Módulo 3. Lobbismo

Lobbismo
PID_00239993
Jordi Xifra Triadú
Tiempo mínimo de dedicación recomendado: 8 horas

© FUOC • PID_00239993 Lobbismo
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Índice
Introducción............................................................................................... 5
Objetivos....................................................................................................... 7
1. Conceptualización.............................................................................. 9
1.1. Concepto y antecedentes ............................................................ 9
1.2. Las decisiones públicas ............................................................... 14
1.3. Una institución originariamente estadounidense ...................... 16
1.4. Tipología ...................................................................................... 17
1.5. Los marcos estratégicos de establecimiento de relaciones
institucionales ............................................................................. 20
1.6. E-lobbismo ................................................................................... 22
1.7. Lobbismo y relaciones públicas .................................................. 23
1.7.1. Lobbismo y relaciones institucionales ........................... 24
1.7.2. El lobbismo como estrategia de relaciones públicas ...... 25
2. Estructura de la práctica profesional.......................................... 27

2.1. Los lobbies y los lobbistas: concepto y clases ............................. 27
2.1.1. Bufetes de abogados ...................................................... 32
2.1.2. Consultoras de relaciones públicas ............................... 33
2.1.3. Lobbies dirigidos por ex políticos o ex altos
funcionarios ................................................................... 34
2.2. Naturaleza y función de los lobbies ........................................... 34
2.3. Perfil de los lobbistas .................................................................. 35
2.3.1. Cualidades de comunicación ......................................... 37
2.3.2. Cualidades estratégicas .................................................. 38
2.3.3. Cualidades de formación ............................................... 39
3. Legitimidad, regulación y límites del lobbismo........................ 41

3.1. Legitimidad .................................................................................. 41
3.2. Regulación jurídica y deontológica ............................................ 42
3.2.1. Regulación en Estados Unidos ...................................... 44
3.2.2. Regulación en la Unión Europea ................................... 48
3.2.3. Regulación en otros países ............................................ 53
3.2.4. Regulación en España .................................................... 55
3.2.5. El ejemplo de Québec .................................................... 56
3.3. Límites: la financiación de la vida política y el lobbismo .......... 60
3.3.1. Los partidos y su financiación ...................................... 61
3.3.2. Formas de financiación ................................................. 65
3.3.3. Financiación pública ..................................................... 66
3.3.4. La financiación privada ................................................. 67
3.3.5. Problemática de la financiación de los partidos en la

actualidad ....................................................................... 70
3.3.6. Modelos de financiación de los partidos ....................... 73
3.3.7. La financiación de los partidos en España .................... 80
3.4. La captación de fondos y el lobbismo ........................................ 89
3.4.1. Donativos de corporaciones y otras organizaciones ...... 90
3.4.2. Campañas estructuradas de capital ............................... 90
3.4.3. Patrocinio de eventos .................................................... 91
Resumen....................................................................................................... 93
Actividades.................................................................................................. 97
Bibliografía................................................................................................. 98
Anexo............................................................................................................ 99
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Introducción
Con este módulo nos introducimos de lleno en la figura del lobbismo como
estrategia de relaciones públicas. En concreto, de las relaciones institucionales.
Por este motivo, y antes de analizar su proceso estratégico en el módulo "Rela-
ciones estratégicas con los poderes públicos", las páginas que siguen pretenden
establecer una radiografía de lo que es el lobbismo, de cuáles son sus diferentes
categorías, de cómo se estructuran sus profesionales, de su deontología y ética
profesional, así como del siempre tan debatido tema de su regulación jurídica.
El lobbismo sigue teniendo poca prensa en nuestro país; y, cuando la tiene,

suele ser negativa, pues se confunde con comportamientos y actividades de
tráfico de influencias. Nuestra joven cultura democrática parece no estar pre-
parada para asumir que la participación de la sociedad civil en la toma de deci-
siones no sólo es un derecho previsto en la Constitución, sino que constituye
también un deber para el buen funcionamiento del sistema democrático.
Es cierto por otro lado que, si a esa democracia joven le añadimos los casos de Juan Guerra
corrupción que han salpicado su incipiente desarrollo –desde el ya hoy olvida-
Juan Guerra, hermano del en-
do caso Juan Guerra (1990), hasta los más recientes escándalos de corrupción–, tonces vicepresidente del Go-
parece en cierto modo lógico que todo aquello que suponga influir (aunque bierno español, Alfonso Gue-
rra, fue contratado por el PSOE
sea a través de la información, como hace el lobbismo) suena a corrupción, para trabajar en un despacho
oficial de la Delegación del Go-
cohecho o soborno a una opinión pública no muy ducha –dicho sea de paso– bierno en Andalucía en calidad
de asistente de su hermano. En
en temas políticos. Aunque quizá sea más grave que esos mismos que ven el enero de 1990 estalló un gran
fantasma del tráfico de influencias en cualquier relación del sector privado con escándalo a raíz de las activi-
dades de Juan Guerra en ese
los poderes públicos, sufran de una alarmante ceguera a la hora de valorar la despacho. Fue acusado y juz-
gado por los delitos de cohe-
actuación de grupos aparentemente apolíticos detrás de los cuales se esconden cho, fraude fiscal, tráfico de in-
intereses de partidos políticos. fluencias, prevaricación, mal-
versación de fondos y usur-
pación de funciones. Su her-
mano Alfonso Guerra dimitió
Si consultamos el sitio web de las principales consultoras de relaciones públi- como vicepresidente en enero
de 1991.
cas, observaremos que todas ellas ofrecen servicios de relaciones instituciona-
les (public affairs), cuyas actividades son: "Ayudar a cambiar agendas globales,
modificar actitudes, forjar imágenes y extender la influencia de organizacio-
nes e ideas". Y cabe leer a renglón seguido: "Hemos realizado nuestras pruebas
creando e implantando con éxito campañas de relaciones institucionales en
numerosos países para grandes empresas, gobiernos, asociaciones profesiona-
les y ONG [...] Con colaboradores que provienen de la función pública, de
los medios de comunicación, de la Unión Europea o de gobiernos locales o
regionales [...] agrupamos los mejores triunfos en materia de experiencia, de
contactos y de saber [...] Orientamos a nuestros clientes en sus negociaciones
con los responsables políticos en todos los niveles –local, regional, nacional
e internacional– y proponemos servicios a la carta para garantizarles la mejor
preparación para cuando los temas que afecten sus intereses sean objeto de
preocupación del legislador, de la prensa o del público" (Weber-Shandwick:
<www.webershandwick.com>).
Esta descripción de la práctica de las relaciones institucionales se asemeja mu-

cho a las definiciones habituales de lobbismo. Pero el hecho de contratar los
servicios de un lobby, es decir, de una consultora o agencia que ofrece los
servicios de lobbismo, no ha evitado comentarios críticos y condenatorios al
lobbismo como estrategia de influencia. Recuérdese si no el debate acerca del
lobbismo que generó la contratación de los servicios de un lobby de Washing-
ton por parte de la presidencia del gobierno español con el fin de influir en el
Congreso estadounidense para que otorgara su medalla al entonces presidente
José María Aznar. Más grave parece ser la situación en Estados Unidos, cuna
del lobbismo, donde el "caso Abramoff" –que exponemos más adelante– puso
de nuevo en el candelero la cuestión de su legitimidad.
Sólo una visión analítica exenta de apriorismos puede permitir apreciar el fe-
nómeno del lobbismo en su justa medida, comprender sus peligros reales, pero
también las oportunidades que de él se derivan. Esto exige pasar por alto las
connotaciones negativas del término y entender muy bien aquello que abarca
antes de realizar cualquier juicio de valor. Por ello hemos querido dejar muy
claro en este módulo qué es el lobbismo y cuáles son sus estructuras.
Sólo de esta manera, desde la pedagogía que los expertos en relaciones públi-
cas realizamos diariamente para liberar de prejuicios la percepción de nuestro
ámbito de estudio y/o trabajo y sus diferentes realidades, dignificaremos una
de las actividades más necesarias para que los poderes públicos cumplan real-
mente con una de sus principales funciones: tomar las decisiones más equi-
tativas posibles para todos y cada uno de los intereses privados afectados sin
menoscabar ni un ápice el interés común de la sociedad. Sin el lobbismo, esto
no sería posible, y menos en el cada día más acentuado cambio de rumbo de
la democracia representativa a la participativa.
Objetivos
Los objetivos que el estudiante debe alcanzar con este módulo didáctico son
los siguientes:
1. Conocer la función del lobbismo en el marco de las relaciones institucio-

nales y de la dinámica de los sistemas políticos democráticos.
2. Saber identificar las diferentes tipologías de lobbismo.
3. Conocer la estructura del sector profesional del lobbismo, así como las
cualidades y habilidades que debe poseer un lobbista.
4. Conocer con precisión las normas éticas del ejercicio profesional del lob-
bismo.
5. Saber discutir la necesidad y el alcance de la regulación jurídica del lobbis-

mo, así como las principales iniciativas llevadas a cabo en este sentido en
algunos países y en la Unión Europea.
1. Conceptualización
1.1. Concepto y antecedentes
El lobbismo (en inglés lobbying) es el proceso planificado de comunica-

ción, de contenido predominantemente informativo, en el marco de la
política de relaciones de una estructura social con los poderes públicos,
ejercido directamente por ésta, o a través de un tercero a cambio de una
contraprestación, cuya función es intervenir sobre una decisión pública
(norma o acto jurídico; en proyecto o en aplicación) o promover una
nueva, transmitiendo una idea positiva de los intereses representados
basada en la veracidad de las informaciones transmitidas y la legitimi-
dad de los argumentos defendidos, que genere un entorno normativo y,
eventualmente, social favorable con el fin de orientar dicha decisión en
el sentido deseado y propicio a los intereses representados sin conculcar
el interés público.
El lobbismo es un proceso de comunicación persuasiva (se trata de influir) que

se concreta en la relación con los poderes públicos; la práctica profesional del
lobbismo se basa en influir sobre los poderes públicos mediante acciones de
comunicación. El concepto de persuasión es el propio de las relaciones públi-
cas, es decir, basado en mensajes veraces y legítimos, lejos de la manipulación
propia de la propaganda pero compatible con el uso eventual de soportes y
mensajes publicitarios para reforzar las tesis del grupo de influencia promotor
del lobbismo.
Constituye un proceso�planificado. Es decir, el lobbismo no es espontáneo,

sino que responde a una planificación estratégica previa a su ejercicio.
El lobbismo se enmarca en el ámbito de una política de relaciones�públicas. El poder judicial en

Un profesional con sede en Bruselas lo ha llegado a definir como "ingeniería Estados Unidos
relacional" en el sentido de poner en relación a personas e ideas. Ejercer el En Estados Unidos, a diferen-
lobbismo es relacionarse con un público muy concreto de las organizaciones: cia del resto de países occiden-
tales, el poder judicial puede
los poderes públicos, ya sea el legislativo, el ejecutivo o el administrativo, en ser público de estrategias lob-
bísticas, ya que los jueces de
sus diferentes ámbitos: internacional, nacional o local. primera instancia son elegidos
por los ciudadanos.
El papel capital del establecimiento y mantenimiento de relaciones perma-

nentes con los miembros de los poderes públicos ha sido demostrado por los
resultados de dos investigaciones promovidas por la oficina en Bruselas de la
consultora de relaciones públicas Burson-Marsteller ante diputados del Parla-
mento Europeo (Burson-Marsteller, 2002) y funcionarios de la Comisión Eu-
ropea (Burson-Marsteller, 2003). Entre los cinco elementos clave de la eficacia

del lobbismo manifestados por estos decisores públicos encontramos el man-
tenimiento de relaciones duraderas con los miembros de los poderes públicos
entrevistados.
De lo expuesto se infiere que sus mensajes�sean�mayoritariamente�informa-

tivos, en el sentido de hacer llegar a los poderes públicos aquellas informacio-
nes necesarias que les permitan tomar decisiones lo más fundadas posible. En
el ámbito estrictamente político, un parlamentario ha sido elegido por los ciu-
dadanos para adoptar decisiones políticas, para lo cual necesita datos técnicos.
Éste es el fundamento principal del lobbismo: completar las lagunas de cono-
cimiento que tiene el legislador respecto al objeto sobre el cual debe tomar una
decisión o legislar. El lobbismo deviene así una herramienta de transmisión
del�conocimiento en el sector público.
Desde la perspectiva de la teoría situacional de los públicos (Grunig y Hunt,

2003), se trata de convertir al público inactivo legislador en público activo,
suministrándole la información necesaria para que alcance el nivel de cono-
cimiento que, junto con el de implicación derivado de sus responsabilidades
políticas, le conviertan en un público activo favorable. Sin embargo, como
apuntábamos, no todos los mensajes utilizarán soportes propios de las relacio-
nes públicas, sino que algunos de ellos emplearán los soportes publicitarios.
En este caso, los mensajes se articulan a través de la publicidad de defensa
(advocacy advertising).
La credibilidad de los intereses defendidos en el lobbismo deriva en primer lu- Asociaciones

gar de la representatividad del grupo que los defiende. Los actores�del�lobbis- empresariales frente a
empresas individuales
mo, sus promotores, son los grupos�de�influencia, en el sentido más amplio
expuesto en el módulo 1 ("Grupos de influencia"), que incluye a corporaciones Según la investigación llevada
a cabo por la oficina en Bru-
privadas con un gran peso económico y social, e incluso a los propios estados selas de la consultora de rela-
ciones públicas Burson-Mars-
y entes administrativos territoriales (regiones, comunidades autónomas, pro- teller (2002), únicamente el
vincias, comarcas, municipios, etc.) que pueden ser –y, de hecho, son– sujetos 51% de los eurodiputados del
Parlamento Europeo considera
promotores de programas de lobbismo ante instancias administrativas terri- que el poder de las asociacio-
nes empresariales es superior
torial y competencialmente superiores (los estados de la Unión Europea o las al de las empresas individuales
y el 24% considera que no lo
regiones de esos estados practican lobbismo ante los órganos de decisión de la es.
Unión, similarmente a como lo hacen los estados federados de Estados Unidos
ante el Gobierno y las cámaras legislativas federales).
El lobbismo se ejerce directamente por la organización a través de su perso-

nal integrado (es el caso de grupos de influencia fuertemente institucionaliza-
dos o de grandes corporaciones), o indirectamente por un lobby, es decir, un
gabinete o consultora externa especializada en servicios de lobbismo que es-
tá integrado por profesionales del lobbismo, los lobbistas. Los lobbistas inde-
pendientes o forman parte de una agencia de servicios generales de relaciones
públicas, o de un lobby.
Aunque el uso popular y mediático lo ha convertido en sinónimo de

grupo de influencia, un lobby es la oficina técnica dedicada al ejercicio
del lobbismo para clientes a cambio de una remuneración económica.
Así pues, un�lobby�no�es�un�grupo�de�influencia�propiamente�dicho,
es la estructura profesional que el grupo de influencia contrata o tiene
integrada para que, llegado el caso, represente sus intereses ante los po-
deres públicos.
Los sujetos receptores�o�destinatarios del lobbismo son los poderes�públicos, Defensa de los intereses
exceptuando al poder judicial, en tanto que actores del proceso de toma de de las partes
decisiones públicas. En el trato directo con los funcionarios o legisladores, és- El poder judicial tiene sus pro-
tos son receptores, pero el lobbismo, en aras a garantizar su éxito, puede com- pios mecanismos para sustan-
ciar la defensa de los intereses
binar técnicas de pura negociación directa (lobbismo interpersonal o directo) de las partes. Estos mecanis-
mos se articulan en el proce-
con estrategias de prensa (lobbismo mediado o indirecto). En este segundo so judicial, donde las partes en
conflicto, a través de sus abo-
supuesto, en el que los poderes públicos se convierten en destinatarios y los gados, defienden sus intereses.
medios de comunicación, líderes de opinión o think tanks, en públicos objeti- La similitud de esta dinámica
con la del lobbismo es tal que
vo, el conseguir pruebas de un estado de opinión pública favorable o, lo que los lobbistas pueden ser consi-
derados abogados defensores
es lo mismo, demostrar que el interés privado objeto del lobbismo coincide de los intereses de sus clientes
con el público es un factor vital que refuerza la credibilidad de los promotores o empleadores ente el tribunal
de los decisores públicos y, en
de la estrategia. muchas ocasiones, ante el tri-
bunal de la opinión pública.
La función del lobbismo es intervenir�en�el�proceso�de�toma�de�decisiones

públicas, ya sea de una norma jurídica (ley, reglamento, orden ministerial,
resolución, etc.), ya sea de un acto jurídico (adjudicación de una licencia de
una obra pública o de una concesión de un servicio público, por ejemplo). La
intervención puede ser para modificar un proyecto de norma u acto, impulsar
nuevas decisiones para cubrir una laguna legal existente que proteja los in-
tereses promotores del programa o, si la normativa se está aplicando, se puede
actuar para que sea derogada. Más adelante nos centraremos en la naturaleza
y las características de las decisiones públicas.
El objetivo de una campaña de lobbismo es establecer una relación de benefi-

cio mutuo entre el promotor y el decisor público, que genere una percepción
positiva del interés o intereses en juego, basada en la confianza�y�credibili-
dad de la postura defendida, que dé lugar a un entorno�normativo�–y,�en
su�caso,�social–�favorable, condición necesaria y suficiente para conseguir su
finalidad. Se trata de generar una reputación positiva de los intereses defen-
didos en quien deba tomar la decisión. Esta imagen mental se basará en la
veracidad de la información suministrada al legislador y en la credibilidad y
legitimidad de los argumentos defendidos. El alcance de tal percepción posi-
tiva dependerá en ocasiones del clima social favorable que se haya conseguido
a través de una acción dirigida a la opinión pública a través de los medios de
comunicación. De todos modos, no siempre detrás de una estrategia de lob-
bismo se esconde un interés que pueda captar la atención de los medios. Por
tanto, a menudo, más que conseguir un entorno social favorable, se tratará de
evitar uno desfavorable.
La finalidad del lobbismo, una vez alcanzados los objetivos, es que los poderes Finalidad frente a objetivo
públicos suscriban los argumentos del programa y orienten�su�toma�de�deci-
Diferenciamos la finalidad del
siones�a�favor�de�los�intereses�de�la�estructura�social�promotora, siempre objetivo en el sentido de que
que no vulneren el interés público. Esta orientación favorable se traducirá en éste existe en función de aqué-
lla. Las finalidades son el resul-
beneficiar los intereses representados o no lesionarlos. La coorientación en la tado último esperado, el final
del trayecto comunicativo. Pa-
relación organización-poder público debe ser el resultado del lobbismo. Quien ra lograrlo deberán conseguir-
se objetivos específicos.
ha de tomar la última decisión es el decisor público, funcionario o parlamen-
tario, pero nunca el lobby o su cliente. La meta genuina del lobbismo es oír
de la boca del decisor, en el debate público, los argumentos defendidos por los
promotores del mismo en su estrategia. O leerlos en una normativa aprobada.
En suma, y planteado de manera más escueta que la definición ofrecida

al inicio, el lobbismo es el proceso estratégico de relaciones públicas de
una estructura social dirigido a los poderes públicos con el fin conseguir
la adhesión de éstos para que orienten su toma de decisiones en el sen-
tido deseado y favorable a los intereses de la organización.
Ejemplos de lo que es lobbismo
1) Eva recibe la visita de Juan, un cliente que trabaja en el mundo de la construcción. El

problema de Juan, y de la empresa inmobiliaria a la que representa, es que la construcción
de viviendas residenciales no está desarrollada en el sector de la ciudad donde quiere
llevar a cabo su nuevo proyecto. A pesar de sus actuaciones, el ayuntamiento no quiere
modificar el plan general de ordenación urbana. Juan quiere contratar a Eva para que
negocie con los miembros del gobierno municipal con el fin de convencerlos de modificar
el plan general de ordenación. Si Eva acepta prestar sus servicios a Juan, ejercerá una
actividad de lobbismo.
2) Antonio es un profesional de las relaciones institucionales en la compañía en la que

trabaja desde hace cinco años dedicada a la manufactura de productos madereros. Su
empleo lo lleva regularmente a comunicarse con el director general encargado de asun-
tos forestales para asegurarse de que la adopción de políticas y normativas en el ámbito
forestal no afectarán negativamente al desarrollo de su empresa.
Ejemplos de lo que no es lobbismo
1) Marta es presidenta de la Asociación de Propietarios de pequeñas centrales eléctricas.

Ha recibido una carta del ministro de Industria y Energía. Éste la convoca a una reunión
para que le comunique el punto de vista de la asociación respecto a la nueva legislación
sobre pequeñas centrales eléctricas. Si no hay planificación, el hecho de que Marta se
reúna con el ministro, a instancias de éste, no es una acción de lobbismo, pues la co-
municación se realiza a petición del representante del poder público y no del grupo de
influencia que es la asociación de Marta.
2) El director del Festival de Cine de Huesca pide una subvención para la próxima edición
del evento. El funcionario que recibe su solicitud sólo comprueba que las condiciones y
los requisitos de ésta estén rellenados correctamente.
3) Rosa ha inventado un programa informático que identifica las motivaciones de los

consumidores en Internet. En su busca de un mercado para su distribución, se reúne
con responsables de servicios informáticos de diferentes ministerios para presentarles las
características de su invento.
El término lobbying deriva de la palabra inglesa lobby, que significa literalmente

un 'pasillo', un 'vestíbulo' o una 'sala de espera'. Adquiere su sentido político
a finales del siglo XIX. En el Reino Unido está vinculado a una práctica, en
aquellos tiempos corriente, que consistía en salir al paso de los parlamentarios
en los pasillos de la Cámara de los Comunes para conversar sobre las decisiones
políticas. En Estados Unidos, los miembros del Congreso, que por entonces no
disponían de despachos privados, se reunían con los ciudadanos en los pasillos
del Capitolio o en el vestíbulo de entrada de los hoteles cercanos. La etimología
de lobbismo nos lleva pues literalmente a la práctica de la comunicación de
influencia sobre los representantes políticos.
Algunos autores sitúan el origen del término en 1808, en Estados Unidos, y su

uso común a partir de 1832 en Washington. Otros investigadores consideran
que la palabra lobbista apareció por primera vez en 1820 en ese mismo país.
De lo que no cabe duda es que ambos términos se utilizaron inicialmente de
manera peyorativa, pues se vincularon a prácticas denunciadas por los políti-
cos y la prensa de la época. Posteriormente, el término se fue usando en un
sentido más amplio y pasó a designar cualquier acción de influencia dirigida a
los poderes públicos, hasta confundirse con actividades de influencia dirigidas
a sujetos no públicos, como los medios de comunicación o grupos económi-
cos. Incluso se ha empleado para significar acciones en el seno del aparato del
Estado.
Hotel Willard
El Willard es un gran hotel de Washington, elegante y caro, cercano a la Casa Blanca y al

Congreso. A él se solía acercar el presidente Ulysses Grant (1869-1877) para relajarse con
una copa de brandy en una mano y un puro en la otra. Pero no siempre lo conseguía.
Con frecuencia alguien se le acercaba en el bar del lobby del hotel para pedirle favores.
Algunos atribuyen a esta historia el origen de la palabra lobbying.
1.2. Las decisiones públicas
Una decisión�pública es una postura colectiva con un estatuto que la

diferencia de las decisiones privadas y que se caracteriza por sus dimen-
siones de foro, intercambio, compromiso, proceso y confrontación de
valores.
En términos simbólicos, el lugar de la decisión se ha desplazado de los despa-

chos del aparato burocrático al espacio público (Clamen, 2005). Hoy en día,
todos los proyectos públicos se dan cita en un foro, sometidos al debate entre
diferentes actores. Ningún responsable público puede, en un sistema demo-
crático, decidir enteramente en la sombra.
En este foro, cada parte desempeña su rol. Para aquellos que sienten que sus
intereses están afectados, es básico comprender que el decisor no es una per-
sona o una institución única. Lo que es cierto para los decisores, también lo
es para quienes pretenden influir en ellos.
Como escenario de intercambio, el foro funciona en un doble sentido: por

un lado, los decisores públicos encuentran en él la información técnica que
necesitan; por otro, los actores privados hacen valer sus puntos de vista y con-
tribuyen a la toma de decisiones inflexionándola con sus argumentos. Este
vaivén constituye un intercambio de informaciones, de conocimiento.
Contrastando todos los puntos de vista en juego, este intercambio genera un

compromiso. Es su fortaleza: la decisión toma así en cuenta las diferencias de
intereses. Pero también es su debilidad: el compromiso implica equilibrio. Y
en nombre del equilibrio pueden dejarse fuera del intercambio intereses mi-
noritarios pero pertinentes o, a través de concesiones entre las partes, el com-
promiso puede llevar a una decisión a medias, prudente, allí donde hubiere
hecho falta audacia e innovación. Esta situación perfila la mayoría de las de-
cisiones públicas con las siguientes características:
• La solución adoptada no es casi nunca la mejor, en el sentido técnico, sino

aquélla casi aceptable por las partes en busca de consenso.
• Esta solución media consiste en construir, por las partes del debate, un
itinerario hacia el compromiso.
• Las posturas extremas, inamovibles, no tienen éxito. Especialmente en las

estructuras internacionales, una solución monolítica tiene menos posibi-
lidades de ser adoptada que una solución flexible.
Las decisiones públicas son un proceso. En la actualidad ya no se toman en un

único lugar. Siempre interviene más de un servicio técnico afectado. El ciclo
de vida de una decisión se compone de numerosos estadios procedimentales y
jerárquicos, confrontando a distintos niveles diferentes entidades administra-
tivas. Y, en ellos, cada una aporta su propia cultura. Además, estas entidades
compiten en un mundo, el burocrático, también de rivalidades. Un expedien-
te pasa de servicio en servicio, por lo que, en algún momento, estará en manos
de cada interlocutor.
La preparación de la decisión ocupa, pues, un lugar preponderante en el pro-

ceso, lo que explica no sólo su larga duración, sino la extraordinaria compleji-
dad de los circuitos. Sin embargo, a medida que avanza el proceso aumenta la
irreversibilidad de la decisión. El tiempo desempeña, pues, un papel esencial.
Todo debate sobre una decisión pública evidencia una confrontación�de�va-

lores, es decir, las diferencias de cultura entre dos universos (Clamen, 2005).
Cada uno razona a través de su lógica y sus valores:
• por parte de los poderes públicos, se trata de la busca de un interés general;
• por parte de la sociedad civil, se trata de defender su interés particular; se

trata, pues, de ser eficaz.
Estas dos lógicas siguen oponiéndose: teoría/práctica; largo plazo/corto plazo,

etc. Y ello a pesar de que la Administración pública evoluciona hacia sistemas
de gestión propios del sector privado.
En España, con la reforma institucional derivada del final del régimen fran-
quista, se está produciendo un fenómeno, denominado "revolución� de� los
ejecutores" (López Calvo, 1996, pág. 99), que refuerza el papel central de la
Administración en el proceso decisorio en tanto que significa el auge de la
importancia del rol de los órganos que ejecutan las decisiones públicas:
Ciertamente, en nuestro país la elaboración de una política pública par-

te de una decisión política y se desarrolla por los órganos administra-
tivos competentes. Actualmente se reivindica y constata que el imple-
mentador de una política pública desempeña un papel semejante en
trascendencia al del decisor. Los administradores de una política, lejos
de ejecutarla automáticamente, recrean, actualizan, dirigen e incluso
modifican sobre el terreno la decisión originaria adoptada en la sede es-
trictamente política que encontrará sólo su sentido y verdadera dimen-
sión en esa segunda fase. De esta manera, el ejecutor asciende de su pa-
pel secundario y se configura como un codecisor, pasa de la implemen-
tación a la complementación y, en casos extremos de bloqueo político,
llegará incluso a realizar una labor suplemental, puesto que pasará a
sustituir la falta de impulso político.
El lobbista que intervenga en el proceso decisorio español debe considerar esta

relevancia de los órganos implementadores, que a menudo pueden constituir
un público objetivo a la hora de actualizar o incluso modificar algunos aspec-
tos de la decisión tomada. En suma, esta situación muestra que el lobbismo no
tiene por qué acabar con la toma de la decisión: la fase de ejecución puede ser
un óptimo momento para conseguir parte de los resultados –no todos– que se
pretendían y que, en este caso, no se consiguieron con la toma de la decisión.
1.3. Una institución originariamente estadounidense
Patria del pluralismo, Estados Unidos es también la patria del lobbismo, en el

sentido de que las estructuras típicas de representación de intereses son com-
petitivas y que la relativa debilidad de la redistribución a través de políticas fe-
derales ha convertido en inútil toda representación centralizada y permanente
como la conocida por un gran número de países de la Europa continental.
Esta competencia entre grupos de influencia se debe sobre todo al tipo de

cuestiones de las que se ocupan, especialmente políticas reglamentarias. Las
negociaciones salariales son habitualmente muy descentralizadas y, salvo en
algunos sectores notorios como los estibadores portuarios (dockers), los sindi-
catos nunca han conseguido desempeñar un papel central en las negociacio-
nes colectivas y/o en la estructuración profesional.
Otra particularidad de Estados Unidos que ha marcado fuertemente la teoría

pluralista es el hecho de que las diferencias sociales no son más importantes
que otras diferencias, como las étnicas, geográficas o religiosas. De ahí que a
la hora de estudiar los grupos de influencia estadounidenses no interesen las
negociaciones salariales, como ocurre con las investigaciones de la mayoría de
los países europeos. Más que ningún otro país, en Estados Unidos los grupos de
influencia se ven sumidos en importantes batallas sobre una variedad de temas
que utilizan toda una batería de estrategias de representación de intereses.
Así, un ejemplo célebre lo encontramos, en 1987, con el nombramiento por el presidente

Ronald Reagan (1980-88) del juez Robert Bork para la Corte Suprema. Numerosos gru-
pos liberales emprendieron entonces estrategias de lobbismo ante el Senado, que debía
aprobar el nombramiento de este candidato conocido por sus convicciones ultraconser-
vadoras y antiabortistas. Como reacción, grupos conservadores intervinieron a favor de
Bork, lo que generó importantes campañas públicas y televisadas de los dos bandos. Cada
lado orquestó multitud de estrategias complementarias, incitando a sus simpatizantes a
escribir a los senadores y a realizar donaciones a favor de sus causas. Al mismo tiempo,
cada bando elaboró sus argumentos e implantó estrategias de relaciones con los medios
a escala nacional y local. Esta batalla fue representativa del refinamiento creciente de las
técnicas del lobbismo.
El fenómeno del lobbismo tiene una amplitud insospechada en Estados Uni- Bibliografía
dos: más de 22.000 grupos de influencia, de los cuales el 20% representa in- recomendada
tereses económicos. Evidentemente, la mayoría de estos grupos no se convier- A.�Hamilton;�J.�Madison;�J.

te en políticamente activo; pero también es cierto que incluso las sectas reli- Jay (2001). El federalista. Mé-
xico: Fondo de Cultura Eco-
giosas tienen oficinas en Washington. Por este motivo, como veremos más nómica.
adelante, el país se preocupó pronto por la regulación del fenómeno siguiendo James Madison publicó en
1787 el número 10 de los Fe-
la recomendación de Madison, según la cual la tarea de los gobiernos moder- deralist Papers, una serie de
nos es regular la concurrencia entre facciones. ensayos propugnando la ra-
tificación de la Constitución
de Estados Unidos. El núme-
ro 10 se ocupa de la cuestión
de cómo protegerse de las
"facciones", grupos de ciuda-
danos con intereses contra-
rios al bien común. Madison
argumentaba que una repú-
blica grande y fuerte podía
superar esos peligros mejor
que las pequeñas repúblicas
(por ejemplo, los estados fe-
derados).
El Capitolio, sede de los representantes y senadores estadounidenses, es el principal escenario mundial del lobbismo legislativo.
Finalmente, otra singularidad de Estados Unidos afecta a la cuestión de la fi-

nanciación de las campañas electorales. Ya lo vimos al tratar los PAC. A pesar
de la sucesión de reformas legislativas emprendidas al respecto, el tema resur-
ge en cada período electoral, y más cuando cada comicio supera al anterior en
términos de gastos de campaña.
1.4. Tipología
En el módulo "Grupos de influencia" ya hemos distinguido implícitamente

dos formas de lobbismo, según se practique por grupos de influencia de esta-
tus interno (lobbismo�interno) o por grupos de influencia de estatus externo
(lobbismo�externo). Veamos ahora nuevas categorías en función de otros cri-
terios.
En función de la naturaleza�de�la�estrategia�y�las�técnicas�utilizadas en la
campaña de lobbismo, distinguimos entre lobbismo directo y lobbismo indi-
recto.
El lobbismo�directo es el ejercido directamente ante los poderes públicos, sin

actuar a través de la opinión pública o de los partidos políticos. Se basa en la
participación directa en los procesos de decisión pública, ya sea mediante las
vías legales de participación en éstos y/o a través del contacto directo con el
funcionario, parlamentario o decisor correspondiente. En cambio, en las ac-
ciones de lobbismo�indirecto, aunque se dirigen al decisor público como des-
tinatario último, el público objetivo de los mensajes es ajeno al decisor (me-
dios de comunicación, bases populares, otros grupos de influencia...). A través
del lobbismo indirecto se pretende crear un estado de opinión (un entorno
social) favorable a los intereses reivindicados para reforzar la influencia sobre
los poderes públicos. La articulación de esta forma de actuación se realiza ha-
bitualmente mediante la acción sobre los medios de comunicación social.
Medios de comunicación con credibilidad
Los medios de comunicación con más credibilidad para los decisores de la Comisión Eu-
ropea son, por este orden, el Financial Times, The Economist, la agencia de noticias Agence
Europe, los servicios de noticias en línea, The Wall Street Journal, Le Monde, los periódicos
nacionales del país del funcionario y la BBC. Sin embargo, no existe unanimidad entre
unidades administrativas: mientras la Dirección General de Medio Ambiente valora la
importancia de la CNN con un 7,3 (sobre 10), la Dirección General de Empleo y Asuntos
Sociales valora la importancia como fuente informativa de esta cadena con un 3,3 (Bur-
son-Marsteller, 2003).
En el marco del lobbismo indirecto, tiene especial incidencia el lobbismo�de

base�o�grassroots�lobbying. Su fundamento estratégico reside en la moviliza-
ción de la opinión pública (grassroots significa 'bases populares'), mediante pe-
ticiones, correos electrónicos, cartas o llamadas del pueblo a los decisores po-
líticos, bajo la apariencia de espontaneidad.
Distinto del lobbismo de base es el lobbismo�de�altura (grasstop lobbying). En

efecto, aquí la idea no es influir a través de las bases (los ciudadanos), sino
concentrar la acción de lobbismo sobre un grupo de individuos u organizacio-
nes (los think tanks, sin ir más lejos) muy influyentes sobre el tema objeto de
la decisión.
Esta clasificación no es excluyente. Al contrario, la mayoría de las acciones Lobbismo directo y

de lobbismo combinan técnicas directas e indirectas. De todos modos, el lob- lobbismo indirecto
bismo debe ser, como mínimo, directo, pues el contacto y la relación con los Desde la perspectiva del es-
representes de los poderes públicos –sea cual sea su jerarquía– son siempre ne- tablecimiento de relaciones,
el contenido del lobbismo di-
cesarios. recto es la creación de relacio-
nes con los representantes de
los poderes públicos, mientras
que el del lobbismo indirec-
Por otra parte, también suele establecerse esta distinción entre lobbismo direc- to es establecerlas con otros
to e indirecto para indicar si se ejerce directamente por el grupo de influencia públicos que coadyuven a for-
talecer el respaldo del interés
(directo) o a través de un lobby (indirecto). Sin embargo, basándonos en quién defendido más allá del propio
promotor de la estrategia.
lo�ejerce, es preferible distinguir entre lobbismo integrado y lobbismo inde-
pendiente. El lobbismo�integrado es el ejercido directamente por la empresa
o el grupo de influencia a través de su departamento de relaciones públicas

o relaciones institucionales. En esta situación no se contrata a ningún lobby.
El lobbismo�independiente, por su parte, es el ejercido por profesionales au-
tónomos del lobbismo –lobbistas independientes o integrados en una agen-
cia profesional (lobby)– en representación de una organización y a cambio de
una remuneración (generalmente económica). Su naturaleza jurídica es la del
contrato de prestación de servicios.
Atendiendo a los sujetos�promotores, podemos distinguir entre lobbismo em-

presarial y lobbismo grupal, federativo o confederativo.
a) El lobbismo�empresarial es promovido por una gran compañía, nacional

o multinacional, a título individual.
b) En cambio, en el lobbismo�grupal,�federativo�o�confederativo, se defiende
los intereses de una asociación, de una federación o de una confederación
empresarial de un mismo sector de actividad.
En función del público�receptor, nos encontramos con el lobbismo�parla-

mentario, cuyo ejercicio se practica ante el poder legislativo, y el lobbismo
administrativo�o�gubernamental, en cuyo caso, la estrategia se dirige al po-
der ejecutivo. Ambos tipos se complementan en la mayoría de las acciones de
lobbismo. La elaboración de las leyes es un proceso en el que participan los
dos poderes normativos del estado, y en el que destacan cada vez más, como
hemos apuntado, el papel del ejecutivo.
La siguiente tabla ofrece la clasificación del lobbismo realizada por Clamen

(2005) en función de diferentes variables. A pesar de ser poco ortodoxa en
algunos aspectos (por ejemplo, considerar como lobbismo el falso lobbismo),
refleja en cambio las diferentes formas de actuación del profesional del sector
ante los órganos de decisión de la Unión Europea.
Clasificación según... Denominación
El�objetivo
Limitar los efectos, juzgados negativos, de un proyecto que lesiona Lobbismo defensivo
los intereses.
Apoyar, incluso impulsar, un proyecto considerado favorable y Lobbismo ofensivo

conseguir lo máximo, a pesar de la oposición de intereses contra-
rios.
La�finalidad
Conservar las ventajas adquiridas, rehusar el cambio. Lobbismo corporativista
Adquirir nuevos poderes. Lobbismo feudal
Actuar sobre nuevos mercados. Lobbismo colonialista
La�estrategia
Actuar en solitario, como empresa o asociación. Lobbismo directo

Clasificación según... Denominación
Pasar por una organización (sindicato, alianza profesional tempo- Lobbismo indirecto
ral, asociación creada ad hoc), un tercero o un lobby.
Les�técnicas�empleadas
Exclusivamente la negociación directa con los decisores públicos. Lobbismo interpersonal (también denominado "directo")
Las relaciones con la prensa, para transmitir a la opinión pública Lobbismo mediado (también llamado "indirecto")
mensajes que refuercen el contacto directo con los decisores pú-
blicos.
Movilización de las bases populares, a través del correo ordinario Lobbismo de base
y/o electrónico. (grassroots lobbying)
Los�beneficios�esperados
Crear, modificar o derogar una legislación. Lobbismo legislativo
Crear, modificar o derogar una reglamentación técnica. Lobbismo normativo
Modificar las estructuras (creación de una comisión de seguimien- Lobbismo estructural

to o de un comité, nombramiento de puestos institucionales).
Obtener informaciones primerizas. Lobbismo informativo
Obtener ventajas financieras. Lobbismo financiero
Obtener favores en el marco de las normas existentes. Falso lobbismo
Obtener mercados.
1.5. Los marcos estratégicos de establecimiento de relaciones

institucionales
Farnel (1994), después de analizar las relaciones desarrolladas entre el sector

empresarial y los poderes públicos desde el final de la Segunda Guerra Mun-
dial, establece cuatro opciones estratégicas que reflejan el grado de relevancia
que las organizaciones otorgan a la fase de investigación en la dirección de
proyectos de lobbismo y la postura de las empresas en la gestión de sus rela-
ciones institucionales. Estas opciones o marcos estratégicos son los siguientes:
• La�cooperación. Consiste en definir de común acuerdo sus papeles y sus

responsabilidades respectivas, en el seno de la sociedad y establecer así una
especie de contrato social que se basa en un reparto de responsabilidades
y tareas entre el sector público y el sector privado. Esta opción implica
una comunidad de puntos de vista en cuanto a los objetivos perseguidos y
acaba confiando a los poderes públicos el establecimiento de los objetivos
sociales y las estrategias para conseguirlos, y al sector privado la responsa-
bilidad de ponerlos en práctica.
• La� aproximación� ad� hoc. La organización interviene caso por caso, en

función de las iniciativas de los poderes públicos. Este modo de interven-
ción aparece cuando el propio análisis de la empresa va al encuentro del
legislador respecto a su concepción del interés general. Si es cierto que la
eficacia de toda estrategia de lobbismo está ligada a un sistema de vigilan-

cia sociopolítica, la aproximación ad hoc requiere que ésta sea extremada-
mente eficaz. La validez de esta opción reposa esencialmente sobre la ca-
pacidad de persuasión de la organización. Habida cuenta de que esta per-
suasión se manifiesta intermitentemente (caso por caso), la organización
debe, en cada supuesto, identificar rápidamente y con antelación suficien-
te las intenciones de los decisores, que son los promotores de la iniciativa
en cuestión, y cuáles son los argumentos susceptibles de convencerlos de
sus efectos negativos. Tales circunstancias explican por qué las organiza-
ciones que utilizan este tipo de estrategia se agrupan con asociaciones pro-
fesionales del sector en sus acciones de lobbismo. Uno de los principales
elementos del mandato de estas asociaciones es precisamente el establecer
y mantener estrechas relaciones con los poderes públicos para identificar
las intenciones de éstos e informar a sus miembros de sus posibles efectos.
Es decir, constituirse, en la medida de lo posible, en grupos de influencia
de estatus interno.
• La�acción�política�directa, fundada en el principio de reciprocidad em-

presa-opinión pública. En este contexto estratégico, los dirigentes empre-
sariales consideran legítimo influir en los valores políticos y las opciones
colectivas de la sociedad, puesto que también reconocen a la opinión pú-
blica el derecho de influir en las organizaciones, guiarlas o controlarlas.
Así, la estrategia de los gestores privados consiste en participar directamen-
te tanto en el debate público como en el proceso de elaboración de políti-
cas públicas, a través de la negociación. Esta estrategia puede desembocar
en la candidatura y posterior elección de representantes del sector privado
o del círculo empresarial en un proceso electoral.
• La�acción�política�indirecta. Aquí la estrategia de lobbismo consiste en

la movilización de grupos de influencia y de la opinión pública, ya sea en
favor de las posturas defendidas o en contra de aquellas que las reprueban.
Esta estrategia se concreta en la formación de coaliciones o en la organi-
zación de campañas de opinión. Implica que la empresa deba recurrir a
formadores de opinión (think tanks, por ejemplo) y a especialistas en rela-
ciones con la prensa. Más propia de las grandes empresas, tal estrategia les
permite beneficiarse de una fuerte credibilidad, al estar sus posturas com-
partidas por una parte de la opinión pública que políticos y burócratas no
suelen ignorar.
1.6. E-lobbismo
El e-lobbismo�(o�ciberlobbismo) es la adaptación de las estrategias de

influencia a las nuevas tecnologías de la información. Su objetivo prin-
cipal es la utilización de Internet como nuevo canal de difusión.
La extensión del uso de Internet y, sobre todo las aplicaciones móviles, han
multiplicado exponencialmente las posibilidades del e-lobbismo. Las posibili-
dades son enormes, desde páginas web como change.org, en las que se recogen
firmas a favor de cambios (change), hasta el uso de YouTube, Facebook, Twit-
ter, Instagram, WhatsApp, Snapchat o Tumblr y otros. Son cajas de resonancia
globales, pero también nacionales, regionales o locales.
La web change.org (en España: change.org/es) ha revolucionado la movilización ciuda-

dana para el cambio social.
Por ejemplo, Isabel de la Fuente, madre de Cristina Arce, una de las cinco víctimas mor-
tales del alud humana en el Madrid Arena el 31 de octubre de 2012, lanzó una recogida
de firmas para evitar otra tragedia similar:
http://change.org/madridarena
Otro ejemplo es un vídeo de YouTube de protesta contra las ayudas públicas a la banca,
con más de un millón de visitas: “Bankia, pulmones y branquias” (2012)
https://www.youtube.com/watch?v=iop2b3oq1O0
El e-lobbismo facilita ir más allá de la simple planificación. Ofrece un abani-

co de soluciones técnicas nuevas que permiten al lobbista que su estrategia
progrese "en tiempo real" y ser más reactivo ante oportunidades y problemas
derivados de la actualidad o del sector cuyos intereses representa.
A continuación exponemos los tipos de estrategias�de�e-comunicación�apli-

cables�al�lobbismo�indirecto destinadas a influir en el comportamiento de
los internautas para facilitar su adhesión a una idea o norma jurídica.
Estrategia�del�sitio�web�"espejo". Su finalidad es aumentar el número de vi-

sitas a un sitio web "escaparate" para favorecer el acceso de los internautas a
una información determinada. La táctica utilizada consiste en disponer de los
procedimientos técnicos necesarios para multiplicar las vías de acceso a deter-
minada información creando "captores de internautas". En concreto, se trata
de diseñar sitios web rudimentarios que servirán como correa de transmisión
para que los internautas que accedan a ellos acaben convergiendo a un mismo
sitio web "vitrina".
Estrategia� del� sitio� web� "tarro� de� miel". Su meta es sensibilizar sobre una
problemática específica que se presenta y se da a conocer como una base de
datos informática sobre un tema mucho más amplio. Así, la información más
genérica atrae a un buen número de internautas que pueden acabar accedien-
do a información más específica, que es la que nos interesa transmitir. La téc-
nica empleada consiste en crear un sitio web comunitario a partir de dos cri-
terios: la imparcialidad y la legitimidad (moral y técnica) del tema elegido.
Una web de este tipo sólo será creíble si consigue imponerse como una fuente
de información, por lo que su puesta en práctica es una tarea compleja y su
efectividad se da a largo plazo.
Estrategia�del�sitio�web�"caballo�de�Troya". Su propósito es llamar la aten-

ción de internautas ya sensibles a una cuestión para que conozcan y/o se po-
sicionen sobre una problemática conexa. El medio empleado es buscar las po-
sibles afinidades entre varios temas y conducir al internauta a interesarse/des-
cubrir una temática particular por la intermediación de un tema vinculado
(indirecto).
Estrategia�del�sitio�web�"rumor". Su fin es desestabilizar a una organización

a través de una iniciativa reivindicativa de naturaleza desinformativa o con-
tra-informativa. Se suele emplear contra una empresa o un determinado inte-
rés público o privado. El procedimiento consiste en revelar informaciones ne-
gativas a través de diferentes sitios o páginas web sin que se conozca la fuente.
Se trata de "tirar la piedra y esconder la mano". Cuando difunde información
falsa o que vulnera los derechos fundamentales de terceros, carece de toda le-
gitimidad ética.
Estrategia�del�sitio�web�"antagonista". Su meta consiste en perjudicar a una

organización o individuo recopilando informaciones negativas y difundién-
dolas en un sitio web "escaparate". La técnica utilizada es la creación de un sitio
web que informa de los defectos de un producto o los errores de una empresa
o individuo. Para ser más eficaz, estas webs disponen de foros de discusión
para incrementar el volumen de sus críticas. Respecto a su legitimidad ética,
dependerá de la veracidad de la información que se difunda.
Finalmente, en el marco de las acciones de lobbismo que utilizan las nuevas Marketing viral
tecnologías, merece destacarse el lobbismo�viral. Se trata de un tipo de mar-
El marketing viral es la estrate-
keting viral que se basa simultáneamente en los principios del rumor, de pres- gia de comunicación, a través
cripción y de valorización de productos. El método del lobbismo viral es di- de medios electrónicos, que
intenta explotar redes sociales
fundir a través de las redes sociales, las aplicaciones o el correo electrónico un preexistentes para producir in-
crementos exponenciales en la
mensaje a internautas que, de acuerdo con su naturaleza (interesante, diverti- exposición de la información
mediante procesos de autorre-
do, ingenioso, etc.), estarán tentados de reenviarlo a otras personas. Podremos plicación viral análogos a la ex-
hablar de lobbismo viral siempre que el remitente esté identificado y el men- pansión de un virus informáti-
co.
saje responda a una expresión política y/o ideológica.
1.7. Lobbismo y relaciones públicas
El lobbismo es una parte de las relaciones públicas. Y, en concreto, de las re-

laciones institucionales. A continuación exponemos los vínculos entre estas
áreas de nuestra disciplina y analizamos el proceso del lobbismo desde un
punto de vista estructural, comparándolo con el de las relaciones públicas.
1.7.1. Lobbismo y relaciones institucionales
Como hemos manifestado a la hora de definirlo, el lobbismo constituye una

estrategia de relaciones públicas, a través de la cual se establecen relaciones de
interés mutuo entre un grupo de influencia y los decisores públicos.
El ámbito de las relaciones públicas dedicado a este cometido se conoce tam-

bién como "relaciones institucionales", que constituye la expresión que mejor
traduce la inglesa public affairs.
Las relaciones�institucionales son una función directiva que interpreta

el entorno político de una organización y gestiona una respuesta apro-
piada y eficaz a este entorno. El área de relaciones institucionales de una
organización se encarga básicamente de las relaciones con los poderes
públicos, aunque también puede responsabilizarse de otras actividades
vinculadas con la percepción de la organización en la arena pública y
política, como la gestión de conflictos potenciales, las relaciones con la
comunidad o las actividades filantrópicas.
Public affairs (1)

En Estados Unidos, la expresión
government relations significa no
En los últimos años, se ha producido en los países anglosajones un notable desarrollo de sólo las relaciones con el poder eje-
los departamentos de relaciones institucionales en las grandes compañías. Lo que antes cutivo, sino también con el resto
se conocía como government relations1 en la actualidad se conoce como public affairs, de poderes públicos, incluido el ju-
pues abarca bastante más que las relaciones con los poderes públicos. En una encuesta dicial.
realizada, entre 1999 y el 2000, por la Foundation for Public Affairs a 1.087 compañías
estadounidenses, las principales actividades que trabajaban los departamentos de rela-
ciones institucionales fueron: relaciones con el Gobierno federal (87%), gestión de con-
flictos potenciales (83%), relaciones con los Gobiernos de los estados federados (81%),
lobbismo (81%), relaciones con la Administración local (79%).
Este fenómeno no es extraño en nuestro país. Según el informe de la Asocia-

ción de Empresas Consultoras en Relaciones Públicas y Comunicación (ADE-
CEC, 2008) encargado a la empresa Sigma 2 para analizar el sector profesional
de las relaciones públicas en España, el 58,5% de las empresas analizadas (las
516 mayores empresas españolas) ejercían las relaciones institucionales desde
un departamento interno.
El importante papel de las relaciones institucionales en la práctica española

de las relaciones públicas también se observa en los resultados del informe
ADECEC relativo a las consultoras de relaciones públicas (realizado también en
el 2008). El 73,5% de las consultoras preguntadas con sede en España trabaja
las relaciones institucionales de manera clave. Según estos datos, las relaciones
institucionales ocupan el tercer lugar en importancia de entre todas las áreas
de las relaciones públicas que desarrollan las consultoras españolas, después
de las relaciones con los medios y la comunicación corporativa.
Sin embargo, en la relación de disciplinas trabajadas por las consultoras espa-

ñolas del citado informe, se observa que también aparecen las relaciones gu-
bernamentales como actividad clave, con un porcentaje del 36%. Este dato es,
cuanto menos, curioso, pues en ningún momento se establecen los criterios
en los que se fundamenta la distinción entre relaciones institucionales y rela-
ciones con el Gobierno.
Ante esta evidencia hay que constatar el confusionismo terminológico y se-

mántico de los profesionales españoles que, a nuestro entender, han utilizado
diferente terminología para referirse al mismo fenómeno. Las relaciones con
el Gobierno son parte integrante de las relaciones institucionales, pero nos
queda la duda de si los profesionales que han mencionado las relaciones ins-
titucionales se refirieron realmente a la actividad aquí definida.
En cualquier caso, lo más preocupante es que más de uno citó ambas activida-
des por separado, pues la suma de ambos porcentajes supera el 100 por ciento.
Lo cual, por otra parte, no favorece la exactitud de la radiografía de la profe-
sión de las relaciones públicas que plantea el informe de ADECEC.
Dejando de lado las anteriores consideraciones, estos datos revelan que cada
vez más las organizaciones se preocupan y ocupan de movilizar a la opinión
pública para influir en los poderes públicos e imponer así sus intereses eco-
nómicos en el caso de las empresas. Un gran número de asociaciones profe-
sionales, sindicatos y otros grupos sin ánimo de lucro emprenden igualmente
estrategias de influencia para promover y/o proteger sus intereses.
Al mismo tiempo, las instancias gubernamentales reconocen la necesidad de

consultar las partes susceptibles de ser afectadas por el impacto de cambios
normativos propuestos, ya sea con el fin de beneficiarse de sus conocimientos
o de asegurarse su aceptación para garantizar así el éxito de políticas sucesivas.
Estos departamentos y consultoras dedicadas a las relaciones gubernamentales

se interesan por las cuestiones legislativas, reglamentarias y políticas que afec-
tan a la organización en la que están integrados o a la que prestan sus servicios.
Quienes forman parte de estas estructuras pueden considerarse también lob-
bistas, pues se concentran, por regla general, sobre asuntos relativos a la acti-
vidad normativa del poder ejecutivo en materia de consumo, medioambiente,
sanidad o seguridad. Sus principales actividades consisten en la vigilancia de
este entorno normativo, su análisis, y el establecimiento y mantenimiento de
redes de intereses.
1.7.2. El lobbismo como estrategia de relaciones públicas
Quizá hablar de "relaciones institucionales" no es más que un eufemismo para

evitar hablar de "lobbismo", como ocurre con "comunicación corporativa" y
"relaciones públicas". En cualquier caso, se llame como se llame, el lobbismo
es una parte fundamental de las relaciones institucionales, que, a su vez, cons-
tituyen un área específica de las relaciones públicas. La siguiente tabla ofrece

una comparación entre los elementos del proceso comunicativo de las relacio-
nes públicas y el del lobbismo, y muestra cómo éste es un proceso estratégico
específico de aquéllas, cuya especificidad radica básicamente en el público re-
ceptor de mensajes y en el objeto del mismo, el interés defendido. A través del
lobbismo, se ejercen las relaciones públicas de los intereses particulares.
Relaciones públicas Lobbismo
Acción Función directiva, en conexión con la vigilancia perma- Función directiva, en conexión con la vigilancia perma-
nente de las distintas realidades y/u opiniones expresa- nente de las distintas realidades y/u opiniones expresa-
das en el entorno (investigación) de las organizaciones. das en el entorno normativo y social (gestión de conflic-
tos potenciales) de las organizaciones.
Sujetos Una organización (promotor) y los públicos que forman Una organización (promotor) y los poderes públicos
su entorno (destinatario). (destinatario).
Medios Técnicas de comunicación. Técnicas de comunicación para influir sobre los poderes
públicos y conseguir que tomen la decisión por la que
se inició el lobbismo.
Mensaje Informativo-persuasivo. Informativo-persuasivo
Objetivos Crear, mantener, y/o adecuar un clima de confianza, Crear, mantener, y/o adecuar un clima de confianza,
credibilidad y de adhesión o una mejor comprensión de credibilidad y de adhesión a los intereses defendidos y,
la actividad de la organización y, por consiguiente, ge- por consiguiente, generar una percepción positiva de
nerar una reputación corporativa positiva. los mismos e, indirectamente, de la organización.
Finalidad Obtener de los públicos de la organización las opiniones Obtener de los poderes públicos la decisión o decisiones
y decisiones necesarias para su buena marcha. necesarias que permitan alcanzar, en virtud de la credi-
bilidad generada, la finalidad de la estrategia de lobbis-
mo: la satisfacción de los intereses.
A partir de este modelo, la dimensión comunicativa del lobbismo es incues-

tionable. Como dijo Milbrath:
"Todos los gobernantes elaboran una decisión a partir de lo que perciben y no de lo que es
objetivamente cierto o real. Por consiguiente, la única manera de influir en una decisión
es actuar sobre las percepciones de quienes las toman. La comunicación será pues el único
medio de cambiar o influir en una decisión: el proceso de lobbismo es enteramente un
proceso de comunicación".
Milbrath, 1963, pág. 98.

2. Estructura de la práctica profesional
2.1. Los lobbies y los lobbistas: concepto y clases
Un lobby es la consultora (despacho o gabinete) dedicada al ejercicio del

lobbismo a cambio de una contraprestación, normalmente económica.
La Lobbying Disclosure Act estadounidense de 1995, al definir la empresa de

lobbismo (lobbying firm), señala que "significa la persona o entidad que tiene
uno o más empleados que son lobbistas en nombre de un cliente distinto de
esta persona o entidad. El término también incluye al lobbista autónomo".
Castillo (2001) los conceptúa como aquellas empresas especializadas en la pre-

sión política, pero sin defender intereses propios, sino que son intermediarios
de otros intereses, es decir, se manifiestan como empresas que gestionan in-
tereses ajenos a través de una mercancía simbólica (la influencia).
Técnicamente, son los lobbies los verdaderos sujetos ejecutores de la estrate-

gia de lobbismo, ya sea como agencia independiente o como departamento
integrado en el organigrama de la empresa o grupo de presión.
Washington y Bruselas, capitales mundiales del lobbismo, acogen a la mayoría

de estas agencias. En la capital estadounidense, según datos del primer semes-
tre del 2005, estaban registrados 27.765 lobbistas que representaban a 13.529
clientes ante congresistas, el gobierno y la opinión pública. La industria far-
macéutica es el sector que más invierte en lobbismo en Estados Unidos.
Campaña estadounidense de lobbismo
La mayor campaña estadounidense de lobbismo del 2005 fue la de la reforma de las

pensiones, que implicó a muchos grupos de influencia, entre ellos a la AARP (American
Association of Retired Persons), asociación que representa a la tercera edad y que invirtió
27,8 millones de dólares en su exitosa estrategia de lobbismo contra la reforma de las
pensiones de la Administración del presidente Bush.
Inversión en actividades de lobbismo en Washington
Año Importe (en miles de

millones de dólares)
1998 1,45
1999 1,44
2000 1,57
2001 1,63
Fuente: Lobbying Database (<http://www.opensecrets.org/

lobby/ >)
Año Importe (en miles de

millones de dólares)
2002 1,83
2003 2,06
2004 2,19
2005 2,44
2006 2,63
2007 2,87
2008 3,30
2009 3,50
2010 3,52
2011 3,33
2012 3,31
2013 3,24
2014 3,26
2015 3,22
Fuente: Lobbying Database (<http://www.opensecrets.org/

lobby/ >)
En la capital de la Unión Europea hay unos 2.600 grupos de influencia, más de

140 consultoras de relaciones públicas y más de 100 bufetes de abogados es-
pecialistas en Derecho Comunitario –que emplean entre todos a unos 15.000
profesionales– que influyen en la legislación comunitaria. Por otra parte, la
presencia de lobbies en Estrasburgo está creciendo a marchas forzadas debido
al papel cada día más decisivo del Parlamento Europeo en el sistema legislativo
comunitario. En la actualidad trabajan más de 3.000 lobbistas en el Parlamen-
to Europeo frente a los 300 de principios de la década de 1990. Un europarla-
mentario recibe una media de tres cartas diarias de lobbistas.
Los lobbistas son profesionales en materia de relaciones institucionales

encargados de identificar a los principales actores en el proceso de de-
cisión pública y de relacionarse con ellos para hacer valer la postura de
sus clientes. Una organización contrata a un lobbista cuando no posee
este tipo de competencia en su estructura organizativa.
Para la doctrina que diferencia entre grupo de influencia y empresa, existen

tres categorías de lobbistas:
1) El lobbista�consultor: aquel profesional cuyo mandato consiste, en todo

o en parte, en ejercer el lobbismo por cuenta de otro (cliente) mediante una
contraprestación.
2) El lobbista�de�empresas: aquel personal interno de una empresa con fina-

lidades lucrativas cuyas competencias incluyen mayormente el ejercicio del
lobbismo en representación de la empresa.
3) El lobbista� de� grupos� de� influencia: aquel profesional, interno de una

agrupación de empresas o de una organización sin ánimo de lucro, cuyas com-
petencias incluyen mayormente el ejercicio del lobbismo en representación
del grupo de influencia.
Desde la perspectiva amplia del grupo de influencia expuesta en los módulos

anteriores, las categorías de lobbista son dos: el lobbista consultor y el lobbista
de grupos de influencia (que incorpora la figura del lobbista de empresas) o
lobbista integrado.
Respecto a los tipos de empresas o grupos sociales que contratan los servicios
de un lobby, las empresas con pocos ingresos recurren a los servicios y apti-
tudes de los lobbistas, ya que no tienen el suficiente poder económico para
situar una oficina propia dedicada al ejercicio de influir. El siguiente cuadro
es ilustrativo al respecto.
Ventas (millones de dólares) Porcentaje de lobbistas Oficina en Washington
1-100 98 85
101-250 77 63
251-500 32 17
501-1000 16 3
Relación ventas/forma de actuación

Fuente: Robert H. Salisbury (1990). "The Paradox of Interest Groups in Washington-More Groups". En: Anthony King. The New
American Political System. The American Enterprise Institute: Washington
Los lobbies están formados por profesionales de procedencia variada, pero des-
tacan exmiembros del Gobierno o del Parlamento, abogados, expertos finan-
cieros y profesionales de las relaciones públicas.
Los antiguos decisores políticos, ya sean ex ministros, ex parlamentarios o ex

altos funcionarios, que conocen como nadie los entresijos de la toma de deci-
siones públicas, son las personas indicadas para el contacto con los legislado-
res, normalmente ex compañeros. Aportan pues experiencia, contactos y co-
nocimientos. Los ex altos funcionarios, por haber estado cerca del poder, son
los que mejor pueden vender, en palabras de Julien (1988), "este combinado
de acceso, influencia y consejo que tan bien define la función del perfecto
lobbista". En Estados Unidos, sus responsabilidades en las agencias federales
(donde establecen relaciones privilegiadas con el sector que deben regular) los
convierten en el objetivo prioritario de contratación por los lobbies. En cuanto

a los antiguos parlamentarios, su extenso conocimiento del funcionamiento
del sistema legislativo, de los argumentos que en su día recibieron de los lob-
bistas, así como de los temas que trataron intensamente en las comisiones a
las que estaban destinados, constituyen los activos más valiosos para la estra-
tegia de lobbismo.
La presencia de abogados responde a su experiencia en el proceso legislativo

y en la elaboración de las normas. No hay que olvidar que los lobbies han
sido considerados como poderes legislativos en la sombra. No sólo se debe
conocer el proceso de elaboración de las normas jurídicas, sino que el trato
con los decisores y los expedientes suelen contener propuestas alternativas de
legislación favorables a los intereses representados. Se trata, al fin y al cabo,
de facilitar al máximo la tarea al legislador.
Cliente Lobby Total (dólares)
Asbestos Study Group Swidler, Berlin et al. 30.020.000
Mars Inc. Patton Boggs LLP 19.610.000
Nissan North America Hogan & Hartson 16.260.000
Gila River Indian Community Akin. Gump et al 14.760.000
Consumer Mortgage Coalition Canfield & Assoc 13.810.000
Loews Corp. Dickstein Shapiro LLP 13.640.000
Blackstone Group Ogilvy Government Relations 13.500.000
Boston University Cassidy & Assoc 10.980.000
Lloyd's of London Dewey & Leboeuf 10.950.000
AT&T Inc. Akin. Gump et al. 10.830.000
General Electric Federal Policy Group 9.665.000
Owens-Illinois Williams & Jensen 9.470.000
Mortgage Insurance Companies of America Akin. Gump et al. 9.180.000
FM Policy Focus Hogan & Hartson 8.920.000
Medicines Co. DLA Piper 8.800.000
US Chamber of Commerce Mayer. Brown et al. 8.688.159
Loews Corp. MLBA Services Inc 8.496.740
Lorillard Inc. Dickstein Shapiro LLP 8.450.000
Deloitte Touche Tohmatsu Deloitte & Touche 8.305.685
PG&E Corp Akin. Gump et al. 8.140.000
MasterCard Inc. Sidley. Austin et al. 7.780.000
Principales clientes de los lobbies de Washington en el periodo 1998-2010

Fuente: Lobbyng Database (<http://www.opensecrets.org/lobby>)
Cliente Lobby Total (dólares)
International Council of Cruise Lines Alcalde & Fay 7.670.660
Qualcomm Inc. Covington & Burling 7.420.000
Government of the US Virgin Islands Winston & Strawn 7.030.000
Major League Baseball Commissioner's Ofc. Baker & Hostetler 6.930.000
Principales clientes de los lobbies de Washington en el periodo 1998-2010

Los expertos financieros son cada vez más necesarios para elaborar los dosieres
que hay que presentar ante los decisores públicos, ya que el interés defendido
suele ser, directa o indirectamente, material (excepto, con reservas, en los ca-
sos de grupos de interés público) y se traduce mayoritariamente en términos
económicos.
Sector Total (dólares)
Farmacéutico /productos sanitarios 2.019.336.707
Seguros 1.462.880.244
Eléctrico 1.377.762.382
Asociaciones empresariales 1.113.932.755
Informática/Internet 1.109.672.351
Gas y petróleo 1.040.502.800
Enseñanza 941.639.482
Fabricación y distribución 898.013.284
Hospitales / centros de atención 873.656.379
Inmobiliario 845.851.870
Valores e inversiones 783.646.658
TV/cine/música 779.837.867
Profesionales sanitarios 779.539.269
Funcionarios 743.607.031
Transporte aéreo 737.817.870
Temes diversos 661.698.901
Automóvil 615.001.611
Telefonía 609.106.091
Telecomunicaciones 587.205.317
Defensa aerospacial 517.572.158
Inversión en lobbismo por sectores en Washington en el periodo 1998-2010

La conveniencia de la presencia de expertos en comunicación y relaciones

públicas es evidente después de lo manifestado en este módulo.
Según quién esté al frente de los lobbies, podemos establecer las siguientes
categorías: bufetes de abogados, consultoras de relaciones públicas y lobbies
dirigidos por ex altos funcionarios.
2.1.1. Bufetes de abogados
Son los lobbies predominantes en Washington. No obstante, su presencia en

Bruselas y Estrasburgo es cada día mayor. En Bruselas abundan principalmente
los bufetes anglosajones (lawyers), que se caracterizan por su macroestructura
en contraposición con los despachos españoles, franceses o italianos, de es-
tructura más modesta, pero que están recortando día a día las cuotas de mer-
cado de los anglosajones.
La impresionante máquina normativa que es la Unión Europea requiere ac-

ciones de alto contenido jurídico. En toda acción de lobbismo, la dimensión
jurídica es esencial, lo que convierte a los abogados en los auxiliares natura-
les del lobbismo (Lamarque, 1994). Aun así, el papel del jurista va ligado al
del comunicador. Baste recordar las palabras del abogado y lobbista parisino
Pierre Servan-Schreiber, quien en un coloquio organizado por la Association
Française de Relations Publiques (AFREP) el 11 de enero de 1991, manifestaba:
"El papel del derecho es patente en el lobbismo. El papel del jurista es absolutamente
indispensable. Pero un jurista no puede llevar a cabo una campaña de lobbismo solo:
debe llamar a un lobbista de comunicación e, inversamente, este lobbista debe adquirir el
reflejo de llamarle porque hay que conocer la norma y sus efectos. Para mí, el lobbismo es
la defensa y la representación de intereses de una persona privada ante autoridades ad-
ministrativas o políticas que pueden ser llevadas a tomar decisiones que van a modificar
el entorno económico, jurídico o financiero en el cual evoluciona el cliente de manera
que pueda serle favorable o no. Es pues la profesión del abogado, pero fuera del poder
judicial, y ante las autoridades del poder legislativo o ejecutivo. Hay complementariedad
entre los lobbistas y los juristas: pero sólo los lobbistas pueden decidir cuáles son los me-
jores instrumentos de comunicación de un mensaje y cuál será el grado de notoriedad
que habrá de darse a ese mensaje".
La presencia de este tipo de lobby es también muy importante en Washing-

ton, aunque insuficiente, dada la importante implantación de las relaciones
públicas en la estrategia empresarial norteamericana. Ello provoca la especial
significación, como veremos, de las agencias de relaciones públicas en las ac-
ciones estadounidenses de lobbismo, ya sea colaborando con los despachos o
dependiendo jurídicamente de ellos. El número de abogados-lobbistas no ha
cesado de incrementarse desde 1970. Este crecimiento ha generado una fuerte
competencia basada en agresivas campañas de marketing.
K Street es el nombre de la calle de Washington donde están instalados la mayoría de los lobbies que operan en la capital
norteamericana.
Al respecto, explica Berry (1997) que, en 1992, en plenas elecciones presidenciales, cuan-
do parecía que Bill Clinton tenía posibilidades de convertirse en presidente de Estados
Unidos, la oficina en Washington del bufete de abogados Manatt, Phelps, Phillips & Kan-
tor invitó a sus clientes reales y potenciales a un acto electoral con la intención, se les
dijo, de conocer los entresijos de la campaña de Clinton. El encuentro fue coordinado
por Charles Mannatt, antiguo presidente del Democratic National Committee. Una de
las intervenciones públicas fue la de Mickey Kantor, socio del bufete y uno de los hom-
bres principales de la campaña de Clinton, quien habló de las prioridades de la probable
futura Administración Clinton. El mensaje fue clarísimo: el bufete Mannat podría hacer
mucho por sus clientes. Kantor fue nombrado luego representante de Comercio en la
Casa Blanca; una razón de más para que corporaciones y asociaciones comerciales con
intereses nacionales, y sobre todo internacionales, contrataran sus servicios.
El bufete más conocido en Washington por sus proezas en lobbismo es Patton Boggs LLP.
Cuenta con 180 abogados y 1.500 clientes. La mayoría de éstos acuden a sus servicios
para solicitar algo del Gobierno federal.
2.1.2. Consultoras de relaciones públicas
Predominan en Estados Unidos y en los países occidentales donde la actividad

no está aún arraigada. Sus acciones se dirigen principalmente a la opinión
pública a través de campañas de relaciones públicas y lobbismo de base.
Su ventaja sobre los bufetes de abogados es la mayor oferta de servicios a sus

clientes. Una consultora importante tendrá especialistas en lobbismo, publici-
dad y relaciones con los medios de comunicación. Algunas ofrecen el servicio
de formación de portavoces para altos ejecutivos. Ante esta tendencia, algu-
nos bufetes de abogados han llegado a crear una empresa filial de relaciones
públicas y lobbismo. Es el caso, por ejemplo, de una de las más prestigiosas
firmas de abogados de Washington, Arnold & Porter, titulares de la agencia
Apco Associates.
En Washington, las consultoras de relaciones públicas han ido adquiriendo

muchos lobbies independientes. Así, una de las adquisiciones más célebres fue
la de Cassidy Companies –uno de los más reputados lobbies estadounidenses
y el segundo líder en la facturación en los últimos ocho años– por el gigante

de las relaciones públicas Shandwick USA en noviembre de 1999. Una década
antes, Hill & Knowlton había adquirido el lobby Gray & Company.
En el ámbito de la Unión Europea, las principales consultoras de relaciones

públicas son delegaciones de las grandes firmas estadounidenses, que han ad-
quirido en Bruselas la notoriedad de la que carecían en los Estados miembros,
hasta el punto de "convertirse en interlocutores habituales de los servicios co-
munitarios" (Lamarque, 1994).
2.1.3. Lobbies dirigidos por ex políticos o ex altos funcionarios
Son los predominantes en Estados Unidos. Y son también los más utilizados Lobbistas ex
por países extranjeros en la representación de sus intereses en ese país. Clark parlamentarios
Clifford, antiguo secretario de Defensa del presidente Johnson, o William Ro- En 1999, el Center for Respon-
gers, secretario de Estado de Richard Nixon, son un ejemplo de lo apuntado. sive Politics identificó a 129 ex
parlamentarios que ejercían
Otro ejemplo más reciente: en el 2003, General Electric, Comcast, Citygroup como lobbistas en Washing-
ton, de los cuales 66 eran de-
y muchas de las empresas relacionadas en Fortune 500, contrataron a antiguos mócratas, 62 republicanos y
uno independiente.
funcionarios de la Administración Bush y ex asesores republicanos del congre-
so para ocupar responsabilidades de lobbismo en esas compañías (Lerbinger,
2005).
Debemos decir que este tipo de lobby se presenta en Washington como un

bufete de abogados, dada la formación jurídica de sus titulares.
En nuestro país también encontramos ejemplos, como el bufete Roca Junyent,

dirigido por el antiguo parlamentario Miquel Roca Junyent. Se trata de un
bufete de abogados que, por la condición de su titular y de otros destacados
miembros, se encarga de importantes acciones de lobbismo en Cataluña y Es-
paña. Una de ellas fue la iniciativa legislativa del Parlamento de Cataluña de
creación del Colegio Oficial de Publicitarias, Publicitarios y Relaciones Públi-
cas.
2.2. Naturaleza y función de los lobbies
La confusión terminológica que el uso social lleva a cabo entre lobby y gru- Lobbies demócratas y
pos de influencia es tanto más preocupante cuando analizamos la naturale- lobbies republicanos
za de los lobbies. Como opina Duverger (2001), si el lobby es realmente una Actualmente, en Washington
organización puramente técnica, semejante a un bufete de abogados o a una los lobbies no son ajenos a las
orientaciones políticas de sus
agencia de publicidad que prestan sus servicios a cualquiera, sin preocuparse clientes. Los lobbies liderados
por antiguos senadores, repre-
de las orientaciones políticas de quienes les piden intervenir cerca de las ad- sentantes u otros cargos públi-
cos suelen defender los intere-
ministraciones públicas y del gobierno, no se tratará de un grupo de presión ses próximos a la ideología del
propiamente dicho, sino de una organización comercial que sirve a los grupos partido bajo cuyo poder ejer-
cieron como políticos o funcio-
de presión como medio de acción. narios. Así, se cuentan "lobbies
demócratas" y "lobbies republi-
canos".
Los lobbies ofrecen un servicio basado en la interdisciplinariedad, combinan-

do la asistencia jurídica, la técnica, la estratégica y la comunicativa, hasta el
punto de que el lobbista francés Bernard Le Grelle (1987) determinó los com-
ponentes de todo lobbismo: 20% de derecho, 20% de política, 20% de econo-
mía, 20% de diplomacia y 20% de comunicación.
En cuanto a sus funciones, un despacho de asesoría en lobbismo debe ofrecer

principalmente su experiencia en la elaboración de los expedientes, ser capaz
de poner a disposición del cliente el conjunto de sus relaciones, y asegurar una
función de vigilancia o seguimiento legislativo o reglamentario respecto a las
decisiones públicas que puedan afectar a sus clientes.
Contratar los servicios de un lobby es probablemente la solución menos cos-

tosa y más eficaz para emprender una acción de influencia. No obstante, hay
que tener en cuenta que los lobbistas representan un coste a menudo impor-
tante. Algunos facturan sus honorarios por horas, mientras que otros lo hacen
en función de la problemática planteada. La mayoría solicita una paga y señal
para cubrir una sesión parlamentaria o un año de proceso decisorio. La deter-
minación de contratar a un lobby externo a la organización es ante todo una
decisión económica fundada en una serie de ventajas objetivas. Más que ges-
tionar un expediente concreto, los lobbistas servirán de guías al personal de la
organización cliente, informándole sobre los usos y la reglamentación nacio-
nal o europea y facilitando su acceso a los decisores. Cuando contratamos a
un lobby externo, debemos saber que cada lobby tiene sus propias relaciones y
que, por tanto, contratamos su red de contactos. Los lobbistas pueden perfec-
tamente hoy representar a un cliente A sobre un tema X y mañana a un cliente
B sobre un tema Z. Pueden tratar ambas cuestiones con motivo de una misma
visita con un parlamentario, optimizando así su tiempo y el de su interlocutor.
Desde este punto de vista, el lobbista es más visible que su cliente. Por ello,
cuando el cliente contrata a un lobby, está contratando el acceso inmediato
del lobbista al decisor, y no su acceso personal.
2.3. Perfil de los lobbistas
En el ejercicio de su profesión, el lobbista debe tener muy presente las caracte-

rísticas de las decisiones públicas expuestas anteriormente: foro, intercambio,
compromiso, proceso y confrontación de valores. La eficacia de sus activida-
des dependerá en gran parte del grado de adaptación al entorno del proceso
decisorio. De ahí que ofrezcamos algunas de las pautas genéricas de compor-
tamiento como profesional competente del lobbismo en función de los rasgos
que identifican las decisiones públicas:
1) Puesto que el lobbismo es un intercambio, hay que ser positivo, es decir,

aportar algo antes de querer sacar un beneficio.
2) Dado que los poderes públicos demandan información técnica, hay que con-
siderarla como moneda de cambio.
3) Ya que la influencia es un producto del tiempo –que desempeña un papel

capital– hay que hacer de él un aliado. Hay que ser tenaz y trabajar a largo
plazo. Hay que ser, en definitiva, estratega.
4) Como el lobbismo es un acto de comunicación, hay que ser oído para ser es-
cuchado. La competencia individual debe suponer también una competencia
comunicativa. Hay que tener una estrategia de comunicación. No hay que ser
pasivo ni esperar a que nos llamen. Salvo en el caso de los grupos de influencia
de estatus interno, las esferas públicas suelen llamar a aquellos que toman la
iniciativa.
5) Puesto que del debate se desprende un compromiso, hay que implicarse en

la dinámica de las concesiones mutuas, pero teniendo siempre claro el límite
de las mismas.
6) Como el lobbismo es una confrontación de culturas, hay que respetar los

usos de la dinámica burocrática. Es preferible conocer la cultura administrativa
y tenerla en consideración: culto a la perfección formal y a la escritura de
calidad, preferencia por los argumentos jurídicos, miedo a crear precedentes,
deseo de conformidad con las reglas, etc.
Desde una perspectiva complementaria, Castillo (2001) nos ofrece un decálo-

go que resume las funciones que debe realizar un buen lobbista para actuar
eficaz y satisfactoriamente:
1) Ha de aconsejar, inspirar, realizar y coordinar las actividades de los grupos u

organizaciones que represente, sobre los diferentes poderes del Estado –legis-
lativo, ejecutivo–, además de sobre la opinión pública.
2) La relación con las personas, que componen los objetivos que se deben
trabajar, ha de ser profunda, amistosa, privada, fecunda, sobre todo con los
personajes clave. También ha de tener una amplia red de informadores.
3) Sus contactos han de permitirle que toda puerta le esté abierta y el acceso
sea rápido y fácil.
4) Debe saber y poder defender, en el momento más conveniente, a sus repre-

sentados en el proceso legislativo, emitir los juicios más adecuados, oportunos
y precisos, así como saber sacar provecho de las circunstancias. Utilizar siem-
pre la verdad, ya que si los argumentos y los datos que se ofrecen a los inter-
locutores no son válidos, toda futura intervención estará destinada al fracaso.
5) Ha de tener claro en todo momento, y de manera rápida y juiciosa, las

técnicas susceptibles de aplicar para poder producir en cada caso los mejores
resultados.
6) Debe de actuar como inspirador e, incluso, como el autor de un gran nú-

mero de peticiones, cartas, correos electrónicos y telegramas en serie que lle-
guen a los decisores públicos, así como conocer el momento más oportuno
para realizarlos (grassroots).
7) Debe poseer la erudición suficiente para saber aconsejar adecuadamente so-

bre la cantidad y la calidad de influencia que se debe ejercer sobre un determi-
nado actor político. En ocasiones, es mucho más beneficiosa una intervención
sutil y oportuna, que una estrepitosa y extemporánea.
8) Sus conocimientos de las técnicas de las relaciones públicas, la información

y la publicidad ha de ser máxima para mejorar la reputación de sus represen-
tantes. La facilidad de acceso a los medios de comunicación social debe permi-
tir que se publiquen informaciones, lo más favorables posibles, a los intereses
que representa.
9) Debe inspirar publicaciones e informaciones favorables sobre sus mejores

interlocutores y aliados en el proceso político.
10) Ha de saber organizar giras de conferencias, visitas, etc., de los cargos pú-
blicos promovidos por los grupos interesados, para incrementar el grado de
conocimiento de los primeros sobre los segundos.
Con todo, el trabajo del lobbista no es individual. Como hemos visto, el lob-
bismo es interdisciplinar, por lo que, de acuerdo con el cliente afectado por
la normativa que justifique su intervención, requerirá el complemento de ex-
pertos en derecho, economía o, incluso, en materias más técnicas. El lobbista
no puede ser un sabelotodo, pero debe saber principalmente digerir y transmi-
tir las informaciones suministradas por sus colaboradores y clientes. Por con-
siguiente, podemos dividir el perfil del lobbista en las siguientes cualidades:
comunicativas, estratégicas y de formación.
2.3.1. Cualidades de comunicación
Si el lobbismo es comunicación e información, el lobbista ha de ser un experto

comunicador. Estas competencias se dividen a su vez en las siguientes cuali-
dades: profesional de las relaciones públicas, negociador y diplomático, argu-
mentador y persuasivo (debe dominar los recursos lingüísticos) y conocedor
de las técnicas publicitarias.
2.3.2. Cualidades estratégicas
Desde el punto de vista estratégico, las cualidades de todo lobbista eficaz deben
ser las siguientes:
1) La ética, por encima de todo. Saber distinguir cuándo el interés particular es

contrario al interés público. No todas las causas deben ser objeto de influen-
cia: exclusivamente las legítimas. Sólo así ayudará a prestigiar la profesión y
a situarla donde merece.
2) Conocer al dedillo los procesos de toma de decisiones existentes en los foros

ante los que actúa.
3) Estar informado al máximo de las intenciones, los proyectos, los actores,

las temáticas, que forman parte de esos foros. Tener una red de informadores
es una técnica imprescindible.
4) Conocer quién es el interlocutor válido en cada momento y mantener con

él una relación profesional, honesta, privada y, a poder ser, amistosa.
5) Empatía; es decir, tener una comprensión clara de las ideas y los sentimien-
tos de otra persona (en este caso, el gestor público o político). La empatía su-
pone escuchar atentamente, formular preguntas, dejar a un lado los propios
juicios de valor y utilizar la imaginación para comprender el punto de vista
del otro, sus opiniones, sentimientos, motivaciones y situación. Gozar de esta
cualidad, es decir, saberse poner en el lugar del decisor público, será de gran
ayuda en el ejercicio de la profesión.
6) Saber cuándo, cómo y ante quién o quiénes intervenir.
7) Contar con la colaboración de expertos en las materias que sean objeto de

su acción.
8) Creer en los intereses representados.
9) Saber diagnosticar cuándo la empresa u organización necesita ejercer lob-

bismo.
10) Informar con la verdad por delante.
11) Conocer por completo y saber utilizar perfectamente las técnicas de rela-
ciones públicas para crear, modificar o desarrollar la reputación de la postura
defendida.
12) Saber cuándo actuar en coalición o aisladamente.

13) Saber perder. La gran mayoría de las acciones de lobbismo se desarrolla

en confrontación con otras al servicio de intereses opuestos. Este conflicto
de intereses se resolverá con la legislación o reglamentación sobre la que se
actúa. Por consiguiente, el resultado beneficiará a unos y perjudicará a otros.
Difícilmente se producirá una situación de doble ganador.
2.3.3. Cualidades de formación
El aprendizaje del lobbismo no forma parte de los planes de estudio universi-

tarios. En España, sólo la Universitat Oberta de Catalunya ofrece este conte-
nido en el marco de una asignatura específica (la que ahora nos ocupa). Da-
do el carácter interdisciplinar de la práctica profesional, donde predomina la
dimensión comunicativa y de relaciones públicas, proponemos la siguiente
relación de disciplinas y materias que deberían formar parte de un programa
formativo para futuros lobbistas:
• Relaciones�públicas�y�comunicación�estratégica�en�general. Es el fun-
damento, la base: el lobbismo, lo estamos viendo, es un proceso de comu-
nicación específico de las relaciones públicas.
• Técnicas� de� negociación� y� de� argumentación. El lobbismo directo es

pura negociación y argumentación. El lobbista es sujeto retórico en la are-
na política y pública. Sus dotes en técnicas de negociación, de expresión
y de argumentación han de ser excelentes.
• Derecho. Las enseñanzas jurídicas son también esenciales. No sólo por ser
las normas jurídicas el objeto de la función del lobbismo, sino porque el
lobbista es un legislador en la sombra, que debe aportar leyes alternativas
a las que se estén tramitando que beneficien los intereses representados.
Aunque, como hemos indicado al referirnos a las cualidades estratégicas,
el lobbista debe asegurarse la colaboración de abogados o licenciados en
Derecho para su actuación, una doble formación en Relaciones Públicas
y en Derecho, con especial énfasis en el Derecho Comunitario Europeo,
sería la idónea.
• Ciencias�políticas�y�de�la�Administración. Aunque los estudios de De-

recho ya incluyen globalmente las enseñanzas referentes a la estructura,
organización y funcionamiento de los poderes legislativo y ejecutivo, las
carreras relacionadas con el estudio de la política y la Administración del
Estado son de gran utilidad para aquel que ante ellos pretende ejercer.
• Economía�y�gestión�empresarial. El lobbista defenderá mayoritariamen-

te intereses económicos y deberá basar su argumentario en datos financie-
ros. A pesar de que este trabajo lo realizarán expertos en la materia, el pro-
fesional del lobbismo debe conocer bien el terreno porque será él y sólo él
quien lo defienda ante el decisor. Por otro lado, el lobbismo es un proceso
estratégico de comunicación y, por ende, de gestión de las organizaciones.

Conocer este entorno es necesario como formación básica.
3. Legitimidad, regulación y límites del lobbismo
3.1. Legitimidad
Las actividades de lobbismo son consustanciales con el funcionamiento de las

sociedades democráticas. Ciertamente, el acceso de los ciudadanos a nuestras
instituciones –locales, provinciales, autonómicas, estatales, supranacionales–
es esencial para conservar y mantener este sistema democrático. Es importan-
te, por no decir primordial, conservar esta accesibilidad y fomentarla en el
respeto a la sociedad civil por parte de los responsables públicos y políticos.
Los cargos públicos tienen importantes responsabilidades. Deben gestionar,

administrar y guiar nuestras instituciones en interés de la municipalidad, del
ente local, de la comunidad autónoma o del Estado. Para desarrollar eficaz-
mente esta tarea, sus decisiones deben tomarse con conocimiento de causa.
Por otra parte, la sociedad civil debe interactuar organizadamente con los ges-
tores públicos, pues las decisiones que toman la afectan directamente.
Una sociedad democrática requiere que la ciudadanía participe en el proceso

de toma de decisiones públicas, que se informe e influya en el futuro de nues-
tra sociedad. Conviene pues mantener los canales de comunicación abiertos y
hacerlos lo más accesibles posible. El ciudadano, colectivamente, en ocasiones
confuso ante la complejidad del aparato burocrático-político, puede recurrir
a especialistas internos o externos, a lobbistas, para comunicarse con las ins-
tituciones de los poderes públicos y dar a conocer su opinión. El trabajo de los
lobbistas es, en este sentido, crucial para esta dinámica democrática. Permite
no sólo a la sociedad civil hacer valer sus ideas, sino también a los represen-
tantes de los poderes públicos comprender rápidamente los intereses en juego
en el proceso de toma de decisiones. Sólo de esta manera los decisores están
en mejores condiciones para tomar las decisiones.
El lobbismo, de un modo u otro, ha existido siempre y los gobiernos deberían

tomar nota facilitando su desarrollo, sin limitar sus campos de aplicación. Un
encasillamiento malsano de sus actividades, además de crear dudas sobre su
legitimidad y sobre aquellos que lo practican, no responderá a los intereses de
los ciudadanos ni a los de los responsables de la gestión pública que necesitan
las informaciones, las opiniones y las posturas de la sociedad civil en la elabo-
ración de diferentes políticas, acciones y otras decisiones.
La práctica del lobbismo no tiene por qué ser negativa u oscura. Al contrario,
éticamente ejercida es sana y debe fomentarse. Pero debe desarrollarse según
unas reglas éticas y deontológicas que permitan a la sociedad civil un verda-
dero acceso a todas las instituciones de los poderes públicos, con el fin de in-
formar y persuadir de que sus intereses deben protegerse sin conculcar el in-
terés general.
La legitimidad del lobbismo radica precisamente en el deber de los deci-

sores públicos de estar informados de todos aquellos intereses en juego
a la hora de tomar una decisión, sea del ámbito que sea. El legislador o el
alto cargo de la administración, como el juez que va a dictar sentencia,
tienen el deber de escuchar a todas las partes afectadas. Y la sociedad ci-
vil, en tanto que parte afectada, debe defender su postura y sus intereses
a través de la información y de la argumentación. Éstas son sus únicas
armas. Sólo con estas "reglas del juego" el lobbismo es legítimo.
La legitimidad del lobbismo es percibida por los propios decisores. Así lo confirman los
resultados de la investigación llevada a cabo por la consultora Burson-Marsteller (2002)
ante los miembros del Parlamento Europeo. El 72% de los europarlamentarios considera
útil o muy útil el lobbismo. Sin embargo, de una escala de 1 (nada útil) a 100 (extrema-
damente útil), ningún europarlamentario calificó con más de 90 tal utilidad. El 5% lo
hizo entre 81 y 90, y el 19% entre 71 y 90. Es decir, sólo el 24% de los eurodiputados
considera notable la utilidad del lobbismo.
Resultados similares se obtuvieron en otra investigación promovida por la misma consul-

tora ante funcionarios de la Comisión Europea (Burson-Marsteller, 2003), aunque tam-
bién es cierto que la utilidad del lobbismo es más apreciada por los miembros de los
gabinetes de los comisarios que por el resto de funcionarios. Existe pues una mayor pro-
pensión a valorar mejor el lobbismo en círculos más políticos que burocráticos; lo cual
nos parece más lógico, pues los círculos técnicos (burocráticos) son, por definición, más
conocedores de la materia y requieren, por ende, menos información.
Lo más destacable de estos datos es que los miembros del Parlamento Europeo achacan
la ineficacia de las iniciativas de lobbismo a los propios lobbistas. Esta ineficacia se basa
en el incumplimiento de los siguientes criterios:
• Dirigirse al diputado correcto.

• Establecer y mantener relaciones duraderas con los diputados y sus asistentes.
• Actuar a tiempo: presentar la información en las fases iniciales del procedimiento.
• Presentar información concisa, directa y relevante.
• Ser objetivo: suministrar información creíble y equilibrada, evitando las emociones.
Estos criterios también están presentes en los resultados de la investigación ante los fun-
cionarios de la Comisión Europea (Burson-Marsteller, 2003). Así, las principales causas
de ineficacia del lobbismo ante la Comisión son la ausencia de información equilibrada,
independiente y sustancial, no actuar a tiempo y no ofrecer datos concretos ni relevantes.
3.2. Regulación jurídica y deontológica
La legitimidad del lobbismo está muy vinculada a la cuestión de su regulación.

Ya hemos dicho que sólo es legítimo el ejercicio de acciones lobbísticas desde
los más estrictos principios éticos. Sin embargo, es la regulación jurídica lo que
ha preocupado más a los estudiosos.
Aunque las prácticas corruptas están en el origen de la confusión y asimilación

entre el lobbismo y el tráfico de influencias, esto no presupone que el lobbismo
sea corrupción. La corrupción y sus actividades ya están reguladas y penadas
en los códigos penales a través de tipos delictivos como el tráfico de influen-
cias o el cohecho. Por consiguiente, los intentos reguladores del lobbismo se
concretan en la fijación de unas normas que limitan su ámbito de actuación,

como veremos más adelante. Y eso es tanto como partir de la "presunción de
culpabilidad" del lobbismo, de manera que, en aquellos países que se han do-
tado de una legislación al respecto, el lobbismo viene a ser aquella "parte no-
ble" de los delitos que persiguen la corrupción en todas sus manifestaciones.
Con todo, no podemos negar que institucionalizar el lobbismo a través de su

regulación jurídica tiene la ventaja de su reconocimiento social y público. Por
esto, y a pesar de nuestras reticencias respecto a reglamentaciones escrupu-
losas, pensamos que cualquier intento legislativo o reglamentario que tenga
por objeto el lobbismo debe respetar los siguientes valores fundamentales de
nuestra sociedad: la equidad, la transparencia, la legitimidad, la integridad y
el acceso a las instituciones públicas.
La equidad permite a todos ser iguales ante las diferentes instituciones, y éstas
deben tratar equitativamente a los diferentes miembros de la sociedad civil.
Por consiguiente, todos los individuos y organizaciones, del tipo que sean,
deberían ser tratados igual en la reglamentación del lobbismo. No debe haber
discriminaciones por razón de estatus, objetivos u otras causas.
La transparencia influye sobre el grado de confianza del público hacia el apa-

rato gubernamental. En el caso que nos ocupa, implica principalmente que el
gran público pueda conocer la existencia de grupos de influencia que repre-
sentan intereses públicos o privados ante las instituciones respecto a una ley,
reglamento o decisión bien definida. No obstante, la transparencia no supone
una divulgación de todas las informaciones. La difusión de información debe
hacer referencia a los datos necesarios para dicha transparencia. Una divulga-
ción desproporcionada respecto a los objetivos deseados implicaría una exce-
siva burocratización y la revelación de elementos estratégicos y confidencia-
les. No se trata de entorpecer el sistema ni de convertir en inaccesibles a los
decidores públicos.
El lobbismo es legítimo. Es necesario que la regulación jurídica de sus activida-

des reconozca en cualquier caso esta legitimidad, partiendo de la presunción
de buena fe de su ejercicio profesional. Hay que evitar a toda costa alimentar
sospechas de la población sobre esta práctica.
En cuanto a la integridad, la ética constituye la ciencia de la moral y suele

traducirse en un código deontológico. Es importante que el legislador prevea
este código en una legislación sobre el lobbismo y sus actividades, como ocurre
en Québec. Debe ser sencillo, claro y preciso en aras a delimitar eficazmente los
deberes y responsabilidades éticos de los lobbistas y, asimismo, de los decisores
públicos. El código deontológico debe permitir la legitimación del trabajo del
lobbista y erradicar cualquier sospecha que pueda pesar sobre él.
Una sociedad libre y democrática permite el acceso de los ciudadanos a sus

diferentes instituciones políticas y gubernamentales, a todos los niveles. El ac-
ceso debe ser fácil, regular y poco oneroso. Así, cualquier intento de regula-
ción jurídica del lobbismo debería favorecer este acceso y no limitarlo a través
de un farragoso proceso administrativo. Este acceso permite: 1) informar a los
decisores públicos necesitados de información para tomar decisiones acordes
con el interés público; 2) influenciar un proceso –lo cual es absolutamente le-
gítimo si su práctica es transparente– que abocará en una decisión que afecta-
rá a la vida de los ciudadanos, o 3) simplemente comprender el proceso y las
motivaciones políticas y/o gubernamentales que sustentan una determinada
política, reglamentación o programa, pues la ciudadanía tiene igualmente el
derecho y la necesidad de estar informada.
En suma, todas estas consideraciones evidencian que la regulación por los po-
deres públicos de la acción ante ellos de los grupos de influencia constituye
uno de los temas más espinosos del estudio del lobbismo, sin que el debate
doctrinal al respecto se haya llevado de lleno a la práctica por los parlamen-
tos occidentales, salvo excepciones, como Estados Unidos y Québec, ejemplos
paradigmáticos en lo que a la institucionalización y regulación del lobbismo
se refiere.
3.2.1. Regulación en Estados Unidos
La Federal Regulation of Lobbying Act, adoptada por el Congreso de Estados Uni-

dos en 1946, constituyó el primer reconocimiento legal del lobbismo por par-
te de un país. Sin embargo, todos los analistas coincidieron en destacar sus
defectos y carencias, que generaron abusos y corrupción. Estas críticas no die-
ron sus frutos hasta la firma de la Lobbying Disclosure Act (accesible en línea)
por el presidente Bill Clinton, el 19 de diciembre de 1995, después de cinco
años de intentos encabezados por el senador por Michigan, Carl Lewin. Las
líneas generales de esta ley y de algunas de las normas que la desarrollan o la
modifican, como la Honest Leadership and Open Government Act de 2007 (acce-
sible en línea), y que pretende llenar las lagunas y ambigüedades legales de su
predecesora, pueden sintetizarse de acuerdo con los siguientes párrafos.
El escándalo Abramoff
El detonante de la revisión de la Lobbying Disclosure Act por la Honest Leadership and Open
Government Act fue el escándalo protagonizado por uno de los lobbistas (republicano)
más eminentes de Washington, Jack Abramoff. A finales del 2005, Abramoff se declaró
culpable de corrupción, estafa y conspiración. En septiembre del 2008, gracias a su cola-
boración con las autoridades federales, recibió una sentencia reducida de cuatro años de
prisión, que se sumaron a los casi dos años que ya había cumplido por un caso de fraude.
El testimonio de Abramoff involucró a políticos, parlamentarios y asesores. En especial
al diputado Tom DeLay, quien fuera líder de la mayoría republicana en la Cámara de Re-
presentantes y que renunció al cargo. La investigación judicial fue revelando las peores
prácticas que se pueden asociar con un lobbista: financiación de campañas a través de los
clientes, extorsión, tráfico de influencias, soborno y estafa. Abramoff planificó campañas
para el cierre de casinos en Texas financiado por grupos conservadores y religiosos. Luego
se acercó a los dueños de los casinos (comunidades indígenas) y les ofreció sus servicios
para reabrirlos gracias a sus contactos en el Congreso. Para The Washington Post, este sería
"uno de los peores casos de corrupción en generaciones".
El impacto de este escándalo ha traspasado las fronteras de Estados Unidos. En Bruselas,

la industria europea del lobbismo se ha abierto a la posibilidad de regular la actividad
dejando atrás una renuencia histórica. El argumento ha sido "no esperemos a tener un
caso Abramoff".
Jack Abramoff
Quién�es�considerado�lobbista
Se considera lobbista a la persona que lleva a cabo una actividad de

lobbismo, en representación autónoma de un cliente (private lobbyist)
o empleado por una empresa u organización (in-house lobbyist).
La ley excluye a los private lobbyist que presupuestan recibir menos de 2.500
dólares de un cliente durante uno de los semestres, y a los in-house lobbyist,
cuyas empresas esperan invertir menos de 10.000 dólares en lobbismo en ese
medio año.
Qué�actividad�constituye�el�lobbismo
El apartado 7 de la sección 3 de la Lobbying Disclosure Act entiende por

actividades�de�lobbismo aquellos contactos o tareas que los respalden,
incluyendo la preparación y planificación de actividades, investigación
y cualquier otra tarea de formación, destinados a ser usados en la prepa-
ración de dichos contactos. Tales actividades también incluyen la coor-
dinación de las mismas con terceros, como la formación de coaliciones.
El lobbying�contact, por su parte, es definido como cualquier comuni-

cación oral o escrita (incluida la electrónica) dirigida a gestores públicos
(del ejecutivo) o políticos (parlamentarios) en representación del clien-
te, en cuanto a:
• formulación, modificación o adopción de una legislación federal,

incluidas las proposiciones;
• acciones del ejecutivo federal, como rules, regulations, orders, o

cualquier otro programa, política o positura del Gobierno de Esta-
dos Unidos;
• la administración o ejecución de un programa federal, incluidas la

negociación, adjudicación y gestión de licencias y contratos federa-
les;
• la nominación y ratificación de una persona sometida a la ratifica-

ción del Senado.
La ley excluye expresamente de las actividades del lobbismo las previstas en

la Foreign Registration Act de 1937, que regula la presencia de grupos y países
extranjeros que presionan a los poderes públicos norteamericanos (que deben
inscribirse en el Departamento de Justicia); así como de algunas organizacio-
nes religiosas.
Qué�decisores�públicos�pueden�ser�objeto�del�lobbismo
La ley distingue entre los del poder�legislativo (legislative�branch�officials) y

los del ejecutivo (executive�branch�officials).
Los del legislativo son: los miembros del Congreso, los funcionarios electos de
ambas Cámaras, y los empleados de los miembros del Congreso, de los comités
parlamentarios y de los staffs de los líderes de cualquiera de las dos Cámaras.
Los decisores del poder ejecutivo ante quienes se puede actuar son: el presi-
dente, el vicepresidente o cualquier empleado de la Oficina del Presidente; así
como prácticamente cualquier funcionario o empleado de la Administración
pública americana.
Registro
Los lobbistas deben registrarse, por regla general, dentro de los 45 días siguien- Organizaciones con
tes al primer lobbying contact o a haber sido empleado o contratado para tener- lobbistas
lo; o en el primer día hábil después de dichos 45 días si el cuadragésimo-quin- Cualquier organización que
to día no es un día hábil. El registro debe hacerse ante la Oficina (Clerk) de la tenga uno o más empleados
que sean lobbistas se registrará
Cámara de Representantes y en el Secretariado (Secretary) del Senado. Los datos una sola vez en nombre de es-
tos empleados por cada cliente
a registrar incluyen básicamente los nombres e informaciones de contacto de para el que actúen como lob-
bistas.
los lobbistas y de sus clientes, así como declaraciones sobre las áreas temáticas
susceptibles de ser objeto de la actividad del lobbista.
Una de las obligaciones de los lobbistas o lobbies registrados es presentar, den-

tro de los veinte días posteriores al último día de enero, abril, julio y octubre,
un informe cuatrimestral ante el Secretariado del Senado y la Oficina de la
Cámara de Representantes sobre sus actividades de lobbying durante ese cua-
trimestre, así como tantos informes por separado como clientes a los que haya
prestado sus servicios durante este periodo. Este informe incluirá básicamente
informaciones sobre los temas, clientes, facturación, etc.
Otro segundo informe debe presentarse semestralmente (enero/julio), excepto

en los casos de los private lobbyist que presupuestan recibir menos de 2.500
dólares de un cliente durante ese semestre, y de los in-house lobbyist, cuyas
empresas esperen invertir menos de 10.000 dólares en lobbismo en ese mismo
periodo. El contenido principal de este informe semestral es similar al de los
informes cuatrimestrales, con declaraciones añadidas referentes a donaciones
y obsequios.
Donaciones�y�obsequios�(gifts)
Una normativa interna prohíbe cualquier obsequio a los miembros, funciona-

rios o empleados de ambas Cámaras.
Se entiende por obsequio cualquier tipo dádiva, favor, descuento, diver-

sión, hospitalidad, préstamo, abstención u otro artículo con valor dine-
rario. El término incluye obsequios por servicios, formación, transpor-
te, alojamiento, dietas, pagos por adelantado o reembolsos por gastos.
Ahora bien, algunas excepciones son significativas: hospitalidad personal (sic)

en ningún caso en apartamentos propiedad de la organización ni en los de los
lobbistas, ni en los de terceros agentes en el caso de coaliciones; o las contri-
buciones políticas de acuerdo con la Federal Election Campaign Act (PAC, cap-
tación de fondos, etc.).
También está permitido el pago de gastos de dietas y desplazamientos relacio-

nados con la actividad parlamentaria de miembros, funcionarios o empleados
del Congreso, siempre y cuando: (1) el viaje (incluido el tiempo del desplaza-
miento) no exceda de 4 días en Estados Unidos (3 días para el Senado) o de
7 si es al extranjero; (2) los gastos reembolsados sean los necesarios y no se

cree una apariencia de lucro personal del parlamentario, y (3) el reembolso no
incluya los gastos de ocio.
3.2.2. Regulación en la Unión Europea
En Europa no existe una regulación similar, ni de lejos, a la de Estados Unidos.

Sin embargo, el tema es objeto de debate frecuente y desde 2011 existe un
registro de grupos de interés y lobbistas común para el Parlamento Europeo y la
Comisión Europea, que podría llegar a ser obligatorio y a extenderse también
al Consejo.
Regulación�de�la�Comisión�Europea
El 3 de mayo del 2006, la Comisión adoptó el libro verde sobre la Iniciativa

europea en favor de la transparencia. El mismo día se inició la consulta públi-
ca abierta, que marcó el comienzo de un debate sobre las actividades de los
grupos de influencia, la introducción de la obligación legal para los Estados
miembros de publicar la información sobre los beneficiarios de fondos de ges-
tión compartida y las prácticas de consulta de la Comisión.
La Iniciativa europea en favor de la transparencia supone que la Comisión se

compromete a aplicar políticas eficaces en interés general de los europeos, a
volver a poner a Europa en sintonía con sus ciudadanos y a salvar la brecha,
tanto física como psicológica, que separa a estos últimos de la Unión y que
dificulta la comprensión de su labor y de su trascendencia. En este contexto,
y con ocasión de un discurso pronunciado en Nottingham en respuesta a una
invitación efectuada por organismos públicos y privados de distintos sectores,
el entonces vicepresidente Siim Kallas lanzó la idea de una iniciativa europea
en favor de la transparencia. Se trata de algo muy simple: analizar la manera
El vicepresidente 1.º de Mejora de la
de lograr que Europa se exprese por sí misma, mediante una mayor apertura Legislación, Relaciones Interinstitucionales,
Estado de Derecho y Carta de los Derechos
Fundamentales, Frans Timmermans.
y unos instrumentos dotados de mayor eficacia.
Tomado de forma aislada, este incremento de la transparencia no permite col-

mar la brecha existente. Ahora bien, si a través de la actuación de la Comi-
sión se consigue mostrar a los directivos, las empresas, la sociedad civil y los
ciudadanos europeos que se están desarrollando políticas europeas de forma
abierta y participativa, que la gestión de sus instituciones ha mejorado y que
pueden saber qué empleo se da a sus impuestos, se estará caminando en la
buena dirección.
El 18 de mayo del 2005, el Colegio de Comisarios mantuvo un debate orien-

tativo y decidió crear un "grupo de programación interservicios" con el fin de
llevar a cabo un trabajo preliminar en relación con la iniciativa europea en fa-
vor de la transparencia. La Comisión adoptó dicha iniciativa el 9 de noviem-
bre del 2005, y, en mayo del 2006, se publicó un libro verde como punto de
partida de un debate con todos los interesados sobre la forma de incrementar
la transparencia de la financiación comunitaria, la consulta de la sociedad civil

y el papel de los grupos de influencia, los lobbies y las ONG en el proceso de
toma de decisiones de las instituciones europeas.
"El�público�tiene�derecho�a�saber". Este es el mensaje clave del libro verde

sobre la Iniciativa europea en favor de la transparencia.
El día de su adopción, el presidente Barroso declaró:
"Discutiremos el futuro de Europa en junio [del 2006], pero hay una conclusión que
podemos sacar ya: necesitamos una mayor transparencia y una obligación más estricta
de rendir cuentas al público si queremos mantener la legitimidad del proceso decisorio
europeo".
Para el vicepresidente Kallas:
"Las instituciones de la UE responden ante el contribuyente cuando gastan fondos de

la UE en programas y proyectos por toda la Unión y fuera de ella. Con la cooperación
de los Estados miembros, podemos mejorar mucho la manera en que se muestra cómo
se gastan los fondos de la UE. Igualmente, el lobbismo es perfectamente legítimo. Pero
a medida que el fenómeno crece, debemos asegurar que está claro a quién representan
los lobbistas, cuál es su misión y cómo se financian. Espero que todos aquellos que se
interesan por la UE estudien las preguntas planteadas en el libro verde y nos hagan saber
sus opiniones de aquí a finales de agosto."
http://ec.europa.eu/commission_barroso/kallas/transparency_es.htm
Algunas voces han expresado preocupación por considerar que ciertas prácti-
cas de lobbismo sobrepasan la legítima representación de intereses. Entre los
ejemplos se cuentan la distorsión de la información que se facilita sobre las
posibles consecuencias económicas, sociales o ecológicas de propuestas legis-
lativas, las campañas masivas de comunicación a favor o en contra de una
determinada causa y los posibles conflictos de intereses cuando quienes de-
fienden una opción están subvencionados por fondos a cargo del presupuesto
de la Unión Europea. Al mismo tiempo, algunos perciben una influencia ex-
cesiva de los grupos de influencia representantes de empresas en la toma de
decisiones de la Unión Europea.
La Comisión considera que el lobbismo forma una parte legítima del sistema
democrático. Pero, al mismo tiempo, deben aplicarse ciertas normas cuando
los grupos de influencia intenten contribuir a la elaboración de las políticas
de la UE. En particular, el público en general debe tener claro lo que aportan
a las instituciones europeas, a quién representan, cuál es su misión y cómo
se financian. Por tanto, la Comisión, en 2008, instauró un sistema de registro
voluntario, gestionado por ella y, más adelante, con el el Parlamento Europeo
con incentivos perceptibles para que los lobbistas se inscriban. Este sistema se
basaba en los elementos siguientes:
• un sistema de registro voluntario en Internet para todos los lobbistas que

deseen ser consultados sobre iniciativas de la Unión Europea;
• un código de conducta común para todos los lobbistas o, al menos, requi-

sitos mínimos comunes, que deben ser desarrollados por los propios pro-
fesionales del lobbismo;
• un sistema supervisión y sanciones en caso de registro incorrecto y/o la

infracción del código de conducta.
En la práctica, el sistema es mucho más laxo.
Finalmente, el 23 junio del 2008, en el marco de la iniciativa europea a favor

de la transparencia, se puso en marcha el sistema de inscripción facultativa de
los grupos de interés. Con la creación de este Registro de grupos de interés,
la Comisión Europea dio a conocer a los ciudadanos los intereses, generales
o específicos, que influyen en las decisiones de las instituciones europeas y
los recursos que se dedican a ese fin. Gracias al registro, los grupos de interés
también pueden demostrar su compromiso con la transparencia y la total le-
gitimidad de sus actividades. Al darse de alta, se comprometen a respetar las
disposiciones del Código de conducta.
El Código�de�conducta contiene siete reglas básicas que definen la manera en

que los representantes deberán actuar al representar sus intereses. Las entida-
des registradas aceptan someterse al presente código o declaran que ya están
sometidas a un código profesional con reglas similares.
Las actividades de representación de intereses que se espera que se registren

se definen como "actividades realizadas con el objetivo de influir en la formu-
lación de las políticas y en los procesos de toma de decisiones de las institu-
ciones europeas".
Esta definición no incluye:
a) Las actividades de asesoramiento jurídico y profesional de otro tipo, en la

medida en que estén relacionadas con el ejercicio del derecho fundamental
de un cliente a un juicio justo, incluido el derecho de defensa en los proce-
dimientos administrativos, realizadas por abogados y otros profesionales que
intervengan en dichas actividades.
b) Las actividades de los interlocutores sociales que intervengan en el diálogo

social (sindicatos, asociaciones de empresarios, etc.). No obstante, cuando es-
tos actores realicen actividades ajenas al papel que les confieren los tratados,
deberán registrarse para garantizar la igualdad de condiciones entre todos los
intereses representados.
c) Las actividades de respuesta a peticiones directas de la Comisión, como las

peticiones ad hoc o periódicas de información sobre hechos, datos o conoci-
mientos, citaciones para audiencias públicas o participación en comités con-
sultivos y foros similares.
La Comisión reconoce que la misión de la mayoría de las organizaciones que

se dedican a la representación de intereses es más amplia que las actividades
de posible registro. Estas organizaciones se dedican a elaborar estudios, esta-
dísticas y otros documentos e informaciones, así como a impartir formación y
contribuir a mejorar la capacidad de sus miembros o clientes, actividades que
no entran en la anterior definición en la medida en que no se refieren a la
representación de intereses.
Respecto de los principios contenidos en el Código de conducta, los repre-

sentantes de intereses deben aplicar los principios de apertura, transparencia,
honestidad e integridad, que los ciudadanos y otros participantes esperan de
ellos.
Del mismo modo, el personal y los miembros de la Comisión deben respetar

las normas estrictas que garantizan su imparcialidad. Las disposiciones en esta
materia son públicas y se encuentran en el Tratado constitutivo de la Comuni-
dad Europea, el Estatuto del personal, el Código de conducta de los comisarios
y el Código de buena conducta administrativa.
Las siete reglas que los representantes de intereses deben respetar son:
1) Identificarse con sus nombres y los nombres de la entidad o entidades para

las que trabajan o a las que representan.
2) Registrarse correctamente para no inducir a error a terceros o al personal

de la UE.
3) Declarar los intereses y, en su caso, los clientes o miembros a los que repre-
senten.
4) Garantizar que, en lo que a ellos les consta, la información que suministran

es objetiva, completa, actualizada y no engañosa.
5) Procurar no obtener ni tratar de obtener ninguna información por medios

deshonestos.
6) Procurar no inducir al personal de la UE a infringir las reglas y normativas

de conducta que les son aplicables.
7) Al emplear a antiguos miembros del personal de la UE, respetar la obliga-

ción que tienen éstos de cumplir las normas de confidencialidad que les son
aplicables.
La infracción de las reglas anteriores por los representantes de las entidades Web recomendada
registradas podrá provocar la suspensión o exclusión del registro al término
Este es el sitio web del Re-
de un procedimiento administrativo de la Comisión que respete debidamente gistro de transparencia de
la proporcionalidad y el derecho de defensa. Las infracciones a estas reglas la Unión Europea. http://
ec.europa.eu/transparencyre-
también pueden ser denunciadas por cualquier persona bajo la forma de queja gister/public/homePage.do?
locale=es#es
a la Comisión, siempre que esté fundamentada en hechos sustanciales.
Pero según denuncia la organización no gubernamental Transparencia Inter-

nacional, la práctica es permisiva. Se queja de graves incongruencias en la in-
formación contenida en el registro, como por ejemplo cuando se dice que la
Ford Foundation de los Estados Unidos se va a gastar más de 600 millones
de euros en hacer lobby a las instituciones europeas en 2014, y la televisión
pública polaca, más de 300. Transparencia Internacional presiona para que el
registro sea obligatorio, y lamenta que en la fórmula voluntaria actual existan
empresas que ni se molesten en mantener los datos al día.
Regulación�del�Parlamento�Europeo
El Parlamento Europeo fue la primera institución de la Unión Europea en preo-

cuparse por el incremento desmesurado de los lobbies y los problemas para
mantener la independencia de la actividad europarlamentaria.
Tras un largo proceso de discusión en el seno de la Eurocámara, el 17 de julio

de 1996 el Parlamento Europeo dio luz verde (488 votos favorables contra 1
negativo) al informe del europarlamentario británico Glyn Ford. La aproba-
ción comportó la inclusión en su reglamento de un conjunto de disposiciones
reguladoras de la presencia de los lobbistas en el seno de la institución.
El sistema adoptado basó en la inscripción en un registro público a cambio de

la concesión de la tarjeta de libre acceso a las instalaciones del Parlamento.
Como ya hemos analizado, a partir de junio de 2011, el Parlamento y la Co-

misión Europea operan un registro de transparencia común, con el objetivo
de permitir que los ciudadanos encuentren en un mismo sitio toda la infor-
mación sobre personas y organizaciones que están en contacto con las insti-
tuciones de la Unión. Este sistema de “ventana única” también ha facilitado
el trabajo de los grupos de interés, que se registran una sola vez.
3.2.3. Regulación en otros países
En los últimos años, se observa una tendencia creciente entre los países occi-
dentales a la creación de registros de lobbistas y/o grupos de interés, como
respuesta a los repetidos escándalos y a la presión de la opinión pública.
Alemania
En el Bundestag se establece anualmente una lista pública de los grupos de in-

terés. La inscripción en este registro es requisito necesario para que los repre-
sentantes de esos grupos sean escuchados por las comisiones parlamentarias
u obtengan las tarjetas de acceso a las instalaciones del Parlamento. Su validez
puede ser suspendida unilateralmente por la Cámara. Por otro lado, el Bundes-
tag y sus comisiones pueden invitar a sus reuniones a asociaciones o expertos
no inscritos en el registro.
No existe regulación alguna respecto al Bundesrat.
Austria
La Ley de transparencia sobre grupos de interés y representación de intereses

de 2014 instauró un registro obligatorio. En Austria, la presión de los grupos
de influencia, especialmente los grandes grupos de interés económico, sobre la
legislación austriaca es notable. Esta influencia se ejerce en el marco de lo que
se denomina "colaboración social". Estos grupos, en tanto que "colaboradores
sociales" participan en la preparación de la legislación, y las autoridades guber-
namentales tienen el deber de consultarlos en cualquier proyecto legislativo.
Bélgica,�Grecia�y�Portugal
En estos países no existe ninguna regulación.
Dinamarca
Los lobbistas deben figurar nominativamente en los archivos de las comisiones

del Folketing (Cámara Baja del Parlamento danés). Existen, sin embargo, ciertas
reglas aplicables a las delegaciones ante las comisiones. Son las siguientes:
• Los miembros de una delegación deben tener un vínculo natural con la

persona u organización que solicita participar en una comisión parlamen-
taria (por ejemplo, ser sus abogados o empleados).
• El portavoz de una delegación puede exponer la postura de ésta ante la
comisión respectiva.
• Al final de esta intervención los miembros de la comisión pueden interro-
gar a los miembros de la delegación.
• No existe posibilidad de negociación.
Finlandia
No existe reglamentación alguna. No obstante, los contactos informales con

los diputados y partidos políticos son corrientes. Las comisiones pueden oír a
expertos previa invitación a participar en los debates.
Francia
Francia creó un registro de información (registre de renseignement) sobre los

representantes de intereses ante la Asamblea Nacional en 2009, y lo profundizó
en 2013, pasándose a llamar "Registro de Transparencia".
Holanda
Desde 2012, Holanda cuenta con un registro de lobbistas. Con anterioridad, a

falta de regulación específica, la División de Relaciones Públicas de la Cámara
Baja libra una tarjeta de acceso de 24 horas a los representantes de grupos de
influencia y a lobbistas. Excepcionalmente, la validez de la tarjeta puede ser
bianual. Tales tarjetas permiten el contacto directo con los parlamentarios, así
como la asistencia a las sesiones y a los debates públicos.
Irlanda
Existe un registro de lobbistas desde 2015.
Italia
Aunque no existe reglamento alguno, se han presentado sin éxito varios pro-
yectos de ley sobre el tema. En el Senado, algunas asociaciones nacionales
pueden recibir tarjetas de acceso, pero que no permiten la asistencia a las co-
misiones ni el uso de las infraestructuras.
Luxemburgo
Los diputados y las comisiones pueden, si lo desean, atender y escuchar a los

lobbistas.
Reino�Unido
El país pionero del lobbismo parlamentario se dotó de un registro de lobbistas,

que es obligatorio, en 2014, de acuerdo con la Ley de transparencia sobre el
lobbismo. Antes, no tenía norma jurídica al respecto. El gentlemen's agreement,
el fair play y el respeto a las normas consuetudinarias son rasgos culturales que
sustituían a la normativización.
Suecia
En estos países no existe ninguna regulación. Aun así, el debate sobre el lob-
bismo, iniciado hace años, se ha intensificado últimamente discutiendo pro-
posiciones de ley referentes al registro de los lobbistas. Hasta ahora han sido
rechazadas alegando que el lobbismo, en su forma actual, es considerado co-
mo un elemento natural y legítimo del proceso legislativo.
En Suecia, las organizaciones desempeñan un importante papel social. Se con-

sidera que una sociedad con una fuerte tradición de transparencia y de aper-
tura, como la sueca, compensa así los riesgos inherentes a las actividades de
lobbismo.
3.2.4. Regulación en España
En nuestro país no existe ninguna regulación, de alcance estatal, de las activi-

dades de los grupos de interés ni, en consecuencia, de su relación con los po-
deres públicos. Otra cosa es la creación de órganos consultivos de la Adminis-
tración con participación en su estructura de los representantes de sectores so-
ciales o económicos, como es el caso del Consejo Económico y Social. No obs-
tante, el espíritu de la Constitución es otro. El artículo 9.2 de la Carta Magna
establece que "corresponde a los poderes públicos [...] facilitar la participación
de todos los ciudadanos en la vida política..." y el 23.1 proclama su derecho "a
participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representan-
tes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal".
Cataluña ha sido la primera autonomía en crear un registro de grupos de in- Web recomendada
terés. El Decreto 171/2015, de 28 de julio, sobre el Registro de grupos de in-
Este es el sitio web del Regis-
terés de la Administración de la Generalitat y de su sector público. Entró en tro de grupos de interés de la
funcionamiento en octubre de 2015 y es voluntario, público y gratuito. Generalitat de Cataluña:
http://justicia.gencat.cat/ca/
tramits/tramits-temes/regis-
A nivel estatal, la primera entidad que creó un registro ha sido la Comisión tre-grups-interes
Nacional de los Mercados y de la Competencia (CNMC), estrenada en marzo

de 2016.
El registro de transparencia de la CNMC
El registro quiere contribuir a la transparencia en la toma de decisiones que afectan a

millones de ciudadanos. La Comisión mantiene contacto con grupos que representen
intereses concretos, actividad que considera legítima y necesaria para canalizar la inter-
vención de la sociedad civil y garantizar que la regulación económica responda a las ne-
cesidades de los ciudadanos. Incluye un código de conducta inspirado en el de la Unión
Europea. Desde 2013, la CNMC publicaba una agenda con las reuniones que mantenían
sus concejales con las empresas, cumpliendo así con los requisitos de la ley de creación
de la propia institución.
Fuentes: CNMC, forotransparencia.com
Pero España sí que se ha dotado de una ley de transparencia y de su correspon-

diente portal. La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno, pretende facilitar el ejercicio del dere-
cho a la información pública, pero se le ha criticado que no facilite suficien-
temente y que quizá incluso haya causado un retroceso –antes de la creación
del portal de transparencia español en diciembre de 2014, la Administración

respondía por correo electrónico, pero después se negó a ello, aduciendo el
portal. Sin embargo, el portal de transparencia exige identificación por certi-
ficado digital, un DNI electrónico o una clave personal obtenida a través del
móvil. El Defensor del Pueblo ha criticado el sistema de solicitud de informa-
ción al Gobierno, considerándolo excesivamente complejo y disuasorio.
Un año después, Cataluña también aprobó su propia ley. La Ley 19/2014, de

29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno, que tiene su portal correspondiente: transparenciacatalunya.cat/ca/
inici. Las evaluaciones oficiales aún están pendientes.
En cuanto a la falta de regulación del lobbismo en España, no podemos dejar Proposición de ley
de reseñar el intento parlamentario de la proposición no de ley presentada por
Una proposición no de ley es
el diputado del hoy desaparecido Centro Democrático y Social (CDS), Rafael un texto o una resolución di-
Martín Campillo, y aprobada el 23 de febrero de 1993. Esta iniciativa parla- rigida en general a pedir o a
instar al gobierno o a alguno
mentaria tenía por objeto la regulación de los grupos de interés y contenía de sus miembros a que realice
una acción concreta, a mostrar
básicamente dos propuestas basadas en los dos pilares en los que se sustenta, públicamente una opinión ma-
yoritaria o general de las Cor-
como hemos visto, el Derecho comparado: tes en algún tema o a sentar
las bases o los principios con
respecto a alguna actuación de
1) La creación de un registro público de grupos de interés y sus representan- las administraciones públicas.
tes, estableciéndose las condiciones de acceso y el contenido de los datos que
debían aportarse.
2) La elaboración de un código deontológico que "enmarque el funcionamien-

to" de estos grupos en su relación con los poderes públicos.
Sin embargo, la proposición, que fue aprobada por mayoría absoluta y sin
ningún voto en contra, no prosperó, por lo que la situación legal de los lobbies
en España continúa sin regularse.
3.2.5. El ejemplo de Québec
Con Estados Unidos, Québec es la nación que se ha preocupado más por ins-
titucionalizar el lobbismo a través no sólo de una normativa específica sobre
el tema, sino de la creación de un código deontológico que lleva aparejadas
sanciones administrativas y penales por su incumplimiento.
Ley�de�13�de�junio�del�2002
El 13 de junio del 2002, la Asamblea Nacional de Québec aprobó por unani-

midad la Ley sobre la Transparencia y ética en Materia de Lobbismo (Loi sur
la transparence et l'éthique en matière de lobbyisme) con el fin de, como su nom-
bre indica, hacer transparentes las actividades de lobbismo ejercidas ante los
cargos públicos y políticos, así como asegurar el "sano ejercicio" de dichas ac-
tividades.
Esta ley se inscribe en el marco de una política gubernamental que ha dado

lugar a otras normas de rango legislativo como la de financiación de partidos
políticos o la de acceso a la información pública.
El artículo 1 de la ley es toda una declaración de principios sobre lo que es y

debería ser el lobbismo, así como sobre su legitimad:
"Reconociendo que el lobbismo constituye un medio legítimo de acceso a las institucio-

nes parlamentarias, gubernamentales y municipales y que es del interés del público saber
quién pretende ejercer una influencia ante estas instituciones, la presente ley tiene por
objeto convertir en transparentes las actividades de lobbismo ejercidas ante los cargos
públicos y garantizar el sano ejercicio de estas actividades".
La definición del lobbismo que efectúa la ley de Québec es extensa. Así, su

artículo 2 dispone:
"Constituyen actividades de lobbismo en el sentido de la presente ley todas las comuni-

caciones orales y escritas con un cargo público con vistas a influir en o pudiendo razo-
nablemente ser consideradas, por la persona que las inicia, como susceptibles de influir
en la toma de decisiones relativas:
1º. a la elaboración, presentación, modificación o rechazo de una proposición legislativa

o reglamentaria, de una resolución de una orientación, de un programa o de un plan
de acción;
2º. al otorgamiento de un permiso, licencia, certificación u otra autorización;
3º. a la adjudicación de un contrato, en un marco distinto de las licitaciones públicas,

subvención o cualquier beneficio pecuniario, o a la concesión de cualquier otra forma de
prestación determinada reglamentariamente;
[...] El hecho, para un lobbista, de convenir en nombre de terceros una entrevista con un
cargo público se asimila a una actividad de lobbismo".
A pesar de constituir un empeño encomiable, no podemos dejar de señalar

ciertas ambigüedades en la definición citada. El alcance que da a las propuestas
legislativas excede la transparencia. En efecto, establecer "con vistas a influir
en o [...] susceptibles de influir en" puede ser peligroso en el sentido de que abre
la puerta a interpretaciones y a la confusión entre los diferentes interlocutores.
La noción "susceptibles de influir en" deja un amplio margen de maniobra a
la subjetividad y a la percepción del receptor, lo que implica el riego de que
las estrategias de comunicación se reduzcan a la mínima expresión.
Por regla general, es obvio que cuando una persona comunica con un cargo
público no lo hace para discutir del sexo de los ángeles. Aun así, existe una
notable diferencia entre informarse sobre el estado de un expediente y tener
la intención de influir en una decisión. No es conveniente entorpecer los in-
tercambios, cuantitativos y cualitativos, entre los ciudadanos y el aparato gu-
bernamental.
La ley considera cargos públicos a: los ministros y su personal; los diputados

y su personal; los funcionarios y personal del poder ejecutivo; las personas
nombradas para organismos o empresas gubernamentales; el personal de estas
empresas; las personas nombradas para organismos sin ánimo de lucro cuyo
objeto es gestionar y apoyar financieramente (con fondos mayoritariamente

públicos) actividades de naturaleza pública sin ofrecer ellos mismos productos
o servicios al público; el personal de estos organismos; los alcaldes; los conce-
jales; los prefectos y otros cargos públicos locales, así como los miembros de
su personal y el personal tanto de los ayuntamientos como de los organismos
y entidades locales.
La norma también prevé la inscripción y actualización, en un registro públi-

co, de las informaciones sobre los lobbistas y el objeto de sus actividades. La
inscripción de un lobbista se realiza mediante una declaración que contiene,
especialmente, los siguientes datos:
• En el supuesto de que la financiación de su cliente provenga en todo o en

parte de un gobierno, de una municipalidad o de uno de sus organismos,
el nombre de estos entes y órganos, así como el importe de la financiación.
• El nombre de la institución parlamentaria, gubernamental o municipal

donde el cargo público con el que se ha comunicado o piensa comunicarse
ejerce sus funciones y la naturaleza de estas funciones.
• La naturaleza y la duración de todo cargo público que el lobbista hubiera

desempeñado, llegado el caso, en los dos años anteriores a la fecha de su
contrato con el cliente.
Otros aspectos destacados de la ley son los siguientes:
a) Nombra un comisario del lobbismo designado por la Asamblea Nacional,

independiente de la Administración gubernamental.
b) Otorga al comisario del lobbismo el mandato de vigilar y controlar las ac-

tividades de lobbismo.
c) Prevé que el comisario elabore un código deontológico de los lobbistas y le

atribuye competencias de inspección relativas a cualquier violación de la ley
y del código deontológico.
d) Prohíbe ciertas prácticas en materia de lobbismo, como condicionar los

honorarios a los resultados obtenidos.
e) Prevé medidas disciplinarias y sanciones penales en caso de violación de la Web recomendada

ley y del código deontológico. Así, por ejemplo, la conculcación del código
Éste es el sitio web del co-
deontológico lleva aparejadas multas de entre 500 y 25.000 dólares canadien- misario del lobbismo de
ses. Québec. <http://www.
commissairelobby.qc.ca/>
Código�deontológico
Después de reconocer la legitimidad del lobbismo en su preámbulo, las dis-

posiciones generales e interpretativas del código establecen que todo lobbista
debe actuar de acuerdo con el espíritu de la ley sobre la transparencia y ética
en materia de lobbismo, de sus reglamentos y del código deontológico, inci-
diendo en que, en la representación de los intereses particulares de un cliente,
empresa o grupo, el lobbista debe tener en cuenta el interés público.
Los deberes y las obligaciones del lobbista son los siguientes:
Respeto. Respeto a las instituciones parlamentarias, gubernamentales, muni-

cipales y a los cargos públicos. Asimismo, debe respetar el derecho de las per-
sonas a acceder en condiciones de igualdad a esas instituciones.
Honestidad�e�integridad. Los deberes y obligaciones del lobbista en este ám-

bito son:
• Cerciorarse de que toda información que suministra es exacta, completa

y actual.
• Respetar el derecho del público a una información exacta cuando utiliza,

como técnicas del lobbismo, medios escritos o electrónicos para influir en
la opinión pública.
• Abstenerse de realizar representaciones falsas o engañosas ante un cargo

público o inducir voluntariamente a error a quien sea.
• No incitar a un cargo público a conculcar las normas de conducta que le

sean aplicables.
• No puede, salvo tener consentimiento expreso de sus representados y ha-

cerlo saber al cargo público ante el que actúa, representar intereses concu-
rrentes u opuestos, ni situarse en una posición en la que exista un conflicto
real, potencial o aparente entre su interés particular (directo o indirecto)
y los intereses de su representado.
• No puede utilizar, con fines distintos a los de su representación, informa-

ciones confidenciales obtenidas en el ejercicio del lobbismo.
Profesionalidad. Los deberes y las obligaciones del lobbista vinculados a la

profesionalidad son:
• Favorecer, ante el público y en el marco de sus relaciones profesionales,

una comprensión justa de sus actividades y de su carácter legítimo, abs-
teniéndose de cualquier conducta que pueda desacreditar la función del
lobbismo.
• Informar al cliente, a la empresa o al grupo cuyos intereses representa, de

los deberes y obligaciones que les incumben en virtud de la Ley sobre la
Transparencia y ética en Materia de Lobbismo, de sus reglamentos y del
código deontológico.
• En su comunicación con un cargo público, precisar la identidad del cliente,

la empresa o el grupo al que representa, así como el objeto de su actuación.
• No puede, a través de ningún medio, disimular o intentar disimular la

identidad de sus representados.
• Actuar diligentemente en sus relaciones con el Comisario del lobbismo y

estar a su disposición. En este sentido, debe responder a cualquier solicitud
de información relativa a los datos inscritos o que deban inscribirse en el
registro de lobbistas, así como colaborar con cualquier investigación que
el Comisario del lobbismo emprenda.
Este código es, sin duda, ejemplar no sólo en lo referente a su contenido éti-
co-deontológico, sino por ser también una norma al servicio del lobbismo co-
mo actividad legítima y necesaria para el desarrollo del sistema democrático.
En este sentido, la prohibición de actuar de manera que se desacredite el lob-
bismo es un ejemplo único en el mundo.
3.3. Límites: la financiación de la vida política y el lobbismo
La relación entre el lobbismo y la financiación de los partidos es un asunto

que aparece recurrentemente a la hora de tratar aquellos temas que requerirían
una mayor regulación y, por tanto, la claridad que daría una mayor transpa-
rencia y legitimidad a las acciones de lobbismo. No podemos pasar por alto
que las asociaciones conscientes e inconscientes entre el lobbismo y la corrup-
ción tienen buena parte de culpa en el sistema español, más que opaco, oscu-
ro, de financiación de los partidos; fenómeno que no es igual en el resto del
mundo. Por ello el estudio del lobbismo y de su legitimidad debe pasar por
un conocimiento de los sistemas de financiación y una reflexión sobre cómo
debería ser esta financiación.
Abordar la suficiencia de los recursos económicos de las asociaciones políticas,

sean propios o ajenos, sean de origen público o privado, es un empeño que
ha de partir de la distinción de la actividad de estas asociaciones de la de otras
muchas cuyos fines se considera que tienen una utilidad pública, lo que lleva
al Estado a fomentarlas o tutelarlas. Ninguna, sin embargo, cumple funciones
de relevancia como la de los partidos políticos, pieza vital del sistema demo-
crático. De ahí que numerosos países hayan adoptado normas para conceder-
les una serie de ventajas en el aspecto financiero.
Con todo, la cuestión de la financiación de la vida política debe partir de la

tesis de que la articulación y financiación de los partidos políticos está estre-
chamente relacionada con la configuración de los partidos dentro del Estado
democrático y, por consiguiente, con la gestación y el desarrollo de la políti-
ca parlamentaria en las democracias occidentales. A partir de estas premisas,
la aproximación al fenómeno que nos ocupa debe partir primero de un aná-
lisis histórico y teórico de éste, para luego abordar los diferentes sistemas de
partidos y para acabar proponiendo aquellos problemas e interrogantes más
relevantes que nos hagan reflexionar sobre cuál debe de ser el encaje entre el
sistema de financiación de los partidos políticos y el lobbismo en aras a una
legitimación de este último.
3.3.1. Los partidos y su financiación
Los partidos, al inicio de su historia, es decir, a mediados y finales del siglo

XIX, eran agrupaciones laxas que estaban prácticamente formadas por perso-
nalidades de considerable fortuna económica, lo que les permitía no tener que
contar con un patrimonio propio para mantener su estructura organizativa.
Esta modalidad de partidos, que en ciencia política se denominan "partidos

de cuadros", estaba en consonancia con el establecimiento del sufragio censi-
tario en los regímenes políticos de la época. Este tipo de sufragio hacía que
los procesos electorales tuvieran unos costes a los que sólo podía hacer frente
la fortuna personal de un candidato, sobre todo porque la restricción del de-
recho de voto permitía realizar muy escasa publicidad por medios técnicos, si
es que hacía falta alguna.
El sufragio censitario o sufragio restringido
El sufragio censitario o sufragio restringido consiste en la dotación del derecho a voto sólo
a la parte de la población que está inscrita en un censo electoral. Este censo suele tener
ciertas restricciones, generalmente económicas (como la posesión de un determinado
nivel de rentas u oficio) o relacionadas con el nivel de instrucción (leer y escribir), social
(pertenencia a determinado grupo social) o incluso el estado civil (casado). El sufragio
censitario fue la norma para calificar tanto a electores como a elegibles en las primeras
revoluciones liberales (norteamericana, francesa, etc.) y durante el siglo XIX.
Las campañas electorales se caracterizaban por el contacto que se establecía

entre el candidato y los electores de los distritos, un contacto interpersonal
que también caracterizaba al lobbismo en los pasillos de los parlamentos an-
glosajones. Estas características típicamente liberales hacían que los partidos
se convirtieran en comités de elección cuya principal finalidad era llevar a sus
candidatos al parlamento para después aletargarse una vez alcanzado este ob-
jetivo.
Esta realidad política de claro sesgo restrictivo suponía un claro enfrentamien-

to con la concepción más democrática de "un hombre, un voto", puesto que
la vida política y partidaria estaba limitada a las personas que tenían derecho
y posibilidad de votar y de acceder a los cargos públicos.
Con la incorporación del sufragio universal-masculino surgieron los "partidos

de masas", tradicionalmente vinculados a la izquierda, que estaban represen-
tados y formados por actores que necesitaban una financiación colectiva y
propia, lo que llevó a situar la polémica sobre los pilares. Por un lado, la cues-
tión era conseguir la necesaria colaboración económica del conjunto de los
miembros de los partidos para su autofinanciación. Por otro, se procuraba que
los partidos contaran con el mayor número de militantes posible porque como
sus miembros tenían poca capacidad adquisitiva, necesitaban la solidaridad
y la colaboración de muchos para poder darle vida propia y contrarrestar el
potencial desplegado por los otros partidos.
Asimismo, la superación del voto censitario supuso la incorporación en los

parlamentos de personas no vinculadas con la oligarquía burguesa. Así, la in-
clusión de parlamentarios pertenecientes a las clases populares permitió que
se generalizara la demanda por la que los cargos públicos electos debían ser
remunerados para poder ejercer de manera satisfactoria su labor de represen-
tantes. Si bien esta petición encontró bastantes reticencias por las posibles re-
laciones con la corrupción política y la excesiva profesionalización de la polí-
tica, e incluso su funcionarización, al final se tomó como una conquista que
permitió abrir el camino a esa curiosa forma de expropiación pacífica que cul-
minará con el aparato del estado de bienestar y que ya presagia una forma de
financiación de los partidos con cargo a los Presupuestos Generales del Estado
(Cotarelo, 1995).
A partir del proceso de constitucionalización de los partidos políticos, que se

produce de manera generalizada después de la Segunda Guerra Mundial, se
desarrolla un debate sobre la financiación de la vida política que se relacio-
na con la labor que realizan los partidos dentro del sistema político. El que
se considerase a los partidos como instrumentos centrales de la democracia,
puesto que eran ellos los que articulaban de modo mayoritario la voluntad
popular y eran al mismo tiempo expresión del pluralismo social, planteó la
necesidad de introducir criterios que superasen el carácter exclusivamente pri-
vado de los partidos y la necesaria corresponsabilidad del Estado a la hora de
su mantenimiento. Esta concepción llevaba a que los partidos pudiesen verse
como instrumentos que deberían ser financiados por parte del Estado.
No obstante, el desarrollo de esta concepción fue desigual, ya que todavía se

siguió argumentando a favor de la financiación privada de los partidos, como
ocurrió en Estados Unidos, y la idea de que los partidos debían ser sostenidos,
al menos parte, por las arcas del Estado al representar intereses no sólo parti-
culares, sino también públicos, penetró de manera distinta en los diferentes
sistemas políticos.
En este sentido, la transformación e inclusión de la financiación pública se

relacionaba con el desarrollo y la implantación del estado de partidos. Anali-
zar las funciones que los partidos tienen en este esquema supone conocer e
interpretar de manera más certera el porqué de la necesidad de la financiación
pública. A este respecto, Kelsen (1976) indicó que la formación de la voluntad

general se debía analizar dentro de la pugna de intereses que se manifiesta en
la sociedad civil, por lo que ésta es la resultante o la transacción de dichos
intereses divergentes.
Como concluye Fernández-Llebrez (1997), la competencia legítima de esta

pluralidad de intereses lleva no sólo a la búsqueda de reglas comunes para la
configuración de la voluntad general, sino que además supone el ascenso, por
regla de la mayoría, de una de las voluntades unilaterales, concretada en la
de un partido político que actúa en el parlamento, como representante de la
voluntad colectiva. Así, la búsqueda de este interés colectivo, superior a los
intereses de grupo y, por lo tanto, suprapartidista, queda desplazada del mapa
político, y son los partidos en competencia los que conforman la voluntad
democrática.
Sin embargo, el problema de la financiación de los partidos políticos y en es-

pecial la relación de este problema con el fenómeno del lobbismo, que es el
que nos interesa aquí y ahora, debe focalizarse en la financiación no públi-
ca de los partidos, sino en la financiación privada. Para ello, empecemos por
analizar cuáles son las funciones de los partidos políticos en las democracias
occidentales. Para Argandoña (2001), los partidos:
a) Posibilitan la agregación de los intereses de distintos grupos en la sociedad

y la articulación de sus demandas.
b) Contribuyen a la paz y la estabilidad política, al permitir a los diferentes

grupos participar de manera ordenada y predecible en el proceso político.
c) Desempeñan un papel importante en la selección, formación y promoción

de políticos.
d) Sirven de enlace entre el proceso de decisión política y el público.
e) Proveen un sistema ordenado para la legítima transferencia del poder.
f) Sirven como instrumento para la socialización, movilización, soporte e in-

tegración de una cultura política pacífica y participativa.
Aunque no son la única manera de organizar la representación política de

los ciudadanos, constituyen la más generalizada y, hoy por hoy, no parece
viable establecer una alternativa adecuada. Por consiguiente, la dialéctica entre
grupos de influencia y partidos políticos será uno de los motores del sistema
democrático.
Los partidos no son órganos del Estado, sino que son organizaciones que pro-
ceden de la sociedad, que son creados libremente por ésta y que deben man-
tener celosamente su independencia respecto al aparado estatal.
Los partidos sirven al bien común, no tanto porque tengan un especial conoci-
miento de qué es ese bien y una vocación de servirlo de manera desinteresada,
sino, probablemente, porque identifican algunas parcelas de ese bien común
o, al menos, los intereses y las ideas de una parte de la sociedad, y se esfuerzan
por defenderlos y promoverlos. Lo que esperamos de un régimen democrático
basado en partidos es que el libre juego de éstos y las reglas de funcionamiento
de la política acabarán promoviendo el bien común de la sociedad o, al me-
nos, un equilibrio entre los intereses y las ideologías de los distintos grupos
sociales, que es también una parte de aquel bien común (Argandoña, 2001).
Llegados a este punto, es evidente que un régimen democrático no sólo de-

be permitir la creación y el desarrollo de partidos representativos de distintas
concepciones políticas y de intereses variados (con algunas restricciones en
cuanto a sus fines y medios), sino también fomentarla. Y esto obliga a resol-
ver el problema de su financiación, tanto para su funcionamiento ordinario
como para los elevados gastos en los que los partidos, o los candidatos indi-
vidualmente considerados, deben incurrir durante las campañas electorales y,
en ocasiones, también para promocionar iniciativas legislativas, para informar
o para influir sobre la opinión pública. En suma, para gestionar su comunica-
ción estratégica.
Como todas las organizaciones humanas, los partidos necesitan recursos eco-
nómicos. En principio, parece lógico que, siendo los partidos fruto de la vo-
luntad asociativa de sus afiliados, éstos se hagan cargo de su financiación. Pe-
ro los fondos aportados por los afiliados serán, probablemente, insuficientes
(entre otras razones, porque se ha reducido en todo el mundo el número de
ciudadanos afiliados a ellos). En consecuencia, el partido y sus candidatos ten-
drán que buscar otras fuentes de financiación, probablemente de personas o
entidades que simpaticen con sus ideas y que estén dispuestas a apoyarlas con
su dinero. ¿Cuáles pueden ser esas fuentes de fondos, cada vez más importan-
tes? ¿Qué condiciones deben cumplir? Estamos ante un problema que, según
Argandoña (2001), a quien seguimos, presenta varias dimensiones.
1) Desde el punto de vista de los partidos y candidatos:
a)�La suficiencia de los fondos, de modo que los partidos, los candidatos, sus
simpatizantes, y todos los ciudadanos, puedan expresar libremente sus opinio-
nes y propuestas políticas, utilizando los medios de difusión y comunicación
disponibles, y puedan formarse una opinión cualificada sobre los problemas
y las propuestas.
b)�La adecuada distribución de los fondos entre partidos y candidatos, o mejor,

la creación de condiciones que permitan a todos ellos acceder a los fondos
necesarios, de modo que todas las voces legítimas disfruten de la posibilidad
de ser oídas, se fomente la competencia y la formación cualificada de opinión
por parte de los electores y del público en general, y se ofrezca a todos los
candidatos la posibilidad de aspirar a cargos políticos, independientemente de
los recursos económicos personales de los que dispongan.
c)�El ejercicio de la responsabilidad (accountability) de los partidos y de los can-

didatos por el uso dado a los fondos recibidos.
2) Desde el punto de vista de las personas, empresas y organizaciones de ca-

rácter no directamente político:
a)�El ejercicio de su derecho a participar en la política, no sólo como electores

y candidatos, sino también como miembros de un partido, simpatizantes o
defensores de una causa, una política o un interés, con los medios legítimos a
su disposición, incluyendo sus recursos económicos.
b)�La creación de un "terreno de juego nivelado", de modo que el poder económico

o los medios de algunos no suponga un perjuicio injusto para otros.
3) Desde el punto de vista de la sociedad en su conjunto:
a)�El apoyo y la defensa de los valores y procesos democráticos, el ejercicio de la

libertad de expresión, la armonía política y el respeto a las reglas del juego
político.
b)�El control del recto uso de los recursos, públicos o privados, que la sociedad
proporciona a las organizaciones políticas.
3.3.2. Formas de financiación
Desde el punto de vista económico, la actividad política presenta unos carac-

teres especiales. En principio, se trata de actividades voluntarias que deberían
ser financiadas por los que participan en ellas (afiliados, simpatizantes, etc.).
Sin embargo, como hemos puesto de manifiesto al tratar de la evolución his-
tórica del fenómeno de la financiación de la vida política y de los partidos
políticos en particular, la existencia de los partidos y, en general, de la orga-
nización política es un bien público, lo que, aplicado a la ciencia económica,
implica que los bienes públicos deben financiarse mediante recursos recauda-
dos coactivamente, es decir, impuestos.
La primera idea es, pues, que hay razones para que en la financiación de los
partidos concurran, además de fondos privados, los fondos públicos. Con to-
do, esto es sólo una parte del problema, ya que las actuaciones de los políticos
crean costes y beneficios desiguales para los distintos ciudadanos, de modo
que algunos de éstos pueden tener un interés personal (que puede ser altruista,
pero que es bastante más probable que no lo sea) en que ciertos programas o
propuestas salgan adelante, y estarán dispuestos a pagar por ello porque espe-
ran obtener beneficios específicos de una determinada acción política. En este
punto es donde se confunde el lobbismo con el tráfico de influencias.
Ambas formas de financiación, pública y privada, presentan unas problemáti-

cas propias que según Argandoña (2001) se pueden describir como hacemos
en los dos epígrafes siguientes.
3.3.3. Financiación pública
El recurso a los Presupuestos Generales del Estado (o de otras instancias políti-

cas: supranacionales, nacionales, regionales, locales, etc.) para financiar las ac-
tividades corrientes de los partidos políticos y los gastos extraordinarios crea-
dos por las campañas electorales presenta principalmente tres problemas: la
cuantía de los fondos, la búsqueda de los fondos adicionales y el reparto de
esos fondos.
La cuantía de los fondos
Si la cuantía de los fondos es insuficiente, puede dificultar el ejercicio de los

derechos políticos, sobre todo del de libertad de expresión, y puede resultar
ineficiente desde el punto de vista económico. Sin embargo, lo más probable
es que la financiación sea excesiva desde el punto de vista social porque, en
definitiva, la decisión sobre la cuantía de esos fondos corre a cargo de sus be-
neficiarios (partidos, candidatos, etc.), por medio de los legisladores y gober-
nantes elegidos en los comicios. Y esto también puede ser ineficiente. Pero eso
no es todo. También es probable que los fondos disponibles no sean suficien-
tes para los partidos y candidatos. Esto se debe, principalmente, a dos causas:
a) El crecimiento de los gastos de los partidos y, sobre todo, de las campañas

electorales (personal administrativo y directivo, investigación de mercados,
marketing, publicidad, análisis electoral, relaciones públicas, estudios técni-
cos, etc.). Esto puede deberse a la frecuencia con la que tienen lugar las elec-
ciones en los distintos niveles de gobierno, como ocurre en España, con los
comicios electorales locales, autonómicos, nacionales y europeos; al cambio
en la naturaleza de la competencia política (con énfasis en los líderes y, por
tanto, con campañas más costosas), y a la creación de estructuras burocráticas,
extensas y profesionalizadas en los partidos, entre otras causas.
b) El rendimiento de los gastos llevados a cabo, además de ser fuertemente

decreciente en términos absolutos (el rendimiento del último euro dedicado
a una campaña de publicidad será tanto menor cuantos más euros se gasten),
lo es también en términos relativos (el éxito de la campaña de un candidato
es siempre relativo al éxito de la de sus contrincantes).
En consecuencia, cuantos más fondos dedique un candidato o partido, más

fondos deberán dedicar los demás (y viceversa), sin que de ello resulte un ma-
yor beneficio privado (por los rendimientos decrecientes mencionados) y so-
cial (por los efectos externos que se producen: expulsión de la publicidad pri-
vada por la pública, contaminación visual y acústica, etc.). Y, en un ejemplo
claro de "fallo de coordinación", aunque todos los candidatos podrían desear
la limitación de esos gastos, ninguno tendrá interés en hacerlo primero. Es
más, todos desearán incumplir esa limitación, si los demás la aceptan.
Todo lo anterior puede justificar la limitación en la cuantía de fondos que un

partido o candidato puede dedicar a sus operaciones ordinarias y, sobre todo, a
los gastos extraordinarios de una campaña electoral. No obstante, la respuesta
no puede ser simplista, ya que en ocasiones los aspirantes recién llegados a la
competición necesitan disponer de grandes cantidades de fondos para vencer
la ventaja de los instalados en el poder, de los grupos de influencia y de los
medios de comunicación, que gozan en esto de una situación de privilegio.
La búsqueda de fondos adicionales
Dice Argandoña (2001) que si los fondos públicos resultan insuficientes, ya

sea desde el punto de vista de los partidos como desde el punto de vista de los
candidatos, se generarán incentivos para aumentar su cuantía, sea mediante
nuevos fondos públicos (lo que acentúa su ineficiencia económica y entra en
conflicto con otros usos de esos fondos), sea con recursos privados legales o
medios ilegales (por ejemplo, mediante la creación de empresas privadas cuyos
beneficios se destinen a financiar al partido). Por tanto, la insuficiencia de los
fondos nos sitúa ante posibles conductas ilegales e inmorales.
En esta búsqueda de fondos adicionales florece la corrupción y sus efectos, que

a menudo empañan el buen nombre del lobbismo.
El reparto de los fondos
En este punto tampoco se dispone de criterios objetivos que aseguren la efi-

ciencia económica del reparto de los fondos entre distintas formaciones polí-
ticas. En la práctica, suele llevarse a cabo en función de los votos obtenidos,
del número de representantes en el parlamento, u otros criterios. De esta ma-
nera, se intenta ofrecer a los distintos políticos y candidatos la posibilidad de
hacer oír su voz, al menos en la medida en que cuenten con un cierto respaldo
por parte de los electores.
3.3.4. La financiación privada
La financiación privada presenta numerosas modalidades prácticas, desde las

cuotas fijas pagadas por los afiliados a un partido, hasta la donaciones (de
cuantía y periodicidad variables) de particulares y empresas, para el partido,
para un candidato o para una campaña, los trabajos llevados a cabo gratuita-
mente, o los ingresos obtenidos mediante la venta de bienes y servicios, sea

legítima (eventos, captación legal de fondos, merchandising, etc.) o no (como
la creación de empresas cuyos beneficios se destinan a financiar el partido,
a menudo mediante la venta de bienes o servicios que encubren donaciones
ficticias: informes, asesoramiento, etc.). Los problemas que presenta la finan-
ciación privada son también complejos: la cuantía de los fondos recaudados,
la compensación esperada (o prometida) por la financiación privada, y el uso
de medios ilegales e inmorales (extorsión) para recabarla.
La cuantía de los fondos recaudados
Como hemos indicado, la actividad de las organizaciones políticas presenta

características de bien público, por lo que es probable que la cuantía consegui-
da mediante financiación privada espontánea (afiliados y simpatizantes) sea
insuficiente. Ahora bien, si la demanda de fondos por parte de las formaciones
políticas es superior a la oferta, esto significa que será "rentable" buscar nuevas
formas de atraer financiación, legal o no. Pero para atraer más fondos priva-
dos, es necesario ofrecerles una "remuneración" adecuada (o recurrir a formas
más o menos coactivas de financiación).
La compensación esperada (o prometida) por la financiación pri-

vada
En principio, las cuotas ordinarias pagadas por los miembros de un partido

(por ejemplo, porque lo consideran un deber cívico o porque desean impulsar
las políticas que el partido propone), lo mismo que las donaciones voluntarias
de menor cuantía, no parecen crear un problema específico. Pero otros casos
sí lo presentan.
El problema radica en el posible intercambio injusto de favores o beneficios,

en el que se ven involucrados:
a) primero, el donante, como promotor de ese intercambio o como sujeto

pasivo de él;
b) segundo, el candidato a gobernante o legislador, del que se espera que con-

ceda aquellos favores o beneficios;
c) tercero, el partido, es decir, sus líderes y dirigentes (como instigadores del

intercambio injusto, o como sujetos pasivos de éste), y que incluye, en su caso,
organizaciones que actúan como intermediarios del partido (asociaciones de
jóvenes y, en especial, los think tanks dependientes de los partidos), legalmente
o no, y, finalmente,
d) otras partes que pueden verse afectadas por la operación, como por ejem-
plo, los competidores del donante, que no tendrán acceso a los contratos o
servicios, que se los apropiará el donante, o los que pagarán mayores impues-
tos debido a esa operación.
Las formas de este intercambio injusto pueden ser muchas. Sin ir más lejos,
el donante puede tratar de condicionar (explícita o implícitamente) la políti-
ca del partido o del candidato, o la actuación del gobierno (actual o futuro),
o la obtención de favores de otro tipo, en beneficio propio o de terceros. Y
esto puede llevarse a cabo de manera legal o no, y éticamente correcta o no
(por ejemplo, en perjuicio del bien común, o en daño de terceras personas,
apropiándose de algo que no le corresponde, eludiendo determinadas obliga-
ciones, etc.), o, simplemente, puede esperar tener ocasión de obtener alguna
ventaja futura todavía no concretada (lo que también es discutible, desde el
punto de vista legal y moral).
La financiación privada de los partidos, candidatos y campañas corre,

pues, el riesgo de que éstos se pongan al servicio de los grupos de in-
fluencia que los financian. De todos modos, este riesgo, que existe, debe
ser matizado. El mercado político funciona, hasta cierto punto, como
el de bienes privados. Si los consumidores con ingresos elevados desean
comprar más bienes de lujo, lo harán, sin duda, pero esto no significa
que desaparezca la producción de bienes ordinarios porque los incen-
tivos económicos se inclinarán pronto en favor de éstos. Con mayor
razón, el hecho de que, por ejemplo, los miembros de un grupo de in-
fluencia financien a un partido no significa que obtengan todo lo que
se proponen:
1) porque el mercado está abierto a la competencia de otros partidos;
2) porque el veredicto final lo tienen los votantes, y
3) porque otros grupos de influencia también financiarán a ese partido,

compitiendo por un número reducido de acciones legislativas y regula-
doras, de gastos y de impuestos.
Conviene señalar que la mera existencia de un beneficio para el donante no Naturaleza de la acción
hace inmoral la donación. Lo que caracteriza a la corrupción, desde el punto corrupta
de vista del partido, gobierno, funcionario o candidato, es el ejercicio inco- El hecho de que el que recibe
rrecto (contrario o no coincidente) de un cargo dotado de una influencia o la financiación sea un partido
político o un candidato, y no
poder discrecional, sea a instancia de la otra parte (soborno) o por iniciativa un político o funcionario en el
ejercicio de sus funciones, no
propia (extorsión) y, desde el punto de vista del donante, la colaboración en cambia la naturaleza de la ac-
ción corrupta, aunque la opi-
ese ejercicio incorrecto, en beneficio propio o de un tercero, para conseguir nión pública tienda a tratar
un beneficio o evitar un perjuicio. esos casos con más permisivi-
dad que los de enriquecimien-
to personal.
Nos sumamos así a la afirmación de Argandoña (2001), para quien la

frontera entre el lobbismo y la corrupción puede ser imprecisa, pero "en
principio, nada impide que una empresa, una asociación empresarial o
profesional, una organización no gubernamental, etc. lleven a cabo ges-
tiones para conseguir acciones políticas que les sean favorables, siempre
que utilicen medios lícitos (la financiación de un partido, en nuestro
caso) y que los fines perseguidos lo sean también, es decir, que no per-
judiquen al bien común ni causen daños a otros agentes" (pág. 8).
El uso de medios ilegales e inmorales (extorsión) para recabar la

financiación privada
Ejemplos de actuaciones de este tipo son la exigencia de "comisiones" por la

adjudicación de contratos, obras, servicios y suministros públicos, o por la
recalificación de terrenos, etc., o la simple promesa de un trato de favor para
los donantes, o la amenaza de un trato contrario para los que se nieguen a
colaborar en la financiación del partido o candidato electoral.
3.3.5. Problemática de la financiación de los partidos en la

actualidad
Como apunta Argandoña (2001), la financiación privada de partidos, candi-

datos y campañas presenta, principalmente, tres tipos de problemas:
1)�Políticos, alrededor de los argumentos de libertad de expresión y derecho

a la información frente a los de igualdad de trato y de oportunidades.
2)�Económicos, relacionados con las ineficiencias creadas por los problemas

de financiación y el exceso de gasto.
3)�Sociales�y�éticos, en dos niveles: primero, el de la posibilidad de conductas

inmorales de los donantes, debidas a la oportunidad de obtener beneficios in-
justos como contrapartida de la financiación de los partidos, y segundo, por-
que puede generar situaciones de corrupción: extorsión, soborno, favoritismo,
nepotismo, clientelismo, abuso de información privilegiada, conflicto de in-
tereses, blanqueo de dinero, etc., tanto por parte de los donantes como por
parte de los partidos y candidatos.
Más específicamente, estas problemáticas se pueden desglosar en los siguientes

puntos críticos de la financiación pública de los partidos políticos:
• Es más fácil establecer un límite a la cuantía total de los fondos.
• Pero, en la práctica, esto puede no cumplirse porque los que determinan

esa cuantía son, en definitiva, los beneficiarios de la financiación.
• El acceso a fondos públicos puede suponer un incentivo a aumentar el

gasto de los partidos y las campañas.
• En la medida en que la financiación pública no sea suficiente, se pueden

crear incentivos para la búsqueda de fondos ilegales, generando la corrup-
ción y sus consecuencias sobre el lobbismo.
• La financiación pública permite un reparto de esos fondos con criterios

objetivos.
• Pero estos criterios no son necesariamente eficientes, desde el punto de

vista económico; ni necesariamente justos, en cuanto que, sin ir más lejos,
contemplan resultados pasados (porcentaje de voto o de representación
en el Parlamento), lo que beneficia a los ya instalados en el poder.
• Se presta a la colusión (pacto ilícito que daña a terceros) entre los partidos
para maximizar los ingresos de las grandes organizaciones políticas, o de
las que forman la coalición gobernante, en detrimento de las minoritarias
y de las recién llegadas.
• Resta independencia a los partidos, al hacerlos depender de los presupues-

tos públicos, y los convierte, de algún modo, en partes de la maquinaria
del Estado.
• Se corre el riesgo de convertir a los partidos en burocracias interesadas

sobre todo en su continuidad, de modo que acaben ocupando cada vez
más espacios de la vida pública (la "patrimonialización" de las instituciones
y las administraciones públicas).
• Los partidos pueden estar cada vez más alejados de los ciudadanos, entre
otros motivos, porque no necesitan la financiación privada de sus activi-
dades.
• Y, por tanto, pueden ser menos transparentes, al no tener que dar cuenta
de su gestión a sus afiliados y donantes (Aragandoña, 2001).
En lo referente a la financiación privada, los puntos críticos son:
• Hace más difícil el establecimiento de un límite a su cuantía, al no limitar

los gastos competitivos (el incentivo social a reducir ese gasto se contra-
pone al interés de cada partido en aumentarlo).
• Hace más difícil el establecimiento de un terreno de juego equilibrado e

igualado, en el que todos los ciudadanos puedan ejercer igualmente sus
derechos a ser informados y a ser oídos, y en el que todos los partidos
puedan tener acceso a los medios necesarios.
• Pero también puede hacer más fácil la supresión de la ventaja de los ya

instalados en el poder, de las grandes maquinarias políticas y de los medios
de comunicación, aunque sólo sea para los que disponen de recursos para
ello.
• Puede acentuar la dependencia económica de los partidos y de los políti-

cos respecto a los grupos de influencia, desvirtuando el lobbismo como
actividad comunicativa legítima, y, a la vez, generar la búsqueda de fondos
por procedimientos ilegales e inmorales.
• Pero la competencia entre donantes reduce la eficacia de su presión: a)

porque la cuantía de las aportaciones deberá ser mayor cuantos más gru-
pos de influencia busquen el apoyo de un partido; b) porque la eficacia de
las aportaciones será decreciente cuanto mayor sea el número de intere-
ses representados; c) porque las aportaciones serán, a menudo, defensivas
(para evitar un trato de disfavor, si no se ha contribuido a la campaña del
partido o del candidato que ganó las elecciones), y d) por la competencia
entre partidos, que hacen que los grupos de influencia contrarios apoyen,
probablemente, a formaciones políticas distintas.
• Puede convertir a las empresas en rehenes del sistema, en cuanto que el

ejercicio de sus derechos puede verse supeditado a su participación en la
financiación de los partidos.
• No elimina la burocratización de los partidos, ni su alejamiento de los

ciudadanos, ni su falta de transparencia, ni la "patrimonialización" de la
actividad pública. Aun así, es posible que estos defectos se den en menor
proporción cuando predomina la financiación privada, primero, porque
la maquinaria política de los partidos será más sensible a las peticiones
de los donantes, aunque éstas no coinciden necesariamente con las de los
ciudadanos en general y, segundo, por la presión de los donantes para un
funcionamiento más eficiente de las organizaciones políticas, aunque los
resultados de esa presión pueden ser escasos porque la dirección de un
partido es tarea reservada a especialistas y porque los donantes buscarán la
eficacia en términos de consecución de sus intereses, no necesariamente
del buen funcionamiento del partido (Aragandoña, 2001).
Finalmente, las soluciones mixtas, de financiación pública y privada, pueden

superar algunos de esos inconvenientes, pero es probable que presenten, en
mayor o menor medida, los de una y otra alternativa. Y ambas pueden acabar
generando incentivos para la búsqueda de fondos por procedimientos ilegales
e inmorales, creando un ambiente de corrupción en los partidos, fomentando
la búsqueda de rentas (por parte de los candidatos, los dirigentes del partido,
sus empleados o intermediarios surgidos alrededor de la oportunidad de enri-
quecimiento fácil), erosionando su reputación, creando también un ambiente
de corrupción en los donantes (con procesos similares de búsqueda de rentas,
aparición de intermediarios, etc.) y, en definitiva, perjudicando a la democra-

cia y sus valores, entre los que destaca el derecho a participar en la toma de
decisiones públicas por medio del lobbismo.
En el fondo, los debates sobre el carácter público o privado de la financiación,

sobre la limitación del volumen de donaciones y sobre la restricción del gasto
político (especialmente en las campañas) es un debate entre modelos: el de la
primacía de la libertad de expresión frente al de la primacía de la igualdad de
oportunidades. El primero defiende la libertad de los donantes, confiando en
la competencia entre ellos para que se mantenga la igualdad de oportunidades.
El segundo prefiere la regulación directa para mantener esa igualdad, aunque
esto pueda crear un terreno desnivelado en otros aspectos.
Por otro lado, en la medida en que se van comprobando las ventajas y los in-
convenientes de uno y otro sistema, la legislación sobre el tema está someti-
da a modificaciones frecuentes, que muestran numerosos elementos comunes
junto con no pocas peculiaridades nacionales.
3.3.6. Modelos de financiación de los partidos
Dentro de las diferentes modalidades de financiación de los partidos políti-

cos en las democracias occidentales se pueden destacar dos grandes grupos:
el europeo y el norteamericano. Estos dos grupos suponen una diferenciación
singular vinculada a las tradiciones políticas de cada uno de los dos continen-
tes. Sin embargo, Alemania, se ha convertido en un caso peculiar y singular
al intentar cruzar ambos sistemas. De ahí que sea preciso distinguir el modelo
alemán del europeo y del estadounidense para comprender mejor estos tres
grupos, no sin antes incidir en cuáles son los criterios que fijan el mínimo
denominador común a estas tres formulas de financiación. Son los siguientes:
a) Respeto y fomento de la libertad de expresión y de los valores y procesos

democráticos.
b) Respeto mutuo e igualdad en el trato.
c) Unos partidos políticos sólidos, bien organizados y abiertos. Éste es un cri-

terio fundamental, pues permite que el hecho de que un partido decida pro-
mover unas u otras políticas sólo se vea influido por estrategias de lobbismo,
y no tenga que verse condicionado por la presión o el chantaje de los grupos
de influencia que los financian.
d) Un marco abierto para la difusión de la información y de las opiniones,

basado en la transparencia.
e) Un terreno de juego "nivelado" para todos (derecho a oír y a ser oído, sin
ventajas injustas).
f) Permitir, facilitar y animar a los ciudadanos a ejercer su derecho a ser infor-

mados y su derecho al voto.
g) Principio de transparencia: erradicación de conductas corruptas, inmorales

e ilegales.
h) Eficacia económica.
La puesta en práctica de esos principios se traduce en unos cuantos rasgos que

están presentes, de una manera u otra, en casi todas las legislaciones nacionales
sobre los partidos:
a) Límites al gasto del partido, del candidato o de la campaña, por razones de

equidad y eficiencia económica.
b) Financiación pública para garantizar un mínimo de igualdad de oportuni-

dades y la autonomía de los partidos respecto a los grupos de interés. Esa fi-
nanciación suele atender a los gastos ordinarios y también a los gastos extra-
ordinarios de las campañas electorales, y suele estar en función de la acepta-
ción popular del partido (número de escaños, porcentaje de votos consegui-
dos, etc.). A menudo, la cuantía de la financiación pública se relaciona (po-
sitivamente) con la privada, de modo que se fomente esta última. En dicha
financiación se incluyen servicios gratuitos, como tiempo en las cadenas pú-
blicas y privadas de radio y televisión, anuncios gratuitos en los medios de co-
municación (normalmente los públicos), reparto gratuito de correspondencia
electoral, etc.
c) Financiación privada para defender la libertad de expresión, la participación

de los ciudadanos y su derecho a apoyar las iniciativas políticas que deseen,
con algún límite (por razones de equidad y eficiencia). A menudo se incenti-
va la participación privada mediante desgravaciones fiscales limitadas, decre-
cientes con la cuantía de la donación. Se suelen prohibir algunas formas de
financiación porque podrían suponer un trato discriminatorio o una mani-
fiesta compra de favores (por ejemplo, por empresas públicas, o que reciben
financiación estatal, o que llevan a cabo contratos con entes públicos, o por
extranjeros, etc.).
d) Transparencia, publicidad y control de las cuentas de los partidos, candi-

datos y campañas (por razones de justicia y eficiencia): prohibición de apor-
taciones anónimas (a menos que sean de escasa cuantía), exigencias de con-
tabilización precisa, control por auditores y/o organismos públicos de fiscali-
zación, publicidad, etc.
Vistos los criterios comunes de la regulación, veamos ahora las tres principales
fórmulas o modelos de regulación de la financiación de los partidos políticos.
El modelo europeo: el caso francés
La principal característica de este modelo es la importancia que tiene la finan- Financiación pública en
ciación pública estatal de los partidos, esto es, el hecho de responsabilizar al Francia
Estado de la financiación de los partidos. Si bien es cierto que otros países eu- El papel preponderante de la
ropeos y no europeos han llegado a la misma solución, no lo es menos que es financiación pública en Francia
es sin duda la razón principal
en Francia donde esta modalidad de financiación está más afianzada. Su jus- del extremado grado de profe-
sionalización del lobbismo en
tificación radica en el intento de evitar que fuerzas sociales y grupos de interés ese país.
puedan influir de manera ilícita en la vida política, manipulando la acción
pública a favor de los intereses privados.
Manifestaciones claras de este sistema de financiación son las leyes relativas a

esta materia que se han aprobado en los últimos años, como las que instauran
la financiación estatal de los partidos políticos para sus actividades generales,
ya sea para los candidatos (a los que se sufragan los gastos causados por las
elecciones) o para los propios partidos (que reciben cantidades tanto para sus
actividades generales como para las ocasionadas por la campañas electorales).
Ejemplos del modelo europeo
En esta misma línea y modelo, en Dinamarca se concede a los partidos una cantidad fija y
otra variable en función de su fuerza electoral. Otro ejemplo de la progresiva instauración
en Europa de la fórmula de financiación pública es el Reino Unido, donde tradicional-
mente la financiación era de índole privada, pero que ha evolucionado hacia un mayor
protagonismo del erario público. En este país, desde 1975 el Estado proporciona, en con-
cepto de financiación por actividades generales, un apoyo económico público a los par-
tidos de la oposición para compensar las desventajas de no disfrutar del poder político.
De lo expuesto se puede concluir que la financiación estatal no sólo es una

realidad, sino también una necesidad deseable y exigible constitucionalmente,
por lo que un número creciente de países la han introducido en sus sistemas
de financiación de la vida política.
El modelo alemán
El modelo alemán parte de la premisa de que los partidos no pueden ni deben

ser financiados por entero por las instituciones públicas, sino que, puesto que
son agentes sociales, también deben estar mantenidos económicamente por
la sociedad. Por otro lado, se considera que es crucial para el desarrollo de
cualquier estado de partidos el apoyo financiero del Estado para que pueda
realizar sus funciones (González-Varas, 1995).
Ambas líneas se han visto reflejadas en la normativa alemana sobre financia-

ción de los partidos políticos, en la que se concreta la limitación de la finan-
ciación estatal, que no puede superar los ingresos de cuotas y donaciones ni
tampoco una cifra fija. De este modo, se pretende dar cumplimiento al deside-
rátum constitucional según el cual los partidos políticos han de ser agentes
sociales, arraigados en el entramado social, sin excluir por ello una adecuada
financiación pública.
En concreto, el Estado abona una cantidad fija en función del total de los vo-
tos obtenidos y otra para los votos que superen un límite establecido de votos.
Asimismo, también paga a los partidos una cantidad de dinero equivalente a la
recibida por donaciones o cuotas siempre que no supere una cantidad alzada
que anualmente fija la ley de partidos. Para que este complejo sistema pueda
ser eficaz, es necesario un funcionamiento transparente de los ingresos y gas-
tos de los partidos políticos. Con este fin se creó el llamado "libro de cuentas",
que se exige a todos los partidos y en el que se reflejan económicamente sus
actividades globalmente consideradas. Además, se exige la realización perió-
dica de auditorías de cuentas para su revisión.
Por lo que se refiere a la financiación privada, y en concreto a la cuestión re-

lacionada con las donaciones, el modelo alemán considera que las donacio-
nes son una fuente legítima de financiación, que debe incluso fomentarse por
el Estado. Y este fomento se articula mediante dos medidas principales: A la
primera ya nos hemos referido, pues se trata de la de conceder subvenciones
públicas equivalentes a lo obtenido a través de las donaciones.
La segunda de ellas se refiere a la concesión de desgravaciones fiscales en el

impuesto sobre la renta de las personas físicas a los ciudadanos que realicen
donaciones a los partidos. El criterio principal que vertebra esta materia es que
sean la mayoría de los ciudadanos los que puedan beneficiarse de dichas des-
gravaciones. Por ello, la legislación alemana debe tener presente que las cifras
que permitan la desgravación sean asequibles para el ciudadano medio. Desde
el punto de vista político, esta idea supone un planteamiento democrático,
en el sentido de que todos los ciudadanos pueden tener el mismo nivel de
influencia en la vida política al estar prohibido desgravar por donaciones ele-
vadas, ya que éstas sólo corresponden a una minoría de ciudadanos.
Tanto para uno como otro de los aspectos señalados hay un factor que es pre-
ciso subrayar, ya que la garantía de la legalidad de las donaciones es un bien
necesario para que cualquier proceso de este tipo funciones correctamente. En
Alemania, la sanción que se impone por una donación ilegal es la de la devo-
lución del doble de la cantidad recibida.
Por todo ello, se puede decir que el modelo alemán tiene muy presente los
principios democráticos en la financiación de los partidos políticos, enraizán-
dolos socialmente y sin perder la necesaria vinculación pública que caracteriza
a cualquier Estado de partidos. Esta característica favorece la transparencia y
facilita un desarrollo del lobbismo mucho más ajeno a las controversias deri-
vadas de la corrupción política.
El modelo estadounidense
A diferencia de las constituciones contemporáneas, la de Estados Unidos ni

siquiera menciona a los partidos políticos; lo cual es perfectamente explicable
dada su fecha de promulgación. Las enmiendas aprobadas en 1791 tampoco
hacían referencia al derecho de asociación, el cual, al igual que otros derechos
fundamentales, ha ido siendo reconocido por el Tribunal Supremo.
De hecho, los partidos políticos nacieron poco después de formarse la Repú-

blica. Primero fueron los republicanos de Jefferson; luego, Hamilton organizó
el partido de los federalistas, mientras que la implantación del bipartidismo
tal y como lo conocemos en la actualidad data de la segunda mitad del siglo
XIX. No es pues de extrañar que los partidos fueran objeto de regulación estatal
(California y Nueva York aprobaron en 1866 algunas normas sobre los proce-
dimientos de selección de candidatos y sobre la designación de los cargos en
el seno de los partidos) y federal (la Civil Service Reform Act de 1883, la Tillman
Act de 1907, la Publicity Act de 1909 y la Corrupt Practices Act de 1911) para
combatir el nepotismo y la corrupción electorales.
En los últimos años, el panorama legal de financiación de la vida política es-

tadounidense ha sido bastante convulso, especialmente a partir del escánda-
lo Watergate, que puso en evidencia las carencias de la Federal Election Cam-
paing Act (FECA) adoptada en 1971. La FECA modificó de manera sustancial el
orden establecido en materia de financiación de las campañas presidenciales
en Estados Unidos, especialmente en lo relativo a la publicidad. Así, establece
la exigencia, entre otras, de que los candidatos hagan públicas sus fuentes de
financiación y la naturaleza de sus gastos electorales. En principio, la FECA
enmarca la financiación pública y privada del conjunto de las campañas fede-
rales, por lo que no erradica la corrupción. De este modo, sin ir más lejos, en
marzo de 1971, con motivo de la campaña electoral de las presidenciales de
1972, el precio de la leche se aumentó en algunos céntimos, lo que reportó
entre 300 y 700 millones de dólares a la industria láctea, después de que las
cooperativas estadounidenses productoras de leche prometieron al presidente
(y candidato en esos comicios) Nixon una contribución de dos millones de
dólares a su campaña electoral. Al no existir ningún límite a los gastos que po-
día hacer un candidato a la presidencia, el escándalo Watergate, surgido unos
años más tarde, creó una convulsión sin precedentes.
El Watergate
El escándalo del Watergate (o Watergate, a secas) fue un escándalo político en Estados

Unidos durante el mandato de Richard Nixon que culminó con la imputación de algunos
consejeros muy cercanos al presidente y con su propia dimisión el 8 de agosto de 1974.
El escándalo comenzó con el arresto de cinco hombres por el allanamiento de la sede

del Comité Demócrata Nacional en el complejo de oficinas Watergate, en Washington,
D.C. el 17 de junio de 1972. Las investigaciones llevadas a cabo por el FBI y después por
el Comité de Watergate en el Senado, por el House Judiciary Committee y por la prensa
revelaron que este robo fue sólo una de las múltiples actividades ilegales autorizadas y
ejecutadas por el equipo de Nixon. También revelaron el enorme alcance de los crímenes
y abusos, que incluían fraude en la campaña, espionaje político y sabotaje, intrusiones
ilegales, auditorías de impuestos falsas, escuchas ilegales a gran escala, y un fondo secreto
en México para pagar a quienes realizaban estas operaciones. Este fondo también se usó
para comprar el silencio de los cinco hombres que fueron imputados por el robo del 17
de junio.
Nixon y su equipo conspiraron para ocultar el allanamiento sólo seis días después de los
hechos. Después de dos años reuniendo pruebas contra el entorno del presidente, que
incluía a miembros de su propio equipo testificando contra él en una investigación del
Senado, se reveló que Nixon tenía un sistema de grabación de cintas en sus oficinas y que
había grabado una gran cantidad de conversaciones. Estas cintas mostraron que había
obstruido a la justicia e intentado tapar el robo. Estas conversaciones grabadas serían
conocidas como "The Smoking Gun" ('la pistola humeante'). Tras una serie de batallas
legales, el Tribunal Supremo de Estados Unidos decidió por unanimidad que Nixon debía
entregar las cintas, lo que finalmente hizo. Nixon dimitió diez días más tarde, con lo que
se convirtió en el único Presidente de Estados Unidos que ha renunciado al cargo.
A raíz del caso Watergate, en 1974 el Congreso decidió reforzar las disposicio-
nes de la FECA enmendándola sustancialmente. Así, primero se creó la Federal
Election Comission (FEC) para garantizar una promulgación y aplicación efi-
caz de normas sobre la financiación electoral, así como sobre las subvenciones
públicas. La FEC es, pues, la agencia reguladora independiente encargada de
administrar y hacer cumplir la Ley para las Campañas de Elecciones Federales
(la Ley). La FEC tiene jurisdicción sobre la financiación de campañas federales
para los candidatos a presidente, vicepresidente, Cámara de Representantes y
Senado de Estados Unidos.
El caso Enron, que acarreó la suspensión de pagos de la gigantesca compañía

eléctrica con sede central en Houston (Texas), puso al descubierto irregulari-
dades generalizadas en la financiación de las campañas electorales de Estados
Unidos. La democracia norteamericana estaba financiada por contribuciones
no reguladas de particulares, empresas y sindicatos que restaban opacas, el lla-
mado soft money o dinero blando, maleable. La clase política reaccionó ante
este escándalo cubriendo esta laguna legal: el mes de marzo del 2002, el presi-
dente Bush firmó una ley aprobada pocas semanas antes por el Congreso que
regulaba la financiación de las campañas, la Bipartisan Campaign Reform Act
(BCRA).
A pesar de que algunos senadores republicanos votaron a favor de esta ley,

entre ellos el republicano John McCain, en su momento oponente de Bush
en las primarias y luego oponente de Obama en las presidenciales del 2008, la
ley fue capitalizada por los demócratas. De hecho, el propio presidente Bush
mostró su oposición durante el trámite parlamentario, aunque al final no tuvo
más opción que firmar la ley.
El 21 de enero del 2010, en la sentencia Citizens United v. Federal Election Com-

mission, el Tribunal Supremo de Estados Unidos acabó con la prohibición a
terceras partes –empresas, organizaciones sin ánimo de lucro, sindicatos– de
hacer campaña en radio y televisión a favor o en contra de un candidato en el
mes previo a unas elecciones legislativas. La mayoría conservadora del Tribu-
nal lo justificó aludiendo a la libertad de expresión.
Este fallo no dejó indiferente al presidente Obama, quien, después de criticar-

la abiertamente en el discurso sobre el estado de la Unión (hecho sin prece-
dentes en la historia política del país), promovió una reforma del sistema de
financiación de las elecciones que fomentara la transparencia en ese tema. Sin
embargo, los republicanos evitaron que ese proyecto se sometiera a votación
en el Congreso estadounidense.
La sentencia Citizens United v. Federal Election Commission, que anula otra de

1990 en la que se estableció que el Gobierno podía prohibir que las empresas
gastaran dinero en propaganda que expresamente promoviera la elección o el
repudio de un candidato, declara como ilegales las limitaciones impuestas por
la Bipartisan Campaign Reform Act a los donativos de campaña realizados por
organizaciones privadas, sindicatos y empresas. Esto permitirá a las grandes
empresas y sindicatos gastar dinero sin límites para oponerse o apoyar a los
candidatos para el Congreso o la Presidencia de Estados Unidos. Sin embargo,
se mantiene vigente el requisito de divulgación por el cual las empresas que
gasten más de 10.000 dólares anuales en la producción o difusión de avisos
electorales deben informar a la FEC, indicando los nombres y las direcciones
de cualquier persona que haya aportado más de 1.000 dólares para esta pro-
paganda.
Sin embargo, vale aquí el dicho de "hecha la ley, hecha la trampa". En efecto,
algunos de los grupos que apoyaban o se oponían a candidatos en las eleccio-
nes legislativas de noviembre del 2010 estaban constituidos como organiza-
ciones sin ánimo de lucro, lo que les permitía evitar revelar el nombre de sus
donantes. En un artículo publicado en septiembre del 2010, David Axelrod,
fiel consejero del presidente Obama y uno de los estrategas de su campaña
en el 2008, citaba entre otros grupos a Crossroads GPS, que tiene entre sus
cabezas visibles a Karl Rove, el estratega de George W. Bush, y Americans for
Prosperity, financiada por los hermanos David y Charles Koch, propietarios de
un imperio energético y mecenas del Tea Party. "Lo que nos jugamos –escribió
Axelrod– es si poderosos intereses empresariales volverán a escribir nuestras
leyes o si la democracia seguirá estando donde le corresponde: en manos del
pueblo americano".
Qué duda cabe de que la sentencia es un duro revés para evitar cualquier prác-
tica que vierta sospechas sobre el lobbismo como compra de favores a cambio
de financiación electoral. Antes lo contrario. Con su fallo, el alto tribunal esta-
dounidense no sólo abre la puerta a la plutocracia, sino que también consiente
una gestión comercial de los intereses que sumirá todavía más al lobbismo en
el centro de los debates sobre su naturaleza corrupta.
Con todo, no queremos pecar de alarmistas, pues recordemos que, antes de

la sentencia, las empresas y los sindicatos podían financiar las campañas me-
diante los PAC. Asimismo, podían financiar anuncios para la televisión excep-
to durante los 30 días anteriores a unas primarias o los 60 anteriores a unas
elecciones generales, por lo que, sin duda, el debate seguirá vigente en un país
donde el lobbismo responde a un derecho democrático de la sociedad civil y,

por este motivo, si su ejercicio va más allá de la función informativa para po-
der tomar decisiones lo más ajustadas posibles a la realidad social que se pre-
tende regular, como intentan algunos, entonces la cuestión de la financiación
de los partidos como prebenda a intereses particulares se irá continuamente
atajando, como ha ocurrido durante todo el siglo XX y la primera década del
siglo XXI.
Los efectos de la sentencia Citizens United v. Federal Election Commission
Las consecuencias de la sentencia Citizens United v. Federal Election Commission tuvieron

su primer escenario en las elecciones legislativas y al cargo de gobernador del 2 de no-
viembre del 2010. El primer efecto es el hecho de que éstas fueron las elecciones que
batieron todos los récords de gasto en publicidad, relaciones públicas y lobbismo. Y muy
especialmente en estrategias de lobbismo llevadas a cabo por las principales empresas de
petróleo, energía y minería.
El objetivo era evitar que Barack Obama consiguiera suficiente apoyo en el Congreso
estadounidense para adoptar medidas de reducción de emisiones en el país que emite más
CO2 por habitante del mundo. Incluso un buen número de multinacionales europeas
participó como aliadas en la campaña electoral para impedir que las iniciativas de Obama
contra el cambio climático fructificasen.
Uno de los mecanismos que se utilizó fue el de canalizar dinero hacia organizaciones
coordinadoras del movimiento ultraconservador Tea Party, cuyos activistas, en su gran
mayoría, son negacionistas del cambio climático.
Lideradas por Exxon Mobil, Conoco Phillips, Chevron, BP y la menos conocida Koch
Industries (propiedad de los ya citados hermanos Koch, multimillonarios patrocinadores
del Tea Party), las empresas energéticas invirtieron, durante los dos años anteriores a las
elecciones, 453 millones de dólares en actividades de lobbismo con el fin de convencer a
miembros de la Cámara de Representantes y Senadores para que rechazaran las medidas
para reducir las emisiones. Con todo, también financiaron la campaña corporaciones
europeas como las alemanas BASF y Bayer, y las francesas Lafarge y GDF-Suez. Según
informaba La Vanguardia (1 de noviembre del 2010), ocho compañías europeas habían
aportado 306.000 dólares a una veintena de senadores, el 80% de ellos, responsables de
votar en contra de la legislación para reducir emisiones.
3.3.7. La financiación de los partidos en España
La financiación de los partidos políticos españoles está regulada por Ley orgá-
nica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos, modi-
ficada por la Ley orgánica 3/2015, de 30 de marzo, de control de la actividad
económico-financiera de los partidos políticos. La Ley orgánica de 2007 vino
a sustituir a la Ley Orgánica 3/1987 por considerar que esta última no garan-
tizaba de manera adecuada la suficiencia, regularidad y transparencia de su
actividad económica.
Contenido de la Ley 3/2015
La nueva ley consta únicamente de tres artículos, y solo el primero se ocupa de

reformar la Ley 8/2007. Cabe destacar la prohibición de donaciones a los par-
tidos políticos por parte de personas jurídicas, es decir, empresas, fundaciones
y otros. Prohíbe también la condonación de deudas de los partidos políticos
por parte de entidades de crédito, hasta ahora una laguna legal que de facto
había permitido casos de financiación encubierta de los partidos políticos al

poder por parte de los bancos a quienes gobernaban y que les perdonaban las
deudas.
Por último, la ley amplía la información económica y contable que, de acuerdo

con el principio de transparencia, los partidos políticos y las fundaciones y
entidades vinculadas o dependientes de estas deben hacer pública, y regula la
figura del responsable de la gestión económico-financiera.
Recordemos que la reforma del Código Penal de 2012 (Ley orgánica 7/2012)
ya había incorporado en el ordenamiento jurídico español la responsabilidad
penal de partidos políticos y sindicatos. Hasta entonces, tales entidades no
podían ser juzgadas por la comisión de delitos, sino que solo podían serlo los
individuos que las gestionaban. Y en 2015, una nueva reforma del Código
Penal (Ley orgánica 1/2015) incorporó el delito de financiación ilegal.
Las últimas reformas impulsadas por el Gobierno del Partido Popular no se

pueden separar de los escándalos de financiación del partido, sobre todo del
Caso Bárcenas.
Caso Bárcenas
El caso Bárcenas (o caso de los sobresueldos del PP) es un caso de presunta corrupción
política que investiga el delito de financiación ilegal del Partido Popular (PP). Este caso
surge el 30 de enero de 2013, a partir de la publicación en la prensa de los llamados
“papeles de Bárcenas”. Se trata de una presunta contabilidad no oficial del PP, que abar-
ca el período 1990-2008, llevada a cabo por el extesorero del partido Luís Bárcenas Gu-
tiérrez (también aparecen notas del anterior extesorero Álvaro Lapuerta), donde figuran
donaciones privadas de empresarios y empresas, así como pagos de sobresueldos que su-
puestamente se realizaban en efectivo dentro de sobres a numerosos cargos del partido,
incluido el Presidente del Gobierno español, Mariano Rajoy.
Fuente: Wikipedia
Contenido de la Ley 8/2007
Tal y como indica la exposición de motivos de la actual ley, durante el trans-

curso de veinte años la sociedad había experimentado muchos cambios polí-
ticos y económicos, como la rápida incorporación de las nuevas tecnologías,
la incorporación de España a la Unión Económica y Monetaria y la consoli-
dación del sistema democrático, que en el momento de la aprobación de la
anterior ley de financiación sólo tenía diez anos. Junto a estos cambios cabe
añadir la aparición ante la opinión pública de posibles irregularidades vincu-
ladas en algunos casos a la financiación de los partidos políticos.
Esta legislación pretende que se asuma definitivamente que el ejercicio de la

soberanía popular exige que el control político de las instituciones elegidas
en las urnas corresponde en último extremo al ciudadano, de donde se revela
indispensable la necesidad de establecer garantías y más medios para que el
sistema de financiación no incorpore elementos de distorsión entre la volun-
tad popular y el ejercicio del poder político.
La libertad de los partidos políticos en el ejercicio de sus atribuciones quedaría

perjudicada si se permitiese como fórmula de financiación un modelo de libe-
ralización total, ya que, de ser así, siempre resultaría cuestionable la influencia
que en una determinada decisión política hubiesen podido ejercer las aporta-
ciones procedentes de una determinada fuente de financiación y romper la
función de los partidos políticos como instituciones que vehiculan la forma-
ción de la voluntad popular.
Por estas razones, el propósito de la Ley Orgánica 8/2007 se conforma con los
siguientes objetivos:
a) Que la financiación de los partidos políticos debe corresponder a un sistema

mixto que recoja, por una parte, las aportaciones de la ciudadanía y, por otra,
los recursos procedentes de los poderes públicos en proporción a su represen-
tatividad como medio de garantía de la independencia del sistema, pero tam-
bién de su suficiencia. Las aportaciones privadas han de proceder de persones
físicas o jurídicas que no contraten con las administraciones públicas, ser pú-
blicas y no exceder de límites razonables y realistas.
b) Que se establezcan mecanismos de auditoría y fiscalización dotados de re-

cursos humanos y materiales suficientes para ejercer con independencia y efi-
cacia su función. De aquí que se haga necesaria la regulación de sanciones de-
rivadas de las responsabilidades que pudieran deducirse del incumplimiento
de la norma reguladora.
c) Que se aborde de manera realista la financiación de los partidos políticos a

fin de que tanto el Estado, por medio de subvenciones públicas, como los par-
ticulares, sean militantes, adheridos o simpatizantes, contribuyan a su mante-
nimiento como instrumento básico de formación de la voluntad popular y de
representación política, posibilitando los máximos niveles de transparencia y
publicidad y regulando mecanismos de control que impidan la desviación de
sus funciones.
Respecto a su ámbito�de�aplicación, la ley se aplica a la financiación de los

partidos políticos, federaciones, coaliciones o agrupaciones de electores.
La ley establece asimismo los recursos�económicos�de�los�partidos, diferen-

ciando entre los recursos públicos y los privados. Son recursos�procedentes
de�la�financiación�pública:
a) Las subvenciones públicas para gastos electorales, en los términos previstos

en la Ley Orgánica 5/1985, de Régimen Electoral General y en la legislación
reguladora de los procesos electorales de las asambleas legislativas de las co-
munidades autónomas y de las juntas generales de los territorios históricos
vascos.
b) Las subvenciones estatales anuales para gastos de funcionamiento, regula-

das en la propia ley de financiación de los partidos políticos.
c) Las subvenciones anuales que las comunidades autónomas establezcan pa-

ra gastos de funcionamiento en el ámbito autonómico correspondiente, así
como las otorgadas por los territorios históricos vascos y, en su caso, por las
corporaciones locales.
d) Las subvenciones extraordinarias para realizar campañas de propaganda

que puedan establecerse en la ley orgánica reguladora de las distintas modali-
dades de referéndum.
e) Las aportaciones que en su caso los partidos políticos puedan recibir de los
grupos parlamentarios de las cámaras de las Cortes Generales, de las asambleas
legislativas de las comunidades autónomas, de las juntas generales de los te-
rritorios históricos vascos y de los grupos de representantes en los órganos de
las administraciones locales.
Son recursos�procedentes�de�la�financiación�privada:
a) Las cuotas y aportaciones de sus afiliados, adheridos y simpatizantes.
b) Los productos de las actividades propias del partido político y los rendi-
mientos procedentes de la gestión de su propio patrimonio, los beneficios pro-
cedentes de sus actividades promocionales, y los que puedan obtenerse de los
servicios que puedan prestar en relación con sus fines específicos.
c) Las donaciones en dinero o en especie que perciban en los términos y las

condiciones previstas en la propia ley de financiación de los partidos políticos.
d) Los fondos procedentes de los préstamos o créditos que concierten.
e) Las herencias o los legados que reciban.
En lo referente a las fuentes�de�financiación, la normativa española distingue

entre las subvenciones (recursos públicos) y los recursos privados.
Las subvenciones sólo se otorgan a los partidos con representación en el Con-

greso de los Diputados y se distribuirán en tres partes iguales. El primer tercio
se distribuirá en función del número de escaños obtenidos por cada partido
en las últimas elecciones al Congreso y los dos tercios restantes en función del
número de votos obtenidos por cada partido en dichas elecciones. Se prima el
número de votos sobre el número de escaños, aunque no se olvida este último
dato. Se hace así para no perjudicar gravemente a los partidos minoritarios,
los cuales ya han visto cómo, por la aplicación de la Ley de D'Hondt, el nú-
mero de escaños obtenidos era inferior al que sería directamente proporcional
al número total de votos obtenidos.
Igualmente, las comunidades autónomas podrán otorgar a los partidos políti-

cos con representación en sus respectivas asambleas legislativas, subvenciones
anuales no condicionadas, con cargo a los presupuestos autonómicos corres-
pondientes, para atender sus gastos de funcionamiento. Dichas subvenciones
se distribuirán en función del número de escaños y de votos obtenidos por
cada partido político en las últimas elecciones a las indicadas asambleas le-
gislativas, en proporción y de acuerdo con los criterios que establezca la co-
rrespondiente normativa autonómica. Estas subvenciones podrán ser también
otorgadas por los territorios históricos vascos.
La ley española de financiación de los partidos políticos dedica cinco

artículos (del 4.º al 8.º, ambos inclusive) a regular los recursos�de�na-
turaleza�privada frente al único artículo consagrado a las subvencio-
nes públicas. Esto demuestra que, aunque uno de los objetivos de la ley
sea garantizar la suficiencia de los fondos de los partidos, desde luego
la preocupación fundamental es alejar el fantasma de la corrupción y
garantizar la transparencia de las fuentes tanto privadas como públicas
para poder fiscalizarlas y evitar que el sistema democrático se vea dis-
torsionado por el gran peligro al que se enfrenta la financiación de los
partidos: las presiones ilegítimas que los más poderosos podrían ejercer
sobre los partidos, que, en vez de actuar a favor del interés general, pu-
dieran verse impelidos a actuar en beneficio de aquellos que les propor-
cionen las fuentes de financiación necesarias para salir adelante.
Para evitarlo, la ley ha establecido requisitos tanto materiales como formales

para todos los recursos privados. La idea que se quiere preservar es la de que los
partidos políticos tengan un sustrato social sólido con el que inmunizarlos de
toda dependencia del Estado y, a su vez, de los grandes grupos de influencia.
La participación económica que debe estimularse es la de la gran mayoría de
los ciudadanos (o lo que es lo mismo, la del contribuyente medio) a fin de
favorecer el arraigo de las formaciones políticas en la opinión pública (Holga-
do, 2003).
Los recursos privados previstos por la legislación española son:
a) aportaciones de los afiliados,

b) donaciones,
c) actividades propias, y
d) herencias y legados.
Respecto a las aportaciones�de�los�afiliados,�adheridos�y�simpatizantes, la

ley se limita a establecer que éstas deben abonarse en cuentas bancarias abier-
tas exclusivamente para dicho fin. Se impone el principio de transparencia:
las aportaciones no pueden ser anónimas, ya que las dos formas de ingreso
permitidas son la domiciliación en una cuenta de la que sea titular el afiliado
y el ingreso nominativo. Esta fuente de financiación es secundaria para los
partidos, dada la escasa tendencia a la afiliación por parte de los ciudadanos
españoles y a que las cuotas de afiliación no son elevadas.
Las donaciones a los partidos han de ser nominativas, irrevocables y desti-

narse a la realización de las actividades propias del partido. Pueden ser tanto
dinerarias como en especie, y desde 2015, han de proceder de personas físicas,
no jurídicas.
Financiación extranjera
Podría cuestionarse la conveniencia de admitir donaciones de extranjeros, ya que tradi-

cionalmente se ha querido proteger la política del país de cualquier tipo de interferencia
extranjera. Los candidatos presentados por los partidos políticos, si son elegidos, son los
destinados a regir el gobierno de España. ¿Hasta qué punto es adecuado que dichos par-
tidos se hayan financiado con dinero de fuentes extranjeras? Es cierto que se establecen
ciertas cautelas, como prohibir aportaciones de gobiernos o de las entidades menciona-
das en el párrafo anterior pero, ¿es suficiente? ¿Hasta qué punto el haber aceptado ayudas
financieras del exterior puede condicionar la política futura de los dirigentes de nuestro
país? Como mínimo, pueden surgir dudas acerca de si los partidos podrían ser vulnera-
bles ante presiones provenientes del exterior, lo que, en ningún caso es admisible.
Se ha defendido que, en una sociedad global como la actual, no tiene sentido limitar las
aportaciones a los nacionales, pues la política es un interés humano que puede traspa-
sar fronteras. Así, una persona extranjera residente en otro país puede interesarse por el
triunfo de una determinada ideología en España, sin que con ello pretenda recibir com-
pensación directa o indirecta más que apoyar a un partido del que es simpatizante. Sin
embargo, no nos parece muy probable. Más probable sería que se persiguiera algún tipo de
beneficio, especialmente si es una persona jurídica extranjera la que realiza la donación.
Es cierto que hoy en día residen en España numerosos extranjeros que, sin haber adqui-
rido ni pretender adquirir la nacionalidad española, conviven con nosotros, muchos de
ellos con planes para hacerlo a largo plazo y que están especialmente interesados en la
política española. Si consideran que un partido defiende sus intereses, es natural que pre-
tendan apoyarlo incluso con aportaciones económicas. ¿Por qué no permitírselo y darles
el mismo tratamiento que a los nacionales?
Quizá debiera adoptarse una solución intermedia en la que se permitieran aportaciones

a españoles residentes o no y a aquellos extranjeros que acrediten haber sido residentes
en España durante un plazo determinado, de modo que pueda considerarse que si pre-
tenden realizar aportaciones a un determinado partido, es por un deseo de participar e
integrarse de una manera completa en su país de acogida. Si actualmente se está hablan-
do de conceder derecho al voto a los inmigrantes, obviamente la posibilidad de realizar
aportaciones económicas a los partidos no se les puede prohibir. Ahora bien, nos parece
excesivo conceder tal posibilidad a cualquier extranjero, residente o no.
Hay que señalar que la Ley 3/1987 admitía expresamente las subvenciones de funcio-
namiento establecidas por el Parlamento Europeo, mención que ha desaparecido en la
actual ley. Las subvenciones a partidos políticos a escala europea están previstas en el
Reglamento (CE) n.º 2004/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviem-
bre. Dicho Reglamento establece la financiación con cargo al Presupuesto General de la
Unión Europea de partidos que puedan ser clasificados como partidos "a escala europea".
Para ello, un partido debe cumplir determinadas condiciones y debe presentar una soli-
citud al Parlamento Europeo en tiempo y forma. Ahora bien, la financiación lleva apare-
jadas una serie de obligaciones de transparencia y de limitaciones respecto a los demás
recursos de los partidos. Quizá la prohibición más importante respecto al tema que nos
ocupa sea la de que la financiación obtenida del Parlamento Europeo por los partidos a
escala europea o por sus think tanks a escala europea no podrá utilizarse para financiar,
directa o indirectamente, otros partidos políticos o candidatos nacionales.
La ley de financiación de los partidos prohíbe expresamente las donaciones

anónimas. En relación con la necesidad de identificación de los donantes, se
podría plantear si ello podría ser contrario al derecho a la intimidad y al se-
creto del voto. Ciertamente, si se conoce que se ha hecho una aportación eco-
nómica a un partido, se tendrán unos indicios claros del sentido del voto del
donante. Sin embargo, en nuestra opinión hay que sopesar todos los intereses
en juego, en especial, la limpieza de las cuentas de los partidos como modo de
garantizar el pluralismo político y la confianza de los ciudadanos en los parti-
dos que han de representarlos y en su sistema de financiación. Debe prevalecer
esto último, por lo que la prohibición radical de las donaciones anónimas nos
parece adecuada.
En la anterior regulación se permitían las donaciones anónimas siempre que la

cuantía total de las recibidas en un ejercicio económico no sobrepasase el 5%
de la cantidad asignada en los Presupuestos Generales del Estado como sub-
vención pública de los partidos para atender a sus gastos de funcionamiento
ordinario. Sin embargo, la elevada proporción de donaciones anónimas, que
en los últimos ejercicios fiscalizados por el Tribunal de Cuentas alcanzaron las
tres cuartas partes del total de las donaciones percibidas, hacía peligrar que el
control de los límites legales que debía realizar dicho tribunal fuera efectivo,
por lo que se hacía recomendable su prohibición.
Junto a estas restricciones subjetivas, existen restricciones cuantitativas, ya que

las donaciones no pueden superar los 100.000 euros anuales por donante, ex-
cepto si se trata de una donación en especie de un bien inmueble. Para valorar
estas últimas, se estará a lo establecido en la Ley 49/2002 de 23 de diciembre,
de Régimen Fiscal de las Entidades sin Fines Lucrativos y de Incentivos Fiscales
al Mecenazgo. Al no establecerse límite para las donaciones en especie, resulta
evidente que la limitación cuantitativa de las donaciones es fácil de sortear,
pues bastará con que el donante adquiera previamente a la donación un bien
inmueble de alto valor, por ejemplo. De este modo, persiste el temor de que
las donaciones elevadas distorsionen la limpieza del juego democrático.
En cuanto a los requisitos formales, se establecen para garantizar el control y,

en consecuencia, el cumplimiento de los requisitos materiales. Así, las dona-
ciones dinerarias habrán de efectuarse mediante ingresos en cuentas bancarias
abiertas para dicho fin. Deberán hacerse constar la identidad del donante, su
número de identificación fiscal y el importe donado, y recae sobre la entidad
de crédito la obligación de extender al donante un documento acreditativo de
tales extremos. En el caso de donaciones en especie, será el partido político
el que acreditará la donación mediante certificado en el que constará la iden-
tidad del donante y el documento público u otro auténtico donde conste la
entrega por donación irrevocable del bien en cuestión.
La ley establece, además, la prohibición de operaciones asimiladas a las dona-

ciones, como sería la aceptación de que terceras personas, directa o indirecta-
mente, asuman el pago de las adquisiciones y gastos. De este modo, se evitan
conductas fraudulentas en las que sin hacer constar la donación y, por tanto,
sin someterse a los límites para éstas, se alleguen fondos a los partidos políti-
cos. Por otro lado, es necesario destacar que los think tanks vinculados orgáni-
camente a los partidos pueden recibir donaciones que estarán sometidos a los
mismos mecanismos de control que las donaciones recibidas por los partidos.
En cuanto a las actividades propias, los partidos no pueden llevar a cabo acti-
vidades de carácter mercantil, pero sí pueden gestionar su propio patrimonio,
realizar actividades promocionales y prestar servicios relacionados con sus fi-
nes específicos. Respecto a este tipo de actividades, la ley sólo obliga a que
se identifique a aquellos que abonen más de 300 € por transmisión. De este
modo, se garantiza la transparencia de las operaciones. Las transmisiones de
menor valor no obligan a identificar al transmitente dada su escasa relevancia.
La ley recoge en la enumeración de los recursos privados las herencias�y�lega-

dos percibidos. Sin embargo, no procede a regularlos como ocurre con el resto
de los tipos de recursos privados. Se deduce que las transmisiones lucrativas
mortis causa no están sometidas a límite cuantitativo alguno, aunque sí deberá
acreditarse que la adquisición procede de la herencia o el legado de una per-
sona no anónima, pues, en caso contrario, se abriría una puerta al descontrol.
Finalmente, queremos referirnos al�control�del�cumplimiento�de�la�legali-

dad�de�las�actuaciones�de�los�partidos. Uno de los fines de la ley española es
el control de la limpieza del sistema de financiación de los partidos políticos.
De hecho, la propia exposición de motivos de la ley especifica que se revela
indispensable la necesidad de establecer garantías y más medios para que el
sistema de financiación no incorpore elementos de distorsión entre la volun-
tad popular y el ejercicio del poder político. Por otro lado, también aclara que
es necesaria la regulación de sanciones derivadas de las responsabilidades que
pudieran deducirse del incumplimiento de la norma reguladora.
En efecto, si una vez establecida la regulación material, no se instaurase un

órgano independiente que controlase su cumplimiento, no se habría avanza-
do en la misión de garantizar un sistema transparente y adecuado de financia-
ción. Este control se hace recaer sobre el Tribunal de Cuentas, que se eleva así
como árbitro del sistema. Ahora bien, es necesario establecer un régimen san-
cionador aplicable cuando los partidos se aparten de lo establecido en la ley.
Valoración y efectos sobre la práctica del lobbismo
Además de garantizar la transparencia del sistema, la Ley Orgánica 8/2007

procura la suficiencia de los recursos a disposición de los partidos. En nuestra
sociedad de hoy en día, llena de contradicciones, los gastos en los que incurren
los partidos son cada vez más elevados, pues la necesidad de que su mensaje
llegue a toda la ciudadanía supone grandes desembolsos en publicidad. Y eso
que las redes sociales deberían abaratar los costes; aunque también es cierto
que la relación eficacia-economía que se suele atribuir al uso de las redes so-
ciales no ha sido demostrada de manera fehaciente.
Pero el aumento de los gastos tiene otras razones, como el mantenimiento del
aparato del partido, con numerosas personas que trabajan exclusivamente en
él y la necesidad de contratar asesores puntuales para el estudio y análisis de
cuestiones complejas que han de incluirse en sus programas políticos. Todos
estos gastos han de sufragarse con los recursos regulados por la normativa
española. Es más, conviene que ello sea así para evitar que la necesidad de
dinero empuje a los partidos a buscar una financiación, en el mejor de los
casos, irregular.
La ley española establece los tipos de recursos legítimos, imponiendo condi-

ciones y límites. Hemos tenido ocasión de examinarlos en los apartados ante-
riores pero conviene destacar aquellos aspectos de la ley que pueden resultar
polémicos.
En primer lugar, en cuanto a las subvenciones públicas, el punto más contro-

vertido sea la condición establecida para tener derecho a ellas y el modo de
calcularlas. Respecto a la primera cuestión, sería necesario establecer un filtro
por el que sólo obtengan subvenciones partidos con suficiente representativi-
dad de la voluntad popular. Para determinar esa representatividad, nada mejor
que acudir al resultado de las urnas. Si un partido no ha conseguido ni un solo
escaño, no puede pretender que es representativo. Los recursos públicos son
limitados y no se puede financiar a cualquier grupo que pretenda presentarse
a las elecciones. Si eso se hiciera, se abriría la puerta a fundaciones think tanks
de partidos con el único fin de conseguir la subvención pertinente.
Es cierto, por otra parte, que ello dificulta el camino a nuevos partidos, que
en sus comienzos no gozarán de más financiación que la de sus miembros y
simpatizantes. Aun así, consideramos que es necesario establecer un umbral
a partir del cual se otorguen recursos públicos. Por otro lado, una vez estable-
cido el derecho de una formación política a una subvención, ésta se calcula
en función tanto de los escaños obtenidos en el Congreso como del número
de votos, dando más peso a este segundo factor. Así, los partidos minoritarios
quedan en inferioridad de condiciones por la sabida aplicación de la Ley de
D'Hondt. Por ello consideramos que debería suprimirse el criterio de los esca-
ños y calcularse las subvenciones únicamente en función del número de votos
obtenidos en las elecciones.
En cuanto a los recursos privados, defendemos la prohibición de donaciones

anónimas para garantizar la transparencia y el cumplimiento de los demás lí-
mites legales, y así evitar la perniciosa asociación entre lobbismo y financia-
ción ilegal. La cantidad máxima anual por donante, aunque es aceptable, es
elevada desde el punto de vista del ciudadano medio.
En lo relativo a los recursos privados, la ley tampoco nos satisface plenamente.

En primer lugar, el régimen de los think tanks de los partidos políticos difiere
en varios puntos del aplicable a los partidos, ya que es más flexible en varios
aspectos. Ello carece de justificación y puede llevar a que los partidos canalicen
por medio de sus fundaciones y centros de estudio determinados recursos. Por
consiguiente, debería someterse a los think tanks a las mismas condiciones que
a los partidos.
En relación con la aplicación de las donaciones previstas en la Ley 49/2002 de

23 de diciembre, de Régimen Fiscal de las Entidades sin Fines Lucrativos y de
Incentivos Fiscales al Mecenazgo, nos parece acertada, dado que los partidos
políticos necesitan recursos para desempeñar sus funciones, que deberían ser
en interés de la sociedad y de la democracia.
Finalmente, no podemos pasar por alto la escasa eficacia del Tribunal de Cuen-
tas a la hora de fiscalizar la financiación de los partidos.
El problema hay que centrarlo en dos puntos. El primero es el de su composi-

ción, ya que son el Congreso de los Diputados y el Senado los encargados de
designar a los consejeros de este organismo, que, además, son figuras destaca-
das de los partidos que deben controlar o sus respectivos equipos de gobierno.
En resumen, y como ocurre en otros ámbitos, un pez que se muerde la cola de
difícil solución. El segundo punto es la escasez de recursos de los que dispone
el Tribunal de Cuentas, lo que provoca la prescripción de aquellas irregulari-
dades que tardan años en ponerse al descubierto.
Informe europeo sobre la corrupción en España
Desde el ámbito internacional, en mayo del 2009 el Consejo de Europa denunció, en

su informe sobre la corrupción en España, la opacidad de las cuentas de los partidos
políticos, sobre todo en el ámbito local y en lo referente a sus fundaciones y sus relaciones
con los bancos. Así, el documento criticó las importantes cantidades de dinero que los
partidos reciben por medio de cancelaciones de deudas.
3.4. La captación de fondos y el lobbismo
Una de las actividades principales de los lobbistas, especialmente los que tra-
bajan en Estados Unidos, es la captación de fondos para financiar, en el marco
de la normativa vigente, las campañas electorales de los candidatos a las dife-
rentes elecciones (presidenciales, a las cámaras legislativas, locales, etc.). No
obstante, la captación de fondos se aplica en otros ámbitos de las relaciones
públicas, como en los programas de mecenazgo.
La captación�de�fondos (fundraising), actividad que nació en Estados

Unidos y que no se extiende con facilidad en España, es el conjunto
de acciones llevadas a cabo sin ánimo de lucro por una organización o
persona (candidato en unas elecciones) para obtener donaciones para
su financiación o para una determinada causa o propósito.
La captación de fondos implica tantos riesgos como ventajas. Si un candidato

quiere mantener su credibilidad pública, es esencial adherirse a unos princi-
pios éticos en la campaña de solicitud de contribuciones y mantener un es-
trecho control de los costes de ésta, de modo que la inversión sólo suponga
un pequeño porcentaje de los fondos finalmente recolectados. Son muchos
los grupos y las personas que han visto dañada su reputación cuando se ha
revelado que sólo una pequeña parte del dinero recaudado pudo destinarse
a la causa concreta para la que se solicitaban los fondos, ya que el resto se
había consumido en los costes de la campaña y en los costes administrativos
generales.
Los principales modos de captación de fondos son:
a) Donativos de corporaciones y otras organizaciones.
b) Campañas estructuradas de capital.
c) Patrocinio de eventos.
3.4.1. Donativos de corporaciones y otras organizaciones
Los candidatos o fuerzas políticas que buscan donativos de compañías impor-

tantes deberían iniciar la gestión en sus oficinas o puntos de venta locales.
Algunas compañías dan libertad a sus delegaciones para que hagan donativos
hasta una determinada cantidad. Incluso cuando las decisiones se toman en
las oficinas centrales de la compañía, las recomendaciones locales se tienen en
cuenta. En cuanto a las fundaciones, las peticiones se suelen enviar a la sede
central, que proporciona los formularios de solicitud pertinentes.
3.4.2. Campañas estructuradas de capital
Las campañas dirigidas a recaudar una importante cantidad de dinero se de-

nominan campañas de capital. En este tipo de campaña la atención se centra
en conseguir importantes donativos de corporaciones e individuos. Un con-
cepto clave de las campañas de capital es que el 90% de los fondos captados
proviene de sólo un 10% de los donantes.
Las etapas de la dirección de una campaña de capital son las siguientes:

a) Elaborar un estudio de viabilidad. Encargar un estudio objetivo acerca de la

causa que apoya la campaña propuesta. En él se define un objetivo económico
para la campaña, así como un "modelo de donativo", es decir, un gráfico en
el que se divide la cantidad objetivo en sumas de donativos individuales, in-
dicando cuántos se han de conseguir. El estudio también debería incluir una
"declaración en defensa de la causa".
b) Ser aprobada por la persona o los órganos legitimados del estudio de via-
bilidad.
c) Reclutar a los voluntarios y elegir a un director de campaña y a un jefe de

voluntarios, quienes desarrollarán la campaña durante su fase privada para
conseguir una buena parte del objetivo económico antes de solicitar contri-
buciones al público en general.
d) Iniciar la petición de donativos, comenzando por los más cuantiosos hasta

llegar a los más modestos.
e) Evaluar a mitad de campaña. Esta evaluación debe hacerse bien adentra-

da la campaña. Sus fines son realizar los ajustes necesarios en la sincroniza-
ción, finalidad económica o estrategia de la campaña. A partir de este punto
comienza el programa dirigido al público en general, que se anuncia en los
medios de comunicación y en redes sociales. Su anuncio público sólo debe
realizarse cuando se ha asegurado previamente la consecución de la finalidad
económica.
f) Determinar las estrategias de cierre. Decidir qué cambios son necesarios para
alcanzar o superar la finalidad económica inicial. Determinar también cuándo
y dónde comenzar la solicitud de fondos al público.
g) Mostrar reconocimiento hacia los voluntarios. Planificar eventos especiales

y un reconocimiento permanente.
h) Elaborar un "resumen administrativo". Dado que muchos donativos impor-

tantes se formalizarán en varios pagos, se establece el procedimiento para pro-
cesarlos y promover que el pago se realice en la fecha acordada.
3.4.3. Patrocinio de eventos
Los candidatos suelen convocar eventos para recaudar fondos. Estos eventos
suelen ser cenas o reuniones en las que los donantes pueden encontrarse con el
candidato. Ésta es la principal contraprestación para el donante: donar a cam-
bio de poder departir, aunque sea brevemente, con el candidato. En algunos
casos, la simple asistencia al evento organizado por la candidatura es suficiente
para satisfacer a algunos donantes. Incluso las donaciones varían su importe
en función de si dan la oportunidad de cenar y/o hablar con el candidato.
Las actividades habituales consisten en organizar fiestas, bailes benéficos, con-

ciertos y eventos similares para los que se venden entradas. Sin embargo, mu-
chas veces las grandes fiestas generan más publicity que beneficios, dado que
los costes de organización se elevan hasta un porcentaje que se sitúa entre el
25 y el 50% de lo recaudado.
Resumen
El lobbismo es el proceso de relaciones estratégicas con los poderes públicos

de un grupo de influencia con el fin de que esos poderes orienten su toma
de decisiones en el sentido deseado y favorable a los intereses del grupo. Se
trata, por consiguiente, de un proceso de relaciones públicas y, en concreto,
de relaciones institucionales.
Como estrategia de relaciones públicas, su rasgo esencial estriba en el destina-

tario de las actividades comunicativas que la conforman: los poderes públicos,
el ejecutivo y el legislativo. Los representantes del poder judicial no son pú-
blico objetivo del lobbismo, ya que la Justicia tiene sus propios mecanismos
de representación y defensa de intereses y derechos: los procedimientos judi-
ciales.
Los sujetos promotores del lobbismo son los grupos de influencia en su con-
sideración más amplia, que también abarca las empresas privadas. En efecto,
el lobbismo es igualmente una función directiva de las empresas cuando las
decisiones de los poderes públicos tienen consecuencias sobre ellas y sobre su
desarrollo hacia la consecución de sus metas organizativas.
Las principales formas de lobbismo son el lobbismo directo y el indirecto. El

primero implica la relación directa con los decisores públicos, la influencia
directa. El lobbismo indirecto, en cambio, pretende influir en ellos a través,
mayoritariamente, de acciones de relaciones con los medios de comunicación
destinadas a buscar la adhesión de la opinión pública al interés o la causa
del grupo de influencia promotor de la estrategia. Como forma de lobbismo
indirecto destaca el lobbismo de base, consistente en la movilización de bases
populares, mediante peticiones, correos electrónicos, cartas o llamadas a los
decisores políticos.
El lobbismo tiene sus dos principales escenarios operativos en Washington y

en Bruselas. Su origen y desarrollo en Estados Unidos han hecho de la capital
estadounidense el centro neurálgico del lobbismo. Por su parte, el complejo
sistema político europeo y la influencia que las decisiones comunitarias tienen
sobre las decisiones de los Estados miembros han convertido a Bruselas en la
capital del lobbismo europeo.
Los profesionales del lobbismo, los lobbistas, forman parte de consultoras o

gabinetes que ofrecen este servicio: los lobbies. Aunque el uso popular los con-
funde con los grupos de influencia, los lobbies son, como las consultoras de
relaciones públicas, los intermediarios, en este caso entre el grupo de influen-
cia y los poderes públicos. Algunos grandes grupos tienen a lobbistas integra-
dos en sus estructuras organizativas (lobbistas de grupos de influencia, en con-

traposición a los lobbistas consultores que forman parte de un lobby externo
a la organización).
El lobbismo es una forma de relaciones públicas. Por este motivo, las consul-
toras de relaciones públicas que ofrecen los servicios de lobbismo constituyen
verdaderos lobbies. Sin embargo, atendiendo a los públicos a los que se dirige
y al contexto en el que se desenvuelven estos públicos, el profesional del lob-
bismo requiere no sólo conocimientos y experiencia en relaciones públicas,
sino también conocimientos de derecho, política y economía. De la misma
manera que el profesional de las relaciones con la prensa debe conocer las ru-
tinas periodísticas, el lobbista debe conocer muy bien el proceso de toma de
decisiones públicas.
Todos los grupos que defienden opiniones ante los poderes públicos o la ciu-
dadanía tienen la necesidad de obtener la visibilidad y legitimidad de sus in-
tereses para influir en la toma de decisiones. Recurriendo a las estrategias de
relaciones públicas, los lobbistas diseñan actividades de representación social,
actúan como fuentes de información ante los medios de comunicación y los
decisores públicos, para diferentes causas y en distintos expedientes adminis-
trativos-legislativos. Los lobbistas, como profesionales que son de las relacio-
nes públicas, contribuyen así a la democratización del proceso decisorio.
Aun así, el lobbismo, en tanto que estrategia comunicativa de influencia, no

ha gozado nunca de buena prensa. Por ello, el tema más recurrente a la hora
de aproximarse al fenómeno es el de su regulación. En la gran mayoría de los
países no está regulado expresamente. Únicamente Estados Unidos y Canadá
han promulgado una legislación específica. Este último país ha otorgado in-
cluso fuerza de ley a su código deontológico. Asimismo, el Parlamento Euro-
peo ha regulado el acceso de los lobbistas. Por su parte, la Comisión Europea
ha intentado e intenta tomar cartas en el asunto, pero, de momento, no existe
ninguna normativa que regule la representación de intereses ante la Comisión.
A pesar de estos intentos, el lobbismo, en su práctica bajo los más elevados

estándares éticos, es una actividad legítima, necesaria para el buen funciona-
miento de las sociedades democráticas. Los poderes públicos tienen el deber
de tomar decisiones conformes al interés común, lo cual no significa que de-
ban menoscabar los intereses privados. El interés común, como el derecho pa-
ra los jueces, debe servir de guía a la hora de tomar decisiones públicas. Pe-
ro los decisores, como los jueces, deben escuchar todos los intereses en juego
afectados por la decisión. El lobbismo articula esta escucha de argumentos, y
de los intereses subyacentes, de los grupos de influencia representativos de la
sociedad civil para que los poderes públicos tomen las decisiones más justas
y coherentes con el interés público.
El problema de la regulación del lobbismo está estrechamente vinculado, co-

mo no podía ser de otra manera, con las malas prácticas que se han realizado
en su nombre. Pero para estas actuaciones reprobables e ilegales ya existen
tipos delictivos como el cohecho o el soborno. Toda regulación del lobbismo
debería evitar cualquier presunción de oscuridad sobre su práctica, lo cual no
es incompatible con la exigencia de una total transparencia respecto a los in-
tereses que representan los lobbistas. Sabiendo quién representa a quién, cual-
quier acción de influencia que vaya más allá del intercambio de información
con el registro persuasivo propio de las relaciones públicas está ya tipificada
como delito en gran parte de los códigos penales de los Estados de derecho.
Actividades
1. Reflexionad sobre la siguiente pregunta: ¿es posible el lobbismo como estrategia de comu-
nicación simétrica bidireccional?
2. Visitad el sitio web Lobbying Database, así como otras web que consideréis oportunas, y
analizad el porqué del ranking de los sectores económicos e industriales que presentan una
mayor inversión en lobbismo.
3. Visitad los sitios web de los principales lobbies de Estados Unidos y elaborad una relación
de los principales servicios ofertados. A continuación, analizad qué servicios son idiosincrá-
sicos del sistema político estadounidense y cuáles pueden ofrecerse en cualquier lobby de
Bruselas o Madrid.
Bibliografía
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Anexo
Balance�del�registro�de�grupo�de�interés
En su comunicación sobre el seguimiento del Libro Verde "Iniciativa europea

en favor de la transparencia", la Comisión afirmó que abriría el Registro a los
representantes de intereses en la primavera del 2008 y que un año después
efectuaría una revisión del sistema.
Desde que se abrió el Registro en junio del 2008, en su nueva comunicación

"Iniciativa europea en favor de la transparencia: el Registro de grupos de inte-
rés, un año después" difundida efectivamente un año después de la anterior
(28 de octubre del 2009), la Comisión afirma que los ciudadanos han podi-
do darse cuenta de la amplitud de la gama de intereses representados a nivel
europeo. Han percibido que los responsables políticos europeos no actúan al
margen de las preocupaciones e intereses de la sociedad civil, sino que inter-
actúan con éstos de manera abierta y no excluyente, creando unas condicio-
nes equitativas para todas las categorías de intereses. Como consecuencia, la
Comisión Europea es hoy en día una de las pocas organizaciones públicas del
mundo que ha establecido un marco práctico en favor de la transparencia en
este ámbito.
Asimismo, la Comisión afirma que los resultados obtenidos hasta la fecha y

la tendencia general que se observa en la actualidad confirman la validez de
las opciones fundamentales adoptadas para el sistema, a saber: un enfoque
facultativo, un nivel razonable de revelación de información financiera y que
las declaraciones sean efectuadas por las organizaciones y no por personas fí-
sicas. El número de inscripciones realizadas en el primer año de su funciona-
miento es la prueba de que el Registro constituye una base sólida para seguir
avanzando y de que la introducción de nuevas mejoras podría contribuir a
consolidarlo.
Consultoras�profesionales/gabinetes�de�abogados�que�actúan�como�grupos�de�presión�ante�las�institucio- 112
nes�de�la�UE
Bufetes de abogados 9
Gabinetes de asesores especializados en relaciones institucionales (public affairs) 61
Asesores independientes especializados en relaciones institucionales (public affairs) 29
Otras organizaciones (del mismo tipo) 13
Grupos�de�presión�de�las�empresas�("representantes�internos")�y�asociaciones�profesionales 1.129
Empresas 276
Número de representantes de intereses inscritos en el Registro de grupos de interés de la Comisión Europea a 10 de mayo del 2009
Asociaciones profesionales 654
Sindicatos 56
ONG/grupos�de�reflexión 559
Organizaciones no gubernamentales/asociaciones de ONG 434
Grupos de reflexión 51
Otras�organizaciones 214
Organizaciones académicas/asociaciones de organizaciones académicas 45
Representantes de religiones, iglesias y comunidades religiosas 8
Asociaciones de autoridades públicas 37
Número de representantes de intereses inscritos en el Registro de grupos de interés de la Comisión Europea a 10 de mayo del 2009
Las principales conclusiones al cabo de un año de funcionamiento del Regis-

tro fueron:
a)�El�Registro�constituye�un�éxito,�pese�a�que�los�gabinetes�de�abogados�y
los�grupos�de�reflexión�siguen�yendo�a�la�zaga.
A finales del 2009, el número total de inscripciones había superado ya el um-

bral de las 2.000. La Comisión ha observado un aumento constante de las ins-
cripciones en el Registro durante los últimos dieciséis meses y su volumen si-
gue creciendo. Por consiguiente, la cobertura del Registro todavía no ha desa-
rrollado todo su potencial. Pensad que algunas organizaciones manifestaron
reparos respecto a la inscripción, preocupadas por las posibles consecuencias
que su inclusión en el Registro podría tener para el tratamiento que reciben
por parte de las autoridades fiscales nacionales.
Muchos de los principales profesionales que actúan como grupos de influencia

("de presión" dice la comunicación de la Comisión) en nombre de sus clientes
en Bruselas se han inscrito en el Registro. La Comisión ha insistido en que, a
fin de que el proceso de registro goce de credibilidad, deben declararse todos
los clientes y, en varias ocasiones, ha suspendido a las organizaciones que no
habían respetado este requisito. Con el tiempo, se ha logrado el cumplimien-
to. Se han registrado una gran cantidad de asociaciones profesionales –y su
número no deja de aumentar–, así como grupos de influencia de las empresas
("representantes internos" o lobbistas in house), y esta tendencia no muestra
signos de saturación por el momento. Aunque algunas organizaciones no gu-
bernamentales hubieran preferido que el registro fuera obligatorio, se ha ob-
servado una evolución similar en el caso de las ONG, en particular entre las
que forman parte de redes europeas, y lo mismo puede decirse de muchas de
las que cooperan de manera regular con los servicios de la Comisión.
En contraste con estas tendencias favorables en términos generales, cabe se-

ñalar que, por desgracia, dos subcategorías de operadores siguen estando en
su mayor parte fuera del Registro.
La primera la constituyen los bufetes�de�abogados que desempeñan activi-

dades de representación de intereses de conformidad con la definición de la
Comisión ("actividades que se realicen con el objetivo de influir en los proce-
sos de elaboración de políticas y de toma de decisiones de las instituciones
europeas"), que siguen sin registrarse en su mayoría. Aunque los abogados y
los bufetes de abogados arguyen con cierta razón que las normas de confiden-
cialidad que se aplican específicamente a su profesión les prohíben declarar
quiénes son sus representados en los casos en los que actúan como abogados,
es decir, cuando asesoran y representan a clientes en procedimientos judiciales
o en pleitos, la mayor parte de los bufetes –si no todos– con sede en Bruselas
también desempeñan actividades como lobbies en nombre de sus clientes, de
manera similar a otros representantes de intereses cubiertos por esta iniciati-
va. La Comisión sigue manifestando su convencimiento de que se deben esta-
blecer condiciones equitativas para el registro y que todos los operadores que
participan en actividades similares deberían ser tratados de la misma manera.
La Comisión ha facilitado información detallada sobre la definición de las ac-
tividades que recaen tanto dentro como fuera del ámbito del Registro por lo
que se refiere a los abogados y los bufetes de abogados. Este planteamiento ya
ha servido para aclarar determinados puntos y debería facilitar el registro para
las partes interesadas englobadas en esta categoría.
El otro grupo de influencia que muestra un balance registral bajo es el de los

grupos�de�reflexión. La mayoría de ellos realiza valiosas contribuciones a las
instituciones europeas mediante la producción de datos de alto valor basados
en la investigación científica y académica y, por consiguiente, no quieren ser
asimiladas a organizaciones con intereses específicos o con fines lucrativos.
No obstante, sus contribuciones pueden tener como objetivo influir en las
opciones y las orientaciones en las que basarán su actuación las instituciones
europeas. Una serie de grupos de reflexión promueven la afiliación de nuevos
miembros ofreciendo a los posibles interesados "oportunidades extraordina-
rias de participación en redes" y "la posibilidad de comunicar directamente con
personalidades de alto nivel". También ofrecen una "participación garantizada
en una amplia gama de actos de alto nivel" y debates que permitirán a los
miembros "expresar su opinión sobre una serie de asuntos de gran actualidad".
La Comisión recuerda que el Registro cubre todos los intereses representados
–ya sean específicos o generales– y, por lo tanto, confía en que los grupos de
reflexión se registren.
En general, la Comisión considera que, en su primer año piloto, el Registro ha

recorrido un largo camino en términos tanto cuantitativos como cualitativos.
Dado que el sistema se halla todavía en su fase de expansión, no es posible
extraer conclusiones finales apoyándose únicamente en datos cuantitativos.
El mundo del lobbismo es en sí mismo inestable e ilimitado.
b)�Esta�evolución�significa�que�la�inscripción�en�el�Registro�se�está�convir-
tiendo�en�un�procedimiento�normal�para�un�número�cada�vez�mayor�de
organizaciones.
El aumento constante de inscripciones en el Registro confirma que un número

creciente de organizaciones lo está empezando a considerar un paso normal
para quienes pretenden interactuar con las instituciones europeas dentro del
pleno respeto de los principios de buena gobernanza y transparencia. En la
actualidad el debate ya no gira en torno a la pregunta "¿por qué necesitamos
un sistema de registro?" y se centra en la cuestión "¿cómo se puede mejorar
el sistema?".
Un hecho significativo es que los lobbistas registrados, que se han comprome-

tido voluntariamente a mantener una relación transparente con las institucio-
nes europeas, se han adherido a un código de conducta común establecido por
la Comisión o a otros códigos de contenido similar. Esto sitúa los intercam-
bios entre los representantes de intereses, los titulares de cargos públicos y los
funcionarios (quienes deben regirse, a su vez, por estrictas normas y códigos
éticos) en un contexto ético más riguroso. El hecho de que algunas organiza-
ciones hayan optado por ir todavía más lejos, comprometiéndose a respetar
códigos profesionales específicos que son más estrictos que el código común
o suministrando más información de la que se les exige, envía una señal po-
sitiva en lo que respecta a la evolución ética en los asuntos públicos europeos.
A raíz de la "Iniciativa europea en favor de la transparencia", la cuestión de
la regulación de la representación de intereses ha dado pie a varios debates y
trabajos en varios países y organizaciones de la UE (Francia, Irlanda, Italia y
Reino Unido).
Web recomendada
Lista de códigos de conducta profesionales que, de acuerdo con la información suminis-

trada por los solicitantes de registro, contienen normas comparables al código de con-
ducta de la Comisión:
https://webgate.ec.europa.eu/transparency/regrin/infos/codeofconduct.do?locale=en
c)�El�Registro�se�está�convirtiendo�en�una�referencia�para�los�servicios�de
la�Comisión.
El personal de la Comisión ha sido informado sobre el Registro y se le ha ofre-

cido formación al respecto. Una serie de instrucciones internas invitan a todo
el personal a que utilice el Registro y lo promueva en sus contactos con los
lobbistas. La Comisión continuará con estas actividades de sensibilización e
información. Los servicios de la Comisión usan el Registro como referencia en
sus contactos con los lobbistas. Sin embargo, cuando se decida celebrar con-
sultas en el marco de grupos asesores o comités consultivos, las direcciones
generales tienen la posibilidad de introducir criterios que incluyan un nivel
mínimo de transparencia de cara al público, como la inscripción en el Regis-
tro. La Comisión considera que la ampliación de la inscripción en el Registro
será una consecuencia natural de su utilización en la práctica por parte de sus
servicios. Ello constituirá una ventaja para quien desee intervenir en cualquier
proceso de diálogo o participación que supere el nivel de las consultas públi-
cas básicas.
d)�El�sistema�de�autorregulación,�reforzado�por�las�orientaciones�ofrecidas
por�algunas�organizaciones,�sigue�siendo�un�elemento�fundamental�del
sistema.
La autorregulación debería seguir siendo un componente clave del sistema. En

este sentido, la Comisión señala que varias de las principales redes horizon-
tales han recomendado a sus miembros que se registren. Algunas redes han
facilitado incluso ayuda directa a sus miembros sobre la manera de abordar el
proceso de registro. La Comisión es consciente de los esfuerzos particulares en
este contexto, incluidos los realizados por los profesionales de la Asociación
Europea de Consultoría en Asuntos Institucionales (EPACA) y de la Sociedad
de Profesionales de Asuntos Europeos (SEAP), así como por el Grupo de Coor-
dinación de la Sociedad Civil de la UE, en cooperación con la Alianza por la
Transparencia y la Regulación Ética del Lobby (ALTER-EU). Estos esfuerzos van
desde la elaboración de un simple documento explicativo a directrices más
detalladas sobre los datos que se deben incluir en la revelación de información
financiera y la manera de presentar la información solicitada.
La Comisión insta a todas las redes a que tomen ejemplo de estas buenas prác-
ticas, ya que esto llevará a la larga a una aplicación coherente del sistema. Es-
pera que los autores de dichas directrices las hagan públicas, de modo que esta
labor pueda también llevarse a cabo de manera completamente transparente.
En algunos casos, como parte de una activa campaña para fomentar la amplia-
ción de los requisitos del registro a fin de incluir este tipo de información, las
orientaciones que se facilitan proponen ir más allá y no limitarse únicamente
a aportar el mínimo de información requerida. Éste es el caso del Grupo de
Coordinación de la Sociedad Civil de la UE, en cooperación con la Alianza por
la Transparencia y la Regulación Ética del Lobby (ALTER-EU). A juicio de la
Comisión, estas prácticas se inscriben plenamente en la dimensión facultativa
y de autorregulación del sistema.
Respecto a las mejoras, la Comisión distingue entre las relacionadas con los
principios básicos y las de índole técnica y tecnológica. En referencia a estas
últimas, las observaciones técnicas sobre cuestiones no relacionadas con los
principios básicos (como la facilidad de utilización del sitio Internet, la pre-
sentación de la información, la disponibilidad de formularios PDF para los

procedimientos internos, etc.) se han tenido en cuenta para las mejoras que
la Comisión está introduciendo actualmente en el sistema.
Algunas observaciones presentadas por los lobbistas se refieren a cuestiones

más de fondo y se centran en las posibles mejoras o correcciones que deberían
incorporarse al sistema a la luz de la experiencia adquirida. Estas cuestiones,
así como las líneas directrices de la labor que se está llevando a cabo para
establecer un Registro único interinstitucional, se abordan a continuación.
a)�Revelación�de�información�financiera:�¿cómo�aclarar�las�expectativas
de�la�Comisión?
En lo referente al alcance de las actividades sobre las que debe facilitarse informa-
ción, las organizaciones que se registran en la categoría destinada a lobbies de
las empresas y asociaciones o federaciones profesionales (categoría II) siguen
destacando las dificultades que encuentran para realizar una estimación de
buena fe de los "costes vinculados a las actividades directas de estos grupos
de presión con respecto a las instituciones europeas". Les gustaría contar con
orientaciones más específicas sobre qué tipo de costes deben tenerse en cuenta
en la definición de "actividades directas" y consideran que la situación actual
es fuente de considerable incertidumbre, pues temen que su declaración pue-
da ser puesta en entredicho en cualquier momento.
De manera más general, los solicitantes de registro en otras categorías también

piden directrices más específicas sobre las actividades y los costes que se deben
tomar en consideración. Basándose en esta experiencia y en las directrices es-
tablecidas por algunas asociaciones, las indicaciones que actualmente figuran
en los documentos interpretativos de la Comisión (por ejemplo, las pregun-
tas más frecuentes (FAQ) publicadas en Internet) deben ser más específicas y
ajustarse a los criterios siguientes:
• Los solicitantes de registro deberían revelar información sobre todos los

gastos imputables a actividades que se realicen con el objetivo de influir
en los procesos de elaboración de políticas y de toma de decisiones de las
instituciones europeas, independientemente del canal o medio de comu-
nicación que se utilice (directo o indirecto, subcontratación, medios de
comunicación, contratos con intermediarios profesionales, grupos de re-
flexión, plataformas, foros, campañas, etc.). Los eventos especiales, actos
sociales y las conferencias recaen dentro del ámbito del Registro si se en-
vían invitaciones a funcionarios o miembros de las instituciones europeas.
• Las actividades que deben declararse en la revelación de información fi-

nanciera del Registro son aquellas destinadas a todas las instituciones y
órganos europeos, sus miembros y sus servicios, así como a las agencias
europeas y su personal. Entre ellas se incluyen también aquellas activida-
des dirigidas a las representaciones permanentes de los Estados miembros,
incluida la Presidencia del Consejo. Sin embargo, las actividades cuyo ob-
jetivo sea influir en las autoridades de los Estados miembros en las capita-
les de los países o en cualquier autoridad de nivel subnacional se conside-
ran fuera del ámbito del Registro.
• Por consiguiente, a fin de determinar si una actividad recae dentro del

ámbito de la declaración, deberán responderse dos preguntas: ¿cuál es el
propósito de la actividad y a quién va dirigida? A la luz de una aclaración
anterior que figuraba en una comunicación COM(2008)323 final, en la que
la Comisión excluía del ámbito del Registro todas las actividades "de res-
puesta a peticiones directas de la Comisión", puede añadirse una tercera
pregunta, a saber: "¿de quién ha partido la iniciativa para emprender la
actividad?". Teniendo en cuenta estas aclaraciones, el término directas se
eliminará de la definición de los gastos que deberán declarar los solicitan-
tes de registro de la categoría II, puesto que ha causado confusión.
En cuanto a la aclaración sobre el alcance de la exención relativa a las activi-

dades de asistencia y asesoramiento jurídico, algunos interesados de la cate-
goría de consultoras profesionales y gabinetes de abogados que actúan como
lobbies ante las instituciones de la UE (categoría I) han pedido una definición
más precisa de la exención que se aplica a algunas de sus actividades. Esto
afecta, en particular, a las actividades específicas de los abogados, que recaen
fuera del ámbito del Registro. El texto siguiente, que ya ha aparecido en un
intercambio de cartas con una parte interesada, aporta la clarificación necesa-
ria y se incorporará a los documentos explicativos (por ejemplo, las preguntas
más frecuentes):
"No entrarán en el ámbito del registro los representantes de intereses (independiente-

mente de quienes desempeñen la labor), las actividades de asesoramiento y los contactos
con las instancias públicas destinados a aclarar a un cliente sobre una situación de Dere-
cho, su situación jurídica específica, la oportunidad o la admisibilidad de una iniciativa
de naturaleza judicial o administrativa en el marco de la legislación vigente, incluido el
asesoramiento prestado a un cliente para ayudarle a organizar sus actividades en el respe-
to de la ley. Lo mismo es aplicable a la actividad de representación realizada en el marco
de una conciliación o una mediación destinadas a evitar la presentación de un pleito
ante una instancia jurisdiccional o administrativa. Este enfoque es válido para todos los
sectores de actividad de la Comisión y no está limitado a determinados procedimientos
particulares (competencia)."
Carta del Vicepresidente Kallas a la Délégation des Barreaux de France (DBF) de 6 de abril
del 2009.
En lo que atañe a la transparencia y doble contabilidad, se formularon muchas

preguntas sobre la "doble contabilidad", es decir, el hecho de que diferentes
solicitantes de registro declaren varias veces los mismos costes (por ejemplo,
una empresa podría incluir en su declaración la cantidad facturada por una
consultora de relaciones institucionales a la que ha impartido instrucciones.
Esta última debe hacer pública la lista de sus clientes, incluido el peso rela-
tivo de los clientes en su volumen de negocios. Por consiguiente, la misma
cantidad de dinero se declarará dos veces). Debería introducirse la modifica-
ción siguiente: A partir de ahora no se excluye la doble contabilidad. Se espera
que los solicitantes de registro garanticen la transparencia haciendo constar
este tipo de situaciones en su declaración, utilizando los campos de texto de

la declaración para facilitar explicaciones específicas como las que figuran a
continuación:
"Nuestros costes estimados incluyen nuestros contratos con la empresa X que actúa como
grupo de presión, nuestras cotizaciones de miembros abonadas a la asociación profesional
Y" o "contribuimos en especie (personal, servicios, etc.) a las actividades de representación
de intereses de nuestra federación Z".
Este enfoque parece ser el más simple y la mejor manera de abordar la cuestión
de la doble contabilidad. Si el objetivo del Registro fuera facilitar detalles sobre
la cantidad total de dinero gastado en todas las actividades para influir en las
instituciones europeas, la doble contabilidad constituiría un problema, ya que
daría lugar a una sobrestimación de esta cantidad. En realidad, el objetivo de la
política de la Comisión no es realizar un análisis consolidado, sino aumentar
la transparencia en el caso de cada uno de los solicitantes de registro. Por lo
tanto, la inclusión de los mismos costes declarados por entidades diferentes no
afecta al propósito fundamental del Registro, que es ofrecer información sobre
cuánto gasta cada organización en actividades de representación de intereses.
Finalmente, en lo relativo a la revelación de información financiera (ajuste de

los requisitos aplicables a la categoría I), a las organizaciones que se registran
en la primera categoría (consultoras profesionales y gabinetes de abogados que
actúan como lobbies ante las instituciones de la UE) se les pide que revelen
información sobre el volumen de negocios que generan con su actividad de
representación de intereses ante las instituciones europeas, así como la lista
completa de sus clientes. Si deciden declarar el volumen de negocios en tra-
mos, la segunda horquilla más elevada disponible en el formulario actual es
"950.000 €-1.000.000 €" y la más elevada es ">1.000.000 €". En la práctica,
el grado de transparencia que se espera de los solicitantes de registro con un
volumen de negocios más pequeño es, por consiguiente, mayor que el que
espera de los solicitantes de registro que generan un volumen de negocios su-
perior. Para garantizar condiciones más equitativas para todos los solicitantes
de registro, la lista de tramos debería extenderse más allá de su límite actual
de un millón de euros.
A los solicitantes de registro también se les pide que declaren el peso relativo
de sus clientes en el volumen de negocios mediante la asignación de un tramo
a todos sus clientes. En la actualidad, los tramos se expresan en bandas de
50.000 euros o en diferenciales de 10 puntos porcentuales.
Este sistema implica que los solicitantes de registro que optan por utilizar los
tramos expresados en porcentajes no reciben el mismo tratamiento, circuns-
tancia que fue puesta de manifiesto por muchos gabinetes de asesores espe-
cializados en relaciones institucionales de menor tamaño y ONG. A los solici-
tantes de registro con un volumen de negocios elevado y muchos clientes que
eligen la opción del porcentaje se les permite de hecho ser considerablemente
menos transparentes que los solicitantes de registro con un volumen de ne-
gocios inferior y que representan sólo a unos cuantos clientes. De este modo,
pueden ofrecer a sus clientes un nivel de confidencialidad sobre el volumen de
sus contratos mayor que el de las empresas más pequeñas. Algunos conside-
ran que esto constituye una discriminación, dado que virtualmente todos los
clientes de los solicitantes de registro de mayor tamaño se sitúan en el tramo
de 0-10%, mientras que con frecuencia el peso de los clientes de los solicitan-
tes de registro de menor tamaño se repartirá de manera más amplia por toda
la tabla de porcentajes. Para corregir este sesgo, la Comisión tiene previsto su-
primir la opción del porcentaje e introducir en su lugar tramos diferenciados,
en función del volumen de negocios declarado. La tabla se configurará de la
manera siguiente:
Nivel�de�volumen�de�negocios�en�€ Magnitud�del�tramo�en�€
0-500.000 50.000
500.000-1 000.000 100.000
> 1.000.000 250.000
b)�Facilitar�el�registro�de�los�grupos�de�reflexión.
Los solicitantes de registro pueden elegir entre cuatro categorías (tres cate-
gorías corresponden a los operadores que se considera deberían registrarse;
una categoría suplementaria engloba a otras organizaciones que, aunque no
se mencionan en las comunicaciones pertinentes, pueden inscribirse si lo
desean). Los grupos de reflexión deberían registrarse en la categoría III (ONG
y grupos de reflexión). Dentro de esta categoría existe una subcategoría ex-
presamente concebida para los grupos de reflexión, por lo que, de hecho, no
debería existir ninguna confusión con las ONG. Para reforzar esta distinción,
la categoría de "ONG y grupos de reflexión" debería dividirse en dos y crearse
una nueva categoría específica para los grupos de reflexión.
c)�Estimación�del�número�de�colaboradores�activos�en�la�representación
de�intereses.
La cuestión de cuántas personas representan intereses ante las instituciones de

la UE sigue siendo objeto de gran atención en el exterior. Muchas partes in-
teresadas también argumentan que el número de personas que se puede mo-
vilizar es un aspecto importante de la transparencia que ofrece el Registro.
De hecho, muchos solicitantes de registro han revelado los nombres de las
personas concretas de manera voluntaria, como ya se exige en el caso de los
miembros de los lobbies acreditados para acceder al Parlamento Europeo. Por
consiguiente, aunque se mantendrá el énfasis actual en las organizaciones, se
pedirá a los solicitantes de registro que estimen el número de colaboradores
activos en la representación de intereses, tal como está definido en el Registro.
d)�Mecanismos�de�control�y�ejecución.
En los meses transcurridos se han presentado diez quejas, cuatro de las cuales
fueron consideradas lo suficientemente graves como para justificar el inicio de
un procedimiento administrativo. En tres casos no se demostró que hubiera
habido infracción del código de conducta. Un solicitante de registro ha acce-
dido a rectificar su declaración tras una breve suspensión. Otro aportó una ex-
plicación convincente que permitió a la Comisión cerrar la investigación sin
adoptar otras medidas. Dado que algunas partes interesadas han pedido que se
clarifique el mecanismo, la Comisión tiene previsto publicar una descripción
más detallada de este procedimiento administrativo en una nota explicativa.
Por último, la cooperación�interinstitucional es, junto a las conclusiones y

las mejoras, el último criterio de evaluación citado por la Comisión. El Parla-
mento Europeo y la Comisión Europea procuran trabajar de común acuerdo
con vistas a establecer un Registro común. En abril del 2009 un grupo de tra-
bajo conjunto acordó una primera serie de medidas para alcanzar este objeti-
vo y un conjunto de directrices, junto con un proyecto revisado de código de
conducta. En espera de esa "ventanilla única", ambas instituciones han creado
un sitio web conjunto de acceso a sus registros que ofrece a los ciudadanos
una visión más general sobre quién desea influir en el proceso de toma de
decisiones de las instituciones europeas, permitiendo el acceso a los sistemas
existentes a través de una única página.
Web recomendada
Web creada por el Parlamento Europeo y la Comisión Europea para facilitar el acceso a
sus registros; permite el acceso a los sistemas existentes a través de una única página:
http://europa.eu/lobbyists/interest_representative_registers/index_es.html

Módulo 3. Lobbismo

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Lobbismo

Jordi Xifra Triadú

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