Direccin Tcnico Normativa

Opinin
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T.D.: 10866853

OPININ N 135-2017/DTN

Solicitante: Corporacin Peruana de Aeropuertos y Aviacin Comercial

S.A.C

Asunto: Lmite inferior al valor referencial en contrataciones de bienes,

servicios en general y consultoras en general

Referencia: Comunicacin S/N de fecha 04.MAY.2017

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, la Corporacin Peruana de Aeropuertos y

Aviacin Comercial S.A formula varias consultas relacionadas con el lmite inferior al
valor referencial en procedimientos de seleccin cuyo objeto sea la contratacin de
bienes, servicios en general o consultoras en general.

Antes de iniciar el desarrollo del presente anlisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genricos
y vinculados entre s, sin hacer alusin a asuntos concretos o especficos, de
conformidad con lo dispuesto por el literal o) del artculo 52 de la Ley de
Contrataciones del Estado, Ley N 30225 (en adelante, la Ley), y la Tercera
Disposicin Complementaria Final de su reglamento, aprobado mediante Decreto
Supremo N 350-2015-EF (en adelante, el Reglamento).

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinin no se encuentran vinculadas

necesariamente a situacin particular alguna.

2. CONSULTAS Y ANLISIS1

De manera previa, corresponde sealar que, con fecha 3 de abril de 2017 entraron en
vigencia el Decreto Legislativo N 1341 -Decreto Legislativo que modifica la Ley N
30225, Ley de Contrataciones del Estado-, y el Decreto Supremo N 056-2017-EF -
Decreto Supremo que modifica el Reglamento de la Ley N 30225, aprobado por el
Decreto Supremo N 350-2015-EF-, cuyas disposiciones rigen a partir de esa fecha;
salvo para aquellos procedimientos de seleccin iniciados antes del 3 de abril de 2017,

1 Cabe sealar que de la revisin del documento de la referencia, se advierte que la quinta consulta no se encuentra
vinculada con las dems; toda vez que la misma est orientada a determinar si es factible solicitar una garanta de
seriedad de oferta para garantizar el cumplimiento de la prestacin de los postores que oferten montos inferiores
al valor referencial, figura que, adems, no se encuentra regulada en la normativa de contrataciones del Estado;
motivo por el cual, este Organismo Supervisor no puede pronunciarse sobre el particular, pues ello excedera la
habilitacin legal conferida a travs del literal o) del artculo 52 de la Ley.

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los cuales se rigen por las normas vigentes al momento de su convocatoria.2

2.1 Cul ser el rango tomado como termino promedio o el porcentaje, para
considerar una oferta como sustancialmente inferior al valor referencial?
(Sic).

2.1.1 En primer lugar, es importante sealar que los procesos de contratacin pblica se
desarrollan con fundamento en los principios contemplados en el artculo 2 de la
Ley3, los cuales sirven como criterio de interpretacin para la aplicacin de
normativa; de integracin para solucionar sus vacos; y como parmetros para la
actuacin de quienes intervengan en las contrataciones con el Estado.

As, en virtud del principio de Eficacia y Eficiencia4, el proceso de

contratacin pblica, as como las decisiones que se adopten para su ejecucin,
deben orientarse al cumplimiento de los fines, objetivos y metas de la Entidad;
priorizando stos sobre la realizacin de formalidades no esenciales, garantizando
la efectiva y oportuna satisfaccin del inters pblico, bajo condiciones de
calidad, y con el mejor uso de los recursos pblicos.

2.1.2 Precisado lo anterior, debe indicarse que el artculo 28 de la Ley prev los casos
en los que, en el marco de un procedimiento de seleccin, una Entidad puede
decidir rechazar ofertas por razones de carcter econmico, cuando determine que
estas no se encuentran dentro de los lmites inferior y superior del valor
referencial, segn corresponda al objeto materia del procedimiento de seleccin.

En esa medida, respecto del lmite inferior establecido para el rechazo de ofertas,
el numeral 28.1 del citado artculo dispone que: Para la contratacin de bienes y
servicios5, la Entidad puede rechazar toda oferta por debajo del valor referencial
si determina que, luego de haber solicitado por escrito o por medios electrnicos
al proveedor la descripcin a detalle de la composicin de su oferta para
asegurarse de que pueda cumplir satisfactoria y legalmente sus obligaciones del
contrato, se acredita mediante razones objetivas un probable incumplimiento..
(El subrayado es agregado).

Asimismo, el segundo prrafo del numeral 28.2 del mismo dispositivo establece
que, En los casos de ejecucin y consultora de obras, la entidad rechaza las
ofertas que se encuentren por debajo en un 20% del promedio de todas las ofertas
admitidas, incluido el Valor Referencial.. (El subrayado es agregado).

2 Conforme a lo establecido en la Disposicin Complementaria Transitoria nica del Decreto Legislativo N 1341.
3Sin perjuicio de la aplicacin de otros principios generales del derecho pblico que resulten aplicables al proceso de
contratacin.
4 Establecido en el literal f) del artculo 2 de la Ley.
5 De conformidad con la definicin contemplada en el Anexo nico del Reglamento, Anexo de Definiciones, el
servicio es la Actividad o labor que requiere una Entidad para el desarrollo de sus actividades y el
cumplimiento de sus funciones y fines. Los servicios pueden clasificarse en servicios en general, consultora en
general y consultora de obra. La mencin a consultora se entiende que alude a consultora en general y
consultora de obras.. (El subrayado es agregado).

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De esta manera, se desprende que, el lmite inferior al valor referencial que
habilita a una Entidad a rechazar una oferta, aplica solo para determinados objetos
contractuales; siendo que, para el caso de bienes, servicios en general y
consultoras en general, la normativa no ha previsto un porcentaje uniforme como
lmite para el rechazo de ofertas; mientras que en el caso de ejecucin y
consultora de obras, dicho lmite corresponde al veinte por ciento (20%) del
promedio resultante de todas las ofertas admitidas y el valor referencial.

En este punto, a efectos de dilucidar las dudas que pudieran existir respecto del
lmite inferior al valor referencial para el caso de consultora de obras y ejecucin
de obras, se puede observar el siguiente cuadro6 que ejemplifica dicha figura:

DATOS A PROMEDIAR OFERTA ECONMICA

VALOR REFERENCIAL (V.R) S/ 1,000,000.00
OFERTA A S/ 750,000.00
OFERTA B S/ 900,000.00
OFERTA C S/ 990,000.00
OFERTA D S/ 980,000.00
OFERTA E S/ 1,050,000.00

Promedio de las OFERTAS A, B, C, D, F y el S/ 945,000.00

V.R
-20% S/ 189,000.00
Lmite inferior del V.F S/ 756,000.00
*Del resultado obtenido, se advierte que la oferta del postor A est por debajo del lmite
inferior; por lo tanto, se rechaza su oferta. Asimismo, se verifica que las dems ofertas no se
encuentran por debajo del lmite inferior.

As, como se aprecia, en los procedimientos de seleccin que tienen por objeto la
contratacin de una consultora o ejecucin de obras, a efectos de determinar el
lmite inferior al valor referencial, se debe calcular el promedio de las ofertas
econmicas admitidas y el valor referencial, restndole luego el veinte por ciento
(20%) a ese resultado; siendo que las ofertas que se encuentren por debajo de
dicho lmite son rechazadas por la Entidad.

2.1.3 Por otro lado, en el caso de contrataciones de bienes, servicios en general y

consultoras en general, el numeral 47.1 del artculo 47 del Reglamento precisa
que, para el Rechazo de ofertas por debajo del valor referencial, se consideran
razones objetivas que acreditan un probable incumplimiento, entre otras: (i)
cuando la oferta se encuentra sustancialmente por debajo del valor referencial;
o (ii) cuando no se incorpore alguna de las prestaciones requeridas o estas no se
encuentren suficientemente presupuestadas. Asimismo, el referido dispositivo
establece el procedimiento a travs del cual la Entidad solicita al postor el detalle
de todos los elementos constitutivos de su oferta.

Para dicho fin, el comit de seleccin o el rgano encargado de las contrataciones

-segn corresponda-, debe solicitar al postor una descripcin detallada de todos
los componentes que conforman su oferta, as como toda informacin
adicional que resulte pertinente; otorgndole un plazo mnimo de dos (2) das

6 A mayor abundamiento, puede revisarse la gua prctica N 3 publicada en el portal institucional del OSCE,
ingresando a travs del siguiente link: http://portal.osce.gob.pe/osce/guias-practicas.

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hbiles de recibida la solicitud. As, despus de haber efectuado el procedimiento
antes mencionado, la Entidad puede rechazar una oferta, siempre que acredite un
probable incumplimiento en la ejecucin de las prestaciones inherentes a la
contratacin; decisin que debe ser debidamente fundamentada.7

2.1.4 De lo expuesto, se advierte que, en los procedimientos de seleccin que tengan

por objeto la contratacin de bienes, servicios en general o consultoras en
general, la normativa de contrataciones del Estado no ha establecido un rango
promedio, o porcentaje, para determinar que una oferta que se encuentra
sustancialmente por debajo del valor referencial.

2.2 De no establecerse un rango mnimo, qu criterios debern evaluar los

Comits de Seleccin para considerar una oferta como sustancialmente por
debajo del valor referencial? (Sic).

Conforme a lo indicado al absolver la consulta anterior, en los procedimientos de

seleccin que tengan por objeto la contratacin de bienes, servicios en general o
consultoras en general, la normativa de contrataciones del Estado no ha
establecido un rango promedio, o porcentaje, para determinar que una oferta que
se encuentra sustancialmente por debajo del valor referencial.

Sin perjuicio de ello, corresponde sealar que, en el marco de un procedimiento de

seleccin para contratar bienes, servicios en general o consultoras en general, el
comit de seleccin, o el rgano encargado de las contrataciones -segn
corresponda8-, es competente para adoptar decisiones basadas en los criterios que
estime pertinentes de acuerdo a la naturaleza y objeto de la contratacin, a fin de
determinar si una oferta se encuentra sustancialmente por debajo del valor
referencial; para tal efecto, evala la descripcin detallada de todos los elementos
constitutivos de dicha oferta, as como la informacin adicional que resulte
oportuna, entre los cuales se pueden encontrar los estudios de mercado9 realizados
sobre la base de distintas fuentes de informacin, tales como: cotizaciones,
presupuestos, portales o pginas web, catlogos, precios histricos, estructuras de
costos, y otros que correspondan al objeto de la contratacin.

2.3 Los comits de seleccin debern considerar el estudio de mercado en

comparacin con la descripcin a detalle de todos los elementos constitutivos
de la oferta presentada por el postor para determinar que la oferta es
sustancialmente inferior al valor referencial, y que otros elementos podran
utilizar? (Sic).

7 En concordancia con lo dispuesto en el numeral 47.1 del artculo 47 del Reglamento.

8 De conformidad con lo establecido en el segundo prrafo del artculo 22 del Reglamento, Para la licitacin
pblica, el concurso pblico y la seleccin de consultores individuales, la Entidad designa un comit de seleccin
para cada procedimiento. El rgano encargado de las contrataciones tiene a su cargo la subasta inversa
electrnica, la adjudicacin simplificada para bienes, servicios en general y consultoras en general, la
comparacin de precios y la contratacin directa. En la subasta inversa electrnica y en la adjudicacin
simplificada la Entidad puede designar a un comit de seleccin, cuando sea necesario. Tratndose de obras y
consultora de obras siempre debe designarse un comit de seleccin..

9 De acuerdo a lo establecido en el numeral 11.2 del artculo 11 del Reglamento.

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Tal como se indic al absolver la consulta anterior, en el marco de un
procedimiento de seleccin para contratar bienes, servicios en general o
consultoras en general, el comit de seleccin, o el rgano encargado de las
contrataciones -segn corresponda-, es competente para adoptar decisiones
basadas en los criterios que estime pertinentes de acuerdo a la naturaleza y objeto
de la contratacin, a fin de determinar si una oferta se encuentra sustancialmente
por debajo del valor referencial; para tal efecto, evala la descripcin detallada de
todos los elementos constitutivos de dicha oferta, as como la informacin
adicional que resulte oportuna, entre los cuales se pueden encontrar los estudios
de mercado realizados sobre la base de distintas fuentes de informacin, tales
como: cotizaciones, presupuestos, portales o pginas web, catlogos, precios
histricos, estructuras de costos, y otros que correspondan al objeto de la
contratacin.

2.4 A qu lmites se hace referencia en el numeral 12.3 del artculo 12 del

Reglamento, toda vez que el valor referencial reservado nicamente puede ser
aplicado para bienes y servicios, y la norma no prev lmites para estas
contrataciones? (Sic).

2.4.1 Sobre el particular, corresponde sealar que, de acuerdo a lo establecido en el

numeral 12.1 del artculo 12 del Reglamento, como regla general, el valor
referencial es pblico10; sin embargo, excepcionalmente, en el caso de bienes y
servicios, por la naturaleza de la contratacin o por las condiciones de mercado, el
valor referencial puede ser reservado; precisndose que, en ese caso, el rgano
encargado de las contrataciones debe emitir un informe fundamentado que debe
ser aprobado por el Titular de la Entidad e incluido, posteriormente, al expediente
de contratacin.

En este punto, debe indicarse que de acuerdo a la definicin contemplada en el

Anexo nico del Reglamento, Anexo de Definiciones, el servicio es la
Actividad o labor que requiere una Entidad para el desarrollo de sus
actividades y el cumplimiento de sus funciones y fines. Los servicios pueden
clasificarse en servicios en general, consultora en general y consultora de
obra. La mencin a consultora se entiende que alude a consultora en general y
consultora de obras.. (El subrayado es agregado).

De esta manera, se desprende que, excepcionalmente, en los procedimientos de

seleccin cuyo objeto sea la contratacin de bienes, servicios en general,
consultora en general y consultora de obras, el valor referencial puede ser
reservado.

2.4.2 Ahora bien, de conformidad con lo establecido en el numeral 12.3 del artculo 12
del Reglamento, En los procedimientos de seleccin con valor referencial
reservado no se aplican los lmites mnimos y mximos para admitir la oferta
econmica, previstos en la Ley y el Reglamento.. (El subrayado es agregado).

Al respecto, resulta oportuno sealar que, conforme al anlisis desarrollado en los

prrafos precedentes de la presente Opinin, en los procedimientos de seleccin

10 De acuerdo a lo establecido en el numeral 12.1 del artculo 12 del Reglamento.

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que tengan por objeto la contratacin de bienes, servicios en general o
consultoras en general, la normativa de contrataciones del Estado no ha
establecido lmites superior o inferior para el rechazo de ofertas; siendo que
dichos lmites son nicamente aplicables para la contratacin de consultora de
obras y ejecucin de obras, de acuerdo a lo dispuesto en los artculos 28 de la Ley
y 47 del Reglamento.

En ese sentido, la regla contenida en el numeral 12.3 del artculo 12 del

Reglamento solo puede referirse a la contratacin de consultora de obras, porque
es el nico de los supuestos que contempla dicho dispositivo para el que aplican
los lmites superior e inferior establecidos en la normativa.

2.4.3 Por lo expuesto, se advierte que los lmites a los que hace referencial el numeral
12.3 del artculo 12 del Reglamento, son los establecidos para el caso de
contrataciones de consultora de obras.

3. CONCLUSIONES

3.1 En los procedimientos de seleccin que tengan por objeto la contratacin de

bienes, servicios en general o consultoras en general, la normativa de
contrataciones del Estado no ha establecido un rango promedio, o porcentaje, para
determinar que una oferta que se encuentra sustancialmente por debajo del valor
referencial.

3.2 En el marco de un procedimiento de seleccin para contratar bienes, servicios en

general o consultoras en general, el comit de seleccin, o el rgano encargado de
las contrataciones -segn corresponda-, es competente para adoptar decisiones
basadas en los criterios que estime pertinentes de acuerdo a la naturaleza y objeto
de la contratacin, a fin de determinar si una oferta se encuentra sustancialmente
por debajo del valor referencial; para tal efecto, evala la descripcin detallada de
todos los elementos constitutivos de dicha oferta, as como la informacin
adicional que resulte oportuna, entre los cuales se pueden encontrar los estudios
de mercado realizados sobre la base de distintas fuentes de informacin, tales
como: cotizaciones, presupuestos, portales o pginas web, catlogos, precios
histricos, estructuras de costos, y otros que correspondan al objeto de la
contratacin.

3.3 Los lmites a los que hace referencial el numeral 12.3 del artculo 12 del
Reglamento, son los establecidos para el caso de contrataciones de consultora de
obras.

Jess Mara, 15 de junio de 2017

PATRICIA SEMINARIO ZAVALA

Directora Tcnico Normativa
LAA/.

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