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DERECHO MUNICIPAL
AUTONÓMICO EN BOLIVIA
1
“Todo ser humano tiene necesariamente que vivir en sociedad, no pudiendo permanecer aislado de sus
semejantes. Cuando nace, una persona requiere el apoyo y la protección de sus padres; más tarde, no puede
satisfacer sus necesidades ni desenvolverse física y espiritualmente sin un cambio de servicios con sus
prójimos. El hombre aislado, solitario, incomunicado, no puede existir ni como hipótesis ni como realidad. De
ahí la sabiduría de este apotegma latino: Unus homo, nullus homo.” (TRIGO, Ciro Félix. Derecho
Constitucional Boliviano. La Paz (Bolivia): Editorial Cruz del Sur, 1952. Pág. 17).
2
VALENCIA VEGA, Alipio. Manual de Derecho Constitucional. La Paz (Bolivia): Editorial Juventud, 1964.
Pág. 12. “…en forma más amplia, se dice que el derecho es el conjunto de normas obligatorias que rigen las
relaciones sociales. Quiere decir que el derecho aparece siempre rigiendo a un grupo de seres humanos. En
consecuencia, no puede concebirse sociedad alguna sin derecho: Ubi societas, ibi jus.” (TRIGO, Ciro Félix.
Obra Citada. Pág. 18). También se ha definido al Derecho diciendo que “es un producto cultural, contenido
en normas generales y coercibles, que tiene por objeto reglar las relaciones de los hombres en sociedad.”
(ROMERO SANDOVAL, Raúl. Derecho Civil. (según los Apuntes de Derecho Civil Boliviano del Prof. Dr.
Raúl Romero Linares). La Paz (Bolivia): Editorial Los Amigos del Libro, 1983. Pág. 42).
3
ASBÚN, Jorge. Derecho Constitucional General. Conceptos Jurídicos Básicos. Quinta Edición.
Cochabamba (Bolivia): Grupo Editorial KIPUS, 2007. Pág. 15.
4
ASBUN, Jorge. Obra Citada. Pág. 16.
donde existen las relaciones de vecindad, amistad y solidaridad entre sus componentes,
quienes persiguen en forma conjunta fines y propósitos de beneficio colectivo5.
Se puede agregar también, que allí donde se forma un núcleo de población
por la reunión de varias familias, nacen inmediatamente muchas necesidades
colectivas comunes: vivienda, agua, provisión de alimentos, luz, y la existencia de
una autoridad que tenga la capacidad suficiente de dirigir las acciones favorables a
todos. Por otro lado, aparte del elemento humano que es esencial en su formación, el
municipio tiene su base en la posesión de una determinada circunscripción
territorial, y es el prototipo de las unidades administrativas territoriales.
Entre las agrupaciones humanas civilizadas, como son la familia, y el
Estado, como una entidad intermedia se encuentra el Municipio. Ciertamente la
familia es la célula diminuta de la sociedad, integrada por una agrupación de
familias, de ahí que el municipio se considera como el origen del Estado, por ser la
forma más primitiva de organización social civilizada.
Sobre esta base, y acudiendo al Diccionario de la Real Academia Española
de la Lengua, podemos aclarar nuestras ideas para comprender que: el Municipio es
el conjunto de habitantes de un mismo territorio jurisdiccional, regido en sus intereses
vecinales por un “Ayuntamiento” (sinónimo de Municipalidad)6. Los elementos
constitutivos del Municipio, son los mismos que generalmente corresponden al
Estado, considerando las diferencias inherentes a cada uno; así se pueden
distinguir el territorio, la población y la autoridad que ejerza el gobierno local.
a) El Territorio, es el lugar físico de asentamiento, la base territorial de la
comunidad. Sin territorio no puede haber municipio, considerando que la
5
ESCOBAR, Constantino. Derecho Municipal. Tercera Edición. La Paz (Bolivia): Editorial Jurídica TEMIS,
2010. Pág. 36. Por su parte el autor Valencia Vega también nos brinda una definición muy útil y fácilmente
comprensible, al indicar que la comuna o municipio es una agrupación humana formada por la asociación
de numerosas familias establecidas en un determinado lugar geográfico, y que se unen o vinculan por el
requerimiento de la satisfacción inmediata de necesidades imprescindibles, surgidas de las relaciones de
vecindad, mismas que son producto de ciertas urgencias a ser atendidas impostergablemente dentro de la
vivencia humana colectiva. (VALENCIA VEGA, Alipio. Manual de Derecho Constitucional. Pág. 334)
6
MALDONADO, David. Esquemas de Temática Municipal. La Paz (Bolivia): Imprenta Renovación, 1970.
Págs. 33-34. Para conocer la evolución histórica del Municipio en Bolivia, puede verse: ARZE, René Danilo.
Notas acerca del desarrollo histórico del Municipio en Bolivia, disponible en: ILDIS. Taller de
Municipalidad y Democracia. La Paz (Bolivia): Imprenta Edobol, 1987. Págs. 11-20.
competencia así como sus funciones específicas y los órganos a través de los
cuales ejercerá sus actividades, están señalados por la Ley Nº 2028 de
Municipalidades, encontrándose delimitados a una ciudad, pueblo, y/o en
su caso una circunscripción territorial.
En este sentido, un Gobierno Municipal, para el normal desarrollo de las
actividades que la Constitución y las Leyes le asignan, debe poseer
conocimiento de los problemas locales y urgentes del municipio, interés por
su pronta solución de acuerdo a un orden de prioridades, asesoramiento
técnico en una tarea que por sí misma es compleja, rapidez y libertad de
decisión para intervenir en forma inmediata dentro del ámbito del
municipio, contacto directo con la población para conocer sus necesidades y
obtener su colaboración, financiamiento suficiente para llevar adelante sus
actividades, y responsabilidad ante la propia comunidad que lo ha erigido
como tal para regir los destinos de todo el municipio7.
1.4. División o Especialización del Derecho.
El Derecho y sus normas, no siempre tuvieron forma autónoma, ni fueron
independientes, dado que en las sociedades primitivas estuvieron mezcladas las
normas religiosas, morales, y de trato social; sin embargo, cuando la vida social del
hombre se volvió compleja y nació el Estado, también surgió al mismo tiempo la
necesidad de separar todo aquel conglomerado de normas religiosas, morales, de
trato social, y jurídicas, que en algún tiempo estuvieron entremezcladas. Ante esta
situación, el Estado (que surge como poseedor de la fuerza pública) determinado
por la necesidad de amortiguar los antagonismos (o discrepancias) que se
producen en las sociedades complejas, se distingue principalmente por su potestad
de formular reglas de orden normativo, que las hace obligatorias mediante la
fuerza pública, a la generalidad de la sociedad que gobierna, y es desde ese
instante que surge un orden especial de normas jurídicas que constituyen el
Derecho. Es decir que en un principio las normas jurídicas se presentaban
7
MALDONADO, David. Esquemas de Temática Municipal. Págs. 35-36, 43-44.
11
ALVARADO, Alcides. Del Constitucionalismo Liberal al Constitucionalismo Social. La Paz (Bolivia):
Editorial Judicial, 1994. Pág. 39.
12
Al respecto consúltese: ROMERO SANDOVAL, Raúl. Derecho Civil. La Paz (Bolivia): Editorial Los
Amigos del Libro, 1983.
13
ALVARADO, Alcides. Obra Citada. Pág. 38.
14
ALVARADO, Alcides. Obra Citada. Pág. 41.
carácter municipal, vale decir que ésta rama del Derecho estudia todo lo que se
encuentra relacionado al Municipio.15
Para una mejor comprensión, podemos decir que el Derecho Municipal, es la
rama del Derecho Público que estudia las normas que rigen el desenvolvimiento de la
administración pública del municipio (considerado como fenómeno social, histórico, jurídico
y político), indagando sus orígenes, su desarrollo actual y sus perspectivas de
transformación, para lograr su consolidación institucional como instrumento para la
preservación del control social y la participación ciudadana dentro del Estado Plurinacional
de Bolivia.
Conforme se ha podido ver, la ubicación del Derecho Municipal se encuentra
en el Derecho Público Interno, considerando que el Derecho Municipal abarca entre
sus temas de estudio, la evolución histórica y jurídica del Municipio como tal,
analizando su importancia en relación con la Municipalidad y con el Gobierno
Autónomo Municipal, cual es el encargado de llevar adelante las políticas de
desarrollo humano a favor de los habitantes del Municipio, a través de la
formulación de un determinado Plan de Desarrollo Municipal16 que establezca las
directrices y ejes principales de la gestión pública a nivel local.
1.6. Fuentes del Derecho Municipal.
“Fuente”, significa el principio, fundamento y origen de alguna cosa, y en el
lenguaje corriente, es aquel lugar de donde fluye, por ejemplo, un manantial de
agua. Extensivamente, el término fuente significa el lugar, hecho o acto que origina la
aparición o nacimiento de alguna cosa o fenómeno; y en el caso del Derecho Municipal,
sus fuentes se refieren a los orígenes desde los cuales se ha venido conformando
15
ESCOBAR, Constantino. Derecho Municipal. Pág. 31. En tanto que para Guillermo Cabanellas, el Derecho
Municipal es “el conjunto de leyes, fueros y costumbres peculiares de las provincias, ciudades, villas o
lugares, y más comúnmente el que rige la vida administrativa y general de los municipios en cuanto
corporaciones y sus nexos con el respectivo vecindario”. Citado por Constantino ESCOBAR. Derecho
Municipal. Pág. 31.
16
A manera de ejemplo se puede citar el Plan de Desarrollo Municipal de La Paz (JAYMA-PDM) que es
un instrumento de planificación estratégica de mediano y largo plazo, siendo que constituye el resultado de
una deliberación democrática entre múltiples actores sociales y políticos, permitiendo establecer una
vinculación estrecha entre el Gobierno Municipal y la ciudadanía para responder efectivamente a las
necesidades de los habitantes del municipio, concertando diferentes programas y proyectos estratégicos de
desarrollo.
17
VALENCIA VEGA, Alipio. Obra Citada. Pág. 19.
18
En resumen “la Constitución es la ley fundamental o superley conforme a la cual se organizan los poderes
públicos, se regulan los derechos y libertades individuales y se limita la acción del poder público; es la
expresión jurídica del régimen del Estado, sujeto a limitaciones en el ejercicio de sus poderes y se la concibe
como el mejor sistema de garantías contra la arbitrariedad y el despotismo de los gobernantes”. (TRIGO,
Ciro Félix. Obra Citada. Pág. 42). En otras palabras, la Constitución, es la Norma o Ley Fundamental de un
país que determina básicamente la estructura jurídico-política del Estado, la forma o sistema de su gobierno
y, los derechos, deberes y garantías de la población (Al respecto puede verse: DERMIZAKY, Pablo.
Derecho Constitucional. Cuarta edición (actualizada). La Paz (Bolivia), 1998. Pág. 47).
Por su parte, el Dr. José Antonio Rivera Santivañez (ex-Magistrado del Tribunal Constitucional de Bolivia)
define a la Constitución como “el ordenamiento jurídico fundamental del Estado que consigna normas que
regulan su estructura jurídico-política, determinando su forma de organización, definiendo el sistema de
gobierno, los mecanismos de conformación de los Órganos de Poder, sus funciones y atribuciones, así como
los derechos fundamentales y garantías constitucionales de las personas.”. (RIVERA SANTIVAÑEZ, José
Antonio. Reformas Constitucionales. Avances, debilidades y temas pendientes. Segunda Edición.
Cochabamba (Bolivia): Editorial KIPUS, 1999. Pág. 3.)
19
El art. 228 de la Constitución reformada el año 2004, disponía textualmente lo siguiente: “La Constitución
Política del Estado es la Ley Suprema del ordenamiento jurídico nacional. Los tribunales, jueces y
autoridades la aplicarán con preferencia a las leyes, y éstas con preferencia a cualesquiera otras
resoluciones”. La norma consignada en esta disposición constitucional proclamaba simultáneamente dos
principios fundamentales: a) el principio de la supremacía constitucional, que consiste en que el orden
jurídico y político del Estado está estructurado sobre la base del imperio de la Constitución que obliga por
igual a todos, los gobernantes y gobernados; y b) el principio de la jerarquía normativa, que consiste en que
la estructura jurídica de un Estado se basa en criterios de niveles jerárquicos que se establecen en función de
sus órganos emisores, su importancia y el sentido funcional. Esto significa que dentro del ordenamiento
jurídico del Estado, se ha construido una pirámide jurídica en la que el primer lugar (la cima) ocupa la
Constitución como principio y fundamento de las demás normas jurídicas. (Al respecto puede verse la
Sentencia Constitucional Nº 0019/2005, de 7 de marzo de 2005, disponible en la Página Web del Tribunal
Constitucional de Bolivia; además del artículo 410 de la Nueva Constitución Política del Estado, 2009).
21
En sentido jurídico, y siguiendo la clásica y muy ilustrativa definición del tratadista Planiol, “puede
definirse la ley como una regla social obligatoria, establecida con carácter permanente por la autoridad
pública y sancionada por la fuerza”. Es una regla social obligatoria, porque se impone a todo el mundo, y su
inobservancia es sancionada de diversos modos, según su materia. Es establecida por la autoridad pública,
vale decir uno de los denominados Poderes del Estado, y en la mayor parte de los países, ésta facultad está
conferida privativamente al Órgano Legislativo. Es sancionada por la fuerza pública, es decir que está dotada
de coercibilidad, lo que la distingue de las normas morales, que si bien son obligatorias, no pueden ser
impuestas por la fuerza. Se la establece con carácter permanente y general, vale decir que su vigencia o
duración, se impone desde su publicación hasta su abrogación (o derogación), y se halla dirigida a la totalidad
de los individuos, y no así sólo a determinadas personas. (Al respecto véase: ROMERO SANDOVAL, Raúl.
Derecho Civil. Págs. 117-118.)
22
VALENCIA VEGA, Alipio. Manual de Derecho Constitucional. Pág. 15.
23
El artículo 297, parágrafo I, numeral 2 de la Constitución, define a las competencias exclusivas como
aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre determinada materia, las facultades legislativa,
reglamentaria y ejecutiva, siendo que de manera complementaria el artículo 302 constitucional consigna
expresamente las competencias exclusivas de los Gobiernos Municipales Autónomos. Así por ejemplo, y en el
caso del Municipio de La Paz, se entienden por Leyes Municipales a aquellas normas aprobadas por el
Concejo Municipal de La Paz y promulgadas por el (la) Alcalde(sa) Municipal de La Paz, cuya aplicación y
cumplimiento son de carácter general y obligatorio en la jurisdicción del Municipio de La Paz, dentro del
marco de las competencias establecidas por la Constitución Política del Estado y las Leyes del Estado
Plurinacional de Bolivia, surtiendo efecto a partir de su publicación, salvo disposición contraria establecida
en la misma Ley Autónoma Municipal. (Al respecto puede consultarse la Ordenanza Municipal
G.A.M.L.P. Nº 488/2010 de fecha 19 de noviembre de 2010).
24
Es de conocimiento general en nuestro país, que la normativa internacional en materia de derechos
humanos, tiene un carácter de plena obligatoriedad en todo el territorio del Estado Plurinacional, sin embargo
cabe destacar también la vigencia de normas municipales referentes a los Derechos Humanos de los
habitantes del municipio, tal es el caso del Gobierno Municipal de La Paz, que mediante Ordenanza
Municipal G.M.L.P. Nº 587/2004, dispuso aprobar la Declaración de los Derechos Humanos del Municipio
de La Paz. Documento que puede consultarse en el Portal Web: www.lapaz.bo
25
“Ello justifica el inusitado debate que se ha desarrollado a la hora de las reformas constitucionales para
incorporar alguna previsión expresa sobre los tratados, habiéndose asignado a los mismos desde jerarquía
constitucional, pasando por un nivel superior a la ley y en otros casos se les ha otorgado nivel normativo
similar que éstas. A manera de ejemplo puede citarse, que la Constitución de Argentina en el párrafo segundo
del artículo 22, señala que la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la Declaración
Universal de los Derechos Humanos (y otros tratados expresamente citados) en las condiciones de su
vigencia, tienen jerarquía constitucional, y las Constituciones de Costa Rica y Honduras, establecen una
jerarquía superior del tratado frente a la ley; y la Constitución de El Salvador afirma que los tratados
constituyen leyes de la República” (ASBUN, Jorge. Obra Citada. Pág. 26). Al respecto puede verse también la
ponencia: Jerarquía Constitucional de los Tratados Internacionales, que ha sido ampliamente analizada por
la ex-Magistrada del Tribunal Constitucional de Bolivia, Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas, en el Seminario
Internacional sobre Justicia Constitucional, cuyas memorias fueron recogidas en la publicación: V
SEMINARIO INTERNACIONAL: Justicia Constitucional, (Sucre, 13 y 14 de septiembre de 2001). Memoria
Nº 6. Sucre (Bolivia): Editorial Judicial, 2002. Págs. 53-78.
26
Un análisis crítico sobre la Nueva Constitución Boliviana puede encontrarse en: RIVERA SANTIVAÑEZ,
José Antonio. Hacia Una Nueva Constitución. Luces y Sombras del Proyecto modificado por el Parlamento.
Cochabamba (Bolivia): FUNDACIÓN KONRAD ADENAUER, FUNDAPPAC y Oficina Jurídica para la
Mujer, 2008.
27
El desarrollo humano en el ámbito municipal, es un proceso por el cual la Municipalidad y el Gobierno
Municipal, en el marco de sus competencias, mejoran las condiciones de vida de las personas a través de la
creación o mejoramiento de bienes y servicios para cubrir sus necesidades básicas y complementarias.
Asimismo, se refiere a la creación de un entorno en el que se respeten los derechos humanos de todas las
personas sin ninguna forma de discriminación. (DEFENSOR DEL PUEBLO. Derechos Humanos, un reto
para los Municipios. Cartilla para servidores públicos municipales. La Paz, Octubre de 2007. Pág. 18).
Tribunales Supremos de Justicia, aplican las leyes a los casos concretos que son
sometidos a su conocimiento, en el marco de sus competencias,
resolviéndolos a través de fallos o sentencias, que cuando contienen un
entendimiento invariable y uniforme, reciben la denominación de
Jurisprudencia. Vale decir que los tribunales, al resolver los procesos que les
corresponde conocer, fijan el sentido de las normas y, en consecuencia, estos
entendimientos pasan a constituirse en directrices para el resto de los
administradores de justicia28.
Ahora bien, la jurisprudencia es emitida en distintas materias, sin embargo
existe un tipo muy peculiar de jurisprudencia que por las características de
su contenido, tiene ciertos efectos vinculantes y obligatorios en su
aplicación, dado que emanan del máximo órgano contralor de la
constitucionalidad, y que se denomina específicamente “jurisprudencia
constitucional”. Al respecto, es útil precisar de manera general, que la
jurisprudencia constitucional es la doctrina que establece el Tribunal
Constitucional, como máximo guardián y supremo intérprete de la Constitución, al
interpretar y aplicar la Ley Fundamental, así como las leyes, desde y conforme a la
Constitución, al resolver un caso concreto, creando ciertas sub-reglas a partir de
la extracción de las normas implícitas contenidas en la Constitución, o de la
integración de las normas del bloque de constitucionalidad29.
28
El ordenamiento jurídico civil aplicable en la jurisdicción ordinaria, en referencia a la cosa juzgada,
establece la regla de la relatividad de las sentencias, es decir que la misma no surte efectos sino entre las
mismas partes, y no dañan ni aprovechan a terceros; y por su parte el procedimiento civil determina que
ningún juez puede excusarse de fallar en las causas sometidas a su juzgamiento, bajo pretexto de falta,
oscuridad e insuficiencia de la ley, debiendo siempre pronunciar sentencia según los principios generales del
Derecho, la equidad que nace del ordenamiento jurídico del Estado, o en su caso aplicando por analogía las
disposiciones que comprenden casos semejantes al hecho particular que ocurra. Al respecto, Romero
Sandoval expresa: “frente a todas estas disposiciones ¿puede hablarse de la jurisprudencia como fuente del
Derecho?. Sí, porque el Juez al aplicar una norma general (la ley) crea otra norma jurídica individualizada
(la sentencia); por otra parte, los casos particulares fallados por los jueces, cuando adquieren cierta
uniformidad, pierden su sentido de casos aislados, desaparecen las personas de los litigantes y se crea para
casos iguales o semejantes una doctrina generalizada, aplicable a los casos restantes que tuviera que
conocer el juzgador”, denominada Jurisprudencia. (ROMERO SANDOVAL, Raúl. Obra Citada. Pág. 126).
29
“En definitiva, se podría decir que la jurisprudencia constitucional es una parte de la sentencia emitida
por el Tribunal o Corte Constitucional, donde se concreta el alcance de una disposición constitucional, es
decir donde se explicita qué es aquello que la Constitución prohíbe, permite, ordena o habilita para un tipo
concreto de supuesto de hecho, a partir de una de sus indeterminadas y generales cláusulas” (RIVERA
SANTIVAÑEZ, José Antonio. Temas de Derecho Procesal Constitucional. Cochabamba (Bolivia): Grupo
Editorial KIPUS, 2007. Págs. 281-282). Cabe hacer notar que en el sistema constitucional boliviano, la
jurisprudencia constitucional está dotada de fuerza vinculante, dispuesta según la norma prevista por el
artículos 8 de la nueva Ley Nº 27 del Tribunal Constitucional Plurinacional de fecha 6 de julio de 2010, que
dispone expresamente: “Las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional son de
carácter vinculante y de cumplimiento obligatorio, y contra ellas no cabe recurso ordinario ulterior alguno”.
30
VALENCIA VEGA, Alipio. Manual de Derecho Constitucional. Pág. 14.
31
VALENCIA VEGA, Alipio. Desarrollo del Constitucionalismo. Págs. 19-20.
32
“El hábito es la repetición de determinados actos (en forma individual). El hábito que se divulga en una
sociedad, generalizándose entre sus miembros y adquiriendo con el tiempo una fuerza compulsiva de
imposición, es lo que forma la costumbre jurídica. El conjunto de estas costumbres jurídicas es lo que llega a
constituir el Derecho Consuetudinario.” (VALENCIA VEGA, Alipio. Manual de Derecho Constitucional.
Pág. 15).
por decisión del mismo grupo, mismas que cuando surge el Estado,
conformaron el Derecho Consuetudinario.
En este Derecho Consuetudinario, sobresalen las normas impuestas por la
costumbre, relativas al funcionamiento, organización y desarrollo del
Estado, así por ejemplo las asambleas públicas de ciudadanos, o la reunión
del Consejo de los quinientos ancianos de la ciudad, que son una muestra de
la actividad pública estatal en la Grecia antigua, no extrajeron su existencia
de leyes escritas, sino que procedieron de las costumbres creadas por los
grupos sociales33. De ahí que se considera que la costumbre se constituye en
una de las fuentes importantes del Derecho Municipal.
h) La Doctrina.- Generalmente se llama doctrina al conjunto de opiniones
autorizadas de los tratadistas, catedráticos (juristas), magistrados, parlamentarios y
estadistas, acerca de cualesquiera cuestiones34, porque sus enfoques analíticos,
examinan exhaustivamente los asuntos y temas municipales, y en este
sentido la doctrina referida al análisis de los problemas, virtudes y
deficiencias de la Administración Pública Municipal, de los Municipios y de
los Gobiernos Autónomos Municipales existentes en diversos Estados,
conforma la doctrina municipal, misma que también se constituye en una de
las fuentes indispensables de consulta para el mejor desarrollo de esta rama
del Derecho.
1.7. Relaciones del Derecho Municipal con otras ramas del Derecho Público.
En razón de ser, el Derecho Municipal, una especialización de la ciencia del
Derecho, mantiene inevitablemente relaciones estrechas con todas las demás
especialidades, debiendo resaltarse que sus relaciones más importantes se dan con
el Derecho Público, entre cuyas ramas se encuentra el Derecho Administrativo, con el
33
VALENCIA VEGA, Alipio. Desarrollo del Constitucionalismo. Pág. 19.
34
VALENCIA VEGA, Alipio. Manual de Derecho Constitucional. Pág. 16. Al respecto, García Maynez
expresa: “Se da el nombre de doctrina a los estudios de carácter científico que los juristas realizan acerca
del Derecho, ya sea con el propósito puramente teórico de sistematización de sus preceptos, ya con la
finalidad de interpretar sus normas y señalar las reglas de su aplicación” (ASBUN, Jorge. Obra Citada. Pág.
30).