EL EXPEDIENTE DE CON

CONTRATACIÓN
TRATACIÓN
Módulo 2.

1. Concepto.
2. Elementos
a. Objeto del contrato (integridad)
b. Motivación
c. Aprobación
1.- Concepto

El expediente de contratación se puede definir como una serie ordenada de actuaciones

administrativas tendente a la celebración de un contrato público con el que se pretenden satisfacer
intereses públicos. En este expediente se pueden diferenciar dos fases
fases.. Una primera de preparación
y otra posterior de adjudicación.
La contratación administrativa es esencialmente formalista y las normas reguladoras de la
materia exigen, por ello, múltiples trámites administrativos a lo largo de los procedimientos
existentes.
Es verdad que como regla general el procedimiento administrativo lo es, pero en materia de
contratación administrativa cabe apreciar un reforzamiento de estas formalidades y solemnidades.
Esta especial intensidad de las formalidades en la contratación aadministrativa
dministrativa no es casual.
Encuentra su razón de ser en garantizar al máximo la serie de principios que están en juego en la
contratación pública, singularmente la concurrencia de los empresarios, la igualdad de
oportunidades para acceder a ser contratist
contratistaa con la Administración, y la transparencia en la
adjudicación de los contratos.
Es muy importante tener en cuenta estos fundamentos para entender bien la mayoría de las
exigencias procedimentales de la contratación administrativa. No perdamos de vista que el
expediente de contratación tiende a la celebración de un contrato público con el que se pretenden
satisfacer intereses públicos y en el que se invierten fondos de los presupuestos públicos. Por ello, el
contrato no puede celebrarse libremente, en cualecualesquiera
squiera condiciones y con cualquier empresario.
Los intereses en juego trascienden a los que tienen las personas que contratan en el tráfico privado.
Fue interesante la forma en que expresó estas ideas la Audiencia Provincial de La Coruña en
la sentencia dee 11 de febrero de 1976: "a diferencia de los contratos civiles, que salvo algunas
excepciones tienen fundamentalmente un carácter consensual y espiritualista, los contratos
administrativos son esencialmente formalistas, principalmente como garantía de que el interés
público es debidamente respetado, pero quizá también como reminiscencia de la tradicional
desconfianza de la Administración para con los administradores, exigiendo para su formalización
unos módulos concretos (subasta, concurso, concurso
concurso-subastaa y concierto directo), previo el rígido
cumplimiento de todos los formalismos establecidos para cada caso, cuya infracción será
determinante de la nulidad absoluta cuando se refiera a formalidades de necesario cumplimiento..."
Podemos definir el expedient
expediente administrativo como una serie ordenada de actuaciones
administrativas correspondientes a un asunto concreto. El expediente, por lo tanto, contiene
diversos documentos ordenados y este contenido viene condicionado por las exigencias del
procedimiento administrativo
nistrativo común y por las que derivan de las especialidades propias del
concreto procedimiento que se sustancia.
Es decir, y ciñéndonos ya a nuestra materia, en lo que respecta a la contratación
administrativa, resulta de aplicación la Ley 39/2015, de 1 dee octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y las muchas especialidades contenidas en
la legislación sobre contratación pública, en particular, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de
Contratos del Sector Público, por llaa que se transponen al ordenamiento jurídico español
las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de
2014, (nos referiremos a esta norma como la Ley, y a ella pertenecen los artículos que citaremos
genéricamente).
Cabe distinguir claramente dos fases en el expediente de contratación: una primera consiste
en la preparación del mismo, con una serie de actuaciones administrativas internas en el sentido de
que los ciudadanos no tienen ninguna intervención en ellaella.. Esta fase, en la que se sientan las bases
del contrato que se pretende realizar, concluye con un acto de aprobación y que da paso a la
segunda fase. En esta segunda fase se desarrolla un procedimiento de adjudicación, en ella
participan activamente los empresarios
mpresarios y concluye con la formalización de un contrato.
No obstante, la distinción de estas dos fases, ambas forman parte de un mismo expediente
de contratación. Ahora nos vamos a centrar en la primera de ellas.
Con carácter general, salvo los contratos menores, y sin perjuicio de que deban constar otros
documentos que justifiquen circunstancias como la declaración de urgencia o la autorización para
contratar en los supuestos específicos en que sea necesaria, en todo expediente de contratación
deberá constar inicialmente:
 Justificación de la necesidad de la contratación, de la elección del procedimiento de
adjudicación a utilizar, de los criterios de solvencia o de la clasificación que se exija a los
licitadores, de los criterios que se tendrán en cuenta para llevar a cabo la adjudicación, de las
condiciones de ejecución, del valor estimado con indicación de los conceptos que lo
integran, y la decisión de no dividir el contrato en lotes, en su caso.
o Además, en los contratos de servicios deberá justificarse la ausencia de medios.
Estas justificaciones parece que deberían recogerse en la Memoria justificativa del
contrato que debe publicarse en el perfil de contratante según dispone el artículo
63LCSP.
o En aquellos contratos cuya ejecución requiera de la cesión de datos por parte de
entidades del sector público al contratista, el órgano de contratación en todo caso
deberá especificar en el expediente de contratación cuál será la finalidad del
tratamiento de los datos que vayan a ser cedidos.
 Pliego de cláusulas
sulas administrativas particulares.
 Pliego de prescripciones técnicas
 Certificado de la existencia de crédito o, en el caso de entidades del sector público estatal
con presupuesto estimativo, documento equivalente que acredite la existencia de
financiación,, y la fiscalización previa de la intervención, en su caso, en los términos previstos
en la Ley General Presupuestaria.
 Resolución motivada del órgano de contratación aprobando el expediente de contratación y
disponiendo la apertura del procedimiento de ad
adjudicación.
judicación. Esta resolución deberá ser
objeto de publicación en el perfil de contratante.
 La Ley rebaja las exigencias procedimentales cuando el contrato es de escasa cuantía, a fin
de permitir una mayor agilidad en esas actuaciones de menor precio. Nos referimos a la figura del
contrato menor. En lo que respecta a este tipo de contratos, eell expediente es un expediente
simplificado.. Está regulado en el artículo 118 de LCSP, que ha sido modificado por el Real Decreto-ley
Decreto
3/2020, de 4 de febrero, de medidas urgentes por el que se incorporan al ordenamiento jurídico
español diversas directivas de la Unión Europea en el ámbito de la contratación pública en
determinados sectores; de seg
seguros
uros privados; de planes y fondos de pensiones; del ámbito tributario
y de litigios fiscales
Esta modificación ha suprimido el inciso que exigía que en el expediente del contrato menor
se justificara que el contratista no había suscrito más contratos menor menores que individual o
conjuntamente superasen la cifra fijada como umbral para la utilización del contrato menor,
cuestión que había sido objeto de interpretaciones contradictorias de las distintas juntas consultivas
de contratación.
Sobre el contenido del eexpediente
xpediente del contrato menor se había pronunciado la Oficina
Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación en la Instrucción 1/2019, de 28 de
febrero de 2019.

A la vista de la nueva regulación el expediente deberá incorporar la siguiente documentación

do
1. Informe del órgano de contratación que deberá incluir, al menos, los siguientes extremos:
a. El órgano de contratación competente.
b. El objeto del contrato.
c. La justificación de la necesidad del contrato y que no se está alterando su objeto con
el fin
n de evitar la aplicación de los umbrales del contrato menor.
d. En el caso del contrato menor de obras, el presupuesto de obras de la
Administración, o, en su caso, proyecto correspondiente y/o informe de la oficina de
supervisión de proyectos cuando proceda
proceda.
e. Los datos identificativos del adjudicatario, así como la justificación de su elección. A
tal efecto, señala la Instrucción que el órgano de contratación solicitará, al menos,
tres ofertas que se incorporarán al expediente junto con la justificación de la
selección de la oferta de mejor relación calidad
calidad-precio
precio para los intereses de la
Administración. De no ser posible lo anterior, debe incorporarse al expediente la
justificación motivada de tal extremo.
f. La aplicación presupuestaria a la que se imputa el ga gasto,
sto, así como el ejercicio
presupuestario (o los ejercicios presupuestarios en el caso de que fuese un gasto
plurianual).
g. La forma de certificación de la prestación o su recepción, y la forma de pago de la
misma.
2. Acreditación de la existencia de crédito y documento de aprobación del gasto con carácter
previo a su ejecución.
 3. Factura o facturas que se deriven del cumplimiento del contrato.

La información o documentación relacionada en los puntos 1 y 2, en aras de la simplificación

administrativa, podrá unificarse
carse en un único documento o informe del órgano de contratación.
En aquellos contratos cuyo pago se verifique a través del sistema de anticipos de caja fija u
otro similar para realizar pagos menores, siempre y cuando el valor estimado del contrato no exc
exceda
de 5.000 euros bastara con la aprobación del gasto y la incorporación al mismo de la factura
correspondiente.
Sobre el ámbito de aplicación de la Instrucción 1/2019, de 28 de febrero de 2019 y en
concreto sobre la necesidad de solicitar 3 ofertas
ofertas, se haa generado gran controversia. La Instrucción
señala que resulta aplicable para todos los órganos de contratación del sector público del Estado, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 332.7.b) LCSP. Varios órganos autonómicos se han
pronunciado entendiendo
ndiendo que solo vincula al ámbito de la Administración General del Estado y su
1
Sector Público .

En los contratos relativos a la prestación de asistencia sanitaria en supuestos de urgencia y

con un valor estimado inferior a 30.000 euros, bastará con que, además de justificarse la urgencia, se
determine el objeto de la prestación, se fije el precio a satisfacer por la asistencia y se designe por el
órgano de contratación la empresa a la que corresponderá la ejecución.

En atención a su tramitación, podemos encontrar tres tipos de expedientes de contratación.

1. Ordinarios
2. Urgentes,, para atender contratos cuya celebración responda a una necesidad inaplazable o
cuya adjudicación sea preciso acelerar por razones de interés público. La declaración de
urgencia exige una resolución motivada del órgano de contratación. El expediente sigue los
trámites del procedimiento ordinario, pero con especialidades: tiene preferencia en el
despacho por los órganos que intervienen en la tramitación; los plazos para la licitación,
adjudicación
djudicación y formalización del contrato se reducen a la mitad, con algunas importantes
excepciones reguladas en el artículo 119.2 b) ; y el plazo de inicio de la ejecución no puede
exceder de un mes desde la formalización del contrato. Un supuesto especial
especia de tramitación
urgente es el regulado en el artículo 131.4 para las prestaciones de asistencia sanitaria en
supuestos de urgencia y con un valor estimado inferior a 30.000 euros. El Real Decreto-ley
36/2020 por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la
administración pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y
Resiliencia incorpora especialidades para los contratos financiados con fondos percibidos en
el marco del Plan. El artículo 50 del Real Decreto Ley 36/2020
6/2020 señala que les puede ser de
aplicación el régimen excepcional de tramitación urgente que el mismo precepto regula.
Además, estos procedimientos gozarán de preferencia en su tramitación sobre cualquier

1
Informe de la Junta Superior de Contratación Administrativa de la Generalitat Valenciana 2/2019, de 13 de junio de 2019
 otro contrato y no será posible ampliar los plaz
plazos
os para emitir informes.Las
informes. especialidades de
los expedientes declarados urgentes son las siguientes:
 1ª Preferencia
Preferencia:: los expedientes gozarán de preferencia para su despacho por todos
los órganos intervinientes, que dispondrán de un plazo de cinco días para emitir los
correspondientes informes o cumplimentar los trámites. Si la complejidad del expediente u otra
causa justificada
stificada impide esta celeridad, el órgano de contratación puede prorrogar el citado plazo
hasta diez días.
 2ª Reducción de plazos: los plazos que la Ley establece para la licitación, adjudicación
y formalización del contrato se reducirán a la mitad, salvo el plazo de quince días hábiles previsto
como periodo de espera antes de la formalización del contrato. La Ley también matiza esta
reducción en los contratos sujetos a regulación armonizada y otros supuestos. (ver artículo 119.2.b
Ley Contratos del Sector Público).
La última de las especialidades previstas por el artículo 119 Ley Contratos del Sector Público
no es realmente un privilegio de estos expedientes, sino una medida para evitar el fraude en su
utilización. En los expedientes tramitados como urgenturgentes,
es, el plazo de inicio de la ejecución del
contrato no podrá ser superior a un mes a partir de la formalización.

3. De emergencia
emergencia,, en aquellos casos en que la Administración tenga que actuar de
manera inmediata a causa de acontecimientos catastróficos, de si situaciones
tuaciones que supongan grave
peligro o de necesidades que afecten a la defensa nacional, el órgano de contratación, sin obligación
de tramitar expediente de contratación, podrá ordenar la ejecución de lo necesario para remediar el
acontecimiento producido o satisfacer la necesidad sobrevenida. En el ámbito de la Administración
General del Estado, sus Organismos autónomos, entidades gestoras y servicios comunes de la
Seguridad Social y demás entidades públicas estatales, se dará cuenta al Consejo de Ministro
Ministros en el
plazo máximo de treinta días. Ejecutadas las actuaciones se cumplimentarán los trámites para la
intervención del gasto y la aprobación de la cuenta justificativa.
justificativa.La
La tramitación de emergencia del
expediente de contratación es absolutamente excepcionexcepcional al y clásica en la historia de nuestra
contratación administrativa. Ese arraigo se manifiesta no sólo en la pervivencia de la tramitación de
emergencia, sino en su concepto, inalterado desde hace muchos años. Concretamente, la
tramitación de emergencia pro procede "cuando la Administración tenga que actuar de manera
inmediata a causa de acontecimientos catastróficos, de situaciones que supongan grave peligro o de
necesidades que afecten a la defensa nacional" (artículo 120 Ley Contratos del Sector Público).
Como o es fácil entender, se trata de acontecimientos de extremada gravedad en los que el
sentido común aconseja dejar a un lado las exigencias procedimentales para socorrer a los
ciudadanos. En situaciones tales, no cabe esperar a la formación y resolución de un expediente
administrativo.
Ante dichas situaciones de necesidad, la Ley prevé un siguiente régimen excepcional que
describimos resumidamente:
 1º El órgano de contratación
contratación,, sin obligación de tramitar expediente administrativo,
podrá ordenar la ejecución de lo necesario para remediar el acontecimiento producido o satisfacer la
necesidad sobrevenida, o contratar libremente su objeto, en todo o en parte, sin sujetarse a los
requisitos formales establecidos en la presente Ley, incluso el de la existencia de ccrédito suficiente.
El acuerdo correspondiente se acompañará de la oportuna retención de crédito o documentación
que justifique la iniciación del expediente de modificación de crédito.
 2º Ejecutadas las actuaciones objeto de este régimen excepcional, se procederá a
formalizar el correspondiente expediente administrativo y el contrato, y en particular, a incorporar la
financiación que sea precisa.
 3º El plazo de inicio de la ejecución de las prestaciones no podrá ser superior a un
mes, desde la adopción dell acuerdo que ordenó la ejecución al empresario. Si se excede dicho plazo,
la contratación de dichas prestaciones requerirá la tramitación de un procedimiento ordinario.
También transcurrido dicho plazo se rendirá la cuenta justificativa del libramiento qu
que, en su caso, se
hubiese efectuado, con reintegro de los fondos no invertidos.

Finalmente, hay que tener en cuenta que tratándose de un procedimiento absolutamente

excepcional que elude los principios de concurrencia, publicidad e igualdad, las actuacion
actuaciones que se
desarrollen amparándose en una situación de emergencia deben ser las estrictamente
indispensables para paliar las necesidades más apremiantes. Por eso, el propio artículo 120.2 Ley
Contratos del Sector Público establece que las "restantes prestac
prestaciones
iones que sean necesarias para
completar la actuación acometida por la Administración y que no tengan carácter de emergencia se
contratarán con arreglo a la tramitación ordinaria regulada en esta Ley

También podemos distinguir cierto tipo de especialidades en el modo de tramitación:

a. la tramitación anticipada del expediente, consiste en tramitar un expediente de
contratación en el ejercicio anterior a aquel en el que debe iniciarse su ejecución.
Cabe no solo la adjudicación sino incluso la form formalización
alización del contrato. La
documentación del expediente de contratación que se tramite anticipadamente
incorporará las siguientes particularidades:
i. En el pliego de cláusulas administrativas particulares o documento
equivalente se hará constar que la adjudi
adjudicación
cación y formalización del contrato
queda sometida a la condición suspensiva de existencia de crédito adecuado
y suficiente para financiar las obligaciones derivadas del contrato en el
ejercicio correspondiente. Los pliegos podrán establecer un plazo máxim máximo
tras el cual el órgano de contratación habrá de desistir del contrato si no ha
sido posible allegar los fondos necesarios para celebrarlo y en ese caso
deberán especificar cuál será la forma en que se compensará a los
licitadores.
ii. Se deberá incluir certi
certificado
ficado de cumplimiento de los límites o importes
autorizados según las normas presupuestarias aplicables. La Junta
Consultiva de Contratación Pública del estado2 en el, ha señalado que
conforme al artículo 152 de la LCSP el órgano de contratación ha de
especificar
ecificar con antelación, bien en el anuncio, bien en el pliego, cuál será la

2
Informe 10/2020
 forma en que se compensará a los licitadores en el supuesto de que no sea
posible allegar los fondos necesarios para celebrar el contrato. La
Disposición adicional tercera de la LCSP regula la tramitación anticipada en
el ámbito local, permitiendo tramitar anticipadamente los contratos cuya
ejecución material haya de comenzar en el ejercicio siguiente o aquellos
cuya financiación dependa de un préstamo, un crédito o una subvención
solicitada a otra entidad pública o privada, sometiendo la adjudicación a la
condición suspensiva de la efectiva consolidación de los recursos que han de
financiar el contrato correspondiente. Por otro lado, el Real Decreto-ley
36/2020 por el que se aprueban an medidas urgentes para la modernización de
la administración pública y para la ejecución del Plan de Recuperación,
Transformación y Resiliencia en el artículo 39 , que tiene carácter de
legislación básica, permite la tramitación anticipada de expedientes de gasto
de ejercicios posteriores, llegando a la fase de formalización del
compromiso de gasto, para cualquier tipo de expediente que se financie con
los fondos procedentes del Mecanismo para la Recuperación y Resiliencia y
del REACT
REACT-EU.
b. la tramitación cconjunta del expediente, permite tramitar un solo expediente, aunque
la financiación del contrato haya de realizarse con aportaciones de distintos órganos
de una misma o de varias Administraciones públicas. Este último supuesto se deriva
de un supuesto de ccooperación horizontal regulado en el artículo 31 b) LCSP. En el
instrumento de cooperación deberá determinarse el órgano de contratación al que
corresponda la adjudicación del contrato, y en el expediente acreditar la plena
disponibilidad de todas las apor
aportaciones
taciones y el orden de su abono, con inclusión de
una garantía para su efectividad

El que hemos descrito es el contenido que con carácter general y básico exige la normativa
de aplicación, pero el expediente de contratación incorpora otras actuaciones y documentos, sobre
todo en función del tipo de contrato que se vaya a celebrar o del procedimiento de adjudicación a
seguir. Por ejemplo, si el contrato es de obras su expediente contendrá el proyecto de obras,
replanteo, supervisión y aprobación del mismo; y si el procedimiento de adjudicación a seguir es
negociado, el expediente contendrá informes técnicos y jurídicos que justifiquen la utilización de
este procedimiento excepcional.

Una vez que el expediente de contratación ha sido completado con las actuaciones de las
que hemos hablado anteriormente, debe ser aprobado formalmente por la Administración. Dicha
aprobación del expediente está exigida por el artículo 117 Ley Contratos del Sector Público en los
siguientes términos: "Completado el expediente de contratación, se dictará resolución motivada por
el órgano de contratación aprobando el mismo y disponiendo la apertura del procedimiento de
adjudicación. Dicha resolución implicará también la aprobación del gasto... Esta resolución deberá
ser objeto dee publicación en el perfil de contratante." Con relación a esta última implicación, la
Disposición adicional segunda prevé que en los municipios de población inferior a 5.000 habitantes
la aprobación del gasto será sustituida por una certificación de exist
existencia
encia de crédito que se expedirá
por el Secretario Interventor o, en su caso por el Interventor de la Corporación.

Expediente

Inicio •Por
Por el órgano de contratación
•Publicado
Publicado en el perfil del contratante

Carácter previo •Pueden

Pueden darse consultas preliminares de
mercado

•Una
Una vez completado
Aprobación del •Por
Por el órgano de contratación
•Aprobación
Aprobación del gasto y publicación del
expediente expediente y apertura del procedimiento de
adjudicación

El artículo 116 de la LCSP no efectúa ninguna referencia al formato en el que ha de formarse

el expediente de contratación. Por ello habrá de estarse a lo establecido, con carácter general y
común en el artículo 70.2 de la LPAC, precepto en el que se dispone que: “Los expedientes tendrán
formato electrónico y se formarán mediante la agregación ordenada de cuantos documentos,
pruebas, dictámenes,
ictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, así
como un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando se remita. Asimismo,
deberá constar en el expediente copia electrónica certificada de la resolución adoptada”.
Pero esa ausencia de referencia expresa en el marco de las disposiciones que en la LCSP
regulan el expediente administrativo ha de ser se completada con las efectuadas por la propia LCSP
en la disposición adicional decimoquinta, que establece normas relativas a los medios de
comunicación utilizables en los procedimientos regulados en esta Ley, en la disposición adicional
decimosexta, referida al uso de medios electrónicos, informáticos y telemáticos en los
procedimientos regulados en la Ley y een n la disposición adicional decimoséptima determinan los
requisitos específicos relativos a las herramientas y los dispositivos de recepción electrónica de
documentos.
 En las referidas disposiciones adicionales de la LCSP se viene a establecer, en cuanto al
formato en el que han de ser realizadas determinadas actuaciones en el marco del procedimiento de
contratación pública, que:

1. Notificaciones:
 Las notificaciones a las que se refiere la presente Ley se podrán realizar mediante dirección
electrónica habilitada o mediante comparecencia electrónica (disposición adicional
decimoquinta.1).
 La tramitación de los procedimientos de adjudicación de contratos regulados en la presente
Ley conllevará la práctica de las notificacio
notificaciones
nes y comunicaciones derivadas de los mismos
por medios exclusivamente electrónicos y, en todo caso, las relativas a los pliegos de la
contratación, la solicitudes de participación y las ofertas, en tanto que elementos esenciales
del procedimiento de contr
contratación
atación (disposición adicional decimoquinta.2).

2. Presentación de ofertas y solicitudes de participación:

 Como norma general la presentación de ofertas y solicitudes de participación se llevará a
cabo utilizando medios electrónicos (disposición adiciona
adicionall decimoquinta.2).
o Salvo que concurran causas debido al carácter especializado de la contratación, que
las aplicaciones que soportan formatos de archivo adecuados para la descripción de
las ofertas utilizan formatos de archivo que no pueden ser procesados por otros
programas abiertos o generalmente disponibles, que la utilización de medios
electrónicos requiera equipos ofimáticos especializados de los que no disponen
generalmente los órganos de contratación o cuando los pliegos de la contratación
requieran la presentación de modelos físicos o a escala que no pueden ser
transmitidos utilizando medios electrónicos (disposición adicional decimoquinta.3).
 Los órganos de contratación tampoco estarán obligados a exigir medios electrónicos en el
proceso de presentación
tación de ofertas cuando el uso de medios no electrónicos sea necesario
bien por una violación de la seguridad de los antedichos medios electrónicos o para proteger
información especialmente delicada que requiera un nivel tan alto de protección que no se
pueda
ueda garantizar adecuadamente utilizando dispositivos y herramientas electrónicos de los
que disponen en general los operadores económicos o de los que se pueda disponer a través
de otros medios de acceso alternativos (disposición adicional decimoquinta.4)
decimoquinta.4).

 Seguridad:
o Los órganos de contratación y los servicios dependientes de los mismos velarán por
que en todas las comunicaciones, intercambios de información y operaciones de
almacenamiento y custodia de información se preserven la integridad de los datos y
la confidencialidad de las ofertas y las solicitudes de participación (disposición
adicional decimoquinta.5).
o Los órganos de contratación deberán garantizar que el contenido de las ofertas y de
las solicitudes de participación no será conocido hasta des
después
pués de finalizado el plazo
 para su presentación y hasta el momento fijado para su apertura (disposición
adicional decimoquinta.5).
 Uso de herramientas electrónicas específicas:
o Para contratos públicos de obra, de concesión de obra, de servicios y concurs
concursos de
proyecto, y en contratos mixtos que combinen elementos de los mismos, los
órganos de contratación podrán exigir el uso de herramientas electrónicas
específicas (disposición adicional decimoquinta. 6).
o La utilización de herramientas y dispositivos qu quee no estén disponibles de forma
general será posible a condición de que ofrezcan medios de acceso alternativos
(disposición adicional decimoquinta.7).
 Se considerará que los órganos de contratación ofrecen medios de acceso
alternativos apropiados cuando ofrezcan gratuitamente un acceso completo
y directo por medios electrónicos a dichas herramientas y dispositivos a
partir de la fecha de publicación del anuncio correspondiente o a partir de la
fecha de envío de la invitación, en su caso, garanticen que lo
los licitadores que
no tienen acceso a las herramientas y dispositivos de que se trate, o que no
tienen la posibilidad de obtenerlos en el plazo fijado, siempre que la falta de
acceso no pueda atribuirse al licitador en cuestión, pueden tener acceso al
proce
procedimiento
dimiento de contratación utilizando mecanismos de acceso
provisionales disponibles gratuitamente en línea, o bien, admitan un canal
alternativo para la presentación electrónica de ofertas (disposición adicional
decimoquinta.7).

3 Requisitos de los medios electrónicos, informáticos y telemáticos

 Mediante Orden del Ministerio de Hacienda y Función Pública se definirán las
especificaciones técnicas para la utilización de medios electrónicos en los
procedimientos de contratación del Sector Público (disposició
(disposición
n adicional decimosexta.2
 No discriminatorios y de fácil acceso (disposición adicional decimosexta.1 apartados a),
b) y c).
 De uso general, tanto por disponibilidad como por compatibilidad (disposición adicional
decimosexta.1 apartados a), b) y c).
o O deberánerán ponerse a disposición de los interesados por el órgano de
contratación.
 Garantizar (de forma razonable) la integridad y seguridad de los datos transmitidos
(disposición adicional decimosexta.1 apartado d).
o Respetando los principios de confidencialid
confidencialidad
ad e integridad de las ofertas e
igualdad entre los licitadores, se dirijan a minimizar su incidencia en los
procedimientos (disposición adicional decimosexta.1 apartado d). Los órganos
de contratación deberán especificar el nivel de seguridad exigido para los
medios de comunicación electrónicos utilizados en las diferentes fases de cada
procedimiento de contratación que deberá ser proporcional a los riesgos
 asociados a los intercambios de información a realizar (disposición adicional
decimosexta. apartado f).
 Formatos: Los formatos de los documentos electrónicos que integran los expedientes de
contratación deberán ajustarse a especificaciones públicamente disponibles y de uso no
sujeto a restricciones, que garanticen lalibre y plena accesibilidad a los mis mismos por el
órgano de contratación, losórganos de fiscalización y control, los órganos jurisdiccionales
y los interesados, durante el plazo por el que deba conservarse el expediente
(disposición adicional decimosexta. apartado j).
o En los procedimientos de adjudicación de contratos, los formatos admisibles
deberán indicarse en el anuncio o en los pliegos (disposición adicional
decimosexta.1 apartado j).
 Permitir acreditar la fecha y hora del envío (o puesta a disposición), la como puesta a
disposición y la de la recepción o acceso por el interesado, de las comunicaciones y
notificaciones entre el órgano de contratación y el licitador o contratista, así como la
integridad de su contenido y la identidad del remitente de la misma (disposición
adicional decimose
decimosexta.1 apartado e).
 Uso de la firma electrónica: Mediante Orden del Ministerio de Hacienda y Función
Pública se establecerán las condiciones de utilización de las firmas electrónicas en los
procedimientos de contratación del Sector Público (disposición adi adicional decimosexta.1
apartado f).
 Derecho de elección de comunicación a través de medios electrónicos: Las referencias
de esta Ley a la presentación de documentos escritos no obstarán a la presentación de
los mismos por medios electrónicos ni, en su caso, a la generación de soportes físicos
electrónicos y su posterior presentación, de acuerdo con las normas fijadas en el
presente artículo y en sus disposiciones de desarrollo (disposición adicional
decimosexta.1 apartado g).
o Los licitadores o candidatos qu quee presenten sus documentos de forma
electrónica podrán presentar al órgano de contratación, en soporte físico
electrónico, una copia de seguridad de dichos documentos de acuerdo con los
términos fijados mediante Orden del Ministro de Hacienda y Función Púb Pública, y
siempre de acuerdo con lo establecido a tal efecto por el órgano de contratación
(disposición adicional decimosexta.1 apartado i).
o Como requisito para la tramitación de procedimientos de adjudicación de
contratos por medios electrónicos, los órgano
órganoss de contratación podrán exigir a
los licitadores la previa inscripción en el Registro de Licitadores que corresponda
de los datos necesarios (disposición adicional decimosexta.1 apartado k).
o En los procedimientos de adjudicación de contratos, el envío po por medios
electrónicos de las ofertas podrá hacerse en dos fases, transmitiendo primero la
huella electrónica de la oferta, con cuya recepción se considerará efectuada su
presentación a todos los efectos, y después la oferta propiamente dicha en un
plazo máximo
ximo de 24 horas. De no efectuarse esta segunda remisión en el plazo
 indicado, se considerará que la oferta ha sido retirada (disposición adicional
decimosexta.1 apartado h).

4. Requisitos específicos relativos a las herramientas y los dispositivos de re

recepción electrónica de
documentos
 Como mínimo habrá de garantizarse que (disposición adicional decimoséptima):
o Pueda determinarse con precisión la hora y la fecha exactas de la recepciónde las
ofertas, de las solicitudes de participación, de la documentaciónasociada a estas y
las del envío de los planos y proyectos (disposición adicional decimoséptima
apartado a).
o Pueda garantizarse razonablemente que nadie tenga acceso a los datos y
documentos transmitidos a tenor de los presentes requisitos an antes de que finalicen
los plazos especificados (disposición adicional decimoséptima apartado b).
o Únicamente las personas autorizadas puedan fijar o modificar las fechas d apertura
de los datos y documentos recibidos (disposición adicional decimoséptima apartado
c).
o En las diferentes fases del procedimiento de contratación o del concurso de
proyectos, solo las personas autorizadas puedan acceder a la totalidad o parte de
los datos y documentos presentados (disposición adicional decimoséptima apartado
d).
o Solo las personas autorizadas puedan dar acceso a los datos y documento
transmitidos, y solo despdespués
ués de la fecha especificada (disposición adicional
decimoséptima apartado e).
o Los datos y documentos recibidos y abiertos en aplicación de los presentes
requisitos solo sean accesibles a las personas autorizadas a tener conocimiento de
los mismos (dispos
(disposición adicional decimoséptima apartado f).
o En caso de que se infrinjan o se intenten infringir las prohibiciones condiciones de
acceso a que se refieren las letras b) a f) anteriores, pueden garantizarse
razonablemente que las infracciones o tentativas se sean
an claramente detectables
(disposición adicional decimoséptima apartado g).

Por otra parte, y conforme a lo dispuesto en el artículo 88.4 de la LPAC, “sin perjuicio de la
forma y lugar señalados por el interesado para la práctica de las notificaciones, lla resolución del
procedimiento se dictará electrónicamente y garantizará la identidad del órgano competente, así
como la autenticidad e integridad del documento que se formalice mediante el empleo de alguno de
los instrumentos previstos en esta Ley”.

2.- Elementos que integran el expediente de contratación

 Objeto del contrato (integridad)
El artículo 116.2 de la LCSP establece que el expediente de contratación “deberá referirse a
la totalidad del objeto del contrato”, sin perjuicio, eso sí, de lo previsto en el artículo 99.7 de la
propia para los contratos adjudicados por lotes que dispone que “en los contratos adjudicados por
lotes, y salvo que se establezca otra previsión en el pliego que rija el contrato, cada lote constituirá
un contrato, salvo en casos en que se presenten ofertas integradoras, en los que todas las ofertas
constituirán un contrato”.
El artículo 99 de la LCSP que impone la necesidad de que el objeto de los contratos del
sector público deberá ser determinado y que no podrá fracciofraccionarse
narse un contrato con la finalidad de
disminuir la cuantía del mismo y eludir así los requisitos de publicidad o los relativos al
procedimiento de adjudicación que correspondan, de manera que debe existir una correspondencia
entre el contrato y su objeto eenn función de la propia naturaleza de éste último, por lo que la división
de ese objeto del contrato solo podrá (deberá) realizarse (en diferentes lotes) cuando (siempre) que
la naturaleza o el objeto del contrato lo permitan, objeto del contrato que, por o otra parte tiene que
ser definido, y calificado, en los pliegos o en los documentos mediante los que se formalice el
contrato, tal y como dispone el artículo 35.1 c) de la propia LCSP.
De esta forma el concepto de integridad del expediente de contratación vviene determinado
por el objeto del contrato y, así, cada contrato o lote constituirá un contrato al que deberá referirse
el expediente de contratación.
En definitiva, el fraccionamiento fraudulento del objeto de un contrato se puede producir
tanto mediante la suscripción de diversos contratos menores destinados a la obtención de un
resultado único o de una prestación que hubiera tenido que ser objeto de un único contrato, como
también llevando a cabo contrataciones menores sucesivas para cubrir necesidades recurrentes que
tuvieran que formar parte de un único contrato, de acuerdo con lo que se ha indicado
anteriormente, siempre que estas contrataciones sucesivas supongan una alteración de las normas
de publicidad y de las relativas a los procedimientos de ad adjudicación
judicación que se hubieran tenido que
3
aplicar .
Del mismo modo, el art. 109.2 del TRLCSP dispone que "El expediente deberá referirse a la
totalidad del objeto del contrato, sin perjuicio de lo previsto en el apartado 3 del artículo 86 acerca
de su eventual división en lotes, a efectos de la licitación y adjudicación", de modo que es claro que
no cabe, a efectos de licitación y adjudicación, más división que la que se haya establ
establecido mediante
los lotes previamente fijados. No en vano la "definición del objeto del contrato" constituye un
elemento esencial que forma parte del contenido mínimo del contrato ex art. 26.1 c) del TRLCSP,
siendo también la división en lotes contenido ese esencial
ncial y obligado de los Pliegos de Cláusulas
Administrativas Particulares conforme señala el art. 67 del Reglamento General de la Ley de
Contratos de Administraciones Públicas, aprobado por RD 1098/2001, cuando dispone en su
apartado 2 a) lo siguiente: "Lo"Loss pliegos de cláusulas administrativas particulares serán redactados
por el servicio competente y deberán contener con carácter general para todos los contratos los
siguientes datos: a) Definición del objeto del contrato, con expresión de la codificación

3
Informe 14/2014 de 22 julio de 2014 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Cataluña
correspondiente
orrespondiente de la nomenclatura de la Clasificación Nacional de Productos por Actividades 1996
(CNPA- 1996), aprobada por Real Decreto 81/1996, de 26 de enero, y, en su caso, de los lotes"4.
En definitiva, el que el expediente deberá referirse a la total
totalidad
idad del objeto del contrato
(artículo 116.2 de la LCSP) debe corresponderse con la obligación de integridad del objeto del
contrato (artículo 99 LCSP).
Integridad del expediente de contratación que deberá mantenerse, aunque la financiación
del contrato hayaya de realizarse con aportaciones de distinta procedencia, expediente que habrá de
ser tramitado el órgano de contratación al que corresponda la adjudicación del contrato (artículo
116.5 de la LCSP). En estos casos el expediente de contratación deberá acre acreditar la plena
disponibilidad de todas las aportaciones y determinarse el orden de su abono, con inclusión de una
garantía para su efectividad (artículo 116.5 de la LCSP).

Motivación
La propia LCSP determina, en el artículo 116.45, la necesidad de que determinadas
det
decisiones adoptadas por el órgano de contratación estén adecuadamente motivadas (se justificará
adecuadamente, en términos de la LCSP) y, además, que esa motivación quede expresamente
recogida en el expediente administrativo.
El artículo 35 de laa LPAC determina que actos administrativos habrán de estar motivados
(con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho) y en el apartado segundo de ese
mismo artículo se dispone que “La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos
selectivos
electivos y de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las
normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el
procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte”.
Las decisioness que se exige que queden justificadas adecuadamente en expediente
administrativo se corresponden con:
 La elección del procedimiento de licitación. El artículo 109.4 del TRLCSP establece
que “en el expediente se justificará adecuadamente la elección del pr procedimiento
ocedimiento y la de los
criterios que se tendrán en consideración para adjudicar el contrato.”Por tanto, habrá que analizar si
se dan los supuestos establecidos en el artículo 150.3 apartados d) y f) que justifique la elección del
órgano de contratación de un único criterio para la adjudicación del contrato.

 La clasificación que se exija a los participantes.

Las singularidades no normales o generales que justifican la exigencia de clasificación en otro

subgrupo distinto del general han de quedar justifica
justificadas
das en el expediente de contratación de

4
Resolución de 5 agosto de 2016 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales
5
Hay que tener en cuenta que la vigente redacción del artículo 116.4 de la LCSP supone una innovación respecto de la anterior
regulación (la contenida en el artículo 109. 4 del TRLCSP) que se limitaba a establecer que “en el expediente se justificará
adecuadamente la elección del proc
procedimiento
edimiento y la de los criterios que se tendrán en consideración para adjudicar el contrato.
acuerdo con el artículo 116.4LCSP y hacerse constar en el pliego (Recomendación de 10 diciembre
2018 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa Estatal, [JUR 2019, 1155]).

 Los criterios de solvencia técni

técnica
ca o profesional, y económica y financiera, y los
criterios que se tendrán en consideración para adjudicar el contrato, así como las condiciones
especiales de ejecución del mismo.

Ilustrativa, en este sentido, es la Resolución 114/2016 de 27 de octubre de 2016 del Órgano

Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi, que reconoce que
en el expediente del contrato impugnado, como reconoce el informe del poder adjudicador, la única
justificación de los criterios de adjudicación empleados es la escueta frase 'se puntúa más la oferta
técnica para asegurar la calidad del servicio' contenida en el informe de inicio del expediente. Esta
mención es claramente insuficiente para cumplir el requisito de justificación adecuada de la elecc
elección
de los criterios de adjudicación que pide el artículo 109.4 del TRLCSP, especialmente cuando se ha
tomado una opción que, si bien es jurídicamente posible, es contraria a la preferencia legal del
artículo 150.2TRLCSP y que además se aparta de actuacion
actuaciones
es precedentes (artículo 54.1 c) de la Ley
30/1992, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo
común, norma derogada pero aplicable al expediente; actualmente, la misma regulación figura en el
artículo 35.1 c) dee la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas). Debe señalarse que, a juicio de este OARC/KEAO, la inadecuación de la motivación no
viene dada solo por su carácter genérico e insuficiente, sino porque la calidad del servicio puede
conseguirse también por otros medios distintos de la primacía de los criterios subjetivos (por
ejemplo, criterios matemáticos referidos a aspectos técnicos, elevación de los niveles mínimos
exigidos en el pliego de prescripciones técnica
técnicass o toma en consideración de esta cuestión en los
criterios de solvencia técnica o en las condiciones de ejecución). A la vista de esta ausencia de
motivación, y en aplicación del criterio fijado por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en la
citada
tada sentencia, el motivo de impugnación debe aceptarse

De igual modo, la Resolución 161/2018 de 27 de noviembre de 2018 del Órgano

Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi, analiza lo
conerniente al requisito de solve
solvencia
ncia impugnado, ya que es inadecuado para medir la capacidad
técnica de los licitadores para ejecutar la prestación contractual. En particular, supone que las
empresas que han vendido un gran volumen de energía procedente de fuentes renovables, incluso
aunque
que sea muy superior al que representa el valor estimado del contrato, no pueden acceder a la
licitación si, además, han vendido un porcentaje de energía procedente de fuentes no renovables,
sea cual sea este porcentaje y con independencia de la cantidad d
dee energía de origen renovable que,
en términos absolutos, hayan suministrado (el apartado 2 del PPT es especialmente claro al
respecto). Este requerimiento no es aceptable por ser contrario a los principios de igualdad de trato
y salvaguarda de la libre competencia.
mpetencia. No se alcanza a entender por qué es solvente técnicamente la
empresa que ha vendido un volumen muy pequeño de energía renovable que, sin embargo,
representa la totalidad de sus ventas, y no lo es otra que ha vendido un volumen muy grande de
dichaa energía, aunque además haya vendido energía procedente de otras fuentes; dicho de otra
forma, no hay razón para pensar que el hecho de vender energía de varios orígenes anule o
disminuya la capacidad para suministrar energía renovable. A falta de la just
justificación
ificación adecuada de los
criterios de solvencia que el artículo 116 c) de la LCSP pide que conste en el expediente, las
explicaciones del informe del poder adjudicador no son convincentes. El argumento de que se
favorece a las PYMEs es contradictorio, puepuess los pliegos no exigen que los licitadores tengan esta
condición y el propio informe reconoce que entre las empresas que cumplen el requisito impugnado
las hay también grandes; en cualquier caso, tal exigencia sería claramente discriminatoria, pues no
hay nada en la legislación contractual que permita una excepción tan drástica a sus principios
generales como un procedimiento de adjudicación "reservado a las PYMEs" con prohibición de
participación de los operadores económicos que no lo sean. El hecho de qu que de un informe de la
CNMC se deduzca que hay 76 empresas comercializadoras (el 64% de todas ellas) que satisfacen la
condición recurrida es indiferente, pues el principio de igualdad implica que cualquier trato desigual
a las empresas potencialmente inter
interesadas
esadas en el contrato se fundamente en hechos o situaciones
jurídicamente relevantes y en razones proporcionadas no arbitrarias ni discriminatorias, lo que,
como ya se ha expresado, no sucede en este caso, sin que importe que el número o porcentaje de
las empresas discriminadas sea grande o pequeño. Análoga observación se puede hacer de las
restricciones ilegítimas de la libre competencia, que no dejan de serlo, aunque, a pesar de ellas,
pueda optar al contrato una cantidad significativa de operadores. Por todo ello, los recursos deben
estimarse y las cláusulas impugnadas ser anuladas por suponer una solvencia no vinculada al objeto
del contrato y un requisito discriminatorio contrario a los principios de igualdad de trato y
salvaguarda de la libre competenc
competencia.

 El valor estimado del contrato con una indicación de todos los conceptos que lo
integran, incluyendo siempre los costes laborales si existiesen.

Y frente a estas previsiones el órgano de contratación aporta en su informe una cumplida

explicación de los
os criterios tenidos en cuenta para fijar el precio del contrato que resulta mucho más
justificada que la de CLECE, S.A. y que no se basa en deslizamientos de antigüedad ni en hipotéticos
incrementos salariales futuros ayunos de toda justificación objetiva y asumible por este Tribunal,
sino en los costes reales y actuales de prestación del servicio y que, en consecuencia, debe
prevalecer dada la absoluta falta de fundamento de las estimaciones de CLECE, S.A (Resolución de 7
septiembre de 2018 del Tribunal A Administrativo
dministrativo Central de Recursos Contractuales.

La Memoria del contrato lleva implícita una motivación razonable de que, puesto que se
basa en los precios vigentes actualizados, será también suficiente para cubrir los costes del nuevo
contrato, por lo que,
e, cualesquiera que sean las contradicciones o ambigüedades entre los cálculos
incluidos en el expediente, no se puede decir que el precio fijado para el nuevo contrato carezca de
motivación alguna ni que no se ajuste al precio de mercado, lo que debe a su vez determinar la
desestimación del recurso interpuesto (Resolución de 24 septiembre del 2018 del Tribunal
Administrativo Central de Recursos Contractuales.
  La necesidad de la Administración a la que se pretende dar satisfacción mediante la
contratación de las prestaciones correspondientes; y su relación con el objeto del contrato, que
deberá ser directa, clara y proporcional.

Previsión que enlaza con lo dispuesto en el art. 28.1 de la LCSP en cuanto a la necesidad e
idoneidad del contrato y eficiencia een
n la contratación y conforme a la que se establece que “las
entidades del sector público no podrán celebrar otros contratos que aquellos que sean necesarios
para el cumplimiento y realización de sus fines institucionales” y que “a tal efecto, la naturaleza y
extensión de las necesidades que pretenden cubrirse mediante el contrato proyectado, así como la
idoneidad de su objeto y contenido para satisfacerlas, cuando se adjudique por un procedimiento
abierto, restringido o negociado sin publicidad, deben ser d determinadas
eterminadas con precisión, dejando
constancia de ello en la documentación preparatoria, antes de iniciar el procedimiento encaminado
a su adjudicación”.

Sin embargo, en el caso de que las características exigidas aparezcan adecuadamente

justificadas, debido
do a que vienen motivadas por las necesidades de la Administración que pretenden
satisfacerse mediante la celebración del contrato, el hecho de que sólo un licitador pueda cumplirlas
resulta irrelevante. A tal efecto, ha de tenerse en cuenta que el objetiv
objetivo
o primero de la contratación
es la satisfacción de las necesidades de la entidad contratante, por lo que ha de ser ésta la que
determine sus necesidades y las características de los productos o prestaciones que las satisfacen
(Resolución de 9 febrero de 202018
18 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales).

Aprobación
El expediente de contratación concluye, una vez ha sido completado, mediante resolución
dictada por el órgano de contratación.

La resolución del expediente de contratación:

 Tendrá que ser necesariamente motivada

Así lo establece el artículo 116.1 de la LCSP y así debe ser conforme a lo dispuesto como
norma general en el artículo 35.2 de la LCAP al establecer que “la motivación de los actos que
pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizará de
conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo
caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte”.

 Dispondrá laa apertura del procedimiento de adjudicación

 Implicará también la aprobación del gasto
A lo que el propio precepto añade salvo en el supuesto excepcional de que el presupuesto
no hubiera podido ser establecido previamente, o que las normas de desconcentrac
desconcentración o el acto de
delegación hubiesen establecido lo contrario, en cuyo caso deberá recabarse la aprobación del
órgano competente (artículo 117.1 de la LCSP)

 Deberá ser objeto de publicación en el perfil de contratante.

Y, conforme a lo dispuesto en el artículo 88.4 de la LPAC la resolución que ponga fin al
procedimiento de contratación deberá contener:

1. La expresión de los recursos que contra la misma procedan

2. El órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse
3. El plazo para interpon
interponerlos,
erlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier
otro que estimen oportuno.

Resolución sobre la que el artículo 88.4 de la LPAC establece que “se dictará
electrónicamente y garantizará la identidad del órgano competente, así como la autenticidad e
integridad del documento que se formalice mediante el empleo de alguno de los instrumentos
previstos en esta Ley”.
Y ellos sin perjuicio de la forma y lugar señalados por el interesado para la práctica de las
notificaciones, la resolución de
del procedimiento.

Hay que tener en cuenta, en este sentido, que la LCSP regula, en los artículos 44 a 60, el
recurso especial en materia de contratación como medio de impugnación en determinados tipos de
contratos (artículo 44.1 de la LCSP) y para determin
determinadas
adas actuaciones (artículo 44.2 de la LCSP). Y que
el ese mismo artículo 44 de la LCSP, en su apartado quinto, establece que contra las actuaciones
mencionadas en el presente artículo como susceptibles de ser impugnadas mediante el recurso
especial, no procederá
cederá la interposición de recursos administrativos ordinarios.