Derecho Constitucional Europeo

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D. JAVIER MOSCOSO DEL PRADO MUÑOZ

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VOCALES
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D.ANGELCARRASCOPERERA
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D. EUGENIO SIMÓN ACOSTA
YOLANDA GÓMEZ SÁNCHEZ
Catedrática de Derecho Constitucional. UNED
Catedráticajean Monnet, «ad personam», de la UE
, .,
CRISTINA ELIAS MENDEZ
Profesora Titular de Derecho Constitucional. UNED
Profesorajean Monnet, de la UE
DERECHO
CONSTITUCIONAL
EUROPEO
THOMSON REUTERS
ARANZADI
Primera edición, 2019
THOMSON REUTERS PROVIEW' eBOOKS

Incluye vanl6!,tn dlghal
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Camino de Galar, 15
31190 Cizur Menor (Navarra)
ISBN: 97&84-1308-845-7
DL NA 3074-2019
Printed in Spain; Impr.eso en Espafia .
Fotocomposición: Editorial Aram.adi, S.A.U.
Impresión: Rodona Jndust:ria Gráfica, S.I::.
Sumario
PRÓLOGO
CAPÍTULO 1
EL DERECHO CONSTITUCIONAL EUROPEO COMO DISCIPUNA

CIENTÍFICA
l. Origen: Europa y Derecho constitucional europeo.......................... 15

II. La realidad constitucional de Europa y el Derecho constitucional
europeo ............................................................................................ . 18
1. Aportaciones doctrina/,es ................................................ •· •••··· ••· •· •· • 19
2. Significado .................................... ,•••••••••••••••••••••••••••••••··············· 21
CAPÍTULO 2
EL DERECHO CONSTITUCIONAL EUROPEO Y EL PROCESO DE INTE-
GRACIÓN EUROPEA: PAZ, DEMOCRACIA Y GLOBAUZACIÓN
l. Derecho constitucional europeo y sistema multinivel..•. _. .................. 23

1. La Europa constitucional............................................................... 23
2. El constitucionalismo multinivel..................................................... 25
3. Niveles de producción, ejecución e interpretación normativa............... 27
II. Los valores y principios de la UE: paz, democracia y globalizarión .. 29
III. La incidencia de los valores, principios y derechos en el constitucio-
nalismo multinivel............................................................................. 32
CAPÍTULO3
DE LAS ·COMUNIDADES A LA. UNIÓN EUROPEA ..
l. Los Tratados constitutivos ......................................................~ ... ~ ....... · 35

~ ho constitucional europeo
Página
1. Introducción ................................................................... •••••••••••••• 35
2. Firma de los Tratados origi,narios................................................... . 37
11. Las modificaciones de los Tratados .................................................. . 38
1. El Acta Única ........................................................................... •.. . 38
2. El Tratado de la Unión Europea (TUE) .......................................... . 39
3. El Tratado de Árnsterdam.............................................................. . 41
4. El Tratado de Niza ....................................................................... . 43
5. El proyecto de Constitución Europea ............................................... . 44
5.1. Origen y elaboración ......................................................... . 44
5.2. Contenido y caracteres ...................................................... . 45
5.3. Novedades y significado del proyecto ................................ . 47
5.4. La crisis de la Constitución Europea ................................. . 48
6. El Tratado de Lisboa .................................................................... . 49
6.1. Origen y elaboración ......................................................... . 49
6.2. Novedades y significado ..................................................... . 50
6.3. Las modificaciones relativas a las instituciones .................. . 51
A. Relevancia del Parlamento Europeo y de los Parla-
mentos nacionales ...................................................... . 51
t
B. Otras instituciones. .....................,. ................................ . 52
. .
6.4. Las modificaciones en el ordenamiento de la UE: mayor
definición é:ompetencial, abandonb de la Unión y dere-
chos fundamentales ............................................... ,.............
I '
52
A. Relacjón entre Estados y abandono de la Unión ..... :.. .. 52
B. La Europa de los derechos.......................................... 53
III. Las anipliac;iones ........-......................................... , ..................!.......... 54
· Iv. El artículo 5.0 del Tratado de la U11ión Europea y .la retirada del
Re~o Unido ............_....................:_......_............................................ ;. 56
CAPÍTUL04
DERECHO CONSTITUCIONAL EUROPEO Y ORDENAMIENTOS ESTATALES
La c~nstitucionalización de la Unión Europea y su inddencia en las

relaoones entre ordenamientos ..- , .. ..... · _ .............................................
-.
Sumario
Página
II. Ordenamiento europeo y ordenamiento constitucional interno .... . 63

III. Relaciones entre ordenamientos ..................................................... . 67
1. Relaciones entre el Derecho europeo y el Derecho de producción int,ema. 67
2. La eficacia del Derecho de la Unión Europea: el efecto directo y la ,prima-
cía.............................................................................................. . 70
CAPÍTULO 5
EL MARCO INSTITUCIONAL DE 1A UNIÓN EUROPEA
l. Introducción ....................................... •.. •••••. ••••••••••••••· •·· ................. .. 76

11. Consideraciones preliminares ......................................................... .. 76
111. Consejo Europeo ........................................ •·· ........ •· •······· ................ . 80
1. Presentación de la institución. Marco normativo ............................. . 80
2. La actuación del Consejo Europeo durante la crisis y balance de su
actuación .................................................................................... . 82
3. Relaciones con las demás instituciones .. ~ ........................................ .. 84
4. Conclusiones sobre el Consejo Europeo ........................................... .. 85
IV. Consejo de la Unión Europea .......................................................... . 86
1. Marco normativo ...... ;................................................................. .. 86
2. Análisis funcional ............................................................. ........... . 87
v. Comisión .......................................................................... .................. 88
1. Marco normativo. Composición y funciones ................... .................. .. 88
2. Análisis funcional .. ................................................... n·•····· .. ···· .. ·~-- 89
VI. Parlamento Europeo ...... :................................................................-.. 91
1. Marco normativo .......................................................................... 91
2. Análisis funcional ...................................... ·.......... ........................ . 91
VII. Banco Central Europeo.: ............... .'................................................... . 93
1. Presentación de la institución. Marco normativo ............................. . 93
2. El Banco Central Europeo durant,e ta crisis económica. ..................... . 95
3~ ! fJalance de .la gestión dfl BOE durantJ! fa c,jsis ,eoonómu;a .....,.,.. ~,....... ·} 98
VIII. El marco institucional europeo: a>nclusiones y propaestas............. . 100
DeRcho constitucional europeo
Página
CAPÍTULO 6
DERECHOS FUNDAMENTALES Y UNIÓN EUROPEA

l. De las libertades oiiginarias a la Carta de los Derechos Fundamen-
tales .................................................................................................. .
105
11. La Carta de los Derechos Fundamentales
,_,. ., ········································· 107
l. Origen Y euworacwn ...................................................... ................
107
2. Estructura ................................................................. ...................
110
3. Cont:eriido ....................................................................................
113
3.1. Título I: Dignidad ........................................... ....................
114
3.2. Título II: Libertades .......................................................... .
115
3.3. Título III: Igualdad ............................................................ .
115
3 .4. Título N: Solidaridad .......................................... . ............. .
116
3.5. Título V: Ciudadanía ......................................................... . 116
3.6. Título VI:Justicia ............................................................... . 117
3. 7. Título VII. Disposiciones generales que rigen la interpreta-
ción y la aplicación de la Carta .......................................... . 117
A Ámbito de aplicación (art. 51 CDFUE) ....: ................ .. 117
B. Alcance de los derechos garantizados en la Carta (art.
52 CDFUE) ............................................ :................ :.... 119
C. Nivel de protección de los derechos de la Carta (art
53 CDFUE) .. ·...•.........................•...•.............................. 121
D. Prohibición del abuso del Derecho (art. 54 CDFUE). 123
m. Valor jurídico y estrategia para la aplicación efectiva de la Carta· de
los Derechos .F und;µnentales por la Unión Europea ··••u•········· .. ,.....
124
Iv. Implemen~ción de la Cai:~ qe los Derechos Fundamentales........... \ 125
v. La adhesión de la Unión Europea al Convenio para la Proteccióµ de
los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales............. . 129
. • JI ¡ ! •
CAPÍTULO 7 ~ '. f \
EL DEFENSOR DEL PUEBLO EUROPEO COMO GARANTÍA INSTITIJCIO-

NAL DE LOS DERECHOS ~DAMENTALES t , , • , v
l. El Defensor del Pueblo Europeo: origen ........ ;............................... .. 134
10
.. .,,
Sumario
Página
11. Naturaleza jurídica, elección, duración del mandato y cese............. 141
1. Natural,ez,a jurídica....................................................................... 141
2. El,ección y duración del mandato............................ •••••.................... 143
3. Cese............................................................................................. 144
4. Procedimi,ento de destitución........................................................... 145
III. Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo... .................................... 146
1. Requisitos de acceso al cargo ........................ ••· .. •.. ••••• ........... ••·•....... 146
2. Independencia .............................. •.. •...... •.. ••·· ...... ••• .. •••··• .. •• ... •••·••• 147
3. Incompatibilidades y remuneración . . . .. .. .. . . .. . ... .. .. .. ... . .. .... .. .. ... . ... .. .. . 148
4. Obligaciones, derechos e inmunidades........................ ...................... 148
IY. Organización y funciones ............................................ •.. •.................. 149
1. ()rganzzaczon . .. .. .. . .. .. . .. .. .. .. .. .. . .. .. . .. .. .. .. . . .. .. .. . .. .. . .. . . .. . . . ... ... . .. .. .. . .. . 149
2. Funciones..................................................................................... 150
V Procedimiento de actuación ........................................................... .. 154
1. Ámbito de actuación...................................................................... 154
2. Legitimación, fundamentación de la reclamación y plazo................... 155
3. Admisión y traslado a las partes .. . .. .. . .. .. .. . .. .. .. . .. .. .. . . .. . . .... .. ... .. .. ...... 157
4. Discrecionalidad y responsabilidad.................................................. 160
5. Colaboración con las instituciones, órganos y organismos de la VE y de
los Estados miembros . . . .. . . .. .. . .. . .. . . . . .. .. . ... . . .. . . .. . .. . .. .. . .. .. . .. . . .. . ... ... . .. .. 162
6. Propuesta de solución, conclusiones y recomendaciones...................... 163
7. Iriforrnes ...............................................................................-....... 165
VI. Relaciones de cooperación . .. .. .. . .. .. .. . .. .. . . .. .. .. .. .. . .... . .. .. ... . ....... ..... ... ... 166
VII. Principios de la Comisión de Venecia sobre el Defensor del Pueblo..... 169
Thomson R.euters Pro View. Guía de uso
ll
I
PRÓLOGO
Se defiende que el primero que escribió el nombre de Europa fue He-

síodo y quien, también por vez primera, la describió como territorio fue
Hipócrates, aunque pasaron cientos de años hasta que, en el siglo VIII,
tras la batalla de Poitiers (732) apareció la mención de Europa y de los eu-
ropeos. Desde entonces hasta ahora, Europa se ha ido construyendo, paso
a paso, en lo social, en lo económico y en lo jurídico. La actual Unión
Europea manifiesta una parte fundamental de ese proceso histórico.
Cuando el 12 de junio de 1985, en el Salón de Columnas del Palacio
Real de Madrid, se firmó el Acta de Adhesión de España a las Comuni-
dades Europeas se abrió un horizonte nuevo para nuestro país y, cuando
apenas seis meses después, el 1 de enero de 1986, aquél Acta de Adhe-
sión entró en vigor, comenzó de manera efectiva una andadura política,
social y económica de hondo calado que ha definido y transformado ra-
dicalmente el ordenamiento jurídico español. La actual Unión Europea,
heredera de aquellas originarias Comunidades, es el ejemplo de suprana-
cionalidad más completo que se conoce. Su entramado institucional y,
especialmente, la creación de un Ordenamiento jurídico propio que se
integra en el Derecho de producción interna de los Estados miembros
distinguen a esta organización supranacional de cualquier otra. La inte-
gración de España en la hoy Unión Europea es un hecho jurídico que
no puede ser obviado por el jurista y que le obliga a una interpretación
específica de las relaciones entre ordenamientos. Como consecuencia de
todo ello, surgió el Derecho Constitucional Europeo y la teoría del siste-
ma jurídico multinivel a los que este libro se refiere.
La profunda crisis financiera y económica que comenzó en 2008 ha
puesto de manifiesto, con mayor intensidad si cabe, la interdependencia
de los ordenamientos jurídicos de producción interna de los diferentes
Estados miembros y del ordenamiento jurídico de la Unión Europea. De
otra parte, desde la aprobación de los Tratados originarios hasta hoy, pue-
13
titucional europeo
1 trearse una ingente labor en el reconocimiento y defensa de los

rechos fundamentales en la Unión Europea en la que el Tribunal de
Justicia ha tenido un protagonismo indiscutible. La Carta de los Derechos
Fundamentales, que, el 1 de diciembre de 2009, adquirió el valor jurídico
de los Tratados, ha sido, hasta el momento, la formalización más significa-
tiva en la construcción de la parte dogmática de la construcción europea.
La salida del Reino Unido de la Unión Europea, todavía pendiente
en el momento de cerrar estas páginas, constituirá, sin duda, otro ele-
mento de tensión en el camino hacia una Europa más integrada y justa.
Las consecuencias deben ser abordadas con prudencia y hay que esperar
que la Unión Europea salga fortalecida de este nuevo reto.
Este libro analiza las bases conceptuales del Derecho Constitucional
Europeo, con mención especial a su articulación en torno a la teoría mul-
tinivel, y se detiene en el proceso de construcción europea, en la organi-
zación y funcionamiento de sus instituciones y en la articulación de un
sistema de derechos fundamentales como fundamento dogmático de una
Unión Europea democrática. Son los valores democráticos que se defien-
den en la propia Unión Europea, dignidad humana, libertad, democra-
cia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos (art.
2 del TUE), los que también animan el planteamiento y las opiniones
que se incorporan a estas páginas que aspiran a la difusión de un sistema
jurídico europeo basado en la libertad, la justicia y la paz.
Yolanda Gómez Sánchez

Catedrática ':Jean Monnet", ad personam, de la UE
14
CAPÍTULO 1
EL DERECHO CONSTITUCIONAL EUROPEO COMO
,
DISCIPLINA C~TIFICA

Catedrática Jean Monnet, «ad personam», de la VE
SUMARIO: l. ORIGEN: EUROPA Y DERECHO CONSTITUCIONAL EUROPEO.

II. LA REAUDAD CONSTITUCIONAL DE EUROPA Y EL DERECHO
CONSTITUCIONAL EUROPEO. l. Apmtaciones doctrinales. 2. Signíficadn.
l. ORIGEN: EUROPA Y DERECHO CONSTITUCIONAL EUROPEO

El Estado es una realidad tan firmemente asentada en la actua-
lidad que resulta necesario recordar que es un fenómeno histórico
relativamente reciente cuya evolución nos ha deparado cambios y
controversias aún no superadas. De igual modo, se ha intentado ex-
plicar la unión de los Estados europeos en función de la -c reciente
complejidad de la sociedad finisecular que dificulta extraordinaria-
mente a los Estados nacionales el logro de los proyectos y la resolu-
ción de los problemas. Pero este planteamiento, carece, sin embargo,
de novedad. -Desde épocas lejanas y desde organizaciones· sociales
muy dispares, pensadores, juristas y políticos se hicieron ya eco de la
necesidad de unir a los pueblos para la consecución de intereses y de
ideales comunes.
Pero ¿desde cuándo se habla de Europa? Rougemont defiende que el
primero que escribió este nombre fue Hesíodo y quien:, también por vez
primera, la describió como territorio fue Hipócrates, aunque deberan de
pasar cientos de años hasta que, en el siglo Vlll, tras la batalla de Poitiers
(732) aparezca la mención de Europa y de loo europeos para YO . rd.espués
1
bos términos a ser degradados en continuas guerras durante los siguien-
iglos1.
Sin que falten menciones a Europa en la obra de pensadores anteriores,
es a partir del siglo XIII, cuando puede percibirse lo que, lentamente, se
manifestará como el despertar de una conciencia europea que llevará a es-
pecttlar con la necesidad de unir a los pueblos en organizaciones de carácter
supranacional; sobre el fedmJJ,isnw int,emacwnal y sobre la necesidad de cons-
tituir una civitas gentium. Destaca en la obra de muchos de los autores de este
período la finalidad·de alcanzar una paz perpetua que ponga fin al sangriento
devenir de Europa, y, algunos de ellos, incluirán en sus proyectos la creación
de una fuerza armada que garantice la paz del territorio común.
Los proyectos y ensayos se sucederán hasta el siglo XX y aunque, se-
guramente, resultaria inadecuado atribuirles a todos ellos sin excepción la
cualidad de precursores- puesto que gran parte de estas tesis no pasaron de
ser, como afirma Planas~uárez, "proyectos primitivos, tan utópicos como ge-
nerosos, de imperio universal, de pa:z perpetua y de argani:zación internacional,, ....
obra de grandes individualidades, de insignes pensadores, de filósofos, de ju-
risconsultos o de publicistas de las más diversas nacionalidades"3 que, incluso
en su tiempo, carecieron de relevancia práctica4 ; pero sería igualmente iajus-
to no recordar su existencia cuando, al menos, algunos de ellos, resaltaron
la idea de la necesidad de crear una organización europea que garantizara
la paz, entendida ésta co~o summum,bonurrf. Los siguientes siglos aportaron
l. _. RO UGEMONT, D. DE: Tres miknios de Europa. La concümcia europea al través

de los textos, Trad. cas., F. Vela, Madrid, Revista de.Occidente, 1963, p. 19.
'2. · · El término ptecurs.ores V1Jene siendo utilizado para designar a todos aquellos
· ~~ . que formularon bosquejos que defepdfan la necesidad o la conveniencia
f h; de ·lograr Ja_u~ón de ·Europ3:,_con independencia de la mayor o menor
influencia práctica de sus ideas.
3. PLANASSU~Z, S.: La política·eur@JJea y la Sociedad ae las Naeiones, Gustavo
"' Gilí, Editor, Bar~~lona, _1935, pág. 29 y io.
·4_, 1 BESNÉ MAÑERO, R. ~ CANEDO. ARRILLAGA? J.R., PÉRE·z DE lAS HE,.
RAS, B.: La Unión :Eur<>pea. Hist()i::ia, Instituciones y Sistema juridieo, Bilbao,
Universidad de Deusto,. ~9~8, p. ~1.
Sopre lá evolución de _las relaciones inte~acionales, pÚeden consultarse, ·
éntr otros: JENKS, C.W~: El Derech0-.~0mún.<k la Humanidad, Tecnos, Madrid,,
1968; KRIPPENDOitFR E.: El siJt8m!á internacio,n~l como Historia. lnbnduá:iJ0n
. . - a 1As relaciones in~aci,or,,ial.es, Fondo de ·Cultura Económica:, México, 1985•
,_ MERLE;.M.: Sociol,ogia de las ref;aeiO'aes internaéionale's, Alianza Univenidad,
Capítulo 1. El Derecho Constitucional Europeo como disciplina científica
diversas iniciativas en este sentido, hasta que, en el siglo XX, la construcción

de una Europa unida6 dejó de ser considerada una utopía para plasmarse en
una realidad que se hizo tangible especialmente a partir de su segunda mitad
y que, si bien no ha hecho posible la unión de todos los Estados de Europa,
sí ha visto nacer y consolidarse una organización internacional europea -la
Unión Europea- que ha vinculado a veintiocho Estados miembros (hasta
la solicitud de retira del Reino U nido) 7 con una intensidad no conocida en
ningún otro momento de la Historia. Esta transformación ha estado alentada
sin duda por un conjunto de factores; uno de ellos, sin embargo, resulta de-
finitorio de dicho proceso y no es otro que aquel que alentó muchos de los
proyectos y ensayos de los precursores. la búsqueda de una paz estable.
Madrid, 1986; MESA R.: Teoría de las relaciones int.ernacionales, Tauros, Ma-
drid, 1980; MESTRE VIVES, T.: La política int,emaciona/, como política de poder,
Labor Universitaria, Barcelona, 1979.
6. Sobre el origen y evolución de la actual Unión Europea, puede consultarse:
GÓMEZ SÁNCHEZ, Y: La Unión Europea en sus documentos, CEPC, Madrid,
2000.
7. El artículo 50 del tratado de la Unión Europea contempla la posibilidad de
que cualquier Estado miembro solicite su salida de la Unión Europea. Esta
previsión ha sido utilizada por el Reino U nido para solicitar su retirada de
la Unión. El 29 de marzo de 2017, el Reino Ynido notificó oficialmente al
Consejo Europeo su intención de abandonar la UE y a partir.de ese mo-
mento se han sucedido los diversos trámites previstos en el procedimiento
del artículo 50 del TUE. El 23 de enero 3 de enero el pñmer ministro britá-
nico, David Cameron, anunció su intención de convocar antes de 2018 un
referéndum sobre la permanencia o salida del Reino Unido de la UE si su
partido -el Conservador- ganaba las elecciones ,e n mayo de '2 015, cosa que
aconteció, por mayoría absoluta, el ·7 de mayo; el 8 de septiembre:·la Cama-
ra de los Comunes autorizó la convocatoria de un .referéndum para la salida
del Reino Uni~o de la Unión Europea. El referéndum se celebró el 23 d~
junio de 2016 y el Gobierno de David Cameron ;d efendió la ~rmaoencia
en la Unión Europea pero el resultado fue favorable a la salida del R.eino
Unido de la UE por un 51,9%,, frente a un.48,1'% de rotos favorables a la
permanencia en la UE. El resultado del referéndum provocó la dimisión del
... David Cameron al que sustituyó Theresa May qtte:,: _f;tas·treS· ... os . ~
dones, no logró que el Parlamento británico aceptara el acuerdo alcanzado
con la UE, lo que provocó su dimisión y su sustitución por BomJohnson~ Al
cierre de estas páginas no se ha formalizado la salida del ~ ,., ·o o de ta
Unión Europea.
tt
tituci.onal europeo
Como se ha señalado, la construcción de una Europa unida se gestó en

p rimera mitad del siglo XX en tomo a la esperanza de una paz dramática-
m ente rota por las dos grandes guerras. Por eso, esta consttucción europea
que tan definitivamente se ha consolidado en los últimos años no puede des-
ligarse de los horrores que se vivieron con ocasión de la Primera ( 1914-1918)
y Segunda ( 1939-1945) Guerras Mundiales. Las desastrosas consecuencias de
la primera conflagración mundial alentaron los esfuerzos por alcanzar una
unión que actuara de dique ante situaciones de esa índole. Aspiraciones que
resultaron infructuosas pues, algo más de dos décadas después, una segunda
contienda, más cruel si cabe que la primera, asoló nuevamente a una parte
muy importante de la humanidad.
Durante el primer tercio del siglo los esfuerzos por lograr la unión de
Europa se intensificaron y varios nombres destacan con luz propia en este
periodo; algunos de ellos se mantuvieron fieles al objetivo europeísta y sus
aportaciones, teóricas y prácticas, son ya parte de la historia de la construc-
ción europea. Jean Monnet (1888-1979) es, por derecho propio, uno de ellos
y, no sin razón, fue denominado Mr. Europa. Se incorpora en sus inicios al
proyecto de presidente Wtlson para crear la Sociedad de Naciones de la que
fue vicesecretario de 1919 a 1923, aunque más tarde consideró inviable tal
proyecto del que estaba ausente Alemania y en el que prevalecía la fuerza de
los Estados nacionales más poderosos. Colaboró después Monnet en un pro-
yecto fallido de unión entre Francia e Inglaterra (1939-1940) 8 , no perdiendo
su influencia durante la Segunda Guerra Mundial. Finalizada la contienda,
insistió en el papel preponderante que debía asumir Francia en el concierto
europeo ante el peligro de inestabilidad política y la dificultad de constituir
gobiernos democráticos en los distintos países9 ; a la vez que defendió que el
nuevo orden mundial exigía flexibilizar los intereses nacionales en favor de
la Unión de Europa, idea esta última que reclamará gran parte de sus esfuer-
z~ a lo largo de su vida.
Il. 1A REALIDAD CONS11TUCIONAL DE EIJROPA Y EL DERECHO
CONSTITUCIONAL EUROPEO
La actual Unión Europea es el ejemplo de supra.nacionalidad más com-
pleto que se conoce. Su entramado institucional y, especialmente, la creación
de un Ordenamiento juridico propio, el Derecho de la Unión Europea, que
8. MONNET,J.: Mémoim, París, Fayard, 1985, p. 147.

9. lbidem, p. 263.
8
,,,..,
se integra en el Derecho de producción interna de los Estados miembros

gracias a la cesión de competencias de éstos a favor de la Unión, distinguen a
esta organización supranacional de cualquier otra. Quizá la existencia de este
ordenamiento propio sea una de las principales singularidades del proceso
de integración europea. El Derecho de la Unión Europea está formado por
los Tratados constitutivos, sus modificaciones posteriores (Derecho origina-
rio), la Carta de los Derechos Fundamentales, con igual valor jurídico que los
Tratados, y por las normas y actos emanados de las instituciones comunitarias
en razón de sus respectivas competencias (Derecho derivado).
Esta realidad ha permitido a un sector de la doctrina defender que la
Unión Europea actual es una realidad "constitucional" lo cual justifica la exis-
tencia de una disciplina jurídica encargada de su estudio e interpretación:
el "Derecho Constitucional Europeo". El debate sobre la construcción de
Europa tiene, desde hace algunos años, un perfil claramente constitucional1º
y ello a pesar del fracaso de la denominada Constitución Europea. &í como
el Derecho constitucional es la disciplina jurídica que estudia el sistema
constitucional de los Estados; el Derecho constitucional europeo cumpliría
la misma misión en relación con el complejo ordenamiento jurídico de la
Unión Europea aunque con características propias pues la realidad estatal
y la realidad europea, aisladamente consideradas, son muy diferentes. Sin
embargo, la perspectiva metodológica del Derecho Constitucional Europeo
es fundamentalmente integradora, ya que, como señala F. Balaguer, se basa
en "la integración de las cuestiones constitucionales europeas e internas"II,
de manera que, como sigue afirmando el mismo autor, el Derecho Constitu-
cional interno queda afectado por el proceso de integración y resulta ineludi-
ble "abordar las temáticas constitucionales del Derecho constitucional de la
Unión Europea como una parte de nuestro Derecho Constitucional en cada
Estado miembro" 12 •
l. APORTACIONES DOCTRINALES
Aunque se ha discutido por la doctrina, defendemos, siguiendo a rele-
vantes autores, la existencia de un Derecho Constitucional Europeo como
10. BALAGUER, F.: "Presentación", Revista de Derecho Constitucumal Euffl/J«),

núm 1 (2004).
11. Balague_r Callejón, F. (Coord.): Manull/, ~Dmcko C<>nstituoiona4 5ªed., Tec-
nos, 2010, p. 19L
12. /dem, p. 192.
Derecho constitucional europeo
disciplina autónoma, cuyo objeto sería el estudio de la "Constitución Euro.

pea"13 , pero entendida ésta como el sistema jurídico-constitucional en el que
se estructura y organiza el ordenamiento de la Unión Europea vertebrado
por los Tratados y la Carta de los Derechos Fundamentales. La misión del
Derecho Constitucional Europeo sería la de plantear "adecuadamente los
problemas del proceso de construcción europea en este momento histórico
y aportar soluciones viables ...que tengan en cuenta la dimensión ciudadana
del espacio público europeo y que hagan posible el desarrollo de una comu-
nidad política europea con una identidad propia" 14 •
Peter Haberle 15, con su formulación del "Derecho constitucional común
europeo", abrió el camino a la formalización y profundización en el Dere-
cho Constitucional Europeo actual. Progresivamente, la idea de una Europa
constitucional fue abriéndose paso. No podía ser de otra manera, como se-
ñala F. Balaguer, teniendo en cuenta las importantes competencias recibidas
por las instituciones europeas de los Estados que requerían un sistema basa-
do en la responsabilidad del ejercicio del poder europeo 16 •
En España, la autonomía del Derecho Constitucional Europeo fue
defendida tempranamente por autores como Francisco Balaguer y Teresa
Freixes, titulares ambos de sendas Cátedras Jean Monnet en Derecho Cons-
titucional Europeo, a cuyas tesis me adhiero17 • El Derecho constitucional eu-
ropeo se inserta, como afirma F. Balaguer18 , dentro de una pluralidad de
espacios constitucionales; el Derecho Constitucional Europeo es, pues, "una
nueva disciplina que no analiza el nivel constitucional de la Unión Europea
como una esfera radicalmente separada de los sistemas constitucionales na-
13. PINON, S.: "El derecho constitucional europeo ¿una disciplina autóno-
ma?", ReDCE, año 7, Enero-Junio/2010, p. 267. ·
14. Balaguer Callejón, F. (Coord.): Manual de Derecho Constitucional, ob. cit., p.
192.
15. HABERLE, P.: "Derecho constitucional común europeo", REP 79, 1993.
16. BAIAGUER, F.: "Presentación", Revista de Derecho Constitucional Euro-
peo, núm 1 (2004).
17. Desde 2006 y a través también de una Cátedra Jean Monnet en Derecho
Constitucional Europeo, he tenido la oportunidad de defender esta posi-
ción común.
18. BAIAGUER CALLEJÓN, F.: "Derecho Constitucional Europeo; crisis eco-
nómica y globalización". Introducción Curso de Doctorado. Texto del au-
tor, 2014-2015.
20
cionales. Por el contrario, la interacción entre el espacio constitucional de la

Unión Europea y los espacios constitucionales de los Estados miembros es
una perspectiva metodológica específica del Derecho constitucional eur~
peo."
La existencia de un Derecho Constitucional Europeo es hoy una rea-
lidad, aunque su alcance, naturaleza y contenido pueda ser todavía objeto
de discusión científica. Sin embargo, una consecuencia del mismo es igual-
mente evidente. Este Derecho Constitucional Europeo comprende, como ya
se ha señalado, una realidad juridica compleja, una realidad multinivel tal y
como se expone en el siguiente apartado.
2. SIGNIFICADO
La existencia de un sistema constitucional en la Unión Europea planteó
enseguida otro problema de gran calado como era el de las relaciones con
los ordenamientos constitucionales de los Estados miembros. Como ha se-
ñalado F. Balaguer, "La formulación de un Derecho constitucional común
europeo (Peter Haberle) y de un Derecho constitucional europeo basado
en instituciones y técnicas propias... no puede quedar sin interlocutor en
los espacios constitucionales nacionales, que deben avanzar en procesos de
interacción y confluencia con el espacio constitucional europeo. Si la Unión
Europea debe ser cada vez más constitucional,, los órdenes constitucionales
estatales deben ser cada vez más europeos para impulsar y desarrollar el pr~
ceso de constitucionalización en todas sus vertientes" 19• El Derecho Constitu-
cional Europeo ofrece una solución para dar cuenta del "acoplamiento" de
los diferentes ordenamientos juridicos20 , pero el camino no está exento de
problemas. La posición critica de los tribunales constitucionales, específica-
mente la Corte Constitucional italiana y el Tribunal Constitucional Federal
alemán (en sus sentencias Frontini, de 27 de diciembre de 1973 y Solange I, de
8 de junio de 1984, respectivamente) pusieron de manifiesto las dificultades
para armonizar los ordenamientos de producción interna y de producción
europea. El Tribunal de Justicia negó la posibilidad esgrimida por los Tribu-
nales Constitucionales y reiteró (S1J Simmenthal, de 9 de marzo de 1978)
que los órganos jurisdiccionales internos estaban obligados por la primacía
del Derecho comunitario (hoy, Derecho de la Unión Europea). Posterior-
19. /bidem.
20. PINON, S.:· "El derecho constitucional europeo ¿una disciplina autón~
ma?", oh. cit., p. 270.
Tribunales Constitucionales italiano (Sentencias Granital, de 8 de
e 1984y Fraga, de 21 de abril de 1989) y alemán (Sentencias Solange
2 de octubre de 1986 y Soviet, de 12 de mayo de 1989), atemperaron
parte sus más radicales posiciones respecto a la protección de los dere-
chos fundamentales ante el Derecho de la UE, aunque el Tribunal alemán ha
mantenido una reserva competencial última para el muy hipotético supuesto
de que en el ámbito comunitario no se respetaran los derechos de los ciuda-
danos alemanes.
Las discrepancias en este punto siguen presentes, muestra de ello es la
Sentencia del Tribunal de Justicia en el caso MeUoni, de 26 de febrero de
2013, que resolvió la primera cuestión prejudicial elevada por el Tribunal
Constitucional español (en adelante, TC) al Tribunal de Justicia de la Unión
Europea21 • En esta sentencia, el Tribunal de Justicia revalida con firmeza la
primacía del Derecho de la Unión Europea sobre el Derecho de producción
interna de los Estados, incluso cuando la controversia afecta, como era el
caso Mellon~ a una norma de rango constitucional. La competencia de la
Unión Europea en la aplicación de su Derecho conforme a los Tratados no
admite, para el Tribunal de Justicia, ninguna discusión. A pesar de ello, la ne-
cesidad de articular las normas de la UE con las que proceden de los Estados
miembros es una realidad indiscutible y, por ello, la doctrina ha profundiza-
do en conceptos que pudieran aportar soluciones técnicas a muchos de los
conflictos entre ordenamientos. Uno de los conceptos que pueden servir a
tal fin es el del "constitucionalismo multinivel", del que se trata en el Capítulo
siguiente.
21. En el mismo sentido, la Sentencia Akkerberg Fransson, también de 26 de

febrero de 2013 y STJUE de 30 de mayo de 2013, dictada en -respuesta a
una cuestión prejudicial promovida por el Consejo Constitucional francés
sobre la misma orden de de.tendón europea, pero sobre una cuesti<?n no
plenamente armonizada. El 14 de enero de 2014, el Tribunal Constitucional
federal alemán adoptó la decisión de presentar su primera cuestión preju~
dicial ante el 1JUE. La cuestión plateada por el Tribunal Constitucional Fe-
deral alemán pone en duda la compatibilidad entre el Derecho originario
de la UE y la decisión del Banco Central Europeo, de 6 de septiembre de
2012, sobre la posible compra de deuda pública de países concretos de la
zona euro en el mercado secundario .a fin de generar confianza· y asegurar
la estabilidad del euro.
22
CAPÍTULO 2
EL DERECHO CONSTITUCIONAL EUROPEO Y
EL PROCESO DE INTEGRACIÓN EUROPEA: PAZ,
DEMOCRACIA Y GLOBALIZACIÓN
YOIANDA GÓMEZ SÁNCHEZ

Catedráticajean Monnet, «ad personam», de la UE
SUMARIO: 1. DERECHO CONSTITUCIONAL EUROPEO Y SISTEMA MULTINI-

VEL. l. La Europa constitucional. 2. El constitucíonalismo mul.ti:niveL 3. Ni-
viles de producción, ejecución e interpretación normativa. II. LOS VALO~
Y PRINCIPIOS DE LA UE: PAZ, DEMOCRACIA Y GLOBALIZACIO .
III. LA INCIDENCIA DE LOS VALORES, PRINCIPIOS Y DERECHOS
EN EL CONSTITUCIONALISMO MULTINIVEL.
l. DERECHO CONSTITUCIONAL EUROPEO Y SISTEMA MULTINIVEL

l. LA EUROPA CONSTITUCIONAL
Conforme a lo expuesto en el Capítulo precedente, el Derecho de
la Unión Europea constituye uno de los niveles integrantes del sistema
jurídico multinivel europeo y, por tanto, también españoP. Los diferentes
niveles jurídicos no están necesariamente en relación de jerarquía, sino
que frecuentemente sus relaciones se rigen por el principio de competen-
cia y de especialidad (material o formal).
Aunque no es opinión unánime puede defenderse que el ordena-
miento de la Unión -Europea es un ordenamiento "constitucional" y
l. Sobre el concepto de constitucionalismo multinivel., vercita69.

ho constitucional europeo
2
también un ordenamiento multinivel. Como afirma el Prof. Haberle , la
controversia sobre si Europa tiene una Constitución o si la necesita ha
sido muy vehemente" y, añade el mismo autor que, realmente, "Europa
vive ya bajo un conjunto de constituciones parciales escritas y no escri-
tas que quizás necesita hoy un paso adelante, con el que se reafirmaría
también la especial aptitud constitucional de la Unión Europea". Aunque
en el ámbito de la Unión el tratado internacional había sido siempre la
norma utilizada\ el término constitución se ha utilizado igualmente en el
contexto europeo, especialmente por el Tribunal de Justicia, para refe-
rirse al Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea(STJ "Les Verts"
v. Parlamento Europeo, de 23 de abril de 1986). Resulta evidente que
los tratados internacionales no son, ni material ni formalmente, constitu-
ciones en el sentido en el que ambas expresiones son utilizadas en el ám-
bito jurídico. Pero es igualmente cierto que los Tratados constitutivos
europeos unen a su naturaleza de norma jurídico-internacional algunas
características más nítidamente constitucionales como es, por ejemplo,
el constituirse en norma superior o en norma de referencia del resto del or-
denamiento comunitario, posición garantizada por-el propio Tribunal
de Justicia que posee competencia para controlar los actos contrarios al
Tratado o el mismo reparto competencia! entre los Estados nacionales y
la Unión que viene a coincidir -al menos en parte- con el reparto que
presentan ciertos Estados federales 4 • En última instancia, el término
constitución admite una pluralidad de significados ( como norma formal,
como realidad constitutiva... ) y si en los Estados democráticos actuales
tiene un contenido complejo, que abarca un sentido jurídico-formal -y
un sentido material (con un contenido concreto que viene exigido por
el propio sistema democrático), no hay razón para excluir el uso de este
término en el ámbito europeo.
La actual Unión E_u ropea es una construcciónjurídic~ y social absolu-
tamente singular y de la misma manera que su ordenamiento no es com-
parable a otros sistemas internacionales (o, incluso, nacionale,s), de igual
manera debemos interpretar sus tipos normativos si~ que sea ~reciso que,
2. HÁBERLE, P.: "Europa como comunidad constitucional en desarrollo",

en Revista de Derecho Constitucional Europeo, nº 1 (Enero-Junio), 2004 (vers.
elec.).
3. MUÑOZ MACHADO, S.: Constitución, Iustel, 2004, p. 230.
4. Ídem, pág. 232 y 233.
24
Capítulo 2. El Derecho constitucional europeo y el proceso de integración europea
en todos los casos, estos respondan a las características de los que puedan
existir en el ámbito de los Estados nacion ales.
Peter Háberle enunció la existencia de una "comunidad constitu-
cional" sui generis y añade que los "actuales Tratados son constituciones
parciales o tratados constitucionales sectoriales" que "sustraen ámbitos
clásicos a las constituciones nacionales, de tal manera que éstas en al-
gunos aspectos se convierten, a su vez, en constituciones parciales en el
contexto de la CE/UE" 5• En el mismo sentido, señala F. Balague:r6 que,
para impulsar y desarrollar el proceso de constitucionalización en todas
sus vertientes, la Unión Europea debe ser cada vez más "constitucional" y
los órdenes constitucionales estatales deben ser cada vez más "europeos".
2. EL CONSTITUCIONALISMO MULTINIVEL
El concepto de constitucionalismo multinivel es fruto de las preocupa-
ciones por dar una correcta interpretación al proceso j urídico de la inte-
gración europea y de las aportaciones doctrinales subsiguientes7• Ingold
5. HÁBERLE, P.: "Europa como comunidad constitucional en desarrollo",

en Revista de Derecho Constitucional Europeo, nº 1 (Enero-Junio ), 2004 (vers.
elec.). El Prof. P. Haberle enunció, en 1991, el concepto de Derecho consti-
tucional común europeo a partir del cual resulta posible realizar una correcta
interpretación del fenómeno de la constitucionalización del proceso de in-
tegración europea. Ver también: Peter HÁBERLE, "Derecho constitucio-
nal común europeo", en R.evista Española de Derecho Constitucional, núm_ 79,
1993. Esta denominación se ha consolidado con las Cátedras y M ódulo Jean
Monnet de Derecho Constitucional Europeo de Teresa Fre~ es, Francisco
Balaguer, Yolanda Gómez y José Antonio Montilla y a través de 1a Revista de
Derecho Constitucional ~uropeo que dirige F. Ba1aguer.
6. BAl.AGUER CALLEJON, F.: Presentación al nº 1 de la Reui.stt.i Derecho úmstitu-
cional Europed (v. e.) Enero-Junio, 2004.
7. Sobre constitucionalismo multinivel pueden consultarse: PERNICE, L : "Mul-
tilevel constitutionalism and the Treaty of Amsterdam: European Consti-
tution-making revisited?", Common Market Law R.eview, 36 {1999) ; aru Cons-
titucionalismo multinivel en la Unión Europea'\ European Law Review n-0 5,
2002, págs. 511-529; versión traducida al español de Cristina Elías Méndez,
en Revista de Derecho Constitucional Europeo, 17 (2012) ; "The Treaty of
Lisbon: Multilevel Constitutionalism in action." Columbia JourtuJi, ofEurope. -
Law, Vol. 15, No. 3/2009, p. 349-407. PERNICE, l., Y KANITZ, R.: "Funda-
mentai Rights and Multilevel Constitutionalism in Europe", Humboldt Uni-
t~astil·ru:cional europeo
ha propuesto el uso de esta expresión, constitucionalismo multini-

l;.IW::,.,....~,,,,....,,,.
para d esignar el proceso de constitucionalización de Europa en el
:-co d e un sistema de varios niveles de gobierno tal y como se produce
en el ámbito europeo con el fin de desarrollar una perspectiva integral
para el análisis de un proceso que afecta a la legislación nacional y euro-
pea al mismo tiempo 8•
Por su origen y por su desarrollo, la teoría sobre el constitucionalismo
multinivel encuentra su más nítida utilidad interpretativa en el marco de
la definición de las relaciones entre el Derecho Constitucional Europeo y
el Derecho producido por los Estados miembros. Ambos niveles, nacional
y europeo, están en permanente interdependencia; las modificaciones de
los Tratados llevan aparejada frecuentemente la reforma de las constitu-
ciones; prácticamente todas las ramas jurídicas internas están afectadas
por los Tratados y por el Derecho derivado de la UE y, por tanto, se han
europeizado. Pero, de igual manera, la producción normativa de la UE se
ve influida por la producción normativa de los Estados miembros9 •
La necesidad de interpretación multinivel del ordenamiento no se
centra exclusivamente en los niveles de producción jurídica nacio:qal y
europea (en términos deliberadamente simplistas) sino que requiere
integrar otros niveles tanto en el plano interno (el Derecho producido
por los entes territoriales dotados de competencias legislativas, como
versit:at, 2004. BALAGUER CALLEJON, F.: "Constitucionalismo multinivel

y derechos fundamentales en la Unión Europea", en Estudios en homenaje
al Profesor Gregario Peces Barba, vol. 2, 2008; BILANCIA, P.: "Las nuevas fron-
teras de la protección mulinivel de los derechos", Revista de Derecho Consti-
tucional Europeo, nº 6, junio-diciembre de 2006, pp. 255-277. Accesible en:
http:/ /www.ugr.es/~redce/. BILANCIA, P. y PIZZETII, F. G.: Aspetti e pro-
bl.emi del costituzionalismo multilivello, Milano, Giuffre Editore; D"'ATENA, A.
e GROSSI, P.: Tutela dei diritti Jondamentali e costituzionalismo multilivello. Tra
Europa e Stati nazionali, Milano, Giuffre Editore, 2004. FREIXES SANJUAN,
T.: "Constitucionalismo multinivel e inte.gración europea", en Constituciona-
lismo Multinivel y relaciones entre Parlamentos: Parlamento Europeo, Parlamentos
nacionales, Parlamentos regionales con cQmpetencias kgislativas, CEPC, Madrid,
2011.
8. PERNICE, l.: "The Treaty of Lisbon: Multilevel Constitutionalism in action",
oh. cit., pág. 26.
9. Ibídem.
26
es el caso de las Comunidades Autónomas en España o de los estado

miembros en los Estados federales) como en el plato externo (el Derecho
Internacional, en sentido estricto). De otra parte, aunque inicialmente
el sistema multinivel aluda casi en exclusividad al plano legislativo (se
analizaba, por tanto, la producción normativa a través de los diferentes
niveles) actualmente debe integrarse en el análisis multinivel no sólo la
producción legislativa sino también la ejecución normativa y la interpre-
tación jurisprudencia!.
El ordenamiento jurídico español es hoy un ordenamiento complejo
en el que coexisten un número muy elevado de normas de distinta jerar-
quía, naturaleza, ámbito de aplicación y, especialmente, diferente origen.
Así, el ordenamiento articula las normas emanadas de los órganos centra-
les del Estado y de los órganos de las Comunidades Autónomas que, de
conformidad con la Constitución española, poseen capacidad normativa
en el ámbito de sus respectivos territorios. Y, de igual manera, unas y otras
coexisten con las normas (y también principios y objetivos) emanadas
de organizaciones, instituciones o acuerdos internacionales. Entre estas
últimas, las declaraciones, acuerdos y normas relativas a derechos ocupan
un lugar extraordinariamente importante pues el reconocimiento y tute-
la de los derechos han encontrado en el ámbito internacional un marco
fundamental.
Por otro lado, en el denominado nivel internacional debemos, ade-
más, distinguir los documentos internacionales que tienen su origen
en acuerdos o pactos concretos de aquellos otros que han surgido en el
marco de una organización internacional específicamente creada para
la tutela de los derechos o que tiene entre sus objetivos esta tutela. De la
misma manera deberían distinguirse por el ámbito territorial de la pro-
tección ofrecida, lo que nos permite diferenciar nítidamente el trabajo de
Naciones Unidas y de sus Agencias especializadas del que realiza el Con-
sejo de Europa o, en el continente americano, la Corte Interamericana
de Derechos Humanos. Finalmente, la singularidad de la Unión Europea
como realidad supranacional obliga a un estudio particular..
3. NIVELES DE PRODUCCIÓN, EJECUCIÓN E INTERPRETACIÓN NOR-

MATIVA
Conforme a lo:anterior, podríamos decir ,q ue el si:stemajuridiooimul-
tinivel debe distinguir los siguientes niveles de produroón~ejecuci6n e
interpretación normativa:
■
i el de producción supranacional
El Derecho de la Unión Europea
El Derecho Internacional
• Nivel de producción in terna
- Constitución
- Derecho de los órganos centrales del Estado
Derecho de los órganos territoriales (Comunidades Autóno-
mas, regiones, Estados federados ... )
- Derecho de otros entes territoriales (en su caso y en función de
las competencias asumidas)
En la clasificación precedente, el término Derecho comprende todas
las fuentes jurídicas implicadas en cada caso incluyéndose por tanto la ju-
risprudencia emanada por los órganos jurisdiccionales que en cada caso
corresponda. El Derecho de la Unión Europea integra, por ejemplo, la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia y en la mención al Derecho inter-
nacional queda comprendida la jurisprudencia del Tribunal Europeo de
Derechos Humanos.
La teoría del constitucionalismo multinivel que adoptamos en estas
páginas requiere un uso terminológico correcto y coherente con esta po-
sición doctrinal. En este sentido, ya no hablamos de Derecho interno en
contraposición con Derecho internacional, sino que consideramos más
adecuado la utilización de las expresiones "Derecho de producción inter-
na" (es decir, Derecho emanado de órganos internos del Estado, aunque
en diferentes niveles territoriales e institucionales) y "Derecho de pro-
ducción supranacional" (d~Jltro de cual, distinguimos el Derecho de la
Unión Europea del Derecho Internacional en sentido clásico).
Lo relevante es, sin embargo, que la unidad del ordenamiento jurídi-
co se mantiene tanto en el plano teórico como en su·aplicación práctica.
Los ordenamientos jurídicos actuales son, como se ha reiterado, ordena-
mientos complejos en la medida en la que están integrados por una plu-
ralidad de normas emanadas por diferentes órganos, tanto internos como
externos, de diferente jerarquía y materia y aprobadas e incorporadas
al ordenamiento jurídico .mediante diferentes procedimientos .. Nada de
todo ello impide que podamos identificar un solo 01denamiento juddico,
manteniéndose así el principio básico de la unidad del otdenamjento
28
Ca;pítulo 2. El Derecho constitucional eurüpeo y el proceso de integraci6n europea
jurídico. Como venimos afirmando, pues, el sistema multinivel permite la

integración de diferentes normas las cuales, a partir de su incorporación
al ordenamiento, deben ser consideradas ya "normas internas" con inde-
pendencia de su procedencia ( tal es el caso, por ejemplo, de los tratados
y convenios internacionales válidamente ratificados por España o del pro-
pio Derecho de la Unión Europea).
Lo anteriormente expuesto obviamente no impide que pueda rea-
lizarse un estudio o análisis de los diferentes conjuntos normativos con
independencia de su integración en un ordenamiento concreto. Es decir,
no hay obstáculo alguno a que el Derecho Internacional o el Derecho de
la Unión Europea puedan ser analizados y estudiados en su conjunto o
algunos de sus aspectos concretos con independencia de su integración
en un ordenamiento jurídico específico. El sistema multinivel alude, sin
embargo, precisamente al resultado posterior a la incorporación de las
normas procedentes de diferentes ámbitos en el seno de un específico
ordenamiento. La circularidad de los distintos niveles juridicos integra-
dos en un mismo ordenamiento y la interacción entre ellos son dos de las
características del sistema jurídico multinivel.
Así, si tomamos por ejemplo el ordenamiento español, veremos que
pueden distinguirse en el mismo los diferentes niveles a los que venimos
aludiendo, de manera que España cuenta hoy con un ordenamiento ju-
rídico complejo compuesto, a) por normas de producción supranacional
provenientes de la Unión Europea, como consecuencia de la integración
de nuestro país en esta organización internacional en 1986; b) poF nor-
mas de producción internacional emanadas por diferentes organismos
internacionales (Derecho internacional); y c) por normas de producción
interna: la Constitución española; las normas emanadas de los órganos
centrales del Estado (principalmente de las Cortes Generales 'Y del~
bierno); las normas emanadas por los órganos de las Comunidades Au-
tónomas (principalmente, de los Parlamentos y de los ·G obiernos) y las
normas emanadas por otros órganos de otros niveles territoriales (en su
caso y en función_de las competencias recibidas).
11. LOS VALORES Y PRINCIPIOS DE lA UE: PAZ, DEMOCRACIA YGLO-

BALIZACIÓN
. Aunque no era un tema desconocido para la Unión que, desde los
Tr~tados originarios, reconoció la idea de democracia y Estado de Dere-
cho, las aportacion~s del Tratado d~ Lisboa en orden a la configuración
de una Unión basada en valores y principios que, por otro lado, habían
presidido la construcción constitucional de los Estados miembros, se ha
consolidado. La adopción de la Carta de los Derechos Fundamentales,
con igual valor jurídico que los Tratados a partir del Tratado de Lisboa,
manifiesta esta idea con singular claridad. El Tratado de Lisboa confirma
una Europa articulada en torno a valores, principios y derechos que for-
talecen la libertad de los ciudadanos europeos, la solidaridad entre los
Estados miembros y los pueblos y la garantía de la seguridad de todos. Así,
por ejemplo, en el Preámbulo del Tratado de la Unión Europea, se afirma
que uno de los fines de la Unión es el de fomentar la paz, la seguridad y el
progreso en Europa y en el mundo y el artículo 2 del mismo Tratado afirma
que: La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, li-
bertad, democracia, igual,dad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos,
incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son
comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo,
la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre
mujeres y hombres.
En coherencia con ello, el artículo 3 del citado Tratado de la Unión
Europea explicita las obligaciones de la Unión para la consecución de los
mandatos recogidos en el artículo precedente y confirma, en su apartado
1, que: La Unwn tiene como finalidad promover la paz, sus valores y el bienestar
de sus pueblos.
En referencia a la garantía de la seguridad, la Unión ofrecerá a sus
ciudadanos un ámbito de libertad, seguridad y justicia sin fronteras inte-
riores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjun-
tanlente con medidas adecuadas en materia de control de las fronteras
exteriores, asilo, inmigración y de prevención y lucha contra la delin-
cuencia (art. 3.2. TUE).
La Unión asume la defensa de un desarrollo sostenible de Europa
basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de
los precios, en una economía social de mercado altamente competitiva,
tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de
protección y mejora de la calidad del medio ambiente. Asimisffi:o, .pro-
moverá el progreso científico y técnico; combatirá la exclu~ión social y
la discriminación y fomentará la justicia y la protección sociales, la igual-
dad entre mujeres y hombres, la solidaridad entre las generaciones y la
protección de los derechos del niño. Igualmente, Unión fomentará la
cohesión económica, social y territorial y la sólidaridad entre los Estados
miembros y respetará la riqueza de su diversidad cultural y lingüística y

velará por la conservación y el desarrollo del patrimonio cultural europeo
(art. 3.3 TUE).
La defensa de estos valores y principios no se agotan en el ámbito
interno de la Unión, sino que también en las relaciones con el resto del
mundo, la Unión afirmará y promoverá sus valores e intereses y contribui-
rá a la protección de sus ciudadanos. Contribuirá a la paz, la seguridad,
el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo en-
tre los pueblos, el comercio libre y justo, la erradicación de la pobreza y
la protección de los derechos humanos, especialmente los derechos del
niño, así como al estricto respeto y al desarrollo del Derecho internacio-
nal, en particular el respeto de los principios de la Carta de las Naciones
Unidas (art. 3.5 TUE).
Como dijimos al principio, la adopción de la Carta de los Derechos
Fundamentales, con el mismo nivel jurídico que los Tratados, ha veni-
do a codificar un sistema de valores, principio y derechos en la Unión
como nunca antes se había conocido. El artículo 6.1 del Tratado de la
Unión Europea establece que la "Unión reconoce los derechos, liberta-
des y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales
de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada
el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo" Trataremos de la Carta en
un Capítulo posterior en el que se abordarán los díficiles problemas ju-
rídicos de articulación de un sistema multinivel de derechos fundamen-
tales europeo tal y como se define en este mismo artículo 6 del TIJE en
el que se establece, por un lado, que la Unión se adherirá al Convenio
Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Liber-
tades Fundamentales del Consejo de Europa y, por otro lado, que los
derechos fundamentales. que garantiza dicho Convenio Europeo y los
que son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados
miembros, formarán parte del Derecho de la Unión como principios
generales.
Los valores y principios definidos en los artículos 2 y 3 del Tratado
de la Unión Europea son reiteradamente citados a lo largo del propio
Tratado y también en el tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
y en algunos de sus Protocolos al regular aspectos concretos (así., entre
otros muchos, art. 7, 8, 13, 21, 32, 42, 49, del TUE yart. 14 del Tratado de
Funcionamiento de la UE).
titucional europeo
•
LA INCIDENCIA DE LOS VALORES, PRINCIPIOS Y DERECHOS EN
EL CONSTITUCIONALISMO MULTINIVEL
La actual Unión Europea basada, como hemos señalado, en valores,
principios y derechos fundamentales no ha surgido aisladamente, sino
que es reflejo cierto de la herencia cultural y humanista europea y del
desarrollo de los sistemas democráticos en los estados miembros. Los de-
rechos inviolables e inalienables de la persona, la democracia, la igual-
dad, la libertad y el Estado de Derecho articulan también la mayoría de
los textos internacionales sobre Derechos Humanos que igualmente han
servido de parámetro para la progresiva definición de una Europa de va-
lores, principios y derechos.
Al igual que la Constitución española, cuyo artículo 1.1, incorpora
los que denomina valores superiores del ordenamiento jurídico: libertad,
igualdad, justicia y pluralismo político, otras constituciones de los Estados
miembros de la Unión acogen similares valores y principios en torno a
los cuales se articulan sus respectivos sistemas democráticos. Los valores
constitucionales de los Estados miembros representan los pilares sobre los
que la comunidad basa y asienta su organización socio-política, y en cuyas
coordenadas el Estado debe desarrollar su actividad. La incorporación,
pues, de similares valores en la Unión Europea representa una armoni-
zación absolutamente necesaria para afianzar la integración. Si bien, los
orígenes de la actual Unión Europea se formaron en objetivos casi ex-
clusivamente económicos, la evolución posterior ha caminado unida a la
creación de un espacio europeo de libertades, democracia y justicia.
Cuando afirmamos que, el Ordenamiento jurídico multinivel, en el
que está integrado tanto el ordenamiento de la Unión Europea como
el ordenamiento de producción interna de los ~stados miembros,, es un
conjunto ordenado o sistema de normas incluimos en él también valores,
principios y derechos1º. Como a lo largo de estas páginas se reitera, la
articulación entre el ordenamiento de la UE y los ordenamientos de los
estados miembros no ha sido ni es fácil, pero es, sin embargo, absoluta-
mente necesaria.
El Tribunal Constitucional español se ha planteado la articulación del
Derecho de la UE y del Derecho de producción interna en varias ocasio-
10. BAIAGUER CAU...EJÓN, F.: Las fuent,es del Derecho. l. Principios del Ordena-
mumto C<mstitucional, ob. cit., pág. 82.
52
nes. U na de ellas con ocasión del caso Melloni que es objeto de atención
en páginas posteriores. Otra, en su Dictamen 1/2004, de 13 de diciem-
bre, en el que Tribunal Constitucional señaló que la cesión constitucional
que el artículo 93 CE contempla tiene límites materiales que se imponen
a la propia cesión. Esos límites materiales, no recogidos expresamente
en el precepto constitucional, pero que implícitamente se derivan de la
Constitución y del sentido esencial del propio precepto, se traducen en
el respeto de la soberanía del Estado, de nuestras estructuras constitu-
cionales básicas y del sistema valores y principios fundamentales consagrados
en nuestra Constitución, en el que los derechos fundamentales adquieren
sustantividad propia (art. 10.1 CE) 11 • Por otro lado, continuó afirmando
el TC, la primacía del Derecho de la Unión Europea opera respecto del
ordenamiento europeo que se construye sobre los valores comunes de las
constituciones de los Estados integrados en la Unión y de sus tradiciones
constitucionales. Por ello, puede afirmarse que es el propio Derecho de
la Unión el que garantizaría, a través de "una serie de mecanismos pre-
vistos en los Tratados, el presupuesto para la aplicación de su primacía,
que no es otro que el respeto de las estructuras constitucionales básicas
nacionales entre las que se encuentran los derechos fundamentales" 12•
Producida la integración, la Constitución no es ya el marco de validez de
las normas de la Unión Europea sino el propio Tratado, cuya celebración
instrumenta la operación soberana de cesión del ejercicio de competen-
cias derivadas de aquélla, si bien la Constitución exige que el ordena-
miento europeo sea compatible con sus principios y va.lores básicos 13• En
este marco resulta indudable --continúa afirmando el Tribunal Consti-
tucional- que corresponde al TJUE la interpretación del Derecho de la
Unión pero es igualmente cierto que "en el caso dificilmente concebible
de que en la ulterior dinámica del Derecho de la Unión Europea llegase a
11. DTC 1/2004, de 13 de diciembre, FJ 2. Este Dictamen del Tribunal Cons--

titucional español se refirió a la compatibilidad entre la Constitución -es-
pañola y la Constitución Europea (que no llegó a entrar en vigor por falta
de las necesarias ratificaciones), adujo para sustentar la compatibilidad de
la 9arta de Derechos Fundamentales con la Constitución española, entre
<;>tros argumentos, una _intetpretación del artículo 53 de la Carta que ha sido
rechaz_a da categóricamente por e~ Tribunal de Justicia en su sentencia del
caso Melloni.
12. DTC 1/2004, de 13 de diciembre, FJ 3.
resultar inconciliable este Derecho con la Constitución española, sin que
los hipotéticos excesos del Derecho europeo respecto de la propia Cons-
titución europea [léase hoy el propio Derecho Originario] fueran reme-
diados por los ordinarios cauces previstos en ést[e], en última instancia
la conservación de la soberanía del pueblo español y de la supremacía de
la Constitución que éste se ha dado podrían llevar a este Tribunal a abor-
dar los problemas que en tal caso se suscitaran, que desde la perspectiva
actual se consideran inexistentes, a través de los procedimientos constitu-
cionales pertinentes" 14•
Similares problemas se han suscitado en otros países, principalmente en
Italia y Alemania donde sus respectivos tribunales constitucionales dictaron
relevantes sentencias al respecto. Así, el Tribunal Constitucional italiano, en
su Sentencia Frontini, de 27 de diciembre de 1973, afirmó que la Comuni-
dad no disponía de una competencia que le permitiera, en su caso, violar los
derechos inalienables de la persona humana. El Tribunal de Justicia negó la
posibilidad esgrimida por los Tribunales Constitucionales y reiteró (S1J Sim-
menthal, de 9 de marzo de 1978) que los órganos jurisdiccionales internos
estaban obligados por la primacía del Derecho comunitario.
En parecido sentido al Tribunal Constitucional italiano, se pronunció
el Tribunal Constitucional alemán en su Sentencia Solange I, de 8 de junio
de 1984. La cuestión de fondo era que ambos Tribunales Constitucionales
entendían que el Derecho comunitario, al no disponer de un catálogo de
derechos al que someterse, podría, hipotéticamente, vulnerar algunos de
los derechos constitucionales que estaban en la base misma del ordena-
miento constitucional na~ional. La consecuencia jurídica era, pues, que
los Tribunales Constitucionales de Italia y Alemania entendí~ que debían
reservarse una'éompetencia de revisión sobre las normas comunitarias que
pudieran violar los derechos fundamentales insertos en el ordenamiento
constitucional. Los Tribunales Constitucionales italiano (Sentencias Gra-
nital, de 8 de junio de 1984 y Fraga, de 21 de abril de 1989) y alemán
(Sentencias Solange 11, de 22 de octubre de 1986 y Soviet, de 12 de mayo
de 1989), en sentencias posteriores atemperaron en parte sus más radicales
posiciones respecto a la protección de los derechos fundamentales ante el
Derecho comunitario, aunque el Tribunal alemán ha mantenido una reser-
va competencia! última para el muy hipotético supuesto de que en el ámbi-
to comunitario no se respetaran los derechos de los ciudadanos alemanes.
j
CAPÍTULO 3
DE LAS COMUNIDADES A IA UNIÓN EUROPEA

Catedrática de Derecho Constitudonal. UNED
Catedrática Jean Monnet, «ad personam», de la UE
SUMARIO: l. LOS TRATADOS CONSTITUTIVOS. 1. lntroduccwn. 2. Firma de ws

Tratados originarios. 11. LAS MODIFICACIONES DE LOS TRATADOS.
l. El Acta Unica. 2. El Tratado de /,a Unión Europea (TUE). 3. El. Tratado
de Ámsterdam. 4. El Tratado de NiJ.a. 5. El pruyecto de Constitución Europea.
5.1. Origen y elaboración. 5.2. Contenido y caracteres. 5.3. Novedades
y significado del proyecto. 5.4. La crisis de la Constitución Europea. 6.
El Tratado de Lisboa. 6.1. Origen y elaboración. 6.2. Novedades y signi-
ficado. 6.3. Las modificaciones relativas a las instituciones. A Relevan-
cia del Parlamento Europeo y de los Parlamentos nacionales. B. Otras
instituciones. 6.4. Las modificaciones en el ordenamiento de la UE:
mayor definición competencia!, abandono de la Unión y derechos fun-
damentales. A. Relación entre Estados y abandono de la Unión. B. La
Europa de los derechos. 111. LAS AMPLIACIONES. IV. EL ARTICULO
50 DEL TRATADO DE LA UNIÓN EUROPEA Y LA RETIRADA DEL
REINO UNIDO.
l. LOS TRATADOS CONSTITUTIVOS

l. INTRODUCCIÓN
Desde la creación de las Comunidades Europeas hasta el Tratado
de Lisboa, se ha producido la consolidación de un fenómeno absolu-
tamente singular como es la construcción de una Europa ligada por
lazos económicos, pero también pqr víriculos sociales y culturales cada
día más evidentes aun no exento de crisis de mayor o menor intensi-
dad. Entre aquél inicial momento de la emergencia de tres diferentes
organizaciones internacionales, aunq~e estrechamente vinculadas y la
11111
titucional europeo
nión Europea actual muchas cosas han cambiado en Europa Y en el

.. undo.
La Unión de hoy no está exenta de problemas y dificultades en su
camino hacia una profundización de la construcción europea. Baste se-
ñalar como ejemplo, el fracaso del proyecto sobre la aprobación de la
Constitución Europea o las dificultades que sufrió el Tratado de Lisboa
para su ratificación en algunos países y, sobre todo, la crisis económica y
financiera que a partir de 2008 afectó profundamente no solo a los países
de la Unión Europea, sino, directa o indirectamente, al mundo entero.
Con el final del siglo XX, la construcción de una Europa unida1 dejó
de ser considerada una utopía para plasmarse en una realidad que se hizo
tangible especialmente a partir de su segunda mitad y que, si bien no ha
hecho posible la unión de todos los Estados de Europa, sí ha visto nacer
y consolidarse una organización supranacional europea -la Unión Euro-
pea- que vincula a veintiocho Estados miembros2 con una intensidad no
conocida en ningún otro momento de la Historia y que sigue abierta a
nuevas ampliaciones.
Esta transformación ha estado alentada sin duda por un conjunto de
factores; uno de ellos, sin embargo, resulta definitorio de dicho proceso y
no es otro que aquel que también sirvió de guía a numerosos proyectos y
ensayos de los denominados precursores, como fue la búsqueda de una paz
esta~le y duradera para Europa.
La construcción de una Europa unida se gestó en la primera mitad
del siglo XX en tomo a la esperanza de una paz dramáticamente rota
por las dos grandes guerras. Por eso, esta construcción europea que tan
definitivamente se ha consolidado en los últimos años del pasado siglo
no puede desligarse de los horrores que se vivieron con ocasión de la Pri-
mera (1914-1918) y Segunda (1939:-1945) Guerras Mundiales. Las desas-
trosas consecuencias de la primera conflagración mundial alentaron los
esfuerzos por alcanzar una unión que actuara de dique ante situaciones
de esa índole. Aspiracione~ que resultaron infructuosas pues, algo más de
L Sobre.el origen y,e~oludón de la actual Unión E~ropea, p~ede con;ultarse:

GÓMEZ SÁNCHEZ,
. Y.: ia Unión Europea
~ ~ ~ . . en s'us documento$, CEPC,
. , Madrid,
2~. ~ I • ' •
. <11 I
. •
2. En el momento de ce~ar estas páginas, no sé'ha p~odudcÍo todavía la salida

del Reino Unido aunqué el p~océso está ya muy.avanzando. . .
36
Capítulo 3. De las Comunidades a la Unión Europea
dos décadas después, una segunda contienda, más cruel si cabe que la pri-
mera, asoló nuevamente a una parte muy importante de la humanidad.
2. FIRMA DE LOS TRATADOS ORIGINARIOS

La declaración de Robert Schuman, Ministro de Asuntos Exteriores
francés, el 9 de mayo de 1950, haciendo pública la propuesta del Gobier-
no francés de colocar la producción franco-alemana de carbón y acero
bajo una Alta Autoridad común dentro de una organización abierta a la
participación de los demás países de Europa significó uno de los hitos
más importantes para la construcción europea. La fecha del 9 de mayo se
ha consagrado posteriormente y en recuerdo a este hecho como "El Día
de Europa".
Alemania aceptó la propuesta y también Italia, Luxemburgo, Bélgica
y Holanda que,junto con Francia, concluyeron el Tratado de París, el 18
de abril de 1951, que creó la Comunidad Europea del Carbón y del Acero
(CECA). Apenas cuatro años después, los ministros de Asuntos Exteriores
de los seis Estados miembros de la CECA se reunieron en Mesina, el 1 y 2
de junio de 1955, para estudiar la posibilidad de extender la experiencia
de la CECA a otras actividades económicas y también al sector de la ener-
gía nuclear, tesis que venía siendo alentada por los países del BENELUX.
La Cumbre de Mesina acordó que una Comisión de Expertos, presidida
por Paul Henri Spaak, Ministro de Asuntos Exteriores de Bélgica, elabo-
rara un Informe sobre las posibilidades de completar la práctica iniciada
con la CECA (hoy conocido como Informe Spaak), en el que se encontraba
el germen del mercado común europeo y, también, de la unión en torno
a la energía atómica; el Informe fue discutido y aceptado por los seis Es-
tados en la Conferencia de los Ministros de Asuntos Exteriores de Viena
en mayo de 1956.
Fruto de esta reunión y de la que algunos meses después se celebró
en Bruselas, fue la firma, en Roma, el 25 de marzo de 1957, de tres TraJa-
dos (todos ellos en vigor, el 1 de enero de 1958): el Tratado constitutivo
de la Comunidad Económica Europea(CEE); el Tratado constitutivo de
la Comunidad Europea de la Energía Atómica(CEEA o EURATOM) y el
Tratado relativo a instituciones comunes a las Comunidades Europeas, por el
que se crearon una Asamblea única~ y un Tribunal de Justicia único para
3. La Asamblea pasó a denominarse Parlamento Europeo y, desde 1979, sus miem-

bros son elegidos por sufragio universal en cada uno de los ntadosmiembl'ffi.
cho constitucional europeo
las tres Comunidades, mientras que el Comité Económico y Social era

común para la CEE y CEEA.
Los nuevos Tratados instituyeron, en el ámbito de sus respectivas
competencias, además un Consejo y una Comisión que, a partir de 1965,
también serían comunes a ellas con la firma del Tratado de Bruselas de 8
de abril de 19654. Nace, así, la Comunidad Económica Europa o Comunidad
Europea, denominación que se mantendrá hasta la aprobación del Tra-
tado de Maastricht. Los Tratados constitutivos, el denominado Derecho
comunitario originario o primario, se han modificado con posterioridad en
varias ocasiones (Acta Única, Tratado de Maastricht, Tratado de Ámster-
dam, Tratado de Niza, Tratado de Lisboa).
En lo que interesa a esta breve introducción, la Comunidad se orga-
nizó en torno a unas instituciones propias con competencias legislativa,
ejecutiva y judicial que han constituido a lo largo de los años un ordena-
miento jurídico que, como veremos en un epígrafe posterior, vincula a los
Estados miembros y se aplica en el orden interno con primacía respecto
de la norma de producción interna, aunque exclusivamente dentro del
ámbito competencial del Derecho de la Unión. Este ordenamiento forma
parte del sistema jurídico multinivel español.
Como más adelante se detalla, los iniciales seis miembros de la Co-
munidad han pasado hoy a ser veintiocho5 a través de ocho ampliaciones
sucesivas (1973, 1981,_1986, 1990, 1995, 2004, 207, 2013) y se mantiene
abierto el proceso para la incorporación de nuevos miembros. 1
Il. LAS MODIFICACIONES DE LOS TRATADOS

l. EL ACTA ÚNICA
El Acta Única Europea fue firmada en Luxemburgo 3/ La Haya el 17 y
28 de febrero de 1986 (en vigor el 1 de enero de 1987) y se incorporó a
los Tratados constitutivos 9e la. Coi:nunidad. Es la primera revisión fun-
damental de los Tratados constitutivos, se compromete a la defensa de
los derechos y liberb.des a través del reconocimiento contenido en las
~1 • 1• J te
4. Entró en vigor el 1 d~ enero de 1967.

5. Como ya se ha indicado anteriormente, en el momento de cerrar estas pági-
nas se espera la formalización de la salida del Reino U nido por aplicación,
· por primera vez en la Unión E1:1ropea del artículo SO del Tratado de la
Unión Europea, que se analiza un epígrafe posterior:
38
constituciones de los Estados miembros, en el Convenio de Rnma y en la

Carta Social Europea6 • El Acta fijaba como objetivo la consecución de un
espacio único, con libre circulación de personas, mercancías y capitales,
lo cual afectaba a los derechos y libertades de los ciudadanos de los países
miembros (libertad de residencia, de establecimiento, de prestación de
servicios, publicidad, protección de datos personales ... ).
2. EL TRATADO DE LA UNIÓN EUROPEA (TUE)

Por su parte, el Tratado de la Unión Europea (Tratado de Maastricht)
se firmó en esta ciudad el 7 de febrero de 1992 ( en vigor el 1 de noviem-
bre de 1993). Representó un salto cualitativo en materia de derechos y
libertades; recogió muchos de los principios de cooperación y desarrollo
que habían sostenido el proyecto europeo desde su creación, así como
normas concretas relativas a derechos y libertades 7, aunque fue especial-
mente significativo como señaló en su momento un sector de la doctrina,
el contenido del artículo F, apartados 1 y 2, en los que se contenían los
principios ordenadores de la Unión:
• El principio de identidad nacional.
• El principio de democracia.
• El principio de respeto y garantía de los derechos y libertades8 •
La eficacia de este precepto quedó, sin embargo, muy recortada por
las previsiones del artículo L del mismo texto que lo excluyó de la compe-
tencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades.
El Tratado de la Unión se enfrentaba en su momento a un arduo pro-
blema, pues la progresiva integración económica no había tenido su pa-
6. El Preámbulo del Acta Única proclama el compromiso de promover "'la

democracia basándose en los derechos fundamentales reconocidos en las
constituciones y leyes de los Estados miembros, en el Convenio de Salva-
guarda de los Derechos del Hombre y de las Libertades Fundamentales y en
la Carta Social Europea, especialmente la libertad, la igualdad y la justicia
social".
7. BIGLINO CAMPOS, P.: "Ciudadanía europea y legitimidad democrática",
Revista de Estudios Europeos, núm. 9, enero-abril, 1995, pág. 4.
8. La consolidación de la democracia, del Estado de Derecho y el respeto a los
derechos y libertades es objetivo de la Unión tal y como lambién se señala
en el artículo J.1.2 del Tratado.
onstitucional europeo
ralelo en la consiguiente integración política y estaba pendiente la adop-

ción de una solución definitiva respecto a los derechos y libertades. Las
instituciones comunitarias y la doctrina defendían dos soluciones distin-
tas: la adhesión formal de la Comunidad al Convenio Europeo de Dere-
chos Humanos del Consejo de Europa o la adopción de una declaración
propia de derechos 9 •
El Tratado de Maastricht no adoptó, como sabemos, ninguna de las
dos opciones, aunque al expresar, en el artículo F.2, que la Unión Euro-
pea "respetará los derechos fundamentales tal y como se garantizan en
el Convenio de Roma", se produjo la "recepción o incorporación por
referencia de la parte normativa del Convenio al Derecho originario eu-
ropeo, constitucionalizando su contenido en el plano comunitario" 10 • A
modo de conclusión, diríamos que el Tratado consagró:
• La incorporación, por remisión, en los términos antes señalados
del Convenio de Roma.
• Los derechos fundamentales tal y como se derivan de las tradicio-
nes constitucionales comunes a los Estados miembros.
• Los resultantes de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en
base a los dos apartados anteriores.
No hay que olvidar, por último, la labor jurisprudencia! del Tribunal
de Justicia a favor de la protección de los derechos y libertades. La doctri-
na del Tribunal de Justicia ha logrado dos objetivos: a) introducir el respe-
to por los derechos fundamentales como criterio de validez del derecho
comunitario; y, b) contribuir a la consolidación del principio de primacía,
consolidando su propia .posición como institución comunitaria11 • De ma-
nera progresiva el Tribunal fue elaborando una línea jurisprudencia! en
la que tomó como parámetro la existencia de un nivel de reconocimiento
y tutela de los derechos y libertades en los distinto~ Estados miembros que
la aplicación del Derecho comunitario no podía desconocer. La confor-
mación de los derechos fundamentales en 1~ Unión Europea, como afir-
ma F. Balaguer, ha descansado en la labor del Tribunal de Justicia que ha
9. PÉREZ VERA, E.: "El Tratado de la Unión Europea y los Derechos Huma-
nos", Revista de Instituciones Europeas, vol. 20; núm. 2, 1993, p. 462.
10. Ibidem.
11. RODRÍGUEZ, A.: Jnt,egración europea y derechos fwndamental,es, Civitas, Madrid,
2001, pág. 194.
40
venido formulando los derechos como principios generales del Derecho

comunitario, extrayéndolos, más allá de los Tratados, de las tradiciones
constitucionales comunes de los Estados miembros y del Convenio Euro-
peo de Derechos Humanos 12 •
3. EL TRATADO DE ÁMSTERDAM
El Tratado de Ámsterdam consolidó el status de ciudadano comunitario
y especialmente el reconocimiento de los derechos y libertades y sus ga-
rantías con una vinculación absolutamente novedosa en la organización
de la Unión Europea. Así, el artículo F.l, del Título I -Disposiciones co-
munes- del TUE reproducido anteriormente y que aludía al principio
de nacionalidad 13 fue sustituido por "La Unión se basa en los principios de
libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamen-
tales y el Estado de Derecho, principios que son comunes a los EsúuuJs miembros
". Se mantuvo el apartado 2 del artículo F con la redacción que ya figura
en el TUE y que declaraba el respeto de la Unión hacia los derechos fun-
damentales tal y como se garantizan tanto en el Convenio Europeo para la
Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales de 1950
y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Esta-
dos miembros como principios generales del Derecho comunitario. La
declaración del apartado primero en favor de la democracia y la libertad
tal y como quedó redactado en el Tratado de Ámsterdam permitió, sin
duda, una interpretación mucho más exigente del párrafo segundo de
este mismo artículo F. El Tratado, además, incluyó entre las competencias
del Tribunal de Justicia el control del contenido del artículo.
Por otro lado, el Tratado de Ámsterdam profundizó también en el reco-
nocimiento de los derechos sociales, para lo cual se dio nueva redacción
al artículo 11714, por el cual la Comunidad asumió como objetivo propio
12. BALAGUER CALLEJÓN, F.: "Derecho y derechos en la Unión Europea", en

CORCUERA ATIENZA, J. (Coord.): La prot,ección ik ws derechosfundament.oles
en la Unión Europea, Dykinson, 2002, p. 44.
13. El principio de nacionalidad recibió nueva redacción y pasó a ser el apar-
tado 3 del artículo F: "La Unión respetará l,a identidad nacifmal de sw Est,ados
miembros", mientras que el apartado 3 del TUE ("La Unión se dGtara de los
medios necesarios para alcanzar sus o~etivos y para llevar a cabo sus políti-
cas") pasa a ser el apartado 4-.
14. El párrafo 3 del a.Fóculo 117 se.g ún la redacción que ha recibido en el lranl-
do de Ámsterdam establece: "C.Onside-ian qtt~ estaevolll'aón ·resu.ttará tanto
1
ho constitucional europeo
la promoción de los derechos sociales volviendo, como en otras ocasio-

nes a buscar las referencias en los trabajos del Consejo de Europa Y en
sus propios precedentes.
La referencia a la igualdad de oportunidades en el trabajo entre hom-
bres y mujeres se contempla en el Tratado de Ámsterdam en el artículo 119,
cuyo apartado 1 stableció: "Cada Estado miembro garantizará la aplicación
del principio de igualdad de retribución entre trabajadores y trabajadoras para un
m · mo trabajo o para un trabajo d,e igual valor ,, .
Con todo, quizá fue la redacción dada al apartado 4 del artículo 119
del Tratado la que permitió una mayor extensión del principio de igual-
dad real entre los hombres y las mujeres, ya que en él se incorporó la
cláusula habilitadora para la aplicación o mantenimiento por los Esta-
dos nacionales de medidas de acción positiva. Estableció dicho apartado:
"Con ob}eto de garantizar en la práctica la plena igualdad entre hombres y mujeres
en la vida laboral, el principio de igualdad de trato no impedirá a ningún Estado
mumihro mantener o adoptar medidas que ofrezcan ventajas concretas destinadas
a facilitar al sexo menos representado el ejercicio de actividades profesionales o a
evitar o compensar desventajas en sus carreras profesionales ". Esta nueva re-
dacción incorporada al Tratado de Ámsterdam supuso, como ha señalado
T. Freixes, la elevación a nivel de Tratado de lo que hasta ese momento
se había regulado mediante normas de derecho derivado, lo cual gener<?
en su momento una nueva y más significativa posición del principio d.e
igualdad en el marco de la Unión Europea15 • ~-;
l '· LlO
del funcionamiento del mercado común, que favorecerá la aFmonización

1• de los sistemas sociales, como de los procedimientos previstos en el presen-
te Tratado y de la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias
y administrativas". El artículo 119.2 dice: "Se entiende por retribuciqn, a
tenor del presente artículo, el salario o sueldo normal de base o mínimo; y
cualesquiera otras gratificaciones satisfechas, directa o indiFectatnente, en
dinero o en especie, por el empresario al trabajador en razón de la rela-
ción de trabajo. La igualdad de retribución, sin discriminaeión por razón de
sexo, sigrufrca: a) que la retribucirón,establedda para u:n mismo trabajo re-
munerado por unidad de obra realizada se fija sobre la base de una misma
,1 unidad de medida; b) que la retribución establecida para un trabajo remu-
nerado por unidad de tiempo es igual para: u:n mismo puesto de trabajo".
15. FREIXES SANJUAN, T.: ''La \gualtlad entre las mujeres y los hombres, la no
discriminación y las medidas de acción positiva en el Derecho.internacional
42
4. EL TRATADO DE NIZA
El Tratado de Niza siempre será recordado por ser el Tratado que no
otorgó valor jurídico a la Carta de los Derechos Fundamentales que había
sido elaborada desde meses antes. Efectivamen te, el Consejo Europeo de
Niza acordó que la Carta sería tan solo proclamada y hubo de esperar
nueve años a su reconocimiento como texto normativo con igual valor
que los Tratados (Lisboa, 2009) . El Tratado de Niza es fruto del Consejo
Europeo de Niza, celebrado en diciembre de 2000 y firmado el 26 de fe-
brero de 2001, el Tratado entró en vigor el 1 de febrero d e 2003.
El Tratado de Niza se gestó y concluyó en la Conferencia Interguber-
namental (CIG) de febrero de 2000 y su objetivo prin cipal fue adaptar
el funcionamiento de las instituciones europeas antes la masiva amplia-
ción de los países del Este que finalmente se produjo en 2004 en la que
se incorporarán a la Unión Europea diez nuevos Estados. El Tratado de
adhesión de estos nuevos miembros (Atenas, 2003) y el Tratado de Lu-
xemburgo relativo a la adhesión de la República de Bulgaria y Ruman~
de abril de 2005, culminaron la fase de adaptación iniciada en Niza. 2000.
El Tratado de Niza, introdujo modificaciones en el tamaño y compo-
sición de la Comisión; amplió los supuestos de voto por mayoría cualifi-
cada; introdujo una nueva ponderación de votos en el Consejo y lama-
yor flexibilidad del mecanismo de cooperaciones reforzadas. El Tratado
de Niza incorporó, como Anexo, la "Declaración relativa al futuro de la
Unión", en la que se fijaron las diferentes etapas para profundizar en
las reformas institucionales, manifestándose así el carácter transitorio de
las disposiciones de Niza como así fue realmente. El Tratado de lisboa,
como se explica más adelante, vino a modificar nuevamente la estructura
de la Unión. Antes, sin embargo, de la aprobación del tratado de Lisboa,
la Unión emprendió una nueva refo:qna que se plasmó en el nonato Pro-
yecto de Constitución Europea (octubre, 2004). Corno en otro capítulo
se explica, las dificultades de algunos Estados miembros para ratificar el
proyecto de Constitución Europea, llevó a los jefes de Estado o de gobier-
no a abrir un "período de reflexión" sobre el futuro de Europa (Consej o
Europeo de 16 y 17 de junio de 2005) que llevó finalmente a la adopción
del mencionado Tratado de Lisboa, firmado el 17 de diciembre de 2007 y
que entró en vi~o~ el 1 de diciembre de 2009.
y Comunitario", Ponencia presentada al Congreso Hacia una democracia pa-

ritaria, Toledo, 8 y 9 de mayo de 1999.
-Jw constitucwnal europeo
•
EL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN EUROPEA
5.1. Origen y elaboración
El Tratado de Niza (Consejo Europeo de Niza, diciembre, 2000), in-
corporó entre sus conclusiones la Dec/,aración sobre el Futuro de Europa, en la
cual se manifestó el compromiso de los responsables políticos europeos
de crear un foro de debate amplio y detallado en el que los representan-
tes políticos y la sociedad civil aportaran sus propuestas para que la Unión
ampliada a los países del Este resultara una organización más democrá-
tica, eficaz y cercana a sus ciudadanos. La Declaración planteaba la ne-
cesidad de estudiar la forma de establecer y supervisar una delimitación
más precisa de las competencias entre la Unión Europea y los Estados
miembros, el estatuto de la Carta de los Derechos Fundamentales de la
Unión Europea, la simplificación de los Tratados con el fin de clarificar-
los y facilitar su comprensión y el examen de la función de los Parlamen-
tos nacionales en la arquitectura europea.
Puede afirmarse que la Declaración de Niza estuvo alentada por el
satisfactorio resultado que había producido, pocos meses antes, el trabajo
realizado por la Convención que elaboró la Carta de Derechos Fundamenta-
les de la Unión Europea que fue proclamada en este mismo Consejo Euro-
peo de Niza. El Consejo Europeo de Niza remite al siguiente, el Conse-
jo Europeo de Leaken, la definición de cómo abordar la propuesta. En
Leaken se aprueba una nueva Declaración sobre el Futuro de Europa en cuyo
apartado III -La convocatoria de una Convención sobre el futuro de Eu-
ropa- ·se establece que para "garantizar una preparación lo más atriplia
y transparente posible de la próxima Conferencia Intergubernamental,
el Consejo Europeo ha decidido convocar una Convención que reúna a
los principales participantes en el debate sobre el futuro de la Unión. A
la vista de lo anterior, dicha Convención tendrá el cometido de examinar
las cuestiones esenciales que plantea el futuro desarrollo de la Unión e
investigar las distintas respuestas posibles": El Consejo Europeo procedió
también a nombrar a Valery Giscard d'Estaing presidente de la Conven-
ción, y a Guliano Amato y J.L. Dehaene como vicepresidentes de dicha
Convención.
La Convención para el Futuro de Europa estuvo compuesta por 105
miembros, contó con un Presidium y una Asambka Parlamentaria y estuvo
presidida, como hemos dicho,. por Valéry Giscard d'Estaing,-ex-presiden-
te de la República Francesa. La Co11-~ención comenzó sus trabajos el 28 de
44
febrero de 2002 y los concluyó el 18 de julio de 2003, habiendo elaborado

un Proyecto de Constitución Europea que fue presentado al Consejo Europeo
de Salónica celebrado el 20 de junio de 2003.
La Conferencia Intergubernamental (CIG) prevista para abordar el
resultado de la Convención comenzó sus trabajos el 4 de octubre de 2003.
La negociación sobre el texto resultó sumamente ardua y, en varios mo-
mentos, las negociaciones estuvieron cerca de hacer fracasar todo el pro-
ceso como aconteció durante el Consejo Europeo de Bruselas celebrado
en diciembre de 2003. Finalmente, los Jefes de Estado o de Gobierno
de los Estados miembros de la Unión Europea alcanzaron un acuerdo
político en el Consejo Europeo de Bruselas, de 17 y 18 de junio de 2004
sobre el proyecto de Constitución Europea lo que permitió que, el 12 de
octubre de 2004, se aprobaran las Declaraciones anexas al Acta Fina/, de la
Conferencia Intergubernamental y Acta Final y que el 29 de octubre de
2004, en Roma, los Jefes de Estado o de Gobierno firmaran el Texto de
la Constitución Europea. A partir de ese momento comenzó el proceso
de su ratificación en los distintos Estados miembros conforme al proce-
dimiento que en cada uno de ellos está establecido. Como más adelante
se explica, dichos procesos no culminaron satisfactoriamente en todos
los países lo cual impidió la entrada en vigor de este interesante Tratado.
5.2. Contenido y caracteres

El Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa, tí-
tulo del Texto elaborado por la Convención y firmado por los Jefes de
Estado o de Gobierno de la Unión Europea, es un documento único en
la historia de la construcción europea por varios motivos (aunque nunca
haya entrado en vigor): A) En primer lugar fue un -texto codificado en el
que se incluyó el Derecho originario (Tratado Constitutivo de la Comu-
nidad Europea y Tratado de la Unión Europea) y nuevas previsiones (la
Parte I, por ejemplo, contiene numerosos artículos de nueva redacción,
así como, en la Parte 111, los capítulos relativos al espacio de libertad, se-
guridad, justicia y acción exterior), que aspiraba a constituirse como un
corpus constitucional europeo. 1,3) En segundo lugar fue un texto completo
en el sentido en el que este ténnino se utiliza en.la clasificación de las
constituciones nacionales, es decir, incluyó tanto una parte dogmática que
incorpora valores, objetivos, principios y un amplio catálogo de derechos,
como una parte orgánica con una regulación muy pormenorizada de las
instituciones comunitarias, de las políticas y de las competencias. C) Fue
. .
LM~ao constitucional europeo
un documento que, a pesar de su extensión, sistematizó y simplificó gran

parte del Derecho comunitario. Esta característica se hizo especialmente
patente en el sistema de fuentes previsto en Título V de la Parte I con la
siguiente clasificación:
-los actos legislativos se articularán mediante las leyes y leyes marco eu-
ropeas, de nueva creación) que reemplazarán a los actuales reglamentos y
directivas-,
-los actos no legislativos se plasmarán a través de los reglamentos y las
decisiones europeas; -
•· no obligatorios mediante recomendaciones y dictámenes.
-los actos
D) Fue un documento extenso con 448 artículos divididos en cuatro
Partes:
• La Parte I contenía los objetivos, los valores y los principios relativos
al reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros,
así como las disposiciones institucionales básicas de la Unión.
• La Parte II contenía el catálogo de derechos fundamentales de la
Unión Europea. El contenido de este catálogo es la denominada
Carta de Derechos Fundamentales que fue proclamada en el Con-
sejo Europeo de Niza en diciembre de 2000.
• La Parte III desarrolló lo relativo a las políticas y al funcionamiento
de la Unión de conformidad con lo establecido en la Parte I del
Texto. Esta Parte III de la Constitución Europea recogió, casi ~i:q
modificaciones, el contenido del Tratado de la Comunidad Europea y
del Tratado de /,a Unión Europea.
1
• La Parte IV contenía las disposiciones generaks Yfinf!,les. Es aquí don-
de se incluyeron las normas r~lativas a la sucesión y continuidad
" jurídica entre la Comunidad y Unión Europea y una nueva Unión
Europea que debía surgir de este texto constitucional. Se incluye-
ron también normas sobre la aplicáción territorial y sobré los pro-
cedimientos de revisión, ratificación y entrada en vigor. Finalizaba
esta Párté W y última con las disposiciones sobre las versiones au-
ténticas del Tratado Constitucional.
· Con todo, no acababa aquí el contenido yá que la Con~titución Eu-
ropa tenía dos Anexos y 36 Protocows Anexos. En cuanto a los prirqeros,
el .Anexo I integraba la lista de pr~uctos objeto de· la política .agrí~ola
común y el Anexo JI contenía la lista de los países y territorios de ultramar
46
a los que se aplicarán las disposiciones del Título IV de la Parte 111 de la

Constitución 16 •
Por otro lado, de los 36 Protocolos Anexos, 28 de ellos reproducían
Protocolos ya existentes en los Tratados de kt Comunidad Europea y de la
Unión Europea. La mayoría de estos 28 Protocolos habían sido levemente
modificados respecto de la redacción ya conocida, aunque algunos de
ellos, como el Protocolo relativo al papel de los Parlamentos nacionaks o el
Protocolo sobre aplicación de los principios de subsidíariedad y proporcionalidad
fue cambiando sustancialmente. Los 8 Protocolos restantes eran nuevos y
versaban sobre los siguientes temas:
• Sobre determinadas disposiciones transitorias aplicables a las insti-
tuciones.
• Sobre el Eurogrupo.
• Sobre las modificaciones del Tratado EURATOM~
• Sobre la cooperación estructurada permanente en materia de defensa.
• Sobre la adhesión al Convenio Europeo de Derechos Humanos.
• Sobre las disposiciones todavía aplicables de las Actas de Adhesión
anteriores a la última ampliación.
• Sobre las disposiciones todavía aplicables del Acta de Adhesión de
2003.
• Sobre los actos y Tratados que complementaron o modificaron el
Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea y el Tratado de la
Unión Europea.
5.3. Novedades y significado del proyecto
El Proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para

Europa era un Tratado internacional (así lo dice el propio texto) desde el
16. 54 Groenlandia, Nueva Caledonia y sus dependencias, Polinesia francesa, Tie-

rras australes y antárticas, francesas, Islas Wallis y Futuna, Mayooe, San 'P edro
y Miquelón, Aruba, Antillas neerlandesas (Bonaire, ~ o , Saba, San Eusta-
quio, San Martín), Anglrila, Islas Caimán, Islas Malvinas (Falk1aml), Georgia
del Sur e Islas Sandwich del Sur, Montserrat, Pitcairn, Santa Elena y sus de-
pendencias, Territorio antártico británico, Territorios británic~ del Océano
Índico, Islas Turcas y Caicos, Islas Vírgenes británicas, Bermttdas.
p
punto de vista formal y, en cierta medida, también desde el punto de vista

material, pero no debe negarse que la Constitución Europea fue un do-
cumento jurídico singular que reunió características propias de los textos
constitucionales de los Estados nacionales. Por otro lado, siempre resulta
dificil aplicar categorías jurídicas nacidas en determinadas circunstancias
y para situaciones igualmente determinadas a otras realidades absoluta-
mente dispares. La actual Unión Europea es una construcción jurídica y
social absolutamente singular y de la misma manera que su ordenamien-
to no es comparable a otros sistemas internacionales (o, incluso, nacio-
nales), de igual manera debemos interpretar sus tipos normativos sin que
sea preciso que, en todos los casos, estos respondan a las características de
los que puedan existir en el ámbito de los Estados nacionales.
El Proyecto de Constitución Europea afirmó extraordinariamente su
naturaleza de código supremo del ordenamiento comunitario cuyo contenido
está, como dijimos anteriormente, garantizado por la tutela jurisdiccional
del Tribunal de Justicia y dotado de un contenido, dogmático y orgánico,
que estructura y articula el sistema jurídico comunitario sobre la base de
los valores, objetivos y principios recogidos en el propio Texto. Que, final-
mente, el proyecto de Constitución Europea no haya entrado en vigor no
significa que la Unión Europea carezca absolutamente de "constitución"
ya que, como venimos afirmando, sus valores, principios y normas básicas
contenidas en los Tratados constitutivos y en sus modificaciones posterio-
res la dotan de tal estructura constitucional.
Por otro lado, debe resaltarse que el procedimiento convencional
que se utilizó para la elaboración tanto de la Carta de Derechos Funda-
mentales como de la Constitución Europea ha representado un cambio
cualitativo en el hacer comunitario y en el proceso de construcción euro-
pea, en la medida en que se ha introducido un foro abierto de discusión
y consenso no monopolizado por los gobiernos de los Estad~s miemb~os.
5.4. La crisis de la Constitución Europea
Como hemos señalado en ,páginas anteriores, la denominada Consti-

tución Europea no llegó a entrar en vigor. Lo impidió el resu~tado nega-
tivo de los procesos de aprobación en diferentes estados miembros que
debían hacerlo conforme a sus propias norma~ internas.
Diez Estados (Dinamarca, España, Francia, Holanda, Irlanda, Luxem-
burgo, Polonia, Portugal, Reino Unido y República Checa) celebraron
o podían haber celebrado consultas populares. En España, el Gobierno
48
optó por convocar un referéndum que se celebró el 20 de febrero de

2005 con resultado afirmativo. La Constitución Europea fue ratificada
por el Congreso el 28 de abril, por 319 votos a favor y 19 en contra y en el
Senado el 18 de mayo por 225 votos a favor, 6 en contra y 1 abstención. El
BOE 121, de 21 de mayo de 2005, publicó la Ley Orgánica 1/2005, de 20
de mayo, por la que se autoriza la ratificación por España del Tratado por el que
se estab/,ece una Constitución para Europa.
Se celebraron también consultas populares en Francia, en Holanda
y en Luxemburgo. El 29 de mayo de 2005 se celebró el referéndum en
Francia cuyo resultado fue contrario al Proyecto de Constitución Euro-
pea, creando un clima de preocupación entre los líderes europeos que,
sin embargo, insistieron en que el proceso de ratificación debía conti-
nuar como estaba previsto, aunque el resultado francés debiera generar
una reflexión profunda. Pocos días después, el 1 de junio de 2005, Ho-
landa rechazó igualmente el Texto europeo, mientras que Luxemburgo,
el 1O de julio de 2005, como ya aconteció en España, apoyo la Constitu-
ción en la consulta popular celebrada en esa fecha. El rechazo producido
en Francia_y en Holanda significó un negativo punto de inflexión en el
proceso político de ratificación del Texto europeo y provocó que las con-
sultas populares previstas en algunos Estados se paralizaran (Dinamarca,
Polonia y Portugal, Irlanda y la República Checa) o ni siquiera se estable-
ciera fecha para la misma (Reino Unido).
Otros quince Estados miembros no celebraron consultas populares
ya que, conforme a sus ordenamientos, procedía la ratificación parlamen-
taria, tal fue el caso de Alemania, Austria, Bélgica, Chipre, Eslovaquia,
Eslovenia, Grecia, Hungría, Italia, Letonia, Lituania, Malta, Estonia, Fin-
landia y Suecia. Algunos de estos países ratificaron parlam~ntariamente
la Constitución Europea y otros no llegaron a terminar el proces0 11_
6. EL TRATADO DE LISBOA
6. l. Origen y elaboración
El fallido intento de dotar a la Unión Europa de una Constitución 1

paralizó durante algún tiempo el proceso de integración política en la
Unión hasta que, finalmente, la aprobación del Tratado de Lisboa c erró
17. Puede consultarse la web: www.eumparl.es..

18. Proyecto para la aprobación de un Tratado constitucional para :Europa.
definitivamente la grieta abierta por el fracaso del proyecto para elaborar

un Tratado Constitucional (tal era su título).
El Tratado de Lisboa fue el fruto de negociaciones entre los Estados
miembros reunidos en una Conferencia Intergubernamental en 2007, en
la que participaron también la Comisión y el Parlamento Europeo. El Tra-
tado fue firmado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007 por los Jefes de Es-
tado o de Gobierno de los veintiocho Estados miembros 19 • La Conferen-
cia Intergubernamental recibió el mandato de elaborar un Tratado que
modificara los Tratados vigentes con el fin de aumentar la eficacia y legi-
timidad democrática de la Unión ampliada y la coherencia de su acción
exterior. El Tratado de Lisboa incorporó dos cláusulas substantivas que
modificaron, respectivamente, el Tratado de la Unión Europea (TUE)
y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (TCE). El TUE con-
servó su denominación y el TCE pasó a llamarse Tratado sobre el Funciona-
miento de la Unión. La Unión adquirió una única personalidad jurídica y la
palabra "Comunidad" se sustituyó en todo el texto por la "Unión", la cual
sucedió a la Comunidad vigente hasta la entrada en vigor del Tratado de
Funcionamiento Finalmente, el Tratado de Lisboa entró en vigor el 1 de
diciembre de 2009 (casi un año después de la fecha inicialmente prevista
del 1 de enero de 2009 y después de superar problemas importantes para
su ratificación en algunos Estados miembros). Se ha incluido en el Trata-
do 1a personalidad juridica única de la Unión con el objetivo de fortalecer
su poder de negociación, convirtiéndola en un actor más eficaz a escala
internacional y un socio más visible para otros países y organizaciones
internacionales.
6.2. Novedades y significado

El objetivo del Tratado de Lisboa fue el de adaptar la estructura y
el funcionamiento de la Unión Europea a las muchas transformaciones
operadas en su seno con el paso de los años y el cambio de circunstancia's
sociales, políticas y económicas y, muy principalmente, acometer las mo-
dificaciones necesarias para articular el funcionamiento de una Unión
de, entonces, veintisiete Estados y abierta a nuevas ampliaciones.
El Tratado de Lisboa, como heredero de la fallida Constitución Eu-
ropea, recoge mucho de lo que aquel proyecto había incorporado, de tal
19. La UE pasó a tener veintiocho Estado con la incorporación de Croacia el 1

de julio de 2013. ,
50
forma que la mayoría de las reformas institucionales y políticas plantea-

das en la Constitución Europea se retomaron e incluyeron en el Tratado
de Lisboa, aunque matizadas y bajo formas diferentes que permitieron
el consenso necesario para su aprobación por todos los estados miem-
bros cosa que no sucedió con el proyecto constitucional. El aspecto más
negativo, sin duda, fue que el abandono del proyecto de Constitución
Europea eliminó también el carácter simbólico que encerrada la propia
denominación de "Constitución" y se volvió a la tradicional y, quizá, supe-
rada denominación de "Tratados".
Fue especialmente significativo que el Tratado de Lisboa no deroga-
ra todos los Tratados anteriores como sí estaba previsto en el proyecto
de Constitución Europea que estaba llamado a constituirse en un único
Texto Fundamental de la Unión Europea. El Tratado de Lisboa, por el
contrario, no sustituyo totalmente a los Tratados Constitutivos, sino que
introdujo modificaciones (como ya sucedió con ocasión de los Tratados
de Ámsterdam y Niza), especialmente en el Tratado de la Unión Europea,
aunque sí cambió la denominación del, hasta entonces, Tratado de la Co-
munidad Europa por el de "Tratado de funcionamiento de la DE".
Actualmente el Derecho originario de la Unión Europea es·t á cons-
tituido, pues, por el Tratado de la Unión Europea, el Tratado de Fun-
cionamientos, ambos en la redacción dada por el tratado de Lisboa y la
Carta de los Derechos Fundamentales con el mismo valor jurídico que los
Tratados.
6.3. Las modificaciones relativas a las instituciones
Algunas de las características más relevantes de las modificaciones

introducidas por el Tratado de Lisboa en relación con las instituciones
son las siguientes:
A. Relevancia del Parlamento Europeo y de los Parlamentos nacionales

Con las modificaciones introducidas por el Tratado de Lisboa tan1n
el Parlamento ~uropeo co~o los ~-a rlamentos nacionales han adquirido
mayor relevancia e°: e~ funcionamie!lto de la Unión. El Parlamento Euro-
peo, direc~ente elegid~ po~~os ciudadanos de la únión, posee nuevas
competencias sobre la legislamon,, el presupuesto y los acueroos inlema-
cionales de la UE. El i:qipulso dado al procedimiento de codecisión coloca-
rá al Parlamento Eur?péo en 'pie de ~aldad con el Consejo, que repre-
senta a los Estados miembros, para la mayor parte de Ia·tegisladón de la
51
UE. Los Parlamentos nacionales pueden participar más directamente en

las actividades de la UE, principalmente a través de un nuevo mecanismo
para controlar el principio de subsidiariedad (ver Protocolo nº 2 sobre
la aplicación de los principios de subsidiariedad y complementariedad,
anexo al Tratado de Lisboa). Esta novedad, unida al mayor protagonismo
del Parlamento Europeo, acrecentará la democracia y la legitimidad de
las actuaciones de la Unión.
B. Otras instituciones
Entre las modificaciones institucionales está la creación del cargo de

presidente del Consejo Europeo, elegido por dos años y medio. También se
ha introducido la vinculación directa entre la elección del presidente de
l,a Comisión y los resultados de las elecciones europeas, lo cual reforzará
el significado e influencia del voto de los ciudadanos europeos. El Trata-
do introdujo también nuevas disposiciones relativas a la composición del
Parlamento Europeo y a la reducción del número de miembro de la Co-
misión e incorporó normas más claras sobre las cooperaciones reforzadas
y los aspectos financieros.
El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política
de Seguridad -que es también vicepresidente de la Comisión- tiene la
misión de articular y dar coherencia y visibilidad a la actuación exterioF
de la UE. Se ha creado igualmente un nuevo Servicio Europeo de Acción Ex-
terior que asiste al Alto Representante en el desempeño de sus funciones.
El Tratado de Lisboa suprime la anterior estructura de pilar~s y esta-
blece un nuevo reparto de competencias entre la UE y los Estados miem-
bros. El Tratado:modificó también la composición de la Comisión, del
Parlamento Europeo, del Comité de 1~ Regiones y del Comité Económi-
co y Social Europeo. Junto a los cambios en la propia estructura institu-
cional, el Tratado también modificó el proceso de toma de decisiones en
el seno del Consejo, suprimiendo el sistema de ponderación de votos y
estableciendo una nueva definición de la mayoría cualificada.
6.4. Las ·modificaciones en el ordenamiento de la UE: mayor definición coi:n- .

petencial, abandono de la Unj.ó~ y derechos fundamentales
A. Relación entre·Estados y abandono de la•Uni'Ón •' ·t 1 ,11 •t '11 :, ;
t ~ " ¡ ..
La relacion entre 'lqs Estados miembros y la Unión Europea qued~

más perfilada gracias ~ upa c~asi~cació_n precisa de las <;:oinp~iencias
' .. • ' ~ ,#
52
de cada cual. El Tratado de Lisboa prevé explícitamente por primera

vez la posibilidad de que un Estado miembro se retire de la Unión
(art. 50 del Tratado de la Unión Europea) como se analiza en páginas
posteriores.
Uno de los objetivos principales del Tratado de Lisboa era es de refor-
zar la democracia europea de forma que se diera respuesta a las deman-
das de mayor legitimidad y cercanía a las decisiones de la UE en relación
con los ciudadanos europeos. La consolidación de una Europa de los
derechos, que se comenta a continuación, ha fortalecido también la idea
de democracia en la Unión.
B. La Europa de los derechos

Como es conocido, el TUE instituyó la ciudadanía europea en 1992 y
los denominados derechos de ciudadanía; el Tratado de Funcionamien-
to2º (TFUE) ha venido a consolidar y ampliar dichos derechos. Como
consecuencia de este reconocimiento se han ampliado derechos y han
surgido otros nuevos. Tal es el caso de la iniciativa ciudadana europea.
El origen de esta nueva institución se encuentra en las reivindicaciones
sobre el fomento de la participación de la ciudadanía europea (Green
Paper on a European Citizens' Initiative COM (2009) 622). Como han
señalado Freixes y Poptcheva, la idea de proporcionar a los ciudadanos
europeos un instrumento propiamente de iniciativa no es nueva; organi-
zaciones no gubernamentales y sociedades civiles han venido solicitando
instrumentos de democracia directa durante largo tiempo.
El reconocimiento de la nueva iniciativa ciudadana (art. 11.4
TUE) permite que un grupo de, al menos un millón de ciudadanos de
la Unión, que sean nacionales de un número significativo de Estados
miembros, puedan tomar la iniciativa de invitar a la Comisión Europea,
en el marco de sus atribuciones, a que presente una pr-opuesta adecua-
da sobre cuestiones que, ajuicio de estos ciudadanos, requieran un acto
jurídico de la Unión para los fines de la aplicación de los Tratados. La
iniciativa ciudadana europea quedó abierta a partir de 1 de abril de
2012 y, desde entonces, se han venido tramitando las propuestas a un
ritmo creciente. Trataremos de esta institución en el Capítulo 18 al que
ahora nos remitimos.
20. Que ha sustituido al Tratado de la Comunidad Europea en 2009.cal romo

dispuso el Tratado de Lisboa.
Con todo, el gran logro del Tratado de Lisboa fue la consolidación

de una Europa de "derechos y valores". La Carta de Derechos Fundamen-
tales, proclamada en el Consejo Europeo de Niza, en diciembre de 2000,
adquirió, con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el mismo valor
jurídico que los Tratados (Derecho primario u originario) y es vinculante
para todas las instituciones de la Unión y para los Estados miembros cuan-
do apliquen el Derecho de la Unión. La evolución del reconocimiento y
protección de los derechos y la Carta de los Derechos Fundamentales son
objeto de atención en epígrafes posteriores.
La reforma de Lisboa mantiene las "cuatro libertades originarias"
pero la Unión tiene ahora más capacidad de actuación en el campo de la
justicia, la libertad y la seguridad para acometer la lucha contra la delin-
cuencia y el terrorismo. Las nuevas disposiciones sobre protección civil,
ayuda humanitaria y salud pública también pretenden impulsar la capa-
cidad de la UE para enfrentarse a las amenazas contra la seguridad de los
ciudadanos europeos.
ID. LAS AMPLIACIONES

En 1972, se integraron en la Comunidad el Reino Unido, Dinamarca
e Irlanda21 cuando ya se apreciaba la necesidad de que, a medio plazo,
se lograra la integración política no meramente la económica como se
había defendido hasta ese momento, a la vez que debía extenderse el
~bito de la Comunidad a otros países a condición de que gozaran de
regímenes democráticos.
Igual procedimiento se siguió para la incorporación de Grecia (se-
gunda ampliación). La Decisión del Consejo de 24 de mayo d_e 19,79 per-
mitió su integración en la CECA y, el 28 de mayo de 1979, se firmó el Tra-
tado qe incorporació~ a la CEE y a la CEEA y el Acta de Adhesión; dichos
documentos entraron en yigor _el 1 de enero de 1981.
España y Portugal (tercera ampliación) se incorporaron por Decisión
del Consejo de 11 de junio de 1985 a la CECA, el 12 de junio de 1985 se
firmó -el Tratado de incorporación a la CEE y a la: CEEA y el Acta de Ad-
hesión•. Estos documentos entraron en vigor el 1 de enero de 1986. Con
21. Aunque también Noruega firmó el Acta de Adhesión, el rechazo, por refe-
réndum, de dicha incorporación impidió la formalización final. Hasta el
momento no se ha producido su incor,poración. por la negativa sucesiva de
sus ciudadanos.
54
estas dos nuevas ampliaciones la Europa de los seis, luego de los nueve, se
convertiría en la Europa de los doce, composición que se mantuvo hasta
la cuarta ampliación.
La adhesión de Austria, Suecia y Finlandia -cuarta ampliación en
1995- presenta un rasgo distintivo respecto de las anteriores puesto que,
como señalaJ.P. Puissochet22 , es la primera ampliación de la Unión Euro-
pea, ya que los nuevos miembros formalizaron su adhesión precisamente
al Tratado de Maastricht, que entró en vigor el 1 de noviembre de 1993 y
conforme al nuevo y más sencillo procedimiento. También en el aspecto
económico se trataba de la primera ampliación tras la vigencia del merca-
do único europeo que funcionaba desde el 1 de enero de 1993.
La quinta ampliación se ha hecho efectiva el 1 de mayo de 2004 y ha
incorporado a la Unión Europea los siguientes diez nuevos miembros:
Chipre; Eslovaquia; Eslovenia; Estonia; Hungría; Letonia; Lituania; Mal-
ta; Polonia y República Checa.
El proceso de incorporación de nuevos miembros ha continuado y,
el 21 de junio de 2005, se firmó el Tratado de Adhesión de las Repúblicas
de Bulgaria y Rumania (DOUE, Ll57 /11) y se abrió el correspondien-
te proceso de ratificación. La sexta ampliación llegó en enero de 2007
con la incorporación de estos dos países. Ambos formaban parte del gran
grupo inicial de países candidatos de Europa central y oriental, pero sus
negociaciones no concluyeron a tiempo de ingresar con todos los demás.
Con la octava y, hasta el momento, última ampliación, se ha incorporado
Croacia en 2013.
El crecimiento de la Unión Europea no se detiene con estas amplia-
ciones y otros países son candidatos en el camino hacia la adhesión; Al-
bania, Macedonia, Montenegro, Serbia y Turquía están en proceso de
"transponer" (incorporar) la legislación de la Unión Europea a su Dere-
cho interno. Otros países son considerados candidatos potenciales por la
Unión, como es el caso de Bosnia y Herzegovina y Kosovo, aunque sobre
este último no hay todavía un consenso en relación con su estatuto~.
22. PUISSOCHET, J.P.: Aspectos jurídicos de la primera ampliación de la Unwn E~

pea, Universidad de Granada, 1996, p. 11.
23. De hecho, la propia UE incluye, junto a su nombre, una aclaración que
dice: Esta denominación se entiende sin perjuicio de /,as posiciones solm su ,estatuto
y está en consonancia con /,a Resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad de
55
IV. EL ARTÍCULO 50 DEL TRATADO DE 1A UNIÓN EUROPEA Y LA RE-

TIRADA DEL REINO UNIDO
El artículo 50 del Tratado de la Unión Europea contempla la posibi-
lidad de que cualquier Estado miembro solicite su salida de la Unión Eu-
ropea. En concreto, el apartado 1 de dicho artículo establece que "Todo
Estado miembro podrá decidir, de conformidad con sus normas consti-
tucionales, retirarse de la Unión". Por tanto, el procedimiento para dejar
la Unión Europea se sustancia principalmente en el ámbito del Derecho
de producción interna y de conformidad con las normas constituciona-
les del propio Estado miembro, no hay, por parte de la Unión Europea,
imposición de norma alguna respecto de la tramitación de la salida de la
UE, salvo la obligación de notificar la intención de abandonar la UE al
Consejo Europeo (art. 50.2 TUE).
Recibida la notificación a la que alude el artículo 50.1 TUE, el Conse-
jo Europeo adoptará unas orientaciones en base a las cuales la Unión "ne-
gociará y celebrará con ese Estado un acuerdo que establecerá la forma
de su retirada, teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con
._____ la Unión. Este acuerdo se n~gociará con arreglo al apartado 3 del artículo
218 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea", que regula
pormenorizadamente el procedimiento a seguir para la celebración de
acuerdos entre la Unión Europea y terceros países u organiz<1:ciones in-
ternacionales. Así, pues, a la negociación que formalizará el acuerdo de
salida se le aplican las normas de procedimiento ordinario previstas para
los acuerdos con terceros Estados y otras organizaciones.
Obtenido el acuerdo, el Consejo lo formalizará en nombre de la
Unión, por may~ría cualificada24, previa aprobación del Parlamento Eu-
ropeo. Los Tratados de la Unión Europea "dejarán de aplicarse al Estado
de que se trate a partir de la fecha de entrada en vigor del acuerdo de re-
tirada o, en su defecto_, a los dos años de la notificación de la intención de
ab~donar la Unión, salvo si el Consejo Europeo, de acuerdo con dicho
Estado, decide por unanimidad prorrogar dicho plazo" (art. 50.3 TUE).
la.s Naciones Unidas y con l,a opinión de la Corle Internacional de Justicia sobre la
declaración de independencia de Kosovo. Ultima consulta: l l.9.2019, https:/ /
europa.eu/ european-union/ about-eu/ countries_es.
24. La mayoría cualificada a la que se alude, se definirá' de conformidad con la
letra b) del apartado ~ del artículo 238 del Tratado de Funcionamiento de
la Unión Europea(art. !SO. 4 TUE). .,
56
. l
1 1
Coherentemente, el art. 50.4 TUE establece que, en las deliberaciones y

votaciones del Consejo Europeo y del Consejo descritas anteriormente
no participará el representante del Estado miembro que haya solicitado
la salida de la Unión.
La previsión contenida en el artículo 50 TVE ha sido utilizada por
el Reino Unido para solicitar su retirada de la Unión. El 29 de marzo de
2017, el Reino Unido notificó oficialmente al Consejo Europeo su inten-
ción de abandonar la UE y a partir de ese momento se han sucedido los
diversos trámites previstos en el procedimiento del artículo 50 del TVE.
El 23 de enero de 2013 el primer ministro británico, David Cameron,
anunció su intención de convocar un referéndum sobre la permanencia
0 salida del Reino Unido de la UE si su partido -el Conservador- ganaba
las elecciones en mayo de 2015, cosa que aconteció, por mayoría absolu-
ta, el 7 de mayo.
El 8 de septiembre de 2015, la Cámara de los Comunes autorizó la
convocatoria de un referéndum para la salida del Reino Unido de la
Unión Europea. El referéndum se celebró el 23 de junio de 2016 y el
Gobierno de David Cameron defendió la permanencia en la Unión Eu-
ropea pero el resultado fue favorable a la salida del Reino Unido de la
UE por un 51,9%, frente a un 48,1 % de votos favorables a la permanen-
cia en la UE, poniéndose fin así a cuarenta y tres años de pertenencia
del reino Unido a la Unión Europea. Sin duda, la convocatoria y el re-
sultado de este referéndum ha planteado preguntas importantes en el
campo del análisis constitucional y parece conveniente, como señala F.
Balaguer, que para "hacer coherentes los procesos refrendatarios con la
democracia pluralista, es necesario que se trasladen a esos procesos las
condiciones constitucionales de protección de las minorias y de garantía
del pluralismo, cuando esos procesos afecten a cuestiones de naturaleza
constitucional" 25 •
El resultado del referéndum provocó la dimisión, el 13 de julio de
2016 del David Cameron al que sustituyó Theresa May que nueve meses
después de la celebración del referéndum inició los trámites previstos en
25. BALAGUER CALLEJÓN, F.: "La Unión Europea frente al Bmcit otros p~
cesos disgregadores en el contexto global"., en BAI.AGUERCALLEJÓ , F./
TUDELA ARANDA, J. (Coords.): Fersptctivas actuales del fm,ce.wJ ~ im
· ~ aoa
europea, Colección Actas, nútn. 17, Fund~ción Giménez Abad de Esmdi
Parlamentarias y del Estado Autonómico, p. 34.
el artículo 50 TUE enviando una carta al presidente del Consejo europeo,

Donald Tusk, anunciándole la decisión del Reino Unido de abandonar la
Unión.
La Comisión europea asumió el liderazgo de la negociación en nom-
bre de los 27 (el Reino Unido, como se ha indicado, pasó a ser "la otra
parte" en la negociación) y designó a Michel Barnier como negociador
jefe. En el Consejo Europeo Especial el 29 de abril de 2017 (27 Estados
mie mbros) adoptaron por unanimidad las directrices que debían aplicar-
se en las negociaciones para la salida del Reino U nido de la Unión (Bre-
xit) y el 3 de mayo, la Comisión presentó al Consejo una recomendación
para que dicho órgano adoptara la decisión sobre las negociaciones del
Brexit. Las negociaciones se celebraron con el Gobierno de Theresa May
hasta el 14 de noviembre de 2018 fecha del Acuerdo de salida alcanzado
por las partes 26 que recibió la aprobación del Consejo Europeo el 25 del
mismo mes.
A pesar del acuerdo alcanzado por la Unión Europea con el Gobierno
de Theresa May, la formalización de la salida del Reino Unido requería la
aprobación de su Parlamento que lo rechazó reiteradamente. Finalmen-
te, el 30 de enero de 2019, el Parlamentó dio su conformidad al acuerdo
siempre que Theresa May renegociara lo relativo a la frontera norirlan-
desa (backstop) 27 , pero la Unión Europea rechazo esta posibilidad ya que
el acuerdo alcanzado y aprobado por el Consejo Europeo debía aplicarse
sin modificaciones.
El 20 de marzo de 2019, Theresa May solicitó a la Unión retrasar el
Brexit hasta el 30 de junio de 2019 28 • Los sucesivos rechazos del Parla-
26. El acuerdo alcanzado no contó con el consenso de todos los miembros del
Gobierno de Theresa May que debió afrontar la dimisión de varios de los
miembros de su gabinete, entre ellos, el responsable ~el Brexit, Domi~ic
Raab y un voto de censura, el 12 de diciembre de 2018, mstado por sus nva-
les dentro del propio Partido Conservador, que logro superar por 200 votos
contra 117.
27. U no de los problemas más diffciles de resolver en la negociación ha sido el
evitar una frontera ffsica entre la República de Irlanda e Irlanda del Norte,
una de- las cuatro naciones que constituyen el Reino Unido.
28. La Unión Europea ofreció una prórroga hasta el 22 de mayo de 2019 a los
efectos de conseguir la autorización del Parlamento del Reino U nido de
manera inmediata; si tal cosa no sucedía, la Unión propuso la fecha del 12
58
mento al acuerdo alcanzado obligaron a que el Reino Unido participara

en las elecciones al Parlamento Europeo celebradas en mayo de 2019 ya
que de no participar en dichas elecciones la salida debía producirse el
1 de junio de 2019. Tras años de negociaciones, Theresa May no logró
que el Parlamento aceptara el acuerdo alcanzado con la UE, lo que pro-
vocó su dimisión y su sustitución por Boris Johnson. La siguiente fecha
límite para la salida del Reino Unido de la Unión Europea se fijó para
el 31 de octubre de 2019 29 pero también esta fecha quedó anulada por
la falta de acuerdo parlamentario y se acordó un nuevo plazo, el 31 de
enero de 2020 30 •
La salida de la Unión representa una ruptura definitiva del Estado
miembro con la Unión Europea, de manera tal que si dicho Estado solici-
ta de nuevo la adhesión su solicitud se someterá al procedimiento estable-
cido para las nuevas adhesiones, previsto en el artículo 49 TUE. Por tanto,
se requerirá una solicitud de ingreso dirigida al Consejo, de la que se dará
traslado al Parlamento Europeo y a los Parlamentos nacionales. El Con-
sejo que se pronunciará por unanimidad sobre dicha solicitud después
de haber consultado a la Comisión y previa aprobación del Parlamento
Europeo, por mayoría de sus miembros. La unanimidad requerida es, sin
duda, un elemento de control que obliga al consenso de todos los Estados
de abril de 2019, con la demanda al Reino Unido de que indicará e) camino

a seguir en este caso.
29. Puede consultarse una cronología del proceso en: https: / / europa.eu/ newsro
om/highlights/ special-coverage/brexit_en. Última consulta: 02/ 09/ 2019.
30. El artículo 1 de la Decisión (UE) 2019/1810 del Consejo Europeo, tomada
de acuerdo con el Reino Unido de 29 de octubre de 2019 por la que se prer
rroga el plazo previsto en el artículo 50, apartado 3, del TUE (DOUE núm.
278, de 30 de octubre de 2019, páginas 1001 a 1003 (3 págs.), establece: El
plazo previsto en el artículo 50, apartado 3, del TUE, prorrogado mediante
la Decisión (UE) 2019/584 del Consejo Europeo, se prorroga de nue o, y
ello hasta el 31 de enero de 2020.
2. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 50, apartado 3, del TlJE
y tal como establece el Acuerdo de Retirada, en el caso de que las Panes
de dicho Acuerdo finalicen sus respectivos procedimientos de ratificación
y notifiquen al depositario la finalización de dichos procedimientos en ner
viembre de 2019, en diciembre de 2019 o en enero de 2020, el Acuerdo de
Retirada entrará en vigor, respectivamente: el 1 de diciembre de 2019; el l
de enero de 2020, o el 1 de febrero de 2020.
,
onstitucional europeo
miembros para la admisión de un nuevo socio, incluso cuando ese futuro

ocio ya fue miembro de la Unión en el pasado (art. 49 TUE).
Las condiciones de admisión y las adaptaciones que pudiera haber en
lo relativo a los Tratados deben ser objeto de un acuerdo entre los Estados
miembros y el Estado solicitante (acuerdo de adhesión), que se someterá
a la ratificación de todos los Estados contratantes, de conformidad con
sus respectivas normas constitucionales (art. 49 TUE).
I ,
J ••
➔ \ ¡ •
60
CAPÍTULO 4
DERECHO CONSTITUCIONAL EUROPEO Y
ORDENAMIENTOS ESTATALES
YOLANDAGÓMEZSÁNCHEZ
Catedrática jean Monnet, «ad personam», de l,a UE
SUMARIO: I. LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA Y SU

INCIDENCIA EN LAS RELACIONES ENTRE ORDENAMIENTOS.
II. ORDENAMIENTO EUROPEO Y ORDENAMIENTO CONSTI-
TUCIONAL INTERNO. III. RELACIONES ENTRE ORDENA-WEN-
TOS. 1. Relaciones entre el Derecho europeo y el Derecho de producción in-
terna. 2. La eficacia del Derecho de la Unión Europea: el efecto directo y la
primacía.
l. lA CONSTITUCIONALIZACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA Y SU IN-

CIDENCIA EN LAS RELACIONES ENTRE ORDENAMIENTOS
Como afirma el Prof. Haberle 1 , la "controversia sobre si Europa tie-
ne una Constitución o si la necesita ha sido muy vehemente" y, añade el
mismo autor que, realmente, "Europa vive ya bajo un conjunto de cons-
tituciones parciales escritas y no escritas que quizás necesita hoy un paso
adelante, con el que se reafirmaría también la especial aptitud constitucio-
nal de la Unión Europea". Desde los inicios de los trabajos de la Conven-
ción sobre el Futuro de Europa ya se suscitó cierta controversia sobre la
posible naturaleza jurídica del texto que se elaboraba ya que en el ámbito
comunitario el tratado internacional había sido siempre la norma utiliza-
l. HÁBERLE, P.: "Europa como comunidad constitucional en desarrollo",

en Revista de Derecho Constitucional Europeo, nº 1 (Enero-Junio), 2004 ( ers.
elec.).
6i
da2 • Sin embargo, el término constitución s ha utilizado en el co~texto

comunitario, especialm nte por 1 Tribunal de Justicia, para refenrse al
Tratado constitutivo d la Comunidad Europea(STJ "Les Verts" v. Parla-
mento Europeo, d 23 d abril de 1986). Resulta evidente que los trata-
dos internacionales no son, ni material ni formalmente, constituciones en el
sentido en 1 qu ambas e presiones son utilizadas en el ámbito jurídico.
Pero es igualm nte cierto que los Tratados constitutivos europeos unen a
su natural za de normajurídico-internacional algunas características más
nítidamente constitucionales como es, por ejemplo, el constituirse en
norma superior o en norma de referencia del resto del ordenamiento comu-
nitario, posición garantizada por el propio Tribunal de Justicia que posee
competencia para controlar los actos contrarios al Tratado o el mismo
reparto competencia! entre los Estados nacionales y la Comunidad que
viene a coincidir -al menos en parte- al reparto que presentan ciertos
Estados federales 3 • En última instancia, el término constitución admite una
pluralidad de significados (como norma formal, como realidad constitu-
tiva ... ), aunque en los Estados democráticos actuales tiene un contenido
complejo que abarca un sentido jurídico-formal y un sentido material
(con concreto contenido que viene exigido por el propio sistema demo-
crático).
Peter Haberle enunció la existencia de una "comunidad constitucio-
nal" sui generis y añade que los "actuales Tratados son constituciones par-
ciales o tratados constitucionales sectoriales" que "sustraen ámbitos clá-
sicos a las constituciones nacionales, de tal manera que éstas en algunos
aspectos se convierten, a su vez, en constituciones parciales en el contexto
de la CE/UE"4.
2. MUÑOZ MACHADO, S.: Constitución, ob. cit., pág. 230.

3. Ídem, pág. 232 y 233.
4. HABERLE, P.: "Europa como comunidad constitucional en desarrollo",
en Revista de Derecho Constitucional Europeo, nº 1 (Enero-Junio), 2004 (vers.
elec.). El Prof. P. Haberle enunció, en 1991, el concepto de Derecho consti-
tucional común europeo a partir del cual resulta posible realizar una correcta
interpretación del fenómeno de la constitucionalización del proceso de in-
tegración europea. Ver también: Peter HÁBERLE, "Derecho constitucio-
nal común europeo", en Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 79,
1993. Esta denominación se ha cQnsolidado con las Cátedras y Módulo Jean
Monnet de Derecho Constitucional Europeo de Teresa Freixes, Francisco
62
Capítulo 4. Derecho constitucional europeo y ordenamientos estata/,es
Como acertadamente ha señalado F. Balaguer Callejón5, para impul-

sar y desarrollar el proceso de constitucionalización en todas sus vertien-
tes, la Unión Europea debe ser cada vez más "constitucional" y los órde-
nes constitucionales estatales deben ser cada vez más "europeos".
Il. ORDENAMIENTO EUROPEO Y ORDENAMIENTO CONSTITUCIO-

NAL INTERNO
Podríamos decir que la Constitución distingue tres diferentes tipos
de Tratados en orden a la participación de las Cortes en el procedimiento
de celebración de los mismos:
• Tratados que requieren autorización de las Cortes mediante ley
orgánica.
• Tratados o convenios que requieren la previa autorización de las
Cortes.
• Tratados o convenios de cuya conclusión deben ser informadas las
Cámaras.
Respecto del primer supuesto, el artículo 93 CE establece que "Me-
dian te ley orgánica se podrá autoriza la celebración de tratados por los
que se atribuya a una organización internacional el ejercicio de compe-
tencias derivadas de la Constitución". A través de este mecanismo se han
incorporado al Derecho interno los Tratados constitutivos de la actual
Unión Europea y sus reformas.
En los casos previstos en el artículo 93, las Cortes Generales o el Go-
bierno, según los casos, deben garantizar el cumplimiento de estos trata.-
dos y también de las resoluciones emanadas de los organismos internacio-
nales o supranacionales que sean titulares de la cesión regulada en este
precepto constitucional.
En el segundo caso, dispone el artículo 94.1, que se requiere la previa
autorización de las Cortes Generales para la prestación del consentimien-
to del Estado para obligarse por medio de tratados o convenios, en los
casos establecidos en dicho precepto. Y, por último, el apartado 2, del
artículo 94, regula el tercer supuesto conforme al cual el Congreso y el
Balaguer, Yolanda Gómez y José Antonio Montilla y a través de la Revista ,t k

Derecho Constitucional Europeo que dirige F. Balaguer.
5. BAI.AGUER CALLEJÓN, F.: Presentación al nº 1 de la Revista Derecho Constitu-
cional Europeo (v. e.) Enero-Junio, 2004.
63
►
Dff'echo constitucional europeo
Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de los restan-

tes tratados o convenios.
Al Rey le corresponde manifestar el consentimiento del Estado para
obligarse mediante tratados o convenios, facultad que el Monarca ejerce
de conformidad con la Constitución y las leyes tal y como dispone el artí-
culo 63.2 CE.
Los Tratados inten1acionales incorporan al Derecho interno nor-
mas jurídicas con plena eficacia que no son manifestación "de la volun-
tad exclusiva de los poderes públicos internos sino de la negociación y
el acuerdo con otros sujetos internacionales" 6 • Dispone el artículo 96.1
CE, que los tratados internacionales, válidamente celebrados y una vez
publicados oficialmente, pasarán a integrarse en el Ordenamiento in-
terno, pero ni su modificación, derogación o suspensión pueden reali-
zarse sino es de conformidad con las normas previstas en los respectivos
tratados o, en su defecto, conforme a las normas generales del Derecho
Internacional.
En cuanto a la denuncia de los tratados y convenios internacionales
celebrados por España debe aplicarse, tal y como dispone el artículo 96.2
CE, el mismo procedimiento previsto para su apro~ación en el citado
artículo 94 CE.
La "rigidez de los tratados-y las similares consecuencias que se de-
rivan de su inaplicación los unifica en su naturaleza de fuentes del
Derecho a pesar de las diferencias que se hayan previsto en el proce-
dimiento interno de formación de la voluntad estatal" 7 • No existen
diferencias jerárquicas· ni de_otro orden en la consideración de los
tr.atados como fuentes del Derecho ~n nuestro Ordenam~ento en base
a que, por ejemplo, unos hayan sido autorizados por las Cortes y otros
no 8 •
Las relaciones entre el Derecho comunitario ,y el Derecho interno
no han estado exentas de conflictos, quizá como consecuencia de la falta
de reglas y procedimientos para solucionarlo.s. En este sentido, podem<?s
6. BALAGUER CALLEJON, F., CÁMARA VILLAR, G., LÓPEZ AGUILAR,J.F.,

CANO BUESO,J., BAIAGUER CALLEJÓN, M.L., ,RODRÍGUEZ DÍAZ, A.:
Derecho Constitucional, vol., 1, ob. cit., pág. 12·6.
,.
7. Ibidem:. f,
8. Ibidem.
64
Capítulo 4. Derecho constitucional europeo y ordenamientos estatales
distinguir dos niveles de relación del Derecho comunitario9• Uno, el nivel

infraconstitucional en el que existen reglas de resolución de conflictos
que permiten abordar las relaciones entre ambos Ordenamientos; dos, el
nivel constitucional que es donde se han producido los problemas jurídi-
cos de mayor calado. A su vez, en este nivel constitucional debe distinguirse,
por un lado, entre la colisión del Derecho comunitario y la Constitución
y, por otro, la confluencia10 de aquel respecto de ésta, es decir, en qué me-
dida el Derecho comunitario es normativamente idóneo para medir la
constitucionalidad de las normas infraconstitucionales.
En lo que se refiere a la posible colisión entre la Constitución y las
normas de Derecho comunitario el Tribunal Constitucional ha confirma-
do que la aplicación de las normas del Derecho comunitario no puede
realizarse con vulneración de los preceptos constitucionales. Para el Tri-
bunal Constitucional la cesión que pueda realizar España del ejercicio de
ciertas competencias a favor de "organismos supranacionales no implica
que las autoridades nacionales dejen de estar sometidas al ordenamiento
in terno cuando actúan cumpliendo obligaciones adquiridas frente a ta-
les organismos, pues también en estos casos sigue siendo poder público
que está sujeto a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico es-
pañol"11 de conformidad con lo establecido en el artículo 9.1 CE. Igual
criterio debe seguirse en el caso de que se recurra en amparo un acto
del poder público que, aplicando normas de Derecho comunitario, viole
un derecho fundamental. El Tribunal Constitucional está facultado para
conocer del recurso con independencia de si tal acto era o no conforme
a la norma de Derecho comunitario.
En cuan to a la posición del Tratado en relación con la Constitución
hay diversas tesis cada una de las cuales aporta argumentos a favor de la
preeminencia de uno u otra. A pesar de las discusiones doctrinales sobre
el particular estimo que los Tratados no son supra ni paraconstituciona-
les, lo cual se deduce de la necesidad de que estos últimos no vulneren los
principios constitucionales. A tal efecto, la Constitución española ha pre-
9. Segui~os la exposición de BALAGUER CALLEJON, F., CÁMARA VILLAR,

G., LOPEZ :'-GUI~, J.F., CANO BUESO, J., BALAGUER CAILEJÓN,
M.L., RODRIGUEZ DIAZ, A.: Derecho Constitucional, vol., I, ob. cit., pág. 185.
10. lbidem, pág. 187.
11. STC 64/1991, FJ, 4 b); Ver también, STC 236/ 1991, -de 12 de diciembre
(RTC 1991, 236), FJ 9.
65
visto un control previo de constitucionalidad de los Tratados al disponer el

artículo 95.1 de la Constitución, que la celebración de un tratado internacio-
nal que contengan estipulaciones contrarias a la Constitución exigi,rá la previa re-
visión constitucional. Este supuesto se produjo con motivo de la ratificación
por España del Tratado de la Unión Europea(Tratado de Maastricht)
cuyo artículo 8 reconocía el derecho de sufragio activo y pasivo a los ciu-
dadanos de la Unión en todos los países miembros, mientras que el artí-
culo 13.2 de la Constitución sólo reconocía el derecho de sufragio activo.
El texto del Tratado fue sometido a dictamen del Tribunal Constitucional
el cual resolvió que efectivamente existía una contradicción entre el Tra-
tado y la Constitución que obligaba a reformar ésta antes de incorporar
el texto comunitario al Derecho interno. Así se hizo mediante la, hasta
ahora, única reforma constitucional en España producida en agosto de
1992. Se ha hecho uso de este mismo procedimiento para evaluar la com-
patibilidad del Proyecto de Constitución Europea con la Constitución de
1978. El Tribunal Constitucional, en su Declaración de 13 de diciembre
de 2004, dio respuesta al requerimiento del Gobierno declarando que no
apreciaba incompatibilidad entre ambos textos constitucionales. En esta
misma Declaración, el Tribunal Constitucional estableció la base jurídica
adecuada para la prestación del consentimiento del Estado al Texto Cons-
titucional. Por tanto, la previsión del artículo 95 tutela perfectamente la
correcta integración de los Tratados comunitarios en el ordenamiento
int~mo pem:iitiendo, si es que se produjera contradicción, que se opte
por no ratificar el tratado o por reformar la Constitución interna para
eliminar la contradicción.
La competencia para instar el pronunciamiento del Tribµnal Cons-
titucional previamente a 'ia celebración de un Tratado se asigna, en el
artículo 95.2 CE, al Gobierno o a cualquiera de las Cámaras (Congreso de
los Diputados y Senado).
Con independencia del control a priori de los Tratados al que he-
mos hecho referencia, •éstos están también sujetos, por su naturaleza de
norma con fuerza de ley, a un control de inconstitucionalidad posterior
mediante el recurso y la cuestión de inconstitucionalidad contemplados en el
artículo 161.1. a) CE, y en los artículos 27, 28 y 29 LOTC 12•
12. En este mismo sentido, el artículo 27.2. LOTC, establece: ~'Son susceptibles
de declaración de inconstltucionalidad: ... c) Los Tratados internaciona-
les ... ".
66
Capítulo 4. Derecho constitucional europeo y ordenamientos estatal,es
Las sentencias recaídas en los procedimientos de inconstitucionali-

dad tienen valor de cosa juzgada, vinculan a todos los poderes públicos y
producen efectos generales desde la fecha de su publicación en el BOE.
Las sentencias estimatorias de la inconstitucionalidad producen la nuli-
dad de los preceptos que el Tribunal Constitucional haya declarado afec-
tas a dicha inconstitucionalidad (art. 39 LOTC). Sin perjuicio de todo
ello y dada la naturaleza internacional de los Tratados, tanto el incum-
plimiento de un Tratado como la declaración de inconstitucionalidad de
alguna de sus partes puede dejar en una difícil situación al Estado frente
al resto de los sujetos internacionales e, incluso, puede generar la respon-
sabilidad internacional de aquél 13 •
111. RELACIONES ENTRE ORDENAMIENTOS

l. RELACIONES ENTRE EL DERECHO EUROPEO Y EL DERECHO DE
PRODUCCIÓN INTERNA
La actual Unión Europea es el ejemplo de supranacionalidad más
completo que se conoce. Su entramado institucional y, especialmente,
la creación de un Ordenamiento jurídico propio que se integra en el
Derecho interno de los Estados miembros gracias a la cesión de com-
petencias de éstos a favor de la Unión distinguen a esta organización
supranacional de cualquier otra. El Derecho de la Unión está formado
por los Tratados constitutivos, sus modificaciones posteriores, la Carta
de los Derechos Fundamentales, con igual valor jurídico que los propios
Tratados y por las normas y actos emanados de las instituciones comuni-
tarias en razón de sus respectivas competencias. El Derecho de la Unión
Europea se diferencia del Derecho de producción interna de los Es-
tados miembros fundamentalmente por los órganos competentes para
crearlo, pues mientras que en éstos últimos el Derecho se crea por los
órganos nacionales, el Derecho de la Unión mana de las instituciones
de la Unión Europea dotadas de esta competencia. Las relaciones entre
el Derecho de la Unión .y los Derechos de producción interna discurren
a través del principio de competencia conforme al cual los Estados nacio-
nales reconocen que, en aquellas materias acordadas, las instituciones
europeas poseen la competencia para su regulación, competencia a la
13. BAI.AGUER CALLEJON, F., CÁMARA VILLAR, G., LÓPEZ AGUILAR,J.F.,

CANO BUESO, J., BAIAGUER CALLEJÓN, M.L., RODRÍGUEZ DÍAZ, A ~
Derecho Constituciona~ vol. 1, ob. cit., pág. 127.
67
Df'rrrho ro1 1st itur io11 nl f' II mj>r'o
q u e di ch os Estados nacio nales han renunciado e n favor de dichas insti-

tu ciones e uropeas.
En el sistema de fuentes europeo deben distinguirse los siguientes
n iveles:
n) Dr,rt/1() originario o primario, compuesto por los Tratados consti-
tutiYos ,, sus reformas.
b) Datrho dcrh 1ndo o secundario, formado por las normas en1anadas
d e las propias instituciones de la Unión habilitadas para ello por los
Tratados constitutiYos y sus reformas.
e ) Daecho
terriario o complementario, integrado por normas de desa-
rrollo de las normas de Derecho derivado.
El Ordenamiento de la Unión Europea es una unidad en sí mismo,
que se integra, como ya dijimos, en el Ordenamiento de los Estados miem-
bros completando el sisten1a multinivel del mismo. Las relaciones entre el
Derecho europeo y el Derecho de producción interna no son relaciones
de jerarquía, sino que responden, como igualmente se ha dicho ya, al
principio de competencia, conforme al cual respecto de las competencias
que el Estado haya cedido a la Unión Europea debe aplicarse preferente-
mente el Derecho de la Unión. Tal preeminencia del Derecho europeo
ha sido reiteradamente señalada por el Tribunal de Justicia de la Unión
Europea que ha confirmado en jurisprudencia constante que el Derecho
de la Unión es de obligado cumplimiento para los Estados miembrosM.
El Derecho originario o primario, tal como vimos, está integrado por
los Tratados constitutivos y también por los Tratados que, elaborados pos-
teriormente, han modificado y completado a los originarios. El Derecho
originario es vinculante para todos los Estados miembros y directamente
aplicable siempre que el propio Tratado no difiera tal aplicación a una
norma ulterior 15 . En este sentido, el Tribunal de Justicia de las Comuni-
dades afinnó este carácter estructuralmente básico de los Tratados en el
orden comunitario al establecer que, a diferencia de lo que sucede con
los Tratados internacionales ordinarios, "el Tratado CEE ha establecido
un ordenamiento jurídico propio, integrado en el sistema jurídico de los
Estados miembros y que tal ordenamiento es de obligado cumplimiento
para las jurisdicciones nacionales". Desde el 1 de dicie1nbre de 2009, la
14. STJ Costa c. ENEL, de 15 de julio de 1964.

] 5. STJ de 5 de febrero de 1963, caso Van Gend and Loos.
68
Capitulo 4. JJr,rn'ho mn.stiturionaL europeo y ordenamientos estatales
Carta de los Derechos Fundam entales tiene el mismo valor jurídico que
los Tratados y, por tanto, posee el mismo nivel jurídico que el Derecho
. . .
ong1nano.
El D erecho derivado o secundario es el conjunto de las disposiciones nor-
1nativas en1anadas de los distintos órganos institucionales de la Cnión que
tienen atribuida la competencia para dictarlos en base a los Tratados y
que, tras su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades, úncu-
lan, según su distinta naturaleza, a los Estados miembroslfJ conforme a
las denom inada eficacia vertical y eficacia horizontal. La primera se proyec-
ta sobre las relaciones entre los Estados miembros y los ciudadanos. La
eficacia horizontal rige las relaciones entre particulares, siendo, por tanto,
in vocables en tod a relación jurídica, tanto ante el Tribunal de Justicia de
la Com u nidad co mo ante los órganos judiciales nacionales17• Las normas
fu n d amentales d e Derecho derivado son los Reglamentos ~- las Directivas.
Lo s Reglamentos son n ormas generales, con eficacia plena (aunque , en
ocasiones, los Estados miembros asumen el deber de complementarlos ) y
no cabe h a cerles reservas por parte d e los Estados miembros ni puede ser
excepciona da su a plicación que es obligatoria. El Reglamento es, por tan-
to, obligatorio en todos sus elemen tos y directamente aplicable en todo
Estado miembro.
Las Directivas son actos del Consejo o de la Comisión que obligan a
los diferentes Estados miembros en el objetivo que dichas DirectiYas per-
sigan pero que permiten que los Estados nacionales arbitren las formas
y los medios para lograr dicho objetivo. La Directiva no contiene una
regulación completa de la materia de qué trata, sino que fija objetiYos y
resultados. Debe ser, por ello, completada por las nonnas internas de lo
Estados. En tanto que dicha Directiva no sea completada no es aplicable
por los operadores jurídicos internos y sólo tiene el denominado efecto
vertical, en garantía de los particulares, ya que un Estado puede omitir
o retrasar el desarrollo de una Directiva perj udicando a sus ciudadano
y creando una discriminación respecto de otros ciudadanos europeo
prohibida en los Tratados. Los particulares pueden invocar ante el juez
nacional una directiva, si ésta es clara y precisa, frente a la omisión del de-
16. MOLINA DEL POZO, C.: M anual de Derecho de la Comunidad Europea ob. cit..
pág. 306.
17. SSTJCE de 4-XIl-1974, caso Walrave, y 8-IV-1976, caso Defrenne.
69
sarrollo interno por parte del Estado 18 • Eljuez en este caso puede aplicar
directamente la Directiva e inaplicar la ley interna contraria; igualmente
deben actuar los demás operadores jurídicos incluida la Administración
en amplio sentido.
Junto a Reglamentos y Directivas, las Decisiones son actos jurídicos de
carácter normativo, emanados de los órganos comunitarios que poseen
esta potestad, de aplicación directa e inmediata, tras su publicación, en
todos los Estados miembros sin que sea precisa la intervención de éstos 19,
se diferencian así de las directivas a las que antes se aludió que precisan'
de la actuación pertinente de las instancias legislativas o administrativas
de los Estados nacionales y, también, de los reglamentos pues éstos son
normas generales mientras que las Decisiones tienen carácter individual
y deben ser notificadas al destinatario.
2. 1A EFICACIA DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA: EL EFECTO

DIRECTO Y LA PRIMACÍA
La eficacia del ordenamiento comunitario se asienta sobre dos pilares
fundamentales: el efecto directo y la primacía del Derecho europeo sobre el
Derecho de producción interna. Ha sido el Tribunal de Justicia, como ha
señalado M. Azpitarte20 , el que "ha construido un modelo de relaciones
entre ordenamientos caracterizado por la primacía y la eficacia directa
del derecho comunitario, la obligación de interpretación conforme del
derecho estatal y la responsabilidad, y consiguiente obligación de indem-
nizar" de los Estados miembros por incumplimiento del Derecho euro-
peo.
El Tribunal de Justicia ha definido la doctrina del efecto directo del
Derecho europeo. Dicha posición jurisprudencial comenzó con la STJ
Van Gend and Loos, de 5 de febrero de 1963, en la que el Tribunal de
Justicia intenta superar la concepción del clásico principio de cooperación
internacional y afirma que el Tratado constitutivo no se limita a crear
18. STC de 4 de diciembre de 1974, caso Van Duyn y STC de 19 de enero de

1982, caso Ursula Becker.
19. MOLINADELPOZO, C.: Manual de Derecho dela ComunidadEuropea, ob. cit.,
pág. 306.
20. AZPITARTE, M.: "Las relaciones entre el Derecho de la Unión y el Derecho
del Estado a la luz de la Constitución Europea", en Revista de Derecho Consti-
tucional Europeo, nº 1, Enero--Junio, 2004, en http://www.ugr.es/~redce/
70
Capítulo 4. Derecho constitucional euroj)eo y ordenamientos estatales
obligaciones entre Estados miembros, sino que dichos Estados al suscri-

bir el Tratado han reconocido una naturaleza específica al Derecho de
la Unión Europea que permite su invocación por los nacionales ante sus
respectivas jurisdicciones. El Derecho de la Unión constituye un conjunto
normativo supranacional en virtud del cual los Estados miembros pueden
ver limitadas, aunque sea someramente, algunas de sus com petencias so-
beranas. Este efecto directo del Derecho de la Unión afecta al Derecho ori-
ginario -Tratados constitutivos, sus sucesivas modificaciones y a la Carta
de Derechos Fundamentales- y a los Reglamentos de Derecho derivado.
Caso distinto es el de las Directivas, también integrantes del Derecho de-
rivado, pero que, como antes hemos señalado, precisan de la acción de
los poderes públicos nacionales para completar su eficacia. En este caso,
la doctrina habla de efecto indirecto aunque el Tribunal de J usticia (SS1J
Grand, de 6 de octubre de 1970 y SACE, de 17 de noviembre de 1970 ) ha
señalado que también las Directivas podrían tener, en casos específicos, el
mismo efecto directo que se predica de los Tratados y de los Reglamentos.
Según el Tribunal de Justicia, y como antes hemos señalado, para que
pueda reconocerse efecto directo a una Directiva ésta debe reunir los
siguientes requisitos:
• Ser clara y precisa.
• No estar sometida a reserva alguna por parte del Estado en cues-
tión.
• Que no requiera, para su ejecución, de ningún otro acto jurídico
comunitario.
• Que no deje al Estado un margen de apreciación en cuanto a di-
cha aplicación.
Diversas resoluciones del Tribunal de Justicia (SSTC Ratti, de 5 de
abril de 1979; Comisión v. Bélgi.ca, de 6 de mayo de 1989 0 Ursula Becker.
de 17 de enero de 1982) confirmaron que, cuando el contenido de un~
Directiva result~ incondicional y suficientemente preciso, sus "disposicio-
nes pueden ser invocadas en defecto de medidas de aplicación adoptadas
en plazo, en contra de cualquier disposición nacional no conforme a la
directiva" pues el contenido de ésta puede hacerse valer frente al Estado
nacional.
En cuanto al principio de primacía es, quizá, la más importante carac-
terística del Derecho de la Unión y lo que hace específica la naturaleza
71
D~~ co titucional europeo
la relación entre los Estados miembros y la Unión Europea. "Desde

una perspectiva doctrinal constitucional de las fuentes del Derecho ... el
principio de primacía se equipara con el más clásico principio de frrevakn-
ci,a, según el cual, y a medio camino ntre la jerarquía y la competencia,
determinadas normas desplazan a otras en su aplicación" 21 •
Conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (STC Costa/
Enel, de 15 de julio de 1964) , el Derecho de la Unión constituye un or-
denamiento jurídico propio que se integra en el ordenamiento jurídico
de los Estados miembros y que prima sobre la aplicación de cualquier
norma interna; esta primacía del Derecho comunitario vincula a todos los
poderes nacionales , incluso, a los órganos jurisdiccionales. Como conse-
cuencia del principio de primacía:
• El Derecho de la Unión y el Derecho de producción interna no se
rigen por el principio de jerarquía sino por una variante del princi-
pio de competencia;
• Tampoco rige entre ambos el principio de lex posterior, ya que una
norma nacional posterior a una norma comunitaria no puede res-
tar eficacia a ésta;
• Los órganos jurisdiccionales internos tienen la obligación de ga-
rantizar la primacía del Derecho de la Unión (STJ Lück, de 6 de
abril de 1968) y, por tanto, inaplicar la norma interna en los casos
en que proceda.
Ha resultado especialmente conflictiva la relación del principio de
primacía respecto de la propia Constitución especialmente cuando es-
taba en cuestión una norma comunitaria e implicado un derecho cons-
titucional. Ya hemos tratado acerca de este problema y vimos como el
Tribunal de Justicia se mantuvo firm.e , en varias de sus sentencias, en sus
posiciones acerca de la intangibilidad de la primacía del Derecho de la
Unión a la vez que algunos Tribunales Constitucionales (principalmente
el italiano y el alemán) dictaron sentencias claramente contrarias a esta
21. SÁNCHEZ BARRIIAÓ,J.F.: "Relación entre el derecho de la Unión Euro-

pea y el derecho de los Estados miembros: apuntes para una aproximación
al principio de primacía a la luz de la Constitución europea (Declaración
del Tribunal Constitucional de 13 de diciembre de 2004)", en Revista de De-
recho Qmstitucicma/,Europeo, nº 2,Julio-Didembre, 2004, en http:/ /www.ugr.
e /--redce/
72
Capítulo 4. Derecho constitucional europeo y ordenamientos estatales
tesis o, posteriormente, matizadamente discrepantes. La Sentencia del

Tribunal Constitucional Federal Alemán de 30 de junio de 2009, relativa
a la aprobación del Tratado de Lisboa, vuelve a poner de manifiesto las
siempre complejas relaciones jurídicas entre la Unión y los Estados miem-
bros en orden a la consolidación e interpretación de un sistema jurídico
multinivel.
Aunque finalmente el Tribunal Constitucional Federal Alemán con-
firma que el Tratado de Lisboa no es contrario a la Constitución alemana
(Grundgesetz), la sentencia establece cautelas sobre el futuro de la pro-
fundización de Alemania en la integración europea. El Tribunal Consti-
tucional Federal de Alemania elabora una doctrinajurisprudencial clara-
mente defensiva y alerta contra los riesgos que podrían conllevar ciertos
aspectos de la integración y marca pautas realmente restrictivas respecto
de posibles competencias adicionales a favor de la Unión Europea y, en
todo caso, establece que el Tribunal Constitucional Federal será el garan-
te de cualquier proceso en el ámbito de la integración europea respecto
de Alemania22 •
Correlativamente, el Tribunal de Justicia ha confirmado su posición
respecto de la preeminencia del Derecho de la Unión dentro del ámbito
competencia de la UE en sentencias recientes, como el caso Melloni, ya
citado anteriormente.
22. Ver, Elías Méndez, C.: "Alemania", Freixes Sanjuán, T., Gómez Sánchez, Y,
Rovira, A. (coords.), Constitucionalismo multinivel y relaciones~ ParlamentDs:
Parlamento europeo, parlamentos nacionales, parlam.er,,ws ~ con com¡,et,en-
cias legislativas, CEPC, Madrid, 2011 y, también: Vidal Prado, e (coord.},
Sentencia Lisboa del Tribunal Constitucional Fedtral, Al.emán, CEPC, adrid,
2011. Traducción del texto de la Sentencia por Cado Vidaf Prado , Cri nna
Elías Méndez, págs. 203-41 O.
.,
CAPÍTULO 5
EL MARCO INSTITUCIONAL DE 1A UNIÓN
EUROPEA1
CRISTINA ELÍAS MÉNDEZ

Profesora Titular de Derecho Constitucional. UNFJJ
ProfesoraJean Monnet, de la VE
SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. CONSIDERACIONES PRELIMINARL5. III.

CONSEJO EUROPEO. l. Presentación de la institución. Marco narmatiuo. 2.
La actuacwn del Consejo Europeo durant,e l,a crisis y balance de su actuación. 3.
Relaciones con las demás instituciones. 4. Conclu.simus solm el Consejo Europeo. IV.
CONSEJO DE 1A UNIÓN EUROPEA. l. Marco rumnatioo. 2. Análisis fun-
cional.. V. COMISIÓN. l. Marco normativo. Composiciónyfa:nciones. 2. Análisis
funcwnal.. VI. PARIAMENTO EUROPEO. l. Marro normativo. 2. Análisis
funcwnal.. VII. BANCO CENTRAL EUROPEO. l. Presentación de la institu-
ción. Marco normativo. 2. El Banco Central Europeo durante la crisis econínnúa.
3. Balance de l,a gestión del BCE durant,e la crisis económica, VIII. EL MARCO
INSTITUCIONAL EUROPEO: CONCLUSIONES Y PROPUESTAS.
1. Este capítulo constituye una revisión y actualización de los siguientes tra-

bajos: ELÍAS MÉNDEZ, C.: "El papel de las instituciones europeas ante la
crisis económica: Banco Central Europeo, Consejo Europeo, Constjo de la
Unión Europea, Comisión Europea y Parlamento Europeo", BAL AGUER
CALLEJÓN, F., AZPITARTE SÁNCHEZ, M., GUlllÉN LÓPEZ, E., SÁN-
CHEZ BARRILAO,J.F. (eds.), The impact ofthe econornic crisis on the EU
Institutions and Member States (El impacto de la crisis económica en las
instituciones de la UE y los Estados miembros), Thomson Reuters Aranzadi,
Madrid, 2015; también disponible en Revista de Derecho Constimcion al
Europeo, nº 24, 2015; y C. ELÍAS MÉNDEZ, "Análisis y valoración de la
actuación del Banco Central Europeo en la gobemanza económica en e l
contexto de la crisis", BAlAGUER CALLEJÓN, F., AZPITARTE SÁNCHEZ,
M., GUILLÉN LÓPEZ, E., SÁNCHEZ BARRILAO,J.F. (eds.), La reforma de
la gobernanza económica de la Unión Europea y el progreso de la integra-
ción política, Thomson Reuters Aranzadi, Navarra, 2017.
75
l. INTRODUCCIÓN
La crisis económica vivida en la Unión Europea en los últimos años
h a condicionado profundamente el funcionamiento de sus instituciones,
hasta el punto de no poder comprender los equilibrios de poder actuales
sin conocer el impacto que las reformas formales y materiales han causa-
do sobre el marco institucional europeo.
Las instituciones europeas han sido simultáneamente sujetos activos
y pasivos de esta evolución. Por un lado, han hecho un determinado uso
del m arco jurídico que el Tratado de Lisboa les posibilitaba, en ocasiones
incluso bordeando los límites de la atribución de funciones , pero tam-
bién han estado condicionadas por la actuación política de los Estados
nacionales, que en ocasiones -en aras a una supuesta eficacia o urgente
necesidad- han ignorado el marco jurídico existente.
Por otra parte, ante las diversas crisis que sufre la Unión Europea,
se espera por los ciudadanos una actuación decidida de las institucio-
nes europeas, de las que se ha dotado al efecto, en defensa del proyecto
europeo. Por tanto, un análisis constitucional de la actuación orgánica
no puede perder de vista la finalidad principal del marco del que se ha
dotado la UE:
"La Unión dispone de un marco institucional que tiene como finalidad
promover sus valores, perseguir sus objetivos, defender sus intereses, los de
sus ciudadanos y los de los Estados miembros, así como garantizar la coheren-
cia, eficacia y continuidad de sus políticas y acciones" (arts. 3.1 y 13.1 TUE).
Y es el marco normativo de principios establecido por los Tratados el
prisma desde el que corresponde realizar un análisis constitucional del
2
papel y de la actuación de las instituciones europeas •
II. CONSIDERACIONES PRELIMINARES

Para analizar el papel de las instituciones europeas partimos de las
siguientes consideraciones:
2. BAIAGUER CALLEJÓN, F.: "La Unión Europea frente al Brexity otros pro-
cesos disgregadores en el contexto global", en BAIAGUER CALLEJÓN, F.
y TUDELA ARANDA, J.: Perspectiv{J,S actual,es del proceso de integración europea,
Fundación Manuel Giménez Abad, Zaragoza, 2019; BAIAGUER CALLE-
JÓN, F.: "Crisis económica y crisis constitucional en Europa", Revista.españ<r
la de derecho constitucional, núm. 98, 2013, pp. 91-107 (91-94) ;
76
Capítulo 5. El marco ínstítucional de la Unión Europea
1) El marco institucional europeo es una estructura compleja, carac-

terizada por la representación y tensión entre intereses comunitarios y
nacionales, en un contexto multinivel3 (dado que se interrelacionan los
diferentes niveles europeo, nacional e infraestatal).
2) El marco institucional europeo se caracterizaba también por unas
dinámicas de cooperación y/ o competencia entre las instituciones.
3) El propio marco institucional establecido por el Tratado de Lisboa
favorece el carácter intergubernamental4. En particular, destacamos a
este respecto la inclusión del Consejo Europeo como institución europea
y la amplia atribución de funciones que le corresponden, que han llevado
a un reposicionamiento del resto de Instituciones en este nuevo contexto
institucional.
4) El proceso de construcción y reforma del modelo de gobemanz.a
económica, que, como ya hemos dicho, incide de forma decisiva sobre
la Unión Europea y el marco institucional, sigue en marcha. La política
monetaria, competencia exclusiva de la Unión, es única, a diferencia de
la política económica, sometida a un proceso de coordinación (Título
VIII TFUE). Se constata una importante resistencia de los Estados a ceder
más parcelas de soberanía en un ámbito tan delicado como la política
económica, motivo· por el cual el Tratado de Lisboa apenas recogió en
su día avances en este sentido, aunque paradójicamente esta tendencia
3. PERNICE, l.: "El constitucionalismo multinivel en la Unión Europea", Re-

vista de Derecho ConstitucionalEuropeo, núm. 17, 2012, http:/ / www.ugr.es/ ~re-
dce/REDCEl 7/articulos/l 7_PERNICE.htm; BALAGUER CALLEJÓN, F.:
"Constitucionalismo multinivel y derechos fundamentales en la Unión Eu-
ropea", en Estu1ios en ho~menaje al profesor Gregario Peces-Barba, Vol. 2, 2008,
pp. 133-158. GOMEZ SANCHEZ, Y: Constitucionalismo multi,niveL· Derechos
fundamental,es, 4ª ed., Sanz y Torres, Madrid, 2018.
4. También ha si~o decisiva la Sentencia Pringle en este sentido, como explica
AZPITARTE SANCHEZ, M.: "Los confines de la democracia y la solidaridad.
A propósito de las decisiones del Tribunal Constitucional Federal Alemán
de 14 de enero y de 18 de marzo de 2014, que enjuician el marco jurídi-
co-supranacional de las políticas de rescate", Revista Española de Derecho
Constitucional, núm. 101, 2014, pp. 301-336 (320 y 321), "La Sentencia
Pringle ha abierto la puerta a una potenciación del intergubernamentali~
mo, facilitando estructuras jurídico-políticas paralelas a la Unión, si bien
distintas por cuanto que los elementos supranacionales se debilitan (...)".
77
discurre en paralelo con la progresiva toma de conciencia de la necesidad

de una mayor unión económica para poder afrontar y superar las suce-
sivas crisis. El carácter reciente de las reformas relativas a la gobernanza
económica y la certeza de que estamos ante un proceso abierto dificultan
obviamente el análisis de las funciones, roles y equilibrios institucionales.
5) A estos factores se añade la complejidad jurídica y funcional del
modelo de gobernanza económico adoptado, que obstaculiza la atribu-
ción de responsabilidades. Con respecto a la complejidad jurídica, desta-
camos que en el ámbito económico europeo concurren algunas normas
de Derecho derivado, con tratados internacionales en los que participan
algunos Estados miembros (cooperaciones reforzadas o integración di-
ferenciada) , se ha revitalizado el método abierto de coordinación, y se
recurre a instrumentos de "soft law" destinados a operadores jurídicos
diferentes (Estados miembros, Estados firmantes, Eurozona) 5 •
6) Para poder determinar no solo el marco jurídico, sino también
el funcionamiento de cada institución, resulta también conveniente la
aproximación a algunos estudios politológicos. Estos presentan también
limitaciones dada la dificultad para establecer las funciones realizadas y
la capacidad de influencia concreta de cada institución en el marco de
unas estructuras complejas y opacas. Por ejemplo y como veremos, resulta
dificil determinar hasta qué punto ha influido la Comisión en una deter-
minada iniciativa legislativa o responde solo a las instrucciones recibidas
del Consejo Europeo. Y además hay que analizar no solo el poder de
iniciativa o dirección, sino también resultan relevantes las distintas tareas
de supervisión, coordinación y otras de cada Institución para poder deter-
minar su papel y su capacidad real de influencia.
7) Por último, debemos tener en cuenta la trascendencia de las ten-
dencias antieuropeístas o de resistencia frente a la integración, particular-
mente la integración económica, mostrada por países tradicionalmente
protagonistas de la construcción europea (Francia, Alemania), así como
el descontento de los ciudadanos expresado en los diferentes procesos
electorales (paradigmáticamente, el aumento de las fuerzas euroescép-
ticas y radicales en la Eurocámara). Ambos factores generan dinámicas
políticas que hay que tomar en consideración para poder comprender
5. Tales como las que contienen las conclusiones sobre las orientaciones gene-
rales de las políticas económicas de los Estados miembros y de la Unión del
Consejo Europeo (art. 121.2 TFlJE).
78
Capítulo 5. El marco institucional de la Unión Eurüpea
en su integridad la relación entre instituciones en un complejo sistema

multinivel.
Teniendo presentes estas consideraciones preliminares, podemos es-
tablecer unos rasgos institucionales generales que posteriormente se de-
tallan a lo largo del presente capítulo, a fin de determinar el papel actual
de las instituciones europeas.
Así, se puede considerar que el Consejo Europeo viene desempeñan-
do una labor fundamental, particularmente desde la entrada en vigor del
Tratado de Lisboa, dictando la orientación y el rumbo político, presi~
nando en ocasiones incluso en exceso al resto de Instituciones europeas,
condicionando así la iniciativa de la Comisión, la adopción de decisiones
(también legislativas) del Consejo de la UE e incluso reduciendo, en el
ámbito económico, las posibilidades de participación del Parlamento Eu-
ropeo. Este papel protagonista implica una tendencia al reforzamiento
del intergubernamentalismo en el marco institucional europeo.
En relación con el Consejo de la UE, se constata su evolución en la
gestión de la crisis hacia un órgano ejecutivo respecto al más político
Consejo Europeo, reduciendo su papel en cierta medida al de mero bra-
zo ejecutor del mismo.
Con respecto a la Comisión Europea, resulta dificil determinar su
papel real. Generalmente se ha venido subrayando su pérdida de poder,
pero voces autorizadas, a partir de estudios detallados de sus funciones de
supervisión y de coordinación, resaltan su papel. También se ha argumen-
tado que la Comisión no se permite mostrar su verdadero protagonismo
en la gestión de la crisis, aunque no ha dudado en alzar su voz comuni-
taria frente a las actitudes antieuropeístas o con respecto a la presión
excesiva de los mercados.
Por último, debemos citar el escaso protagonismo del Parlamento
Europeo, que sería el gran obviado en la gestión de la crisis, aunque haya
que reconocer su actitud voluntariosa en pos de una mayor participación,
basada en el argumento de que su exclusión lastra el carácter democráti-
co de la Unión y resiente la presencia del interés comunitario en la toma
de decisiones.
Con respecto al papel del BCE, debemos partir del reforzamiento
que esta institución experimenta al incluirse como tal en el Tratado de
Lisboa, que le atribuye la política monetaria europea. El Banco Cen,t ral
ha optado por un activo papel en defensa del -euro, llegando a tomar
►
medidas en los límites del sistemajurídico, validadas por la Sentencia del

Tribunal de Justicia de la UE sobre el programa OMT para salvaguardar
lo construido6 •
ID. CONSEJO EUROPEO

1. PRESENTACIÓN DE LA INSTITUCIÓN. MARCO NORMATIVO
El Consejo Europeo está integrado por los jefes de Estado o de
Gobierno de los Estados miembros de la UE, el presidente del Conse-
jo Europeo y el presidente de la Comisión Europea. Cuando se tratan
cuestiones de asuntos exteriores, en las reuniones del Consejo Europeo
también participa quien ostente el cargo de alto representante de la
Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. El Consejo Eu-
ropeo se encarga de determinar la dirección y las prioridades políticas
generales 7.
Esta institución, de dilatada trayectoria práctica, cobra una gran fuer-
za tras el diseño que de la misma realiza el Tratado de Lisboa, que no se
limita solo a incluirla entre las instituciones de la Unión en el artículo 13
del TUE, sino que además define su papel dentro del esquema institucio-
nal en términos muy amplios ("dará a la Unión los impulsos necesarios
para su desarrollo y definirá sus orientaciones y prioridad~s políticas ge-
nerales" (art. i5.l TI.JE). Si bien una regulación de funciones en pareci-
dos términos ya aparecía en el Tratado de Maastricht, cabe destacar ·que
el número y concreción de la regulación de las funciones del Consejo Eu-
ropeo a lo largo de los Tratados de Unión Europea y de Funcionamiento
de la UE y de los diversos Protocolos anexos es tal que cabe hablar de una
8
importante ampliación de poderes del Consejo •
6. S1JUE Gauweiler y otros contra Deutscher Bundestag~ de 16 de junio de

2015 (asunto Cr62/14) ,
7. Más información sobre el funcionamiento de esta institución disponible en:
https:/ /www.consilium.europa.eu/ es/ european-council/ Reflexiones per-
sonales sobre el cometido del presidente del Consejo Europeo disponibles
en: https:/ /www.consilium.europa.eu/ es/ european-council/former-presi-
dent-herman-van-rompuy/
8. Según la clasificación de MANGAS MARTÍN, A., y LIÑÁN NOGUERAS,
DJ.: <1>· ciL, p. 195: funciones constitutivas, de orientación y dirección ge-
neral, funciones institucionales especiales, y funciones como instancia de
solución de conflictos sistémicos.
Capítulo 5. El marco institucional de la Unión Eurüpea
Se añade por otra parte que la toma de decisiones será por consenso
"excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa" (15.4 TUE), con la
-en la fecha de su aprobación- novedosa figura de un Presidente de la
institución con vocación de permanencia, elegido por mayoría cualifica-
da para un mandato de dos años y medio (art. 15.6 TIJE).
La atribución de funciones se caracteriza pues por su trascendencia,
en la medida que definen el sentido de la dirección política; por su trans-
versalidad; y por su falta de concreción, lo que facilita al Consejo Euro-
peo un importante grado de discrecionalidad en su actuación. El Consejo
Europeo se erige, pues, en una compleja instancia de poder que viene
condicionando el modelo institucional europeo; emerge así como órga-
no de dirección política y jurídica con potencialidad para cambiar los tra-
dicionales equilibrios institucionales, de tal modo que hoy se contempla
como el centro de las decisiones políticas más relevantes de la UE. 9 De
esta manera, el Tratado de Lisboa ha consagrado el método de decisión
intergubernamental, permitiendo la participación activa del Constjo Eu-
ropeo en el diseño de la dirección política y el protagonismo del Consejo
de Ministros en la formalización de la cooperación, de tal modo que el
procedimiento de decisión se simplifica sobre la base del Consejo Eur~
peo y del Consejo de la UE, dentro de los cuales los Estados miembros
encuentran su cauce para expresarse.
El protagonismo del Consejo Europeo ha levantado suspicacias por
su marcado carácter intergubernamental, que ha venido a alterar, según
algunos, la inspiración predominantemente comunitaria del modelo ins-
titucional previo al Tratado de Lisboa, y el delicado sistema de equilibrio
entre instituciones que ha tratado de construirse en la UE. Estas reservas
han tratado de enfrentarse en la práctica convirtiendo las decisiones del
Consejo Europeo en actos del Consejo de la UE, ya dentro del marco ne-
tamente comunitario 10 •
En todo caso, frente a la amenaza, si es que cabe interpretarlo así, de
intergubernamentalismo o protagonismo de los intereses nacionales en
9. DANN, P.: "Die politischen Organe", en VON BOGDANDY, A. BAST, J.

(eds.), Europaisches Verfassungsrecht. Thtaretische und d!Jgmatische Grundz, ·· - ~
ed., Sprlnger, 2009, pp. 33~386 (370).
10. FABBRINI, S.: "The Outcomes of lntergove,mmentalism: the &iro Cri ·
and the Transformatlon ofthe European Union", en DE WllTE, B. HÉRf-
TIER, A. y TRECHSEL~ H.A. (eds.), ·o/J. cit., pp. 101-128 (l H-0).
1
el sistema, cabe sefialar una importante paradoja que ha tenido lugar en

las actuaciones del Consejo Europeo: Su actuación ha sido en gran medi-
da en favor de la profundización de la Unión 11 •
2. IA ACTUACIÓN DEL CONSEJO EUROPEO DURANTE LA CRISIS Y

BAIANCE DE SU ACTUACIÓN
Como decíamos, el Consejo Europeo ha venido adoptando un papel
protagonista. Se trata de una institución cuyo peso específico ha expe-
rimentado importantes cambios en los últimos años, y claro ejemplo de
ello es el papel que ha venido desempeñando respecto a la gobernanza
económica, erigiéndose en foro fundamental de discusión política y de
adopción de decisiones al más alto nivel.
La explicación fundamental del protagonismo del Consejo Europeo
radica en un factor ya señalado: Los Estados generalmente, y en particu-
lar en el ámbito económico, no han estado dispuestos, desde la aproba-
ción del Tratado de Maastricht, a avanzar más en la profundización de
los métodos comunitarios, exhibiendo una clara resistencia a la cesión de
más parcelas de soberanía, y mostrándose partidarios de afrontar los pro-
blemas desde la cooperación intergubernamental en un marco flexible
(es el caso de Reino Unido, cuya salida de la UE parece en todo caso con-
solidarse en estos meses finales de 2019, pero también de determinados
gobiernos, como es el caso de Francia, Italia o Alemania). El importante
cambio de postura de Alemania, tradicionalmente defensora de posicio-
nes más integradoras, guarda sin duda relación con la línea que desde
la Sentencia Lisboa de 2009 ha ido marcando el Tribunal Constitucional
Federal a través de sujurisprudencia12 •
La paradoja radica, no obstante, en que dichas resistencias de carác-
ter nacional al método comunitario de integración no excluyen una de-
cidida voluntad de coordinación de las políticas a nivel europeo, lo cual
11. PUETIER, U.: "Europe's deliberative intergovernmentalism: the role ofthe

Council and European Council in EU economic governance",Joumal o/Eu-
ropeanPublicPolicy, 19:2, 'Marzo, 2012, pp. 161-178 (168).
DANN, P.: o,p. cit., pp. 373-374, quien, como otros autores, señala que a pesar
de los temores al aumento del intergubernamentalismo que representa el
Consejo Europeo, éste ha contribuido decisivamente a la profundización
de la UE.
12. FABBRINI, S.: op. cit., en pp. 113, 114 y nota a pie 13.
82
Capítulo 5. El marco institucional de la Unión Europea
supone un importante desafío para los cauces e instituciones de carácter

intergubernamental1 3 • Es por tanto el Consejo Europeo la institución que
mejor ha podido canalizar estas aspiraciones de los líderes nacionales,
articulando la voluntad de coordinación de políticas al más alto nivel in-
tergu bemamen tal1 4 •
El Consejo Europeo ha venido definiendo la agenda de trabajo y ju-
gando un papel cada vez más relevante en la política europea, supervisan-
do el trabajo del Consejo, adoptando decisiones de dirección política, e
impulsando el cumplimiento de los objetivos europeos desde el ámbito
de las políticas nacionales. Uno de los factores que explican este prota-
gonismo ha sido la propia voluntad del Consejo Europeo de desempeñar
un papel decisivo 15 • Así, podemos subrayar los siguientes rasgos en su
actuación:
En primer lugar, destaca, como decimos, el papel protagonista que
el Consejo Europeo ha querido tener. En particular, en la gobernanz.a.
económica, las medidas propuestas o adoptadas por el Consejo Europeo
han ido en la línea de profundizar en la Unión Económica y Monetaria, si
bien el camino elegido se ha situado a menudo fuera del marco comuni-
tario, promoviendo la firma de Tratados intergubemamentales, que a su
vez aspiran en un determinado horizonte temporal a la comunitarización
o integración en los esquemas del Derecho de la UE.
Por otra parte, hay que señalar que el Consejo Europeo ha trabajado
aceptando el marco de la integración flexible o diferenciada16, propician-
13. GALERA VICTORIA, A.: "Las estrategias de la Unión Europea ante los retos
de la globalización", en BALAGUER CALLEJÓN, F. y TUDEL.\ ARAND~
].: Perspectivas actual.es del proceso de integración europea, op. cit, p. 197.
14. PUEITER, U.: op. cit., p. 162.
15. VAN ROMPUY, H.: "The challenges for Europe in a changing world", Dis-
curso impartido en el College of Europe, Brujas, 25 Febrero 2010, nota de
prensa del Consejo Europeo PCE 34/10, citado por PUEITER, U.: op. cit.,
p. 174.
16. KURPAS, S., DE CLERCK-SACHSSE,J., T0RREBLANCA,J.1. y RICARD-NI-
HOUL, G.: "De amenaza a oportunidad: cómo conseguir que funcione la
integración flexible", Documento de Trabajo (DT) 25/ 2006, Real Instituto
Elcano, Octubre 2006. T. BEUKERS, "The Eurozone Crisis and the Legi-
timacy of Differentiated Integration", en DE WITIE, B., HÉRITIER, A
TRECHSEL H.A. (eds.), op. cit., pp. 7~30.
do los métodos flexibles de trabajo y el método abierto de coordinación.

Su protagonismo en la gestión de la crisis y el juego institucional que ello
ha generado ha propiciado el uso del término de "intergubernamentalis-
mo deliberativo" para describir el modelo y los métodos de trabajo 17 •
No en vano, el protagonismo del Consejo Europeo está también en
conexión con su flexibilidad, que ha proporcionado un ámbito de discu-
sión necesario para afrontar problemas imprevistos y necesitados de una
ágil y eficiente labor de coordinación. La elasticidad de sus estructuras y
la distinción introducida por su primer Presidente Van Rompuy entre los
métodos formales e informales de negociación han facilitado la delibera-
ción y toma de acuerdos entre los Jefes de Estado y de Gobierno 18 •
3. RELACIONES CON lAS DEMÁS INSTITUCIONES

Como resultado de esta actitud protagonista, se han generado una se-
rie de tensiones en el delicado y complejo equilibrio institucional clásico.
Con respecto a la relación con el Consejo de la UE, debemos señalar
que el Consejo Europeo ha venido desplazando al mismo con la adopción
de, por ejemplo, relevantes decisiones económicas a través del instrumen-
to de las "conclusiones sobre las orientaciones generales de las políticas
económicas de los Estados miembros y de la Unión" (art. 121.2 TFUE),
reduciendo al Consejo, junto a la Comisión, a un ejecutor de las mismas,
y supervisando su actividad19 •
Con respecto a la Comisión Europea conviene subrayar que, a pesar
de que el artículo 15 del TUE excluye expresamente la función legislativa
del Consejo Europeo, tratando así de diferenciar su papel respecto a la
misma, lo cierto es que en la práctica el Consejo Europeo y su Presidente
han actuado decididamente en la programación de la agenda de trabajo
de las instituciones ( agenda setting), de lo cual es ejemplo paradigmático
el ámbito de la gobernanza económica, de tal modo que cabe hablar de
una relación de cooperación competitiva entre ambas instituciones 20 •
1 7. Traducción del término "deliberative int,ergovernmentalism " propuesto por

PUETTER, U.: op. cit., p. 166.
18. PUETTER, U.: op. cit., pp. 166, 168 y 169, y nota a pie 13.
19. Art. 121.2 TFUE.
20. BOCQUILLON, P. ·y DOBBELS,M.: "An elephant on the 13th floor of the
Berlaymont? European Council and Commission relations in legislative
agenda setting",Joumal of European Public Policy, Volume 21, Issue l, 2014.
84
Capítuw 5. EL marco institucional de la Unión Europea
La relación con el Parlamento Europeo ha estado especialmente mar-

cada por la tensión frente a lo que se ha considerado una extralimitación
en sus funciones por parte del Consejo Europeo. La adopción de decisio-
nes relativas a la gobemanza económica fuera de los marcos normativos
e institucionales establecidos ha conllevado un cierto grado de margina-
ción del Parlamento Europeo, que ha venido criticando el excesivo inter-
vencionismo del Consejo Europeo en algunos de sus documentos, denun-
ciando que esta Institución ha multiplicado las reuniones excepcionales,
tratando asuntos propios del Consejo de Ministros, inmiscuyéndose en la
función legislativa y recurriendo a tratados intergubernamentales para
21
influir en la legislación europea fuera del marco comunitario •
4. CONCLUSIONES SOBRE EL CONSEJO EUROPEO

El protagonismo del Consejo Europeo no ha sido exclusivamente fru-
to de la crisis, sino que esta institución ha utilizado el marco normativo
diseñado por el Tratado de Lisboa para ocupar un espacio fundamentaL
que ha puesto en práctica particularmente, por su trascendencia, para
afrontar la crisis económica.
DANN, P.: op. cit., p. 367. PONZANO, P., HERMANIN, C. y CORONA, D.:
"The Power of Initiative of the European Commission: A Progressive Er<r
sion?", Notre Europe, núm. 89, 2012, pp. 42 y 43: At the end of the nineties.,
an interna! study by the European Commission already showed that the
"mandates" to the European Commission numbered between five and ten
requests at each session ofthe European Council. (... ) Alreadyin the 1990s,
beyond the "mandates" of the European Council, the different configura-
tions of the Council of Ministers added around thirty resolutions per Seines-
ter, which were likely to include more of these informal "mandares".
21. POPTCHEVA, E.M.: "Parliament's role in anti-crisis decision-making", Ll-
brary Briefing, Library of the European Parliament, 120397REV1, 2012, p . 2.
Resolución del Parlamento Europeo, de 12 de diciembre de 2013,, sobre
las relaciones del Parlamento Europeo con las instituciones que represen-
tan a los gobiernos nacionales (2012/2034(INI)) http:/ / www.europarl.eu-
ropa.eu/ sirles/ getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2013-0599&langua-
ge=ES&ring=A7-2013-0336
Resolución del Parlamento Europeo, de 12 de diciembre de 2013, sobre los
problemas constitucionales de una gobernanzamultinivelen la Unión E ~
pea (2012/2078(INI)) http:/ /www.europarl.europa,eu/ sides/ getDoc..do?-
type=TA&reference=P7-TA-20 l 3-0598&language;:;ES&ring=A7-201~-0372
Derecho constitucional europ o
Al auge de la institución del Consejo Europeo pueden haber contri-

buido, adem ás d e su decidida voluntad de intervenir, los siguientes facto-
res: la desaparición de los pilares de la Unión, que han permitido que su
actividad se extienda sobre la totalidad del edificio europeo, la necesidad
d e un órgano de dirección política eficiente, y el carácter flexible e infor-
m al d e sus 1nétodos de trabajo, que le han permitido afrontar con éxito
situaciones imprevistas de crisis.
No obstante, debemos también subrayar la paradoja de que ha sido esta
institución de marcado carácter intergubernamental la que ha contribuido
a profundizar en la Unión, marcando el rumbo de la profundización en la
Unión económica y monetaria, a través de la unión fiscal, presupuestaria,
bancaria, en definitiva, económica y, en última instancia política.
Si bien es cierto que el papel del Consejo Europeo ha comportado
fuertes críticas, sin duda justificadas, por el excesivo recurso al método
intergubernamental y el consiguiente déficit de legitimidad democrática,
resulta también necesaria la reflexión sobre la viabilidad de los esquemas
de funcionamiento en una Europa de 28 ó 27 Estados miembros.
IV. CONSEJO DE lA UNIÓN EUROPEA
l. MARCO NORMATIVO
El Consejo mantiene su composición y funciones en el Tratado de Lisboa.
&ta institución, creada en 1958 bajo la denominación entonces de "Consejo
de la Comunidad Económica Europea", está compuesta por los ministros de
cada país de la Unión Europea, en función del tema que se vaya a tratar en
una determinada reunión. Se caracteriza por tanto por su composición inter-
gubemamental, dando cabida a la representación de los Estados nacionales.
La sede del Consejo se encuentra en Bruselas. La Presidencia del Consejo
rota entre los diferentes Estados en turnos de seis meses.
En coherencia con su composición, su función principal consiste en
la representación de los Gobiernos de los Estados miembros, además de
la adopción de la legislación europea y de la coordinación de las políticas
de la Unión Européa22 • Con respecto a su función legislativa, sigue sien-
do colegislador con el Parlamento Europeo y participa en la aprobación
22. Más información sobre el Consejo de la UE puede encontrarse en su página

web oficial: https:/ /www.consilium.europa.eu/ es/ y en https:/ / europa.eu/
european-union/ about-eu/institutions-bodies/ council-eu_es
86
...
Capítulo 5. El marco institucional de la Unión EurojJea
del presupuesto. En este sentido, actúa al modo de una segunda cámara

legislativa, al estilo de las segundas cámaras de representación territorial
de los Estados compuestos. Además, como decíamos, desarrolla fun cio-
nes de ejecución (órgano de ejecución de las decisiones adoptadas por el
Consejo Europeo) y de coordinación.
2. ANÁLISIS FUNCIONAL
En el ejemplo de la política económica, que ha marcado como hemos
venido subrayando los últimos años, el papel protagonista en la coordina-
ción corresponde al Consejo de la UE, según se deduce de la regulación
del Título VIII del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, con
el soporte técnico de la Comisión23 • En concreto, las posiciones se fijan en
el seno del EcoFin (la formación del Consejo que se encarga de la gestión
de los asuntos económicos y financieros), que cuenta con el respaldo del
Comité Económico y Financiero para el desarrollo de sus trabajos. Los
Estados de la zona euro, para los que esta coordinación es especialmen te
intensa, se organizan en torno al Eurogrupo (art. 137 TFUE y Protocolo
14 anejo al Tratado de Lisboa) y las ya citadas Eurocumbres.
En el Tratado de Funcionamiento de la UE (arts. 119 a 126) y en
varios Protocolos anexos se establecen los principios de la política econó-
mica, que fundamentalmente se basa en la coordinación voluntaria, y por
tanto en -soft law- o actos no vinculantes, aunque también se contempla
el procedimiento legislativo ordinario (art. 121.6 TFUE).
Al Consejo le corresponden además las decisiones sobre los procedi-
mientos de déficit excesivo de los Estados miembros de la eurorona, con
posibilidad de imponer multas o sanciones. En el marco del Semestre
Europeo, el Consejo adopta formalmente las recomendaciones para los
Estados miembros.
Sin embargo, en la práctica, en el marco de un intergubemamenta-
lismo deliberativo, el Consejo Europeo ha venido progresivamente aca-
parando las decisiones de política económica, que por su trascendencia y
efectos de irradiación sobre la política general han preferido adoptar los
respectivos Jefes de Estado y de Gobierno, reduciendo al Consej o, junto
con la Comisión, a un ejecutor de las mismas, y pasando a supervisar su
actividad.
23. Véanse en particular los artículos 121 y 122 TFUE.
87
En fin. el Co11st:it) de Ll l lF ha su¡rn<='sto durante la crisis econón1ica
tambit~n un cc11tro de dclibcr;1ción y ckcisión intergubernan1ental, posi-
bilitando a lt)s Fst:Hios b deliberación y adopción de decisiones, si bien
limitado por el crn¡n~je del Conse:-jo Europeo y la trascendencia de las
decisiones del Eurogrupo.
Y. COMJSION
l. l\L\RCO NORl\L-\TIYO. corvfPOSICIÓNYFUNCIONES
La Comisión Europea está forn1ada por un equipo o colegio de co-
nüsarios. uno por cada Estado mie1nbro, dirigidos por el presidente de
la institución. De modo que el colegio de con1isarios queda formado por
el presidente, seis vicepresidentes, el alto representante de la Unión para
asuntos exteriores y política de seguridad, y los restantes 21 con1isarios.
La Comisión, con sede en Bruselas, y en funciona1niento desde 1958,
cuando se crean las Con1unidades Europeas, representa tradicionahnen-
te el interés cmnunitario, y ello a pesar de mantener en su cmnposición
que cada c01nisario proceda de uno de los Estados n1iembros, y a pesar de
otras previsiones para su cmnposición aún no i1nplementadas 2'1•
La directa relación que existe entre las elecciones europeas y la com-
posición de la Comisión, determina que el mandato de la Comisión se
aco1npase al de la legislatura europea, prevista para un período de cinco
anos.
El Consejo Europeo propone a un candidato a presidente de la Co-
misión tras cada proceso electoral europeo, teniendo en cuenta los re-
sultados electorales. El Parlamento Europeo aprobará o no, por mayoría
de los miembros que lo componen, dicho nombramiento. Solo si recibe
tal aprobación, e] Consejo, de común acuerdo con e l presidente electo,
podrá proponer, en base a las propuestas presentadas por los gobiernos
de los Estados miembros, a los comisarios.
Los nuevos miembros de la Comisión europea deberán someterse
de forma colegiada a la aprobación por e] Parlamento Europeo. Sobre la
base de dicha aprobación, la nueva Comisión será nombrada por e] Con-
sejo Europeo, por mayoría cualificada~\
24. Art. 17.5 TUE. https://europa.eu/european-union/aboul-cu/institutions

-bodies/european-commission_es#composici%C3%B3n
2.5. Art. 17 TUE.
88
( ,'r¿J;ítulo 5. J,;¿ rnrmo inslilurirmal rfr, la Unión EurojJPa
Según lo estipulado e11 el TL E (art . 17), la Comisión encarna y pro-

mueve el interés general de la Lnión y torna, 'icgún el mandato de los Tra-
tados, las inicia ti vas adecuadas con C':,tc fin. Vela porque <:ie apliquen los
Tratados y las 1nedidas adoptadas por las imtituci(mes en virtud de éstos.
Supervisa la aplicación del Derecho de la Lnión baj(J el control del Tri-
bunal de Justicia de la Unión Europea. ~jecuta el prt<,upue<,to :· gestiona
los progran1as. Ejerce asimismo fun cion es de coordinación, ejecución y
gestión, de conformidad con las condicion es e':,tablecida'i én los Tratados .
Con excepción de la política exterior y de seguridad UJmún :· de lo'i de-
más casos previstos por los Tratados, asum e la repre<,entación exterior de
la Unión. Adopta las iniciativas de la programación anual :· plurianual de
la Unión con el fin de alcanzar acuerdos interinstitucionale<,:!' . La regla
general establece además que la legislación europea c;olo puede adoptar-
se a propuesta de la Comisión (art. 17.2 TUE).
La Comisión Europea requiere un análisis en profundidad para po-
der ir algo más allá de la percepción generalizada de que ha sido una ins-
titución que ha perdido peso político en el marco de la crisis económica.
Resulta más precisa la afirmación de que ha habido un desplazamiento de
su función desde la dirección política hacia una función relacionada con
la formulación, implementación y evaluación de programas económicos.
lo cual supone también una parte muy relevante del diseñ o concreto de
las políticas que se adopten27 •
Recordemos que el Tratado de Lisboa no aporta reformas si ificati-
vas respecto a las funciones de la Comisión Europea. Como ante decía-
mos, a lgunos autores se refieren a la posibilidad de dirección política de
forma compartida con e l Consejo Europeo 28 • Sin embargo. también e ha
señalado que e l Tratado de Lisboa, y en especial lapo terior e tión de la
2b. Art. 17 . l TUE.

27 . BAUER, M.W. y BECKER, S.: "Impl ementing an rYer triner union: the
role of thc Europcan Cornmission in Lhe EU 's respon e to the financia] and
cconoinic crisis", 2013 EGPA Annual Cor,jerr'ncP, P G XT\': Permanent. tud~
Croup XIV, EU /\drninistration and M11ltj Leve! ('70vcrnance, Edinbur h
Scotland - UK, 11 -1 ~ Scptcmbcr 2013, pp. 1-24 (1 ( y 19).
CALAMIA, P.: "Evoluzionc polilica delle r titut zioni europcc'", Ri11isla di . h,-
di Politici lnlernazionali, núm . 323,julio eptiemhre 2014, pp. 331-334 1~~34 l.
28. DANN, P.: op. c it. , p. 370.
J>r,,nfl(J rn11slil11rio110I t11m/N'n
crisis cco11<)111ic1. li;111 podido propiciar la pérdida de peso po lítico de la

Co1nisió11 (a1111quc ;i ello pueden también haber contribuido la gestión
concrct;1 de sus Presidentes o n1icmbros), en la medida en que e l Tratado
de Lisboa cons;1gra un,1 estructura gubernamental con dos cámaras legis-
lati\'as Y dos instituciones ele carácter ejecutivo, de tal modo que puede
considerarse la Comisión corno un órgano ejecutivo técnico del Consejo
EuropC'o. que sería el órgano ejecutivo de carácter político~'1•
En concreto, el poder de iniciativa de la Comisión Europea se ha
ústo limitado por el protagonismo en la dirección política del Consej o
Europeo y por la extensión del procedimiento legislativo ordinario (co-
dé'cisión ) .
El papel de la Comisión Europea en relación con la gobernanza eco-
nómica de la UE ha sido tildado de modesto, sobre todo en sus con1ien-
zos. No obstante, como decíamos, merecen también atención las conclu-
siones que cabe extraer de un análisis más detenido de las funcion es que
corresponden a la Comisión Europea. Este análisis más pormenorizado
se realiza a partir de la premisa de que la función de dirección política
no es la única ni la más relevante que hay que sopesar, sino que resulta
preciso estudiar el cúmulo de funciones diferentes que a la Comisión le
corresponden y que permiten afirmar que esta institución continúa des-
empeñando un papel más relevante de lo que pudiera parecer.
El análisis permite afirmar que la Comisión está experimentando una
profunda transformación en las áreas mencionadas 30 . Si bien, más que
hablar de recorte de funciones, podríamos referirnos a funciones de im-
plementación que resultan de considerable importancia política. Duran-
te la crisis el papel de la Comisión Europea ha sido -sin duda- limitado,
pero las funciones que finalmente se le han atribuido en el marco de la
gobernanza económica reformada resultan relevantes.
Con respecto al papel de dicha institución durante la crisis, su función
tradicional ha cambiado, dado que su trascendencia ya no se cifra en la
dirección política y en su capacidad de diseño de la agenda política, sino
en la aplicación e implementación de las decisiones y procedimientos de
política económica. El reto para la Comisión Europea estriba ahora en
29. :\ifk"'\'GAS :\1ARTÍN, A. y LI -ÁN NOGUERAS, DJ.: op. cit., p. 204.

30. Seguimos el análisis realizado por BAUER, M.W. y BECKER, S.: op. cit., pp.
5-17.
90
(,'o,j;Íl'u,lri 5. /•,/, m,11,ru1 in slilw,úm,11,L dr~ fo Unirín / •, uroj11:r1,
e n co ntrar su pa p e l y ..;,,1bc1 C.<>rrJ<> us~r y ;;Jp]ica r de f<Jrma <:<~u il ibrad a su.;,

p o d (' rcs d e negociació n , supervisión y U><>rdin aci(in , .;, in genf:rar excesi-
vas te n sio n es a los Es tados, pero rnantcnicnd<> .;, u capaci dad de in fl uencia
supra n ac io n a l, e n e l marco de ima Europa U>rnpkja., a.rnpliada, y s um ida
e n un a c risis no solo econ óm ica.
VI. PARLAMENTO EUROPEO

l. MARCO NORMATIVO
El Parlam e nto Europ eo (PE), e n la m edida que represen ta directa-
mente a los ciudadanos d e los Estados m ie m bros, en cam a el principio
democrático. El Tratado d e Lisboa procl am a q ue el funcio namien to de la
Unión se basa en la d e mocracia represe nta tiYa (artículos 10 y 11 TLT J.
Este principio y el de pluralismo político son re presentados de forma cen-
tral por el Parlamento Europeo:11.
Los eurodiputados son elegidos por sufragio u ni\·ersal directo , libre
y secreto por los ciudadanos de la Unión Europea para un mandato de
cinco años . La Eurocámara se compone de 750 europarlamentarios, más
la figura del Presidente de la institución 32 . A cada Estado se asignará u n
número mínimo de seis y un máximo de noventa y seis escaños.
El Parlamento Europeo ha logrado ejercer solo un p ap el muy limita-
do en la gobernanza económica, a pesar de la representación directa de
la ciudadanía europea que ostenta.
Esta perspectiva fundamenta las críticas relativas a las carencias de
legitimación democrática que presentan las soluciones dadas a la crisis
económica en la medida en que la actuación del Parlan1er1to Europeo se
ha visto reducida a lo siguiente: Durante la gestión d e la crisis. el PE ha
tratado de influir en la adopción de reglamentos e incluso de Tratados,
como el Tratado del Mecanismo Europeo de Estabilidad '" en el Tratado
de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la UE11. Sin e n1b argo. un
importante número de acuerdos han sido tomados fue ra del marco nor-
31. PORRAS RAMÍREZ, J.M.: "Article 10. RepresentatiYe Democrac(. en

Bl.ANKE, H-:J. y MANGIA.i\1ELI, S.: (eds.), The Treaty on European Cnion
(TEU), Springer-Verlag, Berlín, Heidelberg, 201 3, pp. 417-447. P. D..\..~~- op.
cit., pp. 354--356.
32. Art. 14 TUE. https:/ / www.europarl.europa.eu / ponal/es
91
Df'lf't ho ro 11sfitu cio 110/ t1m1/1to
1nati\·o comunitario. r011 un protagonismo del n1odelo intergubernamen-

tal de toma de c\cci~ionc.s. el resurgimi nto de la integración flexible y del
rn&todo abif-rto cie coordi11;1ción, lo que ha condicionado la marginación
de la Eurocimar;1 c11 b toma de decisiones en algunos casos 3:1• Y, a pesar
del interés por panicip:u que el Parlamento ha mostrado , puede decirse
que ha frac:.1.sado en su intento de obtener un peso político significativo
en la gobernan za económica, dado que su papel ha quedado reducido a
su participación en los llamados diálogos económicos y a la cooperación
interparlamentaria, que como sabe1nos resulta imprescindible en un sis-
terna m ul ti ni,·e r11 •
En todo caso. puede afirmarse que el PE ha logrado un cierto papel
de supenisión general de los procedimientos y, en comparación con el
papel que le correspondía en el anterior Pacto de estabilidad y crecimien-
to. su posición se ha \isto ciertamente reforzada, dado que se le atribuye,
enu-e otros: el derecho a ser informado y consultado en algunos casos ;
puede imitar a la Comisión , al Consejo y, en caso necesario, al Presidente
del Consejo Europeo y del Eurogrupo a la Eurocámara; puede fomentar
un interca1nbio de puntos de Yista dentro de sus Comisiones con1petentes
con los Es tados 1niembros afectados por una decisión, recomendación y
sanción del Consejo, o por una adYertencia de la Comisión. En suma, se
trata de un papel de supervisión general y de capacidad de diálogo, pero
sin posibilidad de adoptar decisiones.
En este sentido, se echa de menos su participación en la determina-
ción de las prioridades estratégicas, que corresponden en gran medida,
como Ya hemos comentado, al Consejo Europeo; y, frente a la Comisión
Europea, que sí ha logrado aglutinar una serie de funciones de ejecución,
es patente su marginación en el desarrollo de los distintos procedimien-
tos. De tal modo que el papel sobre la política presupuestaria y la adop-
ción de reformas estructurales requeridas a la UE se ha adjudicado a las
instituciones que no han sido directamente elegidas por los ciudadanos.
Este papel marginal del PE en la gobernanza económica es uno de los
principales argumentos de quienes critican la falta de legitimidad demo-
33. POPTCHEvA, E.M. : o-p. cit., p. 2.

34. FASONE, C.: "The Struggle of the European Parliament to Participate in
the ew Economic Governance", Euro-pean University Institute Working Papers,
RSCAS 2012 / 45, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, EUDO -
European Union Democracy Observatory, pp. 17 y ss.
92
Crl/Jí!ulo 5. /~I mr;,rro imtilwirmal de La Unión Europea
crática de las decisiones adoptadas p<1.ra afrCJntar la crisis econ ómica. En

la 111edida que ello pone en cues tión el clás ico principio d e intervención
del Parla111ento en las políticas presupu estarias y fiscales (art. 14 TUE
y, en últüna instancia, no laxation withoul rrf;resentrüirmJ 1 ~. Dicha falta de
leaitimidad
t,
democrática en la adopción ele decisiones puede explicar la
resistencia de los ciudadanos ante las políticas de austeridad presupues-
taria adoptadas%. En general se considera que el PE ckbería tener un
papel más activo.
VII. BANCO CENTRAL EUROPEO

l. PRESENTACIÓN DE LA INSTITUCIÓN. MARCO :(QR.\L\Tl ·o
Como es sabido, desde la entrada en vigor del Tratado de \laac;;tricht
en 1993, uno de los objetivos principales de la Unión Europea ha sido y es
establecer una Unión Económica y Monetaria (UEM) (art. 3.4 TCE i. que
complemente y contribuya también a financiar la Unión política.
En relación con el proceso de unión monetaria, se crea el 1 de junio
de 1998 el Banco Central Europeo, que tiene como misión principal la
elaboración de una política monetaria única para los Estados que com-
parten esa moneda común. Con la ratificación del Tratado de Lisboa,
el BCE se convirtió en una de las siete instituciones que rigen la Cnión
Europea (art. 13 TUE) 37 •
El Eurobanco dirige, pues, y establece la política monetaria de la Lr:,
junto con los bancos centrales nacionales, con la clara misión de o-aran-
tizar la estabilidad de los precios 38 , que es una de sus principales funcio-
nes, ade111ás de prestar apoyo a las políticas económicas generales de la
Unión para contribuir a la consecución de los objetivos de ésta 39 • E n los
35. FASONE, C.: o-p. cit., p. 19.

36. GUILLÉN, E.: "Las enseñanzas del 15-M (El léxico constirucional frente
a la crisis de legitimidad)", en GUTIÉRREZ G TIÉRREZ. I.: (coord. ) . La
democracia indignada: Tensiones entre voluntad popular :V re-presentación politi.ca.
Comares, Granada, 2014, pp. 1-38 (7).
37. Regulado en los arts. 127-133 y 282-284 TF E, y en el Protocolo adicional
anexo al TFUE sobre los Estatutos del SEBC y del BCE. que forma parte de
dicho Tratado.
38. Artículos 127.1 y 282.2 TFUE. Artículo 2 de los E tatm0 ~ del EBC " del
BCE (Protocolo adicional anexo al TFUE) .
39. Art. 282.1, 2 y 5 TFUE.
Derffho r011sti t11 rio 110! r'11m/>r'o
á1nbitos que entren dentro de sus atribuciones, se consultará al Banco

Central Europeo sobre todo proyecto de acto de la Unión y sobre todo
proyecto de normatiYa a escala nacional (función consultiva), pudiendo
enlitir dictámenes 10 • Tiene además una ünportante función normativa y
sancionadora 11 • Como luego veremos, desde noviembre de 2014 el BCE
desempeúa además tareas de supervisión prudencial de las instituciones
de crédito" de resolución bancaria. En noviembre de 2015 la Co1nisión
Europea presentó una propuesta de creación de un esque111a de garantía
de depósitos en los países del área del euro, tercer pilar de la unión ban-
caria, junto con el código normativo único'12 •
La independencia del Banco Central y del Siste1na Europeo de Bancos
Centrales (SEBC ) en general queda preservada en el artículo 130 TFUE,
lo que supone una opción en favor de la solidez de la 1noneda co1nún an-
tes que por el control democrático de la tmna de decisiones monetarias ,
que se quiere ajena a la coyuntura política'1\ Puede considerarse que esta
apuesta por la independencia del BCE pone en cu estión la legiti1nidad
democrática de sus decisiones, si bien existen ciertos n1ecanis1nos de co n-
trol de su actiúdad y de relación con las otras instituciones·' 1•
En todo caso, se ha criticado el escaso control que existe por parte del
Parlamento Europeo. Unos cambios n1ínimos podrían mejorar e l grado
de legitimidad democrática sin menoscabo de la independe ncia del BCE.
Así, se ha propuesto una participación más decisiva d e la Eurocámara e n
la adopción de la legislación complementaria (el art. 129.4 TFUE prevé la
mera consulta), o en el nombramiento de los miembros del Co111ité ejecuti-
vo (art. 283.2 TFUE) en los que desempeña un rol meramente consultivo'1r' .
40. Art. 127. 4 TFUE.

41. El BCE puede dictar reglamentos, decisiones, recomendaciones y dic táme-
nes (artículos 132 TFUE y 34 de los Estatutos).
42 . h ttps: //www.consilium.europa.eu/ es/ policies/ banki ng-union/
43. Una interesante reflexión sobre el e njuiciamie nto constitu cional d e la in-
dependencia del BCE e n AZPITARTE SÁNCHEZ, M.: ojJ. cit., pp. 330-331 y
notas a pie 34 y 35.
44. El Presiden te del Consejo y un miembro de la Comisión están autorizados a
participar, con voz pero sin voto, en las reuniones del Consejo de Gobierno
del BCE; presentación de informes ante el PE.
45 . MANGAS MARTÍN , A. y LIÑÁN NOGUERAS, DJ.: Instituciones y Derecho de
la Unión Europea, 6ª ed., Tecnos, Madrid, 2010, p. 305.
94
(,'r.ljJil'l),/o 5. J,,l rno,rr;r; in \titur,irmal de la Uni/m Europea
El Banco Central Europeo y los , hasta la fecha, veintiocho b ancos

cen trales nacionales co nstituyen el Sistema Euro peo <le Bancos Centrales
(SEBC ) . El BCE y los bancos ce n trales nacionales de los Estados miem-
bros cu ya moned a es el eu ro forman el Eurosisterna. \
El obj e tivo primordial que corresponde al SEBC es , como decíam os ,
n1ante n e r la estabilidad d e precios. Ad emás, el SEBC debe también a po-
yar las políticas económicas generale s en la Unión para contribuir a la
consecución d e los objetivos de ésta. El SEBC debe actuar según el prin-
cipio d e una economía de mercado abierta y d e libre competencia, fa\·o-
reciendo una eficiente asignación d e recursos, conforme a los princip ios
que establece el artículo 119 del Tratado de Funcionamiento de la Cn ión
Europea.
Las funciones básicas que debe desarrollar el SEBC son : definir y ej e-
cutar la política monetaria de la Unión; realizar operaciones de cambio
de divisas que sean coherentes con las disposiciones d el artículo 219 de
dicho Tratado; poseer y gestionar las reservas oficiales d e di\isas de los
Estados mien1bros; y prmnover el buen funcionamiento d el sistema de
pagos (art. 3 Estatutos SEBC y BCE).
El funcionamiento del SEBC es jerárquico, debiendo los bancos cen-
trales nacionales seguir las instrucciones impartidas por e l BCE (art. 14.3
de los Estatutos), además de cu1nplir con sus funciones propia estableci-
das por los respectivos ordenan1ientos in ternos. Le corresponde al BCE
garantizar que se cumplan las funciones encmnendadas al SEBC . .-\1 efe c-
to , el SEBC está dirigido por los órganos rectores del Ban co Central E u-
ropeo, que son el Consejo de Gobierno y el Comité Ejecu tiYo (ans. 129 Y
282 TFUE)'lli_
2. EL BANCO CENTRAL EUROPEO DURANTf, LA CRL I ECO. ·ó!\IICA.

La actuación del BCE durante la crisis económica e h a caracterizado
por su intervención, no exenta de polémica, en favor de sal\'cto't1ardar la
existencia del euro, rozando para ello o, según algunos , rebasando lo
4G. ELÍAS MÉNDEZ, C.: ''Análisis y valoración <le la ac tuac ión del Banco Cen-
tral Europeo en la gobcrnanza económica en d context o d e la ni i: '', BA-
LACUER CALLEJÓN, F., AZPlTARTE SÁ lCHE Z. ~1.. Cl ' lLLÉ · LÓ PEZ,
.E., SÁNClIEZ BARRILAO ,J.F. (eds .), La reforma <le la gobe rnanza econó-
mica d e la Unión Europea y el progreso de la int<'gració n política, Thom on
Reuters Aranzacli, Navarra, 2017 .
límites de su mandato. Esta actitud quedó claramente plasmada en las

tantas veces citadas palabras de Draghi "What ever it takes " (Todo lo que
sea necesario), declarado a finales de julio de 201247 •
Su capacidad de intervención y reacción se ha visto fuertemente con-
dicionada porque se trata del Banco Central de una unión monetaria en-
tre Estados soberanos y en el marco de una unión económica en fase de
formación. Se ve obligado por tanto a trabajar en ese constante contexto
de tensión marcado por la necesaria colaboración con Estados soberanos
reticentes a ceder más parcelas de soberanía en un ámbito tan sensible
como el económico48 •
En todo caso, las medidas que el Eurobanco ha venido adoptando sí
parecen haber contribuido hasta la fecha a preservar la subsistencia de la
moneda única49 • El BCE ha actuado durante la crisis mediante dos gran-
des tipos de medidas: utilizando en todo su potencial los instrumentos
que estaban previstos, y creando, además, y de ahí las críticas recibidas,
algunos que no lo estaban. Esta necesidad de dotarse de instrumentos de
los que carecía es una muestra de la falta de preparación de las estructu-
ras institucionales para poder afrontar con solvencia una crisis económica
de tal magnitud, de modo que se ha venido justificando la necesidad de
importantes reformas para lograr una gobemanza económica adecuada.
Respe-cto a la actuación del BCE durante la crisis, debemos referirnos
a -una primera línea de actuación destinada a inyectar liquidez de forma
masiva al sistema50 • La mera adopción de estas medidas permitió a los
47. DUNKLEY, J.: "Debt crisis: Mario Draghi pledges to do 'whatever it takes'
to save euro", The Tel.egraph, http:/ /www.telegraph.co.uk/finance/financial-
crisis/9428894/Debt-crisis-Mario-Draghi-pledges-to-do-whatever-it-takes-to-
save-euro.html (26.07.2012).
48. MALO DE MOLINA,J.L.: "La respuesta del BancÓ Central Europeo a la cri-
sis", Boletín Económico, Banco de España,Julio-Agosto 2013, pp. 115-124
(116).
49. Entre otros, MALO DE MOLINA, J.L.: üp. cit., p. 115. MILIARUELO, A. y
DEL RÍO, A.: Las medidas de política monetaria no convencionales del BCE
a lo largo de la crisis, Bol.etín Económico, Banc0 de España, Enero 2013, pp.
89-99 (89).
50. COUR-THIMANN, P. y WINKLER, B.: "The ECB's non-standard monetary
policy measures. The role of institutional factors and financia! structure",
European Central Bank, Working Paper Series, -núm. 1528, Abril 2013, p. 10.
96
bancos aumentar su liquidez (mediante la ampliación de los plazos de los

préstamos de política monetaria desde los 3 meses hasta los 3 años, entre
otros), y sobre todo propició un aumento de la confianza en el contexto
de una crisis económica en la que tales elementos intangibles parecen
también desempeñar un importante papel.
Por otra parte, el Eurobanco ha tomado medidas de expansión mo-
netaria. Con anterioridad a enero de 2015, el BCE había llevado a cabo
algunos programas de quantitative easing o relajación, expansión cuanti-
tativa (compra masiva de bonos, principalmente públicos, de algunos Es-
tados miembros en el mercado secundario), de forma moderada y con
condiciones estrictas51 • El BCE pretendía con ello incidir en los tipos
de interés de estos instrumentos, pero sin llegar a asumir directamente
la mutualización de riesgos ni provocar la transferencia de rentas entre
países. Estos programas se han llevado a cabo ante el riesgo de ruptura o
fragmentación de la eurozona.
A partir del verano de 2012 la grav~dad e intensidad de la crisis eco-
nómica llevan al BCE a adoptar mecanismos excepcionales, anunciando
un OMT (Programa de las Operaciones Monetarias de Compraventa),
que contempla la posibilidad de compraventa de bonos soberanos de los
países sometidos a expectativas infundadas de abandono del euro. Este
Programa de intervención del BCE en los mercados de deuda soberana
está sujeto a varias condiciones, entre otros, a la existencia de un progra-
ma de asistencia del MEDE (Mecanismo Europeo de Estabilidad), y es-
tuvo rodeado de una importante polémica52 • El Tribunal Constitucional
alemán, que por vez primera se consideró no competente frente al TJUE,
elevó una cuestión prejudicial al mismo cuestionando el programa de
compra de bonos soberanos del BCE53 • Los pronunciamientos del Tribu-
51. MALO DE MOLINA,J.L.: o-p. cit., p. 120.

52. PERONI, G.: "The Crisis of the Euro and the New Role of the European
Central Bank", en DE WITTE, B., HÉRITIER,A. yTRECHSEL, H.A.: (eds.),
The Euro Crisis and the State ofEuro-pean Democracy, European U niversity Insti-
tute, Florencia, 2013, pp. 183-192 (186).
53. PETCH, T.: "The compatibility of Outright Monetary Transactions with EU
law", Law and Financia! Markets Review, Vol. 7, No. 1, Enero 2013, pp. 13-
21. ESTELLA, A.: "¿Es el Programa OMT del BCE ilegal?", http: //blogs.
elpais.com/ the-screwdriver /2013 / 06/ es-el-programa-omt-del-bce-ilegal.
html 20 de junio de 2013.
9'7
9
nal de Luxemburgo y del Tribunal de Karlsruhe validaron finalmente la

actuación del BCEM.
Así, pues, el BCE ha sido protagonista y objeto de importantes nove-
dades. De conformidad con la propuesta de dirección política marcada
por el Consejo Europeo, y respaldada por las restantes instituciones, las
soluciones a crisis de tal profundidad y magnitud requerían necesaria-
mente el avance hacia una unión bancaria, económica, fiscal, lo que debe
ir acompañado de una profundización en la legitimidad democrática,
ahondando por tanto también en la unión política. En esta línea se si-
túan las principales reformas que ha experimentado el BCE a raíz de la
crisis, que tienen que ver con el avance hacia la unión bancaria. La unión
bancaria supone un importante complemento de la unión económica y
monetaria. Se considera uno de los elementos fundamentales para supe-
rar la crisis y evitar su repetición al armonizar la regulación, supervisión
y resolución de las actividades bancarias en toda la Unión Europea y, en
especial, en la zona del euro, promoviendo la asunción por parte de los
bancos de las consecuencias que genere la asunción de riesgos.
3. BALANCE DE 1A GESTIÓN DEL BCE DURANTE 1A CRISIS ECONÓ-

MICA
El B~co Central Europeo ha evolucionado durante la crisis econó-
mica desde una actitud apocada y reactiva a un talante, tal vez tardío, pero
al final decididamente proactivo en defensa del euro. De tal modo que a
partir de la crisis se ha erigido en una de las instituciones más relevantes
y de mayor talante federal, ejemplo de lo que a éstas les corresponde y
pueden hacer en el uso de sus atribuciones para contribuir a la ~efensa
y desarrollo del proyecto europeo, hoy tan cuestionado y amenazado de
una cierta parálisis. Y es este precisamente, a nuestro entender, tal y como
dispone el artículo 13 TUE, el sentido de la existencia de las instituciones
comunitarias, que deben actuar de conformidad con su mandato y con
los valores y principios europeos, a pesar de las presiones, como es el caso
del BCE, que puedan recibir.
54. ELÍAS MÉNDEZ, C.: "Análisis y valoración de la actuación del Banco Cen-
tral Europeo en la gobemanza económica en el contexto de la crisis", BA-
lAGUER CALLEJÓN, F., AZPITARTE SÁNCHEZ, M., GUILLÉN LÓPEZ,
E., SÁNCHEZ BARRIIAO,J.F. (eds.): La reforma de la gobernanza econó-
mica de la Unión Europea y el progreso de la integración política, Thomson
Reuters Aranzadi, Navarra, 2017.
98
La cuestionada actuación del BCE quintaesenciada en el programa

de expansión cuantitativa ha sido validada por la Sentencia Gauweiler del
Tribunal de Justicia de la Unión Europea, y, en razón del peso político y
económico de Alemania en la UE, además de la relevancia científica de la
jurisprudencia de su Tribunal Constitucional, por su jurisprudencia sobre
es te tema55 •
A modo de síntesis, lo más relevante que podemos señalar respec-
to al Eurobanco es que ha adquirido un papel protagonista a la hora
de afrontar la crisis y que ha logrado contribuir a salvaguardar la exis-
tencia de la moneda única. Asimismo, destacamos que el BCE ha op-
tado por una actitud europeísta al tratar de preservar la continuidad
de la moneda única, utilizando al efecto algunos de los instrumentos
ya previstos en todo su potencial, pero también creando otros nuevos,
innovando así a la par que han ido surgiendo las necesidades al efec-
to. En su actuación, no se ha limitado al objetivo de la estabilidad de
precios, sino que ha pretendido también contribuir al crecimiento y
al empleo.
El rumbo tomado por el BCE le ha granjeado críticas, especialmente
desde Alemania y en particular desde el Bundesbank, que insiste en la
necesidad de adopción de decisiones políticas, que no corresponden al
BCE, como solución, aunque también se han escuchado voces que tildan
su actuación a la hora de afrontar la crisis de excesivamente t:J."bia.
El BCE ha respondido, respaldado además por importantes voces
europeístas, recordando la necesidad de pedagogía, lo que supone asi-
mismo una invocación a los políticos en general para que recuerden la
trascendencia de explicar a los ciudadanos el sentido de las decisiones
que adoptan. También en este sentido está erigiéndose el BCE en ejem-
plo al hacer una política no solo decidida y valiente en favor del euro, de
la profundización en la unión bancaria y por tanto, en última instancia,
en favor del prpyecto europeo, sino asimismo a la hora de transmitir la
misma a los ciy_~adanos a través de un importante esfuerzo comunicativo,
no exento de dificultad por la complejidad del tema, explicando el sen-
tido de sus decisiones y las razones que las fundamentan, reivindicando
además el carácter independiente de su actuación al margen de intereses
concretos de determinados EEMM.
55. Ibídem.
00
Derecho constitu ional europeo
El BCE ha t nido que enfrentar una grave crisis cuando aún el proce-
so d e unión conómica estaba en construcción, lo que ha evidenciado las
carencias d las estructuras institucionales y la necesidad de culminar los
instrumentos y reformas de la gobernanza económica, que debe a su vez
respe tar y contribuir a la profundización democrática.
El Banco Central Europeo está siendo protagonista y objeto de im-
portantes novedades en el marco de dicha construcción de la gobernanza
económica, en especial en los avances hacia la unión bancaria, que forta-
lecen la unión económica y monetaria.
VIIl. EL MARCO INSTITUCIONAL EUROPEO: CONCLUSIONES Y

PROPUESTAS
El punto de partida y cierre del análisis, como no puede ser de otra
manera desde una perspectiva de Derecho constitucional europeo, es la
con cepción de la Unión Europea como una organización democrática. A
los constitucionalistas nos corresponde enjuiciar el modelo institucional
europeo, aún en transformación, desde la óptica constitucional, y por
tanto, de legitimidad democrática y de respeto a los valores y principios
constitucionales europeos e internos. Como nos viene recordando Bala-
guer Callejón56• frente a las tesis economicistas, hay que reivindicar una
lectura constitucional de la construcción europea, en lugar de una inter-
pretación funcional de la democracia al servicio de otros intereses, sea la
eficacia o eficiencia económica, legítimas sin duda, pero que en todo caso
deben quedar subordinadas a la preservación de la democracia pluralista
y los derechos fundamentales.
A partir del análisis y las reflexiones expuestas, presentamos algunas
conclusiones y algunas propuestas:
-Las instituciones europeas afrontan su trabajo cotidiano y las diver-
sas crisis a partir de la base jurídica del Tratado de Lisboa, pero también
forzando en ocasiones los límites de su mandato porque en ocasiones sus
instrumentos no son suficientes para afrontar tales crisis, o porque los
Estados miembros han querido afrontarlas desde el plano interguberna-
mental, dado que no han estado dispuestos en un principio a ceder so-
beranía en determinadas parcelas, singularmente en política económica.
56. BALAGUER CALLEJÓN, F.: "Una interpretación constitucional de la crisis

económica", R.eDCE, núm. 19, Enero-junio 2013, pp. 449-454.
100
-Como resultado de las medidas adoptadas fuera y dentro de los cau-

ces del Derecho de la UE, la gobernanza económica ha experimentado
cambios muy relevantes para afrontar la crisis, afectando también al papel
de cada una de las instituciones57, a las que se les ha adjudicado o no
funciones (encomendado así, por ejemplo, labores de supervisión, coor-
dinación y ejecución a la Comisión europea, o marginando al Parlamento
Europeo).
-Los cambios experimentados en el modelo de gobemanza económi-
ca y la voluntad de profundización en la Unión Económica y Monetaria
requieren la profundización en la Unión política, de tal manera que las
soluciones se adopten exclusivamente en el marco de la Unión Europea,
dentro de los procedimientos establecidos; y se refuercen los mecanismos
de legitimación democrática en ese necesario contexto de avance hacia
la Unión política.
-Con estos fines, las propuestas que se han venido planteando y deba-
tiendo son diversas, y pueden agruparse en propuestas de carácter gene-
ral o amplio alcance y, por otro lado, propuestas concretas.
-Con respecto a las propuestas de amplio alcance, cabe destacar, sin
pretensión de exhaustividad, la necesidad de reformar los Tratados para
acoger los cambios que se han venido realizando, pero también la necesi-
dad de reformar las Constituciones nacionales, o, alternativamente, ante
la imposibilidad de avance en una Europa de 27 /28 Estados miembros,
la formación de un núcleo europeo (una -Kerneuropa -) abierta a otros
Estados (que implica también una revisión de los Tratados de carácter
constitucional) 58 •
57. AZPITARTE, M.: op. cit., p. 312, en relación con la ya cit.ada Sentencia Prin-
gle: "Con todo, el Tribunal Constitucional (alemán) admite que el nuevo
apartado tercero del artículo 136 TFUE y el MEDE significan una transfor-
mación fundamental de la originaria unión económica y monetaria, pues se
separa, aunque sea con intensidad limitada, del principio de autonomía de
los presupuestos nacionales".
58. LOUIS,J-V.: "Institutional dilemmas of the Economic and Monetary Union",
en Chalknges of multi-tier governance in the EU, Directorate General for In-
terna! Policies, Policy Department C: Citizens' Rights and Constitutional
Affairs, 2012, p. 7, http:/ /www.europarl.europa.,e u/ document/activities/
cont/201210/20121003ATT52863/20121003AIT52863EN.pdf
11 i
-Asimismo se h a propuesto la conveniencia de celebrar un referén-

dum paneuropeo qu permitiera legitimar las medidas de reforma de la
gobemanza económica y aliviar las tensiones sobre los ejecutivos y legisla-
tivos de los Estados miembros frente a una crítica opinión pública59 •
- Por otra parte, en relación con el marco institucional, se han escu-
chado también propuestas concretas60 • La propuesta seguramente más
extendida es la de reforzar el papel del Parlamento Europeo a la par que
el de la Comisión eligiendo al Presidente de la Comisión y a los Comisa-
rios mediante las elecciones a la Eurocárnara, presentando cada partido
candidatos a dichos puestos (lo que se viene haciendo informalmente
desde la elecciones de 2014, aunque) 61 , politizando así realmente el pro-
ceso electoral europeo62 • No obstante, sigue siendo una propuesta con-
trovertida, como se ha demostrado en el proceso electoral de 201963 •
-También se debate la unificación del puesto de Presidente de la Co-
misión con el de Presidente del Consejo Europeo, para incrementar a su
vez la legitimación y el control político del Consejo Europeo; la creación
de una nueva Comisión del PE que se encargue de los asuntos de la eu-
rozona, compuesta por diputados procedentes de países solo de la euro-
zona;· la sugerencia de que el europarlamentario establezca una relación
territorial y personal más estrecha con su circunscripción64 ; y el refuerzo
de la cooperación interparlamentaria, ya que no solo el PE, sino también
59. MANZELIA, A.: "Is the EP legitimate as a parliamentary body in EU mul-

ti-tier govemance?", en ChaUenges... , op. cit.. l. PERNICE, "Conclusion: what
future(s) for the multi-tier govemance?", en ChaUenges... , op. cit.
60. POIARES MADURO, M., DE WITIE, B. y KUMM, M.: "The democratic go-
vemance of the euro", RSCAS Policy Paper 2012/08, European University
Institute, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, Global Governan-
ce Programme, Florencia, 2012, pp. 1-55 (12).
61. Es el conocido como "Spitzenkandidaten process", https://www.europarl.
europa.eu/ news/ es/faq/8 / como-se-nombra-al-presiden te-de-la-comision-
y-a-los-comisarios
62. KUMM, M.: "Democratic challenges arising out of the eurocrisis", p . 33, en
Challenges ... , op. cit..
63. TILINDYfE, L.: "Election of the President of the European Commission.
Understanding the Spitzenkandidaten Process", https:/ /ww w.europarl.eu-
ropa.eu/RegData/etudes/BRIE/2018/630264/EPRS_BRI(2018)630264_
EN.pdf
64. PERNICE, l.: op. cit., párrafo 8.
102
los parlamentos nacionales están llamados a ser cauce de participación

de los ciudadanos y fuente de control y legitimidad del sistema median-
te su control de la actuación de los gobiernos en el Consejo (arts. 10 y
12 TUE), y actuando asimismo como parlamentos europeos6f.í. Por otra
parte, se ha señalado la importancia de que la UE se financie a través de
impuestos propios66 • Otro factor relevante es que el reparto competencia!
entre los distintos planos debe ser transparente y estar sujeto a revisión,
para que la exigencia de responsabilidad por la política de la UE pueda
ser clara y exigible también en los Estados miembros y en las regiones67•
Las propuestas de amplio alcance afectan a la legitimidad de la base
del proceso de toma de decisiones, mientras que las sugerencias más
concretas están sobre todo destinadas a incrementar la participación del
Parlamento Europeo en las decisiones de gobemanza económica, pero
también a politizar y democratizar el proceso de toma de decisiones a
nivel europeo.
Logros como la Carta de derechos fundamentales y el elevado ni-
vel de protección de los derechos en Europa justifican el sentido de la
integración europea68 • El respeto al Derecho de la Unión Europea, el
refuerzo de la legitimidad democrática, la politización del espacio públi-
co europeo69 , con la creación de un espacio público pluralista de libre
discusión70, el respeto a los derechos fundamentales, también a los dere-
chos sociales, constituyen, pues, los caminos por los que se deberia seguir
avanzando para reconducir las soluciones a las diversas crisis que enfrente
la UE a los cauces de los que nunca debieron salir, y que son los cauces del
Estado de Derecho y de una Unión Europea democrática.
65. KUMM, M .: op. cit., pp. 33 y 34. l. PERNICE, op. cit., párrafo 10.
66. Idem. p. 35.
67. PERNICE, l.: op. cit., párrafo 9.
68. Y GÓMEZ SÁNCHEZ, Constitucionalismo multinivel. Derechos fundamen-
tales~ 4ª ed., Sanz y Torres, Madrid, 2018, pp. 87 y ss.
69. P. HABERLE, "Europa como comunidad constitucional en desarrollo", R,r
vista de Derecho Constituci?nal Europeo, núm. l, enero-junio 2004.
70. F. BAI.AGUER CALLEJON, "Crisi economica e crisi costituzionale in Euro-
pa", Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell'Univer-
sita Kore di Enna, pp. 82-99 (84).
103
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CAPÍTULO 6
DERECHOS FUNDAMENTALES Y UNIÓN EUROPEA

Catedrática de Derecho Constitucional,. UNED
Catedrática Jean Monnet, «ad personam», de la VE
SUMARIO: I. DE LAS LIBERTADES ORIGINARIAS A LA CARTA DE LOS DE-

RECHOS FUNDAMENTALES. II. LA CARTA DE LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES. l. Origen y elaboración. 2. Estructura. 3. Conteni-
do. 3.1. Título I: Dignidad. 3.2. Título II: Libertades. 3.3. Título III:
Igualdad. 3.4. Título IV: Solidaridad. 3.5. Título V: Ciudadanía._3.6.
Título VI:Justicia. 3.7. Título VII. Disposiciones ge;1erales que ngen
la interpretación y la aplicación de la Carta. A. Ambito de aplica-
ción (art. 51 CDFUE). B. Alcance de los derechos garantizados en
la Carta (art. 52 CDFUE). C. Nivel de protección de los derecho.s
de la Carta (art. 53 CD FUE). D. Prohibición del abuso del Dere-
cho (art. 54 CDFUE). III. VALORJURÍDICOYESTRATEGIAPARA
LA APLICACIÓN EFECTIVA DE LA CARTA DE LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES POR LA UNIÓN EUROPEA. IV. IMPLEMEN-
TACIÓN DE LA CARTA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES.
V. LAADHESIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA AL CONVENIO PARA
LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS Y DE LAS LI-
BERTADES FUNDAMENTALES.
l. DE LAS LIBERTADES ORIGINARIAS A lA CARTA DE LOS DERFr

CHOS FUNDAMENTALES
Como venimos señalando, el nacimiento de las Comunidades Euro-
peas no es un hecho aislado, sino que debe situarse en el contexto de .
la evolución producida en Europa durante el siglo XX y, especialmente,
después de la Segunda Guerra Mundial. Estas organizaciones internaci
nales tienen como objetivo inmediato la colaboración económica de SUSit
Estados miembros, si bien no son ajenas, ni en sus orígenes, ni en su )
ulterior desarrollo, a la aspiración de alcanzar la unidad política de Eu-

ropa 1. De 1948 a 1950, recordemos, al menos, dos acontecimientos que
marcaron definitivamente la construcción europea: a) El Congreso de La
Haya, celebrado los días 7 a 10 de junio de 1948, organizado por el Co-
mité de Coordinación de los Movimientos para la Unidad Europea, en el que se
defendieron diversas fórmulas de unión o federación de los Estados eu-
ropeos; b ) la creación, en 1949, del Consejo de Europa, como organización
internacional de cooperación entre los Estados miembros, en torno a una
ideología con1ún, plasmada en el Preámbulo de su Estatuto, defensora de
los principios de libertad individual y libertad política, de preeminencia
del Derecho y del sistema democrático y un objetivo básico: la salvaguar-
da de los derechos y libertades de las personas.
Los Tratados constitutivos no tienen prácticamente referencias a los
derechos y libertades a excepción, obviamente, de las libertades funda-
mentales que articularon la constitución inicial de las Comunidades. Sin
embargo, los Tratados no son ajenos a principios como "el imperio del
Derecho, a través del Tribunal de Justicia, y:el de la democracia, mediante
la creación de la Asamblea"2• Tal ausencia no puede imputarse a un olvi-
do sino a la deliberada decisión de los protagonistas de aquél momento y
al contexto histórico. En gran medida, las Comunidades pudieron consti-
tuirse por los objetivos priorjtariamente económicos que perseguían. La
c9nstrucción política y social llegaría mucho más tarde y aunque, como
se ha puesto de manifiesto posteriormente, la unión económica implica,
a largo plazo, la existencia de una unión política3 y la creación, en suma,
de una Europa de /,os ciudadanos en la que efectivamente se han encamina-
do los más recientes esfuerzos comunitarios.
El voluntario olvido de los Tratados constitutivos en materia de de-
rechos y libertades se vio paliada, bien que sólo en parte, cuando dos de
los derechos reconocidos tanto en la Dec/,aración Universal de Derechos Hu-
manos como en el Convenio de Roma, pasaron a integrarse, de facto, en las
competencias específicas de las instituciones comunitarias: la libertad de
l. ABELLÁN HONRUBIA, M.V.; VILA COSTA, B.: Lecciones de Derecho Comuni-

tario Europeo, Ariel, Barcelona, 1993. pág. 16.
2. DUPARC, C.: La Comunidad Europea y los Derechos Humanos, op. cit.,
pág. 11.
3. DUPARC, C.: La Comunidad Eur.opea y los Derechos Humanos, op. cit.,
pág. 11.
106
..
Capítulo 6. Derechos fundamentales y Unión Europea
circulación y la prohibición de discriminación en relación con la nacio-

nalidad y el sexo en las relaciones laborales; la jurisprudencia del Tribunal
de Justicia, por último, consolidó el papel de los derechos y libertades en
la Comunidad.
El 5 de abril de 1977, el Parlamento, el Consejo y la Comisión adop-
taron una Declaración común sobre el respeto a los derechos fundamenta-
les, en la que las tres instituciones comunitarias "subrayan la importancia
primordial que atribuyen al respeto de los derechos fundamentales que
resultan en particular de las constituciones de los Estados miembros, así
como del Convenio Europeo de Protección de los Derechos Humanos y
de las Libertades Fundamentales" (apart. 1). Dos años después, el 4 de
abril de 1979, la Comisión adopta el Memorándum sobre 1.a adhesión de las
Comunidades Europeas a la Convención sobre Protección de los Derechos Humarws
y las Libertades Fundamentales. Sin embargo, como sabemos, nada de todo
ello fructificó. Solo la elaboración de la Carta de los Derechos Fundamen-
tales, su proclamación en el Consejo Europeo de Niza, en diciembre de
2000 y su elevación al mismo nivel jurídico que los tratados en diciembre
de 2009 (Tratado de Lisboa) ha consolidado una Europa de los Derechos.
Teniendo ya un sistema formal de derechos fundamentales en la Unión,
los problemas son ahora de interpretación y aplicación como se pone de
manifiesto en las siguientes páginas.
11. lA CARTA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

l. ORIGEN Y ELABORACIÓN
Como se ha señalado en los epígrafes precedentes, a finales de la
década de los noventa resultaba cada vez más dificil no dar una definiti-
va solución al reconocimiento y tutela de un elenco propio de derechos
y libertades en el seno de la Unión Europea. Los esfuerzos de los años
anteriores dieron su fruto en el Consejo Europeo de Cownia, el 3 y el 4 de
junio de 1999, en el que se adoptó una Decisión del Consejo (anexo Iv, Con-
clusiones de la Presidencia), relativa a la elaboración de una Carta de los
Derechos Fundamentales de la Unión Europea4 ya que, como se afirmó
en la citada Decisión, la evolución de la Unión exigía la redacción de una
4. Sobre la Carta de Der~chos Fundamentales, pueden consultarse, entre

otros: FREIXES SANJUAN, T., REMOITI CARBONELL, J.C.: Construcción
europea y derechos fundarnenta/,es, ob. cit.; RODRÍGUEZ, A.: Integración euro-
pea y derechos fundamentales, oh. cit.
il0'1
Carta d D r hos Funda.in ntal qu pennitiera poner de manifiesto

ante los ciudadanos d la. Uni n la importancia sobresaliente de los dere-
chos funda.in ntal y u al anee.
El Cons jo tim que dicha Carta de Derechos debería incluir los
der chos d lib rtad igualdad y los principios procesales fundamenta-
l s, tal y orno s r conocen en el Convenio de Roma y tal y como resultan
d las tr di ion s constitucionales comunes de los Estados miembros. La
Carta d bía cont ner, ajuicio del Consejo Europeo, los derechos básicos
que corresponden únicamente a los ciudadanos de la Unión y deberían
t nerse en cuenta los derechos económicos y sociales de manera semejan-
te a cómo son reconocidos en la Carta Social Europea y en la Carta comu-
nitaria de ws derechos social,es fundamental,es de los trabajadores ( art. 136 TCE),
en cuanto no se limitan a fundamentar los objetivos de la actuación de la
Unión.
En la redacción de este importante documento debían participar
los delegados de los Jefes de Estado o Gobierno y del presidente de la
Comisión Europea y miembros del Parlamento Europeo y de los Parla-
mentos nacionales. Igualmente debía darse cabida a representantes del
Tribunal de Justicia y oír la opinión del Comité Económico y Social, del
Comité de las Regiones, de grupos sociales y de expertos. Un órgano así
constituido debía presentar, ante el Consejo Europeo de diciembre del
año 2000, un proyecto de Carta de Derechos. A partir de ese proyecto, el
Consejo Europeo propondría junto con el Consejo, al Parlamento y a
la Comisión, la proclamación solemne de la Carta de los Derechos Funda-
mentaú!s de la Unión Europea, adoptándose también la decisión oportuna
referente :a .su incorporación o no a los Tratados y, en caso afirmativo, el
procedimiento aplicable para tal incorporación. Todas estas previsiones
se cumplieron y el Consejo Europeo de Tampere, de 10 y 11 noviembre
de 1999, acordó la composición del órgano que debía elaborar e1 pro-
yecto de Carta. Este órgano -la Convención - se reunió en sesión cons-
titutiva el 17 de diciembre de 1999 y posteriermente de forma -regular
en las sedes del Parlamento y del Consejo hasta la culminación de sus
trabajos. La Convención presentó ante el Consejo Europeo de Biarritz los
días 13 y 14 de octubre el proyecto de Carta de Derechos Fundamenta-
les que se había elaborado durante los diez primeros meses de ese año
2000, aunque se acordó posponer su proclamación hasta el siguiente
Consejo Europeo, el de Niza, e.l 7 de diciembre de 2000, donde la Carta
de Derechos Fundamentales fue proclamada aunque no fue incorpora-
108
da, con fuerzajurídica vinculante, a los Tratados ni al Derecho comuni-

tario5; sin embargo, el Parlamento sí adoptó la decisión de que la Carta
tuviera aplicación en el ámbito interno del propio Parlamento.
La relevancia de la elaboración de la Carta de Derechos Fundamen-
tales fue enfatizada en su momento por los presidentes del Parlamento
Europeo y con inequívocas expresiones de adhesión. En este sentido el
presidente del Consejo Europeo de Niza (diciembre 2000),Jacques Chi-
rac, afirmó que "Este texto posee un gran valor político; en el futuro se
apreciará todo su alcance. Rindo homenaje a esta Asamblea, que ha con-
tribuido en gran medida a su elaboración" (Estrasburgo, 12 de dú:i.embre de
2000); también Nicole Fontaine, presidenta del Parlamento Europeo, ase-
veró que "Firmar es comprometerse ( ... ) . Que todas las ciudadanas y los
ciudadanos de la Unión sepan que, desde ahora( ... ), la Carta será la ley
de esta Asamblea ( ... ) . En adelante, la Carta será nuestra referencia para
todos los actos del Parlamento Europeo que afecten directa o indirecta-
mente a los ciudadanos de toda la Unión" (Niza, 7 de dú:i.emhre de 2000)',
y, el presidente de la Comisión Europea, en aquel momento, Romano
Prodi, dijo que "Para la Comisión, la proclamación marca el momento
en que las Instituciones se comprometen a respetar la Carta en todas las
acciones y políticas de la Unión ( ... ). Los ciudadanos y las ciudadanas
pueden contar con la Comisión para hacer que se respete ( ... ) " (Níza, 7
de diciembre de 2000).
Como es sabido el contenido de la Carta de Derechos Fundamentales
pasó a constituir la Parte II del proyecto de Constitución Europea, pero
sobrevivió al fracaso de dicho Proyecto consecuencia de los resultados ne-
gativos de los referendos para su ratificación celebrados en Francia y Her
landa. Tras un periodo de reflexión, las instituciones europeas retomaron
el proceso de reforma que se terminó plasmando en el Trata.do de Lisboa.
Respecto de la Carta de los Derechos Fundamentales' el Tratado de
.
Lisboa ha modificado el artículo 6 del Tratado de la Unión Europea(Tra-

tado de Maastricht) dándole una nueva redacción y estableciendo que la
Carta tendría el mismo valor jurídico que los Tratados, previsión que se ha
cumplido con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. Así, pues, desde
su proclamación en el Consejo Europeo de Niza (diciembre 2000) hasta la
entrada en vigor del Tratado de Lisboa (diciembre de 2009), la Carta de
los Derechos Fundamentales había carecido de eficacia jurídica vinculan-
5. DOCE, 2000/C 364/01 (18 de diciembre de 2000).
1
te para los Estado . A pesar ello se convirtió durante esos nueve años de
espera en un t , to d referencia obligada tanto para las instituciones de
la Unión como para los Estados miembros. En el primer caso, la Carta ha
sido frecuenten1ente citada en Reglamentos, Directivas y Decisiones de la
Unión y también ha sido mencionada por el Tribunal de Justicia en algunas
de sus sentencias. En el mismo sentido, cabe recordar que el Parlamento
Europeo aprobó una Resolución estableciendo que respetaría el contenido
de la Carta de Derechos Fundamentales en sus actividades durante el perio-
do en el que no estuviera en vigor, en un ejercicio de autovinculación a los
derechos fundamentales contenidos en la Carta.
En el segundo caso, la Carta ha sido igualmente tomada en conside-
ración en algunos países como España donde ha sido citada por el Tri-
bunal Constitucional en algunas de sus sentencias. Además, la Carta ha
sido mencionada en la legislación española antes de su vigencia, tanto en
leyes orgánicas como en leyes ordinarias y en normas de inferior rango. A
modo de ejemplo, podemos citar la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febre-
ro> de reforma del Estatuto de Autonomía de las Islas Bakare s y la Ley Orgánica
1/2008, de 30 de julio, de ratificación del Tratado de Lisboa aunque en este
último caso, la Ley propiamente formalizaba la publicación de la Carta y
con ellala plenitud de sus efectos jurídicos vinculantes. Esta Ley Orgánica
reproduce, en su artículo 21 el texto de la Carta de Derechos Fundamen-
tales "porque se considera conveniente desde el punto de vista de la transparencia y
de la proximúlad al ciudadano, se reproduce en el artículo segundo de esta Ley Or-
gánica el texto íntegro de la _citada Carta, tal y como ha sido publicado en el 'Diqrio
Oficial, de la Unión Europea' de 14 de diciembre de 2007 (2007/C 303/01) ".
2. ESTRUCTURA
La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea recoge
en un único texto, por primera vez en la historia de la Unión Europea,
el conjunto de los derechos -civiles, políticos, económicos y sociales de los
ciudadanos europeos y de todas las personas que viven·en el territorio de la
Unión. La Carta representó un hitó indiscutible en él reconocimiento -de
los derechos en el ámbito europeo ·pero también se constituyó en un refe-
rente supraeuropeo. En este sentido, debe destacarse que la Carta incorpo-
ra derechos de las cuatro generaciones ª '.las que aludimos en el Capítulo 1,
pues junto a derechos clásicos de primera generación (derecho a la vida, de-
recho de propiedad, derecho a la libertad o a la seguridad), encontramos
otros de segunda generación como el derecho de reunión o de asociación o
de t.ercera generación, como alganos- de los incluidos '.e ií el Título IV -Solida-
110
Capítulo 6. Derechos fundamenta/,es y Unión Europea
ridad- como los derechos laborales, protección de la salud, protección del

medio ambiente o protección de los consumidores. Pero, además, la Carta
incluye claramente derechos de cuarta generación como la autonomía f'isi-
ca en relación con las aplicaciones biomédicas, la prohibición de prácticas
eugenésicas o la prohibición de clonación humana (art. 3).
La Carta de Derechos Fundamentales consta de un Preámbulo y de
54 artículos, divididos en siete Títulos:
Título l. Dignidad (arts.l a 5);
• Dignidad humana (art. 1)
• Derecho a la vida (art. 2)
• Derecho a la integridad de la persona (art. 3)
• Prohibición de la tortura y de las penas o los tratos inhumanos o
degradan tes (art. 4)
• Prohibición de la esclavitud y del trabajo forzado (art. 5)
Título 11. Libertades (arts. 6 a 19);
• Derecho a la libertad y a la seguridad (art. 6)
• Respeto de la vida privada y familiar (art. 7)
• Protección de datos de carácter personal (art. 8)
• Derecho a contraer matrimonio y derecho a fundar una familia
(art. 9)
• Libertad de pensamiento, de conciencia y de religión (art. 10)
• Libertad de expresión y de información (art. 11)
• Libertad de reunión y de asociación (art. 12)
• Libertad de las artes y de las ciencias (art. 13)
• Derecho a la educación (art. 14)
• Libertad profesional y derecho a trabajar (art. 15)
• Libertad de empresa (art. 16)
• Derecho a la propiedad (art. 17)
• Derecho de asilo (art. 18)
• Protección en caso de devolución, expulsión y extradición (art.
19)
Ul
Título Ill. Igualdad (arts. 20 a 26);

• Igualdad ant la l (art. 20)
• No discriminación (art. 21)
• Di er idad ultural religiosa y lingüística (art. 22)
• Igualdad entre hombres y mujeres (art. 23)
• D 1 chos del menor (art. 24)
• Derechos de las personas mayores (art. 25)
• lnt gración de las personas discapacitadas (art. 26)
Título N. Solidaridad (arts. 27 a 38);
• Derecho a la información y consulta de los trabajadores en la em-
presa (art. 27)
• Derecho de negociación y de acción colectiva (art. 28)
• Derecho de acceso a los servicios de colocación (art. 29)
• Protección en caso de despido injustificado (art. 30)
• Condiciones de trabajo justas y equitativas (art. 31)
• Prohibición del trabajo infantil y protección de los jóvenes en el
trabajo (art. 32)
• Vida familiar y vida profesional (art. 33)
• Seguridad social y ayuda social (art. 34)
• Protección de la salud (art. 35)
• Acceso a los servicios de interés económico general (art. 36)
• Protección del medio ambiente (art. 37)
• Protección de los consumidores (art. 38)
Título V. Ciudadanía (arts. 39 a 46);
• Derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento
Europeo (art. 39)
• Derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales (art.
40)
• Derecho a una buena administración (art. 41)
• Derecho de acceso a los documentos (art. 42)
112
Capítulo 6. Derechos Jundamental,es y Unión Eurapea
• Defensor del Pueblo (art. 43)

• Derecho de petición (art. 44)
• Libertad de circulación y residencia (art. 45 )
• Protección diplomática y consular (art. 46)
Título VI.Justicia (arts. 47 a 50);
• Derecho a la tutelajudicial efectiva y a unjuez imparcial (art. 47)
• Presunción de inocencia y derecho de la defensa (art. 48)
• Principios de legalidad y de proporcionalidad de los delitos y de
las penas (art. 49)
• Derecho a no ser acusado o condenado penalmente dos veces por
el mismo delito (art. 50)
Título VII. Disposiciones generales aplicables a la interpretación
y aplicación de la Carta (arts. 51 a 54).
• Ámbito de aplicación (art. 51)
• Alcance e interpretación de los derechos y principios (art. 52)
• Nivel de protección (art. 53)
• Prohibición del abuso del derecho (art. 54)
3. CONTENIDO
Cada uno de los preceptos incluidos en la Carta de Derechos Fun-
damentales fue redactado tomando en consideración el estándar de de-
rechos existentes en Europa a partir del contenido del Convenio Euro-
peo de Derechos Humanos del Consejo de Europa y de la interpretación
del mismo realizada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos así
como por los derechos fundamentales reconocidos en los Estados miem-
bros. A estos criterios se unió el propio acervo comunitario ya que mu-
chos de los derechos contenidos en la Carta tenían ya una clara recepción
en el Derecho de la Unión a través del Derecho derivado. A continuación
se detalla una breve explicación de cada uno de los derechos contenidos
en la Carta que justifica su inclusión en la misma6 •
6. El Presidium de la Convención que elaboró la Carta de Derechos Fundamen-

tales redactó un documento explicativo sobre la misma (Bruselas, 11 de
octubre de 2000 (12.10) CHARTE 4473/00).
liJ
Derecho constitucional ettropeo
3.1. Título I: Dignidad

Lo p rimero que resalta de este Capítulo inicial de la Carta es su deno-
minación. La dignidad ha sido decepcionada en numerosos ordenamien-
tos nacionales y también consagrada en diversos y relevantes documentos
internacionales p ro siempre lo ha sido como principio, valor o derecho
pero nunca como concepto general en el cual se integran otros derechos
particulares como sí hace la Carta de los Derechos Fundamentales. Den-
tro de este Título 1, se regulan los siguientes derechos específicos:
• Artículo 1 - Dignidad: La dignidad humana aparece en la Carta no
sólo como un derecho fundamental sino también como la base
misma de los derechos fundamentales de tal suerte que ningu-
no de los derechos consignados en la Carta podrá aplicarse para
atentar con tra la dignidad de otras personas. La dignidad humana
forma p arte de la esencia de los derechos consignados en la Carta
por lo que no podrá atentarse contra ella, incluso en el caso de
limitación de un derecho.
• Artículo 2 -Derecho a la vida y provisión de pena de muerte; El apartado 1
de este artículo que declara de toda persona tiene derecho a la vida
se basa en la primera frase del apartado 1 del artículo 2 del CEDH
y es, además, coherente con la legislación de los Estados miembros.
En relación con la prohibición de pena de muerte que se contiene
en el apartado 2 de este mismo artículo, se ha inspirado en el artí-
culo 1 del Protocolo núm. 6 del Convenio Europeo de Derechos
Humanos sobre la prohibición de la pena de muerte. Tal y como
figura en el artículo 52.3 de la propia Carta de Derechos Funda-
mentales la interpretación de los derechos contenidos en la misma
se hará de conformidad con el alcance que tuvieran en el Convenio
cuando dichos derechos sean coincidentes. Por lo tanto, en materia
de pena de muerte debe entenderse que el artículo 2 de la Carta in-
corpora la limitaciones del Convenio, es decir, la posibilidad de que
los Estados introduzcan la pena de muerte para actos de guerra o
· de peligro inminente de ella y que no debe considerarse infracción
de este artículo cuando la muerte se produzca como consecuencia
de un recurso a la fuerza que sea absolutamente necesario: a) en de-
fensa de una persona contra una agresión ilegítima; b) para detener
a una persona conforme a derecho o para impedir la evasión de un
preso o detenido legalmente; y e) Para reprimir, de acuerdo con la
Ley, una revuelta o insurrección.
114
Capítulo 6. Derechos fundamental.es y Unión Euroj)ea
• Artículo 3 - Deredw a la integridad de la persona: En este precepto la Carta

incluye la tutela del clásico derecho a la integridad fisica pero también
el derecho a la integridad de la persona en relación con las aplicaciones
biomédicas, la prohibición de clonación reproductora de seres huma-
nos (pero no la posibilidad de clonación terapéutica) y de las prácticas
eugenésicas.
• Artículo 4 -Prohibición de tortura y tratos inhumarws o (kgradantes. El dere-
cho enunciado en el artículo 4 corresponde al garantizado en el artícu-
lo 3 del CEDH, en este mismo sentido.
• Artículo 5 - Prohibición de la esclavitud y del trahajo jaruulo. Lo primero
que llama la atención en relación con este precepto es su necesidad.
Aunque pudiera parecer que en el siglo XXI y en el seno de la Unión
Europea la tutela por la libertad personal no precisaria de un precep-
to prohibiendo la esclavitud tal cosa no es cierta. la sociedad actual
presenta nuevas formas de esclavitud y opresión que la Carta intenta
reprimir como, por ejemplo, la trata de seres humanos.
3.2. Título Il: Libertades

Este Capítulo agrupa, junto a derechos y libertades clásicas como la liber-
tad de expresión, la libertad penal, la libertad religiosa, las libertades de re-
unión y asociación o el respeto de la vida privada y familiar, otros derechos
mucho más novedosos en un catálogo como la Carta. Tal es el caso del derecho
a la protección de datos regulado en el artículo 8 en el que, tras declarar que
toda persona tiene derecho a la protección de sus datos personales, la Carta
establece los criterios básicos de dicha protección (tales como el tratamiento
leal de los datos, su utilización para fines concretos, el consentimiento de la
persona afectada, y el derecho de acceso y rectificación); o el derecho de asilo
regulado en el artículo 18 que garantiza este derecho dentro del respeto de las
normas de la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 y del Protocolo de
31 de enero de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados y de conformidad con
el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.
3.3. Título m: Igualdad

La Carta de Derechos Fundamentales ha incluido siete artículos (del
20 al 26) para garantizar la igualdad en diversos ámbitos. Es relevante
señalar que el artículo 20 incluye la cláusula general de igualdad que fi-
gura en todas las constituciones europeas y que el Tribunal de Justicia ha
considerado como un principio fundamental del Derecho comnnitario
lli
(sentencia de 13 de noviembre de 1984, Racke, asunto 283/83, Rec. 1984, p.

3791; sentencia de 17 de abril de 1997, C-15/95, EARL, Rec. 1997, p. I-1961, y
sentencia de 13 de abril de 2000, C-292/97, Karlsson). Es igualmente impor-
tante destacar la redacción del artículo 23 que recoge la igualdad entre
hombres y mujeres en todos los ámbitos, inclusive, en materia de empleo,
trabajo y retribución y consagrando las denominadas acciones positivas al
establecer que el principio de igualdad no impide el mantenimiento o la
adopción de medidas que ofrezcan ventajas concretas en favor del sexo
menos representado, incorporando así el acervo comunitario y los logros
que la Unión había ya conseguido en materia de igualdad.
3.4. Titulo IV: Solidaridad
Es Capítulo que agrupa doce artículos recoge un conjunto de derechos

de diversa naturaleza y alcance. Tienen cabida en este Capítulo los derechos
relativos a las condiciones laborales con derechos tan novedosos como el de
acceso a una protección en caso de despido injustificado o el derecho de acce-
so a los servicios de colocación. Junto a estos derechos laborales se consagran
otros más conocidos como la protección del medio ambiente o la protección
de la salud.
3.5. Titulo V: Ciudadanía

La construcción europea se asienta en gran medida en el concepto
de "ciudadanía" y la Carta no podía olvidar este importante aspecto. Los
d~rechos que se ubican dentro de este rótulo aluden, entre otros, a los
derechos de participación política del ciudadano europeo (derecho de
sufragio activo y pasivo al Parlamento Europeo y a las elecciones munici-
pales), al derecho a una buena administración que fue consagrado por la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia (entre otras, sentencia del TJ de 31 de
marzo 1992, C-255/90 P, Burban, Rec. 1992., p. I-2253; así como las sentencias
del Tribunal~ Primera Instancia de 18 de septiembre de 1995, T-167/94, Nolle,
R.ec. 1995, p. II-2589; de 9 de julio de 1999, T-231/97, New Europe Consulting
y otros, Rec. 11-2403) o al reconocimiento de la institución del Defensor del
Pueblo. Igual relevancia tienen también otros derechos como la protec-
ción diplomática y consular (art. 46) 7 o el derecho de petición (art. 44).
7. Un exhaustivo estudio ·sobre protección consultar puede consultarse en:

POPTCHEVA, Eva-Maria: Multilirvel Citizenship: The right to consular protection
of EU citiuns ahróad, P.I.E. Peter Lang, Brussels, 2014.
116
3.6. Título VI: Justicia

Este último Capítulo de la Carta, previo al que recoge las cláusulas
generales de aplicación e interpretación, está dedicado a los derechos
relativos a las garantías judiciales. La Carta consagra el derecho a la tutela
judicial y aljuez imparcial. Respecto del primero, la protección que ofre-
ce la Carta es más amplia que la que se reconoce en el correspondiente
artículo del Convenio Europeo de Derechos Humanos, ya que garantiza
un derecho a un recurso efectivo ante un juez. El Tribunal de Justicia
consagró este principio en su sentencia de 15 de mayo de 1986 (Johnston,
asunto 222/84, R.ec. 1986, p.1651; véanse también !,as sentencias de 15 de oc-
tubre de 1987, asunto 222/86, Heylens, R.ec. 1987, p. 4097, y de 3 de diciembre
de 1992, C-97/91, Borelli, R.ec. 1992, p. 1-6313). Según el Tribunal de Justi-
cia, este principio también se aplica a los Estados miembros cuando éstos
aplican el Derecho comunitario. La inclusión de esta jurisprudencia en la
Carta no tiene por objeto modificar el sistema de recurso establecido en
los Tratados ni, en particular, las normas relativas a la admisibilidad. Así
pues, este principio se aplica con arreglo a las vías procesales previstas en
los Tratados. Se aplica respecto de las instituciones de la Unión y de los
Estados miembros cuando aplican el Derecho de la Unión, para todos los
derechos que garantiza el Derecho de la UE. Junto a los anteriores dere-
chos se reconocen otros como la presunción de inocencia, los principios
de legalidad y proporcionalidad de los delitos y las penas y el derecho a
no ser acusado ni condenado dos veces por el mismo delito.
3. 7. Título VII. Disposiciones generales que rigen la interpretación y la apli-

cación de la Carta
La Carta incluye un Título VII y último comprende los artículos 51

a 54 y regula los criterios de interpretación y aplicación de la Carta. Este
Título posee una importancia jurídica notable por cuanto en el mismo
se contienen las reglas que hacen posible el desenvolvimiento efectivo de
la Carta tanto en lo que se refiere a las instituciones europeas como a las
obligaciones de los Estados miembros.
A. Ámbito de aplicación (art. 51 CDFUE)
El artículo 51 de la Carta establece el ámbito de aplicación de la mis-

ma, señalando que las disposiciones de la Carta están dirigidas a las ins-
tituciones y órganos de la Unión, respetando el principio de subsidiarie-
u
dad, así como a los Estados mie1nbros únicain ente cuando apliquen el
Derecho de la Unión.
Así, el apartado 1, del artículo 51 establece literalmente: "Las dispo-
siciones de /,a presente Carta están dirigi,das a /,as instituciones y órganos de la
Unión, respetando el principio de subsidiariedad, así como a /,os Estados miembros
únicamente cuando apliquen el Derecho de /,a Unión. Por consiguiente, éstos res-
p etarán los derechos, observarán los principios y promoverán su aplicación, con
arreglo a sus respectivas competencias ".
Por tanto, los Estados miembros quedan obligados a respetar los de-
rechos, a obseIVar los principios y a promover su aplicación, con arreglo a
sus respectivas competencias. Esta disposición fue redactada ateniéndose
al apartado 2 del artículo 6 del Tratado de la Unión Europea, que impo-
nía a la Unión el respeto de los derechos fundainentales, y al mandato
conferido por el Consejo Europeo de Colonia. Los Tratados consagran el
término "instituciones". Los términos "órganos y organismos" se utilizan
generahnente en los Tratados para referirse a todas las instancias creadas
por los Tratados o por actos de Derecho derivado (véanse, por ejemplo,
los artículos 15 y 16 del Thatado de Funcionainiento de la Unión Euro-
pea).
De otra parte, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se des-
prende inequívocainente que la obligación de respetar los derechos fun-
damentales definidos en el marco de la Unión sólo se impone a los Es-
tados miembros cuando actúan en el ámbito de aplicación del Derecho
de la Unión (sentencia de 13 de julio de 1989, Wachauf, asunto 5/88, R.ec.
1989, p. 2609; sentencia de 18· de junio de 1991, ERT, R.ec. 1991, p. 1-2925;
sentencia de 18 de diciembre de 1997, asunto C-309/96 Annibaúli, R.ec. 1997, p.
1-7493). El Tribunal de Justicia ha confirmado esta jurisprudencia en los
siguientes términos: "Debe recordarse, además, que las exigencias deriva-
das de la protección de los derechos fundainentales en el ordenamiento
jurídico comunitario vinculan, asimismo, a los Estados miembros cuando
aplican la normativa comunitaria... " (sentencia de 13 de abril de 2000, asunto
C-292/97, R.ec. 2000, p. 1-2737, apartado 37). La norma de la vinculación
a los Estados se aplicará tanto a las autoridades centrales como a las ins-
tancias regionales o locales así como a los organismos públicos cuando
aplican el Derecho de la Unión.
En el artículo 2 del mismo Protocolo se afirma que "Cuando una
disposición de la Carta se refiera a legislaciones y prácticas nacionales,
sólo se aplicará en Polonia o en el Reino Unido en la medida en que los
118
derechos y principios que contiene se reconozcan en la legislación o prác-

ticas de Polonia o del Reino U nido". Con estas previsiones y matizaciones
la Carta también resultará vinculante en estos Estados. Sin embargo, no
cabe desconocer que la Unión Europea realizó en este caso una conce-
sión quizá excesiva a estos dos países por cuanto el efecto vinculante de la
Carta no de hería haber tenido excepción alguna.
De otra parte, la Carta no crea ninguna competencia ni ninguna mi-
sión nuevas para la Comunidad y no modifica las competencias y misio-
nes definidas por los Tratados según dispone expresamente el apartado
2 del citado artículo 51, que literalmente dice: "La presente Carta rw crea
ninguna competencia ni ninguna misión nuevas para la ComunúJad ni para la
Unión y no modifica las competencias y misiones definidas por los Tratados ". Este
apartado confirma una conclusión obligada de la aplicación del principio
de subsidiariedad y del hecho de que la Unión sólo disponga de com-
petencias de atribución. Los derechos fundamentales garantizados en la
Unión sólo son efectivos en el marco de las competencias que definen los
Tratados. Por consiguiente, la obligación de las instituciones de la Unión,
con arreglo a la segunda frase del apartado 1, de promover los principios
establecidos en la Carta, sólo se puede producir dentro de los límites de
las citadas competencias.
El apartado 2 de este artículo 51 confirma asimismo que la Carta no
puede tener como efecto ampliar el ámbito de aplicación del Derecho
de la Unión más allá de las competencias de la Unión definidas en los
Tratados. El Tribunal de Justicia ya ha establecido esta norma respecto de
los derechos fundamentales reconocidos como parte del Derecho de la
Unión (sentencia de 17 de febrero de 1998, asunto 249/96 Grant, R.ec. 1998, p.
1-621, apartado 45).
B. Alcance de /,os derechos garantizados en la Carta (art. 52 CDFUE)
El artículo 52 de la Carta, con tres apartados, establece el alcance de

los derechos contenidos en la misma.
El primero de ellos se refiere a los límites de los derechos reconocidos
y dice textualmente: "Cualquier limitación del ejercicio de los derechos y
libertades reconocidos por la presente Carta deberá ser establecida por la
ley y respetar el contenido esencial de dichos derechos y libertades. Sólo
se podrán introducir limitaciones, respetando el principio de proporcio-
nalidad, cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de
interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección
11'9
de los derechos y libertades de los demás". Así, el contenido esencial de

los derechos incorporados en la Car ta queda protegido por lo dispuesto
en el apartado 1 del artículo 528, que determina que cualquier límite a
los derechos reconocidos en la Carta deberá ser establecido en la ley. Sólo
podrán introducirse limitaciones, respetando el principio de proporcio-
nalidad, cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de
interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección
de los derechos y libertades de los demás.
La redacción de este artículo está claramente inspirada en la juris-
prudencia del Tribunal de Justicia: "... según jurisprudencia consolidada,
pueden establecerse restricciones al ejercicio de estos derechos, en parti-
cular en el ámbito de una organización común de mercado, siempre que
dichas restricciones respondan efectivamente a objetivos de interés gene-
ral perseguidos por la Comunidad y no constituyan, teniendo en cuenta
el objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que
afecte a la esencia misma de dichos derechos" (sentencia de 13 de abril
de 2000, asunto C-292/97, apartado 45). La mención de intereses genera-
les reconocidos por la Unión abarca tanto los objetivos mencionados en
el artículo 3 del Tratado de la Unión Europea como otros intereses pro-
tegidos por disposiciones específicas de los Tratados, como el apartado 1
del artículo 4 del Tratado de la Unión Europea, el apartado 3 del artículo
35 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y los artículos 36
y 346 de este mismo Tratado.
El segundo apartado de este artículo 52 establece que: "Los derechos
reconocidos por la presente Carta que tienen su fundamento en los Tratados co-
munitarios o en el Tratado de /,a Unión Europea se ejercerán en /,as condiciones y
dentro de /,os límites tkterminados por éstos ".
Este apartado segundo se refiere a derechos que ya habían sido explí-
cita.mente consagrados por el Tratado constitutivo de la Comunidad Eu-
ropea, que han sido reconocidos por la Carta y que se encuentran ahora
8. El artículo 52.1 dice: l. Cualquier limitación del ejercicio de los derechos

y libertades reconocidos por la presente Carta deberá ser establecida por
la ley y respetar el contenido esencial de dichos derechos y libertades. Sólo
se podrán introducir limitaciones, respetando el principio de pFoporcio-
< • . nalidad, cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de
interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de
los derechos y libertades de los demás. ~ .•
120
Capítulo 6. Derechos fundamental,es y Unión Europea
en los Tratados (en particular, los derechos derivados de la ciudadanía

de la Unión). Este apartado aclara que esos derechos siguen sometidos
a las condiciones y límites aplicables al Derecho de la Unión en el que
se basen, tal como se establecen en los Tratados. La Carta no modifica el
régimen de los derechos conferidos por el Tratado CE, recogidos en los
Tratados.
Por último, el apartado tercero del artículo 52 se refiere a la interpre-
tación integrada de los derechos de la Carta en relación con los derechos
contenidos en el Convenio Europeo de Derechos Humanos y dice lite-
ralmente: "En la medida en que la presente Carta contenga derechos que corres-
pondan a derechos garantizados por el Convenio Europeo para la Protección de ws
Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, su sentido y alcance serán
igua!,es a los que les confiere dicho Convenio. Esta disposición no impide que el De-
recho de la Unión conceda una protección más extensa". Así, pues, la tradicional
vinculación entre los derechos reconocidos en la Unión y los tutelados
en el Convenio Europeo de Derechos Humanos se ha plasmado expresa-
mente en la Carta, cuyo artículo 52,3 establece que, en la medida en que
la Carta contenga derechos que correspondan a derechos garantizados
por el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos
y de las Libertades Fúndamentales, su sentido y alcance serán iguales a
los que les confiere dicho Convenio, salvo que el Derecho comunitario
otorgue una protección mayor.
Una consecuencia de esta interpretación integrada es que el legisla-
dor, al fijar limitaciones a estos derechos, deba respetar las mismas nor-
mas establecidas por el régimen preciso de limitaciones contemplado en
el CEDH (y en sus Protocolos), que se aplican por consiguiente a los dere-
chos contemplados por este apartado, sin que ello afecte a la autonomía
del Derecho de la Unión y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
De otra parte y como ya se ha señalado, el objetivo de la última frase de
este apartado tercero es permitir a la Unión garantizar una protección
más amplia. En cualquier caso, el nivel de protección ofrecido por la Car-
ta no puede nunca ser inferior al garantizado por el CEDH.
C. Nivel de protección de los derechos de /,a Carta (art. 5 3 CD/VE)

El artículo 53 de la Carta recoge lo que, en principio y según un am-
plio sector do~trinal, podría entenderse como cláusula de salvaguarda de
la aplicación preferente del "mejor estándar'' al afirmar que "Ninguna de
las disposiciones de la presente Carta podrá interpre~e como limitativa
fl
o lesiva de los derechos humanos y libertades fundamentales reconoci-

dos, en su respectivo ámbito de aplicación, por el Derecho de la Unión,
el Derecho internacional y los convenios internacionales de los que son
parte la Unión, la Comunidad o los Estados miembros, y en particular el
Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las
Libertades Fundamentales, así como por las constituciones de los Estados
miembros". Una interpretación literal de este precepto de la Carta, nos
permitiría concluir que el objetivo del mismo es garantizar la aplicación
del máximo nivel de protección que ofrezcan, en cada caso, el Derecho
de la Unión, el Derecho de los Estados miembros y el Derecho Inter-
nacional y la conclusión sería que el nivel de protección ofrecido por
la Carta, es decir, por el Derecho de la Unión, no podrá ser inferior al
garantizado por el Convenio Europeo de Derechos Humanos, el sistema
de derechos de los Estados, en especial, sus constituciones, y los conve-
nios internacionales (en coherencia con el artículo 52.3 y 4 de la Carta).
Es decir, el artículo 53 consagra la aplicación del "mejor estándar" en
el sistema multinivel de la Unión Europea. Sin embargo, esta plausible
interpretación ha sido negada por el Tribunal de Justicia de la UE en
su Sentencia Melloni, de 26 de febrero de 2013, que resolvió la primera
cuestión prejudicial elevada por el Tribunal Constitucional español9 al
Tribunal de Justicia de la Unión Europea1°.
9. Entre otros: Arroyo Jiménez, L. "Sobre la primera cuestión prejudicial plan-

teada por el Tribunal Constitucional. Bases, contenido y consecuencias".
InDret 4/2011. Puede consultarse en http:/ /www.indret.com/pdf/850_
es.pdf
10. En el mismo sentido, la Sentencia Akkerberg Fransson, también de 26 de
febrero de 2013 y STJUE de 30 de mayo de 2013, dictada en respuesta a una
cuestión prejudicial promovida por el Consejo Constitucional.francés sobre
la misma orden de detención europea pero sobre una cuestión no plena-
mente armonizada. El 14 de enero de 2014, el Tribunal Constitucional fede-
ral alemán adoptó la decisión de presentar su primera cuestión prejudicial
ante el TJUE. La cuestión plateada por el Tribunal Constitucional Federal
alemán pone en duda la compatibilidad entre el Derecho originario de la
UE y la decisión del Banco Central Europeo, de 6 de septiembre de 2012,
sobre la posible compra de deuda pública de países concretos de la zona
euro en el mercado secundario a fin de generar confianza y asegurar la
estabilidad del éuro. En el momento de cerrar estas páginas, no hay todavía
decisión del 1JUE.
122
El Tribunal de Justicia en esta Sentencia rechaza totalmente la po-

sibilidad apuntada por el Tribunal Constitucional español, negando la
posibilidad de que, en el concreto caso Melloni, se puedan aplicar las
previsiones del ordenamiento de producción interna, en este caso, la
Constitución y la legislación española, en lugar del Derecho de la UE,
en este caso, lo previsto en relación con la orden de detención europea.
El Tribunal de Justicia basa su resolución, denegando la aplicación del
mayor estándar, en que dicha interpretación menoscabaría el principio
de primacía del Derecho de la Unión reiteradamente confirmado por la
propia jurisprudencia del .Tribunal de Justicia. Expresamente recuerda el
TJUE su jurisprudencia sobre el principio de primacía como una carac-
terística esencial del ordenamiento jurídico de la Unión. La invocación
por un Estado miembro, afirma el TJUE, de las disposiciones del Dere-
cho nacional, incluso si son de rango constitucional, no puede afectar
11
a la eficacia del Derecho de la Unión en el territorio de ese Estado •
Comentaremos más por extenso la Sentencia Melloni en el apartado 5 de
este mismo Capítulo.
D. Prohibición del abuso del Derecho (art. 54 CDFUE)

Este precepto con el que se pone fin a la Carta de Derechos Funda-
mentales prohíbe el abuso del Derecho. El artículo 54 dice: "Ninguna de
las disposiciones de la presente Carta podrá ser interpretada en el sentúl,o de que
implique un derecho cualquiera a dedicarse a una actividad o a realimr un acto
tendente a la destrucción de los derechos o libertades reconocúl,os en /,a presente
Carta o a limitaciones más amplias de estos derechos y libertades que las previstas
en la presente Carta". Esta previsión contenida en el artículo 54 de la Carta
se corresponde con lo establecido en el artículo 17 del CEDH y la Expli-
cación del Presidium no incorpora ningún contenido diferente de tenor
literal del artículo 17 CEDH con el que el artículo 54 de la Carta se corres-
ponde. Debe interpretarse, pues, que la intención de los redactores de la
Carta era el de incorporar la prohibición del abuso del Derecho en los
mismos términos en los que ya estaba reconocido en el CEDH. Las previ-
siones contenidas en el artículo 17 citado se completan en el CEDH con
lo establecido en el artículo 18 según el cual "Las restricciones que, en
los términos del presente Convenio, se impongan a los citados derechos
11. Véanse, en especial, las sentencias de 17 de diciembre de 1970, Internatio-

. nale Handelsgesellschaft, 11/70, Rec. p. 1125) apartado 3, y de 8 de septiem-
bre de 2010, Winner Wetten, C409/06, Rec. p. 18015, apartado 61)
l
y libertades no podrán s r aplicada más que con la finalidad para la cual

han sido previstas'. No hay n la Carta un reforzamiento similar pero la
redacción d 1artículo 54 nos permite afirmar que el objetivo final de este
precepto d la Car ta s impedir que el libre ejercicio de los derechos fun-
damentales -requisito inexcusable de todos ellos- pueda dar cobertura a
acciones cu o fin seajustamente el contrario: impedir el ejercicio libre de
cualquier der cho por sus legítimos titulares.
La pr visión contenida en el artículo 54 de la Carta representa un
reforzamiento d las garantías 12 contenidas en este último Capítulo de
la Carta es aplicable en general a todos los derechos reconocidos en la
misma solo a ellos. Es decir, no se trata de una cláusula general de abuso
del Derecho entendido éste como "ordenamiento jurídico" en su conjun-
to, sino que las previsiones del artículo 54 se focalizan en el contenido de
la Carta , por tanto, alude tanto a los derechos fundamentales incluidos
en la misma como a los principios que igualmente están incorporados a
la Carta.
ID. VALOR JURÍDICO Y ESTRATEGIA PARA LA APLICACIÓN EFECTI-

VA DE LA CARTA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES POR LA
UNIÓ:N EUROPEA
La Carta de Derechos Fundamentales, proclamada en el Consejo Eu-
ropeo de Niza, en diciembre de 2000, adquirió, con la entrada en vigor
del Tratado de Lisboa, el mismo valor jurídico que los Tratados (Derecho
primario u originario) y es vinculante para todas las instituciones de la
Unión y para los Estados miembros cuando apliquen el Derecho de la
Unión: ·
Como e_s conocido, la vigencia de la Carta y su valor jurídico di-
recto suscitó recelos en algunos países (especialmente en el Reino
U nido, a cuyas tesis se adhirió Polonia). Estas mismas reticencias por
parte de algunos de los Estados miembros ya impidieron en el año
2000 la incorporación de la Carta al tratado de Niza. En la reforma
de Lisboa, la decisión sobre la elevación de la Carta a nivel de Tra-
tado era firme pero la oposición principalmente del Reino Unido
era también inamovible. Finalmente, la negociación llevó a que se
12. MONEREO PÉREZ,J.L.: "Artículo 54", en La Europa de los Derechos. Estudio

sistemático de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea,
Comares, Granada, 2012, pág. 1423. ·
124
aprobará el Protocolo n º 30 sobre la aplicación de la Carta de los Derechos

Fundamentales de la Unión Europea a Polonia y al &ino Unido, que se
incorpora como anexo al Tratado de la Unión Europea y al Tratado
de Funcionamiento, en el que se formaliza la posición de ambos paí-
ses en relación con la aplicación de la Carta y se precisa el ámbito de
dicha aplicación en relación con la legislación y la acción administra-
tiva de Polonia y del Reino Unido y la posibilidad de acogerse a ella
ante los tribunales de estos países.
El artículo 1.1 del Protocolo puntualiza que la Carta "no amplía la
competencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ni de ningún
otro órgano jurisdiccional de Polonia o del Reino Unido para apreciar
que las disposiciones legales o reglamentarias o las disposiciones, prácti-
cas o acciones administrativas de Polonia o del Reino U nido sean incom-
patibles con los derechos, libertades y principios fundamentales que re-
afirma". En el apartado 2 del mismo artículo 1 del Protocolo se confirma
"a fin de no dejar lugar a dudas" que "nada de lo dispuesto en el título
IV de la Carta crea derechos que se puedan defender ante los órganos
jurisdiccionales de Polonia o del Reino Unido, salvo en la medida en que
Polonia o el Reino Unido hayan contemplado dichos derechos en su le-
gislación nacional". El artículo 2 por su parte, establece que cuando "una
disposición de la Carta se refiera a legislaciones y prácticas nacionales,
sólo se aplicará en Polonia o en el Reino U nido 13 en la medida en que
los derechos y principios que contiene se reconozcan en la legislación o
prácticas de Polonia o del Reino Unido". El contenido de este protocolo
no afecta a la aplicación de la Carta a los demás Estados Miembros pero
tampoco a las demás obligaciones que incumben a Polonia y al Reino
Unido como Estados miembros en virtud del Tratado de la Unión Eur<r
pea, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y del Derecho
de la Unión en general.
IV. IMPLEMENTACIÓN DE lA CARTA DE LOS DERECHOS FUNDA-

MENTALES
La Comisión Europea asumió con decisión el objetivo de la efecti-
va implementación de la Carta de los Derechos Fundamentales; tam-
13. La salida del Reino Unido de la Unión Europea, a la :que nos hem~ referi-
do en capítulos anteriores, dejará sin efecto este Protocolo en relad6n con
dicho país.
1
bién el Parlamento Europeo 14 y el Consejo Europeo 15 han hecho de la

defensa de los derechos fundamentales en la Unión una de sus priori-
dades para el futuro del espacio de justicia, libertad y seguridad. Los
Miembros de la Comisión se comprometieron a respetar la Carta en su
declaración solemne ante el Tribunal de Justicia. Aunque el respeto de
los derechos fundamentales ha formado parte siempre de las obliga-
ciones de la Unión y ha estado sujeta desde hace tiempo al control del
Tribunal de Justicia, resulta innegable que el nuevo estatuto jurídico
de la Carta de los Derechos Fundamentales permitirá dar un impulso
definitivo a la actuación de la Unión en este campo y abrirá nuevas
expectativas para la tutela de la libertad de los ciudadanos europeos.
En la Comunicación de la Comisión sobre la estrategia para la
aplicación de la Carta, de 19 de octubre de 2010, se fijó como pri-
mer objetivo "hacer que los derechos fundamentales recogidos en la
Carta sean lo más efectivos posible en la Unión". La Carta no debe
ser entendida como un texto integrado de valores abstractos "sino un
instrumento que permite a las personas disfrutar de los derechos que
recoge, cuando se encuentran en una situación regida por el Derecho
de la Unión". A estos efectos la Comisión se comprometió a centrar
sus esfuerzos en la aplicación efectiva de la Carta, desarrollando polí-
ticas específicas, basadas en los Tratados, respecto a algunos derechos
fundamentales específicos, como los referentes a protección de da-
tos de carácter personal,. derechos del niño, igualdad entre mujeres y
hombres, no discriminación, propiedad intelectual o libre circulación.
Además, la Unión asumió el compromiso de revisar y profundizar en
las •c uestiones relativas a los derechos fundamentales durante las ne-
gociaciones·de adhesión de nuevos Estados de forma que los nuevos
Miembros acrediten un nivel de protección adecuados a los estándares
europeos.
El respeto de los derechos fundamen ta,les dentro de la Unión fo-
mentará la confianza entre los Estados miembros, de los ciudadanos
y de éstos con los poderes públicos nacionales y europeos. La efecti-
14. Resolución del Parlamento Europeo de 25.11.2009 sobre la comunicación

de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo - Un espacio de liber-
tad, seguridad y justicia al seIVicio de los ciudadanos - Programa de Estocol-
mQ. P7_TA (2009)0090.
15. "Programa de Estocolmo" (DO C 115, de 4.5.2010).
126
vidad de la protección reforzará la credibilidad de la actuación de la

Unión en cuanto al fomento de los derechos humanos en el mundo ya
que la Unión no sólo actúa en materia de derechos fundamentales en
su ámbito, sino que los principios y derechos contenidos en la Carta
también se aplican a la acción exterior de la Unión. Recordemos que,
de conformidad con el artículo 21 del Tratado de la Unión Europea,
la actuación de la Unión, en el ámbito internacional, tiene por objeto
fomentar, en el resto del mundo, la democracia, el Estado de Derecho,
la universalidad y la indivisibilidad de los derechos humanos y de las li-
bertades fundamentales, el respeto de la dignidad de las personas, los
principios de igualdad y solidaridad, así como el respeto de los prin-
cipios de la Carta de las Naciones Unidas y del derecho internacional.
En síntesis, podríamos decir que la Comunicación de la Comisión
estableció los siguientes criterios de actuación prioritaria:
• Reforzar la cultura de los derechos fundamentales en la Comi-
sión
• Tomar en consideración la Carta en el proceso legislativo
• Velar por que los Estados Miembros respeten la Carta al aplicar
el Derecho de la Unión
Complementariamente, la Comisión estimó que debía trabajarse
decididamente en informar mejor a los ciudadanos de manera que
sean capaces de ejercer sus derechos plenamente y, en su caso, de ac-
cionar las vías de reclamación y recursos que están reconocidas.
Por último, la Comisión se comprometió a presentar un informe
anual sobre la aplicación de la Carta con dos objetivos principales:
• realizar un balance transparente, coherente y con continuidad
en relación con la implementación de la efectividad de la Carta;
• permitir un intercambio anual de opiniones con el Parlamento
Europeo y el Consejo.
La realización de este informe anual constituirá un nuevo instru-
mento para medir la aplicación real de la Carta y permitirá a la Comi-
sión indicar cómo se tuvo en cuenta la Carta en el proceso legislativo
ante el Parlamento y el Consejo. El informe anual abordará de forma
sistemática los derechos recogidos en la Carta y la forma en que se
aplican en el marco de las competencias de ta Unión.
l 7
Como consecu ncia del resultado del Eurobarómetro, que refle-

jaba que los ciudadanos europeos demandaban mayor conocimiento
sobre la Carta d los Der chos Fundamentales, la Comisión remitió un
Informe al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y
Social Europeo y al Comité de las Regiones 16 sobre la implementación
de la Carta su aplicación efectiva, resaltando lo más relevante del año
2011 que era 1 periodo cubierto por el Informe. De las conclusiones
de este Informe se siguieron una seria de medidas tendentes a promo-
r la aplicación efectiva de la Carta, entre las que se encontraban las
sigui nt s:
• seguir una política de aplicación rigurosa del derecho de los
ciudadanos a la libre circulación;
• promover los derechos del niño mediante la adopción de la
Agenda de la UE en pro de los derechos del Niño y de nuevas
normas en materia de lucha contra los abusos sexuales y la ex-
plotación sexual de los niños y la pornografia infantil;
• reforzar los derechos de las víctimas y los derechos procesales
proponiendo un nuevo conjunto de instrumentos para garanti-
zar que las víctimas sean tratadas con respeto y dignidad;
• reiterar el firme rechazo de la Comisión de toda forma y mani-
festación de racismo y xenofobia;
• contribuir a la competitividad de la UE en razón de la influen-
cia que ello conlleva para el respeto de los derechos en la UE.
• revisar y mejorar la legislación sobre protección de datos perso-
nales.
Ademá-s, la Agencia de Derechos Fundam•e ntales de la Unión Euro-
pea elabora regularmente informes sobre la situación de los derechos
fundamentales en los Estados miembros en relación con la aplicación
del Derecho de la UE e informes específicos sobre los temas que, en
cada momento, presenten mayor complejidad. ·
16. Informe de 2011 sobre la aplicación de la Carta de los Derechos Fundamen-

tales de la UE (COM (2012) 169 final - ·No publicado en el Diario Oficial).
No obstante está accesible en: http:/ /europa.eu/legislation_summaries/
human_rights/fundamental.:..rights.:;..within_european_union/ dh0004_
es.htm
128
Capítulo 6 . Derechos fundamentales y Unión Eurüpea
V. LA ADHESIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA AL CONVENIO PARA LA

PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS Y DE LAS LIBERTA-
DES FUNDAMENTALES
Como se ha señalado anteriormente, la presencia e influencia del
Convenio Europeo de Derechos Humanos ha sido una constante en la
evolución de la Unión. También en el Tratado de Reforma (Tratado de
Lisboa) se trata esta relación entre el Convenio y la Unión Europea. El
artículo 6 del Tratado de la Unión Europea, reformado por el Tratado de
Lisboa, contempló la previsión de la adhesión de la Unión al Convenio
Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales ( como ya se intentara en 1979). Establece dicho precepto
que la Unión se adherirá al Convenio Europeo para la Protección de los
Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y que esta adhe-
sión no modificará las competencias de la Unión que se definen en los
Tratados.
Cabe señalar, por un lado, que la previsión citada está redactada en
términos imperativos, pues, aunque no se señala fecha para dicha adhe-
sión, no es una "facultad de la Unión" sino un mandato del propio Trata-
do. De otro lado, se precisa que la adhesión no producirá una modifica-
ción de las competencias de la Unión, es decir, que no cabe entender que
dicho vínculo jurídico pudiera, por ejemplo, ampliar las competencias de
la Unión en materia de derechos fundamentales lo cual llevaría apareja-
das nuevas obligaciones para los Estados miembros.
La previsión sobre esta adhesión contemplada en el mencionado artí-
culo 6.2, se completó con la aprobación del Protocolo n º 6, sobre el, apartado
2 del artículo 6 del Tratado de la Unión Europea relativo a la adhesión de la
Unión al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las
Libertades Fundamentales ( Convenio Europeo), anexo al Tratado de Lisboa,
en el cual se establece que el acuerdo relativo a dicha adhesión -cuando
se produzca- "estipulará que se preserven las características específicas de
la Unión y del Derecho de la Unión, en particular por lo que se refiere a:
• las modalidades específicas de la posible participación de la Unión
en las instancias de control del Convenio Europeo;
• los mecanismos necesarios para garantizar que los recursos inter-
puestos por terceros Estados y los recursos individuales se presen-
ten correctamente contra los Estados miembros, contra la Unión
o contra ambos, según el caso".
129
Además, la adhesión de la Unión al Convenio Europeo debe garan-

tizar que la "adhesión no afecte a las competencias de la Unión ni a las
atribuciones de sus instituciones"; ninguna de sus disposiciones podrá
afectar a la "situación particular de los Estados miembros respecto del
Convenio Europeo, en particular respecto de sus Protocolos, de las medi-
das que adopten los Estados miembros como excepción al Convenio Eu-
ropeo con arreglo a su artículo 15 y de las reservas al Convenio Europeo
formuladas por los Estados miembros con arreglo a su artículo 57" (art.
2 del Protocolo) .
Por último el artículo 3 del Protocolo establece que ninguna disposi-
ción del acuerdo mencionado en el artículo 1 afectará al artículo 344 del
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, el cual dispone que los
Estados miembros "se comprometen a no someter las controversias relati-
vas a la interpretación o aplicación de los Tratados a un procedimiento de
solución distinto de los previstos en los mismos"; por tanto, la adhesión,
en su caso, de la Unión al Convenio Europeo no constituirá en ningún
caso un procedimiento adicional de resolución de conflictos entre los
Estados miembros de la UE.
Cabe señalar también que se mantiene la previsión que ya figuraba
en la redacción original del artículo 6, que establece que los derechos
fundamentales que garantiza el Convenio Europeo para la Protección de
los D€rechos Humanos y de las Libertades fundamentales, y los que son
fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros,
fq~arán parte del Derecho de la Unión como principios generales.
Aunque estaba previsto que las negociaciones para redactar y firmar
el Acuerdo de Adhesión concluirían en un tiempo relativamente breve,
las dificultades para obtener un consenso lo han impedido. El Consejo de
Europa ha venido trabajando en la articulación de medidas que hicieran
posible la incorporación de la UE al Convenio Europeo desde hace años.
Muestra de ello es la previsión contenida en el artículo 17 del Protocolo
14 al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Li-
bertades Fundamentales, por el que se modifica el mecanismo de control
establecido por el Convenio, de 13 de mayo de 201417, en el cual ya se
contemplaba la posibilidad de la incorporación de la UE, dando nueva
17. El Instrumento de Ratificación de España del Protocolo número 14 al Con-

venio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fun-
damentales, por el que se modifica el mecanismo de control del Convenio,
130
Cap ítulo 6. Derechos fundamentales y Unión Europea
redacción al artículo 59 del CEDH que, a partir de entonces, contó con

un nuevo párrafo 2, con la siguiente redacción: "2. La Unión Europea
podrá adherirse al presente Convenio" 18 •
El Comité de Ministros del Consejo de Europa, el 21 de mayo de 2010,
19
apoderó a su Comité Director para los Derechos del Hombre (CDDH)
para trabajar, junto con un representante de la UE, en el Acuerdo. En
fecha cercana, por recomendación de la Comisión de 17 de marzo de
2010, el Consejo adoptó una decisión en 04 de junio 2010 autorizando la
apertura de negociaciones en relación con el acuerdo de adhesión, y de-
signó a la Comisión negociadora. Un Anexo de 26 y 27 de abril de 2012,
estableció los principios que deberían quedar cubiertos por las normas
internas de la UE sobre representación de la UE ante Tribunal Europeo
de Derechos Humanos, sobre cuestiones procesales, la selección de tres
candidatos para el cargo de juez en el Tribunal de Derechos Humanos y
la posición tanto del Tribunal de Justicia como de los estados miembros
en casos específicos. El 5 de abril de 2013, las negociaciones culmina-
ron en un Acuerdo sobre la adhesión al que se unieron Anexos comple-
mentarios, todos ellos necesarios para la adhesión de la UE al CEDH. La
complejidad del proceso hacía presagiar que la adhesión sería larga y no
exenta de dificultades, como efectivamente sucedió.
Las primeras de dichas dificultades se pusieron de manifiesto en la
Opinión 2/13 del Tribunal de Justicia, de 18 de diciembre de 2014, que
había sido solicitada por la Comisión Europea y en la que se preguntaba
al Tribunal sobre la compatibilidad del proyecto de Acuerdo por el que
debía formalizarse la incorporación de la Unión Europea al Convenio
Europeo de Derechos Humanos del Consejo de Europa, prevista en el ar-
tícul? 6.2 del Tratado de la Unión Europea. El Tribunal de Justicia recha-
zo dicho proyecto por no considerarlo compatible con el Derecho de la
hecho en Estrasburgo el 13 de mayo de 2004, fue publicado en el BOE, 130,

de 28 de Mayo de 2010.
18. Los párrafos 2, 3 y 4 del artículo 59 pasaron a ser, respectivamente, los pá-
rrafos 3, 4 y 5.
19. El CDDH delegó su tarea en un grupo de trabajo formados por catorce
miembros; siete de Estados miembros de la UE y siete de Estados no miem-
bros de la UE, de forma que hubiera una amplia representación de los Es-
tados miembros del Consejo de Europa. Por su parte, la UE, a través del
Consejo, encargó esta negociación a la Comisión Europea.
131
U nión, especialmente por no quedar garantizada la supre~acía de dicho
Derecho en la tutela de los derechos fundamentales. El Tribunal de Jus-
ticia en Pleno, estimó que el Acuerdo de Adhesión que debía formalizar
dicha incorporación de la Unión Europea al Convenio no era compatible
con el artículo 6.2 del Tratado de la Unión Europea ni con el Protocolo 8,
relativo al artículo 6.2 del Tratado de la Unión Europea sobre la adhesión
de la Unión Europea al Convenio citado.
La ·a dhesión de la Unión al Convenio Europeo de Derechos Huma-
nos, "debía" consolidar un sistema multinivel de protección de los dere-
chos fundamentales en el que la articulación de los diferentes sistemas
jurisdiccionales de control (Tribunal de Justicia y Tribunal Europeo de
Derecho Humanos) debían armonizarse de manera que fuera posible
construir un sistema multinivel basado en el mayor estándar. El Tribunal
de Justicia opinó, sin embargo, que el proyecto no reflejaba una verdade-
ra articulación sino una integración de la UE en el Convenio sin atender
a singularidad de ésta última.
El Tribunal de Justicia en su mencionada Opinión de 18 de diciem-
bre de 2014 propugna este trato singular para la UE y recuerda que el
Tratado de Lisboa ha dado coberturajurídica a la adhesión (cosa que no
sucedía antes y que fue motivo de que el propio Tribunal rechazara por
falta de base jurídica dicha adhesión en casos anteriores), pero que dado
que la Unión no es un Estado, la adhesión al Convenio Europeo de Dere-
chos Humanos debía tomar en consideración sus características específi-
cas tal y como se exige en los Tratados. Este es uno de los motivos por los
que el Tribunal de Justicia rechazó el proyecto de Adhesión.
l ( >
132
....
.,
CAPITULO 7
EL DEFENSOR DEL PUEBLO EUROPEO COMO
GARANTÍA INSTITUCIONAL DE LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES

Catedrática de Dereclw Constitucional. UNED
Catedrática]ean Monnet, «ad personam», de la VE
SUMARIO: l. EL DEFENSOR DEL PUEBLO EUROPEO: ORIGEN. II. NATURA-

LEZAJURÍDICA, ELECCIÓN, DURACIÓN DEL MANDATO Y CESE.
l. Natural,eza jurídica. 2. E/,ección y duración del mandat,o. 3. C-ese. 4. Proce-
dimi,ento de destitución. 111. ESTATUTO DEL DEFENSOR DEL PUEBLO
EUROPEO. l. R.equisitos de acceso al cargo. 2. Independencia. 3. Incompa-
tibilidades y remuneración. 4. Obligaciones, derechos e inmunidades. N . OR-
GANIZACIÓN Y FUNCIONES. 1. Organización. 2. Funciones. V. PROCE-
DIMIENTO DE ACTUACIÓN. l. Ámhito de actuación. 2. Legi,tímación,
fundamentación de /,a rec/,amación y p!,azo. 3. Admisión y traslado a las partes.
4. Discrecionalidad y responsabilidad. 5. Colaboración con /,as ínstit1.ICÜmes,
órganos y organismos de /,a VE y de los Estados miembros. 6. Propuesta de s<r
lución, conclusi?7tes y recomendaciones. 7. Informes. VI. RELACIONES DE
COOPERACION. VII. PRINCIPIOS DE 1A COMISIÓN DE VENECIA
SOBRE EL DEFENSOR DEL PUEBLO.
1
l. EL DEFENSOR DEL PUEBLO EUROPEO: ORIGEN

Cuando el Tratado de la Unión Europea(Maastricht, 7 de febrero de
1992, en vigor el 1 de noviembre de 1993), incorporó un Defensor del Pueblo
Eurof>eo (DPE) 1, la Unión Europea2 se alineó con lo que décadas anteriores
habían hecho un número relevante de Estados miembros, algunos de los
cuales, además, tenían precedentes históricos de instituciones similares3 • Tal
era el caso de España, donde la institución del Defensor del Pueblo, incor-
porada al art. 54 de la Constitución de 1978, tenía su precedente, con las
necesarias n1atizaciones, en el Justuia Mayor de Aragón y también en la figura
Sahib-al-Mazalim, aunque su regulación y funciones entronca realmente con
el Ornbudsrnan escandinavo que aparece por primera vez en la Constitución
sueca de 1809 y cuya figura se extiende posteriormente a países como Finlan-
dia o Noruega. Inglaterra adoptó una institución de similares características,
el Parliamentary Commisionner, mientras que Francia reguló un Mediateur de la
Répuhlique (y, a partir de 2011, un Défenseur des Droits)4, aunque su naturaleza
1 El artículo 8 D, del Título II (Disposiciones por las que se modifica el Trata-

do constitutivo de la Comunidad Económica Europea con el fin de consti-
tuir la Comunidad Europea), del Tratado de la Unión Europea decía: Todo
ciudadano de la Unión podrá dirigirse al Defensor del Pueblo instituido en virtud
de lo dispuesto en el artícul,o 138 E. El contenido del este artículo 138 E, pasó
al artículo 228 del Tratado de Funcionamiento aunque con algunas mati-
zaciones, como por ejemplo, la inclusión del término "organismos" junto a
instituciones y órganos y la sustitución del término "comunitarios" por el de
"Unión Europea" en el párrafo 1 o la diferente redacción del apartado 4.
2. Utilizamos en estas páginas la denominación actual, Unión Europea, aun-
que, en algún caso, se haga referencia a situaciones del pasado cuando la
denominación vigente era la de Comunidades o Comunidad Económica, de-
nominaciones que fueron suprimidas por el Tratado de la Unión Europea,
aunque algunos documentos aprobados con anterioridad conservan dicha
denominación.
3. Un análisis de los antecedentes, entre otros, en: GARCÍA ÁLVAREZ, M.:
"El papel de los defensores del pueblo como impulsores de la modificación
del ordenamiento jurídico: una garantía adicional de desarrollo del Estado
social", Teoría y Realidad Constitucional, núm. 26, 2010, pp. 127-165.
CARMONA Y CHOUSSAT, J.F.: El defensor del pueb!,o europeo, INAP, 2000, p.
37 y sigs.
4. Sobre la actual figura del "Defensor de los Derechos" (Défenseur des Droits)
en el art. 71-1 de la Constitución francesa (26 de junio de 2011), puede con-
134
Capítulo 7. El Defensor del Pueblo europeo como garantía institucional...
y funciones difieren en parte de la institución sueca que ha servido de mo-

delo al Defensor del Puebl,o español5• En todo caso, la aparición del Defensor
del Pueblo Europeo viene a consolidar la mutua influencia en el modelo
institucional entre la Unión Europea y los Estados miembros que se aprecia
en otras muchas instituciones y organismos6 y que se articula en un sistema
jurídico multiniveF; El DPE no es, sin embargo, "un ombudsman nacional,
sino que tiene suficientes peculiaridades distintivas"ª que lo diferencian de
otras instituciones análogas en los Estados miembros.
sultarse: SANCHEZ NAVARRO, AJ: "La difícil articulación de una nueva

institución: el Défenseur des Droits francés", Teoría y Realidad Constitucional,,
núm. 26, 2010, pp. 413-434.
5. GOMEZ SANCHEZ, Y: Constitucionalismo Multinivel: derechos fundamen-
tales, Sanz y Torres, 4ª ed. 2018, p. 256; Derecho Constitucional Europeo.
Derechos y libertades, Sanz y Torres, 2005, p.462. Sobre el Defensor del
Pueblo en la Constitución española(artículo 54) pueden consultarse, en-
tre otros: COLOMER VIADEL, A.: El Defensor del Pueblo, protector y de los
derechos y libertades y supervisor de las administraciones públicas, Cizur menor,
Civitas, 2012; DE ANDRÉS ALONSO, F.L.: Los defensores del p ueblo en Espa-
ña, Reus, 2017; REBOLLO DELGADO, L.: La institución del Ombusdman
en España, Dykinson, 2013; SÁNCHEZ SAUDINOS, J.M.: "Artículo 54",
en RODRÍGUEZ-PIÑERO Y BRAVO FERRER, M./CASAS BAAMONDE,
M.E.: Comentarios a la Constitución Española, Tomo I, BOE, 2018, pp. 1495-
1517 y "Artículo 54", en PÉREZ TREMPS, P./ SAIZ ARNAIZ, A.: Comenta-
rio a la Constitución española. 40 aniversario 1978-2018, Tirant lo Blanch,
pp. 950-967.
6. Se ha destacado la peculiaridad de la transferencia de instituciones y ór-
ganos desde los Estados miembros a la Unión Europea. KOURTIKAKIS,
K.: "Imitation and supranational politics: sorne lessons from the European
Ombudsman and the European Court of Auditors", European Political Science
Review, 2:1, 2010, pp. 27-48.
7. Sobre el Sistema multinivel pueden consultarse, entre otros, mis trabajos:
Constitucionalismo Multinivel: derechos fundamentaks, Sanz y Torres, 4ª ed.
2018, p. 45 y sigs.; "Constitucionalismo multinivel y derechos fundamen-
tales: especial referencia a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la
Unión Europea", en AGUll.AR CAVALLO, G.: Diá/,ogo entre]unsdicciunes. El
desarrollo del Derecho Público y una Nueva Forma de Razonar. Editorial Librotec-
nia, 1° ed. 2014, pp. 109-141.
8. CARMONA Y CHOUSSAT,J.F.: El defensor del puebw europeo, ob. ciL, p. 118.
1§5
Las sucesivas modificaciones introducidas en los Tratados constitutivos

han incorporado principios y derechos que no figuraban en los Tratados
iniciales. Esta progresiva incorporación se hizo patente ya en el Acta Única
Europea y en el TraJa.do de /,a Unión Europea (Tratado de Maastricht), en el
Tratadn de Ámsterdam, en el Tratado de Niza, con la proclamación de la Car-
ta de Derechos Fundamentales. Con todo, el Tratado de la Unión Europea
representó un salto cualitativo en materia de derechos y libertades; recogió
muchos de los principios de cooperación y desarrollo que habían sostenido
el proyecto europeo desde su creación, así como normas concretas relativas
a derechos y libertades9 y, como se ha dicho, introdujo la figura del Defensor
del Pueblo Europeo a través de la reforma del Tratado de la Comunidad
Europea (TCE).
Aprobado ya el Tratado de la Unión Europea (TUE), aunque antes de su
entrada en vigor, se adoptó el informe del Comité de Asuntos Institucionales
sobre las normas de actuación, funciones, derechos y obligaciones del De-
fensor del Pueblo Europeo (DPE) 10• A los pocos días de la entrada en vigor
de dicho Tratado y sobre la base del citado informe, una Resolución sobre
la democracia y el respeto a los principios de transparencia y subsidiariedad,
vinculó de manera expresa al Defensor del Pueblo Europeo con el fin último
de su creación: instituir una instancia de tutela de los grandes principios y va-
lores en los que se asienta la construcción europea: la democracia, el Estado
de Derecho y los derechos de los ciudadanos europeos. La función esencial
del Defensor será tutelar estos grandes ámbitos a través de su actividad de
control de los casos de mala administración de las instituciones, órganos y
organismos de la UE en el desempeño de sus respectivas funciones (excepto
el Tribunal de Justicia en sus funciones jurisdiccionales, que no quedó some-
tido a este control) 11 • Este inicial objetivo se ha mantenido en la regulación
9. BIGLINO CAMPOS, P.: "Ciudadanía europea y legitimidad democrática",

Revista de Estudios Euro-peos, núm. 9, enero-abril 1995, pág. 4.
1O. Report of the Committee on lnstitutional Affairs on the regulations and
conditions governing the performance of the European Ombudsman 's du-
ties, 14 October 1992 (A3-0298/ 92). Rapporteur: Rosy Bindi.
11. Resolution on democracy, transparency and subsidiarity and the Interinsti-
tutional Agreement on procedures for implementing the principle of subsi-
diarity; the regulations and general conditions governing the performance
of the Ombudsman's duties; the arrangements for the proceedings of the
Conciliation Committee under Arride 189b EC, 11 November 1993 (Offi-
cialjournal 1993 C 329, p. 132).
136
Capítulo 7. El Defensor del Pueb/,o europeo como garantía institucional. ..
actual del DPE y es fruto de la evolución de la Unión Europea, desde sus

iniciales objetivos económicos hasta convertirse en una organiz.ación supra-
nacional que defiende la democracia, el Estado de Derecho y los derechos
fundamentales, consagrados en sus Tratados, en la Carta de los Derechos
Fundamentales y en el Derecho derivado 12• El control de las instituciones y la
transparencia son valores inherentes a todo sistema democrático. La figura
del Defensor del Pueblo, tanto en los Estados miembros como en la propia
Unión Europea, responden, como ya hemos indicado, a un mismo obj etivo:
el control de los poderes e instituciones y la promoción de una buena admi-
nistración en favor de los derechos de los administrados13 . No debe olvidarse
la ingente labor del Tribunal de Justicia en la protección de los derechos
fundamentales y, también, que el derecho a una buena administración fue
consagrado por su jurisprudencia (entre otras, sentencia del TJ de 31 de marw
1992, G255/90 P, Burban, R.ec. 1992, p. 1-2253; así como las sentencias del Tribu-
nal de Primera Instancia de 18 de septiembre de 1995, T-167/94, Nó1k, R.ec. 1995,
p. II-2589; de 9 de julio de 1999, T-231/97, New Eurvpe Consu!J,ing y otros, Rec. II-
2403) y reconocido actualmente como uno de los derechos fundamentales
en la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE (art. 41 ). El derecho a
la buena administración irradia, a su vez, en un haz de derechos que permi-
ten a la persona reivindicar que las "instituciones, órganos y organismos de
la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo
razonable, lo que incluye en particular: el derecho de toda persona a ser oída
antes de que se tome en contra suya una medida individual que la afecte
desfavorablemente; el derecho de toda persona a acceder al expediente que
le concierna, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencia-
12. La consolidación de la democracia, del Estado de Derecho y el respeto a

los derechos y libertades es objetivo de la Unión tal y como se señala en el
artículo 2 del TUE: La Unión se fundamenta en los valores de respeto de /,a dig-
nidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de /,os
derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pe,tenecientes a minorías.
Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caract,erizada, por
el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, l,a justicia, la solidaridad y la
igualdad entre mujeres y hombres.
13. Sobre los elementos constitucionales que afectan a la administración de la
UE, puede consultarse: ELÍAS MÉNDEZ, C.: "La administración de la Co-
misión Europea como ejemplo de la reforma de la Administración Pública
europea: Análisis en clave constitucional en el contexto de la crisis econó-
mica". ReDCE, núm. 20,julio-diciembre , 2013, pp. 19-54.
137
lidad y del secreto profesional y comercial; la obligación que incumbe a la

administración de motivar sus decisiones. Completan el concepto de buena
administración el derecho de toda persona a la reparación por la Unión de
los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus
funciones, y el derecho de toda persona a dirigirse a las instituciones de la
Unión en una de las lenguas de los Tratados y a recibir una contestación en
esa misma lengua"14•
El Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo (EDPE) se aprobó median-
te la Decisión del Parlamento Europeo de 9 de marzo de 199415 y con algunas
modificaciones posteriores sigue vigente16, en especial la reforma del artículo
3 por la Resolución del Parlamento Europeo, de 21 de marzo de 200217 , que
fortaleció las competencias del Defensor del Pueblo para obtener informa-
ción de las instituciones y organismos y para acceder al contenido de docu-
mentos, en cualquier soporte, con la obligación de no divulgar los documen-
tos que hayan sido clasificados de secretos o de confidenciales. Finalmente,
14. Idem, p. 22.

15. Decision of the European Parliament of 9 March 1994 on the regulations
and general conditions governing the performance of the Ombudsman's
duties. Aprobada por el Parlamento el 9 de marzo de 1994 (DO L 113 de
4.5.1994, p. 15) y modificada por las Decisiones de 14 de marzo de 2002 (DO
L 92 de 9.4.2002, p. 13) y de 18 de junio de 2008 (DO L 189 de 17.7.2008,
p. 25), todo ello de conformidad con lo establecido por el art. 228.4 TFlJE.
Esta Decisión ha sido objeto de disposiciones de aplicación adoptadas por
el propio Defensor del Pueblo Europeo: Decisión DPE de 8 de julio de
2002, por la que se adoptan disposiciones de aplicación, modificada por las
Decisiones del DPE de 5 de abril de 2004, de 3 de diciembre de 2008 y de
1 de septiembre de 2016 (DO C 321), por la que se adoptan disposiciones
de aplicación. Ver también: (2) Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parla-
mento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso
del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la
Comisión (DO L 145 de 31.5.2001, p. 43).
16. Ver también: Decision of the European Parliament of 14 March 2002 amen-
ding Decision 94/262/ECSC, EC, Euratom on the regulations and general
conditions goveming the performance of the Ombudsman 's duties, Official
Joumal L 92, p. 13.
17. European Parliament resolution amending Arride 3 of the regulations and
general conditions goveming the performance of the Ombudsman's duties
(1999/2215(ACI)), 21 March 2002 (Officialjoumal 2002 072 E, p. 336).
138
Capítulo 7. El Defensür del Pueblo europeo como garantía institucional...
son el Tratado de Funcionamiento (TFUE), nacido de las reformas introdu-

cidas por el Tratado de Lisboa en 2009, y la Carta de los Derechos Funda-
mentales, que adquirió la misma fuerza que los Tratados por disposición del
mismo Tratado de Lisboa, los que regulan el Defensor del Pueblo Europeo.
El Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo y las Disposiciones emanadas
del propio Defensor, completan la regulación de este órgano de la Unión.
El Tratado de Funcionamiento (TFUE) reconoce a las personas que
ostenten la ciudadanía de la Unión, entre otros, el derecho de recurrir al
Defensor del Pueblo Europeo (art. 20.2.d) 18, derecho que se confirma en
el artículo 2419 y se remite a la regulación, más por extenso, contenida en el
artículo 228 del mismo TFUE. Este último precepto, establece las funciones
básicas del DPE, la competencia del Parlamento para elegirlo y para recibir
anualmente el informe elaborado por el Defensor y las bases de su estatuto
jurídico. Es relevante señalar que el citado artículo 20.2.d) TFUE también
consagra el derecho a formular peticiones al Parlamento Europeo, por lo
que se crea una cierta duplicidad2º ya que el ciudadano puede dirigirse al De-
fensor del Pueblo que, a la postre, debe informar y rendir un informe anual
ante el Parlamento Europeo, y puede igualmente dirigirse directamente a
dicho Parlamento a través de la Comisión de Peticiones que es la misma que
canaliza las relaciones del Parlamento Europeo con el Defensor del Pueblo.
Ciertamente estas dos vías de petición presentan diferencias en cuanto al
objeto de las peticiones (ante la Comisión) y de reclamaciones (ante el De-
fensor) y de los legitimados para dirigirse a ambas instancias; pero, quizá, lo
más significativo es la singularidad de que las reclamaciones que se presenten
ante el DPE deben fundamentarse necesaria y exclusivamente en un posible
18. El artículo 20.2 d) (antiguo artículo 17 TCE) dice: 2. Los ciudadanos de la

Unión son titulares de los derechos y están sujetos a los deberes est,ab"/ecidos en los
Tratados. Tienen, entre otras cosas, el derecho:
. . d) de formular peticiones al Parlamento Europeo, de recurrir al Defensor d,J, Ptu!blo
Europeo, así como de dirigi,rse a las instituciones y a los órganos consubivos de /,a
Unión en una de las knguas de los Tratados y de recibir una contestación en esa
misma kngua.
19. Artículo 24 del TFUE (antiguo artículo 21 TCE), dice: .... Todo ciudadano de
la Unión podrá dirigi,rse al Dejensor del Pueblo instituid-O en virtud de [o .dispuesto m
el artículo 228. (Antiguo art. 195 TCE)
20. GONZALEZ-VARAS IBÁÑEZ, A.: "El Defensor del Pueblo Europeo y los
conflictos competenciales con las instituciones afines", Revista Galega de .Ad-
ministración Pública, núm. 31, maio-agosto, 2002 p. 207.
caso de mala administración. Así, las peticiones a la Comisión son de carácter

más político y las reclamaciones ante el Defensor del Pueblo se focalizarán
más en asuntos de administración deficiente, aunque no necesariamente de-
ban ser supuestos de ilegalidad. Esta diferenciación en el contenido de las
peticiones y reclamaciones ha llevado a que, en la práctica, el Defensor del
Pueblo haya "rechazado todas las reclamaciones que presentaban conteni-
dos políticos en vez de administrativos"21 •
Por su parte el artículo 43 de la Carta de los Derechos Fundamentales
(CDFUE) , recogiendo lo establecido en el TFUE y, por tanto, confirmando
el derecho ya existente22 , establece que "Todo ciudadano de la Unión o toda
persona fisica o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado
miembro tiene derecho a someter al Defensor del Pueblo de la Unión los
casos de mala administración en la acción de las instituciones u órganos co-
munitarios, con exclusión del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera
Instancia23 en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales", lo que supone
que sí pueden ser objeto de averiguación por parte del DPE otras actividades
no jurisdiccionales, tales como licitaciones, contratos y casos relativos al per-
sonal. El DPE "ha aplicado la Carta en su trabajo desde su proclamación en
Niza en diciembre de 2000"24 , aunque no llegó a adquirir el valor juridico de
los Tratados hasta la aprobación del Tratado de Lisboa (2009), y las previsio-
nes de la CDFUE relativas a la igualdad y a la ciudadanía han sido objeto de
frecuente atención en el trabajo del Defensor del Pueblo25 •
El primer Defensor del Pueblo Europeo, Jacob Soderman, fue elegido
por el Parlamento en julio de 199526 y extendió su mandato hasta el 31 de
marzo de 200327; le sucedió P. Nikiforos Diamandouros28 , desde abril de 2003
21. Ídem, p. 211.

22. GONZALEZ ALONSO. L.N.: "Comentario al artículo 43", en MANGAS
MARTÍN, A. (Dir.) y GONZÁLEZ ALONSO, L.N. (coord.): Carta de los de-
rechos fundamentales de la Unión Europea. Fundación BBVA, 2008, p. 701.
23. Recuérdese que el art. 228.1 TFUE aludía solo al Tribunal de Justicia.
24. DIAMANDOUROS, P.N.: "El Defensor del Pueblo Europeo y el Tratado de
Lisboa", Teoría y Realidad Constituciona~ núm. 26, 2010, p. 83.
25. lbidem.
26. DOCE núm. 249, de 25 de septiembre de 1995.
27. Aunque su mandato expiraba en 2004, renunció en 2003.
28. El 13 de marzo de 2013, envió una carta al presidente del Parlamento Euro-
peo, anunciándole su intención de retirarse el 1 de octubre de 2013 como
140
al 14 de marzo de 2013, fecha en la que presentó su dimisión con efectos

del 1 de octubre del mismo año; le sucedió Emily O 'Reilly, la primera mujer
en ocupar este cargo, y que fue reelegida para un periodo de cinco años en
29
2014, tras las elecciones al Parlamento Europeo de ese mismo año •
Il. NATURALEZAJURÍDICA, ELECCIÓN, DURACIÓN DEL MANDATO Y

CESE
l. NATIJRALEZAJURÍDICA
El Defensor del Pueblo Europeo es un órgano unipersonal que no tiene
naturaleza jurídica de institución si atendemos al cat.álogo que de las mismas
se contienen en los Tratados. El art. 13 del TUE enumera siete instituciones
(el Parlamento Europeo; el Consejo Europeo; el Consejo de la Unión Eu-
ropea; la Comisión Europea; el Tribunal de Justicia de la Unión Europea;
el Banco Central Europeo; y el Tribunal de Cuentas) y, entre ellas, no se
encuentra el Defensor del Pueblo Europeo. Igual conclusión se obtiene de
la lectura de los artículos 223 a 287 TFUE.
El Defensor del Pueblo Europeo es un órgano de la Unión Europea,
independiente en su actividad, pero vinculado al Parlamento Europeo, que
elige a su titular y recibe los informes periódicos que elabora el organismo.
En el ejercicio de sus funciones, el Defensor no puede considerarse un órga-
no dependiente del Parlamento Europeo, lo que resulta esencial para confir-
mar su independencia funcional. El Parlamento Europeo no tiene la f:acul-
tad de crear o modificar el órgano y está obligado a elegir, cuando proceda,
al titular del mismo y a tramitar los informes que le remita el Defensor, no
determina su plan de trabajo ni la forma de llevarlo a cabo ni sus conclusier
nes, aunque la institución parlamentaria, a través de la Comisión de Peticier
nes, que canaliza las relaciones del DPE con el Parlamento30, puede requerir
al DPE que intervenga e investigue determinados asuntos (art. 205.3 RIPE),
o pueden la Comisión de Peticiones o el Pleno pronunciarse sobre el conte-
nido de los informes que eleve el Defensor del Pueblo.
La creación del DPE está estrechamente ligada a la propia creación de
la ciudadanía europea y al nuevo contexto en el que las instituciones, órga-
así sucedió.
29. Es la Defensora del Pueblo Europea, en el momento de cerra.restas páginas
(agosto, 2019).
30. Anexo V del Reglamento Interno del Parlamento Europeo {RIPE), 8ª ~
latura, 201 7.
141
nos y organismo de la UE debían desenvolverse para proteger los derechos

fundamentales, detectar los casos de mala administración y reforzar la trans-
parencia y el control democrático en la toma de decisiones en la Unión. U na
ciudadanía "entendida co1no una relación en constante evolución entre las
personas fisicas y los encargados de ejercer el poder político"31 ; el DPE com-
parte con otras instituciones y órganos de la Unión, la responsabilidad de
"alimentar y fomentar dicha relación" y "reducir la distancia existente entre
los ciudadanos y las instituciones de la Unión Europea", que en el momento
de su creación emergía ya como uno de los problemas esenciales de la inte-
gración europea32• España jugó un papel relevante en la creación del DPE al
defender la vinculación del concepto de ciudadanía a un cortjunto de dere-
chos fundamentales y de garantías entre las que debía haber un defensar del
pueb[,o 33_
Como sucede en las figuras similares de los Estados miembros, el DPE

"se concibe como una magistratura de persuasión, dotada de aucturitas, y no
.como un órgano con funciones ejecutivas, es decir, investido de potestas...
No es un juez, ni un tribunal, ni puede dar órdenes, ni modificar o anular
actos administrativos34 • Las decisiones o recomendaciones del Defensor del
Pueblo Europeo no tienen carácter vinculante. "A diferencia de un tribunal,
el Defensor del Pueblo no puede anular actos ilícitos y sus opiniones respec-
to a la correcta interpretación o .aplicación de la ley no son jurídicamente
vinculantes"; pero precisamente porque "no dicta sentencias jurídicamente
vinculantes, el Defensor del Pueblo puede buscar soluciones flexibles a los
problemas, por ejemplo, proponiendo soluciones amistosas"35 ; la funciona-
lidad de este tipo de órganos, tanto en los Estados miembros como en la
propia UE, derivan de su capacidad de influencia, de un método de trabajo
o~etivo, basado en valores y principios a cuya consecución se dirige la acción
del órgano; "no solamente es necesario gozar de independencia y prestigio,
es más importante incluso, que [el DPE] se gane el apoyo y reconocimiento
31. DIAMANDOUROS, P.N.: "El Defensor del Pueblo Europeo y el Tratado de

Lisboa", ob. cit., p. 77.
32. Ibidem.
33. CARMONA Y CHOUSSAT,J.F.: El defensor del pueblo europeo, ob. cit., p. 114.
34. ENÉRIZ OLAECHEA, FJ.: "El defensor del pueblo europeo en la actuali-
dad", Revist.aAranzadiDoctrinal,núm. 6, 2015, p. 2.
35. DIAMANDOUROS. P. N.: "Derecho Administrativo de la UE: Perspectiva
del Defensor del Pueblo, Revista de Administr.ación Pública, núm. 191, ma-
yo-agosto 2013, p. 369.
142
Capítulo 7. El Defensor del Pueblo eurofJeo como garantía institucional...
social de la gente con sus actuaciones, que deben serjurídicamente rigurosas

·y claramente fundamentadas, novedosas, avanzadas e imaginativas. La audo-
ritas se adquiere y mantiene con la independencia y rigor de los actos, no es
- una cualidad que una vez otorgada se mantenga36.
2. ELECCIÓNYDURACIÓNDELMANDATO
El artículo 228.1 del TFUE establece que el "Parlamento Europeo elegi-
rá a un Defensor del Pueblo Europeo, que estará facultado para recibir las
reclamaciones de cualquier ciudadano de la Unión o de cualquier persona
fisica o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miem-
bro, relativas a casos de mala administración en la acción de las instituciones,
órganos u organismos de la Unión, con exclusión del Tribunal de Justicia
de la Unión Europea en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales". De lo
anterior se deduce la configuración unipersonal del órgano y que, por tanto,
será una persona fisica la que, en cada momento, ejercerá como DPE; en el
mismo sentido se pronuncia el artículo 6 EDPE y añade que será elegida para
tal cargo una persona que tenga "la ciudadanía de la Unión, se encuentre en
pleno disfrute de sus derechos civiles y políticos, ofrezca plenas garantías de
independencia y reúna las condiciones requeridas en su país para el tjercicio
de las más altas funciones jurisdiccionales o posea experiencia y competencia
notorias para el ejercicio de las funciones de Defensor del Pueblo" (apartado
2).
Por su parte, el artículo 219 del Reglamento Interno del Parlamento Eu-
ropeo37, regula el procedimiento de elección del DPE en sede parlamentaria
al principio de cada legislatura o en caso de fallecimiento, renuncia o desti-
tución del PDP anterior. En tal caso, el presidente del Parlamento Europeo
ª?re un period?. . para la presentación de candidaturas y fija el plazo para
dicha presentac1on. Esta convocatoria es publicada en el Diario Oficial de ]a
Unión Europea (apartado 1).
~ candida~ras~ como hemos indicado, serán unipersonales y se pre-
sen~ con los J~tlficant~s que acrediten que se cumplen los requisil:06
establecidos en el citado artículo 6 EDPE y habrán de contar, como mínimo,
con el apoyo de cuarenta diputados que deben ser nacionales de al menos,
36. ROVIRA VIÑAS, A.: "Los Defensores del Pueblo y la Convención de Prum•.
Revista de Derecho Constitucional Europeo, núm. 7, pp. '207 a ~ (onli-
ne).
37. 8ª Legislatura, 2014-2019.
1
◄
Derecho constitucional eu.ropeo
dos Estados mietnbros. Cada diputado del Parlamento Europeo puede dar
su apoyo a una sola candidatura (apartado 2) y la lista de los diputados que
hayan dado su apoyo a cada candidatura será pública (apartado 3). La comi-
sión competente, que es la Comisión de Peticiones del Parlamento Europeo,
pued solicitar oír a los candidatos y si se celebra esta audiencia está abierta a
todos los diputados (apartado 4).
Todas las candidaturas se ordenan en una lista alfabética que es la que se
somete a votación del Parlamento. La persona elegida debe obtener, como
mínimo, la mayoría de los votos emitidos de un quorum de, al menos, la mi-
tad de los diputados que componen el Parlamento. Si dicha mayoría no se
obtiene en la primera votación se celebra una segunda; si, al finalizar las dos
primeras votaciones, ninguna de las candidaturas obtiene la mayoría reque-
rida, decaerán todas las candidaturas excepto las dos que hayan obtenido el
mayor número de votos en la segunda votación, sobre las que se volverá a
votar. En caso de empate de votos no se repite la votación, sino que se elige al
candidato o candidata de más edad (apartado 6).
En relación con la duración del mandato, el artículo 228.2 TFUE esta-
blece que el "Defensor del Pueblo será elegido después de cada elección del
Parlamento Europeo para toda la legislatura"; estamos, pues, ante un manda-
to de 5 años (salvo vacante) que comienza y termina con el mandato del pro-
pio Parlamento y, como se indica en el mismo precepto, renovable. En igual
sentido se pronuncia el artículo 6 EDPE el cual añade, como se ha indicado
anteriormente, los requisitos que debe tener la persona que quiera presentar
su candidatura a DPE. Aunque la coincidencia de la duración del mandato
del DPE con el mandato del Parlamento Europeo podría interpretarse como
una limitación de su independencia, lo cierto es que esta coincidencia permi-
te al Parlamento Europeo renovar el consenso sobre esta figura y su nombra-
miento puede vincularse mejor a las concretas mayorías parlamentarias que
lo elijan, sin olvidar, además, que el cargo en renovable. Nada de ello es óbice
para la independencia funcional del Defensor del Pueblo Europeo.
3. CESE
El artículo 7 EDPE regula las causas del cese que puede producirse por
expiración del mandato, renuncia o destitución (apartado 1). En el caso de
expiración del mandato, el DPE ejercerá el cargo hasta la entrada en funcio-
nes de su sucesor, lo cual no se produce en los demás casos (art.219.8 RIPE).
En los casos de cese anticipado por renuncia o destitución, "se nombrará
un nuevo Defensor del Pueblo en un plazo de tres meses a partir del momen-
144
to en que se produzca la vacante, pero únicamente por el periodo restante

hasta el término de la legislatura" (art. 7.3 EDPE), manteniéndose así el de-
recho de cada nuevo Parlamento Europeo a nombrar a quien deba ejercer
las funciones de DPE. También el primer Defensor del Pueblo nom brado
después de la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea lo fue por el
periodo restante hasta el término de la legislatura, por mandato del artículo
15 del Estatuto del DPE.
4. PROCEDIMIENTO DE DESTITUCIÓN
El Tribunal de Justicia, a petición del Parlamento Europeo, es competen-
te para destituir al Defensor del Pueblo si éste dejara de cumplir las condi-
ciones requeridas para el ejercicio de sus funciones o hubiere cometido una
falta grave (art. 228.2 TFUE). En igual sentido se pronuncia el artículo 8 del
Estatuto del DPE38 • La independencia que debe rodear la actuación del DPE
aconseja que sea el Tribunal de Justicia el que pueda juzgar la situación y
resolver, en su caso, sobre la destitución del DPE. La facultad del Parlamento
de elevar esta petición al Tribunal de Justicia es igualmente coherente con la
posición del Legislativo europeo respecto de DPE como comisionado parla-
mentario.
El procedimiento para tramitar la destitución del DPE está regulad o
en el artículo 221 del RIPE, el cual establece que una décima parte de los
diputados que componen el Parlamento puede solicitar la destitución d el
Defensor del Pueblo si este deja de cumplir las condiciones necesarias
para el ejercicio de sus funciones o comete una falta grave. La mención a
la pérdida de las condiciones necesarias para el ejercicio de sus funcion es
alude , sin duda, a los requisitos necesarios para acceder al cargo citados
en el artículo 6 EDPE, pero es más dudoso que se refiera también a una
causa de incapacidad fisica o psíquica, temporal o permanente, d el De-
fensor. La ausencia de una mención expresa a estas causas de incapacidad
no impediría que el Parlamento Europeo recibiera y tramitará una soli-
citud de destitución del Defensor del Pueblo ante el Tribunal de Justicia
basándose en una posible incapacidad del mismo, pero , en este caso , la
petición debería aportar pruebas fehacientes y no meras alegaciones de
38. El ar tículo 8 del Estatuto del DPE dice: A petidón tkl Pana11lffll,o Europeo, el
Tribunal tk Justicia de las Comunidades Europeas podrá destituir al, Defensor Mi,
Pueblo si éste dejare tk cumplir las condiciones necesarias para el, ejercici,o tk sus fun-
ciones o hubiere cometido falta grave.
145
tal incapacidad y de que la misma impide al Defensor realizar sus funcio-

nes.
De otra parte, el RIPE no señala las faltas graves que podrían funda-
mentar la tramitación ante el Tribunal de Justicia de la destitución del DPE;
queda, por tanto, a la interpretación del Parlamento en su propuesta y a la
del Tribunal de Justicia en su decisión.
Presentada una solicitud de destitución, se dará traslado de esta al DPE
y a la Comisión de Peticiones, la cual, se pronunciará por mayoría de sus
miembros sobre si considera o no fundamentada la petición y los motivos
invocados en la misma. Si se aprueba, se eleva un informe al Pleno que igual-
mente será sometido a votación, en este caso secreta y con un quorummínimo
de la mitad de los miembros del Parlamento. El DPE deberá ser oído por el
Pleno antes de dicha votación si así lo solicita (art. 221.2 RIPE).
Si el Parlamento aprueba elevar al Tribunal de Justicia la solicitud de
destitución, el Defensor del Pueblo Europeo puede renunciar antes de que
el Parlamento eleve la petición al Tribunal de Justicia. la renuncia voluntaria
del DPE pone fin al procedimiento. Por tanto, se trata de una forma de "cen-
sura" parlamentaria que, sin embargo, no culmina con la destitución formal
del DPE censurado, cosa que solo puede hacer el Tribunal de Justicia.
Si el Defensor del Pueblo Europeo no renuncia, el presidente del Parla-
mento Europeo, a más tardar en el período parcial de sesiones siguiente al
de la votación, solicitará al Tribunal de Justicia que destituya al DPE, rogán-
dole, dice el artículo 221.4 RIPE, que se pronuncie rápidamente.
Para evitar que se reiteren peticiones que no han recibido el apoyo de
la Comisión o del Pleno, el propio artículo 221.1 RIPE eleva el número de
diputados que deben apoyar una nueva petición, de la décima parte de los
diputados que componen el Parlamento a una quinta parte como mínimo
de ellos, cuando se haya votado una solicitud de destitución en los dos meses
anteriores.
En los casos de cese por destitución, el documento que la formalice de-
terminará la fecha de los efectos.
m. ESTATUTO DEL DEFENSOR DEL PUEBLO EUROPEO

1. REQUISITOS DE ACCESO AL CARGO
Como se ha citado anteriormente, el artículo 6 EDPE establece los cua-
tro requisitos que debe reunir quien asuma este cargo: ciudadanía europea,
146
.. ,
Capítulo 7. El Defensor del Pueblo eurojJeo como garantía institucional. ..
encontrarse en el pleno ejercicio de sus derechos civiles y políticos, ofrecer

plenas garantías de independencia y reunir las condiciones requeridas en
su país para el ejercicio de las más altas funciones jurisdiccionales o poseer
experiencia y competencia notorias para el ejercicio de las funciones de De-
fensor del Pueblo.
De los cuatro requisitos exigidos en el artículo 6 del &tatuto, dos de ellos
están vinculados directamente a la legislación nacional: encontrarse en el uso
de sus derechos civiles y políticos y reunir las condiciones que se requieran
para el ejercicio de funciones jurisdiccionales. Por tanto, estos dos requisitos
pueden variar debido a la nacionalidad de la persona candidata. Además, el
segundo de estos requerimientos, reunir las condiciones para ejercer funcier
nes jurisdiccionales, puede ser obviado siempre que se acredite tener expe-
riencia y competencia notoria para el ejercicio de las funciones propias de un
defensor del pueblo. Esta posibilidad remite a la inevitable valoración de un
curriculum de la persona candidata que, en todo caso, debe ser analizado por
el Parlamento para admitir la candidatura, dado que, como establece el artí-
culo 219 del Reglamento Interno del Parlamento Europeo, las candidaturas
deben presentarse junto a los justificantes que acrediten que se cumplen los
requisitos exigidos por el artículo 6 EDPE.
2. INDEPENDENCIA
El Defensor del Pueblo, como antes se ha mencionado, es independien-
te. En el ejercicio de sus funciones no solicitará ni admitirá instrucciones de
ningún gobierno, institución, órgano u organismo y durante su mandato no
está sometido a mandato imperativo39 y no podrá desempeñar ninguna otra
actividad profesional, sea o no retribuida (art. 228.3 TFUE). Estas previsiones
se desarrollan en el Estatuto del DPE (art. 9.1), que establece que el DPE
"ejercerá sus funciones con total independencia y atendiendo al interés ge-
neral de 1~ Comunidades y de los ciudadanos de la Unión"; en el "ejercicio
de sus funciones, no solicitará ni admitirá instrucciones de ningún Gobierno
ni de ningún organismo" y se "abstendrá de cualquier acto incompatible con
la naturaleza de sus funciones".
En garantía de esta obligación, el DPE al iniciar sus funciones debe asu-
mir ante el Tribunal de Justicia el "compromiso solemne de ejercer sus fun-
ciones con independencia e imparcialidad absolutas y de respetar, durante
39. MELLADO PRADO, P.: "El Defensor del Pueblo Europeo, quince años des-
pués", Teoría y Realidad Constitucional,, núm. 26, 2010, p. 192.
147
Den!cho constitucional europeo
su mandato y tras el cese de sus funciones, las obligaciones que se derivan del
cargo y, en particular, los deberes de honestidad y discreción en cuanto a la
aceptación, una vez terminado su mandato, de determinadas funciones o be-
neficios" (art. 9.2 EDPE). En la formalización de este compromiso se aprecia
la relación del Defensor del Pueblo con el Tribunal de Justicia, que no solo
interviene en su posible destitución, como ya se indicó, sino ante el cual el
Defensor manifiesta. su esencial compromiso de mantener la independencia
y neutralidad en sus actuaciones.
3. INCOMPATIBILlDADES Y REMUNERACIÓN
Mientras esté en funciones, como ya hemos señalado, el DPE no puede
ejercer ninguna otra función política o administrativa ni actividad profesio-
nal alguna, sea remunerada o no (art. 10 EDPE).
En lo relativo a su remuneración, complementos salariales y pensión de
jubilación, el DPE está equiparado a todos los efectos a los derechos de los
jueces del Tribunal de Justicia (art. 10.2 EDPE).
4. OBLIGACIONES, DERECHOS E INMUNIDADES

De conformidad con lo establecido en el artículo 10.3 EDPE, se aplican
al Defensor del Pueblo y a los funcionarios y agentes de su secretaría los
artículos 12 a 15 del Capítulo V, sobre funcionarios y agentes de la Unión
Europea, y el artículo 18 del Capítulo VI, sobre privilegios e inmunidades de
las misiones de terceros esta.dos acredita.das ante la Unión Europea, del Pro-
tocolo núm. 7, sobre los privilegios e inmunidades de las Comunidades Eu-
ropeas40. En aplicación de estas previsiones legislativas, el DPE está sujeto al
pago de los impuestos en la cuantía que establezca el Parlamento y el Conse-
jo mediante reglamentos adopta.dos con arreglo al procedimiento legislativo
ordinario y previa consulta. a las instituciones interesadas sobre las cantidades
salariales y otros emolumentos percibidos de la Unión, pero está eximido
del pago de impuestos en su respectivo país por estas mismas cantidades, evi-
tándose así la doble imposición41 • El artículo 13 regula el país de tributación
40. DOUE, C326/l, 26/10/2012.

41. El Artículo 12 (antiguo artículo 13): dice: Los funcionarios y otros agentes de la
Unión estarán sujetos, en beneficio de estas últimas, a un impuesto sobre los sueldos,
sa/,arios y emolumentos abonados por ellas en las condiciones y según el procedimiento
que establ,ezcan el Parlamento Europeo y el Consejo mediant,e reglamentos adoptados
con arreglo al procedimiento l.egíslativo ordinario y previa consulta a las instituciones
interesadas.
148
a efectos de aplicación de los impuestos sobre la renta y el patrimonio y del

impuesto sobre sucesiones para evitar igualmente la doble imposición.
El DPE tiene derecho al régimen de las prestaciones sociales que se de-
terminen por el Parlamento Europeo y el Consejo y que serán adoptadas
mediante reglamentos aprobados por el procedimiento legislativo ordinario
y previa consulta con las instituciones interesadas (art. 14) .
Las autoridades responsables de los Estados miembros y las instituciones
de la Unión Europea están obligadas a colaborar en la aplicación de las pre-
visiones contenidas en el Protocolo núm. 7, sobre los privilegios e inmunida-
des de las Comunidades Europeas (art. 18).
IV. ORGAN17ACIÓN Y FUNCIONES

1. ORGANIZACIÓN
El artículo 11 EDPE establece que el Defensor del Pueblo está asistido en
sus funciones por la Secretaría, cuyo principal responsable es nombrado por el
propio Defensor. Actualmente, el Defensor dispone también de un Gabinet,e
del Defensor del Puebw al frente del cual se encuentra el Jefe de Gabinete y lo
integran también dos asesores principales, un asistente personal y un asisten-
te de políticas.
La Secretaría General es el órgano responsable de la gestión del Defensor
del Pueblo y coordina la ejecución de su actividad instituciónal. Al titular de
la Secretaría General le auxilian dos asistentes y dos a~inistradores. En la
estructura de la Secretaría General se encuentran las Unidades ( Unidad de
Comunicación; Unidad 1. Investigaciones y TIC -Sector de Tecno!JJgí,as de la Informa-
ción y la Comunicación-; Unidad 2. Coardinación de las consultas de interés público;
Unidades 3 y 4. Investigaciones; Unidad de Investigaciones Estratégicas, Unidad de
Personal, Administración y Presupuesto -Sector de Presupuesto y Sector de Recursos
Humanos -) . El apoyo técnico del Defensor del Pueblo se completa con un
responsable de prot,ección de datos y un responsahl.e de transparencia42•
Los funcionarios y agentes de la Secretaría del Defensor del Pueblo están
sujetos a los reglamentos y normativas aplicables a los funcionarios y otros
Los funcionarios y otros agentes de la Unión estarán exentos ~ los impuestos nacio-
nales sobre los sueldos, salarios y emolumentos abonaáos por la Unión.
42. https:/ /www.ombudsman.europa.eu/es/ office/ staff. Última consulta:
21/8/2019.
agentes de la Unión. La dotación de personal para el DPE se adopta cada año

en la correspondiente partida presupuestaria (art. 11.2 y 4 EDPE) .
.
2. FUNCIONES
las funciones del Defensor del Pueblo están recogidas en el artículo 228.1
TFUE, que faculta al Defensor del Pueblo para "recibir las reclamaciones de
cualquier ciudadano de la Unión o de cualquier persona física o jurídica que
resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, relativas a casos de
mala administración en la acción de las instirnciones, órganos u organismos
de la Unión, con exclusión del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el
ejercicio de sus funciones jurisdiccionales"; y en el artículo 2 del Estarnto del
Defensor del Pueblo Europeo que le atribuye al Defensor la competencia para,
en la condiciones y con los límites que establecen los Tratados, contribuir "a
descubrir los casos de mala administración en la acción de las instirnciones y
órganos comunitarios43 , con exclusión, como ya se señaló anteriormente, del
Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia en el ejercicio de sus
funciones jurisdiccionales, y a formular recomendaciones para remediarlos",
con el límite de que no "podrá ser o~eto de reclamación ante el Defensor del
Pueblo la acrnación de ninguna otra autoridad o persona". Por tanto, el DPE
no puede actuar en relación con las actividades de tribunales o defensores del
pueblo de los Estados miembros, ya que el DPE no es una instancia de apela-
ción contra las posibles decisiones adoptadas por las instirnciones análogas en
los Estados miembros con las que sí puede mantener relaciones de coopera-
ción, co~o más adelante se señala. Debe hacerse notar que, mientras que el
artículo 228.1 TFUE menciona como sujetos pasivos de las averiguaciones del
defensor del Pueblo a las "instituciones, órganos u organismos de la Unión",
el artículo 2 EDPE menciona solo a las "instirnciones y órganos comunitarios".
43. La resolución del DPE en un caso que calificó de "mala administración",

fue alegado por el interesado en los autos que dieron lugar a la sentencia
del Tribunal de Primera Instancia (Sala Cuarta), de 4 de octubre de 2006
(Asunto T-193/04), caso Hans-Martin Tillack v. Comisión. En este caso, el
Sr. Tillack alegó que el DPE señaló en su proyecto de recomendación re-
lativo a la reclamación que había presentado que, "al afirmar la existencia
de un delito de corrupción sin datos suficientes y públicamente verificables
que apoyaran tal acusación, la Ol.AF había actuado de modo desproporcio-
nado, por lo que existía un caso de mala administración y el DPE.recomen-
daba que la OlAF retirase las acusaciones de corrupción publicadas, que
podían entenderse dirigidas al autor de la reclamación" (21).
150
Capítulo 7. El Def ensor del Pueblo europeo como garantía institucional. ..
Esta disparidad debe resolverse a favor de lo establecido en el artículo 228.1

TFUE por ser norma posterior y de mayor rango. La mención del Estatuto del
Defensor del Pueblo debe interpretarse siempre conforme a lo establecido en
el artículo 228.1 TFUE, es decir, en el sentido de que pueden ser objeto del
control del Defensor del Pueblo, las instituciones, los órganos y, también, los
organismos de la Unión44 •
El artículo 228.1, párrafo 2 TFUE (antiguo art. 195 TCE)45 completa esta
regulación habilitando al Defensor del Pueblo para que lleve a cabo "las in-
vestigaciones que considere justificadas, bien por iniciativa propia, bien sobre
la base de las reclamaciones recibidas directamente o a través de un miembro
del Parlamento Europeo, salvo que los hechos alegados sean o hayan sido
objeto de un procedimiento jurisdiccional". La posibilidad de que sea un
parlamentario el que transmita la reclamación al DPE tiene precedentes en
la regulación de instituciones análogas en Reino Unido y Francia46 , aunque
mayoritariamente en los Estados miembros no se reconoce esta posibilidad.
El Defensor del Pueblo está facultado para recibir las reclamaciones de
cualquier ciudadano de la Unión o de cualquier persona fisica o juridica que
resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro. Con base en estos
preceptos y en la práctica llevada a cabo desde su creación, puede afumarse
que la actividad del DPE, sin excluir otras presentes o futuras, se proyecta
sobre las siguientes áreas: transparencia; rendición de cuentas y toma de de-
cisiones incluyentes; gestión de los fondos públicos de la UE; derechos fun-
damentales; procedimientos y prácticas administrativas; y cuestiones relativas
al personal de la UE.
44. Esta es la interpretación que debe prevalecer, sin perjuicio de que, en estas
páginas, en ocasiones y para respetar la literalidad del Estatuto del Defensor
del Pueblo, se aluda exclusivamente a instituciones y órganos.
45. El artículo 228.1, párrafo 21FUE dice: En el <ksernpeiw de su misión, eUJejensor del~
bln llevará a cabo las investigaciones que considerejusti,jica,das, lJien puriniciaava propia, bien
sobre la base de las redamacumes recibidas dimctamente oa través de un miembro delPariamm-
wEuropeo, sal,vo que los Mcho.s akgadns sean o hayan suw objet,o de un proa,;dimiento juns-
diccúmaL Ouando el Defensor del Puebl,o haja comprobado un {;(JS(J de mala administmaón,
In pondrá en conocimiento <k la institucum, órgarw u qrganisrrw infmsodn, ~ dispondm de
un p/.lJ7.J} <k tms meses para expunersu posi.ci,ón al,DefensordelAuhl.o. É.stemnitiní aoontinuo-
ción un infurme al, ParlarneniJJ Europeo y a la institución, órgano u~~ La
persona de quien emane la redamaciún sení informada del ,esulJadn de e s t a s ~
46. CARMONA Y CHOUSSAT,J.F.: El <kfensordel pueblo eu10f>eo:, ob. cit., p. l 90.
La transpar n ia s un asp cto 1nuy i1nportante en la labor de las insti-

tucion s, órganos organismos de la Unión y la defensa de la misma por el
Defensor d 1 Pu blo re ulta esencial para la credibilidad en el proceso de
toma de d cision s públicas y es uno de los elementos sobre los que se ha
construido 1 concepto de buena administración. Recordemos que el artícu-
lo 10.3 TUE establece que los ciudadanos tienen derecho a participar en la
vida democrática de la Unión -lo cual implica el control sobre los poderes-y
que las decisiones de la Unión "serán tomadas de la forma más abierta y
próxima posible a los ciudadanos".
El 'frabajo del DPE en este campo no se foca.liza tanto en el control
de la transparencia de las instituciones y organismos de la UE sino en la
promoción del uso de herramientas que garanticen dicha transparencia,
el acceso a la información y a los documentos. Recordemos el ya citado ar-
tículo 41 de la CDFUE que recoge el derecho a una buena administración
y el artículo 42 que consagra el derecho de acceso a los documentos47 • Du-
rante su mandato, el primer Defensor del Pueblo Europeo,]. Soderman,
trabajó en la definición del concepto de "mala administración a partir
de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y teniendo en cuenta los
principios del Derecho Administrativo Europeo" 48 y también contribuyó
a avanzar en este campo la iniciativa de Roy Perry, parlamentario euro-
peo. Todo ello fundamentó la Resolución de 6 de septiembre de 2001
del Parlamento Europeo por el que se aprueba el Código Europeo de Buena
Conducta Administrativa dirigido a las instituciones y órganos de la Unión
Europea49 , cuyo contenido deberá ser respetado por esas administracio-
nes y sus funcionarios en sus relaciones con los ciudadanos50 • El propio
Parlamento Europeo, con ocasión de la aprobación del Código, invitó al
DEP a aplicar el contenido de éste en los casos sobre mala administración
4 7. El artículo ,4 l CDFUE, dice: Todo ciudadano de·la Unión o toda persona física o
jurídica que msida o tenga su domicilio social en un Estado miembro tiene derecho a
acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.
48. SÁNCHEZ LÓPEZ,J.: "El Defensor del Pueblo Europeo", Revista de Derecho
ConstitucionalEuropeo, núm. 3, 2005, p. 190.
49. ÁVIIA RODRÍGUEZ, C.M.: "El Defensor del Pueblo Europeo y el Código
Europeo de Buena Conducta Administrativa", Administración de Andalucía:
revista andaluza de administración pública, núm. 69, 2008, pp. 263-278
50. Ibidem. El Código Europeo de Buena Conducta Administrativa, puede consultarse
en: https://www.ombudsman.europa.eu/es/publication/ es/3510. Última
consulta: 22/8/2019.
162
Capítulo 7. El Defensor del Pueb/,o europeo como garantía institucional. ..
en los que interviniera y, desde entonces, el DPE hace referencias al Códi-

go en sus averiguaciones y en los consej os y advertencias que realiza para
promover la buena administración. Se trata de un Código de con tenido
procesal que ha incorporado los principios del Derecho administrativo
europeo consagrados en la jurisprudencia del 1JUE y en la legislación
de los Estados miembros. En este ámbito el Código se ha convertido, sin
duda, en un instrumento muy útil para la aplicación del principio de bue-
na administración y para fomentar el conocimiento de los ciudadanos de
sus derechos en este ámbito.
De igual manera, los casos de mala administración con relación a la ges-
tión de los fondos públicos de la UE han cobrado progresiva imJX>rtancia en
la actividad del DPE, especialmente desde el inicio de la crisis económica.
La necesidad de credibilidad en momentos en los que millones de europeos
atravesaban por circunstancias económicas graves se erigió en un objetivo
prioritario para el DPE51• También los procedimientos, las prácticas adminis-
trativas y las cuestiones relativas al personal de la UE han ocupado gran parte
de las misiones del Defensor del Pueblo Europeo.
Con todo, el apartado dedicado a los derechos fundamentales es un
capítulo fundamental en la actividad anual del DPE, que tiene clara ma-
nifestación en el informe anual que se remite al Parlamento Europeo
a pesar de que ni en el TFUE ni en el EDPE se encomienda de manera
expresa esta competencia al DPE, que sin embargo, como hemos indica-
do, constituye una de las áreas prioritarias de su actividad52. La defensa
de los derechos de las personas con discapacidad53, los derech os de los
51. GRMELOVA, N.: "Los ¡_:etos del defensor del pueblo europeo ante la crisis
econó~ica", en SARRION ESTEVE,J.; PÉREZ ZAFRILLA, PJ.; BENILOCH
DOMENECH, C. (Dirs.): European integration studies Jor young scholars. Buü-
ding ci~izenship. Europe, crisis and opportunities, Comares, 2015, pp. 43-59.
52. GARCIA SORIANO, M.V.: "La protección de los derechos y libertades d el
individuo como objetivo prioritario del Defensor del Pueblo Europeo", &
vista Europea de Derechos Fundamental,es, núm. 5, 1ª semestre, 2005, p. 120.
53. Entre otras muchas, pueden citarse: Decision in case 896/ 2019/JAP on the
failure of the European Anti-Fraud Office (01AF) to make the fraud noti-
fication form on its website accessible for persons with a visual impairment;
Decision of the European Ombudsman in the above complaint on. the failo-
re of the European Commission to accommodate the needs of associations
of staff members with a disability to participate remotely in the p lenary ~
1
extranjeros54 o la garantía de los derechos55 son temas ampliamente

tratados por el DPE en su actividad de tutela.
V. PROCEDIMIENTO DE ACTUACIÓN
Los artículos 2, 3, 4 y 5 del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo a
los que nos referirnos a continuación detallan el procedimiento que debe
seguirse en la averiguación y conclusiones de los casos en los que intervenga
el DPE, el artículo 9 de la Decisión 2016/C 321/01 del Defensor del Pueblo
Europeo por la que se adoptan disposiciones de aplicación desarrolla dichas
previsiones.
l. ÁMBITO DE ACTUACIÓN
Como se ha reiterado, el Defensor del Pueblo Europeo interviene en
los casos de mala administración en la acción de las instituciones, órganos y
organismos de la Unión del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera
Instancia, en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales. Bajo el concepto
de mala administración caben un número elevadísimo de supuestos, como
se desprende de los informes anuales y específicos emitidos por el DPE. Con
todo, se trata de un ámbito delimitable que no puede extenderse, como
igualmente se ha indicado ya, a ninguna otra autoridad o persona. Por tanto,
el DPE es un control interno de la propia Unión Europea pero extenw a las
instituciones, órganos y organismos a los que controla (art. 2.1 EDPE).
El Estatuto del DPE le asigna no sólo la identificación de los casos de mala
administración e intentar su eliminación"[ ... ] en nombre del interés general,
sion of the Management Committee for Sickness Insurance; Decision in

case 1353/2018/KT against the European Personnel Selection Office con-
ceming the rescheduling of tests of a candidate with a disability in a selec-
tion procedure to recruit EU civil servants.
54. Entre otras muchas, puede citarse: Decision of the European Ombudsman
in the above case on the European Commission's handling of an infringe-
ment complaint concerning Italy's compliance with EU law governing citi-
zens • freedom of movement and the right of stay of their spouses who are
nationals of third countries.
55. Entre otras muchas, puede citarse: Decisión en el asunto 758/2017 /MDC
relativo a la política lingüística supuestamente discriminatoria de Frontex;
Decision in case 150/2017/JN on ,t he European Commission's failure to
carry out a human rights impact assessment before agreeing to new OECD
provisions on export credits for coal-fired electricity generation projects.
154
Capítulo 7. El Defensor del Pueblo europeo corno garantía institucional...
sino también la de tratar de hallar, en la medida de lo posible, una solución con-

forme al interés particular del ciudadano afectado", dentro del amplio margen
de apreciación de que dispone respecto al fundamento de las reclamaciones y al
curso de la investigación y sin que exista una obligación por parte del DPE de re-
sultado (57, sentencia del Tribunal de Primera Instancia, de 10 de abril de 2002).
Con base en la regulación contenida en el TFUE y en el propio EDPE,
también podemos apreciar los siguientes límites al ejercicio de las compe-
tencias del DPE: a) que la reclamación la presente quien no esté legitimado
para ello; b) que no se refiera a la actuación de una institución u órgano de
la UE; c) que se dirija contra el Tribunal de Justicia o el Tribunal de Primera
Instancia en sus funciones jurisdiccionales; o d) que se trate de un asunto
que no se refiera a un caso de mala administración56 •
2. LEGITIMACIÓN, FUNDAMENTACIÓN DE 1A RECI.AMAOÓN YPlAZO

El Defensor del Pueblo Europeo puede actuar de oficio o a instancia de
parte. Están legitimados para presentar una reclamación ante el DPE toda
persona ciudadana de la Unión Europea o toda persona fisica o juridica que
resida o tenga su sede social en un Estado miembro de la Unión. La recla-
mación puede presentarse ante el DPE directamente o por mediación de
un miembro del Parlamento Europeo. las reclamaciones pueden presen-
tarse por escrito, ya sea en papel o por medios electrónicos y el Defensor
debe adoptar las medidas oportunas para que las personas con discapacidad
puedan ejercer su derecho a presentar una reclamación (art 2.1 Decisión
2016/C 321/01) 57• El principio de antiformalismo se aplica en las relaciones
de los particulares con el DPE, ya que no se exige ningún formato especial
para presentar una reclamación y toda petición remitida al DPE por el Parla-
mento Europeo, con acuerdo del peticionario, será tratada como una recla-
mación (art. 2.3 Decisión 2016/C 321/01) 58 •
56. ARENAS MEZA, M.: "Algunas reflexiones en torno al papel del Defensor
del Pueblo Europeo en la protección de los derechos fundamentales de
los ciudadanos de la Unión Europea", en ESCOBAR HERNÁNDEZ, C.
(Coord.): La Unión Europea ante el siglo XXI: ws retos tk Niz.a, BOE/ Universi-
dad de Cantabria, 2003, p. 70.
57. Decisión 2016/C 321/01, del Defensor del Pueblo Europeo por la que se
adoptan disposiciones de aplicación.
58. La página web del DPE ofrece una herramienta de ayuda para la presen-
tación de las re<:_lamaciones: https:/ /www.ombudsman.europa.eu/es/
make-a-complaint. Ultima consulta: 22/8/2019.
155
Dere ho r.onstitucional europeo
Con10 anti s ha indi ado, l Defensor del Pueblo Europeo también

pu d a tuar d fi · , r atizando las investigaciones que considere justifica-
das. En l, a tua ·on iniciadas de oficio por el DPE se aplicarán los procedi-
1ni nto pr vi to para las in, estigaciones iniciadas a raíz de una reclamación,
n 1 n1edida n qu an pertinentes (art. 8.1 y 2 Decisión 2016/ C 321/ 01).
Toda per ona pu de dirigirse al Defensor del Pueblo en cualquier len-
gua del Tratado n relación con cualquier cuestión incluida en su ámbito
d ompeten ias el DPE contestará en dicha lengua (art. 20.2. d) TFUE).
Para fa ilitar la comunicación con el demandante, el DPE podrá solicitar a
la in titución afectada que remita la documentación pertinente en la lengua
utilizada en la reclamación. "Al realizar tal petición, la actuación del Defen-
or d 1Pueblo será proporcional a las necesidades del demandante y razona-
ble en relación con los recursos de las instituciones" (art. 13 Decisión 2016/C
21/ 01).
El objeto de la reclamación debe ser un caso de mala administración
en la actuación de las instituciones, órganos u organismo de la Unión y de-
berá quedar patente el objeto de ésta, así como la persona que la presenta,
aunque puede solicitar que su reclamación sea confidencial (art. 2.3 EDPE).
Para ello, el artículo 2.2 de la Decisión 2016/ C 321/01 del Defensor del Pue-
blo Europeo, por la que se adoptan disposiciones de aplicación, establece
que el demandante debe especificar toda la información contenida en la
reclamación que considere confidencial, pero el Defensor del Pueblo puede
hacer uso de tal información a efectos de sus averiguaciones y puede comu-
nicar dicha información a la institución afectada.
En cuanto al objeto de la reclamación y como excepción, el artículo 2.8
EDPE establece que no podrá admitirse ninguna reclamación relativa a las
relaciones laborales entre las instituciones, órganos u organismos y sus fun-
cionarios u otros agentes sin que previamente el interesado haya agotado las
posibilidades de solicitud o reclamación administrativas internas, en particu-
lar los procedimientos contemplados en los apartados 1 y 2 del artículo 90
del Estatuto de los funcionarios, y después de que hayan expirado los plazos
de respuesta de la autoridad ante la que se hubiere recurrido. En este supues-
to, la inteivención del Defensor del Pueblo adquiere carácter subsidiario y la
admisión requiere el pronl.U).ciamiento previo de las autoridades administra-
tivas internas.
En cuanto al plazo, el artículo 2.4 EDPE establece que la reclamación
deberá pres:entarse en un plazo de dos años contados desde que el promotor
de ésta tuvo conocimiento de los hechos que la motivaron¡ siendo necesario
156
que previamente se hayan hecho adecuadas gestiones administrativas ante

las instituciones u órganos de que se trate. Las reclamaciones presentadas
ante el DPE no interrumpen los plazos de recurso fijados en los procedi-
mientos jurisdiccionales o administrativos (art. 2.6 EDPE) ; en el mismo senti-
do el artículo 228.1 TFUE establece que recibida y admitida una reclamación
"... el Defensor del Pueblo llevará a cabo las investigaciones que considere
justificadas, .... salvo que los hechos alegados sean o hayan sido o~eto de un
procedimiento jurisdiccional". Estas previsiones legislativas permiten con-
cluir que la reclamación ante el DPE no es compatible con la interposición
simultánea de un recurso jurisdiccional y que tampoco es posible realizar
dicha reclamación con posterioridad a que el órgano jurisdiccional se haya
pronunciado sobre el caso. Esta opinión se confirma en la sentencia del Tri-
bunal de Primera Instancia, de 10 de abril de 2002 (Asunto C-234/ 02 P),
Defensor del Pueblo Europeo, apoyado por el Parlamento Europeo, contra
Frank Lamberts59 , en la que el Tribunal afirma que "al establecer la figura
del Defensor del Pueblo, el Tratado ha abierto a los ciudadanos de la Unión
y, más particularmente, a los funcionarios y otros agentes de la Comunidad
una vía alternativa a la del recurso ante el juez comunitario para defender sus
intereses. Esta vía alternativa, extrajudicial, responde a criterios específicos y
no persigue necesariamente los mismos objetivos que la vía judicial" (65) 60•
3. ADMISIÓNYTRASlADOALASPARTES
Aunque no hay una previsión expresa en el EDPE de causas de inadml--
sión, de la lectura de los apartados 5 y 7 del artículo 2 EDPE se deduce tal
posibilidad, pero es el artículo 3 de la Decisión 2016/C 321/ 01 el que regula
detalladamente la admisión o inadmisión de una reclamación. Este precep-
59. La sentencia el Tribunal de Primera Instancia declaró la admisibilidad del

recurso de indemnización interpuesto por un particular, F. Lamberts, en re-
lación con un acto del Defensor del Pueblo Europeo realizado en tjercicio
de sus funciones y, a continuación, lo desestimó en cuanto al fondo. El DPE
interpuso recurso de casación ante el Tribunal de Justicia (S1], Pleno, del
23 de marzo de 2004), solicitando que se anulara la sentencia del Tribunal
de Primera Instancia por lo que se refería a la admisibilidad.
60. También el Considerando (13) y el artículo 8 del Reglamento (CE) N°
1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001,
relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo,
del Consejo y de la Comisión, confirman la vía de reclamación ante el DPE
como alternativa a un recurso judicial.
157
to faculta al DPE pru d idir si una reclamación entra en el ámbito de sus

compet n ias n a o afitmativo, si puede admitirse a trámite con arreglo
al artículo 2 d 1EDPE, para lo cual puede solicitar información o documen-
tación ompl m ntaria al interesado. Tras ello, el DPE decide si existe base
sufici nti para ini iar una investigación sobre el caso. Si el DPE, aun habien-
do admitido la reclamación, considera que no hay elementos suficientes que
justifiquen la apertura de una investigación, cerrará el caso (art 3.1 y 3 Deci-
sión 2016/ C 321/ 01. Si la reclamación no está dentro de sus competencias
o no pued admitirse a trámite, el DPE inadmitirá la reclamación y cerrará
igualmente el asunto (art 3.2 Decisión 2016/ C 321/01).
Además, el DPE puede "aconsejar a la persona de la que proceda la re-
clamación que se dirija a otra autoridad" (art. 5 EDPE), lo cual representa, de
hecho, una forma de inadmisión, aunque acompañada de una indicación de
remisión a otra instancia de la Unión Europea que, a juicio del DPE, pueda
atender más correctamente la reclamación presentada. Es más, en los casos
apropiados, y con el consentimiento del demandante, el DPE puede remi-
tir una reclamación a otra autoridad competente (art. 2.4 Decisión 2016/ C
321/ 01). Sin embargo, el DPE no está obligado a emitir dicho consejo como
ha confirmado el Tribunal de Justicia (S1J de 23 de marzo de 2004, caso DPE
v. Lamberts, 25) que afirma que el DPE "puede aconsejar a los ciudadanos a
este respecto, pero no existe ninguna disposición comunitaria que le obligue
a hacerlo", y que las disposiciones que regulan el ejercicio de las funciones
del Defensor del Pueblo "no imponen a éste ninguna obligación de informar
a quien presenta la reclamación de los demás recursos a su disposición ni de
los plazos que debe respetar para interponer los recursos judiciales. Con ma-
yor razón, no está obligado a aconstjar a quien presenta la reclamación que
siga una vía de recurso u otra" (80).
De otra parte, el apartado 7 del artículo 2 EDPE citado señala que, cuan-
do "a causa de un procedimiento jurisdiccional en curso o ya concluido so-
bre los hechos alegados, el Defensor del Pueblo deba declarar inadmisible
una reclamación o dar por terminado el estudio de la misma, se archivarán
los resultados de las investigaciones llevadas a cabo hasta ese momento", re-
cogiendo así expresamente la inadmisión por este motivo. El Estatuto debe-
ría haber incluido unas causas generales de inadmisión, aunque se hubiera
dejado abierta también la posibilidad de un ámbito de discrecionalidad para
permitir que el DPE pueda valorar caso a caso.
El DPE debe informar sin demora a la persona que haya presenta-
do la reclamación del curso dado a la misma (art. 2.9 EDPE). Hay que
158
en tender que dicha información se refiere a su admisión o inadmisión,

pero también al resultado de las investigaciones que se realicen en su
caso (art. 228.1 TFUE). El DPE puede solicitar al demandante o a ter-
ceros que aporten informaciones o documentos, o que clarifiquen in-
formaciones o documentos ya aportados, o puede solicitar una reunión
con el interesado. Además, el DPE puede encargar la realización de
estudios o informes a expertos sobre los aspectos que considere opor-
tunos para la investigación que de ha realizar (art. 4.1 O y 11 Decisión
2O16/C 321/01).
Igualmente, si la reclamación es admitida, el DPE está obligado a infor-
mar, a la mayor brevedad posible, a la institución u órgano afectado por las
misma (art. 2.2 EDPE). El artículo 228 TFUE establece un plazo concreto de
tres meses para que la institución u órgano de la UE pueda elevar su opinión
al DPE, el cual debe remitir un informe al Parlamento Europeo y a la institu-
ción, órgano u organismo afectado61 •
El demandante tendrá derecho a solicitar la revisión de una decisión
adoptada por el Defensor del Pueblo, así como de cualquier conclusión
en una decisión que dé por cerrada una investigación, excepto la conclu-
sión de mala administración62. Las normas aplicables en estos casos de
solicitud de revisión están recogidas en la Decisión de la Defensora del
Pueblo Europeo relativa a las solicitudes de revisión, de 1 de Septiembre
de 2016, cuyo artículo 1 establece que un "reclamante puede solicitar la
revisión de una decisión que establezca que una reclamación queda fuera
del ámbito de competencias del Defensor del Pueblo o es inadmisible,
de una decisión que establezca que no existen razones para incoar una
investigación, o de una decisión que dé por concluida una investigación",
aunque no puede solicitar la "revisión de una conclusión de mala admi-
nistración ni de las recomendaciones que se realicen sobre la base de tal
conclusión".
61. En concreto el párrafo 2 del art. 228.1 TFUE dice: Cuandl> ,d, Defensor del
Pueb/,o haya comprobado un caso de mala administración, lo pondrá en conocimiento
de la institución, órgano u organismo interesado, que dispondrá de un p"lazo de tns
meses para exponer su posición al Defensor del Pueblo. Éste mnitirá a amtiml.acwn
un informe al Parlamento Europeo y a la institución, órgano u ~ ~
do. La persona de quien emane la reclamación será informada del mvJtado de estas
investigaciones.
62. Art 10.1 y 2, Decisión 2016/C 321/01.
!l59
Derecho constitucional eitropeo
4. DISCRECIONALIDAD RESPONSABILIDAD
Comos h a om ntado en pígrafes anteriores, el Tratado de Funciona-
mi nto (art. 228.1) , 1Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo (art. 3) y
la D cisió n 2016/ C 321/ 01 del Defensor del Pueblo Europeo por la que se
adoptan disposiciones de aplicación, regulan las actuaciones del DPE en el
cumplimi nto d sus funciones 63 • Estas normas delimitan las competencias
d 1 DPE, habilitándole a que realice cuantas averiguaciones considere per-
tinent s, stableciendo la obligación de colaboración de las instituciones y
órganos d la Unión, así como de las autoridades de los Estados miembros
que pudi ran estar afectadas por las actuaciones del Defensor, y regulan el
procedimiento que debe seguirse. La regulación procedimental reconoce
w1 m arge n muy amplio al Defensor del Pueblo para recabar la información
que n ecesite para realizar las averiguaciones y poder concluir el asunto de
que se trate. Ninguna de las normas citadas establece qué medidas puede
adoptar el Defensor del Pueblo, sino que le habilita a realizar las que consi-
dere oportunas, con algunos límites que se refieren a la obtención y manejo
de documentos sensibles o de datos de carácter personal a los que se aludió
en epígrafes precedentes. Así pues, la discrecionalidad del DPE para realizar
sus funciones es muy amplia y garantiza que pueda conocer con profundidad
las circunstancias del caso, elemento imprescindible para poder determinar
si hubo o no un caso de mala administración y, si procede, adoptar una solu-
ción aceptable para las partes u otras medidas alternativas.
La discrecionalidad de la actuación del DPE y, en su caso, la exigencia de
responsabilidad por dichas actuaciones fue objeto de revisión en la ya citada
sentencia del Tribunal de Primera Instancia, de 1O de abril de 2002 (Asun-
to C-234/ 02 P), Defensor del Pueblo Europeo, apoyado por el Parlamento
Europeo, contra Frank Lamberts, y en el subsiguiente recurso de casación
interpuesto ante el Tribunal de Justicia (S1J de 23 de marzo de 2004) 64. En
63. El artículo 3.1 EDPE dice: El Defensor del Pueblo procederá a todas las investiga-
ci,ones que considere necesarias para aclarar todo posibk caso de mala administración
en {,a actuación de las instituciones y órganos comunitarios, bien por iniciativa pro-
pia, bien co1rw consecuencia de una reclamación. Informará de ello a la institución u
órgano afectado, que podrá comunicark cualquier observación útil.
64. Sobre el caso Lamberts pueden consultarse, entre otros: COBREROS MEN-
DAZONA, E.: "¿Responsabilidad patrimonial del Defensor del Pueblo Eu-
ropeo?", Revista de Administración Pública, núm. 159, 2002, pp. 209-220; y "El
Tribunal de Justicia de Luxemburgo confirma la posible responsabilidad
160
este caso, el DPE no cuestionó la afirmación del Tribunal de Primera Ins-

tancia de que, en virtud de los artículos 235 CE y 288 CE, segundo párrafo,
el órgano jurisdiccional era competente para conocer de los recursos de in-
demnización presentados contra el Defensor del Pueblo, como órgano de la
Comunidad, en base a que los ciudadanos pueden interponer un recurso de
indemnización para la reparación de los perjuicios que les haya causado un
posible comportamiento lesivo del DPE, al margen de los procedimientos
de investigación realizados incumpliendo los deberes impuestos al Defensor
del Pueblo por el TFUE y por su Estatuto (35) 65, y ello aun aceptando que
las resoluciones del DPE no tienen efectojurídico vinculante ni para el recla-
mante ni para la institución, órgano u organismo afectado (58) 66• Sin embar-
go, el DPE sí discrepó de que el Tribunal de Primera Instancia controlara la
regularidad del procedimiento de investigación que se había llevado a cabo,
así como la decisión del DPE de poner fin al procedimiento, como contraria
al Derecho comunitario. El DPE estimó que la intervención del Tribunal de
Primera Instancia había sobrepasado los límites impuestos al control judicial
de su actividad (36), cuando, en virtud de las disposiciones que regulan el
ejercicio de las funciones del Defensor del Pueblo y su responsabilidad, di-
cho control corresponde al Parlamento (39) conforme a los artículos 195 CE
patrimonial de la Comunidad por actuaciones del Defensor del Pueblo Eu-

ropeo", Revista de Administración Pública, núm. 164, mayo-agosto 2004, pp.
191-199.
65. El Tribunal de Primera Instancia (apartados 48 a 52), confirmó, con base en
lajurisprudencia del Tribunal de Justicia, que, conforme a los artículos 235
CE y 288 CE, era posible interponer un recurso contra cualquier órgano
comunitario (hoy, Unión Europea) con objeto de exigir su responsabilidad
extracontractual y reparar el perjuicio causado por dicho órgano en el ejer-
cicio de sus competencias.
66. El Tribunal de Primera Instancia dijo al respecto que: "Mientras que los re-
cursos de anulación y por omisión persiguen declarar la ilegalidad o la falta
de adopción de un acto jurídicamente vinculante, el recurso de indemni-
zación tiene por objeto la solicitud de reparación de un perjuicio causado
por un acto, sea o no vinculante jurídicamente, o de un comportamiento
imputable a una institución o a un órgano comunitario [ ... ], declarando la
pertinencia del recurso aunque el Tribunal de Primera Instancia y el Tri-
bunal de Justicia en el recurso de casación, estimaron que el Sr. Lamberts
no había demostrado que el Defensor del Pueblo hubiera incurrido en un
comportamiento lesivo en la tramitación de su reclamación".
161
Derecho constitucionnl europeo
y 3, apartados 7 EDPE, que obligan al DPE a presentar al Parlamento in-

formes especial un infon11e anual sobre su actividad, los cuales son objeto
d análisis · deliberación por parte de la institución parlamentaria. El DPE
alegó que 1 Tribw1al de Prit11era Instancia efectuó un "control de la legali-
dad del proc ditni nto de investigación seguido por el Defensor del Pueblo y
de sus onclusiones, que se solapó con el control que incwnbe al Parlamento
en virtud de las normas aplicables.
5. COLABORACIÓN CON l.AS INSTITUCIONES, ÓRGANOS Y ORGANIS-

MOS DE lA UE Y DE LOS ESTADOS MIEMBROS
Para llevar a cabo su actividad, el DPE puede recabar la colaboración de
las instituciones y órganos de la UE y de los Estados miembros. Para hacer
efectiva la colaboración de las instituciones y órganos de la UE, el art. 3.2,
párrafo 7 EDPE, establece que los funcionarios y otros agentes de las institu-
ciones y órganos comunitarios están obligados a prestar declaración cuando
así lo solicite el Defensor del Pueblo, y añade que seguirán "estando sujetos
a las disposiciones pertinentes del Estatuto de los funcionarios de las Comu-
nidades Europeas y el régimen aplicable a otros agentes de las Comunidades
Europeas y tendrán obligación de mantener el secreto profesional".
En relación a las obligaciones de colaboración de los Estados miembros
con el DPE, el mismo precepto, apartado 3, determina que cuando el De-
fensor del Pueblo lo requiera, las autoridades de los Estados miembros es-
tán obligadas a facilitar, a través de sus Representaciones Permanentes ante
la UE, "toda la información que pueda contribuir al esclarecimiento de los
casos de mala administración por parte de las instituciones u órganos co-
munitarios, salvo en caso de que dicha información esté cubierta por dis-
posiciones legislativas o reglamentarias relativas al secreto, o por cualquier
otra disposición que impida su publicación"67• Incluso en este último caso,
el Estado miembro "podrá permitir al Defensor del Pueblo el acceso a dicha
información siempre y cuando se comprometa a no divulgar el contenido
de la misma". Se trata, pues, de una facultad de las autoridades del Estado
miembro que valorarán la naturaleza de la información y si pueden cederla
al DPE, bajo compromiso de confidencialidad. En todo caso, el Defensor
del Pueblo y su personal están obligados a no divulgar las informaciones y
documentos que hubieren conocido en el desarrollo de sus investigaciones,
67. También art. 4.7 y 8 Decisión 2016/ C 321/ 01 del Defensor del Pueblo Eu-
ropeo por la que se adoptan disposiciones de aplicación.
162
Capítulo 7. El Defensor del Pueb/,o europeo como garantía institucional...
68
especialmente si se trata de información clasificada, documentos sensibles
o documentos comprendidos en el ámbito de aplicación de la legislación
sobre protección de datos personales69 •
La obligación de asistencia y colaboración con el DPE se confirma en el
artículo 3.4 EDPE que habilita al Defensor del Pueblo a informar al Parla-
mento de los casos en los que no reciba la asistencia que haya requerido para
avanzar en sus averiguaciones. De conformidad con este mismo artículo, el
Parlamento Europeo está, a su vez, obligado a emprender las gestiones que
sean oportunas, aunque el precepto no detalla qué tipo de gestiones o medi-
das pueden adoptarse por el Parlamento, dejándolo a la discrecionalidad de
la propia Cámara. En igual sentido la Decisión 2016/C 321/01 (art. 4.9) esta-
blece qué si una institución o un Estado miembro no facilitan al Defensor del
Pueblo la ayuda requerida legalmente, el Defensor del Pueblo reiterará su
petición e insistirá en la necesidad de dicha ayuda; si, tras debatir con la insti-
tución o el Estado miembro afectados, el asunto no se resuelve a satisfacción
del Defensor del Pueblo, este informará al Parlamento Europeo y le invitará
a adoptar cualquier medida que considere conveniente.
6. PROPUESTA DE SOLUCIÓN, CONCLUSIONESYRECOMENDACIONES

Como se ha indicado con anterioridad, la función esencial del DPE no se
agota en la averiguación de los casos de mala administración ni en su traslado
al Parlamento Europeo y a las partes interesadas, sino que se proyecta tam-
bién en ofrecer, por un lado, una propuesta de solución a la reclamación del
demandante y, por otro lado, en eliminar progresivamente los casos de mala
administración (art. 35 EDPE), permitiendo la consolidación de mejores
prácticas administrativas en el funcionamiento de las instituciones y órganos
de la Unión. De ahí que una forma de resolver los casos que hayan sido inves-
68. El art. 9.1 del Reglamento (CE) nº 1049/2001, del Parlamento Europeo
y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los
documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, dice:
Se entenderá por "documento sensihl,e" todo documento que tenga su origen en 1.as
instituciones o en sus agencias, en los Estados miembros, en l,os t.erceros pa-íses o en
organizaciones internacional,es, clasificado como "Tres secret/top secret", "secm" o
"Confidentiel", en virtud de las normas vigentes en la institución en cuestión que
protegen intereses esencial,es de la Unión Europea o de uno o varios Estados miembros
en los ámhitos a que se refiere la l,etra a) del apartado 1 del artícul,o 4, en particular
la seguridad pública, la defensa y los asuntos müitares.
69. También, art. 4 bis EDPE.
163
Derecho constitucional f'nmpPo
tigado la d una propu ta d solwión por parte del DPE y aceptada por
la institu ión afi ctada. Así, si el DPE lo considera posible, intentará resolver
1 caso proponi ndo una solución a la institución afectada que deberá res-
pond rala propu sta d l DPE en un plazo específico, que por lo general no
superará los tres mese y, en todo caso, debe ser un plazo razonable en el que
d be tenerse en cuenta la complejidad y la urgencia del caso; si se trata de
una in estigación de interés público, dicho plazo será el más razonablemente
breve posible (art. 5.1 y 2 Decisión 2016/ C 321/ 01). El demandante deberá
ser informado tanto de la propuesta del DPE como, en su caso, de la respues-
ta de la institución, órgano u organismo afectado y podrá presentar observa-
ciones al DPE en el plazo de un mes (art. 5.3 Decisión 2016/ C 321/ 01).
Cuando la averiguación determine que no ha habido mala administra-
ción, se hubiera encontrado una solución o se apreciara que no precedía rea-
lizar ulteriores investigaciones, el DPE dará por cerrada la investigación con
una decisión en la que se detallen las conclusiones y la remitirá al demandante
y a la institución afectada (art. 6.2 Decisión 2016/ C 321/01).
Cuando, tras las averiguaciones pertinentes, el DPE constate que se ha
producido un caso de mala administración, "se dirigirá a la institución u ór-
gano afectado formulando, en su caso, proyectos de recomendaciones. La
institución u órgano al que se haya dirigido le remitirá un informe motivado
dentro de un plazo de tres meses" (art 3.6 EDPE) sobre si ha aplicado o pre-
tende aplicar (y, en su caso, de qué modo) las recomendaciones formuladas
por el DPE. El dictamen del DPE será igualmente remitido al demandante,
que podrá presentar observaciones en el plazo de un mes (art. 6.3 Decisión
2016/C 321/01). El DPE, analizado el dictamen de la institución afectada
y las observaciones presentadas por el demandante, podrá cerrar la inves-
tigación y formular las conclusiones definitivas (art. 7.1. Decisión 2016/ C
321/01).
Si el Defensor del Pueblo tiene conocimiento de que el caso que está
investigando "se ha convertido en materia de un procedimiento judicial, ce-
rrará la investigación e informará al demandante y a la institución" (art. 6.4
Decisión 2016/C 321/01). De igual manera, si el Defensor del Pueblo, en el
marco de sus investigaciones, tuviera conocimiento de hechos que considere
materia de derecho penal, debe informar inmediatamente a las autoridades
nacionales competentes a través de las Representaciones Permanentes de los
Estados miembros ante la Unión así como, en la medida en la que el asunto
sea de su competencia, a la institución, órgano o servicio comunitario res-
ponsable de la lucha contra el fraude y se informará también, en su caso, a
164
Capítulo 7. Et Defensor del Pueblo europeo como garantía institucional...
la institución o al órgano comunitario a que pertenezca el funcionario o el

agente afectado (art. 4 EDPE) por si procedieran acciones de carácter disci-
plinario70.
De otra parte, el artículo 228.1, párrafo 2 TIUE, establece la obligación
del DPE de elevar un informe al Parlamento Europeo y a la institución, ór-
gano u organismo interesado de los casos en los que, tras las averiguaciones
pertinentes, haya concluido que se ha producido un caso de mala adminis-
tración. La persona que hubiera presentado la reclamación debe ser igual-
mente informada del resultado de estas investigaciones. En igual sentido
se pronuncia el artículo 3.7 EDPE y el artículo 7.2 de la Decisión 2016/ C
321/01) 71 •
7. INFORMES
Además, de las recomendaciones e informes específicos que el DPE pue-
da realizar para cada caso en el que intervenga, el art. 228.1, párrafo tercero,
TFUE y el artículo 3.8 EDPE disponen que el Defensor del Pueblo debe pre-
sentar un informe al final de cada período anual de sesiones al Parlamento
Europeo sobre los resultados de sus investigaciones72• Recibido el informe en
la Comisión de Peticiones, que es la comisión competente para las relaciones
del DPE con el Parlamento Europeo, la Comisión examina los resultados
de las investigaciones realizadas por el DPE en los casos en los que hubiera
intervenido y puede "presentar una propuesta de resolución al Parlamento
si considera que este debe adoptar una posición en relación con cualquier
aspecto de dicho informe" (art. 220.1 RIPE). Esto supone que la Comisión
de Peticiones podría discrepar, en todo o en parte, de las conclusiones y rec<r
70. En el mismo sentido, art. 6.4 Decisión 2016/ C 321 / 01 del Defensor del
Pueblo Europeo sobre por la que se adoptan disposiciones de aplicación.
71. También la Decisión 2016/C 321/01 se pronuncia en igual sentido sobre
esta obligación de informar al Parlamento Europeo. El artículo 7.2 dioe: El
Defensor del Pueblo presentará periódicamente al Parlamento Europeo un infonne so-
bre el resultado de sus investigaciones, en particular por medio de un informe anual;
y añade el apartado 3: El Defensor del Pueblo podrá pmsentar un infarme especitil,
al Parlamento Europeo sobre cualquier investigación en la <Jtll! haya constatado mala
administración y que considere de interés público significati.vo.
72. Los informes del DPE pueden consultarse en la página web oficial: https:/ /
www.ombudsman.europa.eu/ es/ our-strategy/ annual-repons. Última con-
sulta: 21/08/2019.
165
D mcl&o onst'ittu'i:onnl P-ump
......u •- uoll d l DPE n asuntos d et 1111inados y que la resolución presenta-

pocbia nfinnar di has discrepancias.
on ind p nd n ia de la inforn1ación contenida en el infonne anual
1 tros infonn specíficos, la Comisión de Peticiones puede solicitar la
crnpru u ·a d 1 Defi nsor del Pueblo para oírle sobre asuntos determi-
nad d u 0111pet 1cia y éste puede solicitar igualmente ser oído por la
Comi ión por su propia iniciativa (art. 220.2 RIPE).
VI. REI.ACIONFS DE COOPERACIÓN
El DPE puede mantener relaciones de colaboración con instituciones
:análogas d e los Estados miembros y también con instituciones y órganos de
los '&tados 1niembros con competencias en el fomento y protección de los
d erechos fundamentales.
A) Así, por un lado, el artículo 5.1 EDPE dispone que el DPE "con vistas
a reforzar la eficacia de sus investigaciones y proteger mejor los derechos y
los intereses de las personas que le presenten reclamaciones", podrá coope-
rar con autoridades análogas de los Estados miembros de la Unión Euro-
pea, especialmente mediante la R.ed Eurapea de Defensores del Puebw (REDP) 73,
respetando las legislaciones nacionales aplicables. Esta colaboración entre
instimciones no permite, sin embargo, que el DPE pueda tener acceso a do-
cumentos clasificados o sensibles sin cumplir lo establecido en el artículo 3.2
EDPE que se remite a la observancia de las normas de seguridad que en cada
caso corresponda aplicar a dichos documentos.
La REDP se creó en 1996 para conectar y facilitar las relaciones de coo-
peración entre los defensores del pueblo nacionales, regionales y el Defensor
del Pueblo Europeo. El objeto de la RED es el de compartir información
sobre el derecho y las buenas prácticas en la Unión Europea que favorezca la
prestación de un servicio público eficaz.
La Declaración adoptada en el VI Seminario de Defensores del Pueblo
nacionales de los Estados Miembros de la UE y de los países candidatos, en
73. El artículo 12, sobre cooperación con otros defensores del pueblo y órga-
nos análogos de los Estados miembros, de la Decisión 2016/ C 321/ 01 del
Defensor del Pueblo Europeo por la que se adoptan disposiciones de aplica-
ción, establece: El Defensor del Pueblo podrá cooperar con /,os defensores del pueblo
u Ó'Tganos análogos de ws Estados miembros, en particular mediante la R.ed Europea
de Defensores del Pueblo.
166
Capítulo 7. El Defensor del Pueblo eurüpeo como garantía institucional...
7
2007, consolidó este canal de colaboración entre instituciones análogas 1.
"La Red Europea d e Defensores d el Pueblo engloba, con carácter voluntario,
a los Defenso res del Pueblo n acionales y regionales y a organismos similares
de los Estados miembros d e la Unión Europea, a los Defensores del Pueblo
nacionales de los países candidatos a la adhesión, de Islandia y Noruega, así
como al D efensor del Pueblo Europeo y a la Comisión de Peticiones del Par-
lamento Europeo. En Alemania, los comités de peticiones a nivel nacional
y regional asumen un papel similar al de los Defensores del Pueblo. Ellos
75
forman parte de la Red" (Declaración de 2007) •
El Defensor del Pueblo Europeo puede colaborar con las instituciones
análogas nacionales o regionales a través de consultas y de investigaciones par
raudas. De una parte, los defensores del pueblo nacionales y regionales que
integran la Red pueden solicitar información por escrito al Defensor del Pu~
blo Europeo sobre cuestiones relativas al Derecho de la Unión Europea y su
interpretación cuando la necesiten para tramitar asuntos de su competencia..
Sin duda, este sistema de consulta por el que el DPE auxilia "a los miembros
de la Red recabando las respuestas de expertos de las instituciones de la UE,
ha permitido resolver múltiples investigaciones a nivel nacional y regional
que, de otra forma, no habría sido posible solventar"76 •
De otra parte, mediante las denominadas investigaciones paralel.as, el De-
fensor del Pueblo Europeo y los miembros de la Red Europea de Defensores
del Pueblo pueden analizar cuestiones que afectan a las administraciones de
la UE, nacionales o regionales. Para llevar a cabo estas investigaciones coope-
ran las diversas secretarías afectadas77•
La RED, también hace suyo el objetivo de que los defensores del p ueblo
promuevan la calidad de la administración pública y de los seIVicios públicos
integrando este aspecto en sus resoluciones y recomendaciones y fomentan-
do la buena administración y el respeto de los derechos fundamenrales de
los ciudadanos a través de soluciones adecuadas a problemas recurrentes,
divulgando las mejores prácticas y fomentando una cultura de servicio.
74. Estrasburgo, 14-16 de octubre de 2007.

75. https:/ /www.om_budsman.europa.eu/ es/ european-network-of-ombuds-
men/about/ es. Ultima consulta: 23/8/ 2019.
76. https:/ /www.ombudsman.europa.eu/ es/ european-network-of-ombuds-
men/ queries/ es. Última consulta: 23/ 9/ 2019.
77. h ttps:/ /www.ombudsman.europa.eu/ es/ european-network-of-ombud'S-
men/parallel-inquiries. Última consulta: 23/ 9/ 2019.
16?
Derecho constituc-ional rwmpeo
El f; n 111 n 'O iati,n d labora i ; n d e ste tipo de instituciones

s h a manifi tad mn an1pli 1n nt (Institu to Internacional del Ombuds-
man-1O 1; Aso iaci u d Ombndsman del Mediterrán eo-AOM; Asociación de
O n1budsn1an M diad r d la Fran cofonía-AOMF; Red Europea de Ins-
ti.tucion Na ional s para los Derechos Humanos-ENNHRI; o Federación
Ibero n1 ri ana d Ombudsman-FIO).
La F deraci n Iberoa1nericana de Ombuds1nan (FIO) merece un co-
mentario adicional por h aber incorporado a su estructura organizativa,
co mo u n a de sus áreas tem áticas , la Red de Defensoria para la Mujer, para
la d efensa d e la aplicación de la perspectiva de género en el trabajo de
los d efensores d el pueblo78. Esta Red fue creada, en 1996, a iniciativa de
rep resentan tes de las defensorías del pueblo de Colombia, Costa Rica, El
Salvador, Guatemala, Honduras y México y defiende que "La incorpora-
ció n d e la perspectiva de género debe hacerse siempre que se defiendan
los der echos humanos de cualquier persona y, por ende, en todo el queha-
ce r de las Defensorías es indispensable que existan instancias específicas
de defensa, promoción y ampliación de los derechos humanos de las mu-
jer es. La discriminación de las mujeres es una condición de las relaciones
genéricas de la sociedad que atraviesa razas, etnias, clases sociales, credos
políticos, religiosos, etéreos y personas con discapacidad; ello lo distingue
de otras formas de violación a determinados grupos humanos"79. A pesar
de la decidida apuesta de la Unión Europea por la igualdad de género,
la regulación del Defensor del Pueblo Europeo no contempla ninguna
acción específica en este ámbito, más allá de la participación del defensor
en los casos de discriminación por género en los que haya participado y
las relaciones con agencias especializadas como el Instituto Europeo para
la igualdad de Género (EIGE)80.
B) Por otro lado, el artículo 5.2 EDPE permite al DPE que, dentro del
ámbito de sus competencias y evitando la duplicidad de las actividades de
otras instituciones u órganos, pueda cooperar con instituciones u órganos
de los Estados miembros encargados del fomento y la protección de los de-
rechos fundamentales.
78. h ttp:/ / www.portalfio.org/redes~tematicas/. Última consulta: 23/9/2019.

79. Website de la Red de Defensoría de la Mujer: http:/ /www.portalfio.org/
red-defensorias-mujeres/. Última consulta: 23/9/2019.
80. Informe Anual 2013, p. 31.
168
Caf1ítulo 7. El Defensor del Pueblo europeo como garantía institucional. ..
VII. PRINCIPIOS DE 1A COMISIÓN DE VENECIA SOBRE EL DEFENSOR

DEL PUEBLO
La Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho (Comi-
sión d e Venecia), adoptó en su 118º Sesión Plenaria (Venecia, 15-16 marzo
2019), los Principios sobre /,a protección y /,a promoción de /,a instítudón del Defensor
delPuebw ("Los Principios de Venecia"). Los Principwsdestaean que los defen-
sores del pueblo, presente en más de 140 Estados, a nivel nacional, regíonal
o municipal, "tienen un papel import.ante que desempeñar en el fortaleci-
miento de la democracia, el Estado de Derecho, la buena administración
y la protección y promoción de los derechos humanos, y las libertades fun-
damentales. Si bien no existe un modelo normalizado en todos los E.stados
miembros del Consejo de Europa, el Estado apoyará y protegerá a la Institu-
ción del Defensor del Pueblo y se abstendrá de cualquier acción que socave
su independencia" (art. 1 Principios). El documento recomienda también
que la institución del Defensor del Pueblo, incluido su mandato, esté regula-
do preferentemente a nivel constitucional, al menos, en lo que se refiere a la
definición básica de la figura y sus elementos esenciales, aunque sea la ley la
que pueda desarrollar sus características y funciones (art. 2 Pri:ncipios). Como
se ha indicado en apartados precedentes, la figura del Defensor del Pueblo
Europeo está reconocida en el Tratado de Funcionamiento y en la Carta de
los Derechos Fundamentales, máximo nivel normativo de la Unión, por lo
que debe considerarse cumplido este requisito.
Los Principios se decant.an por la fórmula habitual de que el Defensor
del Pueblo sea elegido por el Parlamento, mediante una mayoria cualifica-
da, y mediante procedimientos que refuercen su autoridad, imparcialidad,
independencia y legitimidad (art. 6 Principios). A pesar de que los Principios
se decantan claramente por la vinculación del Defensor del Pueblo con el
Parlamento, también recomienda que la selección de las candidaturas se
haga mediante una convocatoria pública y un procedimiento transparente
basado en el mérito, objetivo y previsto por la ley (art. 7 Principios). Los Prin-
cipios recomiendan igualmente que el Defensor del Pueblo tenga un estatuto
de incompatibilidades que refuerce su independencia y que, complementa-
riamente, se apoye en códigos éticos de autorregulación (art. 9 Principios).
También estos requisitos pueden considerarse básicamente cumplidos por
las normas que regulan el Defensor del Pueblo Euro~ con especial refe..
rencia al Código Europeo de Buena Conducta Administrativa
En cuanto a la duración del mandato, los Principios se inclinan porque 1
el mandato del Defensor del Pueblo sea más largo que el mandato de la ins- J
l
Dere ho con tituá onal europPo
titución qu lo ha n 111brado, qu no sea inferior a siete años y que solo

pu da s r renovad n una ocasión, requisitos que no se cumplen en el caso
d 1 De.6 n or d 1Pu blo Europeo ya que como se indicó anteriormente, con
cada nu va 1 gislatura 1Parlainento Europeo dispone de competencia para
nombrar al D f; n or d l Pueblo, por lo que su mandato coincide con el
mandato d 1propio Parlan1ento, es decir, 5 años (art. 10 Principi,os). El artícu-
lo 228 TFlJE prevé la renovación del cargo, pero no la limita a una sola vez
por lo qu tampoco en este punto la regulación actual del DPE coincidiría
con los Principios de la Comisión de Venecia.
En lo r ferente a la destitución, la regulación contenida en los Principios
es clarainente similar, aunque no idéntica, a la regulación actual del Defen-
sor del Pueblo Europeo, ya que mientras que aquéllos propugnan que fi-
guren expresamente en la ley las causas de destitución y que las mismas se
refieran a "incapacidad o incapacidad para desempeñar las funciones del
cargo", "mal comportamiento" o "mala conducta", que se interpretarán en
sentido estricto, las normas que regulan el DPE establecen como causas de
destitución que "éste dejare de cumplir las condiciones necesarias para el
ejercicio de sus funciones o hubiere cometido falta grave" (art. 8 EDPE).
Debe hacerse notar que la mención a "incapacidad" en los Principios incluye
las causas de incapacidad física o psíquica, mientras que el concepto de dejar
"de cumplir las condiciones necesarias para el ejercicio de sus funciones" no
incluye necesariamente las causas de incapacidad fisica o psíquica. Como se
señaló en epígrafes precedentes, la mención a la pérdida de las condiciones
para el ejercicio de las funciones a las que se alude en el Estatuto del Defen-
sor del Pueblo Europeo parece referirse más propiamente a las condicio-
nes de ciudadanía y perfil profesional. Solo una interpretación amplia de
la redacción de las normas europeas nos permitiría concluir que las mismas
incorporan las causas de incapacidad fisica o psíquica. Sin embargo, sí debe
admitirse, como igualmente se indicó con anterioridad, que el Parlamen-
to Europeo podría avalar su petición de destitución al Tribunal de Justicia
en la concurrencia de este tipo de incapacidades, aunque no se encuentren
expresamente incluidas en el texto, si las mismas impidieran totalmente al
Defensor el ejercicio de sus funciones.
Sí hay coincidencia en lo que se refiere a la posible intervención del
Parlamento y de un Tribunal de Justicia ya que esta posibilidad está contem-
plada expresamente en los Principios y, como se indicó, es el procedimiento
establecido para la destitución del Defensor del Pueblo Europeo, aunque los
Principios recomiendan que las mayorías parlamentarias necesarias para la
170
Capítulo 7. El Defensor del Pueblo euro-peo como garantía institucional. ..
destitución deberían ser iguales o superiores a las aplicadas para el nombra-

miento (art. 11 Princi,pi,os), en el caso del Defensor del Pueblo Europeo se
requiere mayoría simple para el nombramiento y del artículo 221 RIPE se de-
duce que igual mayoría debe aplicarse a la votación del Parlamento que eleve
al Tribunal de Justicia la solicitud de destitución del Defensor del Pueblo.
Los Principws de Venecia abogan por un ámbito competencial del Defen-
sor del Pueblo notablemente más amplio que el regulado en las normas eu-
ropeas para el DPE. De una parte, los Principios aluden a que las competen-
cias del Defensor del Pueblo deben abarcar "la prevención y corrección de la
mala administración y la protección y promoción de los derechos humanos y
de las libertades fundamentales" (art. 12 Principios) y debe aplicarse a la "ad-
ministración pública a todos sus niveles" (art. 13 Principws). Esta idea de glo-
balidad se confirma puesto que la actuación del Defensor del Pueblo debe
referirse a "todos los servicios públicos y de interés general ofrecidos a los
ciudadanos, ya sea por parte del Estado, de los municipios, de los organismos
estatales o por entidades privadas". Si trasladamos las recomendaciones de
los Principios a la regulación europea, se observa que éstas últimas han defi-
nido las competencias del Defensor del Pueblo en tomo al concepto de mala
administradón, del que se trató anteriormente, y no hay referencias ex.presas
a otros ámbitos como el de los derechos fundamentales a pesar de que, como
igualmente se ha indicado, tal ámbito es actualmente objeto de los trabajos
del DPE. Sí coincide la limitación de intervención del Defensor del Pueblo
en relación con la función jurisdiccional de los tribunales de justicia ya que la
misma se prevé en los Principi,os (art. 13) y en las normas europeas.
Previsiones similares se establecen en los principios y en las normas euro-
peas que regulan el Defensor del Pueblo Europeo en relación con la posibili-
dad de actuar de oficio y a instancia de parte (art. 16 Principios), a recabar do-
c_umentación e información de otras instituciones y órganos (aunque el DPE
nene mayores limitaciones para ello), a formular recomendaciones (arts. 17
y 18 Principi,os) y a presentar un informe anual al Parlamento.
En referencia a las relaciones del Defensor del Pueblo con los tribunales,
los Princi,pi,os recomiendan que el Defensor del Pueblo esté "preferentemen-
te facultado para impugnar la constitucionalidad de las leyes y reglamentos
o los actos administrativos generales"; tenga "derecho preferentemente a in-
tervenir ante los juzgados y tribunales competentes"; y que la presentación
de una queja ante el Defensor del Pueblo pueda "tener efectos suspensM)S
sobre los plazos para presentar una demanda ante un tribunal, de acuerdo
con la ley (art. 19 Principws). Como se ha indicado en epígrafes anteriores,
171
Derecho constitu,rionnl rI1:mf,ro
l art. 2.6 EDPE disp ne qu , al contrario, las recla111aciones ante el DPE no

int rrumpirán I plazo d recurso ftiados en los procedimientosjurisdiccio-
nal s adn1ini trativ . El Defi nsor d el Pueblo Europeo no tiene competen-
cias para impugnar a to l gislativos de las instituciones.
Con1 onclu ión, puede afinnarse que la regulación del Defensor del
Pu blo Europ o ajusta sólo en parte a los Principios de Venecia de 2018,
y qu ría r on1endable que también la regulación europea siguiera las
r 01n ndacion s adoptadas por la Co111isión de Venecia que no fueran in-
01npatibl con la propia naturaleza del Defensor del Pueblo Europeo que
actúa n 1n1arco de una organización supranacional y no en el de un Estado
nacional o en un ámbito regional. Especial relevancia podría tener el ajuste
d la regulación europea a los principios de la Comisión de Venecia en rela-
ción con la duración del mandato y su renovación y explorar la ampliación
del ámbito material de sus competencias.
172

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EL DERECHO CONSTITUCIONAL EUROPEO COMO DISCIPUNA

l. Origen: Europa y Derecho constitucional europeo.......................... 15

l. Derecho constitucional europeo y sistema multinivel..•. _. .................. 23

l. Los Tratados constitutivos ......................................................~ ... ~ ....... · 35

DERECHO CONSTITUCIONAL EUROPEO Y ORDENAMIENTOS ESTATALES

La c~nstitucionalización de la Unión Europea y su inddencia en las

II. Ordenamiento europeo y ordenamiento constitucional interno .... . 63

EL MARCO INSTITUCIONAL DE 1A UNIÓN EUROPEA

l. Introducción ....................................... •.. •••••. ••••••••••••••· •·· ................. .. 76

DERECHOS FUNDAMENTALES Y UNIÓN EUROPEA

EL DEFENSOR DEL PUEBLO EUROPEO COMO GARANTÍA INSTITIJCIO-

l. El Defensor del Pueblo Europeo: origen ........ ;............................... .. 134

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1 trearse una ingente labor en el reconocimiento y defensa de los

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SUMARIO: l. ORIGEN: EUROPA Y DERECHO CONSTITUCIONAL EUROPEO.

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l. _. RO UGEMONT, D. DE: Tres miknios de Europa. La concümcia europea al través

diversas iniciativas en este sentido, hasta que, en el siglo XX, la construcción

Como se ha señalado, la construcción de una Europa unida se gestó en

8. MONNET,J.: Mémoim, París, Fayard, 1985, p. 147.

Capítulo 1. El Derecho Constitucional Europeo como disciplina científica

se integra en el Derecho de producción interna de los Estados miembros

10. BALAGUER, F.: "Presentación", Revista de Derecho Constitucumal Euffl/J«),

disciplina autónoma, cuyo objeto sería el estudio de la "Constitución Euro.

cionales. Por el contrario, la interacción entre el espacio constitucional de la

21. En el mismo sentido, la Sentencia Akkerberg Fransson, también de 26 de

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SUMARIO: 1. DERECHO CONSTITUCIONAL EUROPEO Y SISTEMA MULTINI-

l. DERECHO CONSTITUCIONAL EUROPEO Y SISTEMA MULTINIVEL

l. Sobre el concepto de constitucionalismo multinivel., vercita69.

2. HÁBERLE, P.: "Europa como comunidad constitucional en desarrollo",

5. HÁBERLE, P.: "Europa como comunidad constitucional en desarrollo",

ha propuesto el uso de esta expresión, constitucionalismo multini-

versit:at, 2004. BALAGUER CALLEJON, F.: "Constitucionalismo multinivel

es el caso de las Comunidades Autónomas en España o de los estado

3. NIVELES DE PRODUCCIÓN, EJECUCIÓN E INTERPRETACIÓN NOR-

jurídico. Como venimos afirmando, pues, el sistema multinivel permite la

11. LOS VALORES Y PRINCIPIOS DE lA UE: PAZ, DEMOCRACIA YGLO-

miembros y respetará la riqueza de su diversidad cultural y lingüística y

11. DTC 1/2004, de 13 de diciembre, FJ 2. Este Dictamen del Tribunal Cons--

14. DTC 1/2004, de 13 de diciembre, FJ 4.

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SUMARIO: l. LOS TRATADOS CONSTITUTIVOS. 1. lntroduccwn. 2. Firma de ws

l. LOS TRATADOS CONSTITUTIVOS

nión Europea actual muchas cosas han cambiado en Europa Y en el

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2. FIRMA DE LOS TRATADOS ORIGINARIOS

3. La Asamblea pasó a denominarse Parlamento Europeo y, desde 1979, sus miem-

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Il. LAS MODIFICACIONES DE LOS TRATADOS

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2. EL TRATADO DE LA UNIÓN EUROPEA (TUE)