primordialmente en la organización de jornadas infor-

mativas, coloquios y debates públicos que ofrecen la posibilidad de intervenir
a los grupos de influencia. Ello no obsta para que éstos representen también
sus intereses directamente ante los eurodiputados. Esto es muy fácil para aque-
llos grupos de influencia locales y regionales cuando los parlamentarios están
en contacto con su circunscripción electoral.
Así pues, los intergrupos ofrecen la oportunidad de establecer contactos,

comprender las motivaciones de los parlamentarios especializados en el
tema y son también una valiosa fuente de información.
3.1.4. El acceso al Consejo
El Consejo de la UE, también conocido como Consejo de Ministros o Consejo

a secas, es la tercera institución ante la cual los grupos de influencia pueden
acceder. El Consejo es la principal fuente de la legislación comunitaria, aunque
comparte este poder con el Parlamento y la Comisión. A pesar de ser también
el órgano ejecutivo –poder que comparte con la Comisión–, el acceso a él de
los grupos de influencia es paradójicamente restringido.
Cada país de la UE ejerce la presidencia del Consejo, por rotación, por un pe-
ríodo de tiempo de seis meses. Las decisiones del Consejo son preparadas por el
Comité de Representantes Permanentes de los Estados miembros (COREPER),
asistido por grupos de trabajo compuestos por funcionarios de las administra-
ciones nacionales.
Su estructura especialmente fragmentada hace muy difícil cualquier toma de

contacto, cualquier intento de representación de intereses ante el Consejo co-
mo institución. Para influir en las decisiones del Consejo de la UE hay que
elegir la vía nacional, es decir, relacionarse con las diferentes representacio-
nes nacionales de Bruselas. El funcionamiento de esta institución comunitaria
es meramente intergubernamental, lo que complica mucho la representación
ante el conjunto de los Estados miembros.
Por este motivo, el principal destinatario a la hora de intentar influenciar las

decisiones del Consejo es el COREPER. Como hemos indicado anteriormente,
el COREPER se compone de los representantes permanentes de cada Estado
miembro ante la UE. Cada delegación permanente está dirigida por un emba-
jador que participa en los trabajos del COREPER para los asuntos de carácter
político (COREPER II) o delega a uno de sus ayudantes (representantes perma-
nentes adjuntos) para los temas técnicos (COREPER I).
La importancia de esté comité para el ejercicio del lobbismo ha sido puesta de

manifiesto por Alonso Pelegrín (1995) a partir de las siguientes razones:
• El COREPER es un foro de diálogo donde se preparan las decisiones del

Consejo. Este diálogo se fundamenta en la negociación y en el contacto de
cada representante con la Administración de su respectivo país. Por tanto,
conseguir la alianza de un ministerio nacional en la acción de lobbismo
es un factor estratégico crucial en estos casos.
• En consecuencia, en el proyecto de decisión intervienen los representan-

tes nacionales ante Bruselas, lo que facilita el acercamiento hacia ellos de
las empresas y grupos de influencia a través del REPER (Representación
Permanente del Estado miembro).
• Atendiendo al carácter claramente político del COREPER, el mensaje, in-

terés particular o influencia proveniente de los que hacen lobbismo, entra
en la coctelera de la negociación de cada estado, muchas veces no tanto por
el valor del contenido o la argumentación en la que se sostiene la acción
de lobbismo, sino por criterios impredecibles, en ocasiones de coinciden-
cia y oportunidad.
• La labor de los grupos de trabajo, especializados y constituidos a instan-

cias del COREPER (denominados "grupos del Consejo de Ministros"), y
por él supervisados. Una eficaz estrategia de influencia en este nivel deci-
sorio no puede ignorar su existencia, ya que, a pesar de lo avanzado del
procedimiento en el momento en el que intervienen, estos grupos tratan
con cuestiones técnicas y, en ocasiones, determinadas estrategias de acer-
camiento pueden influir en las conclusiones, que tienen un gran peso.
• Una correcta estrategia de lobbismo dirigida al grupo de trabajo y al REPER

puede acarrear el preacuerdo sobre ciertas cuestiones, las cuales, asumidas
a su vez por el COREPER, podrán ser incluidas como punto A (no sujeto
a ulterior discusión) en el orden del día del Consejo de Ministros. Por el
contrario, aquellas otras cuestiones políticas o diplomáticas, o las que no
hayan sido objeto de un preacuerdo, pasan como punto B, son debatidas
y, en su caso, votadas.
Otros comités especializados
Además del COREPER, otros comités especializados preparan los trabajos del Consejo
de Ministros en sus ámbitos respectivos. Su función consiste igualmente en asesorar al
Consejo y a la Comisión. Entre los más destacados se encuentran el Comité de Política
Comercial o el Comité Permanente de Empleo, que presenta la particularidad de estar
compuesto a la vez por representantes políticos y privados (sindicatos y patronales).
En resumen, el acceso�de�los�grupos�de�influencia ante las institucio-

nes comunitarias es un proceso�de�intercambio: éstas pretenden tanto
el bien de la información y de la experiencia como el de la legitimación
democrática. A estos factores determinantes se añade la estructura ins-
titucional y jurídica del sistema político europeo que permite, o limita,
la representación de los intereses en este ámbito.
3.2. La representación institucionalizada de los intereses: el

Consejo Económico y Social y el Comité de las Regiones
Más allá del acceso individual de los grupos de influencia a las instituciones
comunitarias, constatamos igualmente una representación institucionalizada
de los intereses a través del Consejo Económico y Social (CES) y del Comité
de las Regiones (CR).
¿Cómo se relacionan los grupos de influencia con estas instituciones secun-

darias del proceso de toma de decisiones? Esta pregunta es muy interesante
si consideramos ambas instituciones a la vez como instituciones europeas y
como representantes colectivos de los grupos de influencia.
3.2.1. La representación de los intereses económicos y sociales y

de los intereses de entidades infranacionales
Antes de abordar el estudio de las relaciones entre los grupos de influencia

y el CES y el CR, conviene analizar la especificidad de estos órganos. Por su
composición y función, constituyen ellos mismos dos grupos de interés que
deben trasladar al exterior la voz de los intereses que se expresan en su seno.
Sus miembros tienen el derecho e incluso el deber de representar la categoría
social o la colectividad subnacional a la que pertenecen. De ambos comités, el
CES es el más antiguo, creado por el Tratado de Roma, mientras que el CR fue
creado en 1992 por el Tratado de Maastricht.
El artículo 257 del Tratado� Constitutivo� de� la� Comunidad� Europea estipula que "el
Comité [económico y social] estará constituido por representantes de los diferentes com-
ponentes de carácter económico y social de la sociedad civil organizada, en particular de
los productores, agricultores, transportistas, trabajadores, comerciantes y artesanos, así
como de las profesiones liberales, de los consumidores y del interés general".
El CES está organizado en tres grupos: el grupo de los empleadores en sentido

amplio, el grupo de los trabajadores y un tercer grupo que reúne intereses
variados y en ocasiones incluso, a priori, divergentes (por ejemplo, asociaciones
protectoras del medio ambiente y asociaciones de agricultores). Los miembros
son nombrados por el Consejo para cuatro años, a propuesta de los Estados
miembros.
Al igual que el CES, el CR es un órgano consultivo que representa los intereses

de los actores regionales y locales. Por distintos motivos, el CR fue creado a
partir del modelo del CES y hasta la firma del Tratado de Ámsterdam ambos
órganos compartían secretariado. Cada Estado determina libremente el modo
de designación de los miembros del CR. Éstos pueden ser elegidos por el eje-
cutivo nacional, como ocurre en Francia, o por entidades infranacionales, co-
mo ocurre en Alemania (länder) y España (comunidades autónomas). Como el
CES, el CR es una asamblea bastante heterogénea, puesto que en él participan
codo con codo presidentes de comunidades autónomas y alcaldes, sin ir más
lejos.
Respecto a las estrategias de influencia, de lobbismo, Alonso Pelegrín (1995)

distingue:
• Para el lobbismo de las empresas en cada región de modo particular, es

importante en lo que a las ayudas de los fondos estructurales se refiere,
ya que el papel de las regiones dentro del triángulo mágico región-Admi-
nistración central-Bruselas es crucial para la concepción y el desarrollo de
estrategias de lobbismo empresarial.
• Para el lobbismo en Bruselas en el ámbito del CR, el peso del Comité no

es decisivo; en todo caso, sirve para completar la estrategia de lobbismo.
Los métodos empleados por los grupos regionales y locales son los propios del
lobbismo de los grupos de influencia propiamente dichos, si bien con algunas
singularidades derivadas de la naturaleza pública de las regiones y municipios.
Estos factores diferenciales son los siguientes:
• Elevados medios financieros.
• El apoyo de los parlamentarios originarios de su ámbito territorial.
• Una imagen favorable, ya que cuando regiones anteponen sus objetivos

económicos es para una buena causa: desarrollo y empleo. Esta razón es
una de las principales en la práctica de las alianzas entre entes públicos y
asociaciones no lucrativas ligadas a una causa (los grupos de interés públi-
co) en contraposición a los grupos ligados a un sector económico (grupos
de interés privado).
3.2.2. Carácter consultivo y eficacia de la influencia
Las competencias atribuidas al CES y al CR, así como su carácter consultivo,

derivan de los tratados, que prevén una consulta obligatoria y una consulta
facultativa, pero en ambos casos, los informes no son vinculantes. Este esta-
tuto hace que aparezcan en el proceso de toma de decisiones como actores de
importancia secundaria.
El CES debe ser obligatoriamente consultado por el Consejo y la Comisión en

varios ámbitos, como la educación, la sanidad pública, la protección de los
consumidores, las redes transeuropeas, la industria, los fondos de cohesión y
los estructurales, las disposiciones sociales y el empleo, o la política agrícola
común, así como en todos los casos en los que estas instituciones lo crean útil.
La extensión competencial del CR es teóricamente menos amplia. Los trata-

dos, sin embargo, estipulan que cuando el CES es consultado, el CR es infor-
mado de ello y que puede también emitir su informe si entiende que están
en juego intereses regionales específicos. Desde la aprobación del Tratado de
Ámsterdam, ambos pueden ser consultados por el Parlamento Europeo.
No obstante, los grupos de representados en el seno del CES y del CR defien-

den, por regla general, sus intereses directamente ante las instituciones euro-
peas sin pasar por estos dos órganos. La competencia más flagrante y más ins-
titucionalizada es la ejercida ante el CR. Las delegaciones que la mayoría de
las grandes regiones europeas tienen en Bruselas sólo representan una parte de
esta competencia. Ciertamente, las regiones que pertenecen a un estado fede-
ral o autonómico, como el español, pueden, desde la aprobación del Tratado
de Ámsterdam, hacer oír su voz directamente durante el proceso de toma de
decisiones comunitario, ya que los representantes de los ejecutivos regionales
pueden participar plenamente en los debates y deliberaciones del Consejo y
votar decisiones que comprometen al estado federal o autonómico, si el orde-
namiento jurídico de ese Estado prevé tal proceso de habilitación.
Representantes regionales en la UE
La Conferencia de Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas (CARCE) llegaba

al acuerdo, en diciembre del 2004, de reconocer la presencia de dos representantes de
las comunidades autónomas en la representación permanente de España en la UE y la
presencia de un consejero de una comunidad autónoma en los Consejos de Ministros
de cuatro departamentos.
Podríamos citar otras estructuras europeas, como el Consejo de Municipios y

Regiones de Europa (CEMR, fundado en 1951) o la Asamblea de las Regiones
de Europa (ARE, fundada en 1985), que tienen un estatuto asociativo y que
pretenden influir en la acción de los gobiernos o de la UE para mejorar las
condiciones de las colectividades locales. A su lado coexisten asociaciones te-
máticas, como, por ejemplo, la Conferencia de Regiones Periféricas Marítimas
de Europa (CRP) o la Conferencia Europea de Regiones Vinícolas, que consti-
tuyen grupos de influencia que se relacionan directamente con la Comisión

Europea y para los que el CR representa un canal de representación comple-
mentario pero secundario.
3.3. La regla de oro: intervenir a tiempo
Tal y como iremos viendo en los próximos módulos, para que los grupos de Influencia
interés y las empresas puedan influir en el desarrollo de una política pública,
Influir pronto en el proceso de-
es necesario tener un buen conocimiento del proceso, complementado por un cisorio europeo supone avan-
servicio detallado de seguimiento. Y en el complejo entramado del proceso zar cinco años en relación con
la primera fecha prevista para
legislativo de la UE esto es todavía más cierto. Los directivos de estas organi- que la decisión proyectada sea
efectiva en los Estados miem-
zaciones y los lobbistas han de estar preparados para acceder al proceso en su bros.
fase inicial. Esto podría crear problemas a los directores de relaciones institu-
cionales en sus propias empresas.
No es nada fácil convencer a los directivos empresariales para que asignen re-
cursos dinerarios y de tiempo de gestión para algo que posiblemente tenga
un impacto a cinco años vista. Aun así, el impacto puede afectar a la supervi-
vencia de la empresa y, sin duda, la máxima influencia sobre el diseño de la
política se consigue en el inicio del proceso.
Las organizaciones pueden establecer contactos directamente, si bien lo nor-

mal es que utilicen intermediarios: desde la asociación profesional hasta el lob-
bista. Asumiendo que el sistema de seguimiento es eficaz, las organizaciones
deben ser conscientes de que los servicios de la Comisión están empezando a
trabajar sobre un tema concreto; sin olvidar que si disponen de una estructura
suficiente para gestionar temas potencialmente públicos, seguramente conse-
guirán que la aproximación al tema por parte de la Comisión concuerde con
la pretendida por la empresa. En diferentes ocasiones, una organización puede
intervenir en la configuración de la política resultante. La primera podría ser a
través de contactos ya existentes con funcionarios del país. Si un grupo de in-
fluencia participa activamente en los asuntos de su gobierno nacional, sin du-
da tendrá contactos con los funcionarios del ministerio o departamento que le
sean más próximos. Estos últimos pueden ser los mismos hombres y mujeres
que se desplazan a Bruselas para negociar con sus homólogos comunitarios o,
en su defecto pueden ser colegas próximos. Los servicios de la Comisión sue-
len casi siempre consultar a los funcionarios de los Estados miembros desde el
inicio del proceso. Ello se debe en parte al hecho de que la Comisión quiere
garantizar que la propuesta resultante sea adoptada con toda probabilidad por
el Consejo.
En relación con los asuntos técnicos, se necesita contar también con la pericia
de los funcionarios del país. Salvo algunas excepciones, en esta fase las consul-
tas son informales, lo cual dificulta su seguimiento. Que una empresa cuente
con contactos regulares o con la posibilidad de reunirse en la propia capital
puede ser el camino más rápido para descubrir los detalles de una propuesta
en el momento en el que empieza a elaborarse. En el caso de una directiva,
esto debe pasar normalmente un año antes de que el texto esté a punto para
ser adoptado como borrador por el Colegio de Comisarios. Las excepciones
de la consulta informal se producen en las áreas en las cuales la Comisión ha
creado comités permanentes y ha limitado así su propia libertad de acción al
comprometerse a una consulta previa (los más relevantes son el Comité Cien-
tífico Alimentario y el Comité Veterinario Permanente).
Desde el momento en el que un grupo de influencia sabe que se está elaboran-

do el borrador de una medida, estima la probabilidad de que tenga un impacto
en su negocio (caso de una empresa) o interés (caso de un grupo de interés)
y decide comunicar sus ideas para contribuir a la configuración de la política
resultante, ¿cómo puede proceder para mantener el contacto? Teniendo en
cuenta que parte de la información procede de la Administración del país, una
manera es proporcionando ideas por medio de esta vía. Aunque opte por otro
camino, seguramente querrá mantener la comunicación con su Administra-
ción. Es importante mantener el contacto con los funcionarios del país corres-
pondiente a lo largo de todo el proceso, que puede durar unos cuantos años.
Resulta muy probable que los mismos funcionarios que han sido consultados
de manera informal en la fase inicial, más adelante tengan un papel más ofi-
cial en los grupos de trabajo y comités.
Aun así, puede ser que el grupo de influencia quiera comunicarse de mane-
ra más directa con el funcionario comunitario responsable del borrador de la
medida o decisión. En este caso, se tratará de una persona concreta y, como la
Comisión es una institución relativamente pequeña y abierta, no será difícil
identificarla. La cuestión es saber cuál es la mejor manera de establecer el con-
tacto. Lo más probable es que en esta fase inicial del borrador, la relación tenga
lugar telefónicamente y, en este sentido, conviene reincidir en que, aunque
parezca chocante, los funcionarios de la Comisión están muy dispuestos a es-
cuchar a todas aquellas personas que puedan aportar información de interés,
mientras que es mucho más complicado conseguir una cita para una reunión,
ya que los informes sobre temas concretos se amontonan en los servicios de
la Comisión.
A pesar de esto, quizá lo preferible es intentar coordinar posiciones con em- Ved también
presas o grupos relacionados o competidores de otros Estados miembros antes
En el módulo 4 ("Relaciones
de establecer contactos. Esto es así porque difícilmente se adoptará un punto estratégicas con los poderes
de vista que no cuente con un apoyo "europeo". La coordinación puede darse públicos"), nos ocuparemos
ampliamente de los contactos
a través de la federación europea del sector. Sin embargo, conviene recordar personales y de sus pautas de
actuación en aras a una estra-
que hay diferencias sustanciales respecto a la eficacia y experiencia de las fe- tegia eficaz de lobbismo y es-
tudiaremos el establecimiento
deraciones, y puede que no sean capaces de conciliar los intereses de todos sus de coaliciones y alianzas como
miembros con vistas a conseguir un acuerdo colectivo. En este sentido y en técnica del lobbismo.
la línea vista en el módulo anterior respecto a la colaboración entre empresas,

éstas están creando cada vez más alianzas ad hoc con empresas del mismo sec-
tor con las cuales comparten unos mismos puntos de vista.
Resumen
El análisis de la acción colectiva a escala comunitaria europea ilustra la varie-

dad de vías de acceso de los grupos de influencia en un sistema político como
el que representa la UE. La profundización de la integración europea ha refor-
zado el grado de movilización de los grupos de influencia en este ámbito. Si
la utilización del abanico de acciones de protesta es débil y está confinada al
escenario nacional, ocurre lo contrario con las estrategias de lobbismo. Esto
implica que las vías de acceso a través del conflicto y la oposición son menos
recurrentes a escala comunitaria que las vías de acceso a través de la coopera-
ción, la colaboración y el diálogo, que devienen así los fundamentos axioló-
gicos del lobbismo.
De todos modos, si el análisis de los grupos de influencia en la UE demuestra la

importancia de la busca de soluciones, la prudencia se impone antes de con-
cluir que esta forma de gestión política prima sobre cuestiones de estructuras
jerárquicas o de luchas de poder. Si bien es cierto que las instituciones euro-
peas dependen de la experiencia y conocimiento, en determinados sectores,
suministrados por los grupos de influencia para gestionar políticas y encontrar
soluciones a los diversos problemas que se plantean en estos contextos; en
cambio, son las propias instituciones europeas las que dictan las reglas según
las cuales se establecen las relaciones con los grupos de influencia.
Si es cierto también que los actores políticos y administrativos de la UE buscan

el contacto con los grupos de interés para aumentar su poder y su legitimidad,
y que los grupos de interés reciben en contrapartida la posibilidad de influir
en los procedimientos políticos, no lo es menos que el poder de proponer po-
líticas y decidir su implementación sigue siendo privilegio de las instituciones
comunitarias, y muy particularmente de la Comisión Europea. Son asimismo
estas instituciones las que pretenden cada vez más transformar los grupos in-
fluencia en sociedad civil con el fin de reforzar la legitimación del proceso
decisorio a escala comunitaria, con todas las limitaciones que esto supone.
Con todo, para comprender la acción de los grupos de influencia ante las ins-
tituciones comunitarias, no es suficiente con analizar la UE. Analizar los gru-
pos de influencia en un sistema de gobierno, ya sea nacional, comunitario o
internacional, requiere también considerar las relaciones a escala nacional en-
tre los grupos de influencia y el Estado. Estas relaciones se transforman y es a
través de esta transformación como podemos comprender la acción colectiva
de los grupos de influencia.
Actividades
1. Visitad los sitios web de los siguientes grupos de influencia europeos y analizad desde
su perspectiva las vías de acceso a las instituciones comunitarias: UNICE, CES, CEC, COPA,
BEUC y ERT.
Bibliografía
Bibliografía básica
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Módulo 2. Grupos de Influencia y Construcción Europea PDF

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Módulo 2. Grupos de Influencia y Construcción Europea PDF

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Grupos de

Jordi Xifra Triadú

Tiempo mínimo de dedicación recomendado: 4 horas

1. El contexto: el proceso de toma de decisiones en la Unión

2. Los grupos de influencia en la construcción europea.............. 22

3. El acceso a las instituciones............................................................ 28

En efecto, en la actualidad, a escala comunitaria, existe no sólo un amplio

El sistema legislativo europeo se estructura a través de múltiples niveles, lo que

La Unión Europea ha desarrollado progresivamente un sistema de gobierno

Esta situación ha supuesto que el fenómeno de la imbricación de los grupos

Estos antecedentes explican la estructuración de este módulo en sus dos pri-

Los motivos para practicar el lobbismo en Bruselas son innumerables. La prin-

1. Conocer los diferentes enfoques doctrinales sobre la participación de los

2. Ser capaz de comprender el papel de los grupos de influencia en el proceso

3. Conocer los rasgos esenciales del proceso de toma de decisiones de las

4. Distinguir las peculiaridades de la intervención de los grupos de influen-

5. Entender la importancia de las consultas y la comitología a la hora de

1. El contexto: el proceso de toma de decisiones en la

La Unión Europea (UE) se ha convertido en el principal escenario de la prác-

1) Como veremos en este módulo, la actuación de los grupos de influencia,

2) El grado de renuncia de soberanía de los Estados miembros no es elevado.

4) Todos estos motivos se ven multiplicados por la continuación de la cons-

5) La ampliación de los poderes de la Comisión a partir del Tratado de la Unión

6) El creciente papel legislativo que ha adquirido y continuará adquiriendo el

Hablar de proceso legislativo europeo se hace difícil. La estructura orgánica

La importancia de las instituciones comunitarias en el mapa normativo de los

El proceso de toma de decisiones en la UE es, en la mayor parte de los casos,

Existen diferentes modalidades�de�procedimiento de toma de decisiones en

1.1. El proceso de toma de decisiones y su evolución en los

El Tratado de Roma de 1957 dotó a la Comisión de un poder de iniciativa y de

Con el desarrollo y la profundización del ordenamiento jurídico comunita-

El Tratado�de�Ámsterdam (1997) representó un progreso considerable en la

El Tratado�de�Lisboa (2007), en vigor desde 2009, aumentó la capacidad de la

Fuente: Parlamento Europeo

El Tratado�de�Ámsterdam (1997) representó un progreso considerable en la

1.2. Actores del proceso decisorio europeo

En su estructura, la Administración europea se inspira en el sistema adminis-

La influencia francesa se ha traducido en la estructura del aparato burocrático

Estas coincidencias formales no deben, sin embargo, esconder diferencias de

• El Consejo�Europeo, que es la reunión de jefes de Estado o de Gobierno de

• El Consejo�(o�Consejo�de�la�Unión�Europea), que es la reunión de los

• La Comisión�Europea, que tiene, entre otras, la función de iniciativa de

• El Parlamento�Europeo, que inviste y controla a la Comisión, participa en

• El Tribunal�de�Justicia, que dirime los litigios, se pronuncia sobre la in-

• El Comité�Económico�y�Social�(CES), que recoge la opinión de los repre-

• El Comité�de�las�Regiones�(CR), que recoge la opinión de los represen-

• El Tribunal�de�Cuentas, que es el guardián de la ortodoxia financiera.

La toma de decisiones políticas en la UE

La Comisión�Europea inicia el procedimiento elaborando una propuesta re-

Cuando el Parlamento�Europeo es consultado sobre la propuesta, elaborada

La mayoría cualificada es el sistema de votación más utilizado en el Consejo.

Este nuevo procedimiento también se conoce como regla de la "doble mayoría".

Fuente: Consejo de la Unión Europea

se ralentice excesivamente. Finalmente, la mayoría simple es otra de las mo-

Decíamos que el proceso de toma de decisiones de la UE es pesado y largo. Es

Y el proceso es largo porque está asociado a numerosos niveles jerárquicos y

Este contexto institucional competitivo, que favorece la actuación de

La complejidad de los procedimientos y la multiplicidad de intervinientes im-

vez publicada la directiva en el Diario Oficial de la Unión Europea, corresponde

Norma Naturaleza Alcance Ejecución

Recomendación Coexisten recomendaciones de la No son vinculantes. No son pues

Tipología de la normativa comunitaria

Entrar en la lógica comunitaria impone a los grupos de influencia una serie