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ENFOQUES Y
ORIENTACIO
NES PARA LA
GESTIÓN DE
LOS
PROGRAMAS
SOCIALES
 2

A pesar de la evolución en las concepciones del desarrollo, un

enfoque netamente economicista ha prevalecido en las políticas de
los gobiernos latinoamericanos. Esto implicó tratar a las personas
como medios para el progreso económico, mas no como sus
beneficiarios y como fines del mismo.

Las reformas de política económica asociadas al “ajuste estructural”

otorgaron un papel central al mercado y buscaron minimizar el
papel de Estado en la vida económica, en el desarrollo social. En
algunos casos se argumento que la equidad y la igualdad estaban
también sujetas a las reglas del mercado, lo cual implica suponer
que existen las mismas oportunidades para todos y la existencia de
mercados eficientes y con capacidad integradora.

Si bien es necesario reconocer que el crecimiento económico es

una condición necesaria para mejorar la calidad de vida, es
también cierto que las personas buscan algo mas que el bienestar
material para realizarse plenamente. Los seres humanos buscan
enriquecer su vida, entendida como el desenvolvimiento de una
multiplicidad de dimensiones. Esta realización personal involucra
aspectos como el reconocimiento social y el respeto a los demás, el
derecho a recibir afecto y amor, el logro de un nivel adecuado de
autoestima personal.

En ese sentido, el MIMDES plantea una propuesta integral de

Desarrollo Humano sostenible que comprende las diversas
 3

dimensiones de la realidad, puesto que ésta es, al mismo tiempo,

una y múltiple, al contener muchos aspectos y dimensiones.

De esta manera, el Desarrollo Humano Sostenible se orienta, ante

todo, al pleno desarrollo del potencial de las personas y de las
colectividades, en un proceso de ampliación de sus oportunidades
y de incremento de sus derechos y capacidades1 .
En este marco conceptual se considera que el desarrollo debe
ser:

 de las personas, desarrollo de potencialidades y ampliación

de capacidades y oportunidades en todas las dimensiones
(económica, social, cultural, espiritual).
 por las personas, desarrollo realizado por ellas mismas.
 para las personas, asumiéndolas como el centro y objetivo
principal.

Estas afirmaciones aseveran que todos los seres humanos poseen

un potencial. Por lo tanto, el propósito del desarrollo consiste en
crear una atmósfera para que todos puedan desarrollar ese
potencial, aumentar su capacidad y ampliar las oportunidades para
las generaciones presentes y futuras.

Al respecto, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

(PNUD), plantea entre otros, los siguientes contenidos del nuevo
concepto del desarrollo:

1
PNUD “Informe sobre Desarrollo Humano-Perú 2002”. Oficina del Perú, 2002.
 4

 Considerar el crecimiento económico como un medio y no

como un fin.
 Proteger las oportunidades de vida de las futuras
generaciones al igual que las de las generaciones actuales.
 Respetar los sistemas naturales de los que dependen todos
los seres vivos.

El concepto de Desarrollo Humano Sostenible alude entonces tanto

a la sostenibilidad económica, referida al crecimiento económico
sostenido y a la rentabilidad; como a la sostenibilidad ambiental,
relacionada al aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales y al equilibrio entre la actividad humana y la naturaleza;
como a la sostenibilidad social vinculada a la equidad2 e igualdad de
oportunidades para todas las personas

El concepto de desarrollo humano sostenible pone al ser

humano en el centro del desarrollo.

La dimensión social del desarrollo.

Corresponde a una de las dimensiones del Desarrollo Humano

Sostenible y está referida a los aspectos fundamentalmente
sociales tales como la educación, salud, empleo, vivienda,
seguridad alimentaria y otros derechos de las personas.

2
Equidad como principio ético de no discriminación, ni diferenciación en el trato y de oportunidades para las personas.
 5

En un país como el nuestro, esta dimensión tiene como prioridad

esencial la superación de la pobreza, la inequidad y la exclusión.

En tal sentido, en el marco de las políticas públicas

Las políticas sociales son aquéllas que están orientadas al

tratamiento y superación de los problemas vinculados a la
inequidad social (de género, intergeneracional, étnico-
cultural); a la exclusión de las personas de mayor
vulnerabilidad y riesgo, y, a la búsqueda del mejoramiento de
la calidad de vida y al desarrollo de las capacidades y
potencialidades humanas.

Y más allá de ello, las políticas sociales están orientadas al

desarrollo del capital social y humano mediante el mejoramiento de
capacidades y ampliación de oportunidades en el marco del
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y de
relaciones armónicas del ser humano con la naturaleza.

¿Quiénes son responsables de la política social?

En primer lugar, la principal responsabilidad la tienen los

organismos del Estado. A nivel nacional, el ministerio que cumple
un rol rector de la política social es el MIMDES, quién coordina
con los otros ministerios identificados como sociales (Educación,
Salud, Trabajo y, Promoción Social y Vivienda y Construcción).

De igual manera, el Ministerio de Economía y los ministerios de la

producción tienen también una responsabilidad importante en la
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aplicación de las políticas sociales, en tanto las acciones y

decisiones derivadas de estos sectores tienen un importante y
significativo impacto en la calidad de vida de las poblaciones.

A nivel regional y local, son responsables de la política social los

Gobiernos regionales, municipalidades provinciales y distritales,
quienes son los encargados de la implementación de políticas y
estrategias. Los gobiernos regionales, además cumplen un rol
coordinador y los gobiernos locales o municipalidades cumplen un
rol de gestión y administración de los programas sociales.

También son responsables de la políticas social las organizaciones

de la sociedad civil: la empresa privada, los proyectos especiales de
desarrollo, las organizaciones no gubernamentales de desarrollo
(ONG’s), las iglesias, organizaciones sociales de base y, gremios,
quienes deben actuar de forma concertada; a fin de contribuir y
participar de manera eficiente y efectiva en los proyectos y
programas sociales de sus localidades, así como en la vigilancia
ciudadana.

Aportes para una estrategia de lucha contra la pobreza

El Perú es un país con un gran potencial en recursos naturales,

culturales y humanos, con una importante herencia en
conocimientos y tecnologías tradicionales propicias a las
características de los ecosistemas y el medio ambiente. Pese a ello,
amplios segmentos de la población viven bajo condiciones de
pobreza, inequidad y exclusión, de manera que todo ese potencial
en capital natural, social y humano, no está siendo lo
suficientemente aprovechado.
 7

En este contexto, el gran desafío en el Perú de hoy, es superar los

errores en la visión y en el accionar del pasado, que pese a la
enormes recursos movilizados, no ha podido superar las principales
manifestaciones de la pobreza y la exclusión.

En este sentido, para enfrentar la pobreza y la exclusión es

necesario transitar del asistencialismo al desarrollo de
capacidades y potencialidades y hacia la creación de
oportunidades.

Como bien lo señala el reciente Informe sobre el Desarrollo

Humano en el Perú - 2002, del PNUD 3, los progresos alcanzados
en los últimos 40 años se deben principalmente a la capacidad
creativa, la persistencia, el espíritu emprendedor y la cultura de
trabajo y solidaridad de nuestras poblaciones.

Grafican esto las experiencias de Villa el Salvador y los conos de

Lima, el dinamismo comercial de ciudades como Juliaca, Huancayo
y la propia capacidad de resistencia y reconstrucción de las
regiones afectadas por la pobreza y la violencia. Las PYMES, que
hoy representan el 92% de las unidades empresariales, el 55% del
PBI y el 85% de la PEA, son expresiones de estos procesos.

El Perú es una gran reserva de capital social que requiere ser

movilizado. Al Estado le corresponde un rol organizador, promotor y
facilitador. De allí la prioridad por desarrollar capacidades de
gestión, para lograr eficacia, eficiencia y transparencia, como los

3
Ibid.
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elementos esenciales de la estrategia para la Lucha contra la

pobreza, la inequidad y la exclusión social.

Enfoques transversales a ser incorporados en las políticas

sociales: género, intergeneracional, sostenibilidad ambiental,
interculturalidad, y cultura de paz.

La gran mayoría de los proyectos y programas ejecutados en el

pasado para combatir la pobreza no lograron alcanzar los
resultados proyectados, debido fundamentalmente a la visión
fragmentada de la realidad, de la que se ha derivado una acción
igualmente fragmentada. Ello ha significado en la práctica una
superposición de funciones, conflictos sectoriales, duplicidad en el
uso de los recursos económicos disponibles e ineficacia en el logro
de objetivos.

Por estas razones, resulta fundamental que las políticas sociales

estén precedidas de una mirada integradora que abarque la
totalidad de la realidad. Identificando en este esfuerzo algunas
dimensiones que son particularmente relevantes para la acción del
MIMDES en el ámbito de las políticas sociales, y que tienen la
singularidad de transversalizar la realidad, es decir de estar
presentes en la totalidad de la misma. A estas dimensiones son las
que se denomina enfoques transversales.

Esto significa reconocer que la realidad es, al mismo tiempo, una y

múltiple, en la cual muchos aspectos se entrecruzan. En este
sentido, interesa construir una visión integral de desarrollo en el que
estos enfoques transversales se integren. Es así, que la
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transversalización constituye una estrategia de articulación de

los enfoques como eje dinamizador de las políticas sociales.
El enfoque de la interculturalidad nos permite reconocer que en el
Perú existe una gran diversidad cultural, que en muchos casos
connota diferentes visiones del mundo. El gran reto y la gran
oportunidad actual es reconocer, valorar y aprovechar la riqueza de
la diversidad cultural para construir propuestas que integren los
distintos saberes que estas culturas aportan. El enfoque de
interculturalidad es la única vía que hará posible el fortalecimiento
de una identidad en la diversidad.

Las experiencias para enfrentar y superar la pobreza en muchas

naciones demuestran que el gran motor del desarrollo de los
pueblos es su identidad, que constituye un componente
fundamental del capital social de un país.

La sostenibilidad ambiental está referida a la búsqueda del

equilibrio entre la sociedad humana y la naturaleza. La especie
humana es un eslabón de la cadena de la vida, y por constituir un
grupo consciente y pensante, es responsable del equilibrio
ecológico indispensable para la supervivencia de la humanidad y de
la vida en el planeta.

De ello se desprende la necesidad del uso sostenible de los

recursos naturales a fin de no atentar contra la sostenibilidad del
desarrollo y los derechos de las generaciones futuras,
consideración esta que nos remite a la equidad intergeneracional.

Una situación que se constata en forma paradójica, es que muchos

de los lugares en los que se concentran los mayores índices de
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pobreza extrema en el país, son precisamente los lugares de mayor

potencial natural y cultural, y este potencial no está siendo
aprovechado como fuente de desarrollo. Ello plantea la urgente
necesidad de una mejor redistribución de la inversión social para
combatir la pobreza aprovechando el propio potencial de la
naturaleza y la población en zonas de mayor pobreza.

El enfoque de género, se refiere a la construcción social de las

relaciones entre hombres y mujeres, aprendidas a través del
proceso de socialización4. A partir de él se pueden reconocer las
relaciones sociales basadas en las diferencias entre los sexos. Este
enfoque permite analizar los significados, prácticas, símbolos,
representaciones, instituciones y normas que las sociedades
elaboran a partir de la diferencia biológica entre varones y mujeres.
Este enfoque contempla específicamente la dimensión de las
relaciones sociales y de las estructuras de poder entre mujeres y
varones a partir de su identidad social femenina y masculina, y pone
énfasis en la necesidad de entender este proceso en un tiempo y
espacio determinado.

El enfoque intergeneracional se refiere a las relaciones existentes

entre los individuos, a partir de su ubicación en los diferentes
momentos del ciclo vital, reconociendo las consecuencias que
implican estas modalidades relacionales en el desarrollo de sus
potencialidades y capacidades, en el ejercicio de sus derechos y en
el acceso a las oportunidades, y, en los diferentes espacios de
interacción social: familia, comunidad, región y país.

4
Proceso de socialización, se desenvuelve a lo largo del ciclo vital del ser humano, en el cual se desarrolla la
identidad y la formación cultural de la persona. Este proceso se lleva a acabo principalmente en la familia y en la
escuela. Sin embargo, existen otros agentes socializadores que influyen en este proceso: la religión, los medios de
comunicación, entre otros.
 11

En este enfoque intergeneracional, se contemplan dos dimensiones,

la primera se refiere al respeto a las personas independientemente
de su edad, y el reconocimiento a su identidad y a su aporte en los
procesos de desarrollo, atendiendo en ello, la condición de
vulnerabilidad social basada en la etapa del ciclo de vida de las
personas, particularmente en la niñez, adolescencia y de las
personas adultas mayores.

La otra dimensión es la equidad que debe mantenerse entre las

generaciones presentes y entre las generaciones futuras,
relacionándose ésta con el enfoque de sostenibilidad ambiental
para la conservación de la vida y de la especie humana.

El enfoque de cultura de paz se refiere a la necesidad de construir

en los diferentes espacios de interacción social: familia, comunidad,
región, nación, relaciones tolerantes, solidarias y de respeto hacia
el otro, en su identidad individual, cultural y social; articulándose con
los enfoques de interculturalidad, genero e intergeneracional.

Este enfoque se fundamenta en valores, actitudes,

comportamientos y estilos de vida compartidos, basados en
prácticas de no violencia y de reconocimiento de los derechos y
libertades fundamentales de las personas y las colectividades. Para
ello, un componente importante es transformar el conflicto en una
interrelación en la que las partes se reconozcan, respeten y
convivan en armonía, complementariedad y democracia.
 12

La Inversión Social como instrumento de Política Pública

La realidad ha mostrado en estos años que frente a la pobreza no

se trata sólo de definir proporciones y volúmenes de recursos
financieros, sino en qué, cómo, con que calidad, y para qué se
invierte.
Para superar la pobreza, la inequidad y la exclusión, es necesario
transitar del concepto de “gasto social” al concepto de “inversión
social”; esto es, del asistencialismo al desarrollo de capacidades y
potencialidades y ampliación de oportunidades para todas las
personas sin distinción de sexo, edad, etnia, cultura y situación
económico-social; reconociendo y aprovechando el gran potencial
que existe en la población para lograr el desarrollo humano
sostenible.

En síntesis, la inversión social está relacionada con el mejoramiento

y la ampliación del capital humano y social 5, a fin de generar mayor
riqueza material y cultural. Así, la inversión social se constituye en
una palanca central para el crecimiento y la competitividad de un
país.

En este contexto, la inversión social tiene dos componentes. Uno,

superar la noción de gasto por el concepto de inversión en capital
humano. En tal sentido, la inversión en educación y salud no debe
asumirse como un gasto sino como una inversión, constituyéndose
de esta manera en un motor del desarrollo, en tanto posibilita el
crecimiento económico y la rentabilidad.

5
El capital humano se desarrolla mediante inversiones en las personas, particularmente en seguridad alimentaria,
educación, salud, formación laboral, entre otras. El capital social se desarrolla mediante el aumento de la
asociatividad, cooperación y reciprocidad entre los diversos actores sociales, Estado y sociedad civil y a través del
desarrollo de la capacidad creativa, la persistencia, el espíritu emprendedor y el liderazgo de las personas.
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El otro componente, está referido a la dimensión social de la

inversión y se orienta a contribuir al desarrollo de capacidades, a
fin de que la población involucrada pueda obrar como protagonista
con capacidad de decisión y gestión de sus procesos y potenciar
su rol de actores en la lucha contra la pobreza.
Por lo tanto, el concepto de inversión social se aplica de manera
directa a los proyectos sociales implementados por el Estado y
también por la empresa privada, cuyo propósito central es fortalecer
las capacidades y potencialidades.