CAPÍTULO II:

CONCEPTO DE PUEBLOS INDÍGENAS.

1
1.- CONCEPTO DE PUEBLOS INDÍGENAS.

La definición de Derechos indígenas no es algo sanjado a nivel nacional, ya

que algunos políticos no aceptan la denominación de “Pueblos”, limitándose solo
a “comunidades” o “etnias”, tal como lo señala la Ley Indígena (N° 19.253) 1,
de nuestro país, siendo este tema el de denominación, un arduo debate en el
Congreso Nacional para un reconocimiento constitucional de los derechos
indígenas. La Comisión de Verdad, Histórica y Nuevo Trato 2 (CVHNT), deja
constancia de la especial importancia que para los Pueblos Indígenas reviste su
reconocimiento como “Pueblos”, categoría que no es reemplazable en el ámbito
del reconocimiento por ninguna otra expresión. Lo propio ocurre con el término
“Territorios Indígenas”3.

Un término básico de “pueblos” se refiere: “al conjunto de personas de

la misma raza que forman una comunidad, tanto si ocupan establemente un
país como si son errantes”4. Desde un punto de vista vulgar el término se
refiere: “a los habitantes de un país, aun cuando no estén sujetos al mismo
gobierno, siempre que su origen e idioma sean idénticos” 5. Ambas
definiciones señalan que deben poseer características idénticas como raza,
idioma, origen o costumbres y que sean parte de una comunidad.

En la Comunidad Internacional, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y

Políticos, abre el debate en los derechos colectivos, empleando el concepto de
“minorías étnicas”, en el artículo 27: “en los Estados en que existan minorías
1
Publicada el 5 de octubre de 1993, que nace en el seno de un acuerdo entre el entonces
candidato Presidencial Patricio Aylwin Azocar y los representantes de las organizaciones indígenas
(Mapuche, Huilliches, Aymara y Rapa Nui).
2
La Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato, fue creada por el ex-Presidente de la República,
Ricardo Lagos, a través del Decreto Supremo N° 18 de enero del 2001, encomendando un informe,
que abarcará la historia de la relación que ha existido entre los Pueblos Indígenas y el Estado, y
sugerir propuestas y recomendaciones para una nueva política de Estado que permita avanzar
hacia un Nuevo Trato entre el Estado, los Pueblos Indígenas y a la sociedad chilena toda.
3
Concebido como un espacio jurisdiccional donde los Pueblos Indígenas hagan efectivos los
derechos colectivos, que son atribuibles a su condición de Pueblos.
4
Diccionario María Moliner de uso del español, Madrid, Gredos Vol. 2 pág. 1142.
5
Enciclopedia Universal Ilustrada Europeo- Americana, Madrid, Espasa-Calpe, t.XLVII, 1992.

2
étnicas, religiosas o lingüísticas, no se negará a las personas que
pertenezcan a dichas minorías el derecho que les corresponde, en común
con los demás miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a
profesar y practicar su propia religión y emplear su propio idioma”. De
acuerdo al Pacto, los pueblos indígenas pueden definirse como “los grupos
sociales originarios de un territorio determinado, que o son minorías o se
encuentran en condiciones minoritarias, que poseen diferencias étnicas y
culturales con el conjunto de la población del país y que han surgido como
consecuencia de procesos coloniales, de rupturas provocadas por
invasiones, ocupaciones territoriales, y otros procesos históricos de
dominación”.

El Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países Independientes

de 1989, más conocido como Convenio N° 169 de la OIT, considera en el artículo
1° b) “El presente convenio se aplica: b) a los pueblos en países
independientes, considerados indígenas por el hecho de descender de
poblaciones que habitan en el país o en una geográfica a la que pertenece el
país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de
las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación
jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas,
culturales y políticas, o parte de ellas”. Pero el mismo Convenio N°169
establece una limitante en artículo N°3 “la utilización del término (pueblos) en
este Convenio no deberá interpretarse en el sentido de que tenga
implicación alguna en lo que atañe a los derechos que pueda conferirse a
dicho término en el derecho internacional”. Con esta salvedad se deben
entender el término de pueblos indígenas como un eslabón inferior al concepto de
pueblos del derecho internacional, que entrega derechos de emancipación. De
este concepto resalta que las identidades de dichos pueblos se conserven, ya
sean estas culturales, sociales o económicas.

3
 En la elaboración del proyecto de Declaración de las Naciones Unidas
sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas 6, quedo entrampada por largos años
debido a la oposición de ciertos Estados a la utilización de términos como
“pueblos”, “territorios” o “libre determinación”, así como el reconocimiento de
los derechos colectivos de los pueblos indígenas. En sus primeros artículos
incluye los derechos a la libre determinación, a la autonomía o autogobierno y la
participación en la vida política, económica, social y cultural del Estado. Los
demás artículos tratan de la protección contra amenazas a la supervivencia
cultural como pueblos distintos, la identidad cultural, espiritual y lingüísticas, los
derechos a la educación, información y los derechos laborales; el derecho a la
participación y la consulta, el derecho al desarrollo y otros derechos económicos y
sociales; los derechos a la tierra, territorios y recursos, y el ejercicio de la libre
determinación y las instituciones indígenas.

En la Conferencia de Viena sobre Derechos Humanos, realizada en 1993,

establece en su párrafo segundo: “que todos los pueblos tienen derecho a la
libre determinación”; en el párrafo veinte indica que: “La Conferencia Mundial
de Derechos Humanos reconoce la dignidad intrínseca y la incomparable
contribución de las poblaciones indígenas al desarrollo y al pluralismo de la
sociedad y reitera firmemente la determinación de la comunidad
internacional de garantizarles al bienestar económico, social, y cultural y el
disfrute del beneficio del desarrollo sostenible”.

Posteriormente a la Conferencia de Viena, las organizaciones de los

pueblos indígenas reiteran en el sistema internacional que su situación no es
comparable a las de las minorías, insistiendo que como “pueblos o naciones
originarias” son acreedores de derechos históricos que no necesariamente
comparten con otras minorías, agregan además que fueron y son víctimas de
invasiones, conquistas y despojos en tiempos históricos, por lo que reclaman
restitución de derechos perdidos y con frecuencia de soberanías negadas, y no
protección de derechos concedidos.
6
Fue remitido 1994 y aprobado por la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y
Protección de minorías que la envió a la Comisión de Derechos Humanos para su estudio.

4
 Este debate de concepto en la Comunidad Internacional, ya no es índole de
discusión, se considera que las poblaciones indígenas deben ser reconocidas
como “pueblos” de acuerdo con la terminología del Pacto Internacional de
Derechos Humanos (artículo 1°)7 y no como “minorías” según el artículo 27 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos 8.

Una definición de pueblos o naciones indígenas, se refiere: “al conjunto

de rasgos que caracterizan a un conglomerado humano en términos
territoriales, históricos, culturales, étnicos y le dan un sentido de identidad
que pueda expresarse a través de ideologías nacionalistas étnicas “ 9,
identidad que puede surgir, modificarse o desaparecer según las circunstancias.
Desde un punto de vista histórico, poniendo énfasis en la situación de grupo no
dominantes de la sociedad con derecho a conservar, desarrollar, transmitir su
cultura e identidad y su sustento económico, como es el territorio para casi todos
los pueblos indígenas latinoamericanos, los define como: “los que, teniendo una
continuidad histórica con las sociedades anteriores a la invasión y pre-
coloniales que se desarrollaron en sus territorios, se consideran distintos de
otros sectores de las sociedades que ahora prevalecen en esos territorios o
en parte de ellos. Constituyen ahora sectores no dominantes de la sociedad
y tienen la determinación de preservar, desarrollar y transmitir a futuras
generaciones sus territorios ancestrales y su identidad étnica como base de
su existencia continuada como pueblo, de acuerdo con sus propios
patrones culturales, sus instituciones sociales y sus sistemas legales” 10.

La consagración constitucional de los derechos indígenas en nuestro país,

aun no es posible debido a la inclusión y reconocimiento literal de “Pueblos
Indígenas”, siendo rechazado por algunos políticos, que advierten un potencial

7
El artículo 1°, indica que: “Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación”.
8
La Convención sobre la discriminación Racial (que entró en vigor en 1969), los indígenas eran
considerados “grupos de personas” unidas por características raciales, es decir, “grupos raciales”.
9
Los Pueblos Indígenas en el Derecho internacional. Valparaíso julio del 2003 documentos
UAPROL/BCN/AÑO III N°171, Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, Unidad de Apoyo al
Proceso Legislativo, pág. 11.
10
El Estudio de las Naciones Unidas del Problema de la Discriminación contra las
Poblaciones Indígenas. Doc. ONU E/CN.4/Sub.2/1986/7 Add. 4 (1986), párr. 379.

5
peligro para la soberanía e integridad territorial. En los proyectos de reformas, se
centra la discusión parlamentaria, que el artículo 5° de la Constitución debe
expresar que, “la nación chilena es una e indivisible” 11, ignorando lo que
prescribe el artículo 1° 3 del Convenio N°169 de la OIT. Siguiendo la postura de la
Profesora Miriam Henríquez Viñas: “el reconocimiento de la existencia de los
pueblos indígenas dentro de la comunidad chilena debe ser entendida
compatible con la afirmación constitucional que ningún sector del pueblo o
individuo puede atribuirse el ejercicio de la soberanía, puesto que la palabra
“pueblo indígena” no debe atribuírsele el concepto que a cada pueblo se le
confiere en Derecho Internacional. Por su parte, los derechos esenciales que
emanan de la naturaleza humana, límite al ejercicio de la soberanía, pueden
ser reconocidos tanto a las personas consideradas individualmente, los
indígenas, como formando parte de entes colectivos, es decir los pueblos
indígenas”12.

La Ley N°19.253, reconoce y define en su artículo 1° como indígenas de

Chile: “los descendientes de las agrupaciones humanas que existen en el
territorio nacional desde tiempos precolombinos, que conservan
manifestaciones étnicas y culturales propias siendo para ellos la tierra el
fundamento principal de su existencia y cultura”. Reconociendo como
principales “etnias indígenas”, y no así como “pueblos”, la Mapuche13, Aimará,
Rapa Nui o Pascuences, la de las comunidades Atacameñas, Quechuas, Collas
del norte del país, Diaguitas 14, las comunidades Kawashkar o Alacalufe, y Yámana

11
Boletín 4069-07, ingresada el martes 10 de enero del 2006, moción sometida a votación, en la
Comisión de Constitución, Legislación y Justicia.
12
HENRÍQUEZ VIÑAS, M., Los Pueblos Indígenas y su Reconocimiento Constitucional
Pendiente. Reforma Constitucional. Editorial Lexis Nexis, Santiago, Chile, Primera Edición,
octubre del 2005, pág. 144.
13
Mapuche en castellano se traduce como “gente de la tierra” y es una palabra singular. Como
corresponde, entonces, y por respeto a esta lengua originaria y a sus hablantes, no se usa el
término plural del término y se mantiene en su integridad, aunque se refiera a muchos mapuche.
14
Ley N° 20.117, “reconoce la existencia y atributos de la etnia Diaguita y la calidad indígena
Diaguita”.

6
o Yagán15 de los canales australes. 16 Esta definición escabulle en definir pueblos
indígenas, reemplazando dicho término por indígenas de Chile. La definición está
en concordancia con los parámetros internacionales en señalar que existen desde
tiempos precolombinos, que conserven manifestaciones étnicas y culturales
propias, haciendo hincapié que la tierra es el fundamento principal de su
existencia y cultura.

Una definición de Pueblos Indígenas, en concordancia con el artículo 1° 3

del Convenio N°169 de la OIT, debiera señalar que son: “un conjunto de
personas que pertenecen a una misma comunidad, con características e
identidades propias, abogando por un reconocimiento a sus derechos
políticos, culturales, económicos, judiciales, y de autoadministración,
siendo diferentes a la sociedad dominante, diferentes a otros grupos
minoritarios que no son necesariamente indígenas, encontrándose en
territorios estatales anteriores a la conquista, colonización y fijación de
fronteras actuales, siendo la base de su existencia y continuidad la tierra,
entendida como patrimonio y no como soberanía”.

Del concepto de “Pueblos Indígenas” nacen una serie de derechos,

imputables solo a las colectividades, quienes buscan proteger y desarrollar sus
propias y particulares características. Agrupados estos derechos en cuatro ejes:
derechos políticos o de participación; derechos económicos; derechos culturales y
de educación; y derechos consuetudinarios y de justicia 17.

15
Los Yaganes se autodenominan “Yámana” que significa “gente”. Fueron apropiadamente
llamados Yahgashaga (montaña-valle-canal). El misionero Thomas Bridges acortó esta palabra a
yagán, que se universalizó a esta etnia.
16
A través de una moción, surgida en el Senado, el 28 de marzo del 2007, se debate el proyecto
de ley que modifica el artículo 1° de la ley N° 19.253, con el fin de incorporar a los Changos entre
las principales etnias indígenas reconocidas por el Estado (Boletín 4941-06).
17
De estos derechos ya reconocidos por algunas legislaciones, con mayor y menor efectividad en
su ejercicio, se pueden establecer otros conceptos como el de “territorios”, siendo un conjunto
físico en el que habita un pueblo, concepto simbólico, ligado con la ecología y la cultura y
determina muchas veces las formas de vida. La ley Indígena, en su artículo 12, expresa que son
Tierras Indígenas, y en el artículo 9° define Comunidad Indígena.

7
 CAPÍTULO III:

CONTEXTO HISTÓRICO Y ACTUAL DE LOS

PUEBLOS INDÍGENAS.

8
1.- CONTEXTO HISTÓRICO Y ACTUAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS 18.

La historia Indígena, se subdivide en tres grandes períodos: un período

precolombino, en donde los indígenas, habitaban estas tierras desde antes de la
llegada del conquistador español.

La etapa colonial, se inicia con la llegada de Pedro de Valdivia, en donde el

río Bío-Bío, es una frontera natural de la expansión del conquistador en los
territorios indígenas. Las relaciones que surgieron entre el Pueblo Mapuche y la
Corona española, fueron reguladas por los Parlamentos 19, que lograron acuerdos
de convivencia pacífica. En esta fase, nacen las primeras normas, destinadas a
proteger los derechos de los indígenas, destacando las tasas de Santillana y
Gamboa, de efectos limitados. Hacia fines del siglo XVIII, se firmó el Pacto de las
Canoas, permitiendo la colonización española en la zona de Osorno, con la previa
condición de reservar las tierras huilliche. Los españoles nombraron comisarios de
naciones, funcionarios que tuvieron como tarea reconocer las tierras que ocupaba
cada cacique, siendo reconocidos posteriormente por el Estado chileno. 20 En los
albores del siglo XIX, en la zona central, los denominados “Pueblos de Indios”21,

18
Ver Anexos.
19
El primero de ellos, es el parlamento de Quilín de 1641, que reconoce la frontera del río Bío-Bío y
la autonomía del mismo, al sur de dicho deslinde, comprometiéndose además los mapuche a
entregar a los prisioneros, no vulnerar la frontera y dejar predicar a los misioneros; y los españoles
a despoblar los territorios mapuche ocupados. Otros Parlamentos que destacan son: el de Yumbel
de 1692, Parlamento de Negrete de 1726, Parlamento de Tapihue de 1774 y Parlamento de
Negrete de 1803.
20
Artículo 61 de la ley N°19.253 “Ley Indígena”.
21
Fueron “Pueblos de Indios” del siglo XVI Y XVII y pueblos Diaguitas durante la Colonia: San
Fernando de Copiapó, Nantoco, Iglesia Colorada, Paitanasa, Huasca Bajo, Huasco Alto,
Tequirquí, El Molle, El Tambo, Diaguita, Guayihuaica, Tres Cruces, Paiguano, Marquesa Alto,
Asiento de Andacollo, Samo Alto, Tabaqueros, Huiguerilla, Samo Bajo, Guamalata, Tuquí, Ovalle,
Limarí, Sotaquí, Barraza, Choapa, Guana, Huanilla, Cogotí, Combarbalá, Mincha, Illapel, Cuzcuz,
Asiento Minero de Huachiloco, Chalinga, Petorca, Pullay, La Ligua, El Ingenio, Putaendo, Apalta,
Carimón, Purutúm, Puregüe, Aconcagua, Quillota, La Palma, Olmue, Salto, Quintil, Marga-Marga,
Curaoma, Colina, Chicureo, Lampa, Gaicochas, Huechuraba, Quilicura, Vitacura, Apoquindo,
Tobalaba, Ñuñoa, Macul, Carora, Mallaca, Malloco, Mallarauco, Chena, Carrizal, Gallardo, Tango,
Pelvin, Pico, Pomaire, Poangue, Pirque, Talagante, El Monte, Llopeo, Melipilla, Guechun, Maipo,

9
fueron absorbidos, a través del mestizaje y otros expulsados hacia las fronteras,
no percibiendo descendientes directos de dichos pueblos, en la zona central 22.

En la fase nacional, encontramos un sub-período: el de “Asimilación

Forzada” (1881-1931), en que se produce la ocupación de la Araucanía,
sometimiento de los mapuche a “reservaciones” o “reducciones”.

El 9 de septiembre de 1888, se subscribe el “Acuerdo de Voluntades”, entre

el pueblo Rapa Nui, liderado por Ariki Atamu Tekena y el Capitán Policarpo Toro,
que tuvo como consecuencia la incorporación de la Isla de Pascua al territorio y
soberanía nacional. En 1895 se entregará la isla como concesión a Enrique
Merlet, de origen francés, y luego a la empresa británica Williamson & Balfour,
conocida también como la Compañía Explotadora de la Isla de Pascua, que
transformó a Rapa Nui en una estancia ovejera, manteniendo forzadamente a la
población pascuense, a vivir en Hanga Roa, esas empresas fueron en gran
medida, las causantes de la cuasi desaparición o exterminio del Pueblo Rapa Nui.

En 1885 se entregan concesiones ganaderas 23, en tierras australes y

especialmente en Tierra del Fuego, conduciendo a la desaparición física de
pueblos enteros, como sucedió con los Selk’nam. El Estado se mantuvo pasivo,
pudiendo ser calificado como un caso de genocidio.

En esta fase, se produce la anexión de los Aymaras, Quechuas y

Atacameños, como consecuencia de la Guerra del Pacífico, firmándose en 1883 el
Tratado de Ancón con el Perú; de Paz y Amistad en 1904; y de Lima de 1929, en
cuyos instrumentos, los territorios indígenas quedaron sometidos a la jurisdicción

Aculeo, Chada, La Juntura, Rapel, Alhué, Codegua, Carén, Topocalma, Rancagua, Copequen,
Chiñihue, Pichidegua, Peomo, Taguatagua, Malloa, Ligüemo, Colchagua, Nancagua, Teno,
Vichuquén, Rauco, Gualemu, Gualema, Mataquito, Lora, Petorca (Región del Maule),
Huemchullami, Pequén, Pocoa, Perales, Duao, Loanco, Loncomilla, Reloca, Purapel, Chanco,
Putacan, Catentoa, Los Cauquenes, El Álamo, Quitoa, Colemu, Dichato, Hualpen, Haulqui,
Raquira, Curandua.
22
En este período las fronteras del territorio nacional no incluía a ciertos pueblos indígenas, como a
los rapa nui, aymaras, atacameños, y otros del norte, el contacto con los indígenas del sur era
escaso, solo se tenía contacto con los mapuche, y algunos que vivían en los “Pueblos de indios” de
la zona central.
23
Concedida por el Estado a la Sociedad Werhahn y Cía., a la que se concede 123 mil hectáreas
en Tierra del Fuego, lugar habitado por los Selk’nam.

10
chilena, estableciéndose que se respetaría la propiedad de aquellas tierras con
títulos constitutivos conforme a la legislación de Perú y Bolivia. Estas cláusulas
favorecieron el reconocimiento de la propiedad Aymara, quienes poseían títulos
inscritos al momento de la anexión, reinscribiendo con posterioridad a su
incorporación al Estado de Chile en el Conservador de Bienes Raíces; no ocurrió
lo mismo con el pueblo Atacameño, cuyas tierras quedaron en propiedad fiscal,
por aplicación del artículo 590 del Código Civil, no existiendo inscripciones a su
favor.

Como consecuencia de estos hechos históricos, se crea por parte del

gobierno central la política de “Chilenización” o “Asimilización”, donde un
Estado de sólidas estructuras, no considera las diferencias culturales y religiosas,
estableciéndose una homogeneidad, en que los valores de la mayoría se imponían
como medida de unidad respecto al resto, instrumentalizando la evangelización,
para los procesos de aculturación, justificándose en el recurso de la superioridad
racial, como la primacía cultural24.

En el proceso de ocupación de la Araucanía, hay un primer momento que

se denomina “Colonización Espontánea”, consistente en la penetración y
ocupación de tierras en territorio mapuche por parte de los chilenos, desde la
primera mitad del siglo XIX. Para el caso pehuenche este proceso comenzó en
1840 con la “Infiltración Chilena”, con el ingreso de hacendados que arriendan
pastizales e internan ganado. Un segundo momento de ocupación de las tierras
mapuche, se desarrollan en 1866 en donde se dictan las primeras leyes de
ocupación, dichas tierras indígenas comenzaron a ser usurpadas legalmente, a
través de ventas, remates y adjudicaciones gratuitas a colonos chilenos y
extranjeros. Para este pueblo se reservaron finalmente 510 hectáreas repartidas
en 2.918 reducciones (los mapuche habitaban cerca de cinco millones de

24
Los Aymara y su economía quedaron afectadas por una política de fronteras generando
controles estrictos en la circulación de mercancías y poblaciones, se debe este nombre de “des-
aymarización” porque el Estado chileno se valió de la violencia, el amedrentamiento, la intolerancia
y la imposición de costumbres ajenas; al igual que los pueblos de los canales australes en donde el
problema de soberanía entre Chile y Argentina llegaron al absurdo de impedir que las familias
divididas por el canal de Beagle pudieran reunirse.

11
hectáreas antes de la conquista y colonización). Solo resisten la invasión hasta
1881, año en que entra las tropas del ejército chileno 25.

El 29 de agosto de 1927, se dicta la ley N° 4.169, que crea un tribunal

especial para proceder a la división de las comunidades indígenas y estableciendo
un procedimiento al efecto. A partir de 1929, puso fin a las radicaciones, y en
1931 impuso la división de las reducciones y adjudicó a cada heredero una
propiedad a título personal, DFL. N°4.111 del 12 de junio de 1931, poniendo fin al
período de asimilación.

Posterior a esta etapa se desarrollo el período de la “Integración

Frustrada”, que pretendía integrar a los indígenas a la sociedad, siendo más
cuidadosos en las políticas públicas, se desarrolla una serie de medidas para
lograr una integración26, políticas que no fueron eficientes, ya que condujeron a la
migración a las ciudades, pérdida de las lenguas originarias, empobreciéndose las
familias y comunidades que se mantuvieron en las zonas rurales, aumentando la
discriminación y marginalidad. Este período concluye con la Reforma Agraria,
iniciándose hasta nuestros días la “historia contemporánea indígena”.

A partir de 1970 el gobierno de Salvador Allende instruyó al Instituto de

Desarrollo Indígena la creación de una “Comisión de Restitución de Tierras
Usurpadas” para que recuperara las tierras reclamadas por las comunidades
mapuche, dicha comisión calculaba en ese año, que en los Títulos de Merced
faltaban entre 100 mil a 150 mil hectáreas, a las que se encontraban en poder de
particulares u ocupadas por los fundos colindantes. En 1972 nació la ley N°
17.729, que tienen un gran valor, ya que legislo para los indígenas y no para las
tierras indígenas, recogiendo parte fundamental de las demandas indígenas,
aunque trataba a los indígenas como “pequeño campesino propietario”
teniendo una corta vigencia hasta 1973, por hechos ya conocidos.

25
En el caso pehuenche la invasión se formó entre el ejército chileno y argentino.
26
El 3 de diciembre de 1952, se pone término al arriendo de la Isla de Pascua, debido a las
múltiples denuncias de malos tratos a la población. El Decreto Supremo N°1.731, de septiembre
de 1953, bajo una política de “Protección y Control”, la Isla pasa a ser administrada por la Armada,
hasta 1966, en que se dicta una ley especial para Isla de Pascua, ley N° 16.411.

12
 La contrarreforma agraria impulsada por el gobierno militar, devolvió a sus
anteriores propietarios aquellas tierras que habían sido restituidas al mundo
indígena entre los años 1964-1973, lo cual produjo un gran retroceso en la
materia, dictándose el DL. N° 2.568, estableciendo la división de las comunidades
en propiedad privada, sin ninguna protección legal, dejando de llamarse indígenas
sus tierras e indígenas a sus habitantes.

En 1983 se crea el Consejo de Ancianos, para el Pueblo de Rapa Nui.

Dos años después, a nivel nacional se estructuró una corriente de dirigentes y de
comunidades, que logró convocar a 28 agrupaciones, representativas de los
distintos pueblos originarios y la Concertación de Partidos por la Democracia,
suscribir el 21 de enero de 1989, en el Canelo de Nos (Santiago), un documento
titulado “Presentación a los Partidos Políticos Chilenos de la Propuesta de
Reconocimiento Constitucional de los Pueblos Indígenas”. Con este
instrumento, el 1° de diciembre de 1989 se acordó entre estos actores, el “Pacto
de Nueva Imperial”, que establecía tres ejes centrales de compromiso, para él
entonces candidato de la Presidencia Patricio Aylwin, siendo dos de ellos: el
reconocimiento constitucional de los Pueblos Indígenas y de sus derechos
económicos, sociales y culturales fundamentales; y la creación de una
Corporación Nacional de Desarrollo Indígena y de un Fondo Nacional de
Etnodesarrollo, con la participación activa de los distintos Pueblos Indígenas del
país, como entidades públicas encargadas de coordinar la política indígena del
Estado y de promover el desarrollo económico, social y cultural de los mismos.

Con el Presidente Patricio Aylwin, en pos de su compromiso firmado en

Nueva Imperial, constituyó la Comisión Especial de los Pueblos Indígenas, CEPI 27,
que preparo y presento un proyecto de ley al Congreso, el 5 de octubre de 1993
se aprobó la Ley N° 19.253, más conocida como “Ley Indígena” 28, aunque su
texto original no fue aprobado, debido a modificaciones introducidas por el
Congreso, dicha ley reemplazo el DL. N° 2.568.

27
Que estaba tratado en el tercer punto de compromiso por el entonces candidato a la presidencia
Patricio Aylwin, en el Acta de Compromiso de Nueva Imperial, 1° de diciembre de 1989.
28
Dicha ley fue promulgada en Temuco.

13
 Las buenas relaciones entre gobierno y el mundo indígena pronto se fueron
distanciando, con la llegada al sillón presidencial de Frei Ruiz-Tagle,
produciéndose políticas contradictorias, por una parte, positivamente cerca de 125
mil hectáreas se entregaron a los pueblos indígenas; para los aymara y
atacameños, se recuperan derechos ancestrales de aguas; se ejecutan
numerosos proyectos prediales, urbanos y rurales, destinados a respaldar
iniciativas productivas, educativas29, organizacional y comunicacional,
desarrollados por el Fondo de Desarrollo Indígena.

Pero la ruptura de los Pueblos Ancestrales y el ejecutivo se debió a los

intereses económicos creados en territorios y tierras indígenas, siendo la
construcción de la central hidroeléctrica Ralco, el quiebre total de las relaciones,
ya que el Estado dejó hacer a la empresa todo lo necesario para obligar a las
familias afectadas a suscribir dudosas promesas de permutas de tierras,
adelantando la ejecución del mega-proyecto en 1994, siendo desarraigadas las
familias pehuenche de sus tierras y trasladadas a otros sectores como El Barco, El
Huachi, y Santa Laura, produciéndose la pérdida física con la tierra, rompiéndose
las relaciones ancestrales que unen a los pehuenche y su cultura. Con este
lamentable hecho, la CONADI tomo una posición crítica ante este mega-proyecto,
por lo cual el ejecutivo optó por exonerar de la CONADI a los directores y
consejeros contrarios a Ralco, pasando a ser desde aquel entonces para toda la
sociedad e incluso la internacional, y en especial para el mundo nativo, un
organismo netamente partidario-estatal, sin representación indígena.

Con el respaldo a la inversión privada en territorios indígenas, no se respeto

el artículo 34 de la Ley N°19.253, que reconoce el derecho a participación, en las
decisiones que afecten a los pueblos indígenas.

Otro lamentable hecho en el gobierno de Frei Ruiz-Tagle, es el de la

“Criminalización”30, dirigida hacia el movimiento “Mapuche”, en defensa de los
29
Se otorga la Beca Indígena.
30
Para el lector que quiera profundizar: GONZÁLEZ, K.; MELLA, E.; LILLO, R., La política de
criminalización del movimiento mapuche bajo el sexenio de Lagos. El Gobierno de Lagos,
los Pueblos Indígenas y el “Nuevo Trato”: Las paradojas de la Democracia Chilena. YÁÑEZ,
N.; AYLWIN, J., (Editores). Ediciones LOM, Observatorio Derechos de los Pueblos Indígenas,

14
derechos territoriales amenazados por las inversiones forestales. Para ello Frei
recurrió a la Ley de Seguridad del Estado, una legislación de 1958, destinada a
combatir la subversión, la rebelión y la violencia política, y no la aplicación del
delito de Incendio, que contempla una pena menor, para el sujeto activo 31.

La Administración Lagos, no dista mucho de la anterior, en junio del 2000,

se anuncia un paquete de medidas que se adoptarían a favor de los Pueblos
Aborígenes, incorporando medidas de carácter asistencial, como bonos para
agricultores, planes de riego, reforzamiento de la educación, y culturales.

Bajo este gobierno en el 2001, nace el programa “Orígenes” de Desarrollo

Integral de Comunidades Indígenas, que depende del MIDEPLAN, financiado con
créditos del BID, que tiene como misión: “mejorar las condiciones de vida de
los pueblos indígenas de áreas rurales, promoviendo su desarrollo
económico, social, cultural y ambiental sin la pérdida de sus rasgos
esenciales de identidad”, su propósito es contribuir en la reducción de la
discriminación y de la exclusión social de los indígenas, además de mejorar sus
condiciones de vida, enmarcándose dentro de las medidas de apoyo y
fortalecimiento de los pueblos Aymará, Atacameño y Mapuche en zonas rurales,
en esta etapa se trabajó con 645 comunidades. En lo concerniente a la protección
y restitución de las tierras, los logros fueron limitados por la falta de recursos,
voluntad política y el creciente valor económico de la tierra.

Con el Decreto Supremo N° 19, del 18 de enero del 2001, se conforma la

Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato, entidad encargada de elaborar una
política de Estado, en relación con los pueblos indígenas, sobre la base de un
consenso social y de reconstrucción de la confianza histórica. El informe final es
entregado el 2003, no siendo vinculante, ya que las recomendaciones no fueron
acogidas ni aplicadas, por dicha Presidencia.

Primera Edición, Santiago, Chile, 2007.

31
Situación que tiene su punto más álgido, en el gobierno de Lagos.

15
 Siguiendo la política represiva de Frei Ruiz-Tagle, Lagos en el 2000 hace
uso de la Ley Antiterrorista32, para perseguir a los involucrados en actos de
protesta por conflictos territoriales. En este contexto, las organizaciones mapuche
y las identidades de derechos humanos nacionales, denunciaron tales hechos a
organismos internacionales, considerando la aplicación de esta normativa
desproporcionada.

José Aylwin, advierte que en el gobierno de Lagos “se asumió una

estrategia dual hacia los pueblos indígenas. Tal estrategia incluyó una
política sectorial orientada a “beneficiar” con tierras y recursos para el
desarrollo material y cultural, y otra de carácter represivo, manifestada en el
tratamiento criminal de la protesta social indígena, en el uso de la
legislación especial -incluyendo la ley antiterrorista- para enfrentarla, en el
uso de la violencia policial en contra de las comunidades y en las
operaciones de inteligencia orientadas a desarticular a las organizaciones
más radicales”33.

El 6 de enero del 2006, en Nueva Imperial, la entonces candidata a la

Presidencia de la República Michelle Bachellet Jeria, participa de un encuentro
nacional con comunidades y organizaciones indígenas, donde firmó un documento
de compromiso conocido como “El Acuerdo de Imperial II”. La actual Presidenta
se comprometió a impulsar un proceso de diálogo, que considere la evaluación de
la política indígena, la discusión de una propuesta de Reconocimiento
Constitucional surgida desde los pueblos, la ratificación del Convenio N°169 de la
Organización Internacional del Trabajo, OIT, y nuevas propuestas e iniciativas
para integrar al programa de gobierno.

Algunas medidas adoptadas por el gobierno de la Presidenta Bachellet,

son: la aprobación del Convenio N°169, después de 17 años entrabada en el

32
Ley N°18.314 de 1984, modificada en 1991 y 2002.
33
AYLWIN, J., Introducción. El Gobierno de Lagos, los Pueblos Indígenas y el “Nuevo Trato”:
Las paradojas de la Democracia Chilena. YÁÑEZ, N.; AYLWIN, J., (Editores), op. cit. Nota
supra N° 30, Pág. 24-25.
16
Congreso Nacional34, logrando unos de los puntos más importantes acordados en
el Acuerdo de Imperial II; la publicación de la Ley N° 20.249, que crea el espacio
costero marítimo de los pueblos originarios, siendo fundamental sobre todo para el
pueblo Lafquenche35; la realización del “Dialogo Nacional con los Pueblos
Indígenas”, entre junio del 2006 y enero del 2007; la restitución de 23 mil
hectáreas aproximadamente; la puesta en marcha de la segunda etapa del
Programa Orígenes, operando en las regiones de Tarapacá, Arica-Parinacota,
Antofagasta, Bío-Bío, La Araucanía, Los Lagos y Los Ríos.

El primer día de abril del 2008, Bachellet define un programa de gobierno

indígena, el “Pacto Social por la Multiculturalidad”, en dicho compromiso el
ejecutivo reconoce una serie de hechos: como la ruptura de los lazos entre el
Estado y los Pueblos Originarios, en las presidencias anteriores; la crisis que
afecta a la CONADI, dando la razón que es incompatible tener una organismo
gubernamental, que represente los intereses de los pueblos indígenas; que las
demandas de tierras se traten en forma integrada, considerando el agua y el
desarrollo, de vital importancia para la sostenibilidad productiva y la supervivencia
cultural de los pueblos; que el Pacto de Nueva Imperial, ya se encuentra agotado
en sus lineamientos; que las demandas de los naturales no se ven reflejadas en el
accionar estatal y muchas veces han sido canalizadas a través de la violencia, por
no encontrar respuesta; y reconoce que la sociedad es ajena a la
multiculturalidad36 .
34
El senado ha aprobado el proyecto de acuerdo sobre el Convenio N° 169, Boletín N°233, en los
mismos términos lo hizo la Cámara de Diputados en abril del 2000 (18 años estuvo en el Congreso
Nacional para que fuera aprobado), el paso a seguir es que la Presidenta de la República lo
ratifique a la brevedad.
35
Ley N° 20.249, que crea el espacio costero marino de los pueblos originarios, publicada el 18 de
febrero del 2008, y promulgada el 31 de enero del 2008.
36
El viernes 25 de abril del 2008, se publica en el Diario Oficial, la designación del Comisionado
Presidencial para asuntos indígenas, a don Rodrigo Egaña Baraona, que tiene por misión asesorar
a la Presidenta de la República, en asuntos y materias indígenas, cumpliendo las siguientes
funciones: a) Proponer los planes, políticas, programas, acciones y medidas relativos a los asuntos
y materias indígenas; b) Asesorar a los organismos competentes, en la formulación de políticas,
planes o programas que tengan por fin, favorecer los cambios necesarios para que la sociedad
chilena asuma plenamente su carácter multicultural y se favorezca la inclusión de todos sus
integrantes, con pleno respeto a la ley y a los derechos de las personas; c) Apoyar a los
organismos competentes, en la evaluación y supervigilancia del avance de las políticas públicas
hacia los pueblos indígenas, velando por el cumplimiento eficaz y oportuno de los compromisos
asumidos por el Supremo Gobierno; d) Reimpulsar el diálogo con las comunidades indígenas y sus

17
2.- LOS PUEBLOS INDÍGENAS.

Nuestros pueblos indígenas en mayor o menor medida poseen

características similares a otros sectores de la sociedad, como los obreros o
campesina, sectores que muchos de ellos viven en situación de pobreza,
presentando demandas similares. Pero estos hechos no hacen que los indígenas
pierdan sus características étnicas que a la vez lo diferencian del resto de la
población, por una parte poseen una identidad que le es propia étnico-cultural, y
una nacional, que históricamente les fue impuesta a través de la fuerza. Pero
también coexiste el sentir de los pueblos indígenas a pertenecer a una cultura
dominante, anhelando a una mayor integración, con reparación del daño sufrido,
contribuyendo a la preservación de su cultura, y a un desarrollo con identidad.

Los pueblos precolombinos poseen características propias, como una

religión dual, la ancestral y el cristianismo; la pertenencia al cosmos y su respeto;
el linaje; y la historia común; aunque estos elementos no son determinantes, si lo
son la lengua y la tierra, los cuales permiten que exista un grado de diferenciación
con el resto de la población y a la vez subsista la cultura indígena.

Las diferentes etnias nacionales, poseen características comunes, pero

también particularidades propias, así la nación mapuche es mayoritaria,
asentándose en el sur del país, y en Santiago; poseen mayor liderazgo,
organización, y una mayor cobertura periodística, aunque la relación que tienen
con la prensa no es el mejor de los escenarios; la relación con el gobierno y la
sociedad es dramática y se agudiza más con los conflictos territoriales y
forestales; por el contrario los otros pueblos indígenas cuentan con una mejor
relación entre el Estado y la Sociedad, aunque no hay que olvidar que muchos

dirigentes; y e) Apoyar el trabajo y la coordinación con el Congreso Nacional, para lograr el

reconocimiento constitucional de los Pueblos Indígenas y la ratificación del Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT). Ejecutando dichas funciones en coordinación con la
CONADI, con los Intendentes, organismos de la administración del Estado y en el marco del
trabajo que realiza el Comité de Ministros. Para el cumplimiento de dichas tareas, el Comisionado
Presidencial, cuenta con el apoyo técnico y administrativo del Ministerio de Planificación y de los
órganos de la administración del Estado.

18
pueblos del norte presentan graves problemas con proyectos mineros, que han
agudizado su entorno ambiental y en especial el acuífero.

A.- CARACTERÍSTICAS DE LAS CULTURAS INDÍGENAS.

I. LA LENGUA. La importancia de una lengua, es la estrecha relación que

existe entre el idioma y la identidad étnica de cada pueblo. Hoy en día las lenguas
vernáculas presentan una alarmante supervivencia, debido a varios factores,
como: la inmigración a las ciudades, en donde un idioma minoritario, tiene menos
posibilidades de supervivencia, siendo frecuentemente y mejor habladas en el
ámbito rural, que en el urbano; pérdida de hablantes jóvenes; el contrapeso que
tuvo el castellano; el estancamiento de la oralidad y su no evolución a la
escrituración; la falta de dinámica y la de ir incorporando nuevos vocablos de
acuerdo al desarrollo económico, político y social; su no trascendencia a la vida
cotidiana, la literatura o medios de comunicación, permaneciendo vigentes solo en
rituales; el cambio lingüístico de la población indígena a un bilingüismo (lengua
vernácula y castellano) y después a un monolingüismo extremo de la lengua
nacional, provocaron un desuso del idioma materno.

Según un estudio de la CEPCHILE, en el caso del mapudungun 37 y de otras

lenguas, parece encontrarse en un estado de precariedad sociolingüística, y que
sólo políticas públicas e iniciativas privadas que conduzcan a una revitalización
efectiva y eficaz en el corto plazo lograrán salvar la lengua de la extinción
eminente38. Todos estos hechos han producido un desequilibrio, siendo casi
imposible que estos idiomas lleguen al grado de desarrollo como lo han hecho
algunas lenguas escritas, ya que su desuso es casi alarmante 39.
37
La lengua mapuche, se puede usar indistintamente mapundungu, mapud’ngu, mapuzagun,
mapuchezagun, o mapuzugun para referirse a la lengua mapuche.
38
ZÚÑIGA, F., Mapudungunguwelaymi am? ¿Acaso ya no hablas mapudungun? Acerca del
estado actual de la lengua mapuche. Estudios Públicos, 105 (verano 2007), Pág. 9.
39
Antecedentes de la CONADI señalan que solo quedan siete hablantes yagán, de los cuales solo
dos son competentes (las abuelas Emerlinda Acuña y Cristina Calderón) y solo veinte kaweskar,
siendo solo doce plenamente capaces.

19
 II. LA RELIGIÓN. Es fundamentalmente ritualista; no alcanzo a confrontarse
con la filosofía, la ética, la economía, la política; no trascendiendo más allá de la
sanación y eventos sociales (solo matrimonios y funerales); no fue transcrita, y al
igual que la lengua no llega a ser omnicomprensiva, sin dar explicación política de
la soberanía, como algunas religiones lo hacen.

La colonización dejo huellas en la religión a través de las misiones, siendo

absorbida por la religión católica o algunas veces mezclándose con las antiguas
creencias, manteniendo en algunos casos el contacto con la religión ancestral,
principalmente en los rituales, pasando a ser un factor de identificación étnico-
cultural40. Otro hecho de significancia hoy en día, es el alto índice de adeptos
evangélicos que ha experimentado la población rural indígena.

III. LA TIERRA41. Es una de las principales demandas que viven los pueblos
precolombinos, elemento básico en la existencia. Para ellos, el tema de la
recuperación de las tierras es la piedra angular de su lucha, lo que responde
nuevamente a esta pertenencia simbólica a un territorio ancestral, presente en el
imaginario, y que constituye su sustento de vida, conectando vínculos espirituales
y emocionales, siendo no considerada un objeto de posesión y producción, sino un
elemento material del que debe gozarse libremente.

Para el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el Pacto

Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, nos señala que es
importante la tierra, para la subsistencia de los pueblos indígenas, afirmando que
el concepto, se conecta con el de propiedad individual y colectiva, derecho
humano, que toda persona tiene y que no puede ser privado arbitrariamente.

Dentro de las pretensiones, esta el reconocimiento oficial de su titularidad

sobre las Tierras y los recursos naturales, basado en sus propias costumbres y

40
Una ceremonia de matrimonio, v.gr.: el “NGAPIN”, para los mapuches, dicha ceremonia está
sujeta a un inscripción posterior, siendo la escrituración e inscripciones algo extraño a su derecho
consuetudinario.
41
Los mapuche tienen una relación vital no solo con la tierra en particular donde han nacido y
crecido sino con el sur del país, las lluvias y el entorno físico. Y para todos los pueblos indígenas,
otro ejemplo de ello también lo representa los pueblos nortinos donde están ligados a la pacha
mama.

20
tradiciones, demarcando su propiedad y garantizando la protección efectiva de sus
derechos; ya que el reconocimiento a la propiedad indígena y los modos de
adquirirla ancestralmente, no se consagrada en la legislación.

Una encuesta realizada por al CEPCHILE42 al mundo mapuche, demuestra

que la tierra no tiene significado territorial, que proporcione dominio jurisdiccional,
no existiendo aspiraciones de estado. Recurso considerado como un patrimonio,
no territorio; sin ningún valor como sede de una organización política, lo que es
propio de un pueblo que no ha conocido ninguna forma desarrollada de poder
estatal; teniendo un valor cultural inconmensurable, como soporte de una
identidad propia.

IV. LA COSMOVISIÓN43. Es la percepción general del mundo y de los

principios que lo rigen, contenidos en la sabiduría y expresadas en un sistema de
creencias, en la religiosidad, en los agentes y patrimonio cultural, lugares
sagrados, que en conjunto determinan un creer y sentir común de su cultura.

Un estudio de la CEPCHILE, demuestra que los mapuche tienen una mayor

confianza con las instituciones propias, que en las nacionales, particularmente en
lo que compete a las autoridades comunitarias, como el longko o la/el machi,
respeto que se relaciona más bien con la condición simbólica, que con la
efectividad real de estas instituciones, en las decisiones sociopolíticas de las
mismas.

V. HISTORIA COMÚN44. En que comparten una misma tradición todos los

integrantes de un pueblo: formas de vida, costumbre, prácticas y rasgos físicos de
sus antepasados.

VI. EL LINAJE45. En tanto que la sangre marca un sentido de descendencia de

un ancestro, que se representa en el recorrido histórico de los apellidos en el

42
VALENZUELA, E., Tierra, Comunidad e Identidad Mapuche. Estudios Públicos, 105 (verano
2007), pág. 34-35.
43
IRARRÁZAVAL, I., MORANDÉ, M., Cultura Mapuche: entre la pertenencia étnica y la
integración nacional. Estudios Públicos, 105 (verano 2007), Pág. 40-41, y 52.
44
IRARRÁZAVAL, I., MORANDÉ, M., Ibíd., Pág. 41.
45
En la ley N°19.253, se expresa en el artículo 2, 3, 9 y 28 letra e).

21
tronco familiar y apela a la idea de un origen común en el tiempo y en el espacio
que otorga a la etnia un sentido de parentesco 46.

Además existen otros elementos que contribuyen a la identidad indígena,

como: las canciones, las historias, los mitos y leyendas, los cementerios, restos
humanos y los objetos funerarios, que representan una herencia a la identidad
indígena47.

Todos estos elementos, uso de la lengua; vivir en la tierra ancestral;

continuidad del linaje; enseñanza de la historia indígena; práctica de ritos
ancestrales; etc.; contribuyen a la prolongación de un pueblo vivo, pero para que
se perpetúe una civilización, deben existir estrategias que favorezcan un proceso
de convivencia entre las culturas y que lleven al constante enriquecimiento mutuo
y legitimación de los saberes de cada una. Aplicando políticas públicas eficientes y
eficaces, que lleguen a la población, destinadas al desarrollo y fomento de la
educación intercultural bilingüe; recuperación de las lenguas vernáculas y difusión
de ellas; interculturalidad e intercambio de elementos culturales en el plano de
salud y en el ámbito productivo; recuperación de tierras, demarcación de ellas, y
en especial, participación en las medidas a adoptar; lograrán que las culturas
perduren y viven con identidad, no como un museo, sino como parte integrante de
nuestra nación, pasando hacer un deber del Estado y de los gobiernos a
intervenir.

B.- PROBLEMAS Y DEMANDAS QUE ENFRENTAN LAS CULTURAS

INDÍGENAS48.
46
IRARRÁZAVAL, I., MORANDÉ, M., op. cit. Nota supra N° 43, Pág. 41.
47
A nivel internacional algunas leyes dictadas sobre esta materia son: la Ley para la Protección de
las Tumbas y Repatriación de Restos de Indígenas de los Estados Unidos (Native American
Graves Protection and Repatriation Act, de 1990), y la Ley sobre Asuntos Aborígenes y Patrimonio
Cultural de los isleños del Estrecho de Torres (Aboriginal Affairs and Torres Strait Islander Heritage
Act, de 1984 (Australia).
48
Los problemas que afectan a los pueblos indígenas, no es privativo a nuestro país, muchos de
ellos son los mismos a nivel latinoamericano, así en Panamá, son víctimas del desalojo de tierras
ancestrales de la Comunidad Ngöbe-Buglé del Alto Chibrital; Proyecto hidroeléctrico Tabasará, que
presentaba una serie de irregularidades en el informe de impacto ambiental, afectando a las
comunidades indígenas en sus territorios, que seran inundados; tala y quema por colonos en
tierras de la Comarca Kuna de Madungandí, manifestando los aborígenes que se ha vulnerado el
derecho al medio ambiente libre de contaminación y a su territorio; conflictos de tierras de embera
wounan, en la legalización de sus propiedades ancestrales, sintiéndose desamparados e invadidos

22
 A las culturas indígenas, se les relega al último peldaño en la escala de
pobreza en Chile, a ello se suman otras situaciones de evidente discriminación
social, cultural y política en razón del origen étnico, lo que lejos de ser un
problema erradicado de la sociedad chilena, continua siendo un flagelo al que se
ven expuestos en forma diaria los pueblos indígenas en Chile 49.

Al no establecerse un mecanismo efectivo de ejercicio y reconocimiento de

los aborígenes y sus derechos, refleja un olvido a la cultura, sus valores
ancestrales, pasando hacer meros receptores de las decisiones adoptadas por el
gobierno de turno. El desarrollo de políticas de asimilación forzosa, provocaron la
desaparición de los elementos de distinción e identidad étnica, fusionándose con
la población mayoritaria bajo una sola identidad.

Los derechos sobre la propiedad de la tierra y la territorialidad 50, constituyen

uno de los problemas históricos más graves que afectan a los derechos indígenas,
resultado de un largo proceso de despojo. Fundamentan su demanda en un título
histórico, ancestral e inmemorial, teniendo derecho a usar y poseer la tierra que
ellos ocupan o han ocupado tradicionalmente, encontrando en su Derecho propio,
el mejor argumento para defender esta reivindicación. Como primeros pobladores,
les otorgaría el fundamento jurídico inmediato para administrar y disponer de sus
tierras y de los recursos que en ella se encuentran, razón por la cual, son los
legítimos propietarios, con o sin título escrito. La necesidad de disponer de un

por la constante presencia de inmigrantes en sus tierras. En Costa Rica, no dista mucho de lo
anterior, el proyecto hidroeléctrico de Boruca, implica la anegación de las tierras comunitarias
indígenas de Rey Curré, impactando a todas las jurisdicciones indígenas del Cantón de Buenos
Aires; el plan hidroeléctrico de Pacuare, que involucra una pequeña población dentro del territorio
indígena de Bajo Chirripó en la Provincia de Limón, y el de los estudios que se realizan para
levantar otra represa en la zona indígena de Talamanca Bribri, en las provincias de Limón; en
proyectos mineros, los territorios indígenas de Térraba, son afectados por el tajo minero El Brujo,
ubicados al margen del río, que se explotaba sin la autorización de la Asociación Integral del
Territorio Indígena de la zona.
49
ACEVEDO, P., El discurso de Lagos, los pueblos indígenas y los medios de comunicación.
El Gobierno de Lagos, los Pueblos Indígenas y el “Nuevo Trato”: Las paradojas de la
Democracia Chilena. YÁÑEZ, N.; AYLWIN, J., (Editores), op. cit. Nota supra N° 30, Pág. 478.
50
Este derecho, no sólo se refiere a tierras, en tantos bienes inmuebles claramente delimitados,
sino que incluye un concepto más amplio de territorios, incorporando a los recursos que en ellos
se encuentren.

23
título, que sirva de prueba de dominio, es una importación europea, que coloca a
los pueblos precolombinos, en una situación de franca desventaja.

I) PROBLEMAS GENERALES.

 El desprestigio de CONADI. Este organismo tiene como función orientar a

las comunidades indígenas; coordinar la acción institucional; buscar
soluciones a las demandas indígenas; divulgar las funciones de la institución;
enseñar y promover los derechos indígenas dentro de las comunidades, de
una manera a política y no gubernamental. Pero la destitución de Namuncura
en 1998, y a dos consejeros, por parte de la administración de Frei, debido a
que estos se oponían a aprobar las permutas para la represa Ralco, porque no
constituían una acción voluntaria, con pleno conocimiento de sus derechos
que otorga la Ley Indígena, provocan un quiebre entre el gobierno y el mundo
indígena, surgiendo las movilizaciones y suspendiéndose por más de tres
meses, el funcionamiento del Consejo Nacional. El último día del mandato de
Frei, el 10 de marzo del 2000, la Contraloría tomo razón del Decreto de
Concesión Eléctrica Definitiva51. El Estado chileno, a través de diversas
acciones administrativas y dictámenes judiciales, avaló la preeminencia de la
Ley Eléctrica por sobre la Ley Indígena, desconociendo los derechos
inalienables de los pehuenches a permanecer en sus tierras.
 La burocracia del programa “ORÍGENES” 52. El programa no solo consolidó
formas clásicas de intervención social, sino también sufrió el estigma de que
solo distribuyo recursos, disponibles en cierta forma para responder a
cualquier tipo de demanda inmediata de las comunidades ancestrales. Por
otro lado, algunos sectores esperaban que el Programa viniera a fortalecer a

51
Éste solo tuvo validez legal al ser publicado en el Diario Oficial, cuatro días después de que
asumiera la presidencia Ricardo Lagos, pudiendo éste haber abortado su publicación.
52
BELLO, Á., El Programa Orígenes y la política pública del gobierno de Lagos hacia los
pueblos indígenas. El Gobierno de Lagos, los Pueblos Indígenas y el “Nuevo Trato”: Las
paradojas de la Democracia Chilena. YÁÑEZ, N.; AYLWIN, J., (Editores), op. cit. Nota supra N°
30, Pág. 195-200.
24
 la CONADI, ya que necesitaba una fuerte inyección de recursos frescos, así
como de un proceso de reingeniería interna. Dentro de la CONADI se pensaba
que lo natural era que el organismo se hiciera cargo del Programa y guiara así
la nueva política indígena de Lagos, situación que no ocurrió. El gobierno
entregó toda la responsabilidad de la política indígena, a la subsecretaria del
MIDEPLAN, que fue dotada de amplias atribuciones y de un poder sin
precedentes, para tomar decisiones en materia de política indígena. De este
modo, la llegada de Orígenes terminó por sepultar las expectativas de quienes
deseaban ver una resurrección de la CONADI cuyo bajo perfil y discreta
acción son hasta hoy sus críticas principales. Otras críticas que se postulan,
son: la escasa participación indígena en el proceso de formulación de
Orígenes; la politización partidaria de la institución; el privilegio de las
comunidades legales y las organizaciones tradicionales indígenas o las
organizaciones territoriales como beneficiarias del programa; la demora en la
ejecución de los planes de trabajo acordados con las comunidades
participantes del proyecto; y las dificultades para hacer llegar a ellas los
recursos comprometidos. Aunque para otro sector el programa Orígenes
fortaleció, el desarrollo y cultura pública sectorial, que contó con el
financiamiento especial del Banco Interamericano de Desarrollo y del gobierno
de Chile, administrado por el MIDEPLAN.
 Los intereses económicos creados. En un contexto mundial de
liberalización de los mercados y la globalización económica, se ha priorizado
proyectos de inversión en áreas indígenas que entran en contradicción con los
derechos políticos o territoriales reconocidos a los pueblos indígenas por la
Ley N°19.253. Se han desarrollado proyectos hidroeléctricos, forestales,
mineros, carreteros, etc., que fueron y siguen siendo impulsados en Áreas de
Desarrollo Indígena sin un procedimiento adecuado de consulta y en contra la
voluntad de las comunidades.
 Participación e información a las culturas indígenas. Las informaciones
indígenas, cubiertas por los distintos medios de comunicación nacional, dicen
relación con hechos de violencia, nada se señala de las múltiples denuncias

25
 públicas, que hacen las comunidades indígenas frente a la violación
sistemática de sus derechos, vulnerando su libertad de emitir opinión e
información. La prensa privilegia en casi la totalidad de los casos, la voz oficial
como única fuente, sin ser constatada o contrastada, no cumpliendo su rol
social histórico, de fiscalizar el desempeño de las autoridades y el
cumplimiento de los acuerdos 53. Además el hecho de calificar los actos de
protesta indígena de terroristas, influyen en una negativa percepción de la
cultura mapuche, considerando a sus organizaciones como entes de
amenaza, sin reconocer el carácter de pueblo, y comunicando a la población,
que se oponen al desarrollo económico del país. Debido a estos motivos es
necesario que las comunidades indígenas tengan acceso a la información, a
los espacios de difusión, ya sean locales y nacionales, dándole una cobertura
amplia y equilibrada del conflicto de tierras del sur del país.

53
Las familias mapuche-pehuenche afectadas por la construcción de la Central Hidroeléctrica
Ralco, tras la decisión de ir a la CIDH de la OEA, en febrero del 2003, se logro un acuerdo
amistoso con el Estado chileno, que no se cumplió a cabalidad. Este acuerdo incluía una serie de
medidas de índole colectivo, tanto para el pueblo Pehuenche del Alto Bío Bío, como para los
pueblos indígenas de Chile en general. El acuerdo incluía medidas de cinco ámbitos distintos:

1. Perfeccionamiento de la institucionalidad jurídica para la protección de los derechos de los

Pueblos Indígenas y sus comunidades.
a) Reconocimiento constitucional.
b) Ratificación del convenio 169.
2. Fortalecimiento de la identidad territorial y cultural y mecanismo de participación en el propio
desarrollo.
a) Creación de comuna en Alto Bío Bío.
b) Mecanismos que permitan solucionar problemas de tierras.
c) Fortificación de la participación indígena en Área de Desarrollo Indígena.
d) Mecanismos participación administración Reserva Nacional Ralco.
3. Desarrollo y preservación ambiental ABB.
a) Comunidades informadas, escuchadas y consideradas en seguimiento y control
obligaciones ambientales de Ralco.
b) Fortalecer desarrollo económico ABB, en particular con indígenas mediante mecanismos
aceptables por denunciantes.
c) Mecanismos de aprovechamiento turístico embalses en beneficio de comunidades
indígenas.
d) Mecanismos vinculantes para todos los órganos del Estado para asegurar la no instalación
de futuros megaproyectos, particularmente hidroeléctricos, en tierras indígenas del Alto
Bío Bío.
4. Medidas respecto a causas judiciales que afecten a dirigentes procesados por causas
relacionadas con Ralco.

26
 La situación de pobreza, marginalidad y discriminación 54. La primera
discriminación que sufren la población aborigen, se produce cuando hacen
ingreso a la educación formal, en donde el aprendizaje no toma en cuenta su
idioma familiar, su cultura, sus valores y la visión del mundo indígena,
situación que ocasiona un choque cultural, que repercute en la formación de
su identidad personal y de grupo, así como en el desarrollo integral y armónico
de su personalidad. A ello debe sumarse la pobreza, que muchas veces se
54
AYLWIN, J., Ombudsman y Derechos Indígenas en América Latina: Estudio Comparativo
sobre el marco normativo e Institucional. Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 2006,
Pág. 826-828. Ha identificado como causas de la discriminación y racismo las siguientes:
1. la negación histórica y persistente de los derechos de los pueblos indígenas y el creciente
desequilibrio y desigualdad en el disfrute de sus desechos civiles, políticos, económicos,
sociales y culturales.
2. El fracaso de los sistemas ordinarios de justicia en el reconocimiento y protección de la
relación especial de los pueblos indígenas con sus territorios ancestrales, incluyendo la
violación de derechos derivados de tratados, convenios y otros acuerdos constructivos.
3. La discriminación por parte de las autoridades del sistema judicial, tanto de la policía como en
los tribunales, que da lugar a que los indígenas sean más fácilmente arrestados y detenidos
preventivamente en espera de juicio y que sean condenados a menudo a penas privativas de
libertad más que otro tipo de penas menores.
4. La existencia de sistemas de administración de justicia culturalmente inapropiados que
ofrecen una participación limitada de los pueblos indígenas en los cuerpos de policía, como
abogados o jueces o como funcionarios dentro del sistema de justicia.
5. El fracaso en garantizar la igualdad ante la ley de los pueblos indígenas, el acceso a la justicia
y el derecho a un juicio justo debido a la falta de servicios de traducción disponibles en todas
las fases del sistema de administración de justicia y a la falta de capacidad para proporcionar
una adecuada representación legal.
6. La debilitación o destrucción de los sistemas jurídicos indígenas debido a procesos de
aculturación, desplazamiento, migración forzada, urbanización, violencia política y asesinato
de autoridades indígenas.
7. Falta de reconocimiento oficial del derecho y la jurisdicción indígena, incluyendo el derecho
consuetudinario indígena.
8. Subordinación del derecho y la jurisdicción indígena a la jurisdicción nacional, así como la
limitación de la autoridad indígena a conocer de casos menores.
9. Falta de puesta en práctica de mecanismos y procedimientos adecuados mediante los cuales
los sistemas jurídicos indígenas sean reconocidos y complementen a los sistemas nacionales
de justicia.
10. No reconocimiento de las decisiones tomadas por las autoridades indígenas, por parte de los
órganos del Estado.
11. Falta de reconocimiento de las leyes indígenas así como de la cultura y las tradiciones
jurídicas indígenas, por parte de jueces y otros operadores judiciales.
12. Debilidad de los sistemas jurídicos indígenas para tratar nuevas situaciones, incluyendo
cuestiones legales de niños y mujeres.
13. La discriminación contra los pueblos indígenas en la administración de justicia puede ser
indirecta y resultado de la aplicación de las leyes aparentemente neutrales pero que tienen un
impacto desproporcionado sobre los pueblos indígenas.
14. Incidentes de violencia contra indígenas por parte de la policía y en los centros penitenciarios.
El convenio N°169 de la OIT, en su artículo 2, hace responsable a los Estados para que
tomen medidas antidiscriminatorias, para que los pueblos indígenas gocen de sus derechos,

27
 relacionan con la falta de reconocimiento y disfrutes de derechos, así algunos
líderes mapuche enfatizan que, “la pobreza sería resultado de la falta de
reconocimiento de derechos debido a la posición subordinada y
discriminada que los mapuche tienen en la sociedad chilena, esta
situación ha permitido la expoliación de sus recursos, el territorio y sus
formas de vida”55.
Los culturas precolombinas fueron y son víctimas de racismo, siendo resultado
del proceso histórico de colonización y de actitudes de superioridad de la
cultura europea, visto al indígena como un ser inferior y primitivo. La
constitución de una identidad estigmatizada (en torno a diversos estereotipos
de “indio”) crea un poderoso impulso para que los individuos busquen
asimilarse en la contraparte social y cultural más prestigiosa. En contextos
donde las identidades colectivas con base cultural están estigmatizadas, su
expresión es siempre problemática y tiende a manifestarse sólo en espacios
intraétnicos e incluso privados56. La identidad de indio termina adquiriendo un
valor de desvalorización, generando vergüenza, inseguridad, agravio,
frustración, sumisión, y resignación. Sin embargo, últimamente en el plano
internacional, el ser indígena ha traído beneficios políticos y económicos, por
lo cual se han reivindicado algunas tradiciones que se acomodan a los gustos
universales.
 La falta de dotación de recursos financieros suficientes. El funcionamiento
de las instituciones y programas de promoción y desarrollo indígena, depende
exclusivamente del presupuesto general de la nación, o de donaciones de
organismos internacionales. Los recursos destinados a los programas públicos
orientados a la población nativa y sus comunidades, sean éstos de desarrollo,

promover y respetar la identidad cultural, y reducir la brecha socioeconómica. El Convenio en

los artículos 20° y 31°, entrega un deber a los Estados a garantizar la ausencia de prácticas y
efectos de discriminación en las áreas de empleo, la formación vocacional, la seguridad social,
la sanidad, la educación y los medios de comunicación.
55
BELLO, Á., op. cit. Nota supra N° 52, Pág. 194.
56
GUNDERMANN, H., Las poblaciones indígenas andinas de Chile y la experiencia de la
ciudadanía, en Mapuches y aymaras. El debate en torno al reconocimiento y los derechos
ciudadanos. HUNDERMANN, H., FOERSTER, R., VERGARA, J. Santiago, Universidad de Chile,
Predes, RIL editores, 2003, Pág. 52

28
 cultura o de saneamiento o adquisición de tierras, son insuficientes, y no
permiten satisfacer sus necesidades, sin considerar la opinión de los pueblos
indígenas, afectando su capacidad de participación, y su autonomía
económica57.
 La inmigración urbana. La inmigración ha incrementado la pobreza y
marginación en que vive la población indígena, produciendo una
discriminación económica, social y cultural, siendo una consecuencia de las
políticas de asimilación e integración, en donde han sido absorbidos. La
inmigración se enfrenta como un problema, ya que nuestros pueblos
originarios, nunca llegaron al grado de las civilizaciones del maíz (Maya, Inca
o Azteca) que lograron asentamientos urbanos, al contrario nuestros pueblos
fueron cazadores, recolectores o pescadores, siendo la cuidad un fenómeno
extraño a su cultura. Desde el punto de vista histórico los mapuche, fueron
aislados a reducciones, provocando la pérdida de tierra, siendo alterada su
economía de subsistencia; en el caso de las comunidades nortinas se
enfrentan con la escasez del recurso hídrico, en pugna con el desarrollo
nacional de la minería, lo que obliga a una forzada inmigración urbana.
 Los negativos informes al Estado chileno y la débil función de iniciativa
legislativa. En las últimas décadas la comunidad nacional e internacional, ha
manifestado a través de un conjunto de informes, su preocupación en torno a
la realidad que viven los pueblos aborígenes. Estos instrumentos cuestionan la
política gubernamental, realizando recomendaciones al Estado y a la sociedad
chilena, con miras a posibilitar la reparación de los daños causados, y
reconocer sus derechos colectivos como pueblos. Los Informes de la
Federación Internacional de Derechos Humanos; Human Rights Watch; la
Relatoría Especial de la ONU para los derechos indígenas; el Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU; fueron todos
coincidentes en identificar la existencia de múltiples situaciones de
discriminación étnica, cultural, económica y social, que afectan a los
indígenas, señalando las limitaciones del ordenamiento jurídico para dar

57
Artículo 34 de la ley N°19.253, y artículos 6 y 7 del Convenio N°169 de la OIT.

29
 reconocimiento y protección a los derechos; indicando al Estado chileno, dar
una mayor protección legislativa; un reconocimiento constitucional a los
pueblos originarios; ratificar el Convenio N°169 de la OIT.
 Otros problemas que enfrentan los pueblos indígenas 58, son: el débil
desarrollo de una educación pluricultural, consecuencia de ello es que somos
un país que no tiene una mirada intercultural; los conflictos entre el Estado,
comunidades indígenas y empresas privadas; la nula presencia de oficinas y
personal de la administración, servicios públicos y de instituciones indígenas,
en áreas geográficas de alta densidad indígena; el contexto histórico de
asimilación a la cultura predominante; el retroceso en la materia, producto del
período 1973-1990; el desuso de la lengua; la destrucción de sitios
arqueológicos y contaminación de los ayllu lickanantay de Chiu Chiu, como
consecuencia de la expansión del tranque de relave de Talabre que pertenece
a Codelco; la pérdida de los derechos de aguas de los lickanantay en la
cuenca del río Loa, como consecuencia de su monopolización por parte de
diversas empresas mineras y también de empresas de agua potable; los
planes de explotación por parte de Codelco, y la Enap, de los géiser del Tatio,

58
Los problemas que afectan en particular a los mapuche son: 1) La aplicación de la Ley
Antiterrorista (Ley N° 18.314) y la Ley de Seguridad del Estado (Ley N° 12.927), que según
organismos internacionales denuncian irregularidades, como: restricción de las libertades y
derechos fundamentales; vulneración del Debido Proceso; el Principio Non bis in idem; la anulación
de sentencias absolutorias de Tribunales inferiores por parte de la Corte Suprema; la aplicación de
medidas disciplinarias a jueces que no juzgaron con las leyes anteriormente mencionadas; la
actuación policial; el juzgamiento de mapuche en Tribunales Militares; el asesinato de Alex Lemún,
siendo sobreseído por la Corte Marcial; la inexistencia de pruebas concretas en contra de los
acusados; la utilización de testigos encubiertos, como principales medios de prueba para testificar;
el excesivo tiempo de prisión preventiva, la en que varios casos se prolongo por más de un año; la
violación al principio de Independencia del Poder Judicial; y la aplicación de penas
desproporcionadas. 2) La construcción de Ralco, en el sector del Alto Bío-Bío, que inundo más de
3.500 hectáreas y el cementerio ancestral de Quepuca, obligando la relocalización de 98 familias
pehuenches, provocando un fuerte impacto y oposición en la comunidad indígena de Ralco, Lepoy
y Quepuca Ralco, transgrediendo los derechos de la Convención Americana de Derechos
Humanos, en sus artículos 4°, 5°, 12 y 21. 3) La presencia de basurales al interior o colindantes de
las comunidades mapuche, que desataron una crisis sanitaria, por la muerte de Aquiles Epul
Huitraqueo, menor de edad, víctima de una bacteria contagiada en el basural de Boyeco, con este
hecho se convoca a una mesa de trabajo entre las comunidades afectadas, el gobierno regional y
algunos municipios involucrados, mesa que se quiebra a inicios del 2002, ya que el gobierno
aprobó a tras tienda, el estudio de impacto ambiental de Boyeco, ampliando su funcionamiento
hasta el 2005. 4) La construcción y proyección de plantas de tratamiento de aguas servidas,
ubicadas en comunidades mapuche. 5) La instalación de descarga del Ducto Celulosa Celco, en
Punta de Chan-Chan y Alepue, sector litoral donde habitan comunidades mapuche-lafkenche.

30
 sitio patrimonial de las comunidades lickanantay de Toconce y Caspanapara
producción de energía geotérmica, en circunstancias que durante el 2005
dicho espacio territorial fue otorgado por el Estado a estas comunidades para
su explotación turística; la aprobación por parte de la Comisión Regional del
Medio Ambiente de nuestra Región, en contra la voluntad de las comunidades
diaguitas de Huasco Alto, del proyecto minero Pascua Lama, a través del cual
la empresa Minera Nevada Ltda. (Filial Barrick Gold Corporation) pretende
explotar un yacimiento de oro localizado bajo los glaciares que dan nacimiento
a las aguas que conforman el sistema hidrológico del río Huasco y sus
afluentes, en la cuenca alta del río, donde se emplaza el territorio ancestral del
pueblo diaguita59.

59
AYLWIN, J., La Política del “Nuevo Trato”: antecedentes, alcances y limitaciones. El
Gobierno de Lagos, los Pueblos Indígenas y el “Nuevo Trato”: Las paradojas de la
Democracia Chilena. YÁÑEZ, N.; AYLWIN, J., (Editores), op. cit. Nota supra N° 30, Pág. 52.

31
 CAPÍTULO IV:

PRINCIPIOS Y DERECHOS DE LOS PUEBLOS

INDÍGENAS.

1.- LOS PRINCIPIOS.

Los principios que se han desarrollado para los pueblos indígenas son: la
Multiculturalidad e Interculturalidad, y el Autogobierno o Autodeterminación, como
primicias del Derecho Aborigen; la buena fe, y la no discriminación e identidad

32
cultural, como ejes centrales en la aplicación de políticas públicas, para una
participación efectiva.

A) PRINCIPIO DE LA MULTICULTURALIDAD E INTERCULTURALIDAD 60.

El primer paso que debe establecer un Estado para consagrar un

reconocimiento efectivo de los derechos indígenas, es establecer en sus
constituciones, el principio de la “Multiculturalidad del Estado”61. La
multiculturalidad es una característica primordial de nuestra sociedad chilena, ya
que nos encontramos formados por diversos pueblos indígenas con características
propias, diferenciables de la sociedad dominante, pero el incorporación de este
principio, no solo se debe basar en un reconocimiento a lo diverso, si no en la
existencia de una relación intercultural.

Así Carnevali, distingue entre lo multicultural y lo intercultural, al señalar

que: “una cosa es reconocer la diversidad, pero otra es establecer los

60
Algunos países latinoamericanos han modificado sus Constituciones, consagrando de alguna
manera su identidad étnica y el carácter multicultural de los Estados, así Colombia 1991, en el
artículo 7° indica que: “el Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la nación
colombiana”; en Bolivia 1994, en el artículo 1°, se reconoce como “libre, independiente, soberana,
unitario, independiente, democrático, pluricultural y multiétnico”; en Ecuador se reconoce en
términos similares como “un estado social de derecho, soberano, unitario, independiente,
democrático, pluricultural y multiétnico”; en Guatemala se señala que está formado por distintos
grupos étnicos, artículo 66 y reconoce “el derecho de las personas y de las comunidades a su
identidad cultural de acuerdo a sus valores, su lengua y sus costumbres”; en México 2001, se
establece que “La Nación tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en los
pueblos indígenas. La ley protegerá y promoverá el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos,
costumbres, recursos y formas específicas de organización social, garantizará a sus integrantes el
efectivo acceso a la jurisdicción del Estado. En los juicios y procedimientos agrarios en que
aquellos sean parte, se tomarán en cuenta sus prácticas y costumbres jurídicas en los términos
que establezca la ley”; en Perú 1993, “el Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural
de la nación”, artículo 2° inciso 19; en Nicaragua 1987, se establece que “el pueblo de Nicaragua
es de naturaleza multiétnica” artículo 8°; Panamá 1972, reconoce y respeta la diversidad étnica de
las comunidades indígenas nacionales, artículo 86, y Paraguay 1992, se define como un país
pluricultural y bilingüe artículo 140.
61
Explica José Bengoa que en general “las constituciones son declarativas y reconocen la
multiculturalidad, pero no reconocen explícitamente los derechos de los pueblos indígenas. Incluso
la mayor parte de las constituciones se debate entre sostener el carácter unitarista del Estado y el
carácter pluriétnico de la sociedad sin resolver la cuestión”. BENGOA, J., Relaciones y arreglos
políticos y jurídicos entre los Estados y los pueblos indígenas en América Latina en la
última década. Serie Políticas Sociales, 69, CEPAL, Santiago, 2003, pág.25.

33
mecanismos para que aquéllas se puedan manifestar, dentro de una esfera
en la que prevalecen otros cánones culturales. Es decir, la cuestión a
resolver es si será suficiente tolerar la diversidad, manteniendo una actitud
pasiva o, en cambio, será preciso un tratamiento normativo que garantice
los derechos de ciertos grupos”62.

En el mismo sentido Rodrigo Alsina, nos indica que: “el multiculturalismo

es la coexistencia de culturas diferentes en un mismo espacio real,
mediático o virtual y que la interculturalidad es el conjunto de relaciones que
se establecen entre estas culturas” 63. Así se afirma que desde una perspectiva
multicultural se admite la diversidad de culturas, pero subrayando su diferencia y
proponiendo políticas relativas al respecto, que a menudo refuerzan la
segregación. En cambio, interculturalidad remite a la confrontación y al
entrelazamiento, a lo que sucede cuando los grupos entren en relaciones o
intercambios. Ambos términos implican dos modos de entender lo social: la
multiculturalidad supone la aceptación de lo heterogéneo; la interculturalidad
implica el establecimiento de relaciones de negociación, etc. 64

B) PRINCIPIO DE LA AUTODETERMINACIÓN65.

62
CARNEVALI RODRÍGUEZ, R., El Multiculturalismo: un desafió para el Derecho penal
moderno. Política Criminal N°3, 2007, Pág. 9.
63
ALSINA, R., Identitats i comunicación intercultural. Ediciones 3 i 4 Valencia. Citado por DE
FONTCUBERTA, M., Comunicación e identidad cultural. Diversidad Cultural, el Valor de la
Diferencia. Consejo Nacional de la Cultura y las Artes. Ediciones LOM, 2005, Pág. 184.
64
CANCLINI, G., Diferentes, desiguales y desconectados. Mapas de la interculturalidad.
Gedisa, Barcelona, citado por DE FONTCUBERTA, M., Ibíd., Pág. 184.
65
Panamá, Colombia, México y Nicaragua reconocen el derecho de los pueblos indígenas a la
autonomía, estableciendo diversos mecanismos para su ejercicio. La constitución colombiana
considera a los territorios indígenas como Entidades Territoriales del Estado, artículo 330. En
Nicaragua, la constitución de 1987, y posteriormente la legislación del mismo año y su
reglamentación del 2003, han permitido el establecimiento y desarrollo de comunidades autónomas
en la Costa Atlántica, reconociendo en ellas el derecho de los indígenas a autogobernarse a través
de consejos regionales electos democráticamente. Panamá, si bien no reconoce este derecho en la
Constitución, ha dotado a los pueblos indígenas de importantes atribuciones y de grados
crecientes de autonomía a través de la figura de las Comarcas. Y el artículo 16 de la Constitución
de Oaxaca, México, reconoce el derecho a la libre determinación de los pueblos y comunidades
indígenas, teniendo personalidad jurídica de derecho público.

34
 La libre determinación o la autodeterminación es un principio básico del
Derecho Internacional contemporáneo, pasando a ser un principio
consuetudinario, e incluso del ius cogens, es decir, una norma imperativa. Según
Clavero66 la autodeterminación se refiere “a un conjunto de normas de
derechos humanos que se predican genéricamente de los pueblos, incluidos
los pueblos indígenas, y que se basan en la idea de que todos los sectores
de la humanidad tienen el mismo derecho a controlar su destino. La
autodeterminación da lugar a formas de reparación que rompen con los
legados del imperialismo, la discriminación, la supresión de la participación
democrática y la subyugación cultural”. Este principio surge en el seno de los
derechos humanos, siendo de aplicación universal; derivados de los valores
fundamentales de la libertad e igualdad; difundido por las instituciones políticas;
representando un estándar de legitimidad contemporáneo, a los Estados que
divulga dichos derechos; debiendo todos los entes de las sociedades asumirlo
como beneficio a todos los sectores de la población, sin discriminación alguna;
buscando los mecanismos políticos o jurídicos, como la discriminación positiva,
para que beneficie a la sociedad toda y uno exista una desigualdad de
oportunidades y condiciones.

De acuerdo a la profesora Daes, la autodeterminación puede concebirse

como: “un proceso en virtud del cual los pueblos indígenas sean capaces de
unirse a todos los otros pueblos que constituyen el Estado en términos de
mutuo acuerdo y justicia, después de muchos años de aislamiento y
exclusión. Este proceso no requiere la asimilación de los individuos, como
ciudadanos iguales a todos los demás, sino el reconocimiento y la
incorporación de pueblos diferenciados a la constitución del Estado, en
términos consensuados”67.

66
ANAYA, S. J., Los Pueblos Indígenas en el Derecho Internacional. Traducción de Luis
Rodríguez-Piñero Royo, en colaboración con Pablo Gutiérrez Vega y Bartolomé Clavero, Editorial
Trotta, Universidad Internacional de Andalucía, 2005, Pág. 137.
67
DAES, E. I. A., Some Considerations on the Rigth of Indigenous People to Self-
Determination: Transnational Law & Contemporay Problems 3. (1993), p.9., citado por Anaya,
S. J., Ibid., Pág. 170.

35
 Este principio se refleja a través de la creación de instituciones autónomas
nacidas desde el poder central o del seno de la población indígena, que refuerce
la participación democrática de los pueblos, en las decisiones locales y nacionales
que les afecte, artículo 6° del Convenio N°169; donde se desarrollen como
pueblos vivos en el tiempo; administrando tierras, recursos y la continuación de la
educación y la lengua; participando en las instituciones políticas, vinculándose de
forma efectiva con toda las decisiones que les afecte, como frutos de consensos,
bajo procedimientos preestablecidos y jamás decisiones impuestas.

El ejercicio de la autodeterminación se manifiesta en algunos instrumentos

o medidas especiales, V.gr. Comarcas, Municipios Indígenas, representación
legislativa, Estatutos Especiales de Administración, siendo ellos los únicos
titulares que disfrutarían los derechos especiales de representación y
autogobierno, sociales, económicos, culturales, etc.

Este principio no puede ejercerse en detrimento de la independencia e

integridad territorial de los Estados, implicando que el derecho a la
autodeterminación no trae consigo el derecho a la secesión, sino que acarrea una
serie de derechos, en que se determinen libremente su condición política,
económica, social, cultural y judicial. A nivel internacional, el consenso al
reconocimiento de la autodeterminación de los pueblos indígenas, por parte de
los Estados participante de las Naciones Unidas y la Organización de los Estados
Americanos, ha sido lenta y todavía no ha terminado, principalmente por causa de
la tendencia equivocada a hacer equivalente la palabra autodeterminación a los
procedimientos de descolonización o al derecho absoluto a constituir un Estado
independiente. No olvidando nunca el concepto de pueblos que indica el
Convenio N°169 de la OIT.

Australia, fue el primero en consagrar el principio de la autodeterminación,

donde expresó que: “Los acontecimientos en todas partes del mundo
muestran que debe considerase el concepto de autodeterminación en
términos amplios, es decir, no sólo como la consecución de la
independencia nacional. Los pueblos buscan reforzar sus identidades,

36
mantener sus lenguas, culturas y tradiciones, y lograr una mayor
autogestión y autonomía, libre de interferencias indebidas del gobierno
central”68.

El Gobierno del Presidente Clinton en el 2001, señalo que: “Los pueblos

indígenas tienen derecho a la libre determinación interna. En virtud de ese
derecho, pueden negociar su condición política dentro del marco del estado-
nación existente y tienen derecho a proveer libremente a su desarrollo
económico, social y cultural. Los pueblos indígenas, al ejercer su derecho a
la libre determinación, tienen derecho a la autodeterminación o al
autogobierno internos en asuntos relacionados con sus asuntos locales,
incluyendo los criterios de pertenencia, la cultura, la lengua, la religión, la
educación, la información, los medios de comunicación, la salud, la
vivienda, el empleo, la seguridad social, las actividades económicas, la
gestión de tierras y recursos, el medio ambiente, el acceso de los no-
miembros, así como de otras formas y medios de financiamiento de estas
competencias autónomas”69 .

Un programa político de gobierno, debe reflejar sustancialmente el

resultado de procesos democráticos, permitiendo a los pueblos indígenas, vivir y
desarrollarse libremente en forma permanente. Apoyados por instrumentos
internacionales de derechos humanos y otros, en los cuales se señalan que los
pueblos deben libremente proveer a su desarrollo económico, social y cultural.
Desde esta perspectiva los pueblos indígenas, abogan no solo por el Principio de
la Multiculturalidad e Interculturalidad, sino que luchan por el reconocimiento al
autogobierno. Aunque desde nuestra perspectiva, la denominación de este
principio, es un error, ya que las pautas internacionales nos indican que es un

68
Delegación del Gobierno de Australia, Nota sobre la autodeterminación, Grupo de Trabajo de
Naciones Unidas, sobre poblaciones indígenas, 10° período de sesiones (24 de julio de 1991),
Pág.2, citado por ANAYA, S. J., Ibíd., Pág. 165.
69
Cablegrama anexo al memorando de Robert A. Bratke, Secretario Ejecutivo, Consejo de
Seguridad Nacional, a Kristie Kenny, Secretaria Ejecutiva, Departamento de Estado; Julie Falkner,
Directora del Secretariado Ejecutivo, Departamento del Interior; Frances Townsend, Consejero de
Inteligencia, Departamento de Justicia; Chirs Klein, Asistente al Representante de los Estados
Unidos de las Naciones Unidas (18 de enero de 2001), citado por ANAYA, S. J., Ibíd., Pág. 166.

37
principio de Auto-Administración, de descentralización y desconcentración,
ejercido por representantes indígenas, siendo mucho más preciso que hablar de
autogobierno o autodeterminación, que provocan resquemores en algunos
políticos, para reconocer constitucionalmente a los pueblos y derechos
ancestrales.

2.- LOS DERECHOS INDÍGENAS.

Los pueblos ancestrales, han emergido en las últimas décadas como

actores políticos y sociales relevantes en casi todos los países de Latinoamérica,
diversos factores explican este fenómeno, como las frustraciones provocadas por
las reformas agrarias y políticas indigenistas impulsadas por los gobiernos; las
amenazas a su subsistencia de los proyectos de inversión, como mineras,
forestales, construcción de carreteras e hidroeléctricas, etc., llevadas a cabo por
los Estados o por particulares en sus territorios ancestrales; la marginación
política y económica; su creciente vinculación con movimientos emergentes en
otras partes del mundo; y el apoyo de entidades de cooperación internacional, de
organismos no gubernamentales y de entidades de derechos humanos. A ello
contribuyeron, además, los procesos de democratización experimentados en
diversos países de la región en las últimas décadas, así como la conmemoración
del llamado “quinto centenario” de la llegada de Colón a tierras americanas,
contexto en que se fortaleció la organización de los indígenas, manifestándose,
entre otros hechos, en reuniones continentales, levantamientos, y marchas
indígenas70.

Con este renacimiento cultural consiente, fomentado por las élites

indígenas, hoy reclaman el reconocimiento y desarrollo de su propia identidad
cultural, la que incluye lenguas, tradiciones y manifestaciones culturales en
general. Demandado espacios de participación como un mecanismo que permita
70
ASSIES, Assies et al eds. 1999, citado por AYLWIN, J., op. cit. Nota supra N°54, Pág. 24.

38
terminar las amenazas a la supervivencia y reorientar las políticas públicas de
manera que se mejore su situación política, social y económica 71.

La tendencia internacional es reconocer progresivamente e incorporar, en

los ordenamientos jurídicos los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y
culturales, de los indígenas, reconociendo también la multietnicidad y
pluriculturalidad de los precolombinos, que consoliden el desarrollo de la identidad
étnica. Los derechos que se reconocen son los siguientes:

A) DERECHOS POLÍTICOS, DE CONSULTA O PARTICIPACIÓN Y DE

DESARROLLO.

Los pueblos indígenas luchan para no ser discriminados, ni marginados de

la política interna y externa, debiendo ser considerados como grupo minoritario de
indefensión, con características que le son propias, logrando un desarrollo a través
de la participación en la vida social y política. La no inclusión en la política se
debe muchas veces por acciones racistas o simplemente porque reduce las
cuotas de poder.

En cuanto a la Participación Política, los pueblos indígenas no sólo

reclaman representación política en las instituciones gubernamentales (Consejos
municipales, Legislaturas estatales, Congreso Nacional), sino también el derecho
a la autoadministración y mayor participación, no como una minoría, sino en su
calidad de descendientes de los primeros habitantes del país.

El Convenio N°169 de la OIT, indica que la participación y consulta a los

pueblos indígenas debe darse en cualquier momento y en circunstancias que se
tomen decisiones, el artículo 6°, señala como deber de los gobiernos: “consultar
a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en
71
VALDÉS, Marcos, Políticas públicas, planificación y pueblos indígenas en Chile. El
Gobierno de Lagos, los Pueblos Indígenas y el “Nuevo Trato”: Las paradojas de la
Democracia Chilena. YÁÑEZ, N.; AYLWIN, J., (Editores), op. cit. Nota supra N° 30, Pág. 181.

39
particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se
prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles
directamente”, estableciendo los medios por los cuales puedan participar
libremente, y en la misma medida que otros sectores de la población. Además se
reconoce los derechos de autogestión y autogobierno, decidiendo por sus propias
prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste
afecte a sus vidas, creencias, instituciones, bienestar espiritual y tierras que
ocupan; controlando su propio desarrollo económico, social y cultural; participando
en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo
nacional y regional susceptibles de afectarles directamente, artículo 7°. El
Convenio no dice nada, si no hay acuerdo, pero señala que la consulta debe
hacerse de buena fe y de una manera apropiada para alcanzar un consentimiento
o acuerdo.
El procedimiento de consulta, debe desarrollarse a través del diálogo, que
debe existir antes de cualquier toma de decisión, que afecte los intereses de las
comunidades, teniendo en consideración las costumbres. El Convenio, llama a los
gobiernos a desarrollar una acción coordinada y sistemática con miras a proteger
los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad, artículo
2.1, otorgando la información y la asesoría necesaria.
La ley N° 19.253, promovió la organización legal de los indígenas y de sus
comunidades, participando en la política del Estado a través de la CONADI, y la
consulta a las organizaciones por parte de los organismos públicos en aquellas
materias que le competan. La Ley N° 19.253, crea las comunidades Indígenas,
artículos 9 y 10; las asociaciones indígenas 72, artículos 36 y 37; las ADI 73 (Áreas
de Desarrollo Indígena); se reconoce el derecho a participar en la administración
de las áreas silvestres protegidas, ubicadas en las áreas de desarrollo indígena,
correspondiendo a la CONAF, al SAG y a la CONADI, de común acuerdo,
determinar la forma y alcance de esta participación y los derechos de uso de los
72
Que es aquella agrupación voluntaria y funcional integrada por, a lo menos, veinticinco indígenas
que se constituyen en función de algún interés y objetivo común, las cuales no se podrán atribuirse
la representación de las comunidades.
73
Conceptualizadas como espacios territoriales en que los organismos de la administración del
Estado focalizarán su acción en beneficio del desarrollo armónico de los indígenas y de sus
comunidades, las ADI deberán ser declaradas por el MIDEPLAN a propuesta de la CONADI.

40
indígenas, artículo 35; en el artículo 29 letra c) se establece el derecho a las
comunidades a ser consultadas, cuando se requiera una excavación de
cementerios históricos indígenas con fines científicos; en el Título V se establece
que los servicios de la administración del Estado y las organizaciones de carácter
territorial, cuando traten materias en que tenga injerencia o relación con
cuestiones indígenas, deberán escuchar y considerar la opinión de las
organizaciones indígenas que reconoce la ley; en el Título VI, se crea la
Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, CONADI, estableciéndose en el
artículo 39 que una de las funciones primordiales, es promover e impulsar la
participación de las personas y comunidades indígenas en la vida nacional 74; se
crea un Fondo de Desarrollo Indígena, cuyo objeto es financiar programas
especiales dirigidos al desarrollo de las personas y comunidades, financiado por la
ley anual de presupuesto y de la cooperación internacional, administrada por la
CONADI, artículo 23.
La CVHNT, recomienda consagrar constitucionalmente derechos políticos
de participación, ejercido a través de la elección de sus propios representantes en
el Senado y en la Cámara de Diputados; participando en la integración y gestión
comunal y regional; reconociendo las instituciones e instancias organizativas
indígenas; intervenir en la discusión, formulación, ejecución y evaluación de leyes,
políticas y programas de desarrollo o de cualquier otra naturaleza, que afecten sus
culturas, instituciones, territorios y recursos75.

B) DERECHOS ECONÓMICOS.

74
En el artículo 46 se establece que en cada Sub-Dirección de CONADI existirá un Consejo
Indígena que cumplirá funciones de participación y consulta; y en el Consejo Nacional de la
CONADI se prevé la participación de ocho indígenas, cuatro mapuches, un aymara, un
atacameño, un rapa nui y uno con domicilio en el área urbana del territorio nacional, los cuales
serán designados, a propuesta de las Comunidades y Asociaciones Indígenas, por el Presidente
de la República.
75
Las comunidades indígenas canadienses, tienen derecho a ser consultadas en la elaboración de
medidas, programas y políticas que afecten sus derechos aborígenes, reconocidos por la
constitución y tratados internacionales.

41
 En la gran mayoría de los países Latinoamericanos, han promovido la
apertura económica, sin respetar los derechos indígenas, favoreciendo la
construcción de megaproyectos y la explotación de recursos en territorios
ancestrales; amenazando su cultura e identidad.

El derecho a la tierra 76 y a los recursos naturales, constituye uno de los

principales derechos económicos, así el Convenio N° 169, nos señala que los
gobiernos deberán respetar las tierras o territorios indígenas; reconociendo el
derecho de propiedad y posesión, sobre las dominios que tradicionalmente
ocupan, o hayan tenido para subsistir o realizar sus tradiciones, siendo de carácter
colectivo; debiendo los gobiernos determinar la tierra indígena y dar protección
efectiva al derecho de propiedad y posesión, estableciendo procedimientos
efectivos para solucionar las reivindicaciones; y respetar las tradicionales
modalidades de transmisión, como la costumbre 77. Además se exige a los Estados
salvaguardar los recursos naturales existentes en las tierras indígenas,
comprendiendo el derecho de esos pueblos a participar en la utilización,
administración y conservación, a través de un proceso de consulta previa, que
debe ser libre e informado, y sin presiones 78. En caso de traslado de territorio
ancestral, excepcionalmente se permite, cuando cuenten con el consentimiento,
libre y con conocimiento de causa; cuando exista oposición, puede darse el
traslado y reubicación, siempre que se prevean los procedimientos adecuados en
la legislación y los pueblos tengan una representación efectiva; conservando el
derecho a regresar a sus tierras tradicionales, cuando dejen de existir las causas,
que motivaron el traslado; en caso contrario, dichos pueblos deberán recibir,
tierras cuya calidad y estatuto jurídico sean por lo menos iguales, a las que
anteriormente ocupaban.

76
El derecho a la tierra, es el derecho a la vida del Pueblo, como espacio para el ejercicio de sus
derechos y su desarrollo, no sólo económico, sino sociales, culturales y espirituales, además, es el
espacio para atender las perspectivas de futuro crecimiento demográfico y sus proyectos de
desarrollo integral.
77
Artículos 13 y 17.
78
El convenio establece, si existe extracción de recursos que afecte a los territorios o
comunidades, los pueblos participarán de los beneficios que reporte la actividad o percibir
indemnizaciones si se produce algún daño.

42
 Nuestra Ley Indígena79, en el artículo 1°, reconoce que la tierra es el
fundamento principal de su existencia y cultura, estableciendo como deber del
Estado y la sociedad en general, proteger las tierras indígenas, velar por su
adecuada explotación, su equilibrio ecológico y propender a su ampliación; en el
artículo 12, identifica las tierras indígenas, incorporando en esta categoría las
que provienen de toda clase de títulos emanados del estado, señalando que son
tierras indígenas además aquellas que por ocupación histórica sean inscritas
a futuro en el registro de tierras creado por la ley, las que sean declaradas a
futuro como pertenecientes a comunidades y las que los indígenas y sus
comunidades reciban a futuro a título gratuito del estado; el artículo 13, otorga
protección jurídica a dichas tierras, de propiedad individual o colectiva, al disponer
que estarán exentas del pago de contribuciones, además que por exigirlo el
interés nacional, las tierras indígenas no podrán ser enajenadas, embargadas,
gravadas, ni adquiridas por prescripción, salvo entre comunidades o personas de
una misma etnia; no podrán ser arrendadas en el caso de las tierras de
comunidades y solo por un plazo no superior a cinco años en al caso de las
tierras de propiedad individual; solo podrán permutarse por tierras de no indígenas
de similar valor ,con la autorización de la CONADI 80.

En cuanto a la tierra y los territorios, la CVHNT nos indica que se debe

proteger y demarcar, en especial aquellas en que se demuestre su propiedad
ancestral; reconocer el derecho de los Pueblos Indígenas para participar en la

79
El proyecto de ley, establecía en el artículo 24, que las áreas de desarrollo indígenas eran áreas
inseparables con su existencia y desarrollo, y otorgaba a la CONADI la facultad de señalar criterios
de planes, programas y proyectos a realizarse en ellas, y expresar su opinión desfavorable a tales
proyectos; un artículo 25, que otorgaba el derecho a los indígenas a no ser trasladados de sus
tierras y a ser consultados antes de que dicho traslado excepcionalmente se verificará; un artículo
18, que reconocía los derechos sobre los recursos naturales, donde existiría preferencia para la
constitución de derechos de aguas, mineros, de aprovechamiento, manejo de recursos forestales,
uso de riberas en tierras indígenas y aguas colindantes; dichos artículos del proyecto no fueron
aprobados en el texto final.
80
Como mecanismo para proveer la ampliación de los territorios, se crea el Fondo de Aguas y
Tierras, administrado por la CONADI, con el objeto de otorgar subsidios para la adquisición de
tierras por personas y comunidades indígenas, cuando la superficie de que dispongan sea
insuficiente, financiar mecanismos que permitan la solución de problemas, la constitución,
regularización o compra de derechos de aguas y obras destinadas a obtener este recurso, artículo
20; las tierras y aguas adquiridas por este fondo no podrán ser enajenadas antes de 25 años desde
su inscripción.

43
gestión de dichos espacios territoriales; establecer mecanismos de reclamación de
tierras; derechos sobre los recursos naturales, los que incluyen el derecho a su
propiedad, utilización, administración y beneficio, existiendo preferencia para la
obtención de concesiones del Estado para la explotación de los recursos;
derechos de protección de los ecosistemas, bellezas escénicas y otros
patrimonios relevantes para el desarrollo económico y cultural; y un
reconocimiento a la relación especial de los Pueblos Indígenas con la tierra. En
cuanto a la implementación de proyectos de inversión, la Comisión recomienda
incorporar al ordenamiento jurídico el derecho a consulta; el derecho a participar
en los beneficios sociales y económicos de las actividades productivas;
compensación por daños; e incentivar la certificación técnica social y ambiental en
actividades de uso intensivo de recursos naturales 81.
C) DERECHOS CULTURALES O SOCIALES.

Los derechos culturales y sociales se reflejan en el reconocimiento a la

lengua, usos y costumbres, creencias, educación, religión ancestral y toda aquella
manifestación que los identifique como pueblos. El derecho consuetudinario
indígena, regula las relaciones sociales y simbólicas entre los individuos, las
comunidades y el entorno natural, estableciendo normas orales; reconociendo las
organizaciones sociales. El no reconocimiento del orden jurídico-social indígena,
debilita y propugna a la desaparición de la nutriente cultura indígena.

El Convenio N°169 de la OIT, indica la facultad de los pueblos indígenas a

participar activamente en la formulación e implementación de los planes y
programas de estudios en los establecimientos educacionales, localizados en sus
comunidades; respondiendo a sus necesidades; respetando su cultura, historia y
tradiciones; promoviendo el mantenimiento y desarrollo del uso de la lengua

81
En Latinoamérica, algunos ordenamientos reconocen el carácter comunitario de las tierras y
territorios indígenas; el derecho a su demarcación, titulación o saneamiento a favor de sus
comunidades; derechos de usufructo, consulta o beneficio; derecho preferente, sobre los recursos
naturales renovables; el derecho de los indígenas de acceder a la tierra cuando carezcan de ella; la
inalienabilidad e inembargabilidad de las tierras ancestrales y se reconocen los usos y costumbres,
en materia de asignación y sucesión de tierras indígenas.

44
ancestral82; controlando el sistema educacional en donde asistan los escolares
indígenas; evaluación de la tarea docente; administrar y participar en la gestión
educacional; y además participar en la creación de establecimientos
educacionales o bien traspasar dichos centros a las comunidades, siempre que
satisfagan las normas básicas establecidas por las autoridades educacionales.

Para revertir las políticas de asimilación, la Ley Indígena en su artículo 7°,

establece que los indígenas podrán mantener y desarrollar sus propias
manifestaciones culturales, en todo lo que no se oponga a la moral, a las buenas
costumbres y al orden público; sancionando como falta, la discriminación en contra
de los aborígenes, en razón de la cultura u origen, artículo 8°. En el artículo 28 se
promueve el reconocimiento, respeto y protección de las culturas e idiomas
vernáculos, fortaleciendo el uso de sus lenguas, en el sistema educativo nacional,
y la creación de uno bilingüe, destinando recursos para el desarrollo de un
programa de becas indígenas 83; y difundir a través de medios de comunicación,
las expresiones artísticas y culturales indígenas, como la protección de su
patrimonio material e histórico.
La CVHNT, recomienda consagrar constitucionalmente, el derecho colectivo
de los Pueblos Indígenas a incidir en la educación de sus miembros; promover la
educación intercultural en las regiones de alta densidad indígena 84; reconocer y
proteger las prácticas económicas sociales, culturales y religiosas ancestrales;
reconocer el derecho consuetudinario; y otras medidas tendientes a la protección y
fomento de las culturas precolombinas, son la protección de sitios históricos,
sagrados, y ritualistas85.

82
En la carta paraguaya, en el artículo 140, se define como un país pluricultural y bilingüe, en el
cual son idiomas oficiales el español y el guaraní; la colombiana, en el artículo 10°, indica que el
castellano es el idioma oficial de Colombia, y que las lenguas y dialectos de los grupos étnicos son
idiomas oficiales solo en sus territorios.
83
El programa de becas del MINEDUC, ha fortalecido los derechos educacionales y lingüísticos,
apoyando el acceso a estudiantes indígenas en todos los niveles de la educación; el Relator
Rodolfo Stavenhagen, ha reconocido como uno de los mejores planes de desarrollo educacional.
También es digno de destacar la presencia de algunos medios de comunicación, V.gr. la presencia
de radioemisoras en la Región de la Araucanía.
84
En México se creó la Coordinación General de Educación Intercultural Bilingüe que tiene entre
otras funciones, la de promover la educación intercultural bilingüe en todos los niveles del Sistema
Educativo Nacional.

45
 D) DERECHO CONSUETUDINARIO86.

El derecho consuetudinario, se refiere a: “la potestad de las culturas

indígenas para mantener, desarrollar, resolver sus conflictos y ejercer sus
propios sistemas normativos, siendo reconocidos y acogidos por el Estado,
en particular por parte de las instituciones encargadas de la administración
de justicia”87.

La concepción monista del derecho nacional, impide el debido

reconocimiento de las tradiciones jurídicas plurales y conduce a la subordinación
de los sistemas jurídicos consuetudinarios, a una sola norma jurídica oficial. En
esas circunstancias, las tradiciones jurídicas no oficiales apenas han sobrevivido o
se han hecho clandestinas, negando la historia, identidad y culturas.

Al reconocer la existencia de jurisdicciones ancestrales, se reconoce un

pluralismo jurídico, que puede llegar a provocar conflictos en la coexistencia de
diversas jurisdicciones, por lo cual debe existir una normativa que regule la
coordinación, asumiendo una relación de complementariedad y no de exclusión
entre ambas, respetando los modos de organizaciones tradicionales, y el uso del
derecho consuetudinario, para la regulación de la convivencia y la consideración

85
La Carta Orgánica Emberá-Wounaan, de Panamá, reconoce la religión originaria, basada en la
existencia de ankoré (emberá) y hewandam (wounaan), artículo 113 del Decreto Ejecutivo 84 de
1999; la práctica de la medicina tradicional, artículo 116 del Decreto Ejecutivo 84 de 1999; y las
normas que regulan el matrimonio, artículo 108-110 del Decreto Ejecutivo 84 de 1999.
86
El término “derecho consuetudinario” ha sido cuestionado por algunos indígenas en América
Latina por connotar implícitamente que se ésta frente a un derecho de segunda categoría en
relación al derecho estatal. Por ello prefieren hablar de derecho indígena o derecho propio.
87
Países como Perú, 1993; Bolivia, 1994; Ecuador, 1999; y Colombia, 1991, reconocen el derecho
consuetudinario indígena. Paraguay, 1992; y México, 2000, solo establecen las funciones
jurisdiccionales de las autoridades indígenas en su ámbito territorial, estableciéndose la obligación
de coordinación con el sistema jurídico estatal. Las modificaciones introducidas a la legislación
penal y procesal penal de México, tanto en su legislación federal, 2002, 2004, como en la
legislación del Estado de Oaxaca, 1998, obliga a la justicia estatal considerar los sistemas
normativos indígenas, y disponer de intérpretes para el uso de las lenguas en juicio. También cabe
mencionar la legislación de Guatemala, 1997, que dispone la creación de los Juzgados de Paz
comunitarios en áreas indígenas.

46
en los procesos en que atañen a los naturales, pero estableciendo como límite las
garantías constitucionales y los tratados internacionales. La aplicación de este
derecho, no solo debe llevarse a cabo al interior de las comunidades, sino también
cuando se den las condiciones, el juez estatal deberá privilegiar la norma
consuetudinaria para el caso en que las partes pertenezcan a una misma etnia.

En el artículo 8° y 9° de la Convención N°169 de la OIT, reconoce el

derecho de los pueblos a conservar sus costumbres e instituciones propias, y
determina que deberán respetarse los métodos que los pueblos interesados
recurran tradicionalmente, para la represión de los delitos, cometidos por sus
miembros, siempre que éstas no sean incompatibles con los derechos
fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional, ni con los derechos
humanos internacionalmente reconocidos88-89.

En materia de costumbre indígena y su aplicación, la Ley N°19.253, dispone

que: “La costumbre hecha valer en juicio entre indígenas pertenecientes a
una misma etnia, constituirá derecho, siempre que no sea incompatible con
la Constitución Política de la República. En lo penal se la considerará
cuando ella pudiere servir como antecedente para la aplicación de una
eximiente o atenuante de responsabilidad”, artículo 5490.

88
CARNEVALI, R., Op. cit. Nota supra N°62, Pág. 20. “Si existe un Derecho Penal supracultural, la
aplicación de ese derecho tiene un límite, y que ese mínimo puede encontrarse en el respeto a los
derechos humanos, en la medida que, sobre la base de la tolerancia, se pueda reconocer y aceptar
al otro en su alteridad. De esta manera, es posible afirmar como criterio valorativo, que autoriza
establecer como mínimo común, aquellos que se construyen sobre la base del respeto a la persona
y dignidad humana. Conforme a ello, no se podrían tolerar aquellas conductas contrarias a los
derechos más esenciales de la persona, aún bajo el argumento de la diversidad cultural”.
89
Algunas legislaciones han señalado que la jurisdicción indígena opera cuando el delito se cometa
por un indígena a otro, dentro de su territorio, y siempre que existan autoridades originarias que
ejerzan dicha función, si no se verifica la hipótesis o no se dan los requisitos siempre se deberá
aplicar la jurisdicción común.
90
El proyecto reconocía la existencia y validez del derecho consuetudinario y la costumbre,
agregando que al aplicarse la legislación a estos pueblos deberá tomarse en consideración sus
costumbres y derechos, siempre que éstas no sean incompatibles con la Constitución Política del
Estado y los tratados internacionales ratificados por Chile, artículo 59 del proyecto; además
establecía la figura de los Jueces de Paz Indígenas para la resolución de conflictos de menor
cuantía a nivel comunitario, utilizando la costumbre o derecho consuetudinario, artículo 91 y 93 del
proyecto.

47
 CAPÍTULO V:

RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS

INDÍGENAS.

48
1.- RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS INDÍGENAS.

La proliferación de los movimientos y demandas indígenas, que surgen a

partir de la década de 1970 en Latinoamérica, son una realidad política innegable.
Estos movimientos han estimulado reformas y nuevas sensibilidades sociales y
políticas, incitando al surgimiento de organizaciones étnicas, cambios que se han
reflejado en diversas legislaciones, a través de la ratificación de tratados
internacionales y reconocimiento constitucional, de la condición multicultural de las
sociedades y de los derechos de los pueblos precolombinos, encontrándonos con
un modelo de culturalismo latinoamericano en ciernes.

Hoy en día se habla de Naciones Multiculturales, que reconocen

constitucionalmente la existencia de los pueblos indígenas y sus derechos
colectivos e individuales, resaltando el carácter multiétnico y pluricultural de la
sociedad. Surgiendo una serie de planteamientos teóricos, dirigidos a determinar
de qué forma los Estados enfrentan la diversidad cultural. Y es que, una cosa es
reconocer la diversidad, pero otra es establecer los mecanismos para que aquéllas
se puedan manifestar, dentro de una esfera en la que prevalecen otros cánones
culturales. Es decir, la cuestión a resolver es si será suficiente tolerar la diversidad,
manteniendo una actitud pasiva o, en cambio, será preciso un tratamiento
normativo que garantice los derechos de ciertos grupos” 91.

91
CARNEVALI, R., Op. cit. Nota supra N°62, Pág. 20.

49
 Frente al reconocimiento surge la pregunta ¿por qué reconocerlos?, si
existe la igualdad ante la ley consagrada en la Bases de la Institucionalidad, ¿por
qué establecer derechos a favor de los pueblos originarios, que constituyen un
grupo minoritario de la sociedad?. A estas interrogantes, ciertamente las etnias
constituyen una minoría, enfrentando múltiples problemas sociales, económicos y
políticos, constituyendo el sector más vulnerable de la población 92, teniendo una
posición de inferioridad desde antaño, y siendo excluidos de la participación
política. Las minorías indígenas no son entes activos de nuestro Estado,
compitiendo en desigualdad con el resto de la población, mientras no se den las
condiciones necesarias, no podrá participar en calidad de ciudadanos libres e
iguales.

Según Rose, minoría es: “Un grupo de personas -distintas de otras de

la misma sociedad por su raza, nacionalidad, religión o lengua- que se
consideran y son consideradas como grupo diferenciado con connotaciones
negativas. Más aún, carecen de poder, en términos relativos, y de aquí que
sean sometidas a algunas exclusiones, discriminaciones y otras diferencias
de trato”93. Pero un grupo minoritario, no se caracteriza por su número, sino por
su posición de subordinación a un grupo social mayoritario, y la pertenencia a una
comunidad con características lingüísticas, religiosas o étnicas diferentes al resto
de la población.

¿Pero cuál es el fundamento al reconocimiento de los derechos al grupo

minoritario?, según Velasco Arroyo, una primera posibilidad sería estimar el
derecho de protección de las minorías como una consecuencia directa de la
prohibición general de discriminación. Una vía alternativa consistiría en plantear
los derechos de las minorías como una implicación lógica del mandato general de
la tolerancia de lo diferente. Y una tercera línea de argumentación, que subsumiría
las dos anteriores, podría apoyarse en un principio clásico de la justicia: lo igual
debe ser tratado de igual modo y lo desigual de modo desigual. De esta manera
92
Ver Anexos.
93
ROSE, 1975: 134, citado por VELASCO ARROYO, J., C., Derechos de las Minorías y
Democracia, Estudios Políticos y Constitucionales. Nº 109, Julio/Septiembre. Madrid, España,
2000, nota de pie de Pág. N° 2.

50
podría abogarse por la diversidad y la pluralidad, sin abjurar de la consideración
de la idea de igualdad. Pues, aunque constituya una obviedad recordarlo, los
seres humanos son iguales y, a la vez, diferentes, individualizables. Ambas
proposiciones se implican mutuamente: la diferencia es la expresión de la
igualdad94.

Pero la protección a este grupo, para algunos se contrapone a la igualdad

ante la ley. Norma básica que permite hacer una discriminación positiva 95,
teniendo su fundamento en que no todos los miembros de una sociedad están
equiparados, y muchas veces la aplicación de ciertas normativas, producen
desigualdad, por consiguiente, el Estado no puede permanecer inactivo, debe
asumir un liderazgo en el promoción y protección de los derechos indígenas,
garantizando su ejercicio a través de políticas públicas, alcanzando una
integración con participación y sin pérdida del patrimonio ancestral. Pero esta
discriminación, tiene una limitante, que es respetar la unidad política y social de
un país.

2.- NIVELES DE RECOCIMIENTO DE LOS DERECHOS INDÍGENAS.

El reconocimiento de los pueblos ancestrales y sus derechos, ha alcanzado

diferentes niveles. Así, se distinguen, Estados que 96:

A) Reconocen a nivel constitucional la existencia de los pueblos

indígenas y sus derechos.
B) Reconocen los derechos indígenas mediante la ratificación de
tratados internacionales.

94
Ibíd. Pág. 208.
95
El mismo Pacto Social por la Multiculturalidad justifica una discriminación positiva hacia los
indígenas, en la implementación de políticas públicas, basándose en estadísticas en que el 60% de
los indígenas pertenece al 40% más pobre de la población.
96
HENRÍQUEZ VIÑAS, M., op. cit. Nota supra N° 12, Pág. 128.

51
 C) Reconocen la existencia de los pueblos indígenas y sus derechos,
mediante la dictación de leyes.
D) Aquellos que niegan la existencia de los pueblos indígenas y sus
derechos, o mantienen una postura de neutralidad.

En nuestro país la consagración constitucional aún no se produce,

encontrándose el reconocimiento de los pueblos indígenas y sus derechos en una
etapa internacional de ratificación de tratados 97, y legal, mediante la Ley Indígena.

A.- RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL.

Para las comunidades indígenas, es de mayor importancia lograr el

reconocimiento constitucional, como pueblo sin otra denominación, ya que ésta
sería una fórmula para introducir en el ordenamiento jurídico los derechos
colectivos, constituyendo una herramienta para su existencia, continuidad, y
conservación, fundándose en la necesidad de reconocer la íntima relación del
individuo con su identidad cultural. Pero existen sectores políticos, que expresan
que reconocer a los pueblos indígenas a nivel constitucional es un peligro para la
unidad del Estado, porque un reconocimiento literal de “Pueblos”, con lleva el
ejercicio de la soberanía, dando cabida a una secesión de la población con su
territorio nacional. Debido a esto, en muchos proyectos de reforma se trata de
establecer que la Nación chilena es una e indivisible, mención que no es necesaria
si entendemos este concepto, según la normativa Internacional, en especial el
Convenio N°169 de la OIT.

El primer paso que debe dar una nación, es establecer en su carta magna,
el principio de la Interculturalidad del Estado, reconociendo que las culturas
ancestrales son los descienden de los antiguos pobladores que habitaban el
97
El Convenio N° 169, fue ratificado por el Senado, 26 votos contra 1, el cual había sido ingresado
al Congreso Nacional, por el gobierno de Aylwin en 1990, y fue aprobado por una votación
transversal mayoritaria el 11 de abril del 2000, por la Cámara de Diputados, solo restaba el
pronunciamiento del Senado.

52
territorio nacional. Respetando y protegiendo los derechos sociales, económicos y
culturales, especialmente los relativos a sus tierras comunitarias de origen,
garantizando el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales,
permitiendo la participación política a nivel central y local, reconociendo a las
autoridades tradicionales, las que podrán ejercer funciones de jurisdicción,
administración y aplicación del derecho consuetudinario, como solución alternativa
a los conflictos, y sistemas de autoadministración, que reconocen la unidad
nacional. Pero las constituciones no debe reglamentar todo, ya que debe
establecer normas básicas, principios e ideas, de ahí nace la necesidad de la
dictación de una ley especializada o la modificación y perfeccionamiento de la Ley
N°19.253.

Este reconocimiento de ninguna manera perjudica la soberanía nacional,

sino todo lo contrario la enriquece, siendo un avance para la democracia y la
vigencia de los derechos indígenas, redistribuyendo equitativamente el poder, en
función a la subsistencia misma del Estado, sin afectar su integridad territorial o
política, conduciendo a una nueva concepción de Sociedad Pluricultural.

En nuestro país no se ha elevado a rango constitucional, el principio

pluriétnico o de interculturalidad de la sociedad, ni la característica de pueblos
anteriores al Estado que conforman nuestra sociedad, ni sus derechos, ya que a lo
largo de la historia siempre se impuso la política de asimilación, el cual tiene como
base incorporar al grupo minoritario, al grupo cultural imperioso, exigiendo el
abandono de la lengua, usos y costumbres.

I. PROYECTOS DE REFORMA CONSTITUCIONAL.

El Primer proyecto de reforma constitucional, fue presentado por el

Presidente Aylwin, el cual incorporaba al artículo 1°un inciso final, “El Estado
velará por una adecuada protección jurídica y el desarrollo de los pueblos
indígenas que integran la Nación Chilena”; también modificaba el artículo 19

53
N°22, permitiendo franquicias tributarias a favor de las comunidades indígenas; y
reformaba el artículo 62, al establecer como iniciativa exclusiva del Presidente de
la República, la promoción de las leyes tendientes a la protección jurídica y
beneficios o franquicias para el desarrollo de los pueblos indígenas. La expresión
“pueblos indígenas” produjo conflictos, ya que fue entendida en un contexto de
colectivo autónomo, ubicado entre los individuos y el Estado, con facultad de
autodeterminarse, como consecuencia de este debate el gobierno sustituyó dicha
expresión por “indígenas”, pero esto no basto para aprobar dicha reforma, la que
se archivó el 9 de julio de 1997.

En 1999 el Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, solicitó el desarchivo del

mencionado proyecto y su nueva tramitación ante el Congreso Nacional. La
Comisión de Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadanía de la Cámara de
Diputados, acordó incorporar un inciso final al artículo 1° de la Constitución: “El
Estado reconoce a los pueblos indígenas, los cuales integran la nación
chilena. La ley promoverá el respeto y desarrollo de sus culturas, lenguas,
organización social y costumbres, y garantizará a sus integrantes
mecanismos de participación en los asuntos que les competen, en iguales
términos que a los demás sectores o grupos que conforman la nación
chilena”. Luego del segundo informe de la Comisión de Derechos Humanos, la
Cámara de Diputados rechazó el proyecto98.

Los senadores Bitar, Viera-Gallo, Hamilton y Silva, representantes de la

Concertación de Partidos por la Democracia, presentaron en el 2001, un proyecto
de reforma Constitucional que constaba de tres artículos: “Artículo 1°: Agregase
como inciso final al artículo 1° el siguiente: “El Estado velará por la adecuada
protección jurídica y el desarrollo de los pueblos indígenas que integran la
nación chilena”; artículo 2°: “Agregase como inciso final al número 22 del artículo
19 el siguiente: “La ley podrá también establecer los beneficios o franquicias

98
En el mismo año el Diputado Francisco Huenchumilla, presentó una moción de reforma
constitucional, la que no alcanzo a tramitarse, que reconocía a los pueblos indígenas y les
otorgaba participación política en el Estado.

54
determinadas a favor de las comunidades indígenas”; artículo 3°: “Agregase
al artículo 62, como número 7° nuevo, el siguiente: “Establecer sistemas de
protección jurídica y beneficios o franquicias para el desarrollo de los
pueblos indígenas”. Luego de un arduo debate en la Comisión de Constitución,
Justicia y Reglamento del Senado, dicha Comisión aprobó un reconocimiento
implícito de los pueblos indígenas, a través de la mención constitucional de los
mismos como objeto de tutela del Estado, con un marcado acento de la
indivisibilidad de la nación chilena. El texto de proposición del Senador Larraín
señalaba: “Intercalar en el artículo 1° de la Carta Fundamental, como incisos
tercero y cuarto, nuevos, los siguientes: “La Nación chilena es indivisible. El
Estado reconoce la diversidad de origen de los chilenos que forman parte de
la Nación y declara su especial preocupación por las poblaciones indígenas
originarias, a las cuales garantiza su derecho a fortalecer los rasgos
esenciales de su identidad”; aunque la moción fue discutida no alcanzo la
mayorías necesarias para su aprobación.

El 15 de abril del 2002, junto con el proyecto de Reforma Constitucional,

Ley N° 20.050, contemplaba propuestas de reconocimiento constitucional,
centrándose nuevamente el debate, en el concepto de “Pueblos Indígenas”, el
Senador Espina señalaba que se reemplazará e intercalará en el artículo 1°, los
incisos tercero y cuarto, nuevos, pasando los actuales incisos tercero, cuarto y
quinto, a ser incisos quinto, sexto y séptimo, respectivamente: “La Nación
chilena es indivisible”, nuevo inciso tercero. “El Estado reconoce la
diversidad de origen de los chilenos que forman parte de la Nación y de la
identidad propia de las poblaciones indígenas originarias, a las cuales
garantiza su derecho a conservar y promover sus tradiciones, lenguas y
cultura”, nuevo inciso cuarto. El ex-Presidente Lagos, propuso reemplazar el
nuevo inciso cuarto, por: “El Estado reconoce a los pueblos indígenas que
forman parte de la Nación chilena y habitan su territorio. La ley promoverá
su participación, y la de quienes los integran, en la vida nacional y les
garantizará el derecho a conservar, desarrollar y fortalecer su identidad,
idioma, instituciones y tradiciones en lo espiritual, cultura y social”. Los

55
Senadores Flores, Viera-Gallo, Gazmuri, Muñoz Barra, Naranjo, Núñez y
Ominami, plantearon sustituir el inciso propuesto como cuarto, por el siguiente:
“El Estado reconoce a los pueblos indígenas como parte integrante de la
nación. Para hacer posible su preservación y desarrollo, sus instituciones
deberán promover su cultura, costumbres y lenguas y garantizar su
participación política y social, en igualdad de condiciones con los demás
sectores de la población”. En cambio el Senador Martínez, indicaba reemplazar
el nuevo inciso cuarto, por el siguiente: “El Estado reconoce la diversidad de
origen de los chilenos que forman parte de la Nación y declara su especial
preocupación porque todos se integren debidamente a ella, en condiciones
de igualdad de ley y de pleno disfrute de las demás garantías
constitucionales que reconoce esta Carta Fundamental”. El Senador Horvath,
indica sustituir el nuevo inciso cuarto, por el siguiente: “El Estado reconoce la
diversidad de los chilenos que forman parte de la Nación y declara su
especial atención y respeto por las poblaciones indígenas originarias a las
cuales99 garantiza su derecho en sus rasgos esenciales de su identidad”.

Los Senadores Gazmuri, Muñoz Barra, Naranjo, Núñez y Ominami,

exponen que el artículo 5° se intercalara, a continuación del N°2, el siguiente,
nuevo: “Agrégase, al artículo 5°, el siguiente inciso tercero: “El Estado deberá
promover el desarrollo económico, social y cultural para los pueblos
indígenas pudiendo desplegar una actividad compensatoria para corregir las
desigualdades que entraben el mencionado desarrollo”.

El último día para presentar indicaciones en la Comisión de Constitución, 30

de marzo del 2005, el Gobierno de Lagos presentó la siguiente propuesta:
“Artículo único. Introdúcense las siguientes modificaciones a la Constitución
Política de la República: 1. Intercálanse en el artículo 1°, los siguientes inciso
tercero nuevo, pasando los actuales inciso tercero, cuarto y quinto, a ser incisos
cuarto, quinto y sexto, respectivamente: “La Nación chilena es una e
indivisible”. 2. Reemplázase en el Artículo 1° el inciso final por el siguiente: “Es
99
Los Senadores Parra y Silva, señalan reemplazar la frase “las poblaciones indígenas originarias,
a las cuales” por “los pueblos indígenas originarios, a los cuales”.

56
deber del Estado resguardar la seguridad de la nación, dar protección a la
población y a la familia, propender al fortalecimiento de ésta, promover la
integración armónica de todos los sectores de la Nación y asegurar el
derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la
vida nacional. Especialmente, la ley garantizará el derecho a conservar,
desarrollar y fortalecer la identidad, idiomas, instituciones y tradiciones
espirituales, sociales y culturales de los pueblos indígenas que habitan el
territorio nacional”.

Conocida la última propuesta por parte de la administración de Lagos, hubo

una fuerte oposición por el mundo indígena, el Consejo Nacional Aymara, hizo
llegar una carta de oposición por ser inconsulto, incompleto y no reflejar la
demanda aymara. Además los ocho Consejeros Indígenas de la CONADI,
suscribieron una carta abierta a los congresistas, señalando que el texto es inferior
al mínimo común latinoamericano, violando el derecho a consulta, artículo 34 de la
Ley Indígena, que no reconoce derechos y que no garantiza nada, ni muestra
supervivencia, ni protege los derechos más esenciales.

Actualmente se tramitan dos reformas constitucionales, un proyecto de Ley

ingresado el 10 de enero del 2006 100, moción que plantea que sin perjuicio de
existir la normativa N° 19.253, es necesario un reconocimiento constitucional. El
proyecto considera que la consagración constitucional de los Pueblos Indígenas,
así como de sus derechos económicos, sociales y culturales, es una consecuencia
natural de integración de todos los sectores de la sociedad chilena, resguardando
las raíces de nuestro pueblo.

Otra moción101 presentada, el 6 de julio de 1999, somete a reforma

constitucional la existencia de los pueblos indígenas y les otorga participación
política102. El texto aprobado por la Comisión de Constitución, Legislación y
Justicia, es del siguiente tenor: “Artículo único.- Introdúcense las siguientes
100
N° Boletín: 4069-07.
101
Presentada por los entonces Diputados: Juna Bustos Ramírez; Guillermo Ceroni Fuentes; Sergio
Elgueta Barrientos; René García G.; Miguel Hernández Saffirio; Francisco Huenchumilla Jaramillo;
Juan Pablo Letelier; Zarko Luksic Sandoval; Sergio Ojeda Uribe; Eugenio Tuma Zedan.
102
N° Boletín: 2360-07

57
modificaciones en el artículo 1° de la Constitución Política de la República: A)
Intercálase el siguiente inciso tercero, nuevo, pasando los actuales incisos tercero,
cuarto y quinto a ser cuarto, quinto y sexto respectivamente: “La Nación chilena
es una e indivisible”. B) Agrégase, en el inciso quinto, que ha pasado de ser
sexto, el siguiente párrafo final: “Especialmente, la ley garantizará el derecho a
conservar, desarrollar y fortalecer la identidad, idiomas, instituciones y
tradiciones espirituales, sociales y culturales de los pueblos indígenas que
forman parte de la Nación chilena”.”.

Si todas estas propuestas analizadas y las que actualmente se tramitan en

el Congreso, habrían alcanzado o alcancen los quórums requeridos, sería un
reconocimiento programático, donde el ejercicio de los derechos en concreto no
tendría espacio. Estas propuestas debatidas no reconocen la diversidad de la
Nación, no señalan la característica de país multicultural o Intercultural, solo se
refieren a que el Estado debe preocuparse por las poblaciones originarias,
garantizando el derecho a fortalecer sus rasgos esenciales de su identidad, sin
hacer ninguna alusión a los derechos económicos, sociales y culturales, ni
consideran el derecho a la tierra y territorios 103.

Propuestas más acordes a las demandas, son las presentadas a mediados

de abril del 2005, por la organización de jóvenes mapuche Wechekeche ñi
Trawün, que proponía un reconocimiento constitucional, señalando: “Intercálase el
siguiente inciso 4° al artículo 1°: “La nación chilena es pluricultural. El Estado
reconoce la existencia de los pueblos indígenas, definidos como grupos
culturalmente diferenciados anteriormente a la formación y organización del
mismo. Los pueblos urbanos participarán de las políticas sociales de
igualdad de condiciones que los rurales”. Agrégase el nuevo inciso 2° al
artículo 74: “Las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas
aplicarán justicia según sus costumbres y procedimientos, de acuerdo a la

103
Reconocimiento legal de las diversas formas de posesión, dominio y disfrute de territorios y
propiedades, ocupadas históricamente, como derechos preexistentes a la existencia del Estado,
permanentes, exclusivos, inalienables, imprescriptibles e inembargables; y acceso a los recursos
naturales existentes en sus tierras, comprendiendo el derecho a la utilización, administración y
conservación de dichos recursos, entre otros.

58
Constitución y a los tratados internacionales de derechos humanos”.
Agrégase al nuevo inciso 3° del N° 10 del artículo 19: “Los contenidos y
metodología de la educación intercultural bilingüe impartida a niños
indígenas será aplicada mediante planes previamente consentidos por las
comunidades y organizaciones destinatarias de las mismas. El Estado velará
por que la comunidad nacional sea educada en los valores del respeto y la
no discriminación racial, cultural, religiosa, social u otra”. Agrégase el nuevo
inciso 3° al N° 23 del artículo 19: “Las áreas protegidas administradas por
pueblos indígenas, las tierras comunales de los mismos, las recuperadas
con fondos estatales, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás
bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e
inembargables. El Estado velará por la progresiva recuperación de los
territorios ancestrales indígenas de acuerdo a la ley”. Agrégase el nuevo
inciso 3° del N° 12 del artículo 82: “Todo examen de constitucionalidad de
normas sobre pueblos indígenas, o que los afecten de manera relevante, se
realizará previa consulta o consentimiento de los mismos según el caso”.
Agrégase al artículo 102 el nuevo inciso 3°: “El Consejo regional estará
obligado a consultar a los pueblos indígenas y sus organizaciones
representativas respecto de los proyectos y políticas que pretenda aplicar
en su ámbito de competencias”. Agrégase el nuevo inciso 3° al artículo 66:
“Los proyectos de ley sobre pueblos indígenas, o que los afecten de manera
relevante, solo pueden ser aprobados previa consulta o consentimiento de
los mismos según el caso”.

El Diputado Alejandro Navarro, presentó su propio proyecto el día 23 de

marzo del 2005, señalando que las propuestas antes indicadas son ilegítimas,
pues no ha sido consentida por los indígenas y las organizaciones, resultado de
un proceso democrático, añadiendo que su propuesta pueda ser discutida por los
pueblos y comunidades, para dar legitimidad y justicia necesaria. La propuesta
indicaba, Intercálase el siguiente inciso 4° al artículo 1°: “La nación chilena es
multicultural. El Estado reconoce la existencia de los pueblos indígenas, que
gozan de los derechos, deberes y garantías consignadas en la Constitución,

59
y en especial los de mantener y desarrollar su identidad y cultura, tener sus
propias formas de organización social y política, y participar activamente en
sus asuntos locales y regionales; así como mantener y recuperar las formas
comunitarias de propiedad de sus tierras, aguas y recursos naturales, así
como el goce, uso y disfrute de las mismas, todo de conformidad con la ley”.
Agrégase el siguiente inciso 2° al artículo 3°: “El idioma oficial es el castellano.
Los idiomas indígenas también son de uso oficial para los pueblos
indígenas y deben ser respetados, difundidos y enseñados a las personas
indígenas, de acuerdo a la ley”. Intercálase el siguiente inciso 6° del N°3 del
artículo 19: “Se reconocerán a las autoridades tradicionales de los pueblos
indígenas el arbitraje, la mediación y otros procedimientos alternativos para
la resolución de conflictos, con sujeción a la ley de conformidad con sus
propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la
Constitución. La ley hará compatibles aquellas funciones con las del
sistema judicial nacional”. Agrégase el siguiente inciso 6° al N°10 artículo 19:
“El patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del Estado. El
patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman la
identidad nacional, pertenecen a la Nación y son inalienables,
inembargables e imprescriptibles. La ley establecerá los mecanismos para
ceder su uso por tiempo determinado, readquirirlos cuando se encuentren
en manos de particulares y reglamentará los derechos especiales que
detentan los pueblos originarios asentados en territorios de riqueza
arqueológica”, proyecto que se acerca más a las demandas y estándares
internacionales, por las diversas constituciones e informes de Organismos
internacionales.

Par lograr un reconocimiento constitucional, es necesario que exista un

movimiento social y político precolombino fuerte, con capacidad de desarrollar y
conceptualizar las demandas por el territorio; los derechos colectivos; y la
autoadministración; en una propuesta armónica y concreta, con posibilidades
reales de ser aprobada por los congresistas. Construyendo un nuevo orden
jurídico, político y social, que permita el tránsito de la uniformidad hacia la

60
pluralidad, generando una interculturalidad entre los indígenas y el Estado.
Además los gobiernos están obligado a generar procesos de consulta y
participación sobre iniciativas legales a las sociedades ancestrales, haciendo uso
del derecho de participación reconocido por la Ley N° 19.253 104, y el artículo 6° y
siguientes del convenio N° 169 de la OIT.

B.- RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS INDÍGENAS MEDIANTE

RATIFICACIÓN DE TRATADOS INTERNACIONALES105-106.-

Algunos instrumentos internacionales como, el Pacto de las Naciones

Unidas sobre Derechos Civiles y Políticos, en su artículo 27 protege la integridad
cultural indígena de una manera amplia, con atención a las particularidades y los
intereses tanto individuales como colectivos. La Declaración de los Principios de
la Cooperación Cultural Internacional de 1966, de la UNESCO, proclama que:
“Todo pueblo tiene el derecho y el deber de desarrollar su cultura, que debe
104
Artículo 34°: “Los servicios de la administración del Estado y las organizaciones de carácter
territorial, cuando traten materias que tengan injerencia o relación con cuestiones indígenas,
deberán escuchar y considerar la opinión de las organizaciones indígenas que reconocen esta ley”.
105
Según nuestra Carta Magna, en el artículo 5° inciso 2° establece la jerarquía de los tratados
internacionales, señalando que “El ejercicio de la soberanía reconoce como limitante el respeto a
los derechos esenciales que emana de la naturaleza humana. Es deber de los órganos del Estado
respetar y promover tales derechos, garantizados por esta Constitución, así como por los tratados
internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes”. Por esta disposición resulta
aplicable como es sabido todos aquellos tratados y convenios ratificados por el Estado Chileno,
que versen sobre derechos indígenas.
106
Los tratados ratificados por Chile y vigentes relativos a los derechos indígenas, son: la
Convención internacional sobre eliminación de todas las formas de discriminación racial,
promulgado en Chile en el año 1971, artículo 1°; el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y
Políticos, promulgado en 1989, artículo 27; el Pacto Internacional de los Derechos Sociales,
Económicos y Culturales, promulgado en 1989, artículos 1.1 y 15; la Convención internacional para
la prevención y sanción del delito de genocidio, ratificado en 1953, artículo 2; la Convención sobre
los Derechos del Niño, promulgada en 1990, artículo 30; el Acuerdo entre el Gobierno de la
República de Chile y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo sobre el Proyecto del
Gobierno de Chile denominado “Programa de Promoción y Comunicación para el Desarrollo
Integral de los Pueblos Indígenas”, suscrito en 1998, y el Convenio Constitutivo del Fondo para el
Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y El Caribe, ratificado en 1999. Las
declaraciones adoptadas por nuestro país y vigentes, son: la Carta de las Naciones Unidas,
artículo 1° y 13.1.b; La Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, artículos 3, 7, 17;
la Declaración de las Naciones Unidas sobre eliminación de todas las formas de discriminación
racial, adoptada en 1963, artículo 2.

61
ser respetado y protegido, formando parte del patrimonio común de la
humanidad”107. La Declaración Universal sobre la Diversidad Cultural, también de
la UNESCO, nos señala que: “La defensa de la diversidad cultural es un
imperativo ético, inseparable del resto de la dignidad de la persona humana.
Ella supone el compromiso de respetar los derechos humanos y las
libertades fundamentales, en particular los derechos de las personas que
pertenecen a minorías y pueblos indígenas 108. El Comité para la eliminación de
la Discriminación Racial, CEDR, ha exhortado a los Estados que: “Reconozcan y
respeten la cultura, la historia, el idioma y el modo de vida de las
poblaciones indígenas como un factor de enriquecimiento de la identidad
cultural del Estado; proporcionar las condiciones que permitan un
desarrollo económico y social sostenible, compatible con sus
características culturales; y garantizar que los pueblos indígenas sean libres
e iguales en dignidad y de toda discriminación; participando de la vida
pública, y de las decisiones que afecten sus derechos e intereses; además
preservar y practicar sus tradiciones, costumbres e idioma” 109.

Otros importantes instrumentos internacionales relacionados con los

derechos indígenas son: la Declaración sobre la Raza y los Perjuicios Raciales,
UNESCO, 1978; la Declaración sobre los Derechos de las Personas
Pertenecientes a Minorías Nacionales, Étnicas, Religiosas o Lingüísticas,
adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas en 1992; Las
Resoluciones 275 (III) de 1949 y 2.497 (XXIV) de 1969, ambas de las Naciones
Unidas; la Resolución 313 (XI) de 24 de Julio de 1950 del Consejo Económico y
Social de Naciones Unidas; la convención sobre los Derechos del Niño de 1959,
en su artículo 30, que considera a un menor como objeto de protección y no como

107
Declaración de los Principios de la Cooperación Cultural Internacional, Proclamada por la
Conferencia General de la Organización de las Naciones Unidas para la educación, la Ciencia y la
Cultura en su artículo 14°, reunión celebrada el 4 de noviembre de 1966, IV.C. (1994) reproducida
en Recopilación de Instrumentos de las Naciones Unidas, Doc. ONU ST/HR/rev. 4 (vol. 1, parte 2),
pág. 591, n° de venta E.93.XIV.1 (1993).
108
Declaración Universal sobre la Diversidad Cultural, proclamada por la Conferencia General de la
UNESCO en su 31° sesión, 2 de noviembre del 2001, artículo 4.
109
Recomendación General XXIII, relativa a los derechos de las poblaciones indígenas, Doc. ONU
CERD/C/51/Misc. 13/rev. 1, 51°, período de sesiones (1997), párr. 3.

62
sujeto de libertad110; el Convenio sobre la Diversidad Biológica de 1992,
especialmente el artículo 8 letra j); el Capítulo 26 de la Agenda 21 de la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el desarrollo de
1992; la Declaración y Programa de Acción de Viena de 1993, párrafo 20; la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el cambio Climático de 1992,
preámbulo y artículo 3; el Proyecto de la Declaración Universal de Derechos de los
Pueblos Indígenas dentro del marco de las Naciones Unidas; el Proyecto de
Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, aprobado
por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en 1997; la Declaración de
Beijing de 1995, que reconoció las dificultades que afectan a las mujeres en el
disfrute de sus derechos en razón de su origen étnico o por pertenecer a la
población indígena, parte 8°; la Declaración aprobada por la III Conferencia
Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las formas
conexas de Intolerancia, de Durban del 2001, que reconoció la situación de
discriminación y exclusión que en muchos contextos afecta a los pueblos
indígenas y reafirmó la necesidad de la adopción de medidas legislativas,
administrativas y judiciales para asegurar plenamente sus derechos, parte 22, 23 y
24111.

Todos estos instrumentos, desde el artículo 27 del Pacto de las Naciones

Unidas sobre Derechos Civiles y Políticos, a los más recientes han desarrollado
políticas, con elaboración de normas y principios, que propugnan y fortalecen las

110
Artículo 30: “En los Estados en que existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticas o personas
de origen indígena, no se negará a un niño que pertenezca a tales minorías o que sea indígena el
derecho que corresponde, en común con los demás miembros de su grupo, a tener su propia vida
cultural, a profesar y practicar su propia religión, o a emplear su propio idioma”.
111
Otro ejemplo de integración y participación democrática, es el Consejo Ártico, creado el 19 de
septiembre de 1999, en Otawa, para examinar preocupaciones y retos comunitarios de los
gobiernos y de los pueblos del Ártico, los miembros del consejo son: Canadá, Dinamarca, Suecia,
Noruega, Islandia, Finlandia, Federación Rusa, y Estados Unidos. Existiendo organizaciones
Indígenas que cuentan con estatuto de participación permanente, con derecho a participar y ser
consultadas: La Conferencia Circumpolar Inuit, El Consejo Sami, La Asociación Internacional Aleut,
El Consejo Ártico Athabaskan, y El Consejo Internacional Gwich’in. En calidad de observadores
pueden asistir: el Grupo de Trabajo Internacional para los Asuntos Indígenas (IWGIA) y la
Asociación Mundial de Criadores de Renos.

63
identidades culturales existentes en cada Estado, desarrollando una
interculturalidad fundamental para el respeto de los derechos humanos 112.

I. ANÁLISIS DEL CONVENIO N° 169 DE LA OIT113.-

El Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países Independientes

de 1989, Convenio N° 169 de la OIT, nace de la revisión de las normas del
Convenio N° 107 de 1957, que actualiza sus normas, adecuándolas a los cambios
que se han producido en el mundo. El Convenio N° 107, aprobado en Ginebra,
nace del trabajo en conjunto de la Organización Internacional del Trabajo, que
empezó a preocuparse del trabajo forzado a que estaban expuestos los
indígenas, y del Instituto Indigenista Interamericano, que fue fruto de la reunión de
Pazcuaro, México, 1941. Este instrumento, es el primer cuerpo de Derecho
Internacional que codifica los derechos indígenas, aunque no produjo los efectos
esperados, debido a los pocos países que lo ratificaron.

En los setenta comenzó un proceso de revisión, gestándose el Convenio

N° 169. Una de las grandes diferencias que se establece en este nuevo
instrumento, es que introduce el concepto de “Pueblos”, a contrario sensu el
Convenio N° 107, hablaba de “Poblaciones, Comunidades, Tribus”, o diferentes
acepciones para nombrar a los pueblos precolombinos.

112
También es de importancia los informes emanados de las relatorías especiales de las Naciones
Unidas, destacándose el “Estudio sobre el problema de la discriminación contra las poblaciones
indígenas” del Relator Martínez Cobo, 1986; el “Estudio sobre las poblaciones indígenas y su
relación con la tierra” de la Relatora Erica-Irene Daes, 1999; el “Estudio sobre los tratados,
convenios y otros acuerdos constructivos entre los estados y las poblaciones indígenas” del Relator
Miguel Alfonso Martínez, 1999; el primer informe del Relator Rodolfo Stavenhagen, febrero 2002,
que da cuenta de los múltiples problemas jurídicos y políticos que inciden en la violación de los
derechos indígenas; el segundo informe de dicho Relator, enero 2003, que constata las graves
consecuencias de los proyectos de desarrollo a gran escala, los derechos humanos y las libertades
fundamentales de los pueblos indígenas del mundo, incluido Chile.
113
Algunos países que han ratificado el convenio al 5 de octubre del 2004, son: Argentina, 2000;
Bolivia, 1991; Brasil, 2002; Colombia, 1991; Costa Rica, 1993; Dinamarca, 1996; República
Dominicana, 2002; Ecuador, 1998; Fiji, 1998; Guatemala, 1996; Honduras, 1995; México, 1990;
Noruega, 1990; Países Bajos, 1998; Paraguay, 1993; Perú, 1994; y Venezuela, 2002. Nuestro
Congreso Nacional aprobó el Convenio, tan solo falta que la Presidenta de la República lo ratifique.

64
 El Convenio N°169 se estructura de un Preámbulo, conteniendo los
principios generales; primera parte de la Política General, artículos 1° al 12; una
segunda parte sobre la Tierra, artículos 13 al 19; tercera parte acerca de
Contratación y Condiciones de Empleo, artículo 20; cuarta parte de la Formación
Profesional, Artesanía e Industria Rurales, artículos 21 al 23; quinto sobre la
Seguridad Social y Salud, artículos 24-25; sexto que versa sobre la Educación y
Medios de Comunicación, artículo 26 al 31; séptimo sobre Contratos y
Cooperación a través de las Fronteras, artículo 32; octavo con su artículo 33 sobre
la Administración; noveno Disposiciones Generales, artículos 34-35; y
Disposiciones Finales, artículo 36 al 44. La ratificación del convenio, implica la
adaptación de la legislación nacional.

Algunas críticas que se realizan a este instrumento, es lo engorroso de los

procedimientos, ya que las organizaciones indígenas que buscan presentar su
reclamo, tienen que aliarse con algún representante de los organismos que
componen a la OIT114, y la ambigüedad de sus disposiciones, dejando al arbitrio de
las Naciones, la real aplicación de sus normas 115. Aunque no cabe duda que dicha
normativa, ha reivindicado a la cultura indígena, reconociendo principios y
derechos.

C.- RECONOCIMIENTO LEGAL.

Una Ley Indígena, debe incorporar en sus normas, los principios, derechos
y procedimientos de reclamo, rápidos, efectivos y eficaces ante la justicia. La gran
mayoría de las Cartas Latinoamericanas, han sido dictadas de acuerdo a los
estándares internacionales, siendo superiores a la nuestra en la materia, pero
quedan en la mera declaración, privilegiando el progreso sin identidad y el poco
114
La OIT es un organismo compuesto por representantes de los Estados, los trabajadores y los
empleadores.
115
Las disposiciones del Convenio relativizan la obligación de los Estados, al disponer que ella
corresponde a los gobiernos “en medida de lo posible”, artículo 7.1, “siempre que haya lugar”,
artículo 7.2, o “cuando se consideren necesarios”, artículo 16.2.

65
compromiso político en algunos casos de dictar las leyes y los procedimientos,
que regulen los derechos consagrados constitucionalmente 116.

La Ley N° 19.253, desde 1993 fue un gran avance en la materia, aunque el

proyecto original era un texto más completo que el aprobado en el Congreso, aun
resulta insuficiente ante las demandas planteadas por los movimientos indígenas,
en comparación con otras legislaciones y de acuerdo a los recomendaciones que
se formulan por organismos Internacionales.

116
La ley además de las disposiciones analizadas en el capítulo anterior, consagra disposiciones
diferentes a la “etnia” mapuche, disposiciones particulares para los Huilliches (artículos 60-61),
reconociendo el “Cacicado Huilliche”; en el párrafo 2°, disposiciones aplicables a las comunidades
indígenas del norte del país, definiendo quienes son aimaras, atacameños, estableciedo el deber
de proteger las aguas, que son consideradas propiedad y uso de la comunidad, y estableciéndose
programas de repoblamiento en aquellos pueblos o sectores abandonados por los pueblos
indígenas; en el párrafo 3° establece instancias de participación indígena de su propio desarrollo,
para los pascuences o rapa nui; el párrafo 4° se desarrollan disposiciones para la orientación del
estado para proveer al desarrollo de los indígenas de los canales australes; y en el párrafo 5°
disposiciones que se aplican a los indígenas urbanos y migrantes.

66
 CAPÍTULO VI:

MECANISMOS DE EJERCICIO Y PROTECCIÓN DE LOS

DERECHOS INDÍGENAS.

1.- MECANISMOS DE EJERCICIO Y PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS

INDÍGENAS.

67
 A la discusión del concepto de “Pueblos”, se suma la forma de Estado, así
José Bengoa indica que: “En muchos casos las Constituciones se han visto
obligadas a cambiar su estricta fundamentación unitarista en que no cabían
espacios para la diversidad. Sin embargo, como se ha dicho es preciso ser
prudentes, ya que en la mayor parte de los casos, los reconocimientos
constitucionales no se han traducido en disposiciones concretas, políticas
adecuadas y finalmente mejoramiento de las condiciones de vida de las
poblaciones y comunidades indígenas” 117. La discusión debe centrarse en las
medidas a adoptar, para un reconocimiento que acoja las demandas y
desigualdades que sufren los aborígenes, estableciendo procedimientos
adecuados y la voluntad política, para dictar las leyes o perfeccionar las
existentes, desarrollando un Estado más descentralizado, democrático, incluyente
y respetuoso de la pluralidad.

Así países Latinoamericanos, han implementado sistemas de autonomía,

sin modificar su estructura de Estado Unitario118, creando municipios indígenas,
estatutos especiales de administración, o leyes de descentralización 119. Todas
estas medidas demuestran un grado de reconocimiento y delimitación al territorio
ancestral, donde las culturas precolombinas ejercen su autoadministración,
inclusión y participación en la política central por parte de las comunidades.

Pero para la adopción de políticas públicas, se discute entre la aplicación de

un enfoque “Monocultural”, que considera que las características de los pueblos
originarios constituyen una traba para su incorporación efectiva a los procesos de
modernización nacionales, donde hay que incorporarlos a la cultura dominante,

117
BENGOA, J., op. cit. Nota supra N° 61, Pág. 26.
118
La constitución colombiana de 1991, en el artículo 1°, se define como: “Un Estado social de
derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus
entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista”.
119
Guatemala por su parte en el 2002, dictó leyes de descentralización que garantizan la inclusión
de representantes indígenas en los Consejos de Desarrollo, foros de clave de participación en la
elaboración y planificación de políticas de desarrollo a nivel local.

68
que es la que les asegura progreso y desarrollo 120. La orientación “Multicultural”,
que no desconoce el valor de las poblaciones, sino que pretende incorporarlas, la
idea es que prevalezcan ambas civilizaciones, la indígena y la occidental, pero en
este enfoque muchas veces prevalece una concepción de cultura como algo
cerrado y estático, por lo que se pierde de vista el carácter relacional, asumiendo
un enfoque de complementariedad y no una perspectiva transversal y globalizante.
Y el “Intercultural”, en cambio reconoce la diversidad cultural como legítima, y
donde las diferencias culturales se consideran una riqueza común y no un factor
de división o un problema, se desea contribuir a la construcción de una sociedad
con igualdad de derechos y al establecimiento de relaciones interétnicas
armoniosas, se reconocen las diferencias culturales, sin que ello signifique la
superioridad de unas culturas sobre otras, en este enfoque la diversidad cultural
se considera un derecho y lo intercultural como un elemento constitutivo de lo
cultural121. Este enfoque, resulta ser el grado más avanzado de aplicación de
políticas públicas que valora, respeta, propende y mantiene una identidad
ancestral viva, que interactúa con la cultura mayoritaria, mediante la inclusión de
programas que amplíen y profundicen los derechos de los pueblos minoritarios.

A.- MECANISMOS ADOPTADOS POR LEGISLACIONES

LATINOAMERICANAS.

En Colombia se consagra las “Entidades Territoriales Indígenas” 122, ETI,

las que son autónomas para la gestión de sus intereses, gobernados por

120
En este enfoque las diferencias culturales se jerarquizan y la cultura de los grupos indígenas se
cataloga como deficiente, de ahí el énfasis en la enseñanza de la lengua castellana, como un paso
para su integración a la cultura dominante.
121
HEVIA RIVAS, R., Culturas originarias: Integración y desarrollo de nuestra diversidad.
Diversidad Cultural, el Valor de la Diferencia. Op.cit. Nota supra N°63, Pág. 100-101.
122
Artículo 287 de la Constitución colombiana: “Las entidades territoriales gozan de autonomía
para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud
tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias 2. Ejercer las
competencias que les corresponda 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones 4. Participar en las rentas nacionales.

69
autoridades propias, que administran recursos y establecimiento de tributos.
Territorios gobernados por “Concejos”123, conformados y reglamentados según
sus usos y costumbres, de acuerdo a la Constitución, artículo 330. Además se
establece un sistema por el cual los indígenas pueden elegir directamente a dos
senadores, de circunscripción especial por comunidades, siendo candidatos para
esta representación, las personas que antes ocuparon un cargo de autoridad o
que hubieran sido líderes de alguna organización ancestral.

La panameña establece desde mediados del siglo XX, el derecho de los

pueblos indígenas al ejercicio del derecho de autonomía política a través de la
figura de las “Comarcas”124, dotando a los pueblos indígenas de importantes
atribuciones y grados crecientes de autonomía en sus asuntos internos. Esta
figura político-administrativa, se regulan principalmente por leyes 125, que demarcan
los territorios ancestrales; reconociendo derechos políticos-culturales; y a las
autoridades, dentro de su ámbito territorial.

En 1977, en Costa Rica, se dicta la Ley N°6.172 o Ley Indígena, declarando

la creación de las “Reservas Indígenas”126, teniendo la característica de
123
Las funciones administrativas, que ejercen los consejos, son: Velar por la aplicación de las
normas legales sobre el suelo y poblamiento de sus territorios; diseñar las políticas, planes y
programas de desarrollo económico y social dentro de su territorio, en armonía con el plan de
desarrollo nacional; promover las inversiones públicas en sus territorios y velar por su debida
ejecución; recibir y distribuir sus recursos; velar por la preservación de los recursos naturales;
coordinar los programas y proyectos promovidos por las diferentes comunidades en su territorio;
colaborar con el mantenimiento del orden público dentro de su territorio de acuerdo con las
instrucciones y disposiciones del gobierno nacional; representar a los territorios ante el gobierno
nacional y las demás entidades a las cuales se integran; y las que les señalen la Constitución y la
ley.
124
Panamá se divide política-administrativa en Provincias y estas a su vez en Distritos, y los
Distritos en Corregimientos, sin embargo la Constitución dispone expresamente que la ley podrá
crear otras divisiones políticas-administrativas, ya sea para sujetarlas a regímenes especiales o por
razones de convivencia administrativas o de servicio público, artículo 5° de la Constitución. Estas
divisiones políticas-administrativas han generado las Comarcas Indígenas: Comarca Kuna Yala,
Ley N°16 de 1953; Comarca Kuna Madungandí, Ley N° 24 de 1996; Comarca Kuna Wargandí, Ley
N° 34 del 2000; Comarca Ngöbe-Buglé, Ley N° 10 de 1997; y Comarca Emberá Wounaan, Ley N°
22 de 1983.
125
Ley N°10 del 07 de marzo de 1997, por la cual se crea la Comarca Ngöbe-Buglé, que reconoce
la existencia del Congreso General de la Comarca, como máximo organismo de expresión y
decisión étnica y cultural, artículo 17 de la Ley N° 10. La Ley N° 34 del 25 de julio del 2000, que
crea la Comarca Kuna de Wargandi, que reconoce el Congreso General Kuna, los Congresos
regionales y locales, y a los caciques y sáhilas, autoridades tradicionales.
126
La población de cada reserva constituye una comunidad, administrada por un consejo directivo
representante de toda la comunidad. Además, se establece que en las reservas, solamente las

70
inalienables e imprescriptibles, no transferibles y exclusivas para las comunidades
que la habitan; y que todo traspaso o negociación de tierras y mejoras, entre
aborigen y no aborigen, es absolutamente nulo. La ley establece que dichas
reservas se rigen por las estructuras comunitarias y las leyes de la República, bajo
la coordinación y asesoría de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas,
CONAI127.

Quizás el modelo constitucional y legislativo de autonomía política y

administrativa para la región de la Costa Atlántica de Nicaragua 128-129, dentro del
marco promovido en la comunidad internacional, es uno de los más relevantes.
Así en 1987, se adoptó el Estatuto de Autonomía para las Regiones Autónomas
de la Costa Atlántica130, Ley N° 28 del 7 de septiembre de 1987, que instauró
órganos semiautónomos de gobierno regional y garantizó representación en la

personas indígenas podrán adquirir fincas.

127
La CONAI y el Instituto de Desarrollo Agrario, son los organismos encargados de efectuar la
demarcación territorial de las reservas indígenas.
128
La Constitución de Nicaragua de 1987, no reconoce los derechos de los pueblos indígenas del
norte, centro y pacífico del país. El reconocimiento de las Comunidades de la Costa Atlántica, se
debe al enfrentamiento armado entre estás y el gobierno Sandinista, generando un régimen
especial, que reconoce su derecho a la libre determinación y considera su especificidad dentro del
Estado nicaragüense.
129
La Corte Interamericana, con fecha 31 de agosto del 2001, dictó sentencia en el caso Awas
Tingni de la Costa Atlántica, considerando que Nicaragua, violó el artículo 21 de la Convención
Americana en perjuicio de los indígenas en conexión con los artículos 1.1 y 2 del mismo
instrumento, condenándolo a que delimite, demarque y titule el territorio de propiedad de la
Comunidad. Este fallo dejó establecido en sus considerandos, el valor de la propiedad comunal de
los pueblos indígenas a la luz del artículo 21 de la Convención Americana, la validez de la posesión
de la tierra basada en la costumbre indígena, aun a falta de título, para que se les reconozca la
propiedad sobre ellas, y la necesidad de que la estrecha relación que los indígenas tienen con sus
tierras sea reconocida y comprendida como base fundamental de sus culturas, su vida espiritual,
su integridad y su supervivencia económica. Este caso se originó en una petición hecha a la
comisión en 1995, alegando que el Estado de Nicaragua no había adoptado las medidas
necesarias para asegurar el derecho a la tierra de las comunidades indígenas Mayagna (Sumo) de
Awas Tingni y de otras comunidades indígenas de la Costa Atlántica, frente a una concesión de
explotación maderera otorgada a una empresa coreana por dicho Estado. En 1998, la Comisión
acogió la petición de los indígenas, e interpuso una demanda contra la nación. La demanda se
refiere a la violación de la Convención Americana por parte de Nicaragua, de los artículos 1,
obligación de respetar los derechos; artículo 2, deber de adoptar las disposiciones de derecho
interno; artículo 21, derecho a la propiedad privada; y artículo 25, protección judicial; en razón de
la falta de demarcación y de reconocimiento oficial del territorio de esta comunidad. La Comisión
también solicitó a la Corte, en base al artículo 63 (1), la reparación de las consecuencias de la
violación,
130
Para el pleno ejercicio del derecho de Autonomía de las Comunidades de la Costa Atlántica, se
establecen dos Regiones Autónomas en lo que comprende el Departamento de Zelaya: La Región
Autónoma Atlántico Norte y La Región Autónoma Atlántico Sur.

71
Asamblea Nacional, estableciendo que en las regiones donde habitan las
comunidades de la Costa Atlántica, gozan dentro de la unidad del Estado de un
régimen de autonomía, que les garantiza el ejercicio efectivo de sus derechos
históricos y demás consignados en la Constitución Política 131. Dicha Ley, en el
artículo segundo del reglamento define el régimen de autonomía como: “el
sistema o forma de gobierno, jurídico, político, administrativo, económico y
financieramente descentralizado, que dentro de la unidad del Estado
Nicaragüense, establece las atribuciones propias de las Regiones
Autónomas de la Costa Atlántica de Nicaragua, de sus órganos de
administración, los derechos y deberes que corresponden a sus habitantes
para el ejercicio efectivo de los derechos históricos de los pueblos
indígenas y comunidades étnicas, consignadas en la Constitución Política
de la República de Nicaragua, la Ley N° 28 y demás leyes de la República”. El
territorio de cada Región Autónoma se divide para su administración en
municipios, que deberán ser establecidos hasta donde sea posible conforme a sus
tradiciones comunales y se regirán por la ley de la materia. La subdivisión
administrativa de las comunas será establecida y organizada por los Consejos
Regionales correspondientes, conforme a sus tradiciones.

B.- COMUNAS INDÍGENAS.

En los últimos años, los municipios han sido campos experimentales de

autogobierno indígenas, generando una nueva clase política, que ha ido en
aumento en Latinoamérica. Por su parte las enmiendas a la constitución
ecuatoriana132 de 1996 y 1998, fue el mejor reflejo de la inclusión de políticas
precolombinas a nivel local, que consagraba la posibilidad de crear

131
En 1990, la población de las regiones autónomas eligió por primera vez a sus representantes,
así como también a sus representantes del legislativo Nacional.
132
El gobierno del Presidente Rafael Correa, dará una nueva Constitución, debido al triunfo en el
referendo del 28 de septiembre del 2008, inspirada en los modelos socialistas de Bolivia y
Venezuela, derogando a la analizada en este trabajo.

72
“Circunscripciones Territoriales”, pero las organizaciones, solo se concentraron
en la conquista del sillón edil, sin preocuparse en modificar substancialmente la
estructura institucional de los municipios, para una administración más acorde con
el respeto y protección de las comunidades ancestrales.

En nuestro país con la reforma político-administrativa de 1980, se instauran

varias comunas altiplánicas, en el norte del país, municipios que en la gran
mayoría su población es aymara, atacameña o quechua, como Colchane, General
Lagos, San Pedro de Atacama, Ollagüe, Pica, Huara, Camiña, Camarones y
Putre. La creación de comunas en zonas tan aparatadas, dota a la localidad de
una administración más cercana y directa, que implementa con mayor eficacia
líneas y programas de desarrollo nacional y regional, hacia áreas específicas y
acotadas a sus realidades, que es el fin de crear municipios indígenas.

Pero situación distinta, es la vivida en el sur del país, con la construcción de

Ralco, el Estado de Chile se obligo a fortalecer la identidad territorial y cultural
mapuche-pehuenche, a través de mecanismos de participación indígena en el ADI
del Alto Bío Bío, creando una comuna, según consta en las Bases de Acuerdo de
la OEA. Así, durante la administración de Lagos, se dicta la Ley N° 19.959,
publicada el 21 de julio del 2004, que erige la comuna del Alto Bío-Bío; y la Ley
N°19.944, publicada el 22 de abril del 2004, que instituye la comuna de Chol-
Chol133, en la región de la Araucanía, proyecto propiciado por un grupo de
Diputados de la Alianza de Partidos y la Concertación 134.

Ambas municipalidades fueron creadas sobre la base de una alta densidad

indígena, con características etnoculturales diferenciables, que producían
problemas de administración con las antiguas comunas dependientes. La creación
de estas localidades, daría solución social y cultural a los problemas que
enfrentaban los pobladores, mejorando su situación de pobreza, administrando de
una forma más eficiente los recursos humanos, técnicos y financieros.
133
La calidad jurídica de comuna había sido otorgada anteriormente en 1922, durante el gobierno
del Presidente Alessandri Palma y revocada en 1927.
134
Los Diputados que propiciaron la iniciativa fueron: Eduardo Díaz (UDI), Iván Moreira (UDI),
Marcelo Forni (UDi), Eugenio Bauer (UDI), Andrés Egaña (UDI), José Antonio Kast (UDI), Lily
Pérez (RN), Guillermo Ceroni (PPD), Patricio Walker (DC), y Enrique Jaramillo (PPD).

73
 Pero de estos nuevos territorios indígenas resultaron ser solo críticas, ya
que los fines y razones de la creación de una comuna, son compartidos por las
ADI, resultando ser una manifestación más de una administración burocrática.
Además los procesos eleccionarios se rindieron a dinámicas electorales no
indígenas, con la intervención de los partidos políticos tradicionales, que hicieron
desaparecer a los candidatos ancestrales a políticos, resultando electos algunos
alcaldes y concejales con distintos orígenes geográficos y socioculturales, con
frecuencia arrimados allí por la existencia de cuotas partidarias que llenar, y otras
veces el fenómeno etnopolítico, capto candidatos aborígenes a favor de las
fuerzas dominantes, frenando liderazgos locales 135.

Aunque como contrapartida se puede señalar, que normar la no

intervención de partidos políticos en municipios indígenas, resulta ser una
situación arbitraria e ilegal, ya que las elecciones se sustentan sobre la base de
participación de los partidos políticos, siendo democráticas y representativas.

Quizás realizar críticas es un desacierto, no debemos olvidar que estas

comunas han participado tan solo de dos procesos eleccionarios, y ser tan
lapidario sería precipitarse a los hechos, echando por tierra una política de
autoadministración que aun no está consolidada. Los resultados no son
inmediatos y la discusión en el fondo, es que los candidatos locales no fueron
electos, además el Alto Bío Bío, sigue siendo una zona que produce resquemores.

C.- EL ESPACIO MARÍTIMO COSTERO DE LOS PUEBLOS ORIGINARIOS.

La Ley N° 20.249136, promulgada el 31 de enero, y publicada el 18 de

febrero del 2008, crea el espacio costero de los Pueblos Indígenas, “que
135
El proceso eleccionario del 2004, en Chol-Chol, el sillón alcaldicio fue para don Luis Huirilet
Barra, PPD, con un 26,38%, en contra del candidato independiente referente a las organizaciones
indígenas don Juan Painemal Huaiquinao con un 2,14% del total; y en Alto Bío Bío, fue ganada por
Félix Vita Manquepi, pro PPD, por 692 votos, 37,63% de los válidamente emitidos, 1.839 votos,
coartándose el liderazgo indígena local, autónomos de los partidos políticos tradicionales.
136
Proyecto de Ley, presentado por el ejecutivo al Congreso el 24 de agosto del 2005.

74
comprende una porción de agua, fondo, playa y terrenos fiscales, cuya
delimitación se hará según el uso consuetudinario indígena, y por otro,
atendiendo al uso que se pretenda dar a él, pudiendo comprender entre
estos, el resguardo de recursos y los bienes comprendidos en el borde
costero. La administración es entregada a las comunidades o asociaciones
de ellas, cuyos integrantes han ejercido el uso consuetudinario de dicho
espacio”.

El término del espacio costero marino de pueblos originarios, tiene el

carácter de indefinido, salvo que se incumpla el plan de manejo, que haya
afectado gravemente la conservación de los recursos marinos; disolución de la o
las comunidades; y haber sido sancionada reiteradamente la o las comunidades
en los términos del artículo 15 de la Ley.

El objetivo del espacio costero, es resguardar el uso consuetudinario 137, a

fin de mantener las tradiciones y el uso de los recursos naturales, por parte de las
comunidades vinculadas al borde costero.

D.- ESTATUTOS DE ADMINISTRACIÓN.

Los Estatutos Especiales de Administración, subyugados a la constitución y

los derechos humanos, que mantienen la unidad nacional; reconocen
procedimientos, derechos individuales y colectivos, que permitan a un pueblo,
gestionar su propia vida social y su futuro colectivo, de conformidad a sus valores,
normas y propósitos. Solo ha tenido respuesta para los pascuenses, quedando los
demás pueblos marginados del debate, su situación insular, ha dotado a los rapa
nui de una cierta fisonomía social, económica-política y de relación con el Estado
137
Se entiende por uso consuetudinario las prácticas realizadas por la generalidad de los
integrantes de la asociación de comunidades o comunidad, según corresponda, de manera
habitual y que sean reconocidas colectivamente como manifestaciones de su cultura, debiendo
fundarse siempre en el uso consuetudinario del mismo que han realizado los integrantes de la
asociación de comunidades o comunidades solicitante. El uso consuetudinario podrá comprender,
uso pesquero, religioso, recreativo, medicinales, y entre otros.

75
chileno, muy distinta a las etnias continentales, integrándose a la vida pública y
privada, ocupando cargos de elección pública y de confianza, controlando los
medios de comunicación, el turismo y el poder político de elegir a sus
representantes en la Comisión de Desarrollo de la Isla. Jurídicamente, si situación
también es privilegiada, existiendo la Ley N° 16.441, que crea el departamento de
Isla de Pascua, estableciendo normas especiales para dicho territorio 138.

La CVHNT, reconoce, propone y recomienda al pueblo rapa nui otorgar un

estatuto de autonomía, de conformidad a los presupuestos normativos del
“Acuerdo de Voluntades” y su ratificación en el Congreso, además reconocer el
derecho exclusivo de los pascuenses de acceder a la tierra.

El 16 de agosto del 2005, el ejecutivo presento al Congreso, una iniciativa

constitucional que crea un territorio y estatuto especial para la Administración de
la Isla, que pretendía incorporar un nuevo artículo 115 bis a nuestra carta, con un
párrafo referido a Disposiciones Especiales, que trate del Gobierno y
Administración de los Territorios Especiales de Isla de Pascua y Archipiélago Juan
Fernández, mandatando al legislador orgánico constitucional establecer las
modalidades de gobierno y administración. Ello con el objeto de definir una
estructura de administración más eficiente, sobre todo en su relación con el
Gobierno central, eximiéndola del diseño tradicional.

Por su parte el “Grupo de Personalidades”139, preparo una propuesta

enfocados en el ámbito de la institucionalidad, el desarrollo, el financiamiento y la
administración de la tierra. En materias institucionales, la propuesta otorga
mayores grados de decisión a las autoridades ancestrales, desligando a la Isla de
138
Esta ley otorga un tratamiento penal considerablemente más benigno a los pascuenses, respecto
de los delitos sexuales y contra la propiedad, incluso, sin atender a la nacionalidad de la víctima,
artículo 13. Además, el régimen de cumplimiento de las penas privativas de libertad, es más
beneficioso que, el que le corresponde al resto de la población, artículo 14.
139
El gobierno de Ricardo Lagos, paralelamente constituyó un grupo integrado por los señores:
Patricio Aylwin, Enrique Correa, Luciano Fouillioux, Juan Hamilton, el Presidente del Consejo de
Ancianos don Alberto Hotus, el Gobernador Provincial don Enrique Pakarati y el Alcalde don Pedro
Edmunds. Posteriormente, a partir de junio del 2003, se incorporaron los señores: Andrés Zaldívar,
Jorge Arancibia, Guido Girardi, Arturo Longton, Luis Bork, el Subsecretario de Planificación Jaime
Andrade y un representante de la Comisión de Desarrollo de Isla de Pascua. Todos mandatados a
elaborar una propuesta de política especial para Isla de Pascua, cuyos resultados fueron
entregados en agosto del 2005, al Presidente Lagos.

76
Pascua de su dependencia con la Región de Valparaíso, y haciendo depender a
la Gobernación –bajo la forma de una región especial- directamente del Ministerio
del Interior, y a los servicios públicos de sus direcciones nacionales. Esta nueva
institucionalidad constaría de los mismos órganos actualmente existentes en la
Isla, los que serían sometidos a unas ciertas adecuaciones de manera de dotarlos
de mayores potestades para hacerse cargo de los asuntos del territorio. De este
modo, Gobernación, Municipio, servicios públicos, Comisión de Desarrollo de Isla
de Pascua y Consejo de Ancianos se distribuirían un conjunto de funciones y
atribuciones concernientes a la administración de la isla de Pascua, primando el
concepto de un aparato público altamente concentrado 140.

Pero en agosto del 2004, la Comisión de Desarrollo de Isla de Pascua, hizo

entrega de una propuesta, al Grupo de Personalidades, en la que se desarrolla un
estatuto político-administrativo autonómico, el que proponía varios órganos: un
delegado de gobierno o Gobernador; un “Triángulo democrático Rapa Nui”, del
que formarían parte un “Koro Haka Tere Henua” o Asamblea, un “Tangata
Manu o Te Kainga” o Jefe del Territorio, y la “Comisión de Desarrollo”; y dos
órganos de control ciudadano, los “Cabildos Abiertos” y el “Consejo de
Ancianos”. Nada ello fue considerado por el Grupo de Personalidades 141.

Estas propuestas, solo para isla de Pascua y el Archipiélago Juan

Fernández se deben solo a su situación de insularidad. La elaboración de un
estatuto especial de administración142, debe ser no solamente discutido y
desarrollado en el Congreso, sino que debe ser un proceso amplio de participación

140
ZÚÑIGA, G., El pueblo rapa nui en el gobierno de Ricardo Lagos: ¿En el umbral de un
nuevo trato?. El Gobierno de Lagos, los Pueblos Indígenas y el “Nuevo Trato”: Las
paradojas de la Democracia Chilena. YÁÑEZ, N.; AYLWIN, J., (Editores), op. cit. Nota supra N°
30, Pág. 375.
141
Consejo de Ancianos (2004: 1-2), citado por ZÚÑIGA, G., Ibíd., Pág. 382.
142
El Estatuto de Administración, no es un sistema de autogobierno, así lo señala el Consejo de
Ancianos: “Queremos reiterar que la etnia rapa nui, por ningún motivo, requiere de un sistema de
autogobierno. Y como se plantea, lo que se necesita es cierta autonomía en las decisiones que se
tomen para Pascua con respecto a las situaciones específicas de ella. Este tipo de autonomía está
lejos de constituirse en un autogobierno”. Consejo de Ancianos, 2003: 506. Citado por ZÚÑIGA, G.,
Ibíd., Pág. 380.

77
y consulta conjunta con el pueblo pascuense, reconciliando el pasado e
incorporando sus propias visiones de futuro.

E.- PLAN DE ACCIÓN DEL PACTO SOCIAL POR LA MULTICULTURALIDAD.

El 04 de abril del 2008, se estableció el “Pacto Social por la

Multiculturalidad”, en el cual la Presidenta Bachellet, define su programa de
gobierno para los pueblos indígenas. Este plan se estructura en tres áreas: a)
Sistemas políticos e Institucionalidad; b) desarrollo integral de los pueblos; c)
multiculturalidad y diversidad. La ejecución la llevará a cabo un Comité de
Ministros, para asuntos indígenas, presidido por un Comisionado Presidencial,
algunas de las propuestas son:

En el sistema político, se presentarán proyectos de ley al Congreso Nacional,

de:

Reconocimiento Constitucional de los pueblos indígenas como parte del

Estado de Chile; participación directa en el Parlamento a través de la elección de
representantes indígenas en el Senado y en la Cámara de Diputados;
participación directa en los Consejos Regionales y Comunales, en regiones y
municipios, de alta población indígena; reconocimiento de las comunidades
indígenas en la Ley de Municipalidades y en la de Participación Ciudadana;
Institucionalización del derecho a participación en la definición de leyes, políticas y
programas que afecten a los pueblos indígenas; reconocimiento y
operacionalización del derecho a participar en la gestión de las ADI;
reconocimiento y expresión en nuevos ordenamientos legales del derecho sobre
recursos naturales en ADI y en las Tierras indígenas (en especial aguas, minas y
pesca); y se pondrá urgencia a la tramitación del proyecto de reforma
constitucional que crea el Defensor del Ciudadano.

78
 En la Institucionalidad y políticas públicas, se detallan medidas de
reorganización política y administrativa de aparato gubernamental, tales como:

Creación de una Subsecretaría de Asuntos Indígenas, como instancia

superior de definición de la política pública indígena, radicada en MIDEPLAN;
creación de un Consejo de Pueblos Indígenas, órgano de representación, debate,
propuestas y consulta sobre política indígena, de rango legal y financiamiento
público; reestructuración de la CONADI; perfeccionamiento, reestructuración e
integración plena del Programa “Orígenes”; creación de un Comité de Ministros
para Asuntos Indígenas; creación en cada Ministerio de una Unidad de Asuntos
Indígenas; y revisión de todas las políticas según pertinencia e impacto en los
pueblos indígenas, instalando sistemas de participación para la generación de
propuestas, la ejecución de programas y la capacitación de funcionarios.

En cuanto a las Tierras y Territorios, se proyecta:

Se mantendrá y acrecentará el programa de Tierras a través de subsidios y,

paralelamente, se evaluará el actual mecanismo de asignación; en el marco de las
Mesas de Trabajo sobre Recursos Hídricos en cada región, se preparará una
propuesta para enfrentar el déficit de agua en comunidades que han recibido
tierras a través de la Ley Indígena; las nuevas compras de tierras incluirán
derechos de agua; perfeccionamiento del funcionamiento de las ADI completando
su creación en todos los territorios que lo ameriten, reconociendo su diversidad y
generando una institucionalidad y capacidad gerencial adecuada; se incorporará la
participación plena de comunidades, definiendo un Plan de Desarrollo para cada
ADI, dotándola de los recursos necesarios para su funcionamiento.

En el Desarrollo Económico y productivo, se indica:

Preparación de una propuesta de desarrollo integral de las economías de

los pueblos indígenas, asumiendo los planes de desarrollo en base a las ADI,
protegiendo los recursos naturales, fomentando energías alternativas, tecnologías
adecuadas y custodiando la calidad y usos del agua; mejora del programa de
conectividad rural, en vivienda, agua potable y electrificación; y en la innovación,

79
se preparará un programa especial de incorporación de las economías indígenas,
a la dinámica de los clusters productivos.

En Educación, salud y cultura:

Reconocimiento legal del derecho de los pueblos indígenas a incidir en la

educación de sus miembros; se incorporarán disposiciones en la Ley General de
Educación; impulso al programa de educación intercultural en jardines infantiles y
escuelas con alta presencia indígena, reconociendo en rol de los maestros
indígenas en el proceso de enseñanza extracurricular; programa de Becas
Indígenas, ampliando su cobertura para educación técnica, superior y para post-
grado; programa de Hogares Indígenas; reconocimiento de las prácticas
culturales, sociales, deportivas y religiosas, según el Convenio N°169; legalizar el
derecho a la transmisión matrilineal de apellidos y la anotación de la localidad de
origen; reforzamiento del Programa Especial de Salud de Pueblos Indígenas; y
acceso a programas sociales destinados a grupos de pobreza como Programa
Puente, Chile Crece Contigo y la Reforma Previsional.

El Pacto reconoce que el pueblo mapuche es el más importante, pero a la vez

reconoce que existen otros, que merecen atención:

Para los pueblos Kawésqar y Yaganes, se desarrollará una política sistemática

que permita rescatar y revitalizar la lengua; se reimpulsará el trabajo del Consejo
de Desarrollo de Magallanes para la construcción de un mausoleo en Punta
Arenas, una sede social y una Casa de la Mujer destinada a la producción de
artesanías. A los Aymara y Quechua, se priorizarán los programas en energía
geotérmica, Áreas Silvestres Protegidas, así como el ADI Alto Andina, la
conectividad y el acceso a recursos hídricos; se creará la Comisión de la Lengua
Quechua para impulsar y revitalizar el uso y el estudio de esta habla. En el pueblo
Atacameño, se potenciarán el funcionamiento de las ADIS de Atacama La Grande
y Alto El Loa. Para nuestros Collas y Diaguitas, se incrementará la política de
restitución de tierras, regularizando los derechos de agua y proyectos de riego. Y
se tramitará el anhelado estatuto especial para Isla de Pascua.

80
 Se establece lineamientos de política Indígena Urbana:

La política Indígena Urbana se estructurará en base a los siguientes

componentes: mejoramiento de la calidad de vida (emprendimiento productivo,
vivienda e infraestructura); fortalecimiento de la identidad (deportes, salud,
señalética, jardines infantiles, visibilización de la diversidad cultural); promoción
de los derechos y no discriminación (atención municipal, programas de género,
capacitación, medios, sedes comunitarias y acciones contra la discriminación); y
creación de la Mesa Indígena Regional (creadas en la región que se aplique la
política urbana, presidida por el Intendente).

Acciones para generar un cambio cultural, que promueva la

Multiculturalidad:

Construcción de una Política de Multiculturalidad, que incluye un proyecto

de Ley contra la discriminación; difusión del Informe de la CVHNT a todos los
establecimientos educacionales del país; y la creación del Código de Conducta
Responsable, que regulará la realización de proyectos de inversión en tierras y
Áreas de Desarrollo Indígena, estableciendo un sistema de certificación de la
conducta responsable, para asegurar la efectiva aplicación del Código.

La mayoría de los puntos tratados en este pacto, están en concordancias

con las políticas indígenas internacionales, aunque algunas declaraciones caen en
la burocracia, ya que no determina cuales son las medidas a seguir, y otras deben
ser sometidas a la aprobación del Congreso Nacional. Esperamos que este
compromiso se cumpla en los próximos años y que se desarrollen políticas
públicas eficientes y eficaces.

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