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UNIDAD DIDÁCTICA
Rama legislativa
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Escuela Superior de Administración Inducción a servidores públicos

Pública ESAP. Unidad didáctica
Rama legislativa.
Claudia Marcela Franco Domínguez
Directora Nacional (E) Autor
Paola Vargas
Claudia Inés Ramírez Martínez
Subdirectora Académica Corrección de estilo, acompañamiento
pedagógico, diseño instruccional, diseño
Alexander Cruz Martínez gráfico y virtualización.
Subdirector de Proyección Institucional
Equipo Componente 2 Actualización.
José Alberto López Aragón Proyecto ESAP – CISP
Jefe Departamento de Capacitación
Fecha última versión:
Oswaldo Bernal Sánchez Septiembre 2018
Subdirector de Alto Gobierno

Componente 2 - Actualización Proyecto ESAP – CISP

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Contenido
Resumen de la unidad didáctica.................................................................................................................................. 4
Competencia de la unidad didáctica ......................................................................................................................... 5

TEMA 1. CONCEPTOS BÁSICOS....................................................................................................... 7

TEMA 2. CONFORMACIÓN DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA.......................................... 9

TEMA 3. FUNCIONES DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA.................................................. 11

TEMA 4. TRÁMITE LEGISLATIVO ORDINARIO Y TIPOS DE LEYES...................................... 13

4.1. Trámite legislativo ordinario.................................................................................................................. 13
4.2. Tipos de leyes.............................................................................................................................................. 16

TEMA 5. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA...... 18

GLOSARIO........................................................................................................................................................................ 22
REFERENCIAS................................................................................................................................................................ 23

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Resumen de la unidad didáctica

Esta unidad describe la conformación y el funcionamiento de la rama legislativa del poder público en
Colombia. El Congreso de la República es el órgano que articula al Senado con la Cámara de Repre-
sentantes, conformado por 368 legisladores y tiene como función principal representar los intereses
de todos los colombianos, tramitar las leyes que rigen el funcionamiento del Estado, reformar la
Constitución Política y ejercer control político sobre la rama ejecutiva.

En cada una de las secciones de esta unidad se desarrolla la conformación del Congreso de la Repú-
blica, sus funciones, según la Constitución Política (1991), haciendo énfasis en la elaboración de leyes,
función misional de la corporación. Así mismo, se explica el trámite que debe surtir un proyecto de
ley antes de convertirse en ley, además de la diferencia que existe con un acto legislativo que reforma
la Constitución.

Para finalizar, se explica funcionamiento administrativo del Congreso de la República que, aunque son
dos diferentes: uno para cada Cámara, tiene una organización idéntica de acuerdo con el reglamento
interno o Ley 5 de 1992.

Palabras clave: Cámara de Representantes, Congreso de la República, ley, Senado de la

República, proyecto de ley, trámite legislativo

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Competencia de la unidad didáctica

Comprende el funcionamiento del Congreso y para identificar el trámite de un proyecto

de ley o de acto legislativo reconociendo los actores involucrados en el proceso

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Conceptos básicos
Senado de la República
Conformación del Congreso
de la República
Cámara de Representantes

Funciones del Congreso

Organicas
de la República

Estatutarias

Ordinarias

Secretaría General

Comisiones

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TEMA 1. CONCEPTOS BÁSICOS

La rama legislativa es una de las tres ramas del poder público en Colombia. Para entenderla es necesario
iniciar con la identificación y la comprensión de algunos conceptos que guardan relación con el tema.

• Separación de poderes: Colombia, al igual que

la mayoría de los Estados del mundo, tiene
como base indispensable de su democracia
la separación del poder público en tres po-
deres independientes, autónomos, equilibra-
dos entre sí y mutuamente respetuosos de
las atribuciones del otro: el poder ejecutivo,
el poder legislativo y el poder judicial (De-
partamento Nacional de Planeación - DNP,
2011, p. 18).

• Sistema bicameral: hace referencia a la exis- • Circunscripción nacional: es el sistema de vo-

tencia de dos cámaras legislativas al interior
del Congreso de la República. Una es el Se-
nado de la República, o cámara alta, com-
puesta por senadores elegidos por circuns-
cripción nacional. La segunda es la Cámara
de Representantes, o cámara baja, compues-
ta por representantes elegidos por circuns-
cripción territorial.
tación con el cual se elige a los senadores de
la República. En este sistema se puede votar
por un candidato en cualquier lugar del país,
por ejemplo: en Santa Marta pueden votar
por un candidato del Putumayo. Es así que
cuando estos candidatos son elegidos repre-
sentan los intereses de todo el país y no de
una región específica.

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• Circunscripción territorial: es el sistema de vota-

ción con el que se elige a los representantes de
la Cámara. En este sistema solo se puede votar
por un candidato en el departamento que él re-
presenta, por ejemplo: en el Valle del Cauca solo
pueden votar por los candidatos de esta zona.
Cuando estos son elegidos representan los in-
tereses de la región por la cual fueron electos.

• Circunscripción especial: dentro de los objetivos

perseguidos por la Constituyente de 1991, se
destaca el mejorar la representatividad del Con-
greso de la República y el de reconocer y pro-
teger la diversidad étnica y cultural de la nación
colombiana, y para ello crearon las circunscrip-
ciones especiales para comunidades indígenas,
negritudes y minorías políticas.

• Ley 5 de 1992: reglamento interno del Congreso

de la República.

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TEMA 2. CONFORMACIÓN DEL CONGRESO DE LA

REPÚBLICA

El Congreso de la República es una corporación pública de elección popular, integrada por 102 sena-
dores y 166 representantes a la Cámara, elegidos para un periodo de cuatro años que inicia el 20 de
julio siguiente a la fecha de la elección.

• Senadores de la República: son 102 senadores, 100 se eligen por circunscripción nacional y dos por
circunscripción especial indígena.

De acuerdo con el artículo 171 de la Constitución Política de Colombia (1991), la circunscripción

especial para la elección de senadores por las comunidades indígenas se regirá por el sistema de
cuociente electoral1. Los representantes de las comunidades indígenas que aspiren a integrar el
Senado de la República, deberán haber ejercido un cargo de autoridad tradicional en su respecti-
va comunidad o haber sido líder de una organización indígena, calidad que se acreditará mediante
certificado de la respectiva organización y refrendado por el Ministerio de Interior.

Para ser elegido Senador de la República se requiere ser colombiano de nacimiento, ciudadano en
ejercicio y tener más de 30 años de edad en la fecha de la elección (Const., 1991, art.172).

• Cámara de Representantes: en total son 166 representantes, 161 se eligen por circunscripción
territorial y cinco por circunscripción especial: dos por negritudes, uno por indígenas, uno por
colombianos en el exterior y otro de movimientos minoritarios.

Para ser elegido Representante a la Cámara se requiere ser colombiano de nacimiento, ciudadano en
ejercicio y tener más de 25 años de edad en la fecha de la elección (Const., 1991, art.177).

1 Nota: “Es el número que resulta de dividir el total de los votos válidos por el de puestos por proveer”. Registraduría Nacional del Estado Civil. (2017). Glosario
Electoral. Recuperado de: https://goo.gl/XSLKQB

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El artículo 179 de la Constitución Política (1991), El Congreso se reúne en sesiones ordinarias
establece las inhabilidades para ser congresista durante dos (2) períodos por año, que consti-
de la República. tuyen a su vez una sola legislatura, y también
puede celebrar sesiones fuera de los períodos
La sede del Congreso está ubicada en la ciudad que componen la misma denominadas sesiones
de Bogotá, por ser esta la capital de la Repúbli- extraordinarias que se realizan por convocato-
ca; sin embargo, el Congreso puede trasladar su ria del Presidente de la República, para tratar
sede a otro lugar de la geografía nacional. los temas que él mismo plantee y durante el
tiempo que también señale.

Una legislatura está compuesta de dos periodos:

20
20
Primer
periodo 16 16
16
Segundo
periodo 20
de
ejulio
de julio diciembre
diciembre de
demarzo
d marzo
o de
dejunio
junio
j

(Periodo durante el cual el Gobierno N acional puede citar a sesiones extraor dinarias)

Figura 2. Periodos legislatura. Fuente: elaboración propia.

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TEMA 3. FUNCIONES DEL CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
El Congreso de la República tiene ocho funciones establecidas en la Constitución Política de 1991:
• Función constituyente: reformar la Constitu-
ción Política por medio de proyectos de acto
legislativo que, a diferencia de los proyectos
de ley, deben tramitarse en dos vueltas, lo
que equivale a ocho debates: dos en la co-
misión respectiva de cada cámara y dos en
plenarias de la Cámara y el Senado.
A diferencia de las leyes, los actos legislativos
no requieren de sanción presidencial porque
las decisiones de la voluntad constituyente
no pueden, por su misma naturaleza, estar
subordinadas a la autorización de otra rama
del poder público, salvo la competencia es-
tricta y precisa de la Corte Constitucional
(Sepúlveda, 2016, p. 145).
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• Función legislativa: elaborar, interpretar, re-
formar y derogar las leyes y códigos en to-
dos los ámbitos de la legislación.
• Función de control político: ejercer seguimien-
to y monitoreo a las acciones de la rama eje-
cutiva, lo cual permite citar a las autoridades
del gobierno para solicitar explicaciones so-
bre determinadas acciones y decisiones.
• Función judicial: juzgar excepcionalmente a
los altos funcionarios del Estado por respon-
sabilidad política.
• Función electoral: elegir a los titulares de al-
tos cargos del Estado (ver Tabla 1).
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Congreso Pleno (Senado y Cámara de

Senado de la República
Cámara de Representantes) Representantes

a) Contralor General de la
República.
b) Magistrados del Consejo a) Procurador General de
Nacional Electoral. la Nación.
a) Defensor del
c) Magistrados de la Comisión b) Magistrados de la
Pueblo.
Nacional de Disciplina Judicial. Corte Constitucional.
d) En caso de renuncia o falta
absoluta, al Vicepresidente de la
República.

Tabla 2. Función electoral

• Función administrativa: establecer la organización y funcionamiento del Congreso en pleno, el Se-

nado y la Cámara de Representantes.

• Función de control público: requerir a cualquier persona, natural o jurídica para que rinda decla-
raciones orales o escritas, sobre hechos relacionados con las indagaciones que la comisión de
acusaciones adelante.

• Función de protocolo: recibir a Jefes de Estado o de Gobierno de otras naciones.

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TEMA 4. TRÁMITE LEGISLATIVO ORDINARIO Y

TIPOS DE LEYES

4.1. Trámite legislativo ordinario

Teniendo en cuenta que la principal función del Congreso es expedir leyes, es importante conocer
las principales etapas del trámite legislativo ordinario, regulado por la Constitución Política y la Ley 5
de 1992.

La primera etapa es la iniciativa legislativa, que tiene una trascendental importancia al constituirse en
el principal acto de impulso del proceso de formación de la ley. Además que con ella se inicia el pro-
ceso legislativo, es una forma eficaz de participación de diferentes sujetos en la actuación del poder
político (Sepúlveda, 2016, p. 52).

En la democracia colombiana la iniciativa más

importante es la popular que consiste en que
un número de ciudadanos equivalentes a por lo
menos el 5 % del censo electoral vigente pue-
de presentar un proyecto de ley. Igualmente, los
órganos de representación municipal (concejos
municipales) y departamental (asambleas de-
partamentales) tienen la posibilidad de ejercer la
iniciativa. De acuerdo con el artículo 375 de la
Constitución, el 20 % de los diputados y los con-
cejales del país.

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Adicionalmente a la rama legislativa (Senadores
y Representantes a la Cámara), también tienen
iniciativa las otras dos ramas del poder público:
el ejecutivo y el judicial. Como el sistema político
colombiano es presidencialista, algunos proyec-
tos de ley solo pueden tener iniciativa guber-
namental como lo son: el Plan Nacional de De-
sarrollo e Inversiones Públicas, el presupuesto
general de la nación y las reformas tributarias.
En la rama judicial pueden presentar proyectos
la Corte Constitucional, la Corte Suprema de
Justicia, el Consejo de Estado y el Consejo Su-
perior de la Judicatura; en la organización elec-
toral, el Consejo Nacional Electoral. Igualmente,
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pueden presentar proyectos de ley el Procura-
dor General, el Contralor General, el Defensor
del Pueblo y el Fiscal General de la Nación.
Todos los anteriores con las limitaciones esta-
blecidas en el artículo 156 de la Constitución,
es decir, “tienen la facultad de presentar pro-
yectos de ley en materias relacionadas con sus
funciones” (Const., 1991, art. 156).
El primer requisito para que un proyecto se
convierta en ley es haber sido publicado en la
Gaceta del Congreso antes de darle curso en
la respectiva comisión. Los proyectos de ley
pueden presentarse en la Secretaría general del
Senado o de la Cámara de Representantes, o
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en sus plenarias. Las leyes pueden iniciar su trá-
mite en cualquiera de las dos corporaciones, sin
embargo, los proyectos de ley sobre tributos y
presupuesto de rentas y gastos inician su trá-
mite en la Cámara de Representantes, y los de
relaciones internacionales en el Senado.
El principio de publicidad acompaña todo el
trámite legislativo, lo cual quiere decir que to-
das las publicaciones se realizan en la Gaceta
del Congreso; una vez se ha publicado el pro-
yecto, el presidente de la corporación reparte
el proyecto a la comisión que corresponda se-
gún el tema.
El presidente de cada comisión debe designar
un ponente o varios, quienes deben rendir el
informe de ponencia que puede concluir en la
propuesta de debatir el proyecto, archivarlo o
negarlo. Este informe de ponencia también se
publica en la Gaceta del Congreso dentro de
los tres días siguientes a su presentación.
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Si hay dos o más proyectos sobre un mismo
tema se unen para que surta un mismo trámite.
De otra parte, el proyecto de ley también pue-
de ser retirado por su autor siempre que no se
haya presentado ponencia para primer debate
y sea de iniciativa congresional.
Publicado el informe, se inicia el primer debate
y discusión en la comisión. Aprobado en comi-
sión, donde se pueden hacer las modificaciones
que propongan los congresistas, el proyecto
pasa a la plenaria de la respectiva cámara. El
trámite en plenaria es igual al de la comisión ya
que se designan ponentes para segundo deba-
te, hay informe de ponencia y esta puede con-
cluir con que se apruebe, se niegue o se archive
el proyecto.
En este segundo debate pueden introducirse
modificaciones, adiciones o supresiones al pro-
yecto. Aprobado el proyecto en la plenaria, se
remite a la otra corporación donde se surte el
mismo trámite en comisión y en plenaria con
todos los pasos y reglas ya explicados. Una vez
se han contabilizado los cuatro debates corres-
pondientes pasa a sanción del Gobierno nacio-
nal, y el presidente tiene dos opciones: promul-
garla u objetarla.
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La objeción presidencial puede ser por incon-

veniencia o inconstitucionalidad total o parcial.
En el primer caso el proyecto se devuelve a la
Cámara en la cual se originó para que se surta
de nuevo el segundo debate. Cuando se objeta
por inconstitucionalidad y si las Cámaras insis-
ten en aprobarlo el proyecto pasa a la Corte
Constitucional y si esta lo declara constitucio-
nal el Presidente debe sancionarla. Cuando el
presidente de la República no cumpla con el
deber de sancionar las leyes una vez se cumpla
el trámite de la objeción, el presidente del Con-
greso la sancionará y promulgará, con lo cual se
finaliza el trámite de formación de la ley.

La publicación de la ley busca que la misma sea

conocida por todos y aunque la ley existe des-
de su promulgación, solo empieza a producir
efectos con su publicación en el Diario oficial.

4.2. Tipos de leyes

Existen las leyes orgánicas, las cuales establecen los reglamentos del Congreso y de cada una de las
Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del Presupuesto de Rentas y Ley de
Apropiaciones y del Plan General de Desarrollo, así como las relativas a la asignación de competencias
normativas a las entidades territoriales. Para su aprobación se requiere de la mayoría absoluta de los
votos.

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Las leyes estatutarias son las que regulan los
derechos y deberes fundamentales de las per-
sonas y los procedimientos y recursos para su
protección, la administración de justicia, la orga-
nización y régimen de partidos y movimientos
políticos, el estatuto de la oposición y funciones
electorales, las instituciones y los mecanismos
de participación ciudadana y estados de excep-
ción. Estas leyes requieren la mayoría absolu-
ta de los miembros del Congreso y se deben
tramitar en una sola legislatura. Tienen como
especial cualidad la revisión previa por parte de
la Corte Constitucional.
Las leyes ordinarias desarrollan temas como la
expedición de todos los códigos, leyes apro-
batorias de tratados internacionales, leyes de
honores, creación de estampillas, etc., es decir,
cualquier tema diferente a las leyes orgánicas y
estatutarias y requieren para su aprobación de
una mayoría simple (Sepúlveda, 2016, p. 76).

ORGÁNICAS
ORGÁNICAS ESTATUTARIAS
ESTATUTARIAS ORDINARIAS
ORDINARIAS

Son aquellas que Regulan derechos y Son las demás leyes

regulan el ejercicio de
reglamento interno,
normas sobre
presupuesto, normas
sobre el Plan Nacional
deberes fundamentales, expedidas por el
la organización y Congreso de la
República en su
y los mecanismos de
ciudadadana

Figura 3. Tipos de leyes. Fuente: elaboración propia.

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TEMA 5. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DEL
CONGRESO DE LA REPÚBLICA

El Congreso de la República tiene una estructura y organización interna propias. Cada cámara tie-
ne una Mesa Directiva, la que incluye un presidente y dos vicepresidentes encargados de dirigir y
mantener el orden y el funcionamiento de las mesas directivas. Estas tienen un periodo de un año a
partir del 20 de julio, razón por la cual en esta fecha siempre son renovadas. Las mesas directivas son
órganos de orientación y dirección de cada una de las cámaras.

Cada cámara cuenta también con una Secretaría General encargada de mantener el registro de las
plenarias, de los participantes y de las votaciones. Deberá informar regularmente al presidente de
todos los mensajes y documentos dirigidos a la corporación: dispondrá la publicidad de la Gaceta del
Congreso, expedirá las certificaciones e informes solicitados por las autoridades o particulares, entre
otras funciones.

Como ya sabemos, en el Congreso se toman decisiones fundamentales para el futuro del país. Para
poder hacerlo bien los congresistas deben reunirse en grupos para estudiar y discutir en forma res-
ponsable temas específicos; a estos grupos de estudio y decisión se les llama comisiones y están in-
tegradas por congresistas. No todas las comisiones son iguales, existen cuatro tipos: constitucionales
permanentes, legales, especiales y accidentales.

Las comisiones constitucionales permanentes son las encargadas de tramitar en primer debate los
proyectos de acto legislativo o de ley, en la actualidad existen siete comisiones en cada Cámara y
homólogas en sus temas de estudio.

El número de miembros de cada comisión varía y las materias que se deben tratar están establecidas
en la Ley 3 de 1992 y en la Ley 754 del 2002.

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Conformación
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Comisiones en Cámara de Temáticas
en Senado
Representantes

• Reforma constitucional.
• Leyes estatutarias.
• Organización territorial.
Primera 19 miembros 35 miembros
• Reglamentos de los organismos de
control.
• Estrategias y política de paz.

• Política internacional.
• Defensa nacional y fuerza pública.
Segunda 13 miembros 19 miembros • Comercio exterior e integración
económica.
• Relaciones internacionales.

• Hacienda y crédito público.

• Impuestos y contribuciones.
Tercera 15 miembros 29 miembros • Exenciones tributarias.
• Leyes sobre monopolios.
• Planeación nacional.

• Leyes orgánicas de presupuesto.

• Sistemas de control fiscal financiero.
Cuarta 15 miembros 27 miembros
• Regulación del régimen de propiedad
industrial, patentes y marcas.

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Conformación
Conformación
Comisiones en Cámara de Temáticas
en Senado
Representantes

• Régimen agropecuario.
• Ecología.
Quinta 13 miembros 19 miembros
• Medioambiente y recursos naturales.
• Minas y energía.

• Comunicaciones.
• Tarifas.
• Sistemas digitales de comunicación e
Sexta 13 miembros 18 miembros
informática.
• Espacio aéreo.
• Turismo y desarrollo turístico.

• Salud.
• Seguridad social.
Séptimo 14 miembros 19 miembros • Recreación.
• Deportes.
• Vivienda.

Tabla 3. Comisiones constitucionales

Las comisiones legales son creadas por ley y encargadas de asuntos específicos distintos a los de
competencia de las comisiones constitucionales permanentes (Ley 5, 1992, art., 55).

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Comisiones legales establecidas
para ambas Cámaras por el
reglamento
Comisiones legales conjuntas
Comisiones legales permanentes
- Senado
Comisiones legales permanentes
– Cámara de Representantes
Las comisiones especiales están compuestas,
en algunos casos, por senadores y representan-
tes en forma conjunta. Entre ellas está la Co-
misión de Modernización del Congreso la cual
tiene como propósito adoptar las políticas ne-
cesarias para que el Congreso implemente to-
dos los recursos tecnológicos y legislativos que
requieren los parlamentos del siglo XXI.
Las comisiones accidentales pueden ser desig-
nadas por los presidentes y mesas directivas de
las cámaras y también por sus comisiones per-
manentes con el objetivo de encargarles tareas,
misiones específicas y transitorias.
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Rama legislativa
• Comisión Derechos Humanos y
Audiencias.
• Comisión de Ética y Estatuto del
Congresista.
• Comisión de Acreditación Documental.
• Comisión para la Equidad de la Mujer.
• Comisión de Instrucción.
• Comisión Legal de Cuentas.
• Comisión Legal de Investigación y
Acusación.
En la actualidad cada una de las cámaras cuenta
con una dirección administrativa independien-
te, encargada especialmente de los temas de
contratación, ordenación del gasto, presupues-
to, manejo de personal y de la prestación de
los servicios necesarios para el funcionamiento
de cada Cámara. El propósito de las direcciones
administrativas es brindar mayor transparencia
en los procesos administrativos y permitirle al
legislador dedicarse a cumplir la tarea para la
cual fue elegido sin tener que preocuparse por
temas como el manejo presupuestal.
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GLOSARIO

Cámara de Representantes
Cámara baja del Congreso de la República, conformada por 166 representantes, elegidos por circuns-
cripción territorial.

Congreso de la República
Órgano de la rama legislativa del poder público en Colombia, integrado por 368 legisladores elegidos
por voto popular para un periodo de cuatro años.

Ley
Norma o una regla que indica la forma en la que los ciudadanos se deben comportar o actuar en la
sociedad. Las leyes dicen lo que es permitido y lo que es prohibido hacer en Colombia.

Proyecto de ley
Es la propuesta presentada para discutir y tramitar en el Congreso de la República, y que no cuenta
la aprobación final.

Senado de la República
Cámara alta del Congreso de la República de Colombia, conformada por 102 senadores elegidos por
circunscripción nacional.

Trámite legislativo
Procedimiento que debe seguir un proyecto de ley para convertirse en ley de la República.

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REFERENCIAS

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chivo de video]. Recuperado de: https://goo.gl/jJwKT3.

Ciudadanía y Congresistas. (18 de febrero de 2015). Comisiones del Congreso de la República - Parte
II [Archivo de video]. Recuperado de: https://goo.gl/2YHR9o.

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00115 [MP Alberto Yepes Barreiro (E)]. Recuperado de: https://goo.gl/PUZ1T5.

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Lancheros, Mantilla, Pulido, Rincón y Suárez. (2012). Trámite legislativo: ordinario y especial. Bogotá,
Colombia: Derecho Justo.

Ley 5 de 1992. Congreso de la República. Reglamento Interno del Congreso de la República. Bogotá,
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Redacción El Tiempo (10 de febrero de 1998). “Qué es circunscripción nacional y regional”. El Tiempo.
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Senado Colombia. (14 de marzo del 2016). ¿Sabe usted cómo se hacen las leyes en Colombia? [Archi-
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Sepúlveda, J. A. (2016). Procedimiento legislativo colombiano. Bogotá, Colombia: Fundación Domopaz.

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