Territorio y Poblacion PDF

15 Aniversario
de la ADEPO
1991~2006
La dinmica de la poblacin: desafos y

estrategias frente a la pobreza
(Memorias del 1er Congreso Paraguayo de Poblacin)
SERIE POBLACIN Y DESARROLLO

(1era y 2da edicin):
La Demografa y la Poblacin:
Conceptos, teoras, debates y polticas
Paraguay: Desafos demogrficos

en el siglo XXI
SERIE MANUALES
Poblacin y Desarrollo: Curso de posgrado

con nivel de actualizacin
Manual de elaboracin de proyectos con

enfoque sociodemogrfico y ambiental
SERIE INVESTIGACIONES
Familia y Pobreza en el Paraguay.

Resultado de investigaciones I
Algunos enfoques sobre el empleo y el

capital social en el Paraguay.
Resultado de investigaciones II
Territorio y Poblacin: nuevas dinmicas

regionales del Paraguay.
Resultado de investigaciones III
De prxima publicacin
Dinmicas metropolitanas
(Asuncin, Ciudad del Este, Encarnacin)
Polticas sociales y perspectivas territoriales

en Paraguay.
Resultados del 3er concurso
de investigaciones IV
Memorias del 2 Congreso

Paraguayo de Poblacin
Pioneros brasileos en el Paraguay
En la presente publicacin, Fabricio Vzquez ofrece una propuesta

innovadora en el abordaje de los estudios sociodemogrficos al
vincularlos con las dinmicas territoriales. De este modo, nos induce a
concebir nuevos escenarios donde los lmites tradicionales de la divisin
poltico-administrativa se diluyen, y a trasponer toda frontera
imaginaria para visualizar conjuntos poblacionales diferentes que se
extienden y se superponen sobre paisajes configurados por la
produccin, la forma de usar el espacio geogrfico, las modalidades de
gestin aplicadas o no por las instituciones y la tensin producida por
los contactos socioculturales que imponen los movimientos
migratorios.
El trabajo plantea varias interrogantes para algunas de las cuales ofrece
posibles respuestas, dejando otras ms como motivadoras de debate.
En cualquiera de los casos, el autor inaugura con este trabajo una nueva
vertiente para la investigacin de la compleja realidad de nuestro pas y
quizs abre un camino para acertar con las propuestas de solucin.
Fabricio Vzquez es egresado de la Facultad de Ciencias Agrarias de la

Universidad Nacional de Asuncin (UNA), en cuyo Departamento de
Economa Rural ejerce la docencia y la investigacin. Es Doctorando en
Geoeconoma en la Universidad de Toulouse Le Mirail, Francia, donde ha
realizado una Maestra en Desarrollo Territorial. Es investigador de ADEPO
y Polomercosur en los ejes de Ordenamiento, Desarrollo Territorial y
Economas regionales.
La Asociacin Paraguaya de Estudios de

Poblacin (ADEPO) es una entidad civil, sin
fines de lucro, cuyo objetivo es impulsar,
fortalecer y llevar a cabo estudios y
actividades relativas a poblacin. Fue
creada en 1991 y rene en su seno a
profesionales de diversas disciplinas
especializados o interesados en la temtica
sociodemogrfica y en comprender los
vnculos entre la dinmica de la poblacin
y el desarrollo.
Territorio
y Poblacin
Nuevas dinmicas
regionales
en el Paraguay
Fabricio Vzquez
Fabricio Vzquez
Ms que analizar y describir estas configuraciones en la forma como se

presentan en un momento dado, la geografa y sus diversas ramas
constitutivas se interesan por interpretar y explicar la dinmica de los
cambios que subyacen en los diversos territorios y actividades de sus
actores, tratando de comprender lo que ha llevado a conformar la
situacin analizada y a prefigurar, bajo determinados supuestos y
tendencias, lo que podra ocurrir en el futuro.
15 Aniversario
de la ADEPO
1991~2006
Territorio y Poblacin: Nuevas dinmicas regionales en el Paraguay
Publicaciones de ADEPO/UNFPA
Los evidentes vnculos entre la poblacin y su entorno geogrfico

quedan de manifiesto en las distintas formas de ocupacin del
territorio, en los movimientos migratorios, en las condiciones de vida y
de trabajo de sus habitantes y en los mecanismos de interaccin
econmica, poltica, social y cultural que los mismos establecen entre s
como personas y como integrantes de diversos grupos e instituciones.
Todo lo cual se refleja como causa y efecto en las cambiantes formas
que va adquiriendo, a lo largo del tiempo, el tamao, la estructura y la
dinmica demogrfica, as como la distribucin de la poblacin en el
espacio geogrfico.
Serie
Investigaciones
Poblacin
y Desarrollo
Volumen III
En sus tres lustros de vida, la ADEPO ha

realizado significativos aportes en este
campo destacndose particularmente los
Congresos Paraguayos de Poblacin (2003
y 2005), la serie de investigaciones
especializadas, cursos de posgrado y
diversas publicaciones que han contribuido
a enriquecer el conocimiento y el acervo
bibliogrfico del Paraguay en temas de
poblacin y sus vinculaciones con el
desarrollo, el empleo, la pobreza, la familia,
el ambiente y la dinmica territorial.
Adems, ha suscrito importantes convenios
de cooperacin con instituciones
acadmicas, civiles y pblicas, nacionales e
internacionales, que le han permitido un
mejor desempeo de sus actividades y un
mayor inters por la temtica
sociodemogrfica en nuestro pas.
La ADEPO ha recibido ltimamente el
invalorable apoyo del Fondo de Poblacin
de las Naciones Unidas (UNFPA), con el
cual ha sido posible un avance cualitativo
en el cumplimiento de sus finalidades. Para
llevar a cabo la investigacin cuyos
resultados hoy se publican, se obtuvo
adems la activa cooperacin de la GTZ.
La ADEPO es entidad fundadora y asociada
a la Asociacin Latinoamericana de
Poblacin (ALAP).

regionales en el Paraguay
La presente publicacin es resultado de una investigacin realizada

por el Ing. Fabricio Vzquez bajo el patrocinio tcnico del Fondo de
Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA) y la Cooperacin Tcnica
Alemana (GTZ), en el marco del proyecto Formacin de Actores
Estratgicos en Poblacin y Desarrollo ejecutado por la Asociacin
Paraguaya de Estudios de Poblacin (ADEPO). Sin embargo,
las opiniones y armaciones vertidas por el autor no reejan
necesariamente la posicin ocial de ninguno de estos organismos.
ADEPO
Torreani Viera 342 - Telefax (595-21) 600-054 - Asuncin
Email: par02p07@pla.net.py
UNFPA
Edicio Naciones Unidas - Sarav esquina Mcal. Lpez - Asuncin
Telefax (595-21) 614-442 - Email: fondodepoblacion@unfpa.org.py
GTZ
San Benigno 1315 c/Cnel. Torres
Telfono (595-21) 611-943
1. Edicin - Junio 20061
Tirada: 1.000 ejemplares
Edicin y correccin: Hugo Oddone
Diseo de Esquemas: Ernesto Vzquez
Diseo de Mapas: Federico Pekholtz
Diseo Grco: Reinaldo Vargas
Impresin:
ISBN:
La primera edicin es propiedad de las instituciones citadas ms arriba y no tiene nes de lucro por lo cual esta publicacin
no puede ser comercializada en el pas ni el extranjero. Cualquier reproduccin parcial o total que se haga de su contenido
por medios grcos, digitales o electrnicos deber estar destinado exclusivamente a nalidades de divulgacin o educativas y deber hacer mencin explcita de la fuente.
Agradecimientos del autor

A la Asociacin Paraguaya de Estudios de
Poblacin (ADEPO), al Fondo de Poblacin de
las Naciones Unidas (UNFPA) y a la Cooperacin
Tcnica Alemana (GTZ), por la conanza y el
estmulo al estudio de los territorios paraguayos.
A Hugo Oddone, por la lectura crtica de los
borradores y del documento nal y su aporte
con valiosas precisiones histricas sobre las
etapas del poblamiento del espacio paraguayo.
Su apoyo cientco y personal en las diversas
etapas fortaleci el contenido y profundidad del
documento.
A Irene Ocampos, por las reexiones sobre las
formas culturales de hacer y vivir los territorios
rurales de la Regin Oriental, as como su
conanza en el enfoque utilizado.
A Ernesto Vzquez y Federico Pekholtz, quienes
con suma maestra conceptual y tcnica han
podido interpretar los pedidos de diseos
esquemticos y cartogrcos de las diferentes
regiones del pas.
Numerosas personas de diversas regiones
aportaron sus conocimientos tcnicos y
vivenciales para la construccin de las ideas
presentadas en este volumen. Nuestros
agradecimientos especiales a Elida Lpez,
Asuncin Carballo, Venus Caballero, Pedro
Fernndez Escalada, Lus Bentez Villalobos,
Julio Alvarenga, Miguel Angel Ruiz Daz,
Marcial Riquelme, Emilio Buongermini,
Luis Bareiro Spaini y Helmut Hiebert, quienes
transmitieron sus saberes territoriales sobre las
diferentes regiones del pas.
A Romain Gaignard, Martine Guibert y Frederic
Durand, quienes aportaron la base conceptual
y metodolgica de la Geografa, as como
el conocimiento profundo de las dinmicas
territoriales paraguayas y regionales.
Presentacin
La Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ) y el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA),
han acordado trabajar de manera aunada en torno al comn inters de apoyar el fortalecimiento de las capacidades nacionales en las reas de lucha contra la pobreza y descentralizacin.
En ese sentido, ambas agencias internacionales de cooperacin, a las que se suma una organizacin no gubernamental sin nes de lucro, la Asociacin Paraguaya de Estudios de Poblacin
ADEPO, vienen ejecutando de forma coordinada una serie de actividades que apuntan a la
discusin y difusin de temas que contribuyan al fomento del desarrollo a nivel nacional.
Es en esa lnea de accin que se ha convenido apoyar la realizacin de una investigacin sobre
las dinmicas territoriales del Paraguay y sus relaciones con los procesos socio-poblacionales y
el desarrollo sustentable. La investigacin, realizada por Fabricio Vzquez, cubre un dilatado
vaco en el mbito de la geografa paraguaya e incluye nuevos aportes que orientarn la comprensin de los fenmenos espaciales y su proyeccin a futuro, ms all de cualquier perspectiva econmica, social, ambiental y administrativa de carcter fragmentario.
Este trabajo plantea varias interrogantes para algunas de las cuales ofrece posibles respuestas, dejando otras ms como motivadoras de debate. Es funcional el actual sistema de divisin territorial? Obedece a determinados criterios de sustentacin o solamente a la inercia
histrica? Qu intereses de poder poltico y econmico subyacen en el mismo? En denitiva,
responde la situacin presente a una poltica territorial o a una carencia de la misma? y,
en este ltimo caso, es necesaria dicha poltica? Quizs los resultados que hoy se publican
ayuden a responder estas y otras diversas preguntas que deberan encararse como puntos de
partida a la formulacin y ejecucin de las polticas de desarrollo del pas.
En ese sentido la investigacin pretende ofrecer una visin de conjunto de los procesos sociodemogrcos, productivos y poltico-institucionales que se despliegan sobre el territorio y que,
por un lado, dejan su impronta y, por el otro, reciben el inujo de las transformaciones que se
van operando continuamente en el espacio geogrco, determinando diferentes y cambiantes estructuras estrechamente vinculadas con las posibilidades y obstculos que se presentan
al desarrollo del pas.
La GTZ, el UNFPA y la ADEPO, patrocinantes de esta investigacin, esperan que los resultados del esfuerzo que hoy se ofrece en la presente publicacin, se constituyan en instrumento
de informacin y gua de debate a las instituciones nacionales y locales que tienen bajo su
responsabilidad la formulacin, seguimiento y evaluacin de polticas pblicas de descentralizacin, reduccin de la pobreza y desarrollo.
Si el libro que aqu se presenta sobre un aspecto muy poco explorado en el pas como es el
mbito de la geografa, contribuye en la elaboracin de una propuesta integral de transformacin hacia el desarrollo con equidad, sus promotores vern recompensado el esfuerzo.
Horst Steigler
Manuelita Escobar
Norma Medina
Cooperacin Tcnica Alemana

GTZ
Fondo de Poblacin de las

Naciones Unidas (UNFPA)
Asociacin Paraguaya de Estudios

de Poblacin (ADEPO)
Territorio y Poblacin: nuevas dinmicas regionales en el Paraguay
Prlogo
De los muy escasos estudios sobre geografa paraguaya que pueden acreditarse a la
bibliografa nacional, resalta sin duda el de J. Natalicio Gonzlez, Geografa del Paraguay, Editorial Guarania, 1964. El mrito indudable de esa obra radica, ms que en su
carcter cientco, en su extraordinario valor literario y en la detallada descripcin
que el connotado escritor paraguayo hace de los recursos naturales y humanos de
nuestro pas. Y no es casual que Gonzlez logre ese resultado pues, adems de su
agitada carrera poltica que lo llev a ocupar el cargo de presidente de la repblica
entre mediados de 1948 y comienzos de 1949, suma en su haber una amplia labor
intelectual y cultural como ensayista, editor y publicista.
Y si bien Gonzlez aborda con notable solvencia no solamente la geografa fsica,
sino tambin la biogeografa, la geografa humana, la geoeconoma y la geografa
poltica del Paraguay, lo cierto es que su obra se presenta hoy a nuestros ojos como la
descripcin casi enciclopdica de un pas histricamente congelado, cuyos recursos
naturales (ora, fauna, bosques, ros), habitantes, paisaje y territorios, parecieran
al margen de las transformaciones que han ido determinando nuevas y diferentes
conguraciones geogrcas, como resultado de los procesos y cambios que la propia
naturaleza y la accin del hombre imponen a la supercie terrestre y a todos los
seres y cosas que la habitan.
As es como, ms que de analizar y describir dichas conguraciones en la forma como
se presentan en un momento dado, la geografa y sus diversas ramas constitutivas, a
estar por sus actuales estudiosos e investigadores, se interesan por interpretar y explicar la dinmica de los cambios que subyacen en los diversos territorios y actividades
de sus actores, tratando de comprender lo que ha llevado a conformar la situacin
analizada y a pregurar, bajo determinados supuestos y tendencias, lo que podra
ocurrir en el futuro.
Los evidentes vnculos entre la poblacin y su entorno geogrco quedan de maniesto en las distintas formas de ocupacin del espacio territorial, en los movimientos
migratorios, en las condiciones de vida y trabajo de sus habitantes y en los mecanismos de interaccin econmica, poltica, social y cultural que los mismos establecen
entre s como personas y como integrantes de diversos grupos e instituciones, todo lo
cual se reeja como causa y efecto en las cambiantes formas que va adquiriendo,
a lo largo del tiempo, el tamao, la estructura y la dinmica demogrca, as como
la distribucin de la poblacin en el espacio geogrco.
Sensibles a esta problemtica, la Asociacin Paraguaya de Estudios de Poblacin
(ADEPO), de manera conjunta y con el respaldo tcnico del Fondo de Poblacin de
las Naciones Unidas (UNFPA) y de la Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ), creyeron
conveniente impulsar el desarrollo de una investigacin que presentara la situacin
y las perspectivas de la dinmica territorial del Paraguay en sus interrelaciones con
los procesos poblacionales en un momento de extraordinarias transformaciones.
El Ingeniero Fabricio Vzquez, especializado en geografa econmica y humana en

la Universidad de Toulouse Le Mirail, Francia, fue el encargado de llevar adelante
la citada investigacin cuyos resultados se presentan en esta publicacin.
La visin que nos ofrece el autor en este trabajo es innovadora, no solamente porque aborda la situacin sociodemogrca desde una perspectiva de escasa tradicin
en las ciencias sociales del Paraguay, como es el estudio de la poblacin a travs de
las dinmicas territoriales, sino tambin porque propone una forma de encarar el
anlisis de una manera completamente ajena de aquella con la que estamos acostumbrados a estudiar la dinmica de la poblacin.
En efecto, abandonando el anlisis habitual por departamentos y distritos, aunque
constreido a utilizar en parte la informacin estadstica que se presenta con esas
categoras de desagregacin, el autor nos induce a concebir nuevos escenarios donde los lmites tradicionales de nuestra divisin poltico-administrativa se diluyen, y
trasponer toda frontera imaginaria para visualizar conjuntos poblacionales diferentes que se extienden y se superponen sobre paisajes estructurados por la produccin,
la forma de usar el espacio geogrco, las modalidades de gestin aplicadas o no
por las instituciones estatales o privadas y la tensin producida por los contactos
socioculturales que imponen los movimientos migratorios.
El trabajo de Fabricio Vzquez abre una novedosa vertiente en el campo de las investigaciones sociodemogrcas que el UNFPA promueve, como parte de los esfuerzos
por consolidar una masa crtica profesional e institucional en los temas de la sociodemografa, en este caso a travs de la ejecucin del proyecto Formacin de Actores
Estratgicos en Poblacin y Desarrollo a cargo de la ADEPO. La iniciativa ha sido compartida y acogida con particular inters por la GTZ, sumando su aporte tcnico al
desarrollo de esta y otras investigaciones que se vienen realizando en el pas y con
cuyos resultados se espera enriquecer el conocimiento y la bibliografa especializada
del Paraguay.
Con el libro que hoy se publica se busca iniciar un amplio debate sobre las dinmicas territoriales, sociales, econmicas y demogrcas del Paraguay y encarar, con
polticas oportunas y realistas, el desafo del desarrollo sustentable de nuestro pas
basado en las evidencias que aportan sus investigadores.
Hugo Oddone
Asesor en Poblacin y Desarrollo
Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas
UNFPA
Territorio y Poblacin:
nuevas dinmicas
regionales
en el Paraguay
Introduccin
En este trabajo se presenta un anlisis de los procesos sociodemogrcos, econmicos y culturales del Paraguay contemporneo, estudiados desde la perspectiva
territorial. Una perspectiva en la cual el territorio nacional no puede seguir siendo
analizado solamente como la suma de dos regiones naturales de extrema diferenciacin, el Chaco y el Oriente paraguayos, y sus respectivas desagregaciones poltico-administrativas. Nuevas regiones econmicas, sociodemogrcas y culturales
emergentes, demuestran que la realidad territorial del pas se va modicando y da
lugar a otras estructuras y sistemas productivos que, a su vez, van recongurando
su paisaje.
Esta lectura territorial presenta una nueva forma de abordar la problemtica general del pas, que se agrega a las otras variadas maneras especcas y sectoriales de
analizar su diversa y compleja realidad. En este sentido, el territorio, denido como
el espacio del que un grupo humano se apropia para asegurar y reproducir su sistema socioeconmico, es considerado como una forma diferente de comprender las
desigualdades existentes entre las distintas regiones, as como para enriquecer las
estrategias de accin orientadas a revertir dichas desigualdades.
Se propone as un enfoque cuya novedad terica y metodolgica radica en la incorporacin del espacio territorial como categora de anlisis, pensando e interpretando la realidad integral del Paraguay tambin con una mirada geogrca, de modo
que el diagnstico resultante, teniendo el perl peculiar de lo territorial, se nutre sin
embargo e incorpora al mismo tiempo la informacin econmica, poltica, social,
demogrca y cultural.
Informacin sta que, por lo dems, se encuentra disponible generalmente desagregada de acuerdo con una determinada manera de interpretar y organizar el territorio para la gestin administrativa del Estado, dividido en regiones, departamentos, distritos y reas urbanas y rurales, cuando el abordaje aqu propuesto permite
constatar cmo muchos de los elementos de esa organizacin y divisin territorial,
cristalizada a travs de una inercia histrica desprovista, precisamente, de categoras de anlisis geogrco como las que aqu se pretende ofrecer, han devenido francamente disfuncionales.
El presente estudio trata pues de aportar un conjunto de reexiones y anlisis de
los procesos sociodemogrcos y econmicos desde la perspectiva territorial, entendida sta como las crecientes interdependencias entre la poblacin y un espacio
geogrco determinado, el cual es habitado, apropiado, explotado y administrado
por aquella. Como elemento vertebral de la construccin y evolucin de los espacios
geogrcos, se ha priorizado la variable econmica en tanto productora principal
de nuevos territorios, aunque concebida dentro de un dinmico juego de intereses
e interacciones con los fenmenos demogrcos, ambientales y polticos de cada
periodo.
11
El objetivo que se persigue es la inclusin del anlisis territorial al concierto de disciplinas y enfoques relacionados a la lucha contra la pobreza, la bsqueda del desarrollo sustentable y el crecimiento econmico, contribuyendo de esta forma con
una visin innovadora y complementaria de los procesos econmicos y sociales que
inuyeron en la distribucin de la poblacin sobre el territorio nacional.
En el primer captulo se realiza una breve resea histrica de los acontecimientos
que marcaron y conguraron el territorio paraguayo, insistiendo en los diferentes
usos y signicaciones de la tierra y el territorio ya que, como resultado de esa construccin, a travs del tiempo surge la base geogrca sobre la cual las regiones actuales implementan sus proyectos de desarrollo.
El segundo captulo, por medio de una serie de esquemas que intentan describir,
interpretar y explicar los procesos territoriales transformadores, presenta una visin
de la geografa paraguaya contempornea elaborada a partir de la delimitacin de
regiones econmicas que, aunque en continua mutacin, conforman unidades de
estudio ecaces para observar la evolucin del uso y la ocupacin del territorio desde
sus propias dinmicas reales y cotidianas, superando las formas usuales de describir
e inventariar las diferentes unidades geogrcas tradicionales.
En el captulo tercero son abordados los diferentes modelos de administracin y gestin del territorio por parte del Estado paraguayo que, como se tratar de demostrar,
se han vuelto desactualizados y poco funcionales. El esquema actual data de 1906
y ha sido reproducido mecnicamente hasta evolucionar, con algunos cambios intermedios, en la divisin poltico administrativa presente, demostrando que los criterios empleados a inicios del siglo pasado ya no son ecientes para la gestin del
desarrollo, cuando el desafo territorial se expresa por el establecimiento de cierto
reequilibrio espacial de manera que todas las regiones del pas accedan de forma
equitativa a los servicios bsicos e infraestructuras que posibiliten identicar e impulsar procesos locales, regionales y nacionales de desarrollo.
Finalmente, en el captulo cuarto se exponen las tendencias territoriales de las regiones analizadas, de manera a dar soporte a un anlisis prospectivo que permita
visualizar las acciones y guiar las intervenciones territoriales en funcin, no solamente a generar procesos productivos y sociales satisfactorios, sino tambin a lograr
una adecuada articulacin de las diversas regiones del pas.
Metodologa
Un enfoque cientco exige un determinado conjunto de tcnicas y herramientas
que posibilite el juego dialctico entre teora y realidad, pero por sobre todo que gue
el proceso de investigacin. Los estudios territoriales utilizan varias fuentes de informacin combinando la estadstica con las fuentes primarias, como la observacin y
el registro documental de eventos locales, regionales e internacionales que afectan
e inciden sobre los diversos territorios. La mirada territorial se convierte entonces en
un ejercicio de sntesis sociodemogrca y econmica que pretende explicar la ma-
12
nifestacin territorial de los fenmenos humanos a travs de los datos estadsticos y

de la constatacin emprica.
En esa lnea metodolgica, la presente investigacin se realiz combinando varias
fuentes de informacin. Por una parte, se procedi a la revisin bibliogrca relacionada con la historia, la demografa y la economa paraguaya y transfronteriza, interpretada luego desde la dimensin geogrca o territorial. En un segundo momento se realizaron entrevistas a profundidad a informantes claves, con visin regional,
de forma a complementar y profundizar con testimonios calicados los fenmenos
territoriales constatados en las fuentes bibliogrcas.
Por otro lado, la observacin directa fue una de las herramientas principales para
la recoleccin de datos primarios, pues las diferentes regiones del pas expresan
sus respectivas especicidades territoriales con formas y estructuras que se pueden
aprehender, a travs de este mtodo, con una visin amplia y vericadora, sobre el
terreno. Sobre todo cuando la posibilidad de disponer de informacin estadstica,
especialmente econmica y productiva, se ve sesgada desde el origen por hallarse ordenada en categoras geogrcas preexistentes (departamentos y distritos) que
la lectura innovadora que se propone en esta investigacin pretende precisamente
trascender.
Adems, utilizando datos del ltimo Censo Agrcola, realizado en 1991, as como las
estimaciones anuales del Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG), se apela al
uso de estadsticas agropecuarias con el objeto de fundamentar los anlisis realizados, poniendo nfasis en el consumo de espacio por dichas actividades y en la evolucin del cambio de uso de la tierra, cambio de prevalencia de cultivos y avance de
la ganadera, puesto que cada sistema productivo requiere e imprime una conguracin territorial particular. Por ejemplo, no es extrao que los distritos ms extensos
del pas se siten en los departamentos de mayor produccin ganadera.
Otra fuente relevante de informacin estadstica consultada ha sido el Censo de Poblacin y Viviendas del ao 2002, del cual fueron extrados los datos relativos a la
distribucin de la poblacin en el territorio, aunque analizados en un marco espacial
expandido que da lugar a explicaciones transdistritales y transdepartamentales.
En suma, este trabajo plantea una forma diferente de comprender las dinmicas
regionales para lo cual se establecen unidades particulares de estudio al solo efecto de caracterizarlas en sus componentes principales, insistiendo en las estructuras
econmicas y en los actores sociales. Las diversas estructuras territoriales son producidas por las actividades econmicas que despliegan los actores sociales sobre un
sustrato fsico y biolgico en periodos histricos determinados y, en tal sentido, no
son estticas, pudiendo tener diversos comportamientos de expansin o compresin
en funcin a los sistemas productivos vigentes en cada momento.
En esta lnea se analiza la tierra de manera independiente, concebida exclusivamente como recurso productivo asociada con los dems recursos naturales que la
componen, como los cursos de agua y los bosques, asumiendo que los mismos proveen la primera estructura (biofsica) del territorio, pero que son los actores sociales
13
y sus prcticas, sus lgicas y estrategias econmicas, los que denen las estructuras
territoriales actuales (territorio ocupado) como producto de la historia particular de
la implantacin humana en cada zona.
Las determinantes regionales utilizadas en este estudio han sido la antigedad del
poblamiento, las actividades econmicas ms importantes y los actores sociales presentes en cada regin. De esta forma se analizan las diversas historicidades de los
actores, sus orgenes geogrcos, culturales, inclusive religiosos, de manera a comprender los modelos de implantacin territorial elegidos y la relacin con los dems
actores de los sistemas regional y nacional. Las actividades econmicas indican cul
es el consumo de espacio que las mismas requieren teniendo en cuenta la articulacin y la dependencia de los mercados regionales, nacionales y mundiales, as como
los actores involucrados.
Como sntesis histrica de la interaccin entre los actores, las prcticas productivas o econmicas y los recursos naturales, el territorio constituye una unidad de
anlisis de los procesos tanto sociales como econmicos que se producen en el pas.
Resultado de esa lectura realizada a travs del territorio, se constituyen las regiones
caracterizadas por una estructura o conguracin geogrca particular, donde el
nfasis no est puesto en la homogeneidad de los recursos naturales, en los grupos
humanos o en las actividades econmicas, sino en la combinacin dinmica de estos procesos. Son pues los actores y las actividades econmicas los que producen
nuevos territorios.
Este enfoque orienta, en la primera parte de este trabajo, la presentacin de un
diagnstico territorial del espacio paraguayo y da sustento, posteriormente, a la formulacin de algunos planteamientos prospectivos sobre la evolucin de las regiones
y, sobre todo, del pas como espacio nacional. As pues, la intencin de esta investigacin es abordar el estudio de las tendencias territoriales sobre la base de lneas de
pensamiento y estrategias de accin hasta ahora no aplicadas, as como incorporar
la discusin geogrca o espacial al anlisis de la problemtica de nuestro pas, sin
pretender que ella se constituya en receta nica a seguir de manera a revertir las disfunciones regionales. La novedad del tema y de la disciplina en el Paraguay, amerita
an mayores investigaciones y diversas discusiones pluridisciplinarias.
Herramientas tericas
El enfoque que plantea este estudio supone, adems, la movilizacin de un sistema
de conceptos que sustente los anlisis y las interpretaciones realizadas. En este sentido, existe una extensa y compleja discusin terica regional e internacional sobre
los conceptos de territorio, regin, mundializacin, Estado-Nacin y frontera, entre
otros temas.
La disciplina cientca que se preocupa de los mismos es la Geografa Humana,
entendida como la ciencia que se ocupa de la distribucin y dinmica espacial de
los fenmenos humanos, poniendo nfasis en las transformaciones y los procesos
14
territoriales por medio de la bsqueda de elementos constantes en los diversos territorios.

Para el anlisis regional que proponemos en la segunda parte de este trabajo, utilizamos el enfoque de la Geoeconoma que se interesa de las relaciones existentes
entre los actores socioeconmicos y los procesos productivos y comerciales que se
producen en los territorios, as como de las profundas interdependencias que guan
las transformaciones del territorio por la implantacin, aceleracin o abandono de
actividades econmicas.
Los conceptos de espacio y territorio son dos ejes claves de la reexin geogrca,
introduciendo una nueva perspectiva en los estudios de las relaciones entre los grupos humanos y su entorno que, adems del ambiente fsico, est constituido por el
conjunto de fenmenos localizables y distribuidos en el espacio. El espacio se dene
como una extensin de la supercie terrestre, mientras que el concepto de territorio
introduce la idea de apropiacin y utilizacin del espacio, en trminos sociales, econmicos y polticos. De esta manera, un espacio es territorializado cuando un grupo
humano se implanta de forma duradera y realiza actividades que transforman el
espacio en territorio, al modicarlo y dotarlo de nuevos elementos que constituyen
su conguracin.
Para este trabajo tomamos la denicin de territorio de Le Berre: el territorio es la
porcin de supercie terrestre, apropiada por un grupo social para asegurar su reproduccin
y la satisfaccin de sus necesidades vitales (Le Berre, 1995). El territorio o espacio humanizado es siempre modicado, ordenado y administrado por sus actores, adems
de constituir a la vez una nocin jurdica, social, cultural y hasta afectiva (MerenneSchoumaker, 2002).
En diversos periodos histricos un espacio puede transformarse en territorio y viceversa, lo que los tericos de la disciplina llaman desterritorializacin, es decir la
transicin de un territorio a un espacio por el abandono de la ocupacin del mismo
o por profundas transformaciones que terminan alterando la conguracin territorial anterior. En este ultimo caso, se trata entonces de procesos de reterritorializacin1
cuando un espacio, abandonado o no, adquiere un nuevo perl por cambios en su
estructura econmica, social, demogrca y cultural. La geografa estudia estos procesos intentando descifrar las leyes de las diferencias territoriales, para comprender
tanto lo que se modica como lo que permanece en las estructuras y actividades
humanas.
El concepto de mundializacin2 es otro elemento que guiar la interpretacin de los
cambios que se producen en el territorio. La misma es entendida como el producto del conjunto de difusiones, intercambios y comunicaciones entre las diferentes
Diversas discusiones se producen en torno a los procesos territoriales; entre ellas sobresale la posicin del terico brasileo
Haesbaert quien propone el concepto de multiterritorialidad para indicar las nuevas formas de hacer y vivir los territorios, esta vez como territorios zona o territorios red.
Se preere el termino mundializacin al de globalizacin, pues este ltimo se asocia ms a los procesos de expansin
econmica y comercial, que a los territoriales.
15
partes del planeta. Este proceso genera a la vez homogenizacin y especializacin,

insercin y resistencia, exigiendo escalas diversas para comprender los fenmenos
territoriales.
Por ltimo, el Estado-Nacin se dene como un conjunto de instituciones que dispone
de dispositivos de poder que se pueden ejercer, tanto en el interior de una sociedad
(mantenimiento del orden), como en el exterior (guerra internacional), y que goza
de una legitimidad por su capacidad de mantener el orden poltico interno. Este concepto es clave para entender los procesos territoriales pues concebimos que el Estado
sigue siendo el actor ms importante en la administracin de los territorios y por lo
tanto el ms indicado para impulsar procesos de ajuste territorial.
Los anlisis y perspectivas del presente trabajo se sustentan en stos y otros conceptos que aportan la descripcin, anlisis y comprensin de las manifestaciones
territoriales de las actividades humanas, especialmente productivas, trascendiendo
la tradicional geografa descriptiva.
16
I.
El territorio heredado
1.
Formacin y evolucin prehispnica
del espacio paraguayo
El proceso de ocupacin del territorio y el aprovechamiento de sus recursos no se produjeron en el Paraguay de manera homognea ni sostenida en las diferentes zonas o
regiones del pas, ni en tiempos prehispnicos ni en la actualidad. Mientras algunas
zonas vivieron profundas transformaciones, otras mantuvieron el mismo stock de
recursos y no se vieron afectadas por los asentamientos humanos y otras ms fueron
alternndose en sus dinmicas demogrcas en relacin directa con los sistemas
econmicos y comerciales y con las infraestructuras de transporte disponibles, como
es el caso de las rutas y caminos o el del ro Paraguay en tanto medio de transporte
y comunicacin con el mundo exterior.
En este proceso, la llamada regin Oriental tuvo siempre mayor capacidad de carga
humana que el Chaco, debido principalmente al dispositivo biofsico restrictivo de
este ltimo, si lo comparamos con la regin Oriental, que equivaldra a su antnimo geogrco.
La profunda relacin que se traba entre los hombres y la tierra, y que se traduce en
las diferentes prcticas territoriales y en una organizacin particular del espacio,
es alimentada por el acceso a tecnologas as como por el conjunto de elementos
culturales, religiosos e idiomticos que construyen la representacin mental del territorio.
Los indgenas y la ocupacin del territorio: Paleolticos y Neolticos
Los habitantes originarios del Paraguay actual, que los espaoles encontraron a su
llegada, presentan claras diferencias culturales y territoriales muy inuenciadas por
el tipo de economa imperante en cada regin natural, el Chaco y la regin Oriental.
Dos modelos de hacer y administrar el territorio existan con contactos espordicos,
pero hostiles, entre los diferentes grupos de estas regiones. El ro Paraguay acta aqu
como eje de la divisin regional natural y consecuentemente cultural. Sin adherirnos
al determinismo natural de las conductas humanas, consideramos que el quiebre
radical de los ecosistemas de una y otra orilla del ro Paraguay es un determinante
vital de las diferencias culturales entre ambos grupos.
El primer tipo de territorializacin est constituido por los grupos no guaranes que
habitaban originalmente el Chaco, portadores de cultura paleoltica y caracterizados por el nomadismo, siendo la caza, la pesca y la recoleccin de frutos los pilares
de su economa, sin agregar ninguna productividad humana, sino simplemente tomando de la naturaleza los alimentos. El acceso y la disponibilidad de esos recursos
naturales eran las bases de la territorializacin de estos pueblos que, en funcin de
las mismas, migraba en busca de nuevos espacios donde cumplir su actividad meramente extractiva.
19
Por su parte, los guaranes, ubicados en la margen izquierda del ro Paraguay, considerados antropolgicamente como neolticos, eran grupos humanos que basaban
su supervivencia principalmente en la agricultura, aunque sin desechar la caza y
la recoleccin, siendo esa primera actividad la base de los procesos de instalacin
territorial que los caracterizaba, con un descenso del nomadismo y un creciente sedentarismo. La oportunidad de producir alimentos en forma localizada (cultivos
de chacra), representa la opcin de una instalacin duradera que, si bien en el caso
de los guaranes era relativa, se tornaba suciente para diferenciarlos de los grupos
indgenas del Chaco.
La agricultura de los guaranes representa pues una accin modicadora de la naturaleza y se constituye en la actividad clave para entender la instalacin relativamente duradera de un grupo humano sobre el territorio. La llegada de los espaoles
habr de transformar el uso y la relacin que los guaranes tenan con el espacio y
con los recursos all existentes.
2.
Dinmica de la ocupacin y valorizacin
de Asuncin y la regin Oriental
Sistema espacial de la conquista espaola en Paraguay
La conquista y la colonizacin espaola en el Paraguay se aplica principalmente
sobre la gura de las encomiendas, donde los indgenas son concebidos como mano
de obra que debe ser utilizada en forma racional, para lo cual se establecen criterios
espaciales sobre la tenencia de la tierra. De esta manera, los espaoles administran
el territorio de forma indirecta, pues el recurso escaso o crtico lo constituan los indgenas mientras que la tierra pareca un recurso natural innito.
La fundacin de pueblos y ciudades tena por objeto la ocupacin y defensa del territorio ante el avance agresivo de los portugueses, as como de los grupos indgenas
que no se integraban al nuevo sistema cultural. A pesar de los esfuerzos por construir un sistema militar de defensa, expresado en ciudades articuladas entre s, los
espaoles no pudieron detener las invasiones organizadas de los bandeirantes y las
espordicas de los indgenas. En este contexto se fundan los primeros pueblos y se
delimitan las estructuras urbanas del territorio.
En forma esquemtica se identican tres etapas en el proceso de poblamiento del
Paraguay Colonial, que se reduca a la regin Oriental actual. La primera corresponde a un primer ciclo expansivo (1537-1630) que da como resultado la fundacin
de varios poblados al Norte, Este y Sur de Asuncin. La segunda corresponde al ciclo
de repliegue de las fundaciones por presiones bandeirantes y de los irreductibles indgenas chaqueos (1630-1714). El tercer periodo es de nuevo expansivo (1714-1811)
20
y abarca la fundacin de los nuevos poblados antes de la independencia (UNFPA,

2005).
Los jesuitas y la tercerizacin de la ocupacin

y gestin de los recursos
El aporte del catolicismo a la aventura americana se implanta en el Paraguay colonial gracias a los misioneros franciscanos y jesuitas quienes con dos modelos culturales, econmicos y territoriales, aportan a la aculturacin de los indgenas y a la
ocupacin y control del territorio. Los franciscanos protagonizaron la fundacin de
varios pueblos que fueron ejes de integracin cultural de los indgenas al sistema
espaol y que se instalaron en los alrededores de Asuncin, en un radio aproximado
de 80 kilmetros. El rea de inuencia de los franciscanos se circunscriba a la periferia inmediata de Asuncin.
Los jesuitas, por su parte, luego de una larga etapa de migracin desde el Noreste
del pas, se instalaron hacia el Sur, bien distanciados de Asuncin, lo que les dio una
gran independencia del poder poltico y les permiti montar un dispositivo religiosoeconmico de gran importancia regional, por la extensa zona que administraban.
Los mismos lograron no solo controlar un vasto territorio, sino adems articular y
vincular entre s a la totalidad de los pueblos jesuticos en funcin de actividades
productivas y militares desplegadas en las diferentes zonas donde se emplazaban.
El poder espaol en Asuncin toler en un principio la independencia jesuita, pero
posteriormente la consider una competencia indeseable y una amenaza contra el
poder central asentado en Asuncin. Con la expulsin de los jesuitas en 1776, los
espaoles lograron la reterritorializacin de sus extensas posesiones, as como la
apropiacin de sus actividades productivas, especialmente la explotacin de yerba
mate, pero al precio de debilitar el sistema defensivo que funcionaba con relativo
xito bajo el rgimen jesuita.
En trminos territoriales, la presencia de los franciscanos asegur el resguardo del
entorno geogrco aledao a Asuncin, mediante la ocupacin y el control de poblaciones y recursos de esta zona. En contrapartida, los jesuitas del Sur tambin
aportaron a la seguridad y al control territorial de sus poblaciones, hasta convertirse
en un rgimen francamente adverso al modelo encomendero, al rgimen econmico
y al poder espaol, razn por la cual fueron desplazados con lo que la estructura
territorial que haban creado se vio claramente debilitada.
Independencia y formacin del Estado; el sistema poltico

y econmico de Rodrguez de Francia y de Carlos Antonio Lpez:
del aislamiento a la apertura
La independencia del Paraguay fue ms una reaccin al creciente poder de Buenos
Aires que a la debilitada corona espaola, adems de ocializar el nacimiento del
Paraguay como Estado-Nacin. La independencia no produjo el establecimiento de
lmites geogrcos con los pases vecinos, que quizs especulaban con la situacin
21
de encierro geogrco de Paraguay y su dependencia econmica en el sistema regional.

El sistema econmico del periodo pre independiente y de la post independencia se
caracteriz por los ujos entrantes y salientes cuyo soporte material era el ro Paraguay, mediante la navegacin uvial hacia y desde el puerto de Buenos Aires que
impona, de esta forma, un control riguroso y sistemtico a la economa del Paraguay.
El gobierno de Rodrguez de Francia respondi a las amenazas externas con una
poltica de defensa basada en el aislamiento, reduciendo los ujos econmicos, sociales y demogrcos al mnimo. El establecimiento de Estancias de la Patria en
diferentes puntos del pas puede ser considerado como una poltica de descentralizacin y ocupacin activa del territorio como estrategia de desarrollo cerrado y auto
sustentable.
Este periodo marca tambin el apoderamiento por parte del Estado de todas las tierras del pas y la conscacin de bienes hasta entonces pertenecientes a instituciones
y personas privadas, especialmente extranjeras. De esta forma, el Estado paraguayo
se convierte en propietario de la totalidad de las tierras y sus recursos.
El periodo de gobierno de Carlos Antonio Lpez se distingui por la internacionalizacin del pas mediante un llamado a la inmigracin extranjera, como estrategia
de desarrollo econmico, aprovechamiento de los recursos disponibles y ocupacin
territorial. El paso del pas encerrado y seguro de la poca de Rodrguez de Francia
al pas moderno e integrado al mundo de Carlos Antonio Lpez, representa una
evolucin del concepto de territorio y de su uso. En efecto, si en la primera poca se
privilegiaba la seguridad interior, especialmente en las fronteras, en la siguiente se
estimula a los actores extranjeros a asentarse e invertir en el pas, abriendo de esta
forma las fronteras nacionales. Este cambio es comprensible atendiendo a que el
contexto geopoltico regional tambin haba evolucionado, desde el momento en
que los pases de la regin y algunos europeos reconocieron nalmente la independencia paraguaya.
La Guerra de la Triple Alianza contra el Paraguay

La historia del Paraguay puede ser dividida en un antes y un despus de esta contienda que ha dejado profundas huellas en la cultura, la poblacin, la economa y
el territorio paraguayo. La alta inversin demogrca, entendida como cantidad de
hombres, mujeres y nios movilizados para los combates y actividades conexas, y su
costo en vidas perdidas, produjo una drstica reduccin de su tamao poblacional.
As mismo, la distribucin espacial de la poblacin fue radicalmente modicada por
los movimientos y desplazamientos de poblacin que produjo la guerra durante sus
cinco aos de duracin.
Los efectos territoriales ms graves fueron la desaparicin, en algunos casos, y el
debilitamiento, en otros, de los pueblos y ciudades del interior del pas, producindose una concentracin de la poblacin, de los bienes y los servicios en la ciudad de
22
Asuncin que habra de extenderse por mucho tiempo, retardando el crecimiento y

la expansin de la ocupacin de las dems ciudades, las cuales solamente lograran
recobrar su dinmica pre blica varias dcadas despus de culminar la guerra.
A estos efectos negativos se agrega el traumatismo econmico y territorial por la
prdida de grandes extensiones de tierra, en su mayor parte despobladas, sobre cuya
pertenencia al Paraguay antes de la guerra no se haba discutido pero que pasaron
a manos de los pases vencedores, denindose los lmites del Paraguay con Brasil
y Argentina. As, la guerra produjo la amputacin territorial del pas e interrumpi
un proceso de modernizacin del Estado y de implantacin de colonias e inversiones
fsicas que intentaban ocupar plenamente el territorio y aprovechar los recursos naturales para generar desarrollo.
Venta de tierras pblicas y creacin de los latifundios

Una vez nalizada la Guerra de la Triple Alianza, el Estado paraguayo se encuentra
sin recursos econmicos para encarar la reconstruccin del pas, sobre todo el montaje de nuevos sistemas productivos. Ante la grave crisis econmica y del modelo
de desarrollo, el Estado decide la venta de las tierras pblicas como estrategia de
recaudacin nanciera. De esta forma, las tierras que pasaron a propiedad estatal
durante el gobierno de Rodrguez de Francia se transrieron a propietarios privados,
en su gran mayora extranjeros. La venta de tierras pblicas a partir del ao 1883
fue aprovechada por varias empresas anglo-argentinas, brasileas y francesas para
adquirir inmensas propiedades en la regin Oriental y en el Chaco.
Las tierras tenan diversos valores diferencindose en funcin a su ubicacin geogrca, cotizndose a ms alto precio las que se situaban en proximidad de las vas de
comunicacin terrestre, en la regin Oriental, o uvial en el Chaco paraguayo. De
esta manera el Estado no solo privatiz gran parte del territorio nacional, sino que
tambin, y quizs ms importante an, cedi la iniciativa de administrar y usar el
espacio y sus recursos a los inversionistas extranjeros, quienes ante el precio vil de las
tierras, en comparacin con los de los pases vecinos, las adquirieron ms con nes
especulativos que productivos dando lugar a la formacin de grandes latifundios.
Los latifundios as formados se convirtieron luego en explotaciones extractivas de
yerba mate, madera y nalmente palmito. En estos procesos extractivos se notaba
una inversin mnima que nunca gener desarrollo local ni se canaliz como aporte privado a obras de utilidad pblica, como la construccin de caminos, puentes
o medios de transporte, como barcazas. Mucho menos fueron capaces de generar
poblados permanentes a travs del tiempo, sino meros campamentos, explanadas
o embarcaderos provisorios para el despacho de la produccin bruta que era conducida por ro, especialmente el Paran, a travs de jangadas hacia los puertos
argentinos.
Esta economa diferenciada, que no precisaba pasar por Asuncin, constitua un
enclave extractivo y aunque expoli gran parte de los recursos naturales no integr
el espacio perifrico al territorio nacional, desarticulndolo del mismo, pero vinculndolo con el mercado internacional.
23
Cuadro N 1. Propiedad de la tierra en Paraguay, 1946.

Propietario
REGION ORIENTAL
1. La Industrial Paraguaya
2. Sucesin de Domingo Barthe
3. Argentino Paraguayo de Maderas, S.A.
4. Yerbales, Montes y Estancias S.A.
5. Comercial e inmobiliaria Paraguayo Argentina
6. Joaqun de Casal Pereira
7. Fasardi y Compaa
8. B. Quevedo y Compaa
9. Cia. Industrial de Maderas
10. Benjamn Fontao
11. Montes y Compaa
Total de propiedades de ms 100.000 Ha.
Propietarios entre 1.875 y 100.000 Ha.
Propietarios con menos de 1.875 Ha.
Total de Propietarios
Tierras fiscales
Total regin Oriental
Nmero de propietarios
REGION OCCIDENTAL
1. Carlos Casado y Cia.
2. Sociedad P.L.A.
3. International Product Corporation
4. Sociedad de Tierras y Maderas
5. The American Quebracho Company
6. Campos y Quebrachales Puerto Sastre
7. Marcelino Escalada
8. Roberto Cano
9. Pablo Frangenheim
10. Paraguayan Cattle Farms Ltd.
11. Jorge Dikinson
12. Quebrachales fusionados
13. Banco Ingls de Ro de Janeiro
14. Nicols Mihanovich
Total de propiedades de ms de 100.000 Ha.
Propietarios entre 1.875 y 100.000 Ha.
Propietarios con menos de 1.875 Ha.
Total de Propietarios
Tierras fiscales
Total regin Occidental
11
1.119
109.780
110.990
14
327
926
1.267
Superficie (Hectreas)
2.647.727
881.442
496.945
425.568
419.760
288.723
153.214
144.480
136.609
136.029
117.947
5.548.444
8.961.874
607.780
15.118.098
865.383
15.983.481
2.467.277
1.580.653
620.825
468.750
446.250
371.078
292.198
262.500
253.321
202.106
185.625
168.750
131.250
116.874
7.567.457
5.644.819
1.332.079
14.544.355
11.188.609
25.732.964
Fuente: Kleinpenning, 1992
24
Mapa N 1. Tierras de empresas extranjeras en la regin Oriental en el ao 1920.

Al Este de la lnea de puntos solo habitan alrededor de 25.000 personas
En lo que respecta al Chaco paraguayo, los adquirientes de las tierras pblicas fueron empresas anglo-argentinas y posteriormente norteamericanas. Como se observa
en el Mapa N 2, el ro Paraguay estructuraba toda la regin por lo que se posibilit
que la mayor parte de las parcelas tuvieran acceso al ro.
25
Mapa N 2. Parcelacin de tierras pblicas en el Chaco

y propiedad de la empresa Carlos Casado en 1925
Fuente: Adaptado de Kleinpenning, 1992
Las colonias extranjeras como estrategia

de desarrollo y ocupacin del territorio
El llamado a la inmigracin internacional, mediante leyes de 1881 y 1885, no respondi solamente a una necesidad de impulsar la economa y ocupar el territorio de
la periferia; fue tambin una poltica de Estado que privilegi, por sobre los recursos
humanos del propio pas, a los agricultores europeos que fueron considerados capaces de modernizar la actividad agropecuaria de un pas devastado por la guerra.
Tal como se observa en el mapa N 3, las colonias agrcolas extranjeras se situaban
en las reas de inuencia de las vas de comunicacin ms importantes, el ferrocarril y los puertos del Norte. Inclusive se proyectaron nuevos ramales para que el
26
servicio ferroviario integre la periferia Este, teniendo como punto extremo la actual
Ciudad del Este, como tambin se puede observar en el mapa 3.
Mapa N 3. Colonias extranjeras en 1930
27
3.
La penetracin al Chaco
La presencia de los espaoles en el Chaco fue frenada por la hostilidad de los grupos
paleolticos chaqueos y por las dicultades fsicas de la ocupacin de un territorio
muy diferente al espacio asunceno, mucho ms apto ste para la produccin agrcola y estratgico para los intereses espaoles.
Primeros asentamientos e incursiones

La llegada de los conquistadores espaoles al Paraguay actual no afect mucho el
sistema territorial y econmico chaqueo, que mantuvo casi la misma estructura socioeconmica, a diferencia de la regin Oriental donde los conquistadores desestructuraron el sistema guaran imponiendo el suyo propio. En el siglo XVI se registran
algunos intentos de fundar misiones en la margen derecha del ro Paraguay, en las
cercanas de Asuncin, pero ante la agresividad de los grupos indgenas del Chaco,
en nada parecidos a los guaranes, las experiencias conquistadoras fracasaron.
A lo largo de ms de tres siglos, el Chaco se mantuvo al margen de las transformaciones econmicas y culturales ocurridas en la regin de los guaranes debido a dos
factores principales que se manifestaban en forma conjunta. En primer trmino, la
diferencia cultural entre indgenas chaqueos y guaranes, estos ltimos secularmente agredidos por los primeros y buscando en la alianza con los espaoles una
potenciacin de su propia defensa. En segundo lugar, los espaoles asentados en
Asuncin debieron hacer frente a las amenazas de los bandeirantes que muy pronto
comenzaron con sus violentas incursiones desde el Este, por lo que la regin Oriental
se volvi prioritaria ante la gravedad de la amenaza.
Solamente en el periodo 1885-1930 se producen las primeras implantaciones no
indgenas en el Chaco con la llegada de las empresas explotadoras de quebracho y
produccin de tanino, lo que plantea por primera vez la superposicin de territorios
con los diversos grupos indgenas que habitaban la vasta regin. Dichas empresas
se instalaron en la margen derecha del ro Paraguay que, hasta 1960, se mantuvo
como el medio ms importante de transporte para esa regin.
Formacin de colonias
Durante el gobierno de Carlos Antonio Lpez se haba intentado una primera instalacin planicada de asentamientos humanos no indgenas en el Chaco con inmigrantes franceses, pero la misma fracas al poco tiempo debido a la falta de
adaptacin al ecosistema y de las habilidades productivas necesarias de parte de los
inmigrantes, que no eran agricultores sino artesanos y obreros3. El fracaso de esta
experiencia gener inclusive una fuerte crisis diplomtica con el gobierno francs.
28
Adems, los franceses manifestaron que venan al Paraguay, no al Chaco.
Mucho despus, y ya a comienzos del siglo XX, se instalan las primeras colonias
menonitas en la zona central del Chaco como parte de una estrategia nacional de
ocupacin del territorio que, hasta entonces, se encontraba en etapa de disputa diplomtica con Bolivia4.
La Guerra del Chaco

El progresivo avance de las tropas paraguayas sobre el territorio occidental durante la Guerra del Chaco, 1932-1935, signic la creciente presencia del Estado en
toda esa vasta parte de la geografa, donde se luch por un espacio no conocido ni
ocupado previamente aunque no por ello dejara de constituirse en un smbolo de
armacin nacional. La victoria militar del Paraguay, sin embargo, no signic la
instalacin de colonos paraguayos en el Chaco de modo que este territorio mantuvo
el estatus de regin militar hasta una dcada ms tarde.
Y aunque el territorio donde se mantuvo la preferencia de los paraguayos para sus
asentamientos estables fue, y sigue siendo, la regin Oriental, no obstante la guerra
tuvo un importante valor de conquista territorial al denir, una vez ms, los lmites
internacionales del pas, esta vez con Bolivia. Por otro lado, con esta guerra el Paraguay se convierte en el nico pas de Sudamrica que ha tenido conicto armado
con todos sus vecinos.
La construccin de la ruta Transchaco

La extrema necesidad de las colonias menonitas del Chaco central de generar ingresos monetarios les oblig, a inicios de la dcada de 1950, a buscar acceso al mercado
nacional, especialmente Asuncin, para lo cual contaron con un gran apoyo nanciero y poltico de los menonitas norteamericanos, quienes a travs del departamento de Estado de los Estados Unidos ofrecieron al Estado paraguayo la nanciacin de
la construccin de la ruta Transchaco. Esta ruta ha sido crucial para el desarrollo de
las colonias menonitas y de la actividad ganadera del Bajo Chaco, pues posibilit el
acceso a los mercados nacionales y, posteriormente, a los internacionales.
4.
Evolucin de la organizacin del territorio
En el caso paraguayo, al igual que en el de otros pases, la organizacin del territorio
puede ser analizada siguiendo dos modelos complementarios. El primero consiste en
la implantacin y modicacin del uso y signicacin de cada zona, atendiendo al
nivel de integracin de un lugar con el resto del sistema geogrco (ciudades, regio-
Ante la presencia de colonos menonitas de religin protestante, impulsada por Paraguay, Bolivia invita a travs del
Vaticano a misioneros catlicos alemanes de la congregacin Oblatos de Mara, a trabajar en la misma regin. Se declara
as una lucha religiosa tcita en idioma alemn por el territorio chaqueo.
29
nes, mercados mundiales, etc.), mediante las prtesis implantadas en el territorio.

Algunas de las infraestructuras ms pesadas, difciles y costosas de instalar son las
de comunicacin, por lo que el hombre ha aprovechado los cursos de agua para
obviar dichas instalaciones, evitando el tiempo que lleva construirlas y las grandes
inversiones en tecnologa y ganando en capacidad de carga y costo (aunque con las
limitaciones propias en velocidad de este tipo de va de comunicacin).
Conviene sealar que el concepto de prtesis se reere a todas las prolongaciones de los territorios, especialmente las infraestructuras que ayudan a cumplir las
funciones vitales de una nueva implantacin humana o actividad econmica que
requiere de elementos fsicos para facilitar la instalacin de poblaciones y la explotacin de sus recursos. Se asume que la accin del hombre sobre el territorio consiste
en volver articial a la naturaleza, por lo que las infraestructuras, especialmente
las de comunicacin, cumplen un rol relevante en el equipamiento para desarrollar
nuevas funciones, que con las condiciones naturales existentes no pueden ser realizadas.
Pero la forma ms comn de organizar ocialmente el territorio es la divisin
administrativa y poltica impuesta por el Estado que, mediante cortes espaciales,
crea entidades territoriales menores bajo diversas denominaciones, como en el caso
paraguayo donde se cuenta con regiones, departamentos y distritos. A diferencia del
sistema anterior, donde las diversas infraestructuras organizan el territorio, en este
modelo prevalece el criterio poltico-administrativo y la lgica de la delimitacin
territorial que, si no es dinmica y no se adapta a los cambios estructurales que
afectan a las sociedades y los territorios, puede convertirse en un potente freno al
desarrollo desarticulando el territorio con separaciones y funciones articiales.
Se presentan a continuacin algunos eventos histricos de gran trascendencia poltica y econmica que inuyeron en la ocupacin y organizacin del territorio y que
marcaron fuertemente su administracin; en ellos se destaca la fuerte relacin entre
sistema econmico, posicionamiento geopoltico e infraestructuras de comunicacin
de cada periodo.
La organizacin del territorio por la instalacin

de asentamientos e infraestructuras
Conquista Espaola
La llegada e implantacin de los espaoles al Paraguay actual exigi una serie de

medidas destinadas a organizar el nuevo sistema socioeconmico, cultural y poltico,
con vistas a aanzar y arraigar la presencia europea en la zona. La mayora de las
ordenanzas que regulaban el acceso a la tierra y a los indgenas, concebidos como
recursos humanos, tuvieron una dimensin territorial pero su nfasis estuvo puesto
muy pocas veces sobre el territorio en s. Aunque la fundacin de nuevas ciudades al
Este, Norte y Sur de Asuncin fue concebida como ocupacin y defensa del territorio,
no existieron otras acciones o polticas que dieran continuidad estratgica al enfo-
30
que territorial, de modo que muy pronto aparecieron otros criterios y valoraciones
econmicas y sociales que dejaron a la estrategia territorial en un segundo plano.
No obstante ello, el factor comn de las ordenanzas polticas y socioeconmicas es
el refuerzo constante del poder centralizador de Asuncin sobre los dems espacios
y ciudades, as como la distribucin de los recursos ms abundantes: la tierra y los
indgenas. No es de extraar la escasa atencin prestada al desafo de organizar y
administrar el territorio pues los conquistadores, que inicialmente buscaban principalmente oro y plata, no estaban preparados ni interesados para una gestin poltica y de largo plazo de estos nuevos territorios.
Los productos territoriales principales de este periodo son las ciudades, pueblos y
caminos que conectaban los diferentes puntos y sobre los cuales, en la mayora de
los casos, se construiran posteriormente las rutas pavimentadas que hoy son principales vas de comunicacin terrestre del pas.
Colonizacin e inmigracin
Una de las respuestas a la crisis demogrca y econmica de la posguerra, en las

dcadas sucesivas a 1870, fue la poltica de inmigracin. De acuerdo con esta poltica, los inmigrantes deban establecerse en colonias agrcolas en zonas determinadas
por el Estado y para el efecto se promulgaron leyes especcas, pero las mismas solo
lograron convencer a muy escasos grupos de extranjeros.
Un siglo ms tarde, en 1970, la colonizacin agrcola gan en intensidad pero no en
eciencia pues la mayora de las colonias, situadas en departamentos perifricos, no
lograron prosperar.
Pueblos-puerto
La ocupacin y defensa del territorio en la etapa colonial, llevada a cabo al amparo

de la poltica de defender poblando, y su proyeccin hasta la poca contempornea, dio lugar al nacimiento de varias ciudades sobre el ro Paraguay y posteriormente sobre el Paran. Ciudades como Asuncin, Concepcin, Villeta y Pilar vivan
del comercio, tanto de salida como de entrada de mercaderas, constituyndose sus
puertos en la infraestructura que conguraba la vida econmica y social, urbana,
rural y regional del pas. Otras ciudades portuarias mantenan una funcin ms claramente defensiva, con la categora de fuertes o presidios, como el caso de Fuerte
Olimpo, Villeta o Emboscada, pero siempre con la infraestructura del puerto como
eje central de la vida de sus pobladores.
El desarrollo econmico y comercial de esos centros poblados estaba en directa dependencia del dinamismo portuario, por lo que denominamos pueblos-puerto a estos
pueblos y ciudades debido a la estrecha relacin existente entre su desarrollo urbano,
su crecimiento demogrco y econmico y las actividades de sus respectivos puertos
que constituan su principal puerta de entrada y salida de bienes y personas.
31
El surgimiento de los ms importantes pueblos-puerto corresponde aproximadamente al perodo que se extiende entre los aos 1537 y 1840, fechas que representan
respectivamente la llegada de los espaoles a Asuncin por va uvial y la instalacin del ferrocarril que, aunque no substituir al menos en trminos de volmenes
transportados al sistema uvial de los ros Paran y Paraguay, incidir sin embargo
notablemente en la transformacin y diversicacin de la incipiente estructura urbana de la zona centro-sur de la regin Oriental.
Esquema N 1. Pueblos-Puerto
No es coincidencia que hasta hoy las ciudades ms importantes del pas en trminos
de peso demogrco y desarrollo econmico (fuera de las del rea Metropolitana),
estn situadas sobre el ro Paraguay, en el caso de Asuncin, y sobre el ro Paran, en
los casos de Ciudad del Este y Encarnacin, siendo solo esta ultima un pueblo-puerto
de trascendencia en la actualidad.
Por su parte, pueblos-puerto histricos como Concepcin y Pilar, que son adems
capitales departamentales, han basado todo o gran parte de su desarrollo en el comercio, precisamente por estar situadas sobre el ro principal medio de comunicacin hasta la llegada del sistema ferroviario y vial. El ro como sistema de transporte,
activ las reas aledaas y sobre todo las reas urbanas y rurales prximas a los
puertos.
Aun se puede observar la permanencia de las estructuras portuarias en la mayora
de los pueblos-puerto, puesto que las mismas siguen jugando un rol fundamental
en la vida econmica regional y nacional debido, especialmente, a los bajos costos
32
del transporte uvial en comparacin con el terrestre que es alto en consumo de

hidrocarburos.
Como se observ antes, los puertos de Encarnacin, Asuncin y Concepcin estn lejos de vivir su ocaso y por el contrario, sin gozar de una gran vitalidad, siguen manteniendo su importante nivel de articuladores territoriales. En el caso de Asuncin
la actividad portuaria se desconcentr lentamente hacia distritos cercanos, pues el
almacenamiento y manipuleo de productos en Asuncin se dicult enormemente
por la presin inmobiliaria que agot los espacios vacos y valoriz an mas el
espacio urbano. El puerto de Concepcin, en cambio, constituye uno de los puntos
de salida de la soja producida en la regin transfronteriza y un fenmeno similar
caracteriza al transporte uvial de soja por el ro Paran, por donde tambin se comercializa intensamente dicho producto.
Pueblos-tren
La aparicin de la locomotora a vapor transform el modo de producir y comunicarse, tanto en la Europa de la Revolucin Industrial, como en el Paraguay independiente donde la modernizacin impulsada por el presidente Carlos Antonio Lpez
permiti su construccin a mediados del siglo XIX dando lugar a la fundacin o
fortalecimiento de varios pueblos a orillas de las vas ferroviarias.
El periodo de lo que denominamos los pueblos-tren se extiende aproximadamente
entre los aos 1840 y 1960, vale decir desde la construccin del ferrocarril en el pas
hasta su lenta desaparicin que comienza a producirse en la dcada de los sesenta,
con el auge de las rutas terrestres. Aunque la desaparicin denitiva del ferrocarril
se consuma hacia los aos noventa, lo cierto es que este sistema de comunicacin
comienza ya su declinacin unos treinta aos antes cuando aparecen las rutas pavimentadas y sus ramales secundarios, que vienen a modicar la signicacin y
hegemona del ferrocarril como medio de transporte.
La irrupcin del tren tuvo profunda incidencia en la ocupacin, activacin y conguracin de nuevos espacios, especialmente en los centros urbanos donde este sistema mantena sus estaciones intermedias, generando una notable vitalidad econmica y comercial tal cual como los puertos inuyeron en las ciudades ubicadas a
orillas del ro.
A diferencia de la navegacin uvial, sometida al rgimen hidrogrco, el tren poda integrar y articular ms ciudades y zonas pues no requera de condiciones fsicas especiales, aunque s exigi la construccin de algunas infraestructuras especialmente puentes, como el ubicado sobre el ro Tebicuary. As tambin, el sistema
ferroviario (movido a vapor) precisaba de constantes paradas para reabastecerse
de agua, detalle que explica las numerosas estaciones situadas a lo largo de su circulacin activando, al igual que el ro en el caso de los pueblos-puerto, a sus zonas
aledaas y centros urbanos.
En trminos de integracin regional, tanto el sistema de comunicacin uvial como
el ferroviario tenan una clara orientacin hacia el Sur del pas, polarizando los
33
intercambios comerciales con el puerto de Buenos Aires y el pas vecino, proyeccin

que se vio reforzada denitivamente por medio de la conexin con la red ferroviaria argentina a travs de la ciudad de Encarnacin y el cruce del ro Paran con el
sistema de balsas o ferry boat, que se mantuvo como punto de enlace hasta los
primeros aos de la dcada de los ochenta. De esta manera el ferrocarril paraguayo
integr una parte importante del Sur de la regin Oriental en los actuales departamentos de Paraguar, Guair, Caazap e Itapa, en desmedro del rea Norte de la
regin Oriental que qued al margen del sistema ferroviario.
Esquema N 2. Pueblos-Tren
Si bien existan los antiguos caminos terrestres que conectaban la mayora de los
pueblos con Asuncin, los medios de transporte utilizados en los mismos no modicaron la velocidad de desplazamiento que, con vehculos de traccin animal, se
mantuvieron en aproximadamente 30 kilmetros por da, por lo cual el ferrocarril
gan rpidamente en importancia y dio lugar al surgimiento de los pueblos-tren,
que vivan y dependan en gran medida del paso por sus estaciones y de las oportunidades que brindaba estar conectados con Asuncin por este medio mucho ms
veloz.
Paralelamente los pueblos-puerto no vieron sus economas perturbadas por el nuevo
dispositivo de comunicacin, pues los intercambios ms importantes se realizaban
tambin por va uvial y hacia el Sur. Los efectos sobre los pueblos-puerto se vern
recin mas tarde, cuando el eje Sur deja de ser hegemnico y se convierte en secundario.
34
Las dcadas de los 80 y 90 modicaron profundamente el sistema ferroviario, entendido como el conjunto de bienes, servicios y personas que transportaba el tren
entre las ciudades de origen y destino, as como entre pueblos intermedios, todos
los cuales vivieron un despegue econmico importante hasta la aparicin de las
primeras rutas asfaltadas. Un detalle relevante que explica tanto el esplendor como
la decadencia de los pueblos-tren, son sus estaciones ferroviarias que, adems de
mantener una misma lnea arquitectnica5 , representaron en este periodo el centro
de la vida comercial de los distintos pueblos.
Pero una vez aparecidos los caminos pavimentados, los centros vitales de los pueblos
y su dinmica se fueron desplazando hacia la ruta quedando inclusive las antiguas estaciones bastante alejadas de los centros actuales, como ocurre por ejemplo
con Aregua y Villarrica, entre otros. Este fenmeno cobr mayor dimensin con la
transicin a la vida democrtica y el refuerzo de las instituciones locales, como la
Municipalidad, que inuyeron en el fortalecimiento de los nuevos centros polticos
y econmicos de estos pueblos, alejndolos an ms de las antiguas estaciones, no
siempre ubicadas en cercana de las plazas centrales ni de las iglesias, espacios simblicos claves para entender el funcionamiento urbano en la regin Oriental.
Pueblos-ruta
El giro geopoltico de las dcadas de los 60 y 70 signic el paso de la inuencia

argentina a la brasilea e incidi fuertemente en la estructura territorial de la regin
Oriental al fortalecer la red vial del pas, posibilitando de esta forma una mayor
velocidad e independencia en los intercambios comerciales, entendida esta ltima
como la facilidad de alterar el recorrido de los trayectos y su duracin con la utilizacin de vehculos mecanizados que, al no depender de la inalterabilidad de los
trayectos y tiempos impuestos por el ro y el trazado de los rieles, se constituyeron
mucho ms que en una innovacin tecnolgica convirtindose en nuevos vectores
de la economa, las migraciones y las conguraciones territoriales.
El periodo de emergencia de los pueblos-ruta comienza a inicios de la dcada de los
60 y se extiende hasta nuestros das, debido a la expansin de las rutas principales
y secundarias y su mejoramiento y pavimentacin creciente en vastas regiones, as
como a la diversidad y frecuencia de vehculos que las utilizan.
La difusin de los vehculos motorizados y el reemplazo gradual del tren como medio de transporte de bienes y personas, al menos en Paraguay, han repercutido favorablemente en la construccin y pavimentacin de nuevas rutas, aunque a partir
de all la orientacin del proceso se dirige claramente hacia un nuevo eje econmico
situado al Este de la regin Oriental.
La uniformidad de estilo de las estaciones ferroviarias se constata inclusive en el uso de los colores con que estn pintadas.
Hasta hoy pueden distinguirse los colores amarillo oscuro y negro o amarillo oscuro y marrn en estaciones como las del
departamento de Paraguar, Guair, Itapa y en la propia Estacin Central de Asuncin.
35
Efectivamente, las inversiones en vas de comunicacin se multiplicaron en el periodo 1970-1990, pero concentrndose preferentemente en las zonas econmicas ms
dinmicas y marginando an ms a las regiones histricamente relegadas, a lo que
se agrega la gran depresin econmica y demogrca de los pueblos-tren especialmente en los departamentos de Paraguar, Guair y Caazap, resultado inexorable
del cambio del sistema de transporte por la nueva orientacin geopoltica y el paso
de la inuencia argentina a la brasilea.
La construccin de rutas a partir de 1960 estuvo asociada con la puesta en marcha
de un plan de colonizacin interna que intent cumplir con varios objetivos, siendo
los principales la descompresin de las tensiones sociales en las regiones minifundistas superpobladas y la integracin de las zonas perifricas a la economa y sociedad nacional. En este sentido, las rutas constituyeron poderosas herramientas en
la materializacin de los objetivos del proceso de ocupacin y activacin de ciertos
territorios en la regin Oriental.
Esquema N 3. Pueblos-Ruta
El Plan Tringulo, unin vial entre las ciudades de Asuncin, Encarnacin y Ciudad
del Este, signic en los aos sesenta la primera implantacin de infraestructura
respondiendo a un claro objetivo de integracin de la periferia, mediante la puesta
en marcha de una red vial constituida por las tres rutas asfaltadas y sus ramales
perpendiculares como vas de expansin de su inuencia.
36
Las ciudades gemelas
Las ciudades ms importantes del Paraguay contemporneo son todas ciudades de

frontera donde la mayora, incluyendo a Asuncin, Ciudad del Este, Encarnacin,
Pedro Juan Caballero y Salto del Guair, tienen como vecina a una ciudad de dimensiones relativamente similares. En la totalidad de los casos, las ciudades fronterizas,
tanto paraguayas como brasileas o argentinas, se han desarrollado gracias a los
ujos y trnsito entre las ciudades vecinas situadas en regiones y pases diferentes.
El dinamismo transfronterizo fue la base de una economa de intercambios donde la
produccin de bienes fue suplantada por la de servicios y, en cierta forma, un modelo de desarrollo espontneo y muy dependiente de las condiciones externas.
Esquema N 4. Ciudades Gemelas
Las diferentes organizaciones administrativas

del territorio por parte del Estado
El Estado es el nico actor con legitimidad poltica y fuerza efectiva para implementar polticas en su territorio, para administrarlo y transformarlo en funcin a sus
objetivos socioeconmicos y estratgicos. El mtodo ms utilizado por los estados
para lograr una mejor y eciente implementacin de las polticas nacionales es la
fragmentacin de los territorios a ser atendidos. As nace la divisin poltico-administrativa que tiene por objeto facilitar la administracin del territorio nacional
mediante unidades ms pequeas de diferentes grados y denominaciones: regiones,
departamentos y distritos, en el caso paraguayo.
37
Delimitar regiones dentro de los territorios nacionales fue tarea inicial de todos los
estados, utilizando diversos criterios diferenciadores. El primer elemento que hace diferentes a dos porciones territoriales es su paisaje, es decir la forma externa del mismo donde sus caractersticas fsicas y humanas, de clima, fauna y ora le coneren
una particularidad denida durante un periodo y sin que las mismas se mantengan
uniformes en el tiempo. Al contrario, los territorios se transforman por las actividades humanas y tambin por los procesos naturales, volviendo a veces irrelevantes las
delimitaciones realizadas previamente y exigiendo nuevas re-delimitaciones.
Una vez transformados los territorios por procesos migratorios, expansin urbana,
cambio de sistema productivo, los mismos pueden ser delimitados con otros criterios
ms funcionales que la simple diferenciacin fsica, posibilitando que la re-delimitacin sea no slo coherente sino que favorezca, adems, el mejor conocimiento del
territorio as como su desarrollo integral y su integracin al territorio nacional.
A continuacin presentamos las sucesivas divisiones polticas del territorio paraguayo, con sus transformaciones y la creacin de sus respectivas unidades administrativas.
En 1901 el pas continuaba arrastrando las consecuencias negativas de la guerra
contra la Triple Alianza, que haba producido como efecto territorial una gran dispersin poblacional y una red de pueblos con escasos habitantes, sin mayores vnculos entre si, tanto como una creciente concentracin demogrca en la comarca
asuncena.
En esa fecha el territorio estaba organizado en tres espacios denidos:
a. La capital Asuncin
b. Los 86 partidos de la regin Oriental
c. El Chaco, bajo administracin militar
Pocos aos despus, en 1906, el Estado paraguayo divida el territorio en 12 departamentos y estos a su vez en partidos, categora correspondiente a los actuales distritos, divisin que constituye el primer ordenamiento territorial con delimitaciones
regionales claras, que tendr vigencia hasta 1945, y en donde los limites estaban
jados generalmente por los ros ms importantes de cada regin. Los departamentos creados por Ley, que se caracterizaban en la mayora de los casos y en particular
los situados al Este del pas, por su muy escasa poblacin y gran aislamiento, eran
los siguientes:
Concepcin
Caraguatay
Yhu
Encarnacin
Quiindy
Villeta
San Pedro
Guair
Caazap
San Ignacio
Paraguar
Pilar
Casi en la totalidad de los casos, los departamentos creados tenan por capital a sus
principales ciudades que eran, adems, las que le daban su nombre originndose as
38
el modelo de organizacin de un departamento por cada ciudad regional importante. Por su parte, la capital Asuncin constitua una entidad territorial independiente
de los nuevos departamentos, mientras que el Chaco conservaba su estatus de regin bajo administracin militar.
Mapa N 4. Divisin administrativa entre 1906 y 1945
Fuente: Elaboracin propia sobre el Diagnstico demogrfico del Paraguay 1950-1977 de la STP (1980).
39
En 1945 se introducen importantes modicaciones al sistema existente, siendo los

cambios ms signicativos la creacin de nuevos departamentos tanto en la regin
Oriental como en el Chaco que deja de ser exclusivamente territorio militar. El decreto organiza el territorio en 16 departamentos con sus respectivas capitales, adems
de la ciudad de Asuncin como entidad independiente:
Departamento
1. Concepcin
2. San Pedro
3. Cordillera
4. Guair
5. Caaguaz
6. Caazap
7. Itapa
8. Misiones
9. Paraguar
10. Alto Paran
11. Central
12. eembuc
13. Amambay
14. Pte. Hayes
15. Boquern
16. Olimpo
Capital
Concepcin
San Pedro
Caacup
Villarrica
Coronel Oviedo
Caazap
Encarnacin
San Juan Bautista
Paraguar
Hernandarias
Sin capital
Pilar
Pedro Juan Caballero
Villa Hayes
Mariscal Estigarribia
Olimpo
Los nuevos departamentos son:
Amambay, que surge en la parte Este del departamento de Concepcin.
Caaguaz, que si bien exista antes bajo el nombre de Yh, vio ampliado su territorio con el desmembramiento de gran parte del departamento de San Pedro.
Alto Paran, que nace de la parte Norte del antiguo departamento de Encarnacin (transformado en el actual departamento de Itapa) y del extremo Este del
departamento de San Pedro.
eembuc, anteriormente denominado Pilar, se expandi hacia el Norte con supercie desmembrada del departamento de Villeta convertido en el actual Central.
Y los tres departamentos del Chaco: Presidente Hayes, Boquern y Olimpo.
La denominacin de los departamentos de Cordillera, Caaguaz, Itapa, Alto Paran, eembuc, Amambay y Boquern constituye una novedad por generar nuevas regiones no asociadas exclusiva o preferentemente con su capital departamental,
sino con caractersticas geogrcas o geo-econmicas propias de la regin. As por
ejemplo, la zona boscosa o la zona yerbatera se convirtieron en departamentos
de Caaguaz, Alto Paran e Itapa. Se mantiene o incrementa tambin el uso del
idioma guaran para las denominaciones departamentales sentando un importante
mensaje de identidad cultural tanto para los propios habitantes del pas como para
los pases vecinos.
40
Fuente: Elaboracin propia sobre el Diagnstico demogrfico del Paraguay 1950-1977 de la STP (1980).
Otra modicacin importante es la creacin del departamento Central, cuya denominacin es una alusin al rol centralizador de Asuncin y su zona metropolitana,
pues si bien el departamento no se sita en el centro de la regin Oriental ni del pas,
41
su posicin de preeminencia en la vida econmica, social y poltica de la Repblica

est marcada por hallarse la capital enclavada en esta zona.
La nueva divisin poltica concibe explcitamente la existencia de dos regiones,
la Oriental y la Occidental, y los tres nuevos departamentos situados en esta ltima
representan una forma innovadora de concebir y administrar el territorio chaqueo,
que pasa a adquirir una nueva dimensin estratgica y geopoltica luego de la victoria militar en la guerra del Chaco. De esta manera, y luego de transcurrir diez aos
de la posguerra chaquea, se comienza a proyectar como ideal de gerencia territorial la ocupacin efectiva de esta regin a travs de un mapeo diferente, donde los
departamentos creados pasan a constituirse, al menos en teora, en reas de dominio poltico efectivo, y no solamente militar, por parte del Estado.
No es de extraar que en los mapas nacionales de este periodo, el Chaco aparezca
como un territorio casi totalmente ocupado por decenas de fortines militares y estancias ganaderas, dejando pocas reas vacas en su vasta supercie, cuando en realidad se trataba de un gran espacio todava muy escasamente ocupado por la poblacin
civil. Esta estrategia geopoltica no es nueva y demuestra la importancia y utilidad de
los mapas para el fortalecimiento de la identidad y defensa de la soberana, as como
su posible instrumentacin por el Estado para el cumplimiento de sus nes.
Casi tres dcadas mas tarde, en 1973, el Estado introduce una nueva modicacin
en la estructura administrativa del territorio. La nueva divisin es la siguiente:
Departamento
1. Concepcin
2. San Pedro
3. Cordillera
4. Guair
5. Caaguaz
6. Caazap
7. Itapa
8. Misiones
9. Paraguar
10. Alto Paran
11. Central
12. eembuc
13. Amambay
14. Canendiyu
15. Pte. Hayes
16. Alto Paraguay
17. Chaco
18. Nueva Asuncin
19 Boquern
Capital
Concepcin
San Pedro
Caacup
Villarrica
Cnel. Oviedo
Caazap
Encarnacin
San Juan Bautista
Paraguar
Presidente Stroessner
Sin capital
Pilar
Salto del Guair
Pozo Colorado
Fuerte Olimpo
Mayor Pablo Lagerenza
Gral. Eugenio A. Garay
Pedro P. Pea
En la regin Oriental, la nica modicacin importante es la creacin del departamento de Canendiyu con su capital Salto del Guair, surgido de la desmembracin
de parte de los departamentos de Caaguaz y Alto Paran, quizs como una estrategia geopoltica vinculada al conicto limtrofe surgido en esa zona fronteriza con
42
el Brasil en la dcada de los setenta y que habra de resolverse con el acuerdo binacional para la construccin de la represa de Itaip.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base del Diagnstico demogrfico del Paraguay (1950-1977) de la STP (1980).
En el Chaco se crean dos departamentos ms buscando revertir la imagen de espacio abandonado y despoblado, sobre todo en la zona fronteriza con Bolivia donde
43
parecen concentrarse los nuevos departamentos, en lo que tambin podra ser una
estrategia de armacin de la soberana frente a una aspiracin histrica de Bolivia
que mantuvo constante su reivindicacin, aunque fuera simblica, sobre el Chaco
paraguayo6.
Los cambios en la divisin territorial en este periodo parecen acompaar las transformaciones geopolticas y econmicas de inicios de la dcada de 1970, especialmente
en lo que respecta a la creacin del departamento de Canindey. Con ello, adems,
se produjo una cierta racionalizacin de la gestin territorial del Alto Paran que,
al disminuir su supercie geogrca, se beneci de una mayor concentracin de la
gestin poltica del desarrollo regional ya que un territorio pequeo puede ser mejor
administrado y controlado, sobre todo si no cuenta con sucientes medios y vas de
comunicacin, como era el caso de este departamento en aquel momento. Desde
esta perspectiva el Alto Paran logr potenciar su manejo de las zonas de Itaip y
del entonces Puerto y luego Ciudad Presidente Stroessner, donde se localizaban sus
principales desafos y fortalezas. Sobre esta base, posteriormente comenzara tambin una creciente explotacin del recurso tierra en el rea rural de este departamento, constituyndose la agricultura en un nuevo valor econmico regional.
Finalmente, luego de aprobada la Constitucin de 1992, una ley introduce nuevos
cambios en la divisin administrativa y en la organizacin interna de los territorios
del pas. En la regin Occidental, los departamentos de Chaco y Nueva Asuncin se
fusionan con Alto Paraguay y Boquern respectivamente, volviendo al modelo de
1945 con solamente 3 departamentos, a los que se suman los 14 de la regin Oriental lo que hace un total de 17 departamentos.
Sin embargo, la principal innovacin en este perodo se produce en el campo poltico, pues por primera vez las entidades territoriales pueden elegir sus propias autoridades rompiendo con dcadas de centralizacin y concentracin poltica desde la
capital del pas. Este proceso, basado en la nueva Constitucin poltica de 1992, fue
denominado descentralizacin y consisti en la transferencia de poderes desde el
Poder Ejecutivo central a los departamentos y municipalidades que, en forma articulada, deberan ocuparse de la gestin del desarrollo local y regional.
44
Ntese la efectividad de la estrategia paraguaya de llamar Chaco paraguayo a la regin Occidental reforzando as la
soberana e integracin nacional del mismo. Sin embargo, no se utiliza la expresin regin Oriental paraguaya.
Mapa N 7. Divisin administrativa actual
Fuente: Elaboracin propia sobre la base del Diagnstico demogrfico del Paraguay (1950-1977) de la STP (1980).
45
5.
El territorio paraguayo
analizado por gegrafos extranjeros
A falta de una lectura territorial de investigadores paraguayos los europeos, entre otros, demostraron un inters creciente en la evolucin del territorio nacional,
especialmente de las mutaciones territoriales producidas por la modernidad paraguaya, es decir por la fractura del esquema rural paraguayo provocado por la
colonizacin agrcola iniciada en los aos sesenta, as como por las recomposiciones
regionales resultantes de las inuencias geopolticas materializadas en las grandes
obras de infraestructura como las represas hidroelctricas binacionales.
La perspectiva del gegrafo francs Gaignard7 es interesante pues hace nfasis en el
rol de la estructura geolgica para explicar las dinmicas territoriales. Ya a inicios
de la dcada del 70 este gegrafo pudo describir las formas, aun no muy ntidas, de
la colonizacin extranjera en la franja Este de la regin Oriental, cuestionndose si
el desarrollo econmico, la modernizacin y la nueva dependencia poltica produciran un
Paraguay brasileo. As mismo, Gaignard denomina a la regin Oriental el Paraguay til.
En la misma lnea de los gegrafos franceses, en el tomo de la Geografa Universal consagrado a Amrica Latina, bajo la direccin de Brunet, el Paraguay aparece
conformado por cuatro espacios denidos: a) la regin de Asuncin y su zona metropolitana, b) el Espacio Problema conformado por la zona rural de la regin
Oriental, con una problemtica caracterizada por un sistema productivo extensivo
y expulsin de poblacin rural, c) el Espacio Milagro, representado por la franja
fronteriza Este, reconvertida a la agricultura empresarial (soja, trigo, maz), y d) el
Espacio en Reserva constituido por el inmenso Chaco.
Para Kleinnpenning, gegrafo holands que realiz importantes aportes en estudios
geo-histricos sobre el Paraguay rural, la regin Oriental es el Paraguay propiamente dicho, al ser esta la zona de predileccin para el asentamiento de los paraguayos. Este autor dirigi parte de sus investigaciones a analizar la efectividad de las
polticas de colonizacin tanto en el Paraguay como en Brasil.
La ultima investigacin geogrca de los investigadores extranjeros, al menos publicada, es la del francs Souchaud quien se interes en las transformaciones de las
estructuras territoriales y el reposicionamiento de los actores y sistemas econmicos
de la regin Oriental, como resultado de las migraciones brasileas a la zona Este,
describiendo lo que l mismo denomina una lgica espacial neo-colonial.
46
Especialista en los sistemas territoriales de la cuenca del Plata, especialmente de la Pampa argentina. Su inters sobre el
Paraguay nace con la visita que realiza el presidente francs De Gaulle al pas a nes de los 60, de la cual forma parte
Gaignard. Posteriormente dirigi varias investigaciones doctorales desde la Universidad de Toulouse-Le Mirail sobre la
modicacin del Alto Paran.
Otros investigadores de la regin, en especial Bruniard y Borrini, argentinos, realizaron tambin lecturas geogrcas sobre el Paraguay, insistiendo principalmente en
la organizacin geogrca y el equilibrio inestable del sistema paraguayo.
Gran parte de estos trabajos se encuentran en ingls, francs y alemn, lo que diculta en parte el acceso a los mismos.
6.
Conclusin
La breve introduccin geo-histrica realizada se resume en un conjunto de hechos
que son analizados desde la perspectiva territorial y que ayudarn a comprender
las transformaciones socioeconmicas y territoriales ocurridas en las ltimas tres
dcadas y caracterizadas por una gran aceleracin en las formas e intensidades de
uso del espacio.
La ocupacin y el aprovechamiento del territorio no sigui una lnea lgica ni homognea en todas las regiones, notndose la repeticin de algunas caractersticas en
los procesos de territorializacin, como por ejemplo la centralizacin institucional y
poblacional sobre la ciudad de Asuncin y posteriormente sobre la regin Metropolitana, ocasionando una ocupacin lenta y desigual del resto del territorio y privilegiando siempre los poblados ms antiguos y fronterizos.
Las actividades econmicas ms importantes consistan en la extraccin de madera
y yerba mate, continuada despus con la agricultura y la ganadera practicadas de
forma extensiva, sin muchas inversiones de capital o de tecnologa. Este fenmeno
est directamente relacionado a la conquista de la periferia, la cual se realiz muy
lentamente y se circunscribi a la actual zona metropolitana de Asuncin.
El lento avance hacia los espacios perifricos situados tanto al Este como al Oeste
(Chaco) de Asuncin parece ser la constante a lo largo de los primeros siglos de presencia hispnica en el Paraguay actual. Las consecuencias territoriales, econmicas
y demogrcas de ambas guerras han tardado en cicatrizar, incorporando a su vez
poderosos elementos de identidad a la nacin paraguaya.
Se percibe asimismo la inexistencia de un sistema organizado de ocupacin del territorio con pioneros nacionales o extranjeros, resultando una alta dependencia de las
vas y medios de comunicacin para cumplir tal cometido. Con estas bases histricas
territorializadas para incorporar la variable espacial, podemos aproximarnos a la
conguracin de los nuevos territorios del Paraguay.
47
II.
Los nuevos territorios del

Paraguay: continuidades
y rupturas
Analizar la situacin social, econmica y demogrca del Paraguay desde la perspectiva territorial exige trascender las nociones, los instrumentos y las representaciones mentales tradicionales sobre el espacio nacional. Con este enfoque se visualizan territorios superpuestos a las fronteras invisibles de los distritos, departamentos,
regiones naturales y a las propias reas limtrofes de los pases vecinos, emergiendo
de los procesos socioeconmicos que se desarrollan en las diferentes zonas del pas
sin ajustarse a aquellas delimitaciones. De esta manera, las unidades de medida
territoriales convencionales, como las reas urbanas y rurales, ciudades, distritos,
departamentos y regiones naturales, ya no son operativas para aprehender las dinmicas territoriales que surgen, mutan, desplazan y se articulan sin respetar lmites y
fronteras internas o externas.
Se propone entonces una lectura diferente, pero complementaria a las existentes,
donde se insiste en las manifestaciones territoriales de los procesos sociodemogrcos, econmicos, culturales, lingsticos y, en algunos casos, inclusive religiosos.
Asumiendo que las implantaciones humanas en los territorios tienen objetivos claros y generan actividades econmicas directas, las mismas tienen un gran peso en
la estructuracin de los territorios de modo que las actividades econmicas, dependientes del nivel de tecnologa disponible y de los escenarios regionales, continentales y mundiales, conguran los territorios en funcin de actores, productos, infraestructuras de transporte, mercados, sistemas polticos, estructuras demogrcas y
acceso a recursos naturales. La conjuncin de estos factores produce diversos tipos
de territorios: aislados, agro exportadores, ganaderos, campesinos, problemticos,
superpoblados, equipados, integrados, de reserva y olvidados, entre otros que iremos
analizando a partir de este captulo.
Las nuevas regiones que aqu se proponen como unidades de anlisis especcas y
con caractersticas econmicas y territoriales particulares, pueden presentar estructuras sociodemogrcas diferentes, pero en el anlisis se privilegia a las actividades
econmicas (productivas y de consumo) como generadoras principales, aunque no
exclusivas, de las dinmicas territoriales.
Los cortes regionales, que muy raramente coinciden con los lmites administrativos
del Estado, son percibidos como organismos vivos que se expanden, repliegan, reproducen y superponen unos con otros, establecindose entre los mismos un alto nmero e intensidad de ujos o interacciones socioeconmicas. Hoy ms que nunca los
lmites internos y las fronteras externas son frentes que se expanden y comprimen
en funcin de ventajas y condiciones econmicas, sociales y naturales, produciendo
nuevas regiones con lgicas particulares que se sitan sobre varias unidades administrativas.
La perspectiva territorial exige entonces una aproximacin distinta a los datos e
informaciones que se encuentran disponibles en su formato estadstico, ordenados
por distritos, departamentos y regiones. Aunque esta base de informacin constituye
una herramienta fundamental para estudios territoriales, la misma no es suciente
y debe ser complementada y enriquecida con datos referentes, entre otros, a ujos de
poblacin, bienes, servicios e ideas que trascienden los lmites administrativos.
51
Para reforzar ese anlisis se presentan tambin esquemas y mapas que intentan
amplicar espacialmente lo que es la mera localizacin y zonicacin de las regiones, para convertirse en verdaderos sistemas de comprensin y explicacin de los
cambios ocurridos en los territorios, las economas, las sociedades locales, regionales
y nacionales en las ltimas dcadas.
A continuacin se describen y analizan los componentes vitales de cada regin identicada, con sus respectivas articulaciones o disfunciones interregionales, as como
sus sistemas econmicos y sociodemogrcos, insistiendo en la dimensin territorial
de los mismos.
1.
La regin agro exportadora
Historia de la implantacin moderna
Esta zona fronteriza al Este de la regin Oriental, comprendida especialmente por
los departamentos actuales de Alto Paran, Itapa, Canindey y algunas zonas de
los de Amambay, Caaguaz, Caazap y San Pedro, fue ocupada en forma sistemtica recin a partir de la dcada de 1960, habiendo constituido anteriormente una
amplia franja perifrica que vivi una profunda transformacin luego de la Guerra
contra la Triple Alianza. En efecto, la venta de tierras pblicas de las ltimas dcadas del siglo XIX fue la primera puesta en valor de esta regin.
En ella se sucedieron tres sistemas econmicos caracterizados por estructuras productivas complementarias y paralelas. La primera utilizacin de los recursos de la
regin fue la extraccin de madera y yerba mate entre nales del siglo XIX y las
primeras dcadas del siglo XX, para posteriormente pasar a la extraccin selectiva
del palmito, mientras continuaba la actividad maderera. Finalmente, la llegada de
la agricultura familiar y la empresarial a nales de 1950, termin por congurar el
uso del espacio regional. A lo largo de los tres periodos, los mercados regionales y
mundiales, por un lado, y las estrategias comerciales de los actores socioeconmicos,
por el otro, fueron los motores de la formacin de un espacio productivo particular.
La agricultura fue la actividad estratgica para incorporar esta regin a la economa
nacional dentro de una lgica de descompresin demogrca de los departamentos de Central, Cordillera y Paraguar. La fundacin de la ciudad-puerto Presidente
Stroessner a orillas del ro Paran, hacia nes de los aos cincuenta, marca un inters estratgico en la ocupacin activa del territorio perifrico por parte del Estado.
Algunos aos ms tarde comienza la implantacin de infraestructuras de comunicacin, transferencia de inversiones y migraciones humanas conocidas bajo el nombre
de Marcha hacia el Este. Este movimiento desde la zona de inuencia de Asuncin
hacia la cuenca del ro Paran se realiz en forma lenta, con un marcado inters
geopoltico y econmico productivo agrcola, transformado posteriormente en una
52
estrategia de intereses geopolticos energticos con la construccin y puesta en funcionamiento de la presa hidroelctrica de Itaip.
Posterior a la Marcha hacia el Este, que buscaba implantar colonias campesinas y
de esa forma ocupar y controlar el territorio, se produjo un fenmeno que fren, alter e hizo retroceder a la poblacin campesina movilizada en este emprendimiento.
Con sentido de orientacin contraria, colonos brasileos comenzaron a adquirir tierras e instalar sistemas productivos agrcolas sucientemente ecientes en territorio
paraguayo, expandindose progresivamente hacia el interior de las fronteras a expensas del retroceso de los colonos paraguayos.
La presencia y el avance de esa colonizacin brasilea form parte de la denominada Marcha al Oeste, entendindose por tal la migracin deliberada de agricultores
de esta nacionalidad provenientes del centro de Brasil y con destino al occidente de
ese pas, aunque por su gran empuje y por las condiciones agrolgicas y de costo favorables de este lado de la frontera, terminaran rebasndolas. Se produce entonces
el encuentro de dos frentes pioneros campesinos con habilidades y conocimientos
diferentes que determinaron el xito econmico de unos y el abandono progresivo
de los otros.
Siendo el conocimiento del terreno el primer elemento clave para entender la subsistencia y la progresin de un frente pionero, en este caso sobre la selva hmeda o
Bosque Atlntico Interior, los colonos brasileos pueden ser considerados pioneros
profesionales debido a su amplia experiencia en la habilitacin de tierras agrcolas en el estado brasileo de Paran, que presentaba las mismas condiciones ecolgicas que el actual departamento de Alto Paran en el Paraguay. Por su parte,
los campesinos nativos, acostumbrados a la produccin agrcola de subsistencia, se
encontraron con un escenario natural diferente al de sus zonas de origen. Ni la fertilidad del suelo ni el apoyo estatal, escaso e ineciente, pudieron implantar en forma
duradera a los mismos, mientras paralelamente se desarrollaba un mercado muy
dinmico de especulacin y venta de tierras que conspiraba contra la instalacin de
las colonias de campesinos paraguayos provenientes del rea central minifundista
y empobrecido.
La construccin de la represa de Itaip fue otro fenmeno que consolid la zona,
dndole fuerte impulso a la urbanizacin del poblado de Puerto Presidente Stroessner, que en pocas dcadas se convirti en una ciudad importante y abandon su rol
portuario para convertirse en ciudad melliza de Foz de Iguaz, Brasil. De la lgica
del ro, con orientacin Norte-Sur, se pas a la lgica del puente, con una proyeccin
Este-Oeste.
En esta zona se materializan los proyectos geopolticos, productivos y sociales del
Paraguay, que cambia de eje y sistema de conexin con el mundo, tanto como del
Brasil que atrae al Paraguay a su rbita de inuencia. El periodo en el que ocurren
estos procesos, especialmente la dcada del 70, puede ser considerado como de fecundacin territorial por parte los dos pases, que se entrelazan y generan un nuevo
territorio con inuencias mltiples, las cuales sern visibles con claridad recin dos
dcadas ms tarde.
53
El periodo embrionario dura poco, pues el puerto Presidente Stroessner, devenido

ya ciudad, se convierte rpidamente en el eje poltico y econmico de la zona que
reconvierte su base social de obrera a agricultora, una vez que la construccin de la
represa de Itaip declina.
A inicios de la dcada del 90 dos frentes productivos se presentan en la zona Este. Por
una parte la creciente actividad comercial de Ciudad del Este, nuevo nombre de la
capital de Alto Paran8 , y por otra la expansin del monocultivo empresarial con
fuerte preponderancia de agricultores y empresarios brasileos. De esta forma, la
regin Este se dinamiza a partir de la puesta en marcha del sistema agro exportador
combinado con un sistema comercial que, actualmente en crisis, sigue manteniendo
un alto nivel de transacciones.
Sistema econmico y actores

El sistema econmico de esta zona presenta un conjunto complejo de actores, productos y procesos, donde la frontera internacional juega un rol vital no como separacin territorial, sino como delimitadora de sistemas jurdicos, econmicos y, sobre
todo, impositivos que imprimen un gran dinamismo a los ujos transfronterizos. En
esta zona la frontera es sentida como ventaja y no como problema, debido a que la
misma casi no representa un corte territorial sino, todo lo contrario, se asemeja ms
a un espacio continuo con matices propios, donde los actores consiguen obtener
rdito de las diferencias fronterizas.
Este sistema econmico, motor de la conguracin territorial de la zona, puede ser
analizado a travs los siguientes subsistemas que lo integran:
Subsistema productivo agrcola
El cultivo intensivo de la soja es el generador de gran parte de la renta de la regin

agro exportadora. El cultivo de este rubro ordena, a su manera, un territorio donde
la mayor parte de las infraestructuras, bienes y servicios estn supeditados a su cultivo, acopio y comercializacin. Otros rubros cultivados son el maz y el trigo, pero
como actividades complementarias a la soja, tanto en el tiempo (verano-invierno)
como en el espacio. La caracterstica principal del sistema de la soja es su constante
necesidad de expansin, volvindose una actividad muy consumidora de espacio
que se alimenta no solamente de los precios internacionales o del dispositivo tecnolgico de produccin, sino tambin de la disponibilidad de tierras que, aunque
con dueos y ocupantes campesinos, son acaparadas por los productores de soja.
Ocurre de esta forma una modicacin en la estructura de la tenencia de la tierra,
correspondiendo a la expansin del cultivo de la soja y el trigo y al repliegue de la
agricultura campesina, obligada esta ltima a migrar o reconvertirse.
La estadstica agrcola muestra en el cuadro N 2, la magnitud de la transformacin
del uso del territorio, especialmente en lo que se reere al avance sostenido, y en
algunos casos agresivo, de los cultivos principales de la regin.
8
54
Este cambio de denominacin se produce luego de la cada del gobierno de Stroessner en 1989.
Se percibe claramente el aumento de la supercie cultivada de soja y trigo en los departamentos de la regin que denominamos agro exportadora, donde la supercie
sojera tuvo un gran crecimiento, pasando de 549.022 hectreas en 1991 a 1.450.007
hectreas en 2003, lo que demuestra una gran transformacin del uso del territorio y no solo del suelo agrcola, puesto que las actividades productivas de estos dos
rubros exigen una organizacin econmica particular que permita su cultivo y su
comercializacin a travs de un dispositivo logstico de exportacin que congura al
territorio dndole un perl propio y denido.
Cuadro N 2. Supercies sembradas de soja y trigo por departamentos
Departamentos
Caaguaz
Itapa
Alto Paran
Canindey
San Pedro
Caazap
Total de la regin
Soja
1991
21.799
210.523
228.504
49.030
17.367
21.799
549.022
2003
109.325
360.000
574.362
255.995
41.000
109.325
1.450.007
Trigo
1991
6.710
63.974
53.616
5.970
14.270
6.710
151.250
2003
44.350
82.921
136.250
13.700
7.300
44.350
328.871
Fuente: Censo Agrcola del ao1991 y Estimaciones del Ministerio de Agricultura y Ganadera para el ao 2003.
Tal como se observa en el mapa 8, gran parte de la porcin Este de la Regin Oriental es destinada al cultivo de soja, con islas productivas que no corresponden a la
contigidad geogrca de la produccin pero que s forman parte del sistema.
El cambio en la utilizacin del territorio conlleva adems una transformacin de la
estructura de la poblacin rural, debido a que el espacio productivo, por ser mayormente mecanizado, requiere de menos efectivos humanos para las tareas agrcolas.
Se asiste entonces al aceleramiento del paso de la agricultura familiar de subsistencia a la agricultura empresarial de mercado. Si bien este proceso haba comenzado
mucho antes, es en la ltima dcada y media que los cambios se maniestan con
mayor intensidad.
Los actores econmicos que pilotan las actividades agrcolas de esta zona son mayoritariamente agricultores y empresarios brasileos. El proceso de adquisicin de nuevas tierras para el cultivo de soja reconvierte no solamente el uso del suelo sino que,
adems y quizs ms importante que eso, brasileriza9 el territorio con nuevos usos,
signicaciones, infraestructuras y funcionamientos culturales que, como resultado
natural de la reproduccin social y territorial, convierte a la regin agro exportadora
en un dispositivo productivo sojero brasileo en territorio paraguayo.
A continuacin se presenta la evolucin anual del sistema sojero, tanto en supercie
cultivada como en rendimiento. Se insiste en la importancia de la supercie cultivada por sus implicancias en la estructura del uso del suelo y tambin del territorio,
9
El investigador francs Souchaud, habla inclusive de territorios al estilo brasileo, para dar cuenta de la implantacin
y funcionamiento del sistema productivo que recongura el territorio paraguayo, con fuertes inuencias transfronterizas,
producto de dcadas de procesos migratorios.
55
mientras que los rendimientos son relevantes para concebir la importancia de la

logstica de conservacin, transporte y comercializacin de un sistema productivo
que no ha cesado de progresar.
Cuadro N 3. Evolucin de la produccin de soja
Ao
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
rea de Siembra Hectreas

--------552.657
594.811
634.993
694.117
735.503
960.000
1.050.000
1.150.000
1.200.000
1.200.000
1.350.000
1.445.000
1.550.000
1.936.000
Rendimiento Kg./Ha.
--------1.868
2.004
2.325
2.587
3.088
2.509
2.639
2.598
2.483
2.426
2.594
2.445
2.915
1.791
Fuente: Cmara Paraguaya de Exportadores de Cereales y Oleaginosas (CAPECO)

y Ministerio de Agricultura y Ganadera. Direccin de Censos y Estadsticas
Agropecuarias.
La comercializacin, con sus diversas ramicaciones y subsistemas, se realiza mayormente por el Brasil hacia los puertos ubicados sobre el ocano Atlntico, conjunto
de infraestructuras que conforma el eje Este hacia donde se proyecta principalmente
esta regin. Para ello se utiliza la va terrestre en la cual los grandes camiones y contenedores constituyen el equipamiento bsico de la actividad. Una parte no menos
importante de la produccin de soja es transportada en barcazas por el ro Paran,
con una orientacin Sur, dirigindose a los puertos del Atlntico pero de la cuenca
del Ro de la Plata, mientras que la transformacin se realiza, mayoritariamente, en
la macro regin fronteriza (Estado de Paran, Brasil).
Al analizar el sistema de la soja en esta regin, su funcionamiento, sus mercados,
sus actores y sus benecios, se observa que el territorio se encuentra ocupado, activado y producido por actores socioeconmicos extranjeros, quienes reproducen el
sistema expansivo de la agricultura comercial sobre antiguos territorios campesinos.
Disciplinas como la geopoltica y la geoeconoma ayudan a completar el anlisis
regional al incluir las estrategias territoriales, econmicas y culturales, vedadas o no
de los pases vecinos.
El anlisis se vuelve complejo al concebir a Brasil como potencia regional y a Paraguay como fuertemente dependiente de los pases de la regin, especialmente la
potencia Brasil y la sub potencia Argentina, dando un margen de maniobra relativamente reducido al Estado paraguayo para controlar la expansin tanto de la soja
como de sus actores.
56
La regin agro exportadora se convierte en una regin bisagra entre dos pases y
entre los diferentes conjuntos de un mismo sistema productivo, donde la importancia regional tiene matices econmicos y energticos especiales que la convierten en
regin estratgica.
En trminos territoriales, la regin agro exportadora forma parte de la gran cuenca
continental productora de soja que se extiende a la margen izquierda del ro Paran,
en territorio brasileo. Varios investigadores10 insisten en el rol geopoltico de esta
regin, cuyas manifestaciones econmicas, culturales y lingsticas no hacen ms
que reforzar su pertenencia a la rbita brasilea.
Subsistema productivo energtico
El peso econmico y geoestratgico de la represa Itaip para la economa paraguaya es de vital importancia, adems de haber sido el origen de la urbanizacin de
la zona con obreros y profesionales de la construccin que se establecieron desde la
dcada de 1970. As mismo, su importancia econmica, concebida territorialmente
como toda la cuenca del ro Paran que coincide con la franja fronteriza Este, entre
la cordillera del Amambay y Ciudad del Este, constituye un armazn que refuerza la
frontera ya que el espacio es administrado por Itaip, especialmente a travs de las
reservas naturales a lo largo de la cuenca, aunque paradjicamente, ello no impidi
el ingreso masivo de colonos brasileos siendo esta franja una de las ms brasilerizadas del pas.
La represa de Itaip constituye tambin una de las principales fuentes de divisas
para la economa nacional sin que existan inversiones directas, creando la imagen
de productora de riqueza sin esfuerzo11. Esta actividad econmica, o ms bien
recaudadora, no tiene en general desarrollo local ni regional, pues est concebida como empresa nacional relacionndose muy poco con su entorno. No obstante,
se puede notar en los ltimos aos una mayor presencia zonal medida en obras
de infraestructura: construccin de escuelas, mercados, terminales, instalacin de
alumbrado pblico y concesin de becas estudiantiles, entre otras, con una clara
estrategia de reposicionamiento social.
10 Los siguientes estudios brindan detalles de estos procesos: Enclave sojero: merma de soberana y pobreza, 2005, Fogel y
Riquelme. Pionniers bresiliens au Paraguay, 2002, Souchaud.
11 La produccin energtica, aunque demand fuertes inversiones iniciales, se realiza ahora prcticamente sola, pues no
demanda grandes inversiones operativas sino para actividades de mantenimiento.
57
Mapa N 8. Regin Agro Exportadora
58
Itaip aparece en el escenario como una fuente de produccin de riqueza nacional,

pero con reducida importancia regional debido principalmente a su estatus de generadora de ingresos estratgicos desde la perspectiva macro econmica.
Subsistema productivo comercial y urbano
Si la regin tiene a la soja como un producto clave en el rea rural, en el rea

urbana, polarizada por la capital departamental, Ciudad del Este representa otro
elemento clave para entender la conguracin de esta regin que cuenta con el segundo centro urbano ms poblado del pas despus de Asuncin.
Analizando territorialmente Ciudad del Este se observa que coexisten dos modelos de estructura y funcionamiento urbano con usos y utilidades diferentes. El ms
pequeo, pero tambin el ms dinmico, est conformado por el micro centro con
sus casas comerciales que ofertan productos diversos, especialmente electrnicos e
informticos. El ms grande est constituido por la ciudad verdadera, asiento de
las instituciones locales y los conjuntos habitacionales.
A escalas diferentes, se nota tambin el surgimiento en la regin de nuevos centros
urbanos secundarios que acompaan y sirven de impulso a la expansin del cultivo de la soja, proveyendo la logstica necesaria adems de servicios nancieros y
de recreacin, propios de una zona productiva exitosa. Las ciudades de San Alberto, Nueva Esperanza, Katuete, Puente Kyha (distrito Francisco Caballero lvarez),
Mara Auxiliadora, Santa Rita y La Paloma se han convertido en centros urbanos
importantes, con casi la totalidad de los servicios que puede ofrecer una ciudad:
alojamiento, comunicacin, servicios nancieros, profesionales, gastronmicos y recreativos.
Otra caracterstica importante de la mayora de estas ciudades es el sistema de organizacin de la vida urbana, el cual est separado de la vida regional y nacional por
un dispositivo de avenidas paralelas a la ruta asfaltada que pasa por las mismas.
Las avenidas paralelas crean un espacio urbano y socioeconmico interior que
disminuye el efecto regional de la ruta asfaltada. Esta separacin entre la vida
regional (personas y productos que pasan por la ruta asfaltada y cuyo destino no
es la ciudad por la cual transitan) y la vida local, entendida como el conjunto de
ujos que se producen al interior de una comunidad o ciudad, evita que esta ltima
se contamine por los ujos externos, aunque los mismos pasen por o atraviesen
la ciudad.
Con este esquema urbano, aunque las ciudades se expanden y crecen en forma perpendicular a la ruta asfaltada, las residencias se ubican en las manzanas interiores y
ms alejadas de la misma de modo que ella, si bien se constituye en un eje de la vida
econmica local y regional, no ejerce una inuencia determinante en la existencia
de sus habitantes que tienen en las avenidas paralelas un armazn protector de su
rutina comunitaria.
Otro fenmeno encontrado en estas estructuras urbanas consiste en la jacin explcita de los lmites de la ciudad, con la ubicacin de grandes carteles con expresio-
59
nes como Bienvenido a, o Buen viaje, le desea la Municipalidad de.. Estos

carteles constituyen marcas territoriales explcitas que de alguna manera actan en
la creacin de lmites, sin descartar la existencia de planes de desarrollo urbano en
estas ciudades que no permiten urbanizacin fuera de sus lmites.
Como se indic con anterioridad, las avenidas paralelas a la ruta asfaltada protegen
la vida local propia conjugndola con la vida regional, pero en forma delimitada.
En efecto, las casas comerciales, hoteles y residencias se encuentran a una distancia
mnima de 60 metros de la ruta asfaltada lo que, aunque parezca no tener mayor
signicacin, es suciente para crear una atmsfera local separada fsicamente del
mundo regional que uye por la ruta asfaltada.
Esquema N 5. Sistema Urbano de las Ciudades Agro Exportadoras
El rol principal de estas ciudades es aportar la logstica necesaria al sistema productivo sojero, notndose una inuencia clara y explcita de la cultura brasilea en la
mayora de las mismas, constituyendo en el territorio regional un frente alineado que
acompaa el avance del cultivo y almacenamiento de la soja. Si el paisaje agrcola
y los actores del sistema de la soja son, en esta zona, mayoritariamente brasileos,
las ciudades que alimentan este sistema tambin se caracterizan por esa inuencia,
la cual no se reeja exclusivamente en el predominio de idioma portugus y de la
nacionalidad brasilea, sino que se reproduce en varios mbitos no productivos. La
mayora de los poderes locales, especialmente el ms fuerte, la Municipalidad con
la gura del intendente y los miembros de la Junta Municipal, estn bajo el control
del sistema brasileo representado en gran parte por los brasiguayos, es decir, inmigrantes brasileos con nacionalidad paraguaya.
60
Todo ello no es parte de un plan estatal de reconversin productiva del espacio paraguayo teniendo como estrategia la cesin voluntaria pero controlada de la dinmica
productiva y econmica a actores brasileos, sino ms bien el resultado directo de la
inexistencia de una poltica y de planes de ordenamiento y desarrollo territorial para
estas zonas. Lo cual es aprovechado por los agricultores e inmigrantes brasileos en
general, que disponen adems de un apoyo incondicional de sus autoridades en Brasil y de sus representantes en Asuncin, defendiendo los intereses de sus ciudadanos
y creando la imagen de Paraguay como pas de inmigrantes que construyen el pas.
Expresiones como paraguayos no son solo los que nacen, sino tambin los que trabajan en Paraguay sirven de muestra para ilustrar la justicacin del discurso que
apoya, alimenta y racionaliza econmicamente la inmigracin brasilea.
Se constata de esta forma que la brasilerizacin de las actividades productivas conlleva tambin una brasilerizacin de la vida socioeconmica y cultural, tanto urbana como rural, con bienes, servicios y pautas tpicamente brasileos, como las
antenas parablicas y los restaurantes con comidas y servicios del estilo del pas
vecino, carteles y letreros en idioma portugus y las iglesias cristianas-protestantes
originarias del Brasil.
El proceso de territorializacin de los colonos brasileos en esta regin se desarrolla
sobre la reproduccin total del sistema del pas vecino, impidiendo el proceso de integracin de los mismos al sistema socioeconmico y cultural paraguayo, alterando
los roles de los migrantes quienes no solo no se integran ni aceptan el funcionamiento del pas que les acoge, sino que logran imponer su idioma, sus preferencias
culturales, gastronmicas y religiosas e imprimir una dinmica territorial propia.
La expansin del sistema productivo agro exportador provoca serios conictos por
el acceso y uso de la tierra entre empresarios, campesinos, indgenas y autoridades
locales y nacionales. La alta rentabilidad de la soja, a excepcin de los aos de sequa, genera un mercado especulativo de tierras, donde la informalidad jurdica de
un gran nmero de propiedades, especialmente campesinas e indgenas, facilita el
paso de parcelas de agricultura familiar o de bosques a las actividades agro exportadoras.
Una parte de los agricultores paraguayos, en su mayora campesinos, vende su tierra
y migra a las zonas urbanas, preferentemente fuera de la regin, en cuya periferia se
instala con el dinero de la venta de sus lotes o sus mejoras. Este ingreso por la venta
del inmueble representa para el mismo una suma considerable si se toma en cuenta
sus escasos ingresos anuales en efectivo y que los brasileos pagan hasta tres o cuatro veces el valor de las tierras en Paraguay, que son siempre inferiores a los precios
vigentes en los estados brasileos vecinos, especialmente en el de Paran.
Para los agricultores paraguayos la reconversin residencial y productiva, de agricultor rural a poblador urbano desocupado u ocupado en actividades informales, es
vivida como evolucin econmica y modernizacin, pero al costo de una migracin
forzosa y una alta concentracin urbana con dcit habitacionales y de servicios bsicos. En otras palabras, se producen procesos migratorios del tipo desplazamientos
no originados en la toma de decisiones individuales voluntarias y relacionadas con
61
mejores oportunidades de vida, sino resultado de presiones directas ejercidas por el

modelo de la agricultura de exportacin.
Tampoco se dispone de un mercado de tierras dinmico y de nuevas fronteras agrcolas donde los agricultores paraguayos desplazados puedan asentarse y continuar
con la produccin agrcola; por el contrario, la presin es una oportunidad para la
modernizacin que tiene un espacio privilegiado: la ciudad.
Si se compara el funcionamiento de las ciudades a la brasilera descrito ms arriba,
con el sistema de organizacin urbana propio de la gran mayora de las ciudades del
pas que se sitan sobre una ruta asfaltada, se puede apreciar las notorias diferencias entre uno y otro modelo. Mientras aquellas desarrollan su propia vida interna,
alejndose de la dinmica de la ruta asfaltada, estas ltimas viven de y para la ruta
extendindose a lo largo y en paralelo a la misma sin desarrollarse lateralmente
ms all de unas pocas manzanas. Ejemplo claro de ello son ciudades como Itacurub de la Cordillera o San Miguel en Misiones y Caapuc en Paraguar, fenmeno
peculiar de la falta de planicacin urbana y regional.
Esquema N 6. Sistema Urbano Paraguayo Tradicional de las Ciudades-Ruta.
En este tipo de ciudades, la mayora de los servicios disponibles estn orientados hacia
los clientes que pasan, como por ejemplo estaciones de servicio, gomeras, venta de
alimentos, artesanas y plantas, chiperas, provisin de agua caliente y yuyos para
mate y terer. Esta proyeccin de la economa local hacia los actores o clientes externos no es negativa, pero s crea disfunciones espaciales al contaminar las ciudades con
ruido externo, compuesto por todos los ujos de personas y bienes que pasan por
la ruta sin tener relacin directa con la ciudad y sin generar aportes sucientes a su
economa, conformando lo que hemos dado en llamar los pueblos-ruta que han sido
tipicados ms arriba.
Este fenmeno denota no solamente la falta de planicacin y ordenamiento urbano, sino adems una visin particular del desarrollo concebido en su forma territorial como un estar o asentarse cerca de las infraestructuras de comunicacin,
62
calculando que el simple hecho de la proximidad produce ventajas como acceso a

mercados (por la simple oportunidad de contar con una casilla en la banquina), a
transportes, a informaciones, etc.
Algunas excepciones a este funcionamiento constituyen las ciudades de Piribebuy,
Eusebio Ayala y Santa Rosa de Misiones, que no se encuentran directamente sobre
las rutas, sino que han sido bordeadas por ellas, lejos de sus respectivos centros urbanos.
Equipamiento del territorio e infraestructura

Esta regin es una de las mejor equipadas en trminos de infraestructura general,
encontrndose su equipamiento directamente relacionado con el dinamismo econmico y este a su vez con las estrategias de sus actores.
El peso de la represa de Itaip como organizadora del territorio es de vital importancia para comprender el valor de esta regin para el Estado paraguayo, pues la
misma ha iniciado el periodo de ocupacin sostenida y de activacin de esta zona
del pas, que se mantuvo mucho tiempo fuera del control estatal. Para los actores
agrcolas, la organizacin del territorio se realiz en funcin a las infraestructuras
de comunicacin, como las rutas asfaltadas que unen los diferentes lugares, especialmente las que relacionan Coronel Oviedo, Salto del Guair y Encarnacin con
Ciudad del Este, pues aqu se encuentra el puente que posibilita el enlace con Brasil.
No es coincidencia que dicho puente se denomine de la amistad ya que el mismo
fue construido, al igual que la ruta Cnel. Oviedo-Ciudad del Este, con capital exclusivamente brasileo, el cual deseaba atraer al Estado paraguayo a su rbita de
inuencia a inicios de los aos 1970.
De esta forma, el Puente de la Amistad es la prtesis12 que posibilita, agiliza, acelera y abarata la comunicacin entre dos estados vecinos, signicndole al Paraguay
su conexin con el mundo exterior mediante el puerto franco de Paranagu, situado
en la costa atlntica del Brasil, as como una nueva opcin de integracin regional
y mundial a travs del eje Este.
Dinmica de ujos
Los ujos de la regin constituyen el conjunto de movimientos de personas, bienes y
servicios que se producen en la zona, atendiendo las orientaciones de los mismos. El
anlisis revela que la regin presenta un gran dinamismo de ujos materiales e inmateriales con una fuerte y desigual orientacin transfronteriza Este-Oeste, como producto del sistema productivo brasileo de la soja, el cual ejerce un poder organizador
del territorio proveyendo de la mayora de los recursos del sistema de esta oleaginosa:
capitales, maquinarias, semillas, silos, entre otros. Sin embargo, la mayor parte del
producto terminado, los granos de soja, toman el camino contrario, ya sea para su
exportacin a otros continentes ya sea para su procesamiento industrial en el Brasil.
12 Santos y Silveira (2004), gegrafos brasileos, utilizan esta expresin para explicar el impacto territorial de la evolucin y
difusin de las mquinas que permitieron organizar el territorio con mayor complejidad.
63
El ujo migratorio ha tenido su mayor auge entre los aos setenta y ochenta, y
consisti en una gran movilidad de brasileos que ingresaron a radicarse en el Paraguay con el n de dedicarse a la agricultura, aunque estas corrientes estaran hoy
desactivadas e inclusive se registrara ya una migracin de retorno de brasileos a
su pas de origen. En cuanto al ujo peridico o constante de personas, este es muy
variable y complejo siendo la mayora de las veces transfronterizo y conformado por
los desplazamientos de trabajadores estacionales, en su gran mayora brasileos,
que trabajan en las explotaciones agrcolas del Paraguay. Otro ujo importante se
produce a diario entre las ciudades de Foz de Iguaz y Ciudad del Este, con la entrada al pas de trabajadores brasileos concentrndose sola y exclusivamente en el
centro comercial de la ciudad donde su actividad se restringe a la venta de productos
electrodomsticos e informticos.
Los ujos inmateriales estn compuestos por el aparato cultural brasileo que acompaa a los actores econmicos en su avance y conquista de nuevos espacios para
la agricultura. Se observa una gran inuencia del idioma portugus, inclusive en
la poblacin de origen paraguayo, tanto urbana como rural, as como de msica,
costumbres y prcticas religiosas propias del vecino pas.
Estos ujos, materiales e inmateriales, conrman la lgica del funcionamiento regional, resultado normal de las estrategias e intereses de los actores que dirigen
y controlan las actividades econmicas que inciden a su vez, fuertemente, en las
migraciones regionales y transfronterizas. El sentido de circulacin de los mismos
arroja un saldo positivo para los actores econmicos agrcolas, aunque no siempre
para la regin y el pas.
Rol regional dentro del territorio paraguayo

Histricamente la regin Este ha constituido una zona perifrica y de reserva, por
dos razones principales: la centralizacin estatal en la capital del pas y la falta de
polticas de ocupacin territorial, especialmente en las zonas de frontera. Otro factor
limitante fue el demogrco, pues las dos guerras y las emigraciones afectaron el
stock de poblacin que poda haber poblado esta regin. La misma fue ocupada por
grandes empresas dedicadas fuertemente a la explotacin forestal y yerbatera destinada a la exportacin, sin generar ningn tipo de desarrollo local ni regional.
Recin a partir de la dcada de 1960 la zona fue ocupada y valorizada con la intencin de crear nuevos polos de desarrollo, expandiendo la frontera agrcola con
colonias de agricultores provenientes de los departamentos de Paraguar, Central y
Cordillera.
Con la rma del Tratado de Itaip, a inicios de la dcada de 1970, la regin toma un
valor fundamental tanto desde la perspectiva nacional como transfronteriza pues
la represa asume una importancia estratgica para el Brasil. Hasta mediados de la
dcada de 1990, la regin ha tenido el rol principal de productor de energa elctrica,
asociado a la creciente produccin agrcola y al comercio fronterizo. No obstante,
en la actualidad la regin Este ha incorporado a su zona de inuencia productiva
a varias regiones, especialmente el Norte del departamento de Itapa y el Este de
Caaguaz, convirtiendo a estas zonas a la produccin empresarial.
64
Sin la generacin de desarrollo local ni regional, siendo sus actores principales extranjeros y generando expulsin campesina, se concluye que el dinamismo productivo y comercial no hace ms que desarticular a la regin del sistema territorial
paraguayo, que cuenta as en la regin Este con un implante productivo extranjero
que drena la riqueza canalizndola hacia su pas de origen.
Si este esquema se circunscribiera a alguna zona particular o si se obtuviesen ganancias o ventajas compensatorias se podra determinar una cierta equidad territorial,
pero ante la ausencia de lo anterior y del proceso de expansin con una direccin
Oeste-Este, el sistema brasileo se reproduce a s mismo y se propaga en el espacio.
En trminos geopolticos la importancia de esta regin se debe a que opera de contacto e interfase con el vecino Brasil cuya relevancia en la vida econmica nacional
es evidente. Analizando la evolucin territorial de la regin Este se percibe claramente una recurrencia histrica del modelo en el cual prevalecen las empresas extranjeras, como las que entre nes del siglo XIX y comienzos del XX se instalaron en la
regin para cumplir actividades que no generaban ventajas econmicas al Estado
paraguayo a travs del impulso de un desarrollo local ni regional. A partir de 1883,
cuando se produce la venta de tierras pblicas, y hasta la actualidad, la regin no
solamente mantiene la misma estructura sino que, como modelo, ha mejorado y
expandido su inuencia. Hoy da ni los actores principales ni las actividades productivas responden ni se articulan a los intereses nacionales.
65
Esquema N 7. Regin Agro Exportadora
66
2.
La regin ganadera del Norte
La zona Norte, que a efectos de este estudio comprende aproximadamente los departamentos de Concepcin, Amambay, San Pedro y tangencialmente Canindey y
Caaguaz, no ha tenido un peso demogrco signicativo a nivel nacional, debido
a la relativamente reciente implantacin humana, de modo que se constituy en
rea tradicionalmente perifrica. Aunque las ciudades de Concepcin y Pedro Juan
Caballero sean de antigua fundacin (1773 y 1893, respectivamente), las mismas
carecieron de un crecimiento importante y no fueron capaces de generar una dinmica urbana y tampoco de atraer poblacin hacia su periferia para una ocupacin
generalizada de la zona.
Al tratarse de una periferia no integrada territorialmente, ocuparla y poblarla fue
una preocupacin del Estado y de los diferentes gobiernos desde la colonia hasta la
poca actual, aunque pocas han sido las reas perifricas efectivamente integradas
y controladas por el Estado paraguayo.
La venta de tierras pblicas a empresas extranjeras, en 1883, fue -como se indic
antes-, una de las causas principales de la reciente implantacin continua en la
zona. Las empresas all presentes a partir de 1900 se dedicaron a la ganadera, en
especial al Norte del actual departamento de Concepcin, actividad que se complementaba con la extraccin de madera. Se completaba el cuadro econmico regional
con la explotacin de la yerba mate en el extremo Este, en el actual departamento
de Amambay. El sistema econmico era, al igual que en la regin agro exportadora,
puramente extractivo y comercial con escasa o inexistente actividad transformadora.
La zona Norte de la regin Oriental, y especialmente la ciudad de Concepcin, fueron
parte importante del sistema econmico de la poca ya que no era exclusivamente
paraguayo sino transfronterizo, debido a que el puerto de Concepcin se constitua
en punto de salida de la produccin de la zona con la exportacin de yerba mate y
ganado vacuno hacia los centros de consumo ubicados al Sur (Asuncin y Buenos
Aires). Gran parte de la actividad comercial provena y se diriga, adems, hacia el
estado brasileo de Mato Grosso, que se articulaba con toda la regin concepcionera
y, a travs de esta, se conectaba con el Ro de la Plata. Era por entonces la salida ms
barata a los mercados mundiales ante la extrema dicultad del transporte terrestre
entre Mato Grosso y las ciudades de Sao Paulo y Ro de Janeiro.
La ciudad de Concepcin era la ltima poblacin importante sobre el ro Paraguay,
constituyndose adems en ciudad-puerto con lo cual aprovechaba su privilegiada
posicin geogrca y se eriga en principal usina regional para movilizar el trco de la produccin y la actividad comercial de esa vasta zona. A partir de guerra
civil de 1947, que afect la vida nacional, la ciudad de Concepcin y su zona de
inuencia sintieron las consecuencias del conicto con particular rigor, debido a que
67
el alzamiento cvico militar tuvo su inicio en aquella ciudad. Frente al aislamiento

impuesto desde entonces por el poder central, como una suerte de represalia general
a la sociedad concepcionera por ese hecho, sta supo consolidar un estilo de vida
socioeconmica basado en la autosuciencia regional y en los intercambios transfronterizos y transregionales.
Adems, el cambio geopoltico de 1970 materializado con el distanciamiento de
Argentina y el acercamiento al Brasil, analizado en el tem anterior, prioriz al extremo Este con la construccin de la represa de Itaip. Las dems zonas del pas,
sobre todo las que funcionaban como ciudades-puerto sobre el ro Paraguay, dejaron
paulatinamente de constituirse en el eje principal de conexin con el mundo, al debilitarse el papel del medio uvial como impulsor del eje Norte-Sur que conectaba al
Paraguay con los puertos de Buenos Aires y Montevideo.

Los actores socioeconmicos de esta zona del pas forman parte de dos grandes sistemas productivos con usos diferenciados tanto de los recursos naturales como del
espacio: el ganadero y el agrcola.
Aunque decidimos denominar ganadera a esta regin, lo cierto es que la misma
posee tambin actividades agrcolas de importancia, especialmente la porcin Sur
del departamento de Concepcin, situacin que ser analizada bajo otra categora
regional. Sin embargo, al proponer la categora regional que estamos analizando
ponemos el nfasis en los actores y sus prcticas territoriales, y en el presente caso
son los ganaderos quienes dejan profundas huellas en el funcionamiento regional,
no obstante lo cual el peso demogrco de los campesinos los vuelve tambin actores relevantes de esta regin.
El subsistema ganadero
Los actores claves del sistema ganadero no se constituyen en una clase nica sino
que se diferencian en funcin de la capacidad de inversin, negociacin y comercializacin de la produccin.
Por un lado los ganaderos paraguayos perpetan la tradicional actividad pecuaria
en la regin, dominando la produccin ganadera en trminos de cantidad de campos y animales, con un sistema de pastoreo extensivo preferido a la inversin y la
gestin de riesgos, quizs debido a la gran disponibilidad de tierras. Estos actores
han sido durante mucho tiempo locales, es decir estaban establecidos en la regin y
especialmente en las ciudades de Concepcin y Pedro Juan Caballero.
Tal como se observa en el cuadro N 4, esta regin experiment en los ltimos doce
aos un sustantivo aumento de ganado vacuno, pasando el hato de un total de
1.988.939 a 3.127.886 cabezas entre los aos 1991 y 2003 respectivamente. Pero si
se analizan las zonas de mayor crecimiento sobresale ntidamente el departamento
de Canindey, que casi triplic el nmero de animales en el periodo estudiado.
68
As mismo, se nota un incremento importante en el departamento de Amambay,

que por su situacin fronteriza quizs haya sido la zona ms prxima para los inversionistas extranjeros de la ganadera, seguido por los productores paraguayos. El
departamento que creci menos es el de Concepcin, debindose ello probablemente
a que en el mismo todava existen varias haciendas que no implementan sistemas
productivos intensivos, con lo que la cantidad de ganado crece en menor medida.
Cuadro N 4. Existencia de ganado vacuno por departamentos de la regin
Concepcin
San Pedro
Amambay
Canindey
Total
1991
522.580
787.937
428.704
249.718
1.988.939
2003
703.761
1.168.839
637.788
617.499
3.127.886
Crecimiento relativo
34,6 %
48,3 %
48,7 %
147,2 %
57,2 %
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Censo Agrcola para el ao1991
y Estimaciones del Ministerio de Agricultura y ganadera para el ao 2003.
En los ltimos aos, varios de los establecimientos ganaderos han pasado a ser administrados desde Asuncin gracias al uso de la tecnologa disponible en telecomunicaciones, con lo cual el modelo del ganadero-estanciero paraguayo residente en
la zona va perdiendo vigencia. En el centro de la ciudad de Concepcin, llama la
atencin la cantidad y concentracin de antenas de comunicacin que permiten y
aseguran la gestin del proceso productivo a distancia.
Esto indica adems que los ganaderos nacionales desempean otras actividades en
la capital del pas, y es probable que las mismas no estn relacionadas con la actividad pecuaria. Esta situacin revela el abandono de la ciudad de Concepcin
como sede del poder local en directa relacin con la centralizacin de instituciones
y poderes en la ciudad de Asuncin polarizando an ms el territorio. Se tratara
de una migracin de ganaderos que tambin va desgastando a la burguesa local
de Concepcin y permitiendo que ese espacio sea ocupado con la llegada de nuevos
actores que lenta, pero sistemticamente, se instalan y activan el centro del poder
local como estrategia de implantacin regional.
Se trata de ganaderos brasileos que comienzan a constituirse en actores claves de la
regin, adquiriendo tierras en la frontera con su pas al Norte del departamento de
Concepcin y Amambay, mientras otro frente de ganaderos de ese origen proviene
de la expansin de la zona Este departamentos de Alto Paran, Canindey y Caazap-, obligado a una reconversin productiva del sistema agro exportador a causa
de la caracterstica de los suelos ya no tan frtiles de la franja fronteriza o debido
a las buenas perspectivas de negocio que ofrece la creciente demanda de productos
crnicos en los mercados regionales y mundiales, as como a la posibilidad de alternancia entre las dos actividades: agricultura y ganadera.
As como en el caso de los inmigrantes extranjeros a la regin agro exportadora, el
bajo precio de las tierras es el principal atractivo que facilita la adquisicin de las
mismas en la zona ganadera del Norte. El sistema productivo por excelencia es la
ganadera extensiva que es practicada como lo hacen los ganaderos paraguayos,
69
sobre todo en la porcin fronteriza Norte del departamento de Concepcin. Es una

zona caracterizada adems por la explotacin forestal para la produccin de tablillas (parquet) destinadas a la exportacin, constituyndose en la primera actividad
productiva o, ms precisamente, extractiva de la zona. Su agotamiento signica el
comienzo de la actividad pecuaria o agrcola, all donde los suelos y la facilidad de
acceso lo hacen posible.
La implantacin de ganaderos brasileos se realiza a expensas de las estancias de
ganaderos paraguayos, quienes alquilan y hasta venden parte o la totalidad de sus
tierras a los inversores extranjeros. Estos, lentamente introducen diversas mejoras en
el sistema productivo reconvirtiendo, en la mayora de los casos, la ganadera extensiva a la semi-intensiva o intensiva. Este fenmeno es resultado de una conjuncin
de factores locales, pero por sobre todo transfronterizos y mundiales, relacionados
no solamente a los mercados sino tambin a la creciente disponibilidad de servicios
tcnicos y cientcos que optimizan la produccin. De esta forma, un nmero cada
vez ms elevado de productores pecuarios mejora la calidad gentica de sus animales en vistas a aumentar y mejorar la produccin.
Cuadro N 5. Existencia de ganado vacuno por departamentos y variacin durante el periodo 1991 - 2003
PARAGUAY
REGION ORIENTAL
01. Concepcin
02. San Pedro
03. Cordillera
04. Guair
05. Caaguaz
06. Caazap
07. Itapa
08. Misiones
09. Paraguar
10. Alto Paran
11. Central
12. eembuc
13. Amambay
1.991
7.267.369
5.003.010
510.968
765.305
225.705
170.852
422.832
290.732
409.526
419.816
437.698
245.977
75.176
369.461
422.812
PARAGUAY
REGION ORIENTAL
01. Concepcin
02. San Pedro
03. Cordillera
04. Guair
05. Caaguaz
06. Caazap
07. Itapa
08. Misiones
09. Paraguar
10. Alto Paran
11. Central
12. eembuc
13. Amambay
14. Canindey
REGION OCCIDENTAL*
15. Pte. Hayes
236.150
2.388.725
1.730.594
14. Canindey
REGION OCCIDENTAL
15. Pte. Hayes
617.499
3.162.008
1.831.185
16. Alto Paraguay

17. Boquern
214.798
1.116.024
16. Alto Paraguay

17. Boquern
208.633
449.498
2.003
10.128.377
6.966.369
703.761
1.168.839
250.298
210.921
644.465
318.546
523.549
498.046
452.106
424.171
85.711
430.669
637.788
* En el ao 1991, el Chaco estaba dividido en cinco departamentos, cuyos datos fueron agrupados
segn la fusin departamental del ao 1992 y que corresponde a los tres departamentos actuales.
Fuente: Censo Agrcola de 1991 y Estimaciones del MAG de 2003.
La primera caracterstica de la mayora de los ganaderos brasileos es la gran capacidad nanciera, posibilitando y facilitando las inversiones rpidas para mejorar la
produccin. De esta forma las estancias se modernizan y optimizan con inversiones
en gentica, sanitacin y manejo de los animales. Estas prcticas estn directamente
70
asociadas con la apertura de nuevos mercados regionales y mundiales tanto para

Paraguay como para Brasil. El acceso a la tecnologa disponible en telecomunicaciones facilita la gestin a distancia de las haciendas, pues los propietarios casi nunca
se instalan en Paraguay sino que residen en Sao Paulo y Campo Grande. En la
ltima dcada se produjeron importantes cambios en la estructura productiva ganadera, pasando de animales rsticos y pasturas naturales a animales mejorados y
pasturas implantadas.
Segn datos del distrito de Concepcin, existen 54 haciendas de propietarios brasileos totalizando una supercie de alrededor de 100.000 hectreas, lo que indica
la amplitud del fenmeno as como el crecimiento e intensicacin de la actividad
pecuaria, que quizs no precise crecer en trminos cuantitativos en supercie o en
nmero de animales, pues lo hace en calidad de gestin.
El cuadro N 5 presenta la situacin de la ganadera en el territorio nacional y en el
mismo puede observarse, as como en el mapa 9, que la zona con mayor crecimiento
est compuesta por los departamentos que conforman lo que denominamos regin
Ganadera del Norte. Se observa que esta regin aportaba en 1991 el 38 % del hato
ganadero nacional, pasando en el 2003 al 44,8 %. Si sumamos a esto el aumento
registrado en el departamento de Caaguaz, de un 52,4 % en el mismo periodo, asumiendo que ese aumento se produce en la zona Norte de este departamento (vecina
a la regin ganadera del Norte), tenemos que esta regin dispone del hato ganadero
ms importante del pas.
Aun cuando algunas zonas de los departamentos de Canindey y Caaguaz forman parte de la regin Agro exportadora, tambin son partes de la regin ganadera
Norte. Dos territorios coexisten as de forma combinada pero discontinua, sin existir
limites claros ni permanentes entre ambas regiones, lo que demuestra que no se
puede asociar un departamento a una actividad productiva nica.
Mas all de la continuidad espacial de la produccin, lo que interesa es comprender el
comportamiento territorial de los sistemas productivos que, en la mayora de los territorios, funcionan como archipilagos, es decir, zonas distintas pero fuertemente interconectadas y donde la distancia entre diferentes elementos del sistema crea una densa
red socioeconmica a la vez solidaria y en competencia. Uno o varios departamentos
del pas pueden ser el teatro de operaciones de dos o ms sistemas territoriales que son
extremamente dinmicos y no se detienen en los lmites administrativos.
La regin ganadera del Norte puede ser considerada como un verdadero territorio
de la carne, caracterizado por su alta especializacin en produccin, transformacin y comercializacin de este producto, donde los actores involucrados disponen
de una red de servicios e informacin que hacen posible el montaje y el funcionamiento del proceso productivo. Si bien el territorio de la carne se parece ms a un
archipilago de unidades productivas, podemos inferir que gran parte del sistema
econmico local y regional se encuentra articulado y en cierta medida dependiente
del sistema productivo ganadero. No obstante ello, las antiguas y tradicionales estructuras ganaderas siguen existiendo y sus propietarios y administradores se hallan
ante el dilema de reconvertirse o desaparecer.
71
Adems, y para agregar un nuevo elemento dinamizador, la presencia de un frigorco en la ciudad de Concepcin completa el escenario de la potencialidad de la
produccin e industrializacin de la carne en la regin. El frigorco, de propiedad
de una empresa brasilea, constituye el dispositivo clave, como veremos ms adelante, de la integracin y articulacin de los nuevos territorios de la carne sobre las
antiguas estructuras de la ganadera.
El equipamiento acelerado en infraestructura de transformacin de materia prima
(frigorcos), tanto en la ciudad de Concepcin como en el Chaco Central, ha cambiado la antigua faceta de la produccin ganadera, pues con las nuevas implantaciones industriales a la produccin se agrega la transformacin donde la actividad
ganadera provee las bases para una nueva economa y para surgimiento de los
territorios de la carne.
El frigorco Concepcin, instalado en 1998, tiene actualmente una capacidad de
faena de 400 animales por da, siendo sus principales proveedores los establecimientos ganaderos de Concepcin, San Pedro y el Chaco. El producto terminado se orienta
al mercado nacional y de exportacin a Brasil, as como a otros pases, dependiendo
directamente de los nuevos mercados conquistados y de los cupos de exportacin
tanto de Paraguay como de Brasil.
En el plano del comercio transfronterizo e internacional de la carne existe una alta
sensibilidad a las negociaciones bilaterales, exmenes sanitarios y mercados internos, donde los productores, transformadores (frigorcos) y consumidores forman
un sistema en constante movimiento. El tamao del mercado brasileo y sus niveles de exportacin internacional inciden en el sistema paraguayo, tanto de precios
como de acceso a mercados, especialmente por el tamao de estos y la profunda
imbricacin de la economa de frontera paraguaya, en esta regin ganadera, con la
economa brasilea.
La empresa brasilea Berti, propietaria del frigorco de Concepcin, posee adems
otros frigorcos en Brasil, en la zona fronteriza, integrando la red de productores,
proveedores y exportadores brasileos. De esta forma, parte del ganado producido y
procesado en la regin ganadera del Norte es controlada por este grupo empresarial,
en su sistema y ujos de comercializacin.
La suma de actores con alta capacidad empresarial, nuevos dispositivos industriales
e infraestructura de transportes, tanto nacionales como transfronterizos, constituyen
los elementos claves de la nueva estructura territorial de la regin, donde se percibe
la evolucin de una ganadera extensiva a otra semintensiva e intensiva. Los actores
del sistema han podido articular inversiones, productos y mercados, imprimiendo
ms uidez y velocidad a los procesos productivos, industriales y comerciales, lo que
les permite obtener altos niveles de competitividad.
Aunque no se trate de una regin en franca emergencia, se perciben ciertos cambios en las estructuras econmicas, pilotadas mayormente por inversores ganaderos
brasileos, que no solo modernizan el sistema productivo sino tambin motivan a
72
los dems productores al integrarlos a los circuitos comerciales brasileos, por una
parte, y a los regionales y mundiales, por la otra.
Como efecto directo del vigor de la ganadera intensiva se observa adems un gran
movimiento inmobiliario en la regin, donde los inversionistas ofertan sumas considerables por parcelas de terreno, siempre por encima del valor de las mismas, aunque tambin siempre por debajo del costo normal de las tierras en el Brasil.
Los ganaderos paraguayos consideran la llegada de los inversores brasileos como
un impulso a la economa regional, aunque se circunscriba principalmente al rubro
ganadero. La llegada de los brasileos ha producido la reconversin productiva de
ciertos ganaderos paraguayos, quienes experimentan dos transformaciones importantes. La primera se reere a la reduccin de la supercie dedicada a la actividad
ganadera por el alquiler o la venta de tierras a terceros, aunque esto no signique
necesariamente el abandono de esta actividad productiva. La segunda transformacin consiste en el cambio del sistema de ganadera extensiva a la intensiva, facilitado por el nuevo dispositivo productivo. De esta forma, los ganaderos, mayormente
paraguayos, alquilan o venden sus estancias para concentrarse en otras actividades, como el comercio o la ganadera intensiva, pero en supercies relativamente
reducidas si se comparan con las grandes supercies disponibles para el pastoreo
extensivo.
El cuestionamiento principal de este sistema es el nivel de relevancia en la economa local debido principalmente a que la rentabilidad de la produccin ganadera
es muy poco permeable a la sociedad local. El bajo consumo de mano de obra y la
consecuente poco equitativa distribucin de la rentabilidad, propias de dicha actividad, son fenmenos no deseados del xito econmico de los actores insertos en un
pas con graves deciencias en el ingreso y en el acceso a recursos. A esto se agrega el
hecho de que casi la totalidad de las estancias de propietarios brasileos posee personal de campo que, aunque restringido en nmero, es tambin de igual nacionalidad
que sus propietarios, y por lo general no cuentan con la documentacin necesaria
para residir y trabajar en el pas.
De esta forma, al igual que en la regin agro exportadora, los inversores extranjeros
brasileos y algunos europeos concentran y polarizan las actividades econmicas
ms importantes, especialmente la industrializacin, adems de ser grandes consumidores de espacio, dentro de una economa de escala que precisa justamente de
ms espacio para lograr mejores rentabilidades.
Esta regin, adems de fronteriza, comienza a funcionar con la misma lgica que
la regin agro exportadora al constituirse en un dispositivo productivo ganadero
semi-intensivo e intensivo en Paraguay, representando ello un gran avance en lo
que respecta a la gestin de las ncas y su reconversin a sistemas productivos de
considerable rentabilidad, con escenarios muy favorables en trminos de mercados y
precios internacionales, pero con innumerables desafos en la lucha contra diversas
zoonosis que, como la ebre aftosa, ya afectaron toda la estructura continental de la
produccin y la comercializacin de la carne.
73
No obstante, el xito econmico de los nuevos territorios de la carne puede ser contrastado con las fuertes desigualdades socioeconmicas de la regin y con la escasa
inversin social, tecnolgica y de infraestructura de transportes que podran fomentar, no solo la expansin y optimizacin del sistema productivo, sino hacer que el
mismo sea consumidor de mano de obra local y movilice a los centros urbanos,
especialmente a las ciudades de Concepcin y San Pedro.
El dinamismo econmico de esta regin, que tambin concebimos como dinamismo
territorial, depende fundamentalmente del grado de insercin de las estrategias econmicas de los actores locales a las ciudades y a la regin. De lo contrario, surgirn
serios riesgos de desajustes econmicos como resultado de la desarticulacin entre
los actores del sistema y el territorio del sistema. Los territorios emergentes se caracterizan por contener actores socioeconmicos diversos, pero en estrecha relacin entre
s y, sobre todo, plenamente territorializados, vale decir efectivamente implantados
en el territorio en que actan.
Como se estudiar ms adelante, los territorios de la carne limitan con la regin que
denominamos campesina en crisis en cuyo lmite se produce el contacto de los dos
sistemas socioeconmicos y se generan diversos conictos por el acceso y uso de la
tierra.
Subsistema productivo agrcola
Aunque la ganadera es la actividad central que congura a la regin, la agricultura

aparece como una actividad complementaria, aclarando que se trata de una agricultura mecanizada y combinada en funcin de mltiples factores con la produccin ganadera. En efecto, la actividad agrcola se realiza como complemento y en
alternancia con la ganadera en un modelo de combinacin productiva que ocurre
atendiendo a las condiciones de precio, apertura de mercados y tendencias climticas para la toma de decisin entre una u otra produccin, en particular en lo que
atae a los cultivos de soja y maz.
No obstante, existen varios fenmenos transfronterizos que generan alternativas en
la frgil estructura agraria. Este es el caso del cultivo de mandioca realizado hace
algunos aos por ganaderos brasileos y paraguayos luego de detectar una fuerte
demanda en el Brasil. Este fenmeno tambin fue percibido en los departamentos de
San Pedro y Caaguaz, donde los campesinos cultivan mandioca para su venta al
pas vecino. En este caso se nota claramente la imbricacin de las economas regionales y transfronterizas cuyas consecuencias territoriales estn a la vista.
El espacio paraguayo cumple en esta regin diversas funciones, siendo la principal
la de proveer bienes agrcolas tanto para la economa interna como para la de los
pases vecinos, inclusive sin el marco de una integracin regional como el Mercosur. La poblacin campesina de esta regin se agrupa principalmente en torno al
principal eje de comunicacin (ruta Concepcin-Pedro Juan Caballero), tal como se
observa en el esquema 8 y en el mapa 9.
74
Sistema productivo comercial urbano
Las ciudades de Pedro Juan Caballero y Concepcin, capitales de los departamentos

de Amambay y Concepcin, respectivamente, constituyen los centros urbanos ms
importantes, aunque con rasgos diferenciados debido a la ubicacin geogrca y al
rol regional que deben asumir.
Concepcin, ciudad-puerto, se ha convertido en ciudad-ruta con la llegada de la va
asfaltada que la conecta con Pedro Juan Caballero y con el Chaco Central a travs
del puente sobre el ro Paraguay. Las herencias histricas de Concepcin la convirtieron en una sociedad ms bien auto sustentable que aislada, hasta la llegada de
la ruta asfaltada con la cual se conect fuertemente con Pedro Juan Caballero. De
su poca de esplendor y auge, cuando su actividad portuaria y comercial era intensa, an es posible percibir hoy restos de su arquitectura urbana, mobiliario y sedes
de grupos sociales de elite que indican, sin duda alguna, la importancia regional
impulsada por los inmigrantes europeos que marcaron a la sociedad concepcionera
con inuencias cosmopolitas.13
Aunque quizs todava inadvertido, la ciudad de Concepcin vive actualmente un
proceso de brasilerizacin de sus actores perceptible principalmente en los servicios
gastronmicos y hoteleros y, en grado secundario pero no menos importante, en
la inuencia cultural que ejerce aquel pas. Esta ltima se hace patente ostensiblemente en el predominio de la msica brasilea que domina casi con exclusividad
las programaciones radiofnicas de la ciudad, adems de la presencia cada vez ms
generalizada del idioma portugus. En este contexto se comprende que una comunidad del Norte de la regin ganadera del departamento de Concepcin se denomine
Puentecio, un neologismo castellano de origen portugus (puentecinho) que ocia de diminutivo del vocablo puente
Si en las zonas rurales o ganaderas el sistema brasileo se est imponiendo lentamente, dicho proceso es acompaado e inclusive alimentado por la instalacin
de cierta infraestructura a la brasilea en la zona urbana, caracterizada por el
conjunto de bienes y servicios propios del sistema cultural de ese pas: oferta gastronmica, folclore, idioma y prcticas culturales, entre otros. Si bien estos fenmenos
pueden parecer secundarios e irrelevantes, constituyen los primeros pasos sutiles de
un proceso de cambio cultural y transculturacin.
Es diferente el caso de la ciudad fronteriza de Pedro Juan Caballero, que comparte
una frontera seca y se encuentra a la vez dividida y unida con la ciudad brasilea de
Ponta Por solamente a travs de una calle, pues aquella ciudad siempre ha basado
su desarrollo en el aprovechamiento de las diferencias regionales e internacionales y
en el uido contacto con el pas limtrofe. Auque en la ltima dcada P. J. Caballero
ha sentido el duro peso de los controles impositivos brasileos sobre el contrabando
que domina su sistema comercial.
13 Ntese la existencia de un hotel Francs, un club social exclusivo y un consulado de Mxico.
75
Mapa N 9. Regin Ganadera del Norte
76
Ante estas restricciones a su actividad comercial, que ha sufrido una merma de alrededor del 50%, la reconversin de la ciudad se orienta actualmente a los servicios
educativos terciarios originados en la instalacin de diversas universidades privadas
as como en la demanda joven, tanto paraguaya como brasilea, que percibe el
futuro con una mirada profesional. Un total de 8 universidades privadas y pblicas ofrecen una variedad importante de opciones educativas que cuenta con fuerte
demanda de educandos paraguayos y brasileos. De esta forma, sobre las antiguas
bases comerciales surge una nueva actividad, la universitaria, y antiguos locales
comerciales que debido a la crisis econmica debieron cerrar sus puertas, hoy alojan
a universidades privadas otorgando una nueva conguracin a la ciudad, a la cual
algunos ya visualizan como ciudad universitaria.

La implantacin de la infraestructura en la zona es relativamente reciente, si se la
compara con las regiones donde la ocupacin del territorio es ms antigua. La primera ruta asfaltada comunica a la ciudad de Pedro Juan Caballero con Asuncin. El
objetivo de la construccin de estas infraestructuras es el control del espacio y de las
actividades por parte del centro dominante. Como se puede observar, casi la totalidad de las rutas conectan las diferentes ciudades y regiones con Asuncin.
La ciudad de Concepcin y su rea de inuencia se integran ms tarde a la red vial
del pas, y lo hace una vez terminado el gobierno de Stroessner y su dilatada poltica
de represalia contra esta regin, asiento de la insurreccin de 1947, como una prueba sutil de la marginalizacin regional por motivos polticos. La conexin vial de
Concepcin se realiza siguiendo una lgica regional antes que nacional, ya que con
la ruta asfaltada Concepcin se comunica principalmente con Pedro Juan Caballero
antes que con Asuncin o el resto del pas.
La ruta nmero 5, que une Coronel Oviedo con Pedro Juan Caballero y a la cual se
integra ms tarde Concepcin a travs de la proyeccin de esa ruta hacia el Chaco
Central pasando por esta ciudad, le imprime esa dinmica regional al constituirse
en la va de entrada y salida de toda su produccin. Ntese por ejemplo que la presencia de estancieros brasileos se realiza una vez que la infraestructura se encuentra implantada y sirviendo la misma para orientar la produccin de ganado y la
exportacin de carne especialmente hacia su pas de origen.
Por otra parte, el dispositivo portuario se mantiene como otra infraestructura clave
del sistema agro exportador; a travs del mismo se exporta la soja producida en la
regin y su rea de inuencia, incluido el estado de Matto Grosso en Brasil. Anualmente los volmenes de soja exportada crecen, dotando a la regin de otra actividad econmica al mismo tiempo de diversicar el sistema productivo. Con o sin el
proyecto de la Hidrova, el puerto concepcionero vuelve a jugar su rol histrico de
plataforma de trnsito de productos de la extra regin.
El puente que une Concepcin con el Chaco central hace posible que los sistemas de
produccin ganadera se articulen, pues permite el transporte del ganado desde las
zonas de cra (zona Norte del departamento de Concepcin) a la zona de engorde
77
(zonas de los departamentos de Concepcin y San Pedro), para trasladarse nalmente al Chaco cuyo rol en el proceso ser analizado ms adelante. Dicho puente mejora la organizacin productiva y la integracin interregional del sistema ganadero,
adems de constituir la va de acceso ms corta y rpida a la ciudad de Asuncin.
Dinmica de ujos
Las dinmicas, tanto pecuarias como agrcolas, tienen una clara orientacin hacia
el mercado fronterizo donde los actores mas fuertes controlan los ujos generando
una solapada dependencia econmica hacia los actores brasileos, quienes importan el dinamismo. Los ujos econmicos se dirigen desde y hacia la frontera brasilea, siguiendo el eje Noreste de la ruta nmero cinco.
Los puertos, principalmente privados, situados en las cercanas de la ciudad de Concepcin, cumplen un rol importante dentro del sistema de comercializacin de la
soja, tanto brasilea como paraguaya, el cual utiliza los ros de la cuenca del Plata
para la exportacin.
El conjunto de los ujos econmicos y materiales, granos al Sur y carne al Noreste,
generan en la regin ganadera un dinamismo particular. Sin embargo, el riesgo de
que la regin se transforme solamente en una zona de paso es alto, especialmente
en el caso de la soja, no obstante lo cual es evidente que la regin aprovecha su ubicacin geogrca. En el caso de la produccin pecuaria, el territorio tiende a conectarse a los sistemas nacionales e internacionales (Paraguay y Brasil), asumiendo un
rol secundario condicionado por el dilema de constituirse en un territorio ganadero
de exportacin al mundo sin que se generen crecimiento ni desarrollo econmico
local o regional.
El Brasil, a travs de sus estados ms dinmicos, impone a los espacios fronterizos
dbiles y a las economas deprimidas sus propias reglas de juego econmico, dejando
muy poco margen de maniobra a los actores paraguayos quienes estratgicamente
se integran a los mismos, con la lgica de alianza o desaparicin.
Su rol dentro del sistema territorial paraguayo

La regin ganadera del Norte se ha visto histricamente obligada a contar con sus
propias fuerzas para generar su desarrollo y sus actores, especialmente los antiguos
ganaderos paraguayos, han sido conscientes de que para el Estado paraguayo ese
contina siendo un espacio marginal y vaco. En esas circunstancias, esta regin
implementa una estrategia de desarrollo econmico en funcin a las fuerzas externas que recibe, principalmente las inversiones de actores brasileos que dinamizan
la economa regional, no solamente a travs de las actividades pecuarias, sino tambin del comercio de productos brasileos y paraguayos desde y hacia el Brasil.
Al no contar con el apoyo estatal, estos actores conforman un espacio fronterizo que
produce efectos econmicos muy positivos, aunque con altas y graves consecuencias
territoriales. De esta manera, el departamento de Concepcin se integra al estado brasileo de Mato Grosso a travs del departamento de Amambay, gracias a la
78
nica ruta asfaltada existente en toda la regin, debiendo aceptar ciertas reglas de
juego transfronterizas y transnacionales y pasando a constituirse en un territorio en
transformacin dominado por actores brasileos.
Esquema N 8. Regin Ganadera del Norte
79
3.
La regin campesina tradicional arraigada
Esta regin se encuentra en los alrededores de Asuncin, extendida posteriormente
hacia el sureste, y ha representado desde los tiempos de la colonia el territorio proveedor de productos agrcolas14. Su ocupacin estuvo supeditada al desarrollo urbano y al crecimiento demogrco de lo que fue, inicialmente, el fuerte de Asuncin.
As, la capacidad de ocupar y poblar el espacio Este (fronterizo con el entonces reino de Portugal) estaba supeditada al debilitamiento militar y poltico de Asuncin,
establecindose con ese condicionamiento las bases de la centralizacin poltica y
econmica en el fuerte y posterior ciudad de Asuncin.
La regin campesina que se sita en los alrededores de Asuncin, fue expandindose
lentamente hacia el Este en los primeros aos de la colonia y, hacia el Sur con la implantacin de las misiones jesuticas. Los intercambios crecientes entre Asuncin y la
zona de las misiones fueron comunicando los territorios mediante la implantacin
de caminos, incrementando el rea ocupada tanto por el poder poltico y militar del
fuerte de Asuncin como por el poder de las misiones. Paralelamente al crecimiento
demogrco y al ordenamiento urbano de Asuncin, la zona perifrica fue especializndose en la produccin agrcola y ganadera dirigida al mercado urbano de
Asuncin.
Actualmente la regin campesina arraigada se sita en un radio de aproximadamente 80 kilmetros de Asuncin, con orientacin Este y Sur aunque con una porcin situada tambin al Norte de la misma. Los suelos agrcolas de esta regin son
uno de los ms desgastados por su uso constante. Tampoco es extrao que esta
regin sea la ms depredadora de recursos naturales, hecho que se produjo en los
siglos XVI, XVII y XVIII como parte importante de la incorporacin de tierras cultivables y la extraccin de madera para construcciones.
En los ltimos 30 aos la regin campesina arraigada ha vivido profundas transformaciones relacionadas con la expansin de las infraestructuras de comunicacin y
la irrupcin de nuevas actividades productivas. En el contexto demogrco, esta regin ha incrementado su peso en la estructura nacional, especialmente en las zonas
prximas a Asuncin y su regin metropolitana, tanto como en las infraestructuras de comunicacin. De esta forma, la regin campesina arraigada tambin se ha
ido urbanizando aunque consolidando su rol de proveedor de productos agrcolas y
pecuarios, quedando concentradas su estructura e instalaciones urbanas principalmente en Asuncin y su rea metropolitana.
14 Comprende aproximadamente los departamentos de Paraguar, Cordillera, Central, Guair y partes de Caazap y Misiones
80

La regin campesina arraigada se congura con la combinacin de dos elementos,
la agricultura y la ganadera extensivas destinadas principalmente al autoconsumo, aunque cada vez ms restringidas a un espacio minifundista, siendo sus actores
socioeconmicos centrales el campesinado y las comunidades urbanas.
El nfasis en el arraigo de los actores y en la caracterizacin cultural de los mismos
se explica por la forma que tienen de ocupar el espacio, de producir territorio, de
utilizar los recursos naturales y, sobre todo, por su estabilidad territorial.
La agricultura es la principal actividad de esta regin con excepcin de una parte
del departamento de Paraguar y Misiones donde prima la ganadera. Las actividades agrcolas utilizan exclusivamente la fuerza laboral de la familia, existiendo sin
embargo algunas experiencias de trabajo conjunto, extra familiar, entre grupos de
agricultores.
Los cultivos principales son algodn, mandioca, maz, man y caa de azcar, entre
otros. El algodn es el rubro ms importante de renta en trminos generales, aunque en otros lugares, como por ejemplo Piribebuy y gran parte del departamento
de Guair, la caa de azcar supera al algodn. En este ltimo caso, la presencia
de empresas agroindustriales impone a la zona el sistema econmico motivando la
produccin y asegurando mercado para los productores, as como jando precios a
los productos.
Cuadro N 6. Supercie sembrada de Algodn, Maz y Mandioca (en hectreas)
Departamentos
Cordillera
Guair
Paraguar
Central
Caazap
Misiones
Total
Algodn
1.991
9.268
16.745
25.413
30.061
27.279
11.441
120.207
2.003
760
12.000
9.000
1.625
20.000
6.000
49.385
Maz
1.991
2.003
9.448
3.955
10.378
26.000
15.671
18.775
1.689
2.300
17.673
42.000
7.467
8.615
62.326
101.645
Mandioca
1.991
11.432
11.822
15.754
3.336
13.489
3.785
59.618
2.003
10.325
13.000
17.240
800
25.700
3.750
70.815
A diferencia de la estadstica productiva presentada para las regiones anteriores,

con fuertes tendencias de crecimiento y expansin, los rubros agrcolas claves de la
regin campesina arraigada presentan valores relativamente estables o poco expansivos y otros en fuerte disminucin.
En el cuadro N 6 se aprecian tres comportamientos territoriales distintos, siendo el
del algodn el ms signicativo. El cultivo del mismo ha disminuido bruscamente en
el periodo estudiado, especialmente en las zonas o departamentos prximos a la capital del pas. Llama la atencin la casi extincin de este rubro en el departamento
Central pasando de 30.061 en 1991 a 1.625 hectreas en el ao 2003. Este fenmeno
estara asociado a la baja rentabilidad del rubro y a la reconversin productiva de
81
la poblacin rural del departamento que, en el mismo periodo, vivi una profunda
transformacin de su estructura demogrca con un notable crecimiento de la poblacin urbana y una clara expansin territorial de las ciudades.16
El comportamiento del maz presenta valores diversos en la regin, con fuerte crecimiento en algunos departamentos, por ejemplo Caazap y Guair, mientras que en
los departamentos prximos a Asuncin, como Cordillera, experiment una gran
disminucin.
El tercer rubro elegido para apreciar el comportamiento de las dinmicas territoriales de esta regin es la mandioca; la misma presenta una gran estabilidad que
puede ser entendida como estancamiento si se considera que es uno de los rubros
productivos de autoconsumo ms importantes y que el uso del suelo destinado a este
cultivo no tuvo grandes variaciones. Solo el departamento de Caazap presenta un
aumento relevante, quizs asociado a las altas demandas espordicas del mercado
brasileo.
En resumen, el cuadro citado indica que la regin campesina arraigada mantiene
su conguracin productiva tradicional y que los cambios sociodemogrcos y territoriales experimentados se relacionan ms con los procesos de crecimiento de la
poblacin urbana y las conexiones con la economa capitalina, que con nuevas actividades agropecuarias. Esta regin parece funcionar econmicamente articulando
la produccin agrcola local con los mercados urbanos, especialmente Asuncin.
Como se mencion anteriormente, los agricultores de esta regin son campesinos
arraigados lo cual representa una diferenciacin clave para la comprensin de la
relacin de este grupo socioeconmico con su territorio. En forma inversa a los agricultores de la regin agro exportadora, que son agricultores sin cultura tradicional
campesina, la reproduccin social y cultural aparece como el objetivo principal de
estos actores y no as la rentabilidad econmica producida por la actividad agrcola.
A esto se agrega su baja capacidad nanciera para introducir mejoras y tecnologas
que permitan optimizar el proceso productivo y la industrializacin de la materia
prima, quedando as a merced de las polticas agrcolas estatales, especialmente la
relativa al algodn.
En esta regin se encuentra un apndice de la regin ganadera del Norte, que se
constituye en un contrapeso de la misma y al que denominaremos sub regin ganadera del Sur. Se trata de una sub regin de la campesina tradicional y arraigada
que est formada por las zonas ganaderas de los departamentos de Paraguar y
Misiones, caracterizndose por disponer de una estructura ganadera antigua, especialmente la zona de Paraguar, tradicional proveedora de carne a Asuncin desde
la poca colonial.
La antigedad de sus instalaciones productivas, as como la existencia de un sistema
econmico regional donde los componentes culturales juegan un rol fundamental
16 No obstante, el caso del departamento Central amerita un estudio ms especco para dilucidar las reconversiones productivas, lo cual escapa a los alcances de la presente investigacin.
82
en la reproduccin del sistema, es perceptible en la forma como se organiza la produccin, transformacin y venta de bienes, particularmente en el caso de la cra de
ovejas. En este contexto, familias campesinas o campesinas-ganaderas, son las que
recrean el sistema econmico que en esta sub regin no tiene a la agricultura como
actividad clave, sino a la cra de animales, especialmente bovinos y ovinos, con el
doble propsito del autoconsumo y la venta.
El arraigo territorial y la continuidad de las principales actividades econmicas hacen que esta sub regin presente caractersticas culturales y econmicas asociadas
a la regin campesina tradicional arraigada, pero sin que la agricultura sea su actividad principal. Sin embargo, la sub regin experimenta una serie de cambios
sensibles al uso de los suelos por su contacto con la regin agro exportadora que
se expande lentamente a expensas de sus campos ganaderos que son alquilados a
empresarios del sector agrcola, en su mayora brasileos. El abigeato y posterior comercializacin de animales robados, extendido ltimamente en esta sub regin, es
una poderosa razn para el alquiler de tierras ganaderas a los agricultores de soja,
pues los riesgos productivos disminuyen e inclusive desaparecen.
Cuadro N 7. Existencia de ganado vacuno en la sub regin ganadera del Sur
Departamentos
Misiones
Paraguar
Total
1.991
419.816
437.698
857.514
2.003
498.046
452.106
950.153
Crecimiento
18 %
3,2 %
10,8 %
Fuente: Censo Agrcola 1991 y estimaciones del MAG, 2003.
Como se ve en el cuadro 7, la actividad ganadera en la regin campesina tradicional

arraigada, es una actividad econmica de gran envergadura aunque no haya experimentado un gran crecimiento en los ltimos quince aos. En 1991 la ganadera de
los departamentos de Misiones y Paraguar representaba el 17,3 % del ganado de la
regin Oriental, mientras que en el 2003 el porcentaje baj a 9,3 %, debido principalmente al incremento de la produccin bovina de la regin Ganadera del Norte.
El sistema ganadero de los dos departamentos citados se caracteriza por contar con
explotaciones mayoritariamente extensivas y de baja calidad gentica, especialmente el departamento de Paraguar, mientras que Misiones dispone no solo de
mayor supercie, sino que cuenta con un sistema productivo de mayor capacidad
nanciera para realizar inversiones de mejoramiento de la produccin. La produccin de ambos departamentos se destina al consumo regional y nacional. Al igual
que los productores ganaderos de la regin ganadera del Norte y del Chaco, los del
departamento de Misiones se encuentran mejor posicionados para satisfacer la demanda asuncena, donde los supermercados imprimen una nueva dinmica como
ltimo eslabn en la cadena de comercializacin.
Volviendo a la regin campesina tradicional, la misma revela una alta presin sobre el espacio, especcamente sobre las parcelas agrcolas y pecuarias de las familias campesinas cuyo crecimiento y expansin familiar no son acompaados de
crecimiento territorial, teniendo como resultado la divisin de la nca familiar en
83
mltiples parcelas distribuidas entre los hermanos varones, mientras las hijas mujeres acostumbran abandonar la casa familiar e instalarse en la vivienda o parcela
conyugal, donde se vive un proceso similar, con lo cual el minifundismo se incrementa.
De esta forma, la presin por el espacio diere en relacin al ciclo de vida familiar que impone la divisin de la nca en mltiples parcelas, con el resultado de
una evidente disminucin de la supercie y de la productividad del grupo familiar.
Ante esta disyuntiva, no son pocas las familias que emigran a los centros urbanos
ms importantes, especialmente sus componentes femeninas. Para estas familias
campesinas el Estado no dispone de tierras propias ni sujetas a la colonizacin a
lo que se suma la burocracia y poca eciencia de las instituciones responsables de
la poltica agraria y de tierras. Esta situacin se agrava ante la presin ejercida por
otras familias campesinas que provienen de zonas todava ms pobres que la regin
campesina arraigada.
Por otro lado, para las familias campesinas arraigadas y sin tierra, la solucin a su
problema econmico ya no es meramente agrcola pues las mismas viven una situacin de reconversin impuesta por las vecinas zonas urbanas que ejercen un gran
poder de atraccin migratoria. En efecto, el proceso histrico de migracin rural de
esta regin hacia Asuncin y las ciudades de su rea metropolitana, incrementado
a partir de los aos noventa, ha creado profundas redes solidarias y fuertes vnculos entre los primeros migrantes, hoy ya urbanizados, y los nuevos migrantes que
cuentan siempre con algn miembro familiar que reside en rea urbana y facilita la
reconversin residencial y econmica.
En este proceso de re-localizacin territorial, las reducidas distancias y los diversos
medios de transporte hacen que los lazos puedan ser mantenidos y reforzados mediante continuas idas y vueltas entre Asuncin y los diferentes lugares de la regin
campesina arraigada.
Un fenmeno particular se produce as en las ciudades del rea metropolitana con
la poblacin originaria de la regin campesina arraigada, la cual, adems de integrarse al nuevo sistema econmico y cultural con un relativo cambio de cdigos culturales y lingsticos, logra tambin armar y reproducir la identidad de sus pueblos
de origen. Esto explica no solamente la gran extensin del uso del guaran en reas
urbanas, sino tambin la existencia de centros de residentes guaireos, caazapeos
o cordilleranos en Asuncin, constituyendo un claro ejemplo de territorialidad mltiple ya que los centros de residentes funcionan como embajadas proveedoras de
servicios y de lazos de solidaridad compueblana.
Este sistema, sin embargo, se va desgastando lenta pero profundamente por la alteracin de las relaciones entre la zona de origen y el rea metropolitana, que hoy
son ms uidas y dinmicas que hace 30 aos cuando la distancia y las dicultades
del transporte justicaban la creacin y funcionamiento activo de las redes de solidaridad representadas por los centros de residentes. Hoy estos tienden a formar
parte de la memoria territorial de Asuncin y representan una manifestacin de la
84
intensidad de la relacin hombre-suelo que aliment y sustent los ujos entre la

regin campesina arraigada y la capital y su rea perifrica.
Las familias urbanizadas de esta regin encuentran en la ciudad un conjunto de
ventajas que se maniestan en la variedad de acceso a oportunidades laborales,
educativas, de salud, de recreacin y sobre todo un acceso a la modernidad encarnada por la ciudad, especialmente Asuncin. El xito social y econmico de los
inmigrantes campesinos arraigados en la zona metropolitana tiene consecuencias
en la regin de origen pues, gracias a las transferencias monetarias y culturales que
realizan, all se producen las mejoras de infraestructura y servicios domsticos en la
casa familiar nutrindose de esta forma la imagen de las ventajas de la modernidad
urbana al igual que las desventajas del arcasmo rural.
El dispositivo productivo de esta regin se conforma de:
Parcelas de entre 5 y 20 hectreas en promedio
Una fuerza laboral promedio de 5 personas, incluidos nios mayores de 10 aos
Herramientas de labranza bsicas (no mecanizadas)
Acceso restringido a asesoramiento tcnico y crditos ecientes
Mercados y canales de comercializacin temporales y desestructurados
Infraestructuras bsicas de transporte (caminos, rutas y vehculos) y comunicacin
Baja productividad y escaso incremento de valor agregado
Gran accesibilidad a los mercados por las reducidas distancias
Alta dependencia de las polticas agrcolas estatales
Poco espritu emprendedor
Visin de corto plazo y espritu de sobre-vivencia
Complemento de ingresos agrcolas con otros no agrcolas
El dispositivo cultural de la regin se caracteriza por:
Antigedad de la implantacin
Identidad cultural
Relativa homogeneidad cultural y social
Presencia de la Iglesia Catlica como contenedora social
Utilizacin y familiaridad de los dos idiomas nacionales
Existencia de antiguos centros urbanos en las ciudades, donde el templo catlico y
la plaza se conjugan como el principal espacio social
Identidad productiva relacionada a un rubro. Ejemplo: la ciudad de la frutilla:
Aregu; la ciudad del cuero: Atyr; la ciudad de la oveja: San Miguel, entre otras.
Gran importancia de la ciudad como elemento de identidad. Supremaca de lo urbano sobre lo rural. Las zonas rurales se identican y subordinan a la ciudad ms
importante de la zona, que coincide casi siempre con la capital del distrito y del
departamento.
85
Ambos dispositivos, el productivo y el cultural, son los componentes que dan forma
a esta regin y sobre los cuales se apoyan fuertemente los fundamentos de la cultura
paraguaya, es decir el modo de ser, de actuar y tambin de construir el territorio.
Esta regin es la ms poblada, con alrededor de 1.100.0000 habitantes segn datos
del Censo 2002, considerando a los habitantes de los departamentos en cuestin y
de las reas rurales de los distritos del departamento Central, sin incluir al rea metropolitana de Asuncin.
Consideramos tambin como actores de esta regin a los pobladores urbanos que
forman parte de su sistema econmico, exceptuando a los del departamento Central
que responden a otras caractersticas regionales a ser examinadas ms adelante. Si
bien la regin es denominada campesina arraigada, las ciudades de la misma constituyen la dimensin urbana del sistema campesino. Las interdependencias entre
ambas zonas refuerzan las caractersticas socioeconmicas y denen el perl cultural de esta regin, la cual no est denida solamente por la agricultura minifundista
sino tambin por la antigedad de la implantacin poblacional y la forma de ocupar el espacio y utilizar los recursos naturales.
A excepcin de algunas ciudades del departamento Central, que en nuestro anlisis no integran el rea metropolitana pero s forman parte de la regin campesina
arraigada (It, Itaugu, Aregu, entre otras), las zonas urbanas de esta regin tienen un modelo econmico basado en la comercializacin de productos agrcolas y
la oferta de servicios propios de un centro urbano, con fuerte presencia de la vida
comercial como resultado de la aglomeracin urbana y de la existencia, en casi la
totalidad de los casos, de una ruta asfaltada regional.
Adems de la agricultura, la regin se caracteriza por disponer de un complejo industrial bsico para la transformacin de la produccin que, sin ser muy moderno,
posibilita el incremento del valor agregado especialmente de la produccin agrcola.
Aunque algunos productos manufacturados, especialmente destinados al consumo
humano, poseen un grado de calidad regular, los mismos son aceptados y consumidos en la misma regin como por ejemplo miel y sus derivados, chipas, dulces,
artesanas, etc.
Tambin existen industrias modernas para la transformacin de la produccin agrcola, pero estas se diferencian de las anteriores no solamente por el nivel de tecnologa que incorporan sino por el destino de la produccin, la cual no es exclusivamente
de consumo ni se limita al mercado local sino que lo trascienden va exportaciones,
como las fbricas de aceite, jabn, alcohol, azcar, etc.
Para la ubicacin de las fbricas se preeren lugares en funcin a la estrategia productiva, a los proveedores de materia prima y a los mercados de destino, siendo el
rea metropolitana de Asuncin la de mayor preferencia e importancia. Otras zonas
preeminentes para las implantaciones industriales son las cercanas de las principales rutas asfaltadas, mientras otras, sin embargo, preeren situarse en las zonas de
produccin, como por ejemplo las azucareras que se encuentran en el departamento
de Guair. Estas industrias tienen una gran importancia en el sistema econmico
pues son capaces de reconvertir zonas gracias a su implantacin, generndose una
86
alta dependencia del nico rubro agrcola que se expande al contar con un mercado seguro.
Algunas zonas de esta regin estn viviendo tambin un acelerado proceso de reconversin turstica. As, varios distritos del departamento de Cordillera poseen actualmente un rol diferente en la regin como resultado de la creacin de enclaves tursticos que afectan a todo el sistema agrcola, econmico, demogrco y territorial.
Las zonas rurales de la regin, de vocacin agrcola y en menor medida pecuaria, se
transforman en residencias secundarias de propietarios, en su mayora asuncenos o
europeos. Estas implantaciones tienen un alto impacto al valorizar el territorio no
por sus caractersticas productivas ni por la supercie sino por otros atributos, tales
como:
Acceso privado a cursos de agua (arroyos y surgentes)

Relativa distancia de los centros urbanos con aislamiento para el reposo pero fcil
acceso vial
Disponibilidad de cierta supercie boscosa
Posibilidad de realizar alguna actividad agrcola secundaria
De esta forma aparecen nuevos usos del territorio en la regin valorizando mucho
ms la tierra por su utilizacin recreativa y de ocio y generando a la vez una alta
especulacin en el precio de la misma, que se vuelve poderoso elemento de presin
para el sistema campesino. Estos descubren rpidamente la demanda de tierras cerca de Asuncin, en promedio a menos de dos horas de viaje de la capital, y proceden
a capitalizarla ya sea a travs de la venta directa, ya sea a travs de las empresas
inmobiliarias que intermedian y organizan el traspaso de las tierras. El retorno
al campo que esto genera en los inversores de estas tierras con estos nes, estara
relacionado con la urbanizacin acelerada de Asuncin y su rea metropolitana
as como a la emergencia de ciertas modas naturistas y ecologistas, producto de las
tendencias urbanas alternativas.
Los distritos de Altos, Piribebuy, Caacup y Tobat, entre otros, son los lugares preferidos por los residentes de temporada quienes se instalan ah durante las vacaciones
de verano o los nes de semana, protagonizando una suerte de emigracin temporal desde al rea urbana hacia el campo donde disponen de recursos econmicos
sucientes para adquirir, mantener e implantarse en residencias secundarias que,
lentamente, compiten con las ciudades de veraneo aledaas (como San Bernandino,
Atyr o Aregu).
A nales de la dcada de 1990 se opera una transformacin en el uso y signicacin
del espacio, donde los problemas de contaminacin del lago Ypacara han provocado
una creciente desvalorizacin los centros recreativos ubicados a orillas de este lago
(Aregu, Ypacarai, Patio y especialmente San Bernardino) como opcin recreativa
para las familias. El fenmeno de la modernizacin de San Bernardino, anteriormente una ciudad apacible y hoy masicada y agitada por las prcticas corrientes
de todas las ciudades de veraneo, se caracteriza adems por la mutacin del paisaje
urbano volcado actualmente a la comercializacin de bienes y servicios destinados
87
a satisfacer las necesidades de una poblacin adolescente y joven de modo que, en

los meses estivales, parte del dispositivo de recreacin asuncena se transere a San
Bernardino en un proceso paralelo al de la migracin de temporada.
De forma concomitante con el desgaste de San Bernardino aparecen otras opciones
para las residencias secundarias, esta vez no dependientes de un recurso especco
como el lago, en el caso de esta ciudad, sino de un imaginario pintoresco o extico
de la ruralidad prxima a centros urbanos dotados de servicios bsicos. Ejemplos de
ello son los distritos de Altos y Atyr, especialmente en zonas contiguas al distrito de
San Bernandino y en las adyacencias de nuevas rutas asfaltadas. Este fenmeno se
encuentra en emergencia por su relativa novedad y sus consecuencias son ya perceptibles en la regin expresndose en una fuerte especulacin inmobiliaria y cambios
del uso del suelo.

La regin campesina arraigada se encuentra relativamente bien dotada de infraestructura, sobre todo si la comparamos con otras regiones que estn ms alejadas
de la capital del pas. En efecto, las infraestructuras y el equipamiento del territorio
de esta regin se deben exclusivamente a las tres rutas asfaltadas que conectan a
Asuncin con las fronteras Sur y Este de la regin Oriental (ruta I a Encarnacin,
ruta II a Ciudad del Este y ruta III a Salto del Guair). As, las infraestructuras de
transporte y comunicacin cruzan esta regin imprimiendo una conguracin
territorial particular a las que hemos denominado ciudades-ruta: centros urbanos
altamente dependientes de los ujos que atraviesan la regin, mientras que las actividades locales no logran aprovechar en forma suciente las facilidades ofrecidas
por la infraestructura vial, como por ejemplo el acceso a mercados extra zonales.
Ya hemos abordado la problemtica del desarrollo urbano de las ciudades-ruta que
siguen las inuencias regionales y no las locales. De esta forma, las infraestructuras
viales de comunicacin provocan en la mayora de estas regiones un efecto tnel,
entendido ste como una zona por donde las rutas pasan sin activar los territorios
que atraviesan. Aunque esto pareciera imposible, por lo imbricadas que estn la
vida de la poblacin con las rutas, se observa que stas no generan desarrollo econmico local y producen disfunciones espaciales desestructurando los territorios en la
mayora de las ciudades-rutas y zonas aledaas.
El efecto de esta va de comunicacin sobre la estructura de las ciudades-ruta y sus
sistemas urbano, econmico y social, es altamente nocivo al insertar elementos extraos al sistema local. En las ciudades-ruta las vas terrestres pasan casi siempre
por el centro de la ciudad, debido principalmente a que estas y otras infraestructuras
fueron mejoradas sobre los caminos de tierra trazados mucho tiempo atrs y que conectaban los antiguos pueblos, los mismos que corresponden actualmente al pleno
centro de estas ciudades.
88
Mapa N 10. Regin Campesina Tradicional y Arraigada
89
La falta de planicacin, de visin de futuro y de prospectiva territorial hizo que

las rutas se construyeran y se mejorasen sobre los caminos existentes, dando como
resultado la circulacin de ujos regionales, nacionales e internacionales a travs
de ciudades que se convierten en pasillos demogrcos y econmicos. En las ciudades-ruta la vida urbana se separa siempre en dos espacios, divididos por la ruta:
la mayora de los comercios y servicios se emplaza en los bordes de la va terrestre,
generalmente a menos de cinco metros de la misma, mientras el rea residencial y el
sistema urbano propiamente dicho se extiende a ambos lados, en un rea de pocas
manzanas paralelas a la ruta que, de esta manera, queda incluida en la dinmica
urbana y es considerada por los pobladores como factor clave del desarrollo.
Este paisaje puede comprobarse a lo largo de la ruta que une Asuncin con Encarnacin y en la que conecta Asuncin con Coronel Oviedo. En ambos casos, la va no
solo es un medio de comunicacin entre los diferentes lugares sino que se convierte
en un patrn de poblamiento y valorizacin del espacio urbano y, en menor medida, del rural colindante que se urbaniza lentamente, reproduciendo y expandiendo
el sistema de la ciudad-ruta. La expansin urbana espontnea o descontrolada constituye uno de los problemas ms graves de la regin campesina arraigada,
motivada por la inexistencia de planes de ordenamiento territorial, tanto a escala
urbana como distrital.
Los servicios e infraestructuras sociales de esta regin, en general se concentran en
cantidad y calidad relativa en sus propios centros urbanos. Sin embargo, la centralizacin del poder, de la infraestructura y de los servicios en Asuncin, as como su
relativa proximidad y su mayor disponibilidad de prestaciones de ms alta calidad,
determina que las dems regiones se encuentren en relacin de dependencia directa
con la capital, planteando a la poblacin la alternativa casi obligada de desplazarse
hacia ella para satisfacer ciertas necesidades bsicas, especialmente las relacionadas
con la obtencin de documentos (cdulas, pasaportes, libretas del seguro social),
realizar trmites burocrticos o atender situaciones de salud ms complejas. Por el
contrario, en las zonas fronterizas los habitantes tienen la opcin de acudir a escuelas y hospitales, acceder a mejores tecnologas e inclusive registrar a sus hijos en las
ocinas de registro civil ms expeditivas de los pases vecinos.
En los ltimos aos se ha producido un fenmeno nuevo y altamente expansivo a
escala nacional, relacionado con la existencia en la casi la totalidad de las ciudades
capitales departamentales, de al menos una universidad privada y alguna lial de
universidad nacional. La universidad pasa a representar as una valorizacin de
la ciudad y del distrito como lugar activo, generando un nuevo circuito econmico
propio de la actividad educativa joven y adulta. As mismo, la existencia de estas
universidades en mbitos locales, frena en alguna medida la migracin educativa
a la capital del pas o a ciudades como Encarnacin, Ciudad del Este o Pedro Juan
Caballero, que son de las ms importantes que poseen oferta educativa terciaria y
que incluso atraen migrantes de pases fronterizos.
Un proceso similar sucede con los Centros de Formacin Docente que surgen con
fuerza en esta regin, orientados al mismo segmento de la poblacin que ha nali-
90
zado su educacin media. Este fenmeno de instalacin de nuevas infraestructuras

y nuevos servicios educativos es en apariencia muy positivo para las ciudades y
distritos por la alta connotacin de los estudios superiores como vas de movilidad
social ascendente. Detrs de esta realidad que privilegia el modelo del xito urbano
se esconde, sin embargo, una discriminacin negativa hacia el sistema de vida rural
considerada arcaica y desfasada, aunque las opciones educativas en realidad promueven aquellas carreras universitaria tradicionales o modernas que forman profesiones con estatus (abogaca, economa, administracin de empresas, informtica)
y responden mejor a posibles demandas laborales del mercado regional, antes que a
las del mercado local caracterizadas an por las actividades productivas agrcolas.
Dinmica de ujos
Existe una gran dinmica de ujos de bienes, servicios y personas en esta regin,
aunque los ms importantes sean los que solamente la atraviesan sin tener relacin
ni importancia econmica directa para la misma. Como se indic antes, la gran
importancia atribuida a las infraestructuras de comunicacin en la organizacin
de este espacio, es percibida como oportunidad econmica en razn de la cantidad
y diversidad de ujos que pasan por esta regin o, en el mejor de los casos, que se
detienen transitoriamente; existe toda una logstica para los viajeros que convierte a
las gomeras, talleres mecnicos y negocios de venta de artculos menores de consumo, en componentes importantes de la economa de sus centros urbanos.
Sin embargo, tambin se producen interacciones y ujos dentro de la regin, especialmente el intercambio de productos de las zonas rurales con las urbanas as como
la transformacin industrial de los mismos. Los ujos demogrcos estn relacionados con las actividades econmicas propias de las zonas urbanas, en general, y de la
regin metropolitana, en particular. Esta regin es considerada como el interior,
razn por la cual no posee ujos importantes con las zonas fronterizas y transfronterizas.
Su rol dentro del territorio

La regin campesina arraigada cumple el rol territorial de alimentar a la regin metropolitana de bienes de consumo, especialmente agropecuarios. Otro importante
papel de esta regin es conformar la base de la identidad cultural nacional, por ser
el territorio de poblamiento ms antiguo. Es, edemas, la primera regin integrada
al centro de poder asunceno por su ubicacin contigua aparte de disponer de los dos
modelos de comunicacin estructuradores del territorio y de las dinmicas econmicas de la regin. En efecto, el ferrocarril fue el primer medio de comunicacin que
logr incorporar y controlar el espacio perifrico de Asuncin, adems de vitalizar a
los pueblos por donde pasaba, as como tambin lo hicieron las vas terrestres, como
los caminos reales de la colonia y las redes camineras que fueron surgiendo a lo
largo de la vida del pas, determinando la lgica ya examinada que rigi en forma
similar para los pueblos-ruta y los pueblos-tren.
Estos dos modelos de control, dominio y uso del territorio que se sucedieron en el
tiempo, no han sido otra cosa que instrumentos para el aprovechamiento de recur-
91
sos naturales destinados a cubrir la demanda asuncena. Histricamente, los lmites

de esta regin han sido en gran medida los lmites principales del Paraguay ocupado
y explotado hasta 1850. El avance territorial hacia el Este y el Norte se produce solo
como una prolongacin de esta regin, por lo que su rol histrico principal estuvo
concentrado en la ocupacin para la defensa y el autoabastecimiento de Asuncin.
En la actualidad la regin campesina arraigada es una de las ms pobladas y en
ella predomina la poblacin rural, sobre todo en los distritos ruteros, aunque se
aprecian ya las primeras manifestaciones de una transformacin debido a presiones
ejercidas en la misma por la regin agro exportadora, necesitada de nuevos espacios
para sus actividades productivas. Otra modicacin importante proviene de la presin demogrca y territorial que ejerce el rea metropolitana, vecina a esta regin,
en su expansin sobre la misma a travs de los tres ejes viales que conectan la capital con Salto del Guair, Ciudad del Este y Encarnacin y que imponen nuevos usos
que desgastan y comprimen su territorio.
Esquema N 9. Regin Campesina Tradicional y Arraigada
92
4.
La regin campesina en crisis
Como se seal anteriormente, la ocupacin de mayor antigedad del territorio del
Paraguay corresponde a la comarca asuncena, la regin metropolitana y la regin
campesina arraigada, que forman parte del proceso de expansin de la ocupacin e
integracin del territorio de la ciudad de Asuncin, un proceso en el cual el espacio
Sureste fue privilegiado como lugar de produccin y sobre todo de integracin hacia
el Sur, donde los puertos sobre el ro Paraguay constituan las puertas de entrada y
salida al pas y a la regin. De esta forma toda la franja Este de la regin Oriental as
como el Noreste de la misma quedaron como espacios de ocupacin tarda.
En ese contexto, la regin campesina en crisis, que corresponde al llamado Eje Norte
de Colonizacin de los aos sesenta, en el siglo XX16, ha sido un espacio en reserva
utilizado para reasentar a la poblacin altamente concentrada de la comarca asuncena en aquellos aos. Su ocupacin y valorizacin ha sido un apndice de la Marcha
hacia el Esteque, por aquellos mismos aos, se diriga hacia la cuenca del ro Paran
y ms especcamente a la actual Ciudad del Este, mientras que el Eje Norte pretenda
integrar a los departamentos de San Pedro y Amambay sin contemplar explcitamente al departamento de Concepcin, por las razones que ya fueron expuestas.
Aunque ya existan algunos poblados relativamente importantes en la zona, como
el caso de San Estanislao y Nueva Germania, los mismos no representaron centros
demogrcos y econmicos de relevancia hasta la dcada de 1990, cumpliendo simplemente el papel de dispositivo mnimo urbano del sistema campesino disperso
en la regin y asiento de las escasas instituciones estatales. En esta regin prim
siempre la actividad ganadera sobre la agricultura que se instal con fuerza recin
despus del avance del Eje Norte.
La porcin Oeste del departamento de San Pedro, con el pueblo-puerto de Antequera
ociando antiguamente de centro de embarque de la produccin forestal en bruto,
representa el rea de ocupacin ms antigua de la zona, mientras que la zona de
inuencia de la ruta III que une Coronel Oviedo con Yby Ya, se constituye actualmente en la ms poblada de la regin.

La debilidad endmica del sistema campesino en esta regin tiene sus orgenes en
el modelo de implantacin territorial de los mismos, implementado por el Estado
principalmente en las dcadas de los70, 80 y principios de los 90.
Las actividades productivas de los campesinos instalados por el Estado en las colonias agrcolas, no generaron la rentabilidad necesaria para asegurar el arraigo y
16 Aproximadamente los departamentos actuales de San Pedro, partes de Caaguaz y Canindey
93
la satisfaccin de sus necesidades bsicas, decidindoles a abandonar o vender sus

tierras en la bsqueda de nuevas parcelas para desarrollar su produccin.
Con el programa denominado Eje Norte de Colonizacin, desplegado en los aos
sesenta, el Estado se limit a distribuir tierras, implementos agrcolas y semillas a los
colonos instalados all por el Instituto de Bienestar Rural, hoy INDERT, sin ofrecer un
sistema eciente de capacitacin y apoyo a la produccin campesina y menos aun
de bsqueda de mercados para la produccin local. Carentes de estos elementos, los
ocupantes de las colonias sobrevivan al abandono estatal o vendan sus parcelas
procurando acceder a nuevas tierras en el mismo departamento. De esta forma,
las colonias raramente presentaron niveles de arraigo y xito productivo y, por el
contrario, fueron sometidas a prcticas agrolgicas inecientes que a mediano plazo determinaron una alta erosin de sus suelos. Sumado a ello las escasas y malas
infraestructuras y servicios bsicos, el cuadro nal fue de aislamiento y empobrecimiento campesino.
Las colonias, en su mayora, se convirtieron en islas de produccin que no pudieron generar desarrollo local ni regional. La incorrecta utilizacin de la tierra que
afect la calidad y cantidad de los recursos naturales, especialmente el bosque, aceler la reduccin de la fertilidad productiva e increment el abandono de las parcelas y la migracin departamental.
Las familias campesinas sin tierras que haban accedido a parcelas y por lo tanto
cambiado su estatus a campesinos con tierra, al cabo de poco tiempo volvieron a
su antiguo estatus de sin tierras. Esta situacin gener adems un mercado inmobiliario especulativo entre los mismos campesinos sin tierras, por una parte, y entre
los campesinos sin tierras y el Estado, por la otra. De esta forma, la tierra adquiri
un valor particular determinado por su propiedad y potencial mercado y no por su
capacidad productiva. La pobreza rural creci y se dispers por toda esta regin pero
en forma de bolsones aislados, cumpliendo quizs con los objetivos del Estado de
disipar y fragmentar los conictos sociales y la problemtica agraria.
El fracaso de la colonizacin ocial retard la emergencia econmica de la regin,
notndose adems un relativo atraso en su estructura urbana. No obstante, varias
familias campesinas pudieron generar rentabilidad de la produccin agrcola aunque en forma lenta, pero sostenida, logrando as elevar los niveles de arraigo y crear
identidades locales y regionales, como demuestra el caso de Chor, y la paulatina
instalacin de infraestructura y servicios bsicos estatales en la regin.
Las dcadas de los 80, y especialmente de los 90, fueron prdigas en proyectos de
desarrollo impulsados por el Estado y por la cooperacin internacional. Los mismos
insistieron sobre el manejo racional de los recursos naturales y la implantacin de
unidades productivas sustentables, con nfasis en manejo de suelos y bosques. Estos
proyectos generaron y fortalecieron comunidades campesinas frgiles pero que lograron posteriormente un arraigo exitoso y, una dcada ms tarde, la insercin de
las mismas a la economa nacional y regional mediante la exportacin de rubros
no tradicionales.
94
La regin campesina en crisis experimenta profundas transformaciones en su estructura territorial as como tambin en el uso del espacio productivo. Las mutaciones
ms importantes se maniestan a travs del avance sobre su territorio de la regin
agro exportadora, proveniente de los departamentos de Canindey y Caaguaz,
modicando no solo el paisaje agrcola, sino tambin creando nuevos centros urbanos que se sitan en los lmites posteriores de la regin y no en la retaguardia como
en la regin agro exportadora.
En efecto, la expansin del cultivo de la soja en la porcin Este del departamento
de San Pedro se produce mediante la venta a los agricultores empresariales, en su
mayora de origen brasileo, de las tierras de los campesinos y estancieros instalados
con anterioridad en la zona. Como se mencion anteriormente, la alta capacidad
nanciera de los agro exportadores brasileos posibilita la compra, y a veces el alquiler, de nuevas tierras productivas, generndose de esta forma el cambio en el uso
y la valoracin de la tierra. En el sistema agro exportador los costos de la tierra en
Paraguay tienden a ser muy inferiores, comparativamente, con los del Brasil y especialmente con los del estado de Paran, razn por la cual estos productores ofertan
importantes sumas de dinero a los campesinos.
A continuacin se presentan datos referentes al consumo del espacio por las actividades productivas que permiten constatar comportamientos dispares en funcin
a los rubros. Se han seleccionados los mismos rubros que en la regin campesina
arraigada por constituir los pilares de la economa campesina al combinar produccin de renta (algodn y maz) con la de autoconsumo (mandioca y maz). En este
sentido se percibe un fuerte declive del algodn, inclusive despus de haberse implementado el Programa de Apoyo a Fincas Algodoneras -Prodesal-18 en varios distritos
de los departamentos de San Pedro y Caaguaz.
Cuadro N 8. Supercie sembrada de Algodn, Maz y Mandioca (en hectreas)
Departamentos
San Pedro
Caaguaz
Total
Algodn
1.991
78.234
27.279
105.513
Maz
2.003
32.000
20.000
52.000
1.991
27.614
17.673
45.287
2.003
39.000
42.000
81.000
Mandioca
1.991
2.003
22.770
41.500
13.489
25.700
36.259
67.200
La disminucin de la supercie cultivada de algodn puede ser analizada en trminos de debilitamiento de la presencia tcnica estatal, adems de la baja rentabilidad del mismo, aunque este cultivo sigue manteniendo un lugar privilegiado como
fuente de ingreso monetario de la poblacin campesina, y si bien en los ltimos aos
experimenta una competencia relativamente importante de rubros no tradicionales
como el ssamo y el kaa hee.
18 Este programa de desarrollo rural (2001-2005) se caracteriz por altos ndices de logro de sus objetivos, los cuales no se
concentraron solamente en mejorar y aumentar la produccin algodonera sino que fomentaron la diversicacin productiva, la gestin de los recursos naturales y las asociaciones de productores. El programa represent adems una novedad
metodolgica al ser implementado por consultoras privadas, mientras que la coordinacin estuvo a cargo del Ministerio de
Agricultura y Ganadera y del IICA.
95
El comportamiento del cultivo de mandioca puede revelar varios procesos econmicos, demogrcos y territoriales, pues su aumento en los dos departamentos puede
estar relacionado con el crecimiento de la poblacin, especialmente en el departamento de San Pedro donde se establecieron algunas nuevas colonias, y tambin
tendra estrecha relacin con la saturacin econmica precaria de los campesinos
que destinan buena parte de sus parcelas y mano de obra a algunos rubros de autoconsumo. Independientemente de las causas, las cifras revelan que en la regin
se operan cambios de estructuras productivas y sobre todo transformaciones en el
acceso y tenencia de la tierra, as como el avance de otros sistemas productivos que
comprimen a la regin.
Con respecto a los ganaderos paraguayos de esta regin, la estrategia de los agroexportadores brasileos es diferente, primando la gura del alquiler antes que la de
la compra de las tierras. As, las mismas son alquiladas por cinco aos promedio y
el propietario recibe distintas sumas de dinero en proporcin a la productividad de la
tierra, la cual se incrementa en los aos nales pues los primeros insumen mayores
costos, como los de habilitacin agrcola. De esta manera ciertos ganaderos se aseguran ingresos importantes mediante el alquiler de parte de sus propiedades, combinndolas con una ganadera que experimenta un retroceso considerable como
actividad. El alquiler de las tierras a los agro exportadores representa no solamente
una rentabilidad superior a la ganadera, sino tambin la supresin de los riesgos
propios del proceso productivo. En el caso de la ganadera, los riesgos mayores son el
abigeato, las enfermedades bovinas y las alteraciones del mercado de precios, tanto
nacional como regional.
Los campesinos exitosos de esta regin en crisis son los productores agrcolas asociados, que producen banana, pia, tabaco, algodn y ssamo, insertndose de esta
forma a los mercados locales, regionales e internacionales. Es muy probable que las
experiencias asociativas, que mejoraron la rentabilidad productiva, sean la consecuencia del aislamiento y la imposibilidad de contar con infraestructura y servicios
facilitado por el Estado, en el sentido de complementar el esquema de la produccin
de autoconsumo con la produccin destinada a los mercados.
Esta regin, que se campesiniz fuertemente en las ltimas dcadas del siglo XX,
presenta serios problemas de acceso a la tierra, debilidad productiva y sobre todo
crisis de identidad y de arraigo. Las mutaciones actuales no hacen ms que acentuar esta problemtica pero con otras especicidades, actores y productos. Si la crisis
anterior haca referencia a la produccin agrcola deciente y a crecientes niveles de
pobreza con desplazamientos migratorios constantes, la problemtica actual consiste en la expansin de la regin agro-exportadora, que se realiza mediante la prdida
de espacio productivo y de vida campesina, adems de la instalacin de cultivos
ilegales, como la marihuana.
96
Mapa N 11 - Regin Campesina en Crisis
97
La crisis de legitimidad del Estado como gestor del desarrollo es otro elemento importante que aporta desequilibrios regionales al ceder la organizacin del territorio a
los actores locales, quienes imprimen al espacio sus propias lgicas y reglas. Existen
as en esta zona espacios fuera del control del Estado, espacios organizados y administrados por asociaciones campesinas que reivindican demandas histricas del
campesinado paraguayo, como el acceso a la tierra y la reforma agraria. La manifestacin territorial de los reclamos polticos se da en forma de conscacin del poder
estatal a travs de las zonas liberadas, donde los lderes campesinos controlan y
restringen el acceso a las personas y funcionarios del Estado, as como por medio de
la ocupacin de locales institucionales del gobierno.
Equipamiento del territorio

El equipamiento en infraestructura de la regin es rudimentario, siendo la ruta III la
nica va de comunicacin pavimentada y constituyndose la misma en columna
vertebral de la economa regional. En la regin, y especialmente en el departamento
de San Pedro, se observa con claridad la evolucin del sistema urbano desde los pueblos-puerto del ro Paraguay hacia los pueblos-ruta. En este contexto, la capital del
departamento de San Pedro surgi conectada al resto del pas con el ro Paraguay, a
travs del ya mencionado pueblo-puerto de Antequera, aunque la ruta III desplaz
posteriormente el dinamismo hacia el Este.
Resulta ilustrativo observar el crecimiento demogrco y la expansin territorial de
los centros urbanos que surgieron a orillas de la ruta III y que, en muy pocos casos,
coinciden con los lmites municipales de los correspondientes distritos. El ejemplo
ms signicativo es el de Cruce Liberacin18 que, por situarse en las adyacencias de
la ruta posee ms dinamismo y mejores servicios que Chor, la capital administrativa del distrito del mismo nombre.
Otro caso particular es el del poblado denominado Barrio San Pedro, situado entre
Guajayb y Cruce Liberacin, que experiment en los ltimos aos un extraordinario crecimiento urbano como resultado directo de instalarse en el cruce de un camino secundario con la ruta III. Este centro poblado dispone de los servicios tpicos de
un lugar de trnsito: hoteles, restaurantes, servicios de comunicacin telefnica, as
como tambin de infraestructura productiva, como silos y servicios de construccin.
Barrio San Pedro se convierte as en una ciudad de facto, no solamente en el sentido demogrco del trmino, sino en lo que respecta al rol especco que cumple
como parte del dispositivo productivo agro exportador que, en constante expansin,
precisa de un centro urbano proveedor de ciertos bienes y servicios especcos de la
actividad productiva. En la regin agro exportadora estos se encuentran mayoritariamente concentrados en los pueblos situados sobre la ruta pavimentada que une
18 Ntese la doble connotacin, geogrca y poltica, de la denominacin de este poblado. Por un lado, el cruce corresponde
a la interseccin de dos caminos, uno de los cuales es la ruta III y el otro un camino secundario. Los ujos migratorios y
econmicos, tanto de salida como de entrada en este cruce, han creado el poblado mediante la instalacin lenta de
servicios a los usuarios que transitaban por la zona. El concepto de Liberacin se asocia con la creacin de un espacio local
propio y la independencia respecto del Estado. Adems, Cruce Liberacin no es en sentido estricto una ciudad, pues no es
capital del distrito, rol cumplido por Chor.
98
Ciudad del Este y Salto del Guair, es decir detrs de la frontera de la soja, mientras
que Barrio San Pedro se sita delante de la misma frontera.
De igual forma que en los pueblos proveedores de la regin agro-exportadora, ciertos
poblados ruteros de la regin campesina en crisis organizaron su vida urbana con
el mismo criterio. En este sentido, en los poblados de Cruce Liberacin y Barrio San
Pedro existen avenidas paralelas a cada lado de la ruta pavimentada, delimitando
el rea donde se desarrolla la vida local y regional de la ruta que representa el trco
interregional. Se concluye as que la expansin de la regin agro exportadora lleva
consigo un modelo de centro urbano que se reproduce bajo el modelo brasileo all
donde la logstica productiva lo demanda.
Al igual que Cruce Liberacin, Barrio San Pedro nace como centro urbano y de servicios en forma espontnea, sin planicacin alguna y por la repeticin de los desplazamientos. El surgimiento de estos pueblos-ruta genera mltiples modicaciones
en la estructura territorial, demostrando que las dinmicas productivas engendran
nuevos territorios, en este caso los urbanos, con criterios innovadores de ruta y urbanizacin. Este ltimo representa una evolucin que permite pasar de lo rural a lo
urbano con la consecuente reconversin productiva y cultural de sus habitantes, originarios en gran medida de las zonas rurales. As, los actores socioeconmicos que
se dedicaban anteriormente a la agricultura migran a los nuevos centros urbanos
por las oportunidades laborales que all se ofertan, siempre variados en diversidad
frente al espectro rural.
Por su parte la ruta representa la emergencia de un modelo econmico diferente
basado en insumos, servicios y nuevos patrones de cultura, adems de signicar la
llegada de la modernidad con su carga tecnolgica.
Estos centros urbanos disponen de mejor infraestructura proveda por empresas privadas, especialmente en lo relativo a servicios de salud y educacin. En trminos
de acceso a medios de comunicacin, priman una vez ms los canales televisivos
brasileos captados gracias a las antenas parablicas.
Tanto Cruce Liberacin como Barrio San Pedro desean independizarse de sus respectivos distritos, Chor y Guajayb, respectivamente, desestabilizando al poder local y
exigiendo al regional nuevos distritos con la lgica de: un poblado urbano importante-un nuevo distrito.
Dinmica de ujos
Los ujos de esta regin tienen varias orientaciones, siendo las principales de salida
por el carcter productivo heterogneo de la regin. La ruta III representa la principal va de comunicacin de la regin con una lgica Norte-Sur, disponiendo adems
de otros dos ejes secundarios, pero tiles, el Este-Oeste, con empalmes hacia Coronel
Oviedo, Pedro Juan Caballero, Salto del Guair y Concepcin.
99
La produccin agrcola campesina se dirige principalmente al mercado de la regin

metropolitana, mientras que las actividades productivas agro exportadoras se dirigen especialmente al Brasil.
Los ujos migratorios principales se producen desde las zonas rurales a las nuevas
zonas urbanas de la regin, las cuales precisan de mano de obra diversa atendiendo
el emergente nivel de consumo derivado tanto de la ruta como del mayor nmero de
habitantes: antiguos agricultores de autoconsumo con poco poder econmico, reconvertidos por la urbanizacin que representa la disponibilidad de dinero en efectivo.
Como resultado de lo anterior, la zona de inuencia de la ruta III es el escenario de
pasaje de ujos constituyendo una atraccin en s misma, polarizando los intercambios de bienes y servicios con otras regiones y aislando a las comunidades que se
encuentran al Oeste de la regin, es decir las situadas en la franja del ro Paraguay.
Su rol dentro del territorio paraguayo

La regin campesina en crisis cumple varios roles en el dispositivo territorial paraguayo. Representa un desafo al desarrollo nacional por los altos ndices de pobreza,
as como por la crisis de legitimidad estatal en la regin, debido principalmente a su
bajo nivel de inversin social frente al de otras zonas que son privilegiadas.
Esquema N 10 - Regin Campesina en Crisis
100
Esta regin se encuentra en medio de diversas inuencias econmicas, tales como la

ganadera del Norte y la agro exportacin, que amenazan la supervivencia de los
grupos campesinos al mismo tiempo de incitarlos a incorporarse a la economa de
mercado, entendida por ciertas asociaciones campesinas como alienantes.
La crisis del conicto econmico, que se maniesta en la lucha por el acceso a la
tierra y a los nuevos sistemas productivos, la convierte en una regin-problema. De
igual manera, la regin campesina en crisis es una seal de alerta histrica respecto
de la inequidad en el acceso a la tierra y la produccin de pobreza, caracterizndose
por su alto grado de organizacin y capacidad de negociacin poltica, constituyndose en un poder localmente armado.
Las presiones de la regin agro exportadora provocan una seria de redeniciones
sociales, econmicas y culturales, amenazando la frgil estructura de la regin campesina en crisis. Parece as poco probable la integracin de los grupos campesinos al
sistema agro exportador, lo que indica nuevas olas de crisis en la regin en caso que
la expansin se acelere en direccin Este-Oeste.
5.
La regin metropolitana
Gran parte de la historia nacional se desarrolla en esta regin lo que indica la gran
antigedad de su poblamiento y ocupacin del espacio. De hecho, la funcin de
capital que ejerce Asuncin y su rol centralizador del Estado han producido una
poderosa atraccin migratoria hacia la regin a lo largo de la historia. Asuncin y
su rea metropolitana sigue siendo uno de los centros urbanos ms poblados y ms
seductores para los migrantes rurales, que ven en esta regin nichos de insercin
econmica. Adems, la diversidad de bienes y servicios ofrecidos en la capital del
pas acentan aun ms su poder y atraccin sobre el resto del territorio nacional.
La poblacin de esta regin, que incluye a la ciudad de Asuncin y parte del departamento Central, se asienta aproximadamente sobre cuatro anillos concntricos que
conforman el nudo histrico y econmico de la regin metropolitana. De esta forma,
la ciudad de Asuncin y el conjunto de las ciudades satlites de Lambar, Luque,
San Lorenzo, Fernando de la Mora, Villa Elisa, emby, Mariano Roque Alonso, Capiat, entre otras, integran los distintos anillos y, aunque sean ciudades, funcionan
como grandes barrios de Asuncin. En trminos administrativos existen lmites
bien denidos entre estos distritos, aunque todos ellos se constituyen en realidad en
un territorio continuo.
101

Los actores de esta regin se caracterizan por su homogeneidad cultural e identidad
nacional. En esta regin las actividades econmicas se concentran principalmente
en la produccin de bienes manufacturados y la venta de servicios diversos, aunque
existen aun varias zonas agrcolas que se dedican a la produccin de hortalizas
aprovechando su escasa distancia de los mayores centros de consumo.
Cuadro N 9. Estructura demogrca del departamento Central y Asuncin
Regin
Poblacin Total
Asuncin
Dep. Central
1992
500.938
866.865
2002
512.112
1.362.893
Incremento
Porcentual
1992/2002
2,2
57,2
Poblacin Urbana
1992
500.938
690.021
2002
512.112
1.177.738
Incremento
Porcentual
1992/2002
2,2
70,7
Fuente: Censos de Poblacin y Vivienda, 1992 y 2002.
Tal como ilustra el cuadro 9, la poblacin de la capital del pas, totalmente urbana, se mantuvo estable en el periodo 1992-2002, indicando una saturacin de la
ocupacin del territorio asunceno, donde el espacio se convierte en artculo de lujo
provocando altos niveles de crecimiento urbano en los anillos perifricos de Asuncin. En efecto, y en contrapartida, el crecimiento de la poblacin total del departamento Central se increment en un 57% en el mismo perodo pero el crecimiento
del componente urbano de la poblacin departamental fue todava mucho mayor,
aumentando en un 70,7%.
La concentracin demogrca y de servicios e infraestructuras constituye una constante en esta regin, lo que induce a los actores econmicos no solo a instalarse
en ella sino tambin a destinar su produccin preferentemente al consumo en la
misma. De igual modo esta regin es sede de los poderes fundamentales del pas,
concentrando instituciones polticas y militares, actores econmicos y gremiales, lo
que la convierte en una conguracin territorial de gran importancia y le permite
controlar no solo su propio funcionamiento interno sino tambin el de las dems
regiones a travs de la administracin de los recursos estatales (Presupuesto de Gastos).
El Estado, entendido como el conjunto de instituciones pblicas, constituye el principal actor de esta regin. Su tamao sobredimensionado le convierte en una de las
fuentes de empleo ms importantes de la regin, teniendo en cuenta todas las instituciones estatales: ministerios, entes descentralizados, fuerza pblica, entre otras.
Infraestructura y equipamiento
El nivel de equipamiento e infraestructura de esta regin es obviamente superior
al del resto del pas como resultado directo de las razones sealadas ms arriba: la
centralidad del poder econmico y poltico. La regin metropolitana cuenta con diversos servicios propios de una metrpolis moderna. Sin embargo, se puede concluir
que el proceso de globalizacin o mundializacin se internaliza recin a nales de la
dcada de los 90 en Asuncin y de all se expande velozmente al resto del pas.
102
Mapa N 12. Asuncin y los anillos metropolitanos
103
La globalizacin, concebida como la aceleracin de ujos e intercambios de bienes,

servicios e ideas entre diferentes lugares del mundo, se encuentra totalmente instalada en la ciudad de Asuncin y en gran parte de la regin metropolitana, especialmente en lo que se reere a la informacin (basada en redes informticas) y a las
pautas de consumo vigentes en pases desarrollados del mundo occidental. Este dato
es relevante sobre todo a la hora de efectuar anlisis comparativos con las dems
regiones del pas, que no cuentan con el mismo nivel de equipamiento y en las que,
por consiguiente, se mantienen conductas y hbitos relativamente diferentes.
Esta regin polariza los servicios administrativos del Estado adems de las prestaciones bsicas de salud y educacin. En lo concerniente a servicios educativos, la regin
cuenta con la mayor oferta del pas, sobre todo en educacin tcnica y universitaria.
Si bien la existencia ms abundante de estos servicios, en su mayora privados, no
aseguran un acceso equitativo de la poblacin a los mismos, la regin metropolitana es la mejor equipada del pas.
Dinmica de ujos
La regin metropolitana dirige, emite y consume gran parte de los ujos nacionales
debido a su rol de sede del poder poltico y econmico nacional. Las vas de comunicacin atraviesan y conectan casi la totalidad de la regin que se convierte as en
la mejor servida por las infraestructuras viales, facilitando los intercambios de ujos
econmicos y migratorios intra y extra regin. El conjunto de su infraestructura genera una mayor atraccin para los actores socioeconmicos de todo el pas quienes,
al no poder insertarse en los nuevos sistemas econmicos que se estn implantando
en las dems regiones, migran a la mejor equipada y de mayor dinamismo concebida generalmente como la de mayores oportunidades laborales.
Las rutas asfaltadas ms importantes y de mayor trco del pas conectan a la regin con las ciudades de mayor relevancia econmica. La conguracin de las vas
de comunicacin muestra que las mismas estn al servicio de Asuncin y su regin
metropolitana pues, en efecto, esta regin controla, distribuye y drena los procesos
econmicos de todo el pas.
Los ujos materiales se caracterizan por la entrada de una gran variedad de bienes de consumo, especialmente alimentos, de manera a atender al gran mercado
que representa la regin por su peso demogrco. Adems, consume los servicios
provenientes de las regiones vecinas, principalmente mano de obra, privndolas a
aquellas de recursos humanos al mismo tiempo que reequilibra las diferencias de
oportunidades laborales de las reas de origen y produce el retorno hacia las mismas
de cierta parte del capital generado.
Los anillos concntricos son los que regulan los ujos de bienes y servicios que se
mueven dentro de la regin. El primer anillo corresponde a la ciudad de Asuncin
que concentra la mayor parte del poder poltico y econmico del pas. El segundo
anillo corresponde a un conjunto de ciudades aledaas que fueron producidas por la
propia capital del pas, entre ellas Fernando de la Mora y Lambar, a las que podramos denominar ciudades articiales por su falta de diferenciacin con Asuncin
104
a la cual se encuentran casi totalmente integradas en lo que se denomina el Area

Metropolitana. En cambio, las ciudades del Norte y Noroeste de Asuncin, como
Mariano Roque Alonso y Luque, se constituyen en unidades urbanas realmente diferenciadas de la capital por la distancia y por el sentimiento de identidad local
que en ellas predomina, particularmente en la ciudad de Luque. Centros urbanos
situados en el Chaco, como Puerto Falcn y Villa Hayes y sus reas perifricas, tambin forman parte del anillo asunceno pero no debido a su ubicacin contigua, ro
Paraguay de por medio, sino a la inuencia poltica y econmica que ejerce sobre
ellas la capital.
Las ciudades del tercer anillo son Limpio, una parte de Luque, San Lorenzo, emby
y Villa Elisa, tambin productos de la expansin urbana de Asuncin y que repiten
en parte las caractersticas sealadas anteriormente, con la diferencia de su expansin urbana que se realiza sobre las vas de comunicacin ms importantes hacia el
interior del pas: las rutas I y II.
El cuarto anillo se compone de ciudades ya ms alejadas de Asuncin y que se proyectan hacia el interior del pas aunque, paulatinamente, podran evolucionar hacia una mayor continuidad territorial con Asuncin en la medida en que la especulacin inmobiliaria vaya intensicando el crecimiento de los distritos satlites de la
capital.
Esquema N 11. Regin Metropolitana.
105

La regin metropolitana domina el espacio nacional como resultado de una concentracin histrica del poder poltico, econmico y militar del pas en la ciudad de
Asuncin. La dominacin econmica y territorial se expresa tambin en el poder
ejercido sobre las dems regiones, imponiendo sus propias estrategias e intereses. Las
necesidades de aquellas son satisfechas o no en funcin de los recursos nancieros
e intereses polticos imperantes en la regin metropolitana. No obstante, se puede
notar que las regiones ms dinmicas, como la agro exportadora y la ganadera del
Norte, comienzan a independizarse de la regin metropolitana gracias al poder
econmico que ostentan y que construye su propio poder poltico. De esta forma las
regiones dinmicas comienzan a emerger como nuevos centros de poder, siempre en
base a una estructura urbana como, por ejemplo, la de Ciudad del Este
6.
Las regiones isla
Historia de su implantacin moderna
Esta regin, constituida en realidad por un conjunto de regiones total o parcialmente
pertenecientes a los departamentos de eembuc, Caazap y Guair, presenta caractersticas, procesos y funcionamientos de la regin campesina arraigada, pero ser
analizada de forma diferenciada por los procesos territoriales particulares que est viviendo y por constituir dos conjuntos espaciales bien diferenciados dentro de la propia
regin. En efecto, en ella se confrontan dos modelos productivos en lento proceso de
expansin y contraccin, por una parte, y de integracin y marginacin, por la otra.
La sub regin isla central, que corresponde aproximadamente a los departamentos de Guair y Caazap, se sita en el centro de lo que fue el Plan Tringulo en los
aos sesenta, el cual buscaba impulsar un modelo de desarrollo expansivo mediante
la instalacin de una trama vial que enlazara la capital del pas con Ciudad del Este
y Encarnacin (y a estas dos ciudades entre s). Estos ejes viales, combinados con la
instalacin sostenida de inversiones productivas relacionadas con la agricultura y
la agroindustria, deban producir un desarrollo econmico extensivo que irradiara
hacia dentro y fuera del rea del tringulo.
La construccin y el mejoramiento de las infraestructuras de comunicacin vial,
que responda adems a un nuevo posicionamiento geopoltico caracterizado por
el acercamiento al Brasil y el distanciamiento de la Argentina, tuvo un alto impacto en las zonas de inuencia directas e inmediatas a las rutas, pero la integracin
hacia el interior del tringulo no se realiz de manera rpida ni mecnica. A partir
de la dcada de los 80, el rea central del interior del tringulo, constituido por
los departamentos de Guair y Caazap, sufri un golpe crtico provocado por el
debilitamiento y posterior desaparicin del sistema ferroviario que actuaba como
106
medio de comunicacin e integracin regional y ociaba de importante instrumento

estructurador de territorios.
El paso del sistema ferroviario al rutero afect profundamente este espacio interior
que vio declinar su centralidad y pas a convertirse en rea perifrica. Los pueblos-tren de estos departamentos perdieron importancia y dejaron de articularse con
Asuncin, mientras los pueblos-ruta emergan sobre los nuevos ejes pavimentados.
Por su parte, la zona de eembuc, que coincide en su totalidad con el departamento del mismo nombre, constituye una verdadera isla de aislamiento crnico, no solo
por las dicultades que afronta para su insercin en el espacio econmico nacional,
sino tambin por su ubicacin geogrca peculiar, ocupando el ancho vrtice Sur de
la regin Oriental que es uno de los ms alejados de los principales ejes econmicos
del pas.

La economa agrcola de Guair se fundamenta en la produccin de caa de azcar
y, en menor medida, de yerba mate. En los ltimos aos los precios y la demanda
de caa de azcar aumentaron, adems de ganar relevancia como fuente primaria
de combustible biolgico. No obstante, la produccin se destina principalmente a la
elaboracin de azcar y aguardiente.
Ya que el departamento de Guair dispone de estos sistemas econmicos, sucientemente dinmicos, solo sus zonas estancadas son consideradas como parte de la regin
que caracterizamos como regiones islas. Las mismas coinciden con los pueblos servidos por el antiguo tren, fuertemente dependientes del trco y conexin de antao
y cuya desaparicin provoc un debilitamiento de las economas locales. La principal
actividad de esta regin es la agricultura familiar, destinada mayormente al autoconsumo y a la venta de los escasos excedentes que generan renta monetaria.
Por su parte, el departamento de Caazap puede ser analizado mediante un corte
transversal donde la porcin Oeste corresponde a la zona de inuencia del antiguo
ferrocarril, con una baja densidad poblacional si se la compara con la porcin Este
que, no solo es ms poblada, sino tambin ms dinmica en trminos productivos
y comerciales. En efecto, la porcin Este, limtrofe con el departamento de Alto Paran, presenta una nueva sonoma agrcola como producto de la expansin de la
regin agro exportadora que contina consumiendo nuevos espacios a expensas de
las dems regiones y generando recomposiciones sociales, productivas y migratorias
que, en conjunto, conguran una nueva dinmica territorial.
La recomposicin productiva del territorio caazapeo se origina a partir del cambio de
uso del espacio, pasando de la agricultura campesina de autoconsumo a la agricultura empresarial con altos niveles de inversin productiva e instalacin de nuevos actores y servicios. En este proceso resulta interesante constatar la expansin del modelo
agro exportador, que ingresa a partir de la ruta VI pavimentada, expandindose de
manera permanente por los caminos laterales de tierra y conectndose con la cuenca
de la soja de los departamentos de Alto Paran e Itapa. En este proceso, la ciudad de
107
Caazap que se encuentra situada al Oeste del departamento y es sede de su gobierno, pierde poder a pesar de haber logrado acceder a un tramo de ruta pavimentada
que la vincula con el resto del pas pero a travs del departamento de Guair. Por el
contrario, la ciudad de San Juan Nepomuceno se convierte en principal polo de crecimiento econmico por su mayor cercana al movimiento expansivo de la regin agro
exportadora, lo cual se maniesta en su progresiva expansin urbana e instalacin de
servicios relacionados con la creciente actividad agrcola empresarial.
Cuadro N 10. Regiones islas, supercie sembrada de Algodn, Maz y Mandioca (en hectreas)
Departamentos
Guair
Caazap
eembuc
Total
Algodn
1.991
16.745
27.279
10.374
54.398
Maz
2.003
12.000
20.000
4.000
36.000
1.991
10.378
17.673
5.470
33.521
2.003
26.000
42.000
9.200
77.200
Mandioca
1.991
2.003
11.822
13.000
13.489
25.700
1.802
1.300
27.113
40.000
El cuadro 10 ilustra a grandes rasgos la estructura del uso del territorio donde, si
bien la informacin estadstica se encuentra agregada por departamentos, se puede
apreciar una marcada disminucin de la supercie cultivada de algodn en el periodo estudiado, sobre todo en el departamento de Caazap. Lamentablemente no
se dispone de estadsticas desagregadas por distritos las cuales permitiran detectar
el estancamiento de las regiones islas, una situacin que es posible constatar con los
otros mtodos de investigacin aplicados en este estudio, como la observacin directa y las entrevistas calicadas que han revelado la gran depresin econmica que
sufre la regin y que se expresa en crecientes ujos de emigracin, especialmente
con destino a Buenos Aires en el caso de los migrantes caazapeos.
Adems de la instalacin de nuevas explotaciones agrcolas de brasileos en la porcin Este del departamento, se prev la implantacin de una cooperativa de inmigrantes europeos de religin menonita que ya ha adquirido ms de 10.000 hectreas
de tierra en el distrito de Yuty y que instalar de manera progresiva a ms de mil
familias agriculturas de ese origen. La llegada de estos actores, agricultores profesionales, acelerar la transformacin del uso del espacio no solamente por las nuevas
actividades agrcolas e industriales que desarrollarn, sino por el equipamiento en
servicios e infraestructura que requiere dicho emprendimiento.
Por otro lado, la zona isla de eembuc ha centrado su modelo de desarrollo sobre
la articulacin entre la produccin algodonera y su correspondiente industrializacin, a travs de la fbrica textil de la ciudad de Pilar, capital departamental. En tal
sentido, no es extrao el descenso vericado en la supercie cultivada de algodn de
este departamento, lo cual se relaciona estrechamente con la crisis productiva de la
fbrica de tejidos de la ciudad de Pilar, una situacin que muy recientemente parece
comenzar a superarse.
Las actividades econmicas, potentes motores de la ocupacin y el aprovechamiento
del espacio, aun no poseen la vitalidad para integrar a estas zonas con las dinmicas nacionales. La aun escasa y lenta incorporacin de parte del departamento de
108
Caazap al sistema agro exportador de la zona Este, no activa an sucientemente

al territorio aunque genera la crisis propia de la transformacin econmica, social
y territorial que vive, convirtindola en una regin isla con incipientes lazos de
integracin a ese sistema territorial generador de vitalidad econmica y de recomposicin social, demogrca y espacial que es el agro exportador. El mismo que, sin
embargo, tambin y al mismo tiempo problematiza aun ms a las dbiles estructuras urbanas y productivas de las restantes regiones del pas.
Cuadro N 11. Poblacin de los departamentos de la Regiones Islas
Caazap
eembuc
Total
129.352
69.770
Poblacin 1992
Urbana
13%
45 %
Rural
87%
55 %
Total
139.517
76.348
Poblacin 2002
Urbana
18 %
51 %
Rural
82 %
49%
Fuente: Censos de Poblacin y Vivienda, 1992 y 2002.
El cuadro 11 demuestra el relativo estancamiento de la evolucin poblacional del

territorio que integran los departamentos de Caazap y eembuc19 y que contrasta
con el crecimiento poblacional de otras regiones, especialmente la franja Este con los
departamentos de Alto Paran y Canindey.
Esquema N 12. Las Regiones Islas
19 No se incluye el departamento de Guair por no contar con datos desagregados que correspondan a la porcin territorial
que forma parte de la regin isla.
109
Mapa N 13. Las Regiones Islas
110
El citado cuadro muestra, por un lado, el descenso de la poblacin rural de Caazap y

su muy poco crecimiento urbano entre los aos 1992 y 2002, lo que revelara la emigracin que fue ya sealada. Por otro lado, tambin un descenso de la poblacin rural
de eembuc y su primaca urbana por el papel centralizador de la capital Pilar, con
su fbrica textil. El dinamismo urbano de este ltimo departamento indica la vitalidad de las ciudades como espacios privilegiados de las transformaciones econmicas.
En cualquiera de los casos las cifras del cuadro no representan una transformacin
importante de la estructura espacial de la poblacin y por lo tanto del estancado
crecimiento econmico que la acompaa. Es muy probable que los nuevos actores
socioeconmicos que comienzan a instalarse en la regin de Caazap, den en el
futuro un fuerte impulso a la vida urbana de varios pueblos de ese departamento
como consecuencia de la implantacin de los esquemas productivos innovadores y
de la necesidad de contar con dispositivos logsticos que aseguren, alimenten y distribuyan los bienes producidos en la regin.
7.
La regin Occidental y los Chacos
La regin Occidental del Paraguay, conocida tambin genricamente como Chaco
paraguayo20 , es la regin natural ms extensa del pas representando ms del 60 %
de la supercie territorial. Por consiguiente, no puede ser analizada como si se tratara
de un rea homognea, lo que nos induce a pluralizar el nombre de la regin para dar
cuenta de la diversidad y complejidad de un espacio geogrco caracterizado por sus
mltiples contrastes econmicos, culturales, religiosos, lingsticos y territoriales.

Como se seal anteriormente, la poltica de venta de tierras pblicas, iniciada en
1885, represent la primera prctica de ordenamiento territorial a escala nacional.
La instalacin de empresas extractoras de quebracho y de fbricas de tanino que
utilizaban esa madera como materia prima, se constituy en la primera implantacin moderna y duradera en la margen derecha del ro Paraguay y, durante mucho tiempo, en la nica va de entrada y salida a esta regin. As, el Chaco produjo
tambin para el pas su cuota de instalacin de capital internacional, especialmente
ingls y argentino, para la explotacin forestal.
La produccin y exportacin de tanino fue creciendo en las primeras dcadas del siglo XX para luego decaer lentamente a raz del descubrimiento de productos qumicos que sustituan al tanino de origen vegetal. Las empresas productoras de tanino
en la regin Occidental constituyeron el origen de casi la totalidad de los poblados
chaqueos situados a orillas del ro Paraguay, los cuales vivieron un periodo din20 La palabra Chaco signica en quechua territorio de caza y era, en efecto, la zona de las grandes caceras en la poca pre
hispnica, constituyndose en una fuente importante de protena animal para la dieta alimentaria de sus poblaciones.
111
mico mientras dur el ciclo del quebracho por las inversiones realizadas y los mltiples ujos de bienes y servicios existentes con Buenos Aires y el mundo.
Por su parte, la llegada de los colonos menonitas, en 1927, representa la primera incursin de asentamientos estables en el Chaco central aunque tendrn que pasar seis dcadas para lograr un importante xito econmico basado en la agricultura y la ganadera.
As, el declive de la actividad taninera e industrial en la dcada de 1960 se dio en forma
simultnea con la emergencia econmica de las colonias menonitas trasladndose el
eje productivo de la franja Este del ro Paraguay al centro geogrco del Chaco, donde
dichas colonias pasaron a representar el modelo de desarrollo de la regin. A este sistema se incorporan diferentes grupos indgenas que, por va misional y laboral, se integran al nuevo esquema econmico y territorial impuesto por esos actores.
Adems de los pueblos tanineros y menonitas, el Sur del Chaco es ocupado y explotado por estancias ganaderas cuyos propietarios, en condiciones adversas, logran
montar un sistema productivo orientado al mercado asunceno. La construccin de
la ruta Transchaco, en los aos 60, tuvo un rol articulador entre todos los sistemas
econmicos ciados. Para los ganaderos signic una mayor facilidad de acceso a
sus campos, mientras que para los menonitas fue el elemento clave del proceso de
comercializacin.
Hasta poco antes de nalizar el siglo XX los actores socioeconmicos del Chaco eran
menonitas, estancieros paraguayos, militares, indgenas, misioneros religiosos y la
poblacin riberea, en su mayor parte paraguaya, arraigada en los antiguos pueblos tanineros. En este periodo, la poblacin del Chaco se caracteriza no solamente
por ser muy escasa, sino adems, por encontrarse extraordinariamente dispersa en
el territorio, especialmente en la zona Norte.
En los aos 80 se produjo la instalacin de inversionistas franceses que incursionaron en el cultivo de la jojoba; stos, al igual que los primeros inmigrantes del mismo
origen que intentaron instalarse all en 1855 sin xito, no pudieron arraigarse por
los sucesivos fracasos productivos y terminaron vendiendo sus propiedades.
A partir de mediados de la dcada del 90, un nuevo grupo de actores se suma al
sistema socioeconmico existente: son los ganaderos brasileos que de forma lenta,
pero sostenida, acceden a grandes supercies de tierra que destinan a la ganadera
extensiva y semintensiva. A ellos se agrega adems una empresa, La Victoria, perteneciente a la Iglesia de la Reunicacin Universal, conocida como Secta Moon,
propietaria de alrededor de 600 mil hectreas.
Sistemas econmicos y actores

Las actividades econmicas que organizan el uso del espacio en la regin son la agricultura y la ganadera; esta ltima es superior en importancia econmica debido principalmente a la creciente demanda mundial de carne en los ltimos aos. Con los sistemas empresariales agrcola y ganadero cohabitan una agricultura y una ganadera
rstica, en particular de cra de cabras, practicada sobre todo por ciertos grupos indgenas que las complementan con caza, pesca y recoleccin de frutos. Como resultado
112
de la expansin creciente del sistema productivo empresarial, pilotado por menonitas

y ganaderos tanto paraguayos como brasileos, los indgenas disponen cada vez de
menor supercie para desarrollar sus propios sistemas socioeconmicos y culturales,
operndose un proceso de integracin forzosa al modelo predominante.
El sistema agrcola
La agricultura constituy una actividad tradicional de los menonitas a lo largo de

su dispora por el mundo. No es extrao entonces que la produccin agrcola del
Chaco est casi totalmente en manos de los menonitas y que sea aun incipiente la
presencia de agricultores o campesinos paraguayos en la regin. Los principales
rubros producidos son algodn, sorgo, mandioca, batata, trtago, maz y man. El
algodn y el man se procesan y comercializan con valor agregado.
El sistema agrcola de los menonitas se caracteriza por la bsqueda de rentabilidad
econmica, lo cual puede parecer obvio; sin embargo representa una diferencia con
el sistema productivo campesino de la regin Oriental del pas, donde la sobrevivencia y el autoconsumo son prioritarios, destinndose a la venta solamente la produccin extra. Comprender estas diferencias exige incluir las variables culturales,
histricas y hasta religiosas.
En la zona Sur del Chaco, que denominamos Chaco asunceno por su cercana con
la capital y su funcionamiento econmico controlado por Asuncin, existen cultivos
de autoconsumo y de renta, especialmente la caa de azcar que alimenta parte de
la demanda del ingenio azucarero implantado en la zona. No obstante, el Chaco
central constituye la zona agrcola por excelencia y las cooperativas menonitas son
sus principales protagonistas. Ciertos grupos indgenas cultivan ssamo con mucho
xito, siendo apoyados en la parte productiva y comercial por los menonitas.
El sistema ganadero
La produccin ganadera del Chaco toma fuerza al nalizar la Guerra del Chaco
cuando se crean las primeras haciendas en la zona Sur de la regin, mantenindose
la misma como una de las ms productivas pero con el dcit de acceso al mercado
nacional por la inexistencia de una buena red vial y de puentes entre ambas regiones. La construccin de la ruta Transchaco en los aos 60 y, posteriormente de los
dos puentes que enlazaron a ambas regiones, gener nuevas implantaciones y mejor el sistema productivo y comercial de las existentes.
Los colonos menonitas21 asentados en el Chaco central comenzaron con la cra de
ganado para el mercado asunceno, aunque en la dcada de los 80 se reconvirtieron
21 Los menonitas, que dan nombre a las colonias en las que se asientan en el Paraguay, descienden de los colonos de religin protestante (anabaptistas) llegados al Chaco en 1927 y luego tambin a la regin Oriental en la dcada de 1940. La
denominacin ya no es operativa pues hoy, ms que una comunidad religiosa, se constituyen en modernos y prsperos
productores agrcolas, ganaderos e industriales integrados al sistema nacional e internacional y en constante expansin
y ascensin social. Esta nueva posicin no niega las bases confesionales de su cultura pero enfatiza el carcter socioeconmico de su rol en la regin ms que el religioso, aun cuando el proceso de integracin de esta comunidad a la sociedad
nacional amerita investigaciones de mayor alcance.
113
a la produccin lctea con el apoyo nanciero de un prstamo internacional. Su

despegue econmico se produce con la industrializacin de la leche y su insercin
comercial en todo el pas, lograda principalmente gracias a la leche larga vida.
Este producto mantiene las propiedades de la leche sin refrigeracin, lo que resulta
en una amplia aceptacin y demanda especialmente en las zonas rurales y en el
Chaco, cuyas condiciones climticas no favorecen la circulacin de alimentos perecederos. Adems de implantarse en el mercado lcteo, antes incipiente, a travs de
marcas que se convirtieron en emblemticas del Chaco central y de los productores
menonitas, la leche y sus derivados fueron, durante los aos 80 y 90, los productos
que mejor permitieron la sustitucin de importaciones originarias de Argentina.
La emergencia de la produccin e industrializacin de la leche del Chaco central y
sus derivados (yogurt y quesos de diversos tipos), contribuy al cambio de hbitos
en el consumo de este rubro en todo el pas, notndose el paulatino abandono de
la leche en polvo proveniente de Argentina y el aumento de la produccin nacional
con la tecnologa larga vida, desarrollada por la empresa Tetra Pack. As mismo,
aument tambin el consumo de leche cruda en la misma medida del avance de la
electricacin del interior del pas y de las zonas urbanas y rurales que fueron benecindose de la infraestructura bsica y la posibilidad de contar con refrigeradores
domsticos para el mantenimiento de los productos perecederos. Sin embargo, la leche larga vida se apropi de gran parte del mercado metropolitano por sus estndares de calidad, desplazando en mucho a la leche cruda. Adems, la multiplicacin
de productos lcteos favoreci a las industrias del Chaco que pudieron incorporar
valor agregado a esa materia prima.
Por su parte, en la regin Oriental y durante el mismo periodo 1980-2000, el espacio
agrcola se transform notablemente pasndose de una estructura campesina minifundista, con produccin casi exclusivamente de autoconsumo, a la emergencia
de una agricultora empresarial paralela con fuerte orientacin al mercado y la exportacin, lo que ocurri de manera coincidente con el proceso de expansin de la
frontera agrcola y la canalizacin de los ujos nacionales en direccin Oeste-Este y
de la colonizacin brasilea en sentido contrario.
Este proceso produce su impacto en la produccin lctea de la regin Oriental, donde
la ganadera destinada a producir leche cede su espacio a la agricultura debido a los
mrgenes superiores de rentabilidad de esta ltima. El descenso de la produccin de
leche y la casi nula industrializacin de la misma en esta regin, permitira al Chaco
central ocupar ese espacio y lograr una expansin aun mayor.
El avance tecnolgico, gentico y de manejo del ganado en el mbito menonita hizo
progresar la productividad de vacas lecheras, pasndose de un promedio de produccin inicial de 274 litros por ao por animal a 452 litros en el ao 1980; a 1.337 en
la dcada de los 90 y a 2.238 en el ao 2000.
Sin embargo, la ltima dcada, 1990-2000, no ha sido muy exitosa para las cooperativas del Chaco central, debido principalmente a la crisis econmica nacional
que tuvo efectos directos sobre el consumo de leche. Por esta y otras razones, las
cooperativas comenzaron a exportar sus productos al mercado internacional siendo
114
Bolivia el principal, aunque con volmenes muy bajos. El proteccionismo brasileo

impidi por un tiempo el ingreso de productos del Chaco central a su mercado. La
sumatoria de dicultades, tanto productivas por sucesivas sequas como comerciales, fundamentalmente por la crisis econmica nacional, desencaden una serie de
transformaciones econmicas, sociales y territoriales en toda la regin.
Cuadro N 12. Resumen de la produccin lctea de la cooperativa menonita Chortitzer
Ao
1952
1962
1970
1980
1990
2000
2003
Produccin total
16.000
1.100.000
2.135.711
9.968.077
30.475.427
85.325.757
70.662.917
Vacas lecheras
Rendimiento promedio
9.518
22.033
22.787
38.126
36.134
224
452
1.337
2.238
1.956
Fuente: Cooperativa Chortitzer. 2004.
El declive de la produccin lctea representa un periodo de crisis del modelo menonita chaqueo que, obligado a buscar nuevos mercados y rubros, encuentra en la
produccin ganadera de carne una nueva oportunidad productiva con proyeccin
internacional, relacionada directamente con las crisis europeas provocadas por la
aparicin de la enfermedad de la vaca loca. Surgen de esta forma nuevos nichos
comerciales mundiales para la produccin e industrializacin ganadera, que sern
aprovechados no solamente por los ganaderos del Chaco central sino tambin por
los del Sur, as como por los de las zonas ganaderas de la regin Oriental.
En trminos comparativos, el Chaco posee algunas ventajas sobre la regin Oriental
siendo la principal el costo de la tierra, muy inferior en el Chaco. Adems, las estancias del Chaco son ms seguras que las de la regin Oriental que sufren de ocupaciones de campesinos autodenominados sin tierra y del robo de animales.
En la macro regin Mercosur tambin ha aumentado la produccin de carne para
la exportacin con la apertura, relativamente obligada, tanto de Europa como de
Amrica del Norte as como de varios pases emergentes. De esta forma, diversas
regiones en cada uno de los pases del Mercosur comenzaron a optimizar y estandarizar los requerimientos sanitarios y de manejo mediante la trazabilidad, requisito
indispensable para conquistar nuevos mercados.
En ese contexto, los productores menonitas del Chaco central mejoraron la produccin ganadera para cubrir tanto las demandas internas como las externas. Las
transformaciones sociodemogrcas y econmicas operadas en este periodo histrico, 1980-2000, alteraron profundamente los hbitos culturales de una poblacin
cada vez ms urbana y concentrada en la regin metropolitana.
Una de las innovaciones en los hbitos culturales y de consumo es la multiplicacin
y expansin de los supermercados, modicando el sistema de distribucin tradicional de la carne para consumo local, que se realizaba mediante carniceras barriales,
mientras que en la actualidad se lleva a cabo en su mayor parte en los supermerca-
115
dos. De esta forma, la supermercadizacin del circuito comercial de la carne, de

por s consumidora de grandes volmenes de dicho producto, incidi negativamente
no solo en los niveles de venta de las carniceras barriales sino tambin en la de los
productores que las abastecan caracterizados por integrar sistemas productivos rudimentarios y de escasas infraestructuras de higiene, prcticas que se volvieron cada
vez menos toleradas por los consumidores.
Internamente las colonias menonitas fueron obligadas a implementar algunas modicaciones a sus sistemas productivos y organizativos que, aunque exitosos en el
periodo de auge de la leche, exiga cambios y nuevas inversiones para la produccin
e industrializacin de la carne. A diferencia de la produccin de leche, la actividad
ganadera produce un consumo mucho mayor del recurso tierra lo que gener una
expansin de las colonias mediante la compra masiva de nuevas supercies disponibles en los alrededores o en zonas alejadas, pero potencialmente frtiles. As
mismo, el crecimiento demogrco oblig a las cooperativas a comprar ms tierras
para los productores jvenes que no dispondran en el futuro de tierras sucientes en
sus respectivas ncas familiares.
Cuadro N 13. Existencia y venta de ganado vacuno de asociados a la Cooperativa Chortitzer
Ao
1970
1980
1990
2000
2003
Existencia de ganado vacuno

43.837
123.690
188.675
285.673
312.574
Venta de ganado vacuno

6.244
22.100
45.607
95.686
90.632
Fuente: Cooperativa Chortitzer. 2004.
El aumento del stock y de la venta de ganado vacuno llev a cada una de las cooperativas menonitas del Chaco central a disear diferentes estrategias territoriales
de industrializacin. As, la Cooperativa Chortitzer decidi construir un moderno
frigorco en la misma regin en tanto que la Cooperativa Ferheim lo hizo en los
alrededores de Asuncin. El conjunto de situaciones, tanto locales como regionales
y mundiales, ha sido el origen de las profundas transformaciones territoriales ocurridas en el Chaco.
Cuadro N 14. Existencia de ganado vacuno por departamentos.
Regin Occidental
PTE. HAYES
ALTO PARAGUAY
BOQUERON
Total
1991
1.730.594
208.633
449.498
2.388.725
2003
1.831.185
214.798
1.116.024
3.162.008
La lenta transicin de la agricultura y la ganadera lechera a la ganadera para produccin de carne, se percibe en las estadsticas. El cuadro 14 muestra el crecimiento
de la cantidad de animales entre 1991 y 2003, siendo el departamento de Boquern
el de mayor incremento en ese perodo. La mayora de las explotaciones activas de
116
este departamento se sita en la zona de las colonias menonitas. En los dems departamentos se nota un dbil crecimiento quizs debido a que las explotaciones se
caracterizan en los mismos por la prctica de produccin extensiva. No obstante, el
departamento de Alto Paraguay habra experimentado un fuerte crecimiento en el
periodo 2004-2005, cuando los nuevos inversores brasileos comenzaron a instalarse con mayor intensidad.
Por su parte, los ganaderos paraguayos de la zona Sur del Chaco, actores importantes dentro del sistema, fueron los primeros en insertarse en los mercados nacionales e internacionales ya que tenan un mejor conocimiento del circuito comercial,
especialmente el asunceno. Varios productores pecuarios de la zona Sur del Chaco
fueron introduciendo mejoras sustanciales en la calidad gentica de los animales y
sobre todo en el manejo productivo. Sin embargo, los menonitas del Chaco central
y los ganaderos de la zona Sur no son los nicos actores del sistema productivo en
la regin, ya que vieron aparecer a un nuevo grupo de inversionistas ganaderos
que comenzaron a instalarse hace ms de una dcada en la zona fronteriza Este del
Chaco: los brasileos.
Este grupo est compuesto por poderosos y experimentados ganaderos provenientes
de los estados brasileos de Sao Paulo y Mato Grosso quienes, ante la alta demanda
del mercado mundial de la carne que afecta tambin a la demanda interna del Brasil, decidieron implantarse en el departamento de Alto Paraguay buscando nuevas
tierras para la produccin ganadera y aprovechando la diferencia de precios, ya
que las mismas cuestan en promedio 220 dlares por hectrea en el Estado de Mato
Grosso mientras en el Chaco paraguayo oscilan entre 5 y 11 dlares por hectrea.
La gran diferencia de precio fue una invitacin tcita a ocupar y explotar un territorio que nunca fue atendido por el Estado paraguayo y que, por el contrario, margin
siempre a importantes centros econmicos y sociales del pas. Con estas caractersticas, la instalacin de nuevas haciendas de brasileos se realiz sin inconveniente
alguno pues el aparato gubernamental no contaba con los recursos para dirigir el
desarrollo de la zona que, en poco tiempo, se convirti en una regin productiva
brasilea en territorio paraguayo, estimndose que el 90% de las tierras del departamento de Alto Paraguay son de propiedad de ganaderos de esa nacionalidad.
Como consecuencia de las actividades productivas de los nuevos actores, se vivieron
modicaciones ambientales, econmicas y culturales que transformaron el paisaje
y los recursos naturales en esa regin y produjeron la integracin de una zona antes
marginada a los procesos productivos regionales, conectndola al sistema mundial
de la carne. El modelo productivo de los ganaderos brasileos en Alto Paraguay se
distingue por su ausentismo, ya que los propietarios viven en Brasil y dejan la administracin de sus haciendas a cargo de trabajadores brasileos que viven y trabajan
en el pas, por lo general en contravencin con las leyes migratorias y laborales.
Otro aspecto fundamental para entender la produccin ganadera brasilea en esta
regin es el desmonte intensivo y los consecuentes daos ambientales producidos
bajo la fuerte presin de la demanda de carne en Brasil y en el mundo.
117
Al igual que el sistema productivo de la soja en la regin Oriental, tambin pilotada por empresas brasileas, los ganaderos del vecino pas instalados en el
Chaco no realizan inversiones ni generan desarrollo local ni regional; sin embargo, obtienen importantes ingresos por la actividad productiva a costa de los
recursos naturales del pas y de los graves problemas ambientales ocasionados,
como fue detectado recientemente por la Secretara del Ambiente del Paraguay.
El poder econmico de los mismos hace que acaparen en poco tiempo grandes
supercies de tierra, generando especulaciones con el precio de las mismas. Se
estima que el 90% de la supercie del departamento de Alto Paraguay est bajo
el dominio de los ganaderos brasileos, quienes transportan su produccin hacia
el Brasil mediante embarcaciones con las que cruzan el ro Paraguay.
De esta forma, los actores de la ganadera chaquea, paraguayos del Chaco
central y Sur, y brasileos del Chaco Noreste, se disputan la expansin, el control
territorial y la vitalidad econmica en una regin en proceso de profundas transformaciones productivas, culturales y territoriales. Ante la falta de presencia fsica del Estado paraguayo para ordenar y administrar los procesos de desarrollo
en esta gran regin, los actores privados implementan distintas estrategias productivas y comerciales generando crecimiento econmico con desarticulacin
territorial, adems de afectar un ecosistema frgil. El Chaco se integra entonces a
los mercados nacionales, regionales y mundiales de la carne sin crear desarrollo
social, especialmente en la zona fronteriza del departamento de Alto Paraguay.
En pocos aos el inhspito territorio chaqueo se convirti en un espacio deseado
por mltiples actores econmicos, quizs porque es una de las ltimas grandes
reas geogrcas vacas del continente sudamericano, integrndose lentamente
al sistema productivo mundial. Como mencionamos anteriormente el ltimo
actor en implantarse en la regin ha sido la Iglesia de la Reunicacin Universal
o Secta Moon.
La construccin del puente entre Carmelo Peralta, en Paraguay, y Puerto Murtinho, en Brasil, adems de la creacin de los corredores biocenicos que conectarn varias regiones, son consideradas como infraestructuras de comunicacin
que producirn el desarrollo de las regiones atravesadas y darn vida a las economas locales.
Dos problemas graves afectaron al sistema econmico ganadero del Chaco en
los ltimos aos: las prolongadas y recurrentes sequas que obligaron, en algunos casos, a desplazar los animales a la regin Oriental y la aparicin de la ebre aftosa, enfermedad que desencaden el cierre temporal de varios mercados
internacionales.
118
Mapa N 14. Los Chacos
119
Equipamiento e infraestructura
El Chaco es la regin con menor inversin en infraestructuras, sean ellas de comunicacin, educacin, salud o servicios, ya que las mismas se concentran especialmente
en la regin Oriental, ms poblada. La ruta Transchaco es la columna vertebral de
toda la regin con un apndice vial y un puente sobre el ro Paraguay por medio de
los cuales se conecta con la zona de Concepcin.
La dispersin de la poblacin sobre una gran extensin territorial es una de las causas
que explican la falta de servicios bsicos en el Chaco. El Estado, por su parte, no tiene
una presencia activa en la regin quizs porque su poblacin no tiene un peso demogrco importante, desestimando as el valor estratgico del espacio chaqueo.
Los poblados paraguayos de la regin, exceptuando los de la porcin Sur cercana
y ms vinculada a la capital, a la que hemos denominado Chaco asunceno, no
disponen de los servicios e infraestructuras bsicas que permitan generar condiciones de desarrollo local ni regional. Algunos establecimientos militares de la regin
cuentan con infraestructuras y servicios que, eventualmente, suelen ser utilizadas
tambin por la poblacin civil, por ejemplo hospitales o puestos sanitarios.
El Chaco central constituye una excepcin ya que est dotado de modernas infraestructuras y servicios, pero que por razones de costo o por disposicin administrativa
son de acceso restringido a la mayora de los pobladores locales. En este sentido, las
cooperativas menonitas del Chaco central funcionan como pequeos estados dentro
del Estado, al proveerles o facilitarles a sus miembros el acceso a infraestructuras
y servicios bsicos que son determinantes de sus mejores niveles de vida. As, las
prestaciones educativas, tecnolgicas y de salud que se brindan en las tres ciudades
ms importantes del Chaco central (Loma Plata, Filadela y Neuland) se destacan
por su alto grado de eciencia pero, paradjicamente, ninguno de estos tres centros
poblados tiene categora ocial de municipios ni de ciudades y se rigen bajo la administracin civil menonita, avalada por la Ley N 514 del ao 1921.
Condiciones dispares presentan los pueblos-puerto situados sobre la margen derecha
del ro Paraguay, como por ejemplo Baha Negra, Fuerte Olimpo y Puerto Casado,
que no cuentan con infraestructura necesaria para asegurar condiciones de vida
digna ni para impulsar procesos de desarrollo local o regional. Estos poblados, situados en la frontera con el Brasil o muy cercanos a ella, disponen de servicios bsicos
de mala calidad y sus habitantes se ven obligados a acudir a establecimientos estatales brasileos para satisfacer sus necesidades apremiantes, especialmente en lo
que respecta a la atencin mdica. As mismo, la falta de opciones productivas es el
principal elemento expulsor de mano de obra joven, siendo la zona de Concepcin
la receptora de este movimiento migratorio.
El escaso nivel de infraestructura y servicios en todo el Chaco es la prueba ms reveladora del abandono y marginacin de un territorio que es percibido como muy
diferente a la Regin Oriental y por lo tanto considerado como espacio reservado,
que ser utilizado en el momento oportuno, mientras que las actividades econ-
120
micas, la poblacin y el poder se concentran en la regin Oriental en general y en

Asuncin en particular.
Sin embargo el Chaco funciona cada vez menos bajo las directrices econmicas, comerciales y culturales del Estado paraguayo, ya que su desarrollo es dirigido por los
actores privados, algunos de ellos extranjeros, con alta incidencia en la produccin y
concentracin de riqueza y en la destruccin de los recursos naturales. De esta forma
el Chaco, el espacio reservado del Estado, ya est siendo ocupado y explotado por
actores privados los cuales implementan sus actividades productivas con lgicas y
estrategias territoriales propias y demostrando que, sin la participacin del Estado,
pueden generar riqueza y desarrollo empresarial aunque desestructurando el territorio y profundizando la desarticulacin entre las diferentes zonas y grupos de actores
de la regin Occidental.
Las inversiones econmicas y productivas de los diferentes actores del Chaco, especialmente de los ganaderos brasileos, de la empresa La Victoria y de las cooperativas menonitas, en s mismas positivas, no son concebidas como generadoras
de reequilibrio territorial por el Estado que deja todo el margen de maniobra a las
iniciativas empresariales de los actores.
Esto no sera tan grave si las dimensiones de tierra que controlan y explotan dichos
actores fuesen reducidas o si se mantuvieran sometidas al dominio de la soberana
y de polticas integradoras de Estado. Sin embargo, ocurre lo contrario: la estrategia tcita del Estado paraguayo es ceder territorio a actores privados sin ejercer
control prcticamente de ninguna naturaleza sobre los mismos y permitir que esos
territorios, grandes extensiones de los cuales se sitan en reas fronterizas, se vayan
convirtiendo en elementos de desarticulacin espacial para el Paraguay.
As es como la franja Noreste del Alto Paraguay vive un prolongado periodo de
marginacin de todo tipo del contexto nacional y se constituye en la regin ms
lejana del resto del pas, una expresin que reeja el grado en que la misma est
desarticulada del Paraguay para los que no son sus habitantes, especialmente los de
Asuncin y el rea metropolitana ms poblada del pas.
Hace cien aos, para llegar a Fuerte Olimpo y Baha Negra, se necesitaban varias
jornadas o das de viajes. Hoy, en pleno siglo XXI, esta relacin distancia-tiempo no
se ha alterado siendo esta la zona del pas con menos infraestructura de comunicacin vial y no contando con medios alternativos de transporte regular como el uvial o el areo. Sobre todo luego del cambio poltico de 1989 que, sin duda, signic
un debilitamiento del poder militar y con ello la supresin de los vuelos semanales
que acostumbraba realizar el Transporte Areo Militar entre Asuncin, Concepcin
y eventualmente algunos de los puertos del Alto Paraguay. Por el contrario, la mayor cercana y disponibilidad de las vas y los medios de comunicacin brasileos,
polarizan el acceso a los mismos con su respectiva carga cultural.
121
Dinmica de ujos
La ruta Transchaco es el canal por donde transita la mayor parte de los ujos regionales y el principal eje de salida de la produccin industrial del Chaco central y de la
pecuaria del Sur chaqueo con direccin centro-Chaco a Sur-Asuncin. El apndice
de este eje, que gana fuerza en los ltimos aos, es la ruta que une Pozo Colorado
con Concepcin y en el cual los ujos ms importantes son los del ganado, que salen
del Chaco y se dirigen a Concepcin, interrelacionando a ambas regiones ganaderas
y sirviendo a sus actores sociales.
Los ujos migratorios ms relevantes del Chaco se producen con mayor fuerza en el
rea de inuencia de las colonias menonitas que ejercen una gran atraccin para
los indgenas de la regin por razones econmicas y de empleo. El ujo migratorio
ms reciente es el de los brasileos provenientes de los departamentos de Alto Paran y Caaguaz que se desplazan hacia el Chaco central para desempear tareas
secundarias, tanto en las fbricas menonitas como en los servicios de los poblados
ms importantes, especialmente Filadela y Loma Plata.
Los brasileos que inmigran desde la regin Oriental, casi siempre indocumentados,
se insertan rpidamente en la sociedad chaquea pues son muy apreciados por la
capacidad y calidad de sus servicios laborales. Los mismos son culturalmente prximos a los menonitas pues, como ellos, son descendientes de inmigrantes europeos,
italianos y alemanes. Los brasileos del Chaco central ascienden rpidamente en
la escala social al generar no solamente una alta rentabilidad, sino tambin una
gran capacidad de ahorro lo que facilita la insercin cultural al modelo econmico
menonita. Este proceso de incorporacin econmica afecta a los indgenas quienes
dejan de ser los nicos oferentes de mano de obra, adems de resistir la competencia
que aun no pasa de un grupo restringido de brasileos.
Otro ujo no menos importante que se produce en el Chaco, especialmente en la
zona del Alto Paraguay, es el trco de cocana aprovechando no solamente los
grandes espacios vacos, sino tambin la debilidad estructural de los aparatos de
seguridad del Estado para controlar el territorio y en especial las actividades ilcitas
que all se producen.
122
Mapa N 15. El sistema de la produccin,

transformacin y comercializacin del ganado
123

El Chaco, como gran regin natural, juega el rol de territorio reservado, entendido
esto como espacio de aprovechamiento futuro. Si bien es considerado cada vez ms
como espacio productivo, sobre todo ganadero, este territorio sigue estando fuera de
la agenda de desarrollo nacional situndose en un plano secundario en el esquema
territorial paraguayo, lo cual es aprovechado por actores extranjeros y privados que
concentran grandes supercies y dirigen sin interferencias ni legtimos controles sus
propios procesos productivos.
Esquema N 13. Los Chacos
El Chaco cumple tambin el rol de territorio proveedor de productos lcteos y crnicos

a la regin Oriental. La diversidad de productos de calidad reconocida provenientes de
esta regin ha logrado darle un estatus elevado a la produccin chaquea.
124
De la regin Agro
exportadora, de los
sistemas urbanos
locales y regionales
Dbil
y desapercibida
Tarda, mediados de
1960
Rutas, Puente, Represas hidroelctricas.
Agricultores extranjeros, paraguayos,

Multinacionales, campesinos, indgenas
Agricultores extranjeros
Alto Paran, Canindey, San Pedro,

Itapa, Caaguaz,
Caazap
Expansin hacia
el Este, presin a:
Campesina en Crisis,
Campesina Arraigada,
Islas. Compite y
alterna con Ganadera
del Norte. Fuerte uso
y degradacin de los
recursos naturales
Sistema y mercado
internacional
Fuerte, pero desapercibida
Gran crecimiento
econmico, modelo de
xito productivo
Implantacin
Infraestructuras
claves
Actores
Actores
principales
Departamentos
Presiones
que ejerce
Presiones
que recibe
Presencia
del Estado
Perfil
Regional
Crecimiento de las
actividades econmicas
Transformaciones
relacionadas a las
nuevas urbanidades
locales y regionales
Fuerte
De la regin Agro
exportadora, del
Estado
Expansin urbana,
presin a las
ciudades. Fuerte uso
y degradacin de los
recursos naturales
Central, Cordillera,
Paraguar, Caazap,
Guair, Misiones
Concepcin, San
Pedro, Canindey,
Amambay
Expansin hacia el
Noreste, presin
a: Campesina en
Crisis.Compite y
alterna con Agro
exportadora
Campesinos y poblacin urbana
Campesinos,
poblacin urbana,
empresas
Rutas
Antigua, 1550
Agricultura de subsistencia: mandioca,

maz, poroto
Agricultura de renta:
algodn, ssamo
Campesina
Arraigada
Ganaderos extranjeros y paraguayos
Inversores extranjeros, ganaderos

paraguayos.
Rutas; Puente.
Antigua, 1600
Ganadera intensiva y
extensiva
Agricultura: soja, maz,

trigo, sorgo
Actividad econmica principal
Ganadera del Norte
Agro exportadora
Regiones
Crisis y descomposicin social,

desterritorializacion
Dbil
y desapercibida
Del Estado, en
trminos de control
de los actores
De sobrevivencia,
presin al Estado,
ganaderos y agricultores.Fuerte uso y
degradacin de los
recursos naturales
San Pedro, Caaguaz,

Canindey
Campesinos
Campesinos, indgenas, empresas
Rutas
Tarda, dcadas de
1.970 y 1.980

maz, poroto
algodn, ssamo
Campesina en Crisis
Crecimiento acelerado y desordenado.

Modernismo improvisado
Fuerte
Fuerte carga demogrfica originaria de

las dems regiones
Crecimiento y
expansin urbana
desordenada
Asuncin, Central
Poblacin urbana y
empresas
Poblacin urbana,
empresas nacionales,
multinacionales
Rutas, Puente,
Aeropuerto.
Antigua, 1.537
Servicios,
comercio, empleo
industrial
Metropolitana
Cuadro N 15. Resumen de situacin de las Regiones
Aislamiento crnico
(eembuc) y lenta
integracin forzada
de Caazap
Dbil
Competencia de las
dems regiones que
s pueden reaccionar,
Al Estado en trminos
de demanda de
infraestructuras de
desarrollo y servicios
Caazap, Guair,
eembuc
Campesinos
Campesinos,
poblacin urbana,
empresas
Rutas
Siglos XVIII y XIX

maz, poroto
algodn, ssamo
Islas
Emergencia productiva con desafos ambientales y culturales.

Agotamiento del
espacio en reserva
Dbil
Del Estado, que

desea reposicionarse
e intervenir
Intensificacin del
uso de suelos, expansin de los sistemas
ganaderos. Fuerte
uso y degradacin de
los recursos naturales
en algunas zonas
Alto Paraguay,
Presidente Hayes,
Boquern
Ganaderos extranjeros y paraguayos
Agricultores paraguayos, inversores extranjeros y ganaderos

paraguayos
Rutas, Puente
Moderna, 1.925
Ganadera intensiva y
extensiva. Productos
lcteos
Chacos
Otro papel de la regin, simblico pero no menos importante, es haber contribuido

al refuerzo de la identidad nacional mediante la victoria del ejrcito paraguayo en
la Guerra del Chaco.
125
III.
La administracin, gestin y
divisin poltica del territorio
por el Estado
1.
Criterios de la divisin administrativa
El espacio apropiado o territorio, adems de ser delimitado, marcado e identicado
con un nombre que lo diferencia de los dems lugares y de contar con una posicin
geogrca nica, jada por un sistema de coordenadas, debe ser defendido y administrado para asegurar no slo la supervivencia del grupo humano que lo habita
sino tambin para mantener y, si es posible, expandir su extensin. As se introduce
el concepto de soberana entendida como la capacidad de controlar y ejercer poder
poltico sobre un territorio.
El Estado nacional es la gura jurdica que encarna y concentra el poder del espacio
terrestre, adems de convertirse en el sistema poltico y de gobierno ms extendido en el
mundo. Todos los estados cuentan con un territorio delimitado, una bandera, un idioma
y una moneda22 que los diferencia y les conere un sentido de unicidad, enviando as un
claro mensaje de independencia a los dems pases y actores externos.
Pero el Estado tiene tambin responsabilidades y desafos en el interior de su territorio. Los principales intereses internos consisten en crear, aplicar y evaluar un sistema
de organizacin y administracin de la sociedad cuya principal funcin es la gestin
de sus recursos naturales, su estructura demogrca, la distribucin espacial de su
poblacin, sus intereses estratgicos y su sistema econmico, entre otros.
Todas las acciones del Estado que tienen como objetivo administrar la vida social
con vista a otorgar continuidad al sistema poltico, econmico y territorial, exigen
una divisin del territorio que permita asegurar y facilitar su gestin administrativa.
De esta forma surgen las diversas entidades territoriales que se ordenan de manera
jerrquica, introduciendo la idea de zonicacin del territorio. En el caso del Paraguay, estas entidades son las regiones, los departamentos y distritos.
Los criterios de divisin territorial varan segn los pases pero su conguracin hidrogrca y orogrca es la que ms se utiliza para representar los cortes naturales del territorio. En el Paraguay, este ha sido el principal criterio utilizado para
crear la divisin geogrca del pas y en particular sus ros han servido de lmites
internos a las diferentes unidades, ya sean regionales, departamentales o distritales:
tal el caso del ro Paraguay y sus auentes y subauentes de la margen izquierda,
como el Aquidabn, Ypan, Manduvir, Jeju, Tebicuary, entre otros.
El uso repetido de estas divisiones geogrcas se ha interiorizado y decantado histricamente en el imaginario colectivo paraguayo, dando lugar al surgimiento de
identidades socio-culturales de carcter regional como la concepcionera, la guairea o la cordillerana, algunas inclusive referidas a territorios contiguos y sola22 Algunos investigadores agregan a estos elementos de la nacionalidad el equipo o seleccin nacional de ftbol, haciendo referencia a la fuerte movilizacin de la identidad nacional que se produce en las competencias internacionales, as
como el creciente poder adquirido por la Federacin Internacional de Ftbol Asociado (FIFA) que cuenta con ms pases
miembros que las Naciones Unidas. El ftbol se convierte as en un motor del sentimiento nacional y por ende en un vector
poltico y de relaciones internacionales relevante.
129
mente separados por ros, como el caso del concepcionero y el sanpedrano o el

guaireo y el caazapeo.
Se advierte que estas identidades no estn referidas especcamente a las ciudades
de igual nombre que los departamentos a los cuales sirven de capital (como Concepcin o San Pedro), sino a toda la supercie departamental y que las identidades
regionales as originadas no tienen estricta correspondencia con una verdadera comunidad cultural peculiar de sus habitantes y claramente diferenciada de la de los
habitantes de departamentos vecinos o del resto del pas.
Se trata pues de identidades regionales creadas por la simple divisin territorial pero
sin la existencia de rasgos culturales, sociales e histricos que sean propios de cada
departamento y notoriamente diferentes de los dems. Por el contrario, si los ros
separaban dos porciones de un mismo territorio un siglo atrs, la realidad actual
es que los ros ya no son divisorios y pueden ser fcilmente traspasados por infraestructuras fsicas (caminos y puentes) acortando distancias, superando diferencias e
integrando a territorios antes separados. Eso cuando los ros mantienen su caudal
histrico y no se han ido reduciendo a simples cursos secundarios de agua o cuencas
desecadas por diferentes factores.
Cuadro N 16. Divisin administrativa en los pases del Mercosur
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Paraguay
Uruguay
Km. (1000)
2.784
1.100
8.557
757
407
178
Nivel 1
Regiones: 7
Departamentos: 9
Estados: 28
Nivel 2
Provincias: 24
Provincias: 114
Mesoregiones: 144
Regiones: 23
Regiones: 2
Departamentos:19
Provincias: 58
Departamentos: 17
Secciones: 206
Nivel 3
Municipios: 506
Municipios: 316
Microregiones
homogneas: 369
Municipios: 305
Distritos: 223
Nivel 4
Cantones: 1.427
Microregiones
geogrficas: 557
Nivel 5
Municipios:
5.578
Fuente: Philcarto. 2000.
Con ese criterio de divisin nacieron originalmente (en 1906) los departamentos del
pas como conguraciones geogrcas en torno a un punto poblado de importancia
(ciudad o centro urbano menor) que, de esa manera, pasaba a ociar de capital departamental. E igual criterio se mantuvo en las dos principales reorganizaciones llevadas a cabo en 1945 y 1973. Adems, tratndose de departamentos con costa sobre los
dos ros ms importantes del pas, el Paraguay y el Paran, la mayora de los departamentos, tanto de la regin Oriental como de la Occidental, tienen capitales sobre estos
ros, tal el caso de Fuerte Olimpo, Concepcin, Asuncin (hoy rea administrativa
autnoma), Villa Hayes, Pilar, Salto del Guair, Ciudad del Este y Encarnacin.
Es muy probable que el criterio de privilegiar los cursos de agua como elemento divisor del territorio y organizador de la administracin poltica del pas, tenga su origen
en el predominio de la estrategia militar y defensiva. En efecto, el conocimiento del
espacio geogrco a travs del mapa como elemento bsico de representacin del
mismo, fue de incumbencia exclusiva de los militares hasta nales de la dcada de
los 90, cuando la tecnologa satelital permiti un gran salto cualitativo y cuantita-
130
tivo en trminos de conocimiento fsico del territorio a travs de las imgenes satelitales cuyo uso hoy se ha generalizado en varios mbitos pblicos y privados.
2.
Infraestructuras de transporte
y organizacin econmica del territorio
Las vas uviales, ferroviarias y viales ejercen una gran inuencia en la ocupacin
y uso del territorio. Por ello la ubicacin geogrca de las redes de comunicacin ha
denido diferentes tipos de desarrollo econmico en las diferentes zonas del pas, en
funcin a los condicionantes geopolticos, econmicos y demogrcos de cada periodo. Si bien son escasos los estudios histricos sobre las vas y sistemas de comunicacin
del Paraguay y, sobre todo, de sus impactos econmicos y territoriales, se intentar
interpretar el peso que las mismas han tenido en las diversas zonas de la regin Oriental y Occidental, haciendo hincapi en la infraestructura vial pavimentada dado su
poderoso rol de agente organizador del territorio y del uso de los recursos naturales.
La implantacin de diferentes tipos de infraestructura supone en cada espacio la
priorizacin de un medio de transporte. En el caso de Paraguay, el pasaje de la utilizacin del ro como va de transporte al uso del sistema ferroviario favoreci la ocupacin y activacin de la economa del centro de la regin Oriental. Posteriormente,
el reemplazo del ferrocarril por la infraestructura vial, que sigue extendindose hasta hoy, posibilit el incremento del espacio controlado aunque no fue suciente para
generar desarrollo en las diferentes regiones, al menos en relacin con las expectativas de los pobladores locales quienes, en su mayora, tienden a asociar de manera
idealizada la existencia de caminos con desarrollo.
Realizando una lectura regional de la cobertura vial se observa que algunas zonas estn
mejor conectadas que otras, como resultado de la trayectoria histrica de los territorios.
As, la regin Metropolitana exhibe una densa red vial que interconecta a la mayora de
los centros urbanos con rutas pavimentadas, las cuales no slo permiten el trnsito en
todo tiempo sino que, adems, aumentan la velocidad de los desplazamientos.
Aunque resulte evidente, se subraya que la rutas pavimentadas y otras vas principales enripiadas constituyen implantes y prtesis de vital importancia para el desarrollo de los territorios, pero no son sucientes para generarlo por s solos. El nfasis
en los anlisis de la infraestructura vial pavimentada, si se la compara con los caminos no pavimentados, se justica en trminos de seguridad, incremento sustancial
de la velocidad y accesibilidad irrestricta.
Las rutas en la zona Norte de la regin Oriental

Los departamentos de Concepcin, Amambay y San Pedro muestran una dinmica
territorial especial como producto de la instalacin de la ruta pavimentada que vincula Coronel Oviedo con Yby Ya y el empalme a Pedro Juan Caballero. La caracte-
131
rstica principal de estos tramos es que atraviesan una zona poco urbanizada, pero
que urbanizan algunos cruces de caminos. El trazado de esta ruta intenta integrar
equitativamente a la porcin Norte de la regin Oriental, cuyas ciudades principales
Concepcin y San Pedro- tenan comunicacin slo por va uvial. De esta forma la
ruta Coronel Oviedo-Yby Ya tiene un trazado con direccin Sur-Norte, paralelo al
ro Paraguay, pero a una distancia de alrededor 120 kilmetros de ste.
Mapa N 16. Rutas pavimentadas
Fuente: Elaboracin propia a partir de DGEEC. 2005.
132
Las capitales departamentales de la regin, en especial San Pedro y Concepcin,

son marginadas por esta ruta al quedar alejadas de sus puntos ms dinmicos. Estas ciudades funcionaron siempre bajo el sistema de lo que denominamos pueblospuerto, es decir ciudades organizadas y con la vitalidad econmica proveniente de
la actividad portuaria y fueron elegidas como capitales departamentales debido a
su importancia demogrca e histrica. Sin embargo, los nuevos centros urbanos
que surgen espontneamente como resultado de los cruces viales y ujos existentes,
socavan el poder poltico de las capitales departamentales y distritales al fomentar el
crecimiento econmico de nuevas ciudades como Cruce Liberacin y Barrio San Pedro, que son mucho ms dinmicas y mejor equipadas que sus capitales distritales,
lo cual alimenta su deseo de independencia.
Surgen as nuevos centros urbanos bien equipados en servicios y conectividad pero
sin poder poltico alguno, contrariamente a ciudades como San Pedro del Ycuamandyj que, fuera de ser la capital departamental, no cuenta con acceso asfaltado; y si
bien ello no impide el acceso en todo tiempo a la ciudad, alarga considerablemente
el tiempo del recorrido.
Las rutas en la zona central de la regin Oriental

Esta zona es una de las mejor servidas en infraestructura vial, especialmente pavimentada. En efecto, los departamentos de Central, Cordillera, Paraguar, Guair y
parte de Caaguaz, tienen una doble ventaja sobre las dems regiones. La primera
consiste en disponer de rutas pavimentadas que interconectan no slo a las diferentes ciudades entre s, sino tambin con Asuncin. La segunda es que esta zona, especialmente en el tramo Asuncin-Ciudad del Este, cuenta con un gran dinamismo
al vehicular ujos locales, regionales e internacionales, al mismo tiempo que posee
una alta densidad poblacional favorecedora de la activacin econmica.
La construccin y pavimentacin de rutas asfaltadas en esta zona ha producido el
crecimiento de las ciudades ruteras. Valgan de ejemplo las ciudades de Coronel
Oviedo y Caaguaz que, luego de instalarse estas infraestructuras experimentaron
un importante crecimiento demogrco, de servicios y urbano, en este ltimo caso
tanto en lo que respecta a supercie territorial como a tamao de poblacin.
Las rutas en la zona Este de la regin Oriental

El desarrollo econmico de esta zona, en los ltimos 20 aos, se encuentra en relacin directa con las rutas pavimentadas que interconectan dos de las ciudades ms
importantes del pas: Encarnacin y Ciudad del Este, aunque son sus reas rurales
las que le dan su conguracin principal, tal como se ha analizado al estudiar la
regin agro exportadora. Las rutas que unen las ciudades de Encarnacin y Ciudad
del Este y esta ltima con Salto del Guair, se caracterizan por su gran dinamismo y
por constituir los conductos de salida de la produccin agrcola de la zona.
El carcter intensivo de la produccin agrcola exigi infraestructuras de comunicacin que permitieran el correcto desenvolvimiento de las actividades productivas,
sobre todo con la aparicin de la mecanizacin agrcola, lo cual facilit la salida de
133
importantes volmenes de produccin. De esta forma las rutas hicieron posible la

puesta en marcha de complejos dispositivos agrcolas e industriales, con la incorporacin de nuevos elementos al sistema, con la particularidad de organizar un gran
espacio productivo que no est conducido por las capitales departamentales.
La implantacin de la infraestructura vial en esta regin gener tambin un crecimiento sostenido de los precios de la tierra, con dos efectos territoriales. El primero y,
quizs el de mayor importancia, la presencia de actores socioeconmicos con gran
capacidad nanciera que pudieron integrar nuevas zonas productivas. Adems, en
esta zona, que abarca parte del departamento de Canindey, la totalidad del Alto
Paran y la porcin Noreste de Itapa, las rutas han sido los vectores de la ocupacin duradera del territorio, sobre todo si se trata de zonas de colonizacin reciente
(alrededor de treinta aos de antigedad).
Cuadro N 17. Poblacin urbana de distritos ruteros. 2002
Ruta 1
J. A. Saldvar
It
Yaguarn
Paraguar
Carapegu
Roque Gonzalez
Quiindy
Caapuc
Villa Florida
San Juan Bautista
San Miguel
San Ignacio
Gral. Delgado
Cnel. Bogado
Carmen del Paran
Encarnacin
San Patricio
Total
Poblacin
3.977
17.469
6.788
8.307
5.427
2.849
4.522
2.296
1.977
9.822
1.178
13.716
1.454
9.388
3.905
67.173
1.536
161.784
Ruta 2
Capiat
Itaugu
Ypacara
Caacup
Eusebio Ayala
Itacurub de la Cordillera
San Jos
Coronel Oviedo
Caaguaz
Juan M Frutos
J. E. Estigarribia
Juan E. OLeary
Juan L. Mallorqun
Yguaz
Minga Guaz
Ciudad del Este
Poblacin
154.274
45.577
9.073
19.131
7.773
3.527
5.027
48.773
48.941
4.413
9.921
2.926
6.918
3.042
14.806
222.274
606.396
Fuente: DGEEC, Censo Poblacin y elaboracin propia.
El cuadro17 muestra el mayor peso demogrco urbano de la ruta que une Asuncin con Ciudad del Este en relacin con el eje vial Asuncin-Encarnacin. Sobre la
ruta 2, cinco ciudades tienen ms de 20.000 habitantes, contra solo una de la ruta
1 (Encarnacin). Este es un reejo ms del dinamismo diferenciado de los ejes de
comunicacin.
Las rutas en la zona Suroeste de la regin Oriental

Esta zona presenta un esquema vial poco ramicado si se lo compara con las dems, pero suciente para articular la vida econmica de la regin donde la ruta 1,
que une Asuncin con Encarnacin, constituye el eje principal del cual parten varios ramales laterales. Uno de ellos, el que conecta la ruta 1 con la ciudad de Pilar,
134
cumple el rol de integrar al pas una de las zonas perifricas menos controladas por
el Estado. La dicultad estructural, representada por las malas condiciones fsicas y
topogrcas del rea vial, as como las recesivas actividades econmicas en la zona,
retardaron la pavimentacin de este ramal durante dcadas.
Gran parte de la porcin Suroeste de la regin Oriental, en especial la zona riberea del ro Paraguay, no cuenta con una densa red vial y la comunicacin entre los
escasos poblados suele presentar discontinuidades. En efecto, se trata de una zona
sin mucho dinamismo econmico con un funcionamiento productivo basado principalmente en la subsistencia.
El Chaco
A excepcin de la ruta Transchaco y del ramal que une Pozo Colorado con Concepcin, las vas de comunicacin del Chaco no son pavimentadas y por lo tanto
presentan serios inconvenientes en periodos de lluvia y sequa, lo cual afecta en
particular a la porcin Noreste que, por esta razn, utiliza la va uvial para romper
su encierro.
Esquema N 14. Rutas pavimentadas y puentes ms importantes del pas
135
La ruta Transchaco es la va de comunicacin con mayor impacto en la regin pues

constituye la nica infraestructura que permiti y aceler la integracin econmica
y cultural de una gran periferia. A diferencia de lo que ocurre en la regin Oriental,
la construccin de la ruta Transchaco ha sido gestionada y realizada con apoyo y
maquinarias norteamericanas23, con una dbil participacin nacional, al menos en
la primera etapa.
Esta ruta cumpli en forma creciente su rol articulador de dos espacios bien diferenciados y sobre todo permiti y alimento el surgimiento del complejo agro industrial
de las cooperativas del Chaco central.
Tal como se observa en el esquema 12, la regin Oriental presenta una red importante de comunicaciones viales, pero que no integra por igual a las diferentes zonas
de la regin. Esto se debe a las diversas historias regionales y sobre todo a la forma
como se oper el proceso de ocupacin territorial y utilizacin de los recursos naturales. Se perciben dos modelos de ocupacin del espacio: el primero estructurado
alrededor del tringulo Asuncin, Ciudad del Este, Encarnacin, corresponde a
la porcin del territorio activado por los sistemas productivos; el segundo modelo
vial se compone de un eje principal, la ruta que une Coronel Oviedo con Yby Ya,
al cual se le incorporaron otros tramos pero sin una estrategia clara de integracin
y conectividad regional.
La porcin Sur de la regin Oriental que coincide con la zona de inuencia del
tringulo, es la ms antigua y data, en su concepcin y materializacin, de la
dcada del sesenta, mientras que la porcin Norte tuvo una construccin tarda
aunque haya sido diseada prcticamente en el mismo periodo. La implantacin de
la infraestructura vial fue una poderosa herramienta de ocupacin territorial permitiendo el acceso de colonos agrcolas a grandes supercies de tierra, en especial en la
zona no controlada por los organismos del Estado.
La diferencia de trazados y de esquemas de integracin regional de las distintas zonas de la regin Oriental no es casual. Ella puede ser analizada como manifestacin
fsica del funcionamiento geopoltico y econmico y de la trayectoria histrica de los
intercambios e inuencias regionales que recibi el Paraguay. Estas inuencias han
provenido siempre del Sur del continente, desde la llegada de los espaoles a la cuenca del Plata, pero las mismas disminuyen -sin desaparecer- en la dcada de 1970 al
pasarse de la inuencia rioplatense a la brasilea. Este juego de sistemas econmicos
e inuencias geopolticas privilegi la porcin Sur de la regin Oriental donde las infraestructuras de comunicacin armaron y reforzaron dichas inuencias.
En el caso de la regin Occidental, la ruta Transchaco constituye la infraestructura
pavimentada de mayor importancia con una ubicacin estratgica, pues divide la
regin en aproximadamente dos partes iguales. El tramo Pozo Colorado se convierte
en la unin fsica secundaria con la regin Oriental, con su correspondiente puente.
23 Los menonitas norteamericanos, que buscaban asegurar el desarrollo econmico de los colonos chaqueos, y el gobierno
de los Estados Unidos fueron los principales nancistas de estas obras viales. El gobierno norteamericano don inclusive
algunas mquinas sobrantes de la guerra de Corea.
136
Se nota adems la importancia estratgica de la ciudad de Mariscal Estigarribia pues

de la misma parten los caminos secundarios en todas las direcciones fronterizas, lo
cual indica que en un futuro prximo se convertir en un punto de logstica y crecimiento relativamente acelerado.
Las zonas que no disponen de vas terrestres de comunicacin de buena calidad son
las fronterizas, en especial las del extremo Noroeste donde el ro Paraguay suplanta
aun, desde hace ms de cuatro siglos, a las infraestructuras viales.
3.
La divisin poltica actual
del territorio paraguayo
La promulgacin de la nueva Constitucin Nacional en 1992, inspirada en la democracia participativa como sistema de gobierno, introduce profundos cambios en la
gestin del territorio y en la redistribucin del poder central hacia poderes regionales
y locales, al democratizar la designacin de autoridades mediante el voto directo
para la eleccin de gobernadores departamentales e intendentes municipales.
As, por primera vez en la historia del pas las comunidades locales y regionales pueden elegir autoridades y desconcentrar el Estado creando poderes descentralizados
en un cambio que, en realidad, consisti en la cesin de cuotas mnimas de poder
a las entidades territoriales que aprovecharon la oportunidad para la construccin
de institucionalidad local y regional, reproduciendo en esas instancias, de manera
bastante similar, el sistema poltico de Asuncin con la tutora cercana e interesada
de los partidos polticos. Este proceso se ha dado en denominar descentralizacin y
ha generado nuevas instancias de poder y, sobre todo, de competencias, provocando
en algunas ocasiones roces entre los poderes municipales y departamentales.
Sin embargo, la descentralizacin impulsada por el Estado tiene ms de una desconcentracin territorial centralizada en Asuncin, pues el poder ejecutivo nacional
sigue controlando la economa y la inversin regional no tiene una lgica re-distributiva ni decidida por los actores locales o departamentales. La descentralizacin o
transferencia de responsabilidades de la gestin e implementacin del desarrollo no
ha logrado romper el esquema anterior caracterizado por la burocracia piramidal,
sectorial y centralizada, en la que el Estado sigue administrando las dinmicas socioeconmicas del pas, desde la capital Asuncin. Esta situacin deja un estrecho
margen de maniobra a las comunidades locales, justicado con la participacin
local y regional en el momento de elegir autoridades, pero con raras experiencias de
implicacin de la sociedad civil en los planes municipales y departamentales.
Adems, el montaje del nuevo sistema de gestin poltica y administrativa en los distritos y departamentos, sustentado en las guras del Intendente y la Junta Municipal
y del Gobernador y la Junta Departamental, fue planteado sin que existieran con-
137
diciones culturales favorables para ello sobre la base de una prctica democrtica
y participativa previa, sino antes bien con la vigencia de un rgimen de liderazgos
caudillistas y de movilizacin por prebendas que, en el interior del pas, se presentaba de modo mucho ms intenso que en la capital.
Por otro lado, es evidente la precaria legislacin reguladora de las nuevas guras
territoriales. La Constitucin Nacional establece que el gobierno departamental es el
encargado de elaborar el plan de desarrollo departamental de manera coordinada
con el plan nacional y de articular la coordinacin con los municipios, atribucin
en la cual se advierten claramente los riesgos de superposicin de funciones; sin embargo, los municipios tienen mayor autonoma poltica y presupuestaria y funciones
ms operativas, por ser instancias de ejecucin inmediata de los servicios bsicos a
la poblacin local: caminos, trnsito urbano, abasto, higiene, impuestos inmobiliarios, etc. Por otro lado, fuera de sus atribuciones administrativas, no se contemplan
tampoco para los municipios objetivos estratgicos ni modelos o sistemas de planicacin vinculados con el desarrollo municipal.
Un aspecto relevante en la administracin del territorio y las nuevas funciones de las
instituciones locales y regionales es la distribucin del espacio. Las municipalidades
son las nicas instituciones con espacio delimitado y sobre el cual ejercen su poder.
Este no es el caso de las gobernaciones que no tienen territorio propio sino el que
corresponde a la suma de todos los municipios con los cuales deben coordinar sus
actividades. Por otra parte, llama la atencin que la Constitucin Nacional exprese
textualmente que el territorio nacional se divide en departamentos, municipios
y distritos con lo que podra entenderse que se trata de tres categoras o unidades
administrativas diferentes, mientras que en la realidad y en la propia prctica administrativa del Estado, distrito y municipio son una sola categora.
En efecto, la creacin de un nuevo distrito implica, de hecho y en forma unvoca, la
creacin de un municipio y su respectiva Municipalidad que, con su Intendente y su
Junta Municipal, ejercern la autoridad poltica y administrativa de ese distrito. Asimismo, la Direccin General de Estadstica, Encuestas y Censos (DGEEC), al organizar
las estadsticas sociodemogrcas del pas, las presenta por departamentos y distritos.
En todo caso, lo que s la DGEEC delimita en los censos, encuestas y dems estudios
de la situacin poblacional, es el rea urbana y el rea rural de los departamentos
y distritos, entendindose por rea urbana todo centro poblado que ocia de capital
departamental y municipal y que, generalmente, se encuentra geogrcamente delimitado; mientras que el rea rural corresponde al territorio restante, vale decir, el
que se extiende fuera de los lmites urbanos del municipio y que est constituido por
poblacin ms o menos dispersa sobre caminos de tierra en caseros o vecindades poco
densas que reciben el nombre de localidades, compaas o colonias.
En este contexto, no existen establecidos criterios -ni tcnicos ni jurdicos-, sobre extensin geogrca, tamao demogrco y stock bsico o mnimo de infraestructuras
y equipamiento que permitan sustentar la clasicacin de un centro poblado en
urbano o, por contraposicin, en rural. En estas condiciones, en un sistema de or-
138
ganizacin arbitraria y no sujeta a patrones estandarizados y universales, un distrito

se compone de:
Un centro urbano generalmente delimitado y que ocia de capital del distrito:
si se trata de un centro urbano en expansin o de una ciudad extendida, consta
generalmente de barrios.
Una zona rural: un territorio subalterno extendido y heterogneo con asentamientos dispersos o poco densos denominados localidades, compaas o colonias.
La gestin del territorio por parte de las municipalidades se concentra casi exclusivamente en la zona urbana sin llegar a impulsar el desarrollo productivo local,
impedidas por una serie de dicultades estructurales entre las cuales el exiguo presupuesto es una constante en la mayora de las municipalidades del pas.
Tampoco existe una estrecha y articulada cooperacin entre las municipalidades y
los diversos servicios estatales: tcnicos, de crdito y de asistencia a las comunidades
rurales de los distritos. No son extraas las situaciones en que las gobernaciones no
coordinan y, en algunos casos compiten con las municipalidades, frenando o desacelerando el desarrollo local y demostrando que las falencias del sistema van ms
all de la escasa participacin nanciera del Estado central para con las municipalidades y gobernaciones.
Los gobiernos departamentales y municipales prestan escasa o nula atencin al fomento de las actividades industriales, artesanales y de servicios, cuyo crecimiento
y expansin mejorara el sistema econmico regional y local. De esto se desprende
que los actores socioeconmicos ms dinmicos y emprendedores difcilmente son
incorporados dentro de planes de desarrollo econmico municipal o departamental,
cuando ellos existen, con la consiguiente dispersin y desarticulacin de las relaciones entre los pilares econmicos y polticos de los territorios. En efecto, son muy
raras las experiencias de planes de desarrollo econmico o de alguna actividad
productiva, debido a una serie de causas que se pueden resumir en:
Escasa preparacin tcnica del personal administrativo
Cortoplacismo en las obras proyectadas
Desarticulacin, desconocimiento e inexistencia del Plan de Desarrollo Nacional.
As, independientemente de los avances democrticos y la desconcentracin del poder
poltico nacional, el nuevo sistema no descentraliz aun los recursos econmicos necesarios para el impulso y gerenciamiento del desarrollo. De esta forma, cuando las
necesidades departamentales y distritales precisan de un fuerte impulso al desarrollo
socioeconmico, las instituciones descentralizadas no cuentan con las herramientas
tcnicas, instrumentales ni econmicas necesarias para lograr resultados. La casi totalidad de los departamentos y distritos precisan la instalacin de un conjunto de infraestructuras, a las que denominamos prtesis del desarrollo, las cuales se encuentran
fuera del alcance de los presupuestos municipales y departamentales, aunque son
accesibles para el presupuesto nacional que administra el Estado central.
139
Slo despus de logrado un correcto funcionamiento del sistema econmico local y

departamental, las instituciones de gestin territorial podrn cumplir de forma eciente con sus roles respectivos, pues ser en ese momento que los requerimientos al
impulso del proceso de desarrollo exigido a los actores socioeconmicos irn acompaados o precedidos de una activa y eciente gestin institucional.
Esto es as todava ms debido a la aparicin de actores privados, en su mayora
productores agrcolas e industriales, que por medio de sus sistemas productivos generan desarrollo econmico local y regional compitiendo con las municipalidades
y gobernaciones en la organizacin de las actividades econmicas e imprimiendo
nuevos usos al territorio. As, aunque generan crecimiento econmico local, las inversiones privadas y sus aplicaciones se vuelven totalmente espontneas y tambin
pueden desarticular y desorganizar territorios, ante la falta de una planicacin del
desarrollo con perspectiva territorial que debe ser aportada por los gobiernos locales
y departamentales respectivos.
En estos casos, aunque el crecimiento y desarrollo econmico de algunas regiones
aparecen como ecientes y exitosos, los mismos no responden a una poltica de desarrollo integral que busque el equilibrio y la equidad territorial ni se articulan con
los intereses generales del desarrollo del pas y de las polticas sociales que buscan
la equidad. El principal desafo consiste entonces en construir una Poltica de Desarrollo Nacional, por sectores econmicos y, sobre todo, con una priorizacin de los
territorios a intervenir, integrando las actividades econmicas exitosas a los procesos
de desarrollo regional.
Con el n de llegar a esta situacin, un aspecto que puede ser cuestionado es la
validez de los departamentos y distritos como entidades territoriales homogneas a
ser administradas; se puede objetar tambin la utilidad de las formas y extensiones
actuales de los departamentos y distritos, debido a la gran diversidad de aspectos
fsicos y disposiciones de los mismos. Para sustentar esta objecin, se analizan ms
abajo estos aspectos.
El actual sistema de divisin administrativa del territorio que sustenta y organiza la
aplicacin de las polticas pblicas, cuenta con serias deciencias. Los departamentos y distritos han dejado de ser funcionales como estructuras o territorios hacia los
cuales se impulsa y encamina el desarrollo. Las debilidades del sistema de organizacin se resumen en:
Divisin inadecuada a las circunstancias actuales: la divisin geogrca del Paraguay responde a una forma de concebir, conocer y administrar el territorio que
data de 1906. En el siglo transcurrido desde aquella fecha, se han producido innumerables procesos y cambios locales, regionales y mundiales y han surgido nuevas
teoras, mtodos y tcnicas relacionados con la gestin territorial que han vuelto
obsoletas aquellas que se basaban exclusivamente en los sistemas hidrogrcos
(ros y arroyos) u orogrcos (montaas o serranas).
Divisin arbitraria: cada uno de los departamentos, con su forma y dimensin actual, no constituye un territorio homogneo sino antes bien un conjunto de elemen-
140
tos unidos de forma aleatoria y no siempre compatibles e internamente consistentes.

Ni en la poca en que fueron creados (1906) ni en los diferentes momentos en que
sufrieron modicacin parcial, se aplicaron criterios lgicos que sirvieran de base
a esta divisin. Ello, pese a que la Constitucin de 1967 y la de 1992, establecieron
que la creacin, fusin o modicacin de los departamentos, distritos y sus capitales, sern determinados por la ley atendiendo a las condiciones socioeconmicas,
demogrcas, ecolgicas, culturales e histricas de los mismos.
Estructura pesada: la organizacin actual del territorio determina un funcionamiento lento y burocratizado que diculta su insercin a procesos productivos y
polticos caracterizados por implementarse en escenarios de fuerte dinamismo.
Estructura segmentada: las unidades administrativas funcionan como compartimentos estancos, sin mayores conexiones con los departamentos y distritos vecinos
sino antes bien tendiendo a desarrollar competencias articiosas y perjudiciales
para el desarrollo.
El anlisis de la estructura administrativa del pas, es decir de las unidades territoriales menores, permite constatar que las debilidades del sistema de organizacin
territorial se trasladan a los sistemas de gobierno regional y nacional, reforzando de
esta forma las desigualdades fsicas e institucionales. Al observar la relacin entre
la poblacin y el territorio habitado, se percibe que la administracin y gerencia de
la poltica pblica en cada una de ellos no es igualitaria ni homognea; por el contrario, algunos departamentos, sobre todo los aledaos a Asuncin, concentran una
gran parte de la poblacin total del pas en una pequea porcin del territorio nacional, mientras en otros con grandes supercies la poblacin es escasa y dispersa.
Cuadro N 18. Poblacin y densidad poblacional por departamentos (2000)
Departamentos
Central
Alto Paran
Asuncin
Itapa
Caaguaz
San Pedro
Cordillera
Paraguar
Concepcin
Guair
Canindey
Caazap
Amambay
Misiones
Presidente Hayes
Neembuc
Boquern
Alto Paraguay
Total
Poblacin
1.362.893
558.672
512.112
453.692
435.357
318.698
233.854
221.932
179.450
178.650
140.137
139.517
114.917
101.783
82.493
76.348
41.106
11.587
5.163.198
Promedio de personas por Km

553
38
4.377
28
38
16
47
26
10
47
10
15
9
11
1
6
0,4
0,1
13
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Atlas de Desarrollo Humano 2005.
141
142
Naturales y lneas
imaginarias. Ro
Manduvir, Cordillera
de Altos
Ovalada
Ovalada
CORDILLERA
Guair
Casi todos naturales:

Ro Tebicuarymi,
Caapiibary. Serrana
de Ybycui

Ros Paraguay,
Ypan, Manduvir y
Corrientes.
Cuadrangular

Ros Paraguay, Ypan,
Apa y Aquidaban
Limites
SAN PEDRO
Forma geomtrica
aproximada
Cuadrangular
Mapa
CONCEPCION
Departamentos
Baja
Baja
Baja
Mediana
Inequidad territorial entre

los distritos: 5 grandes y 10
pequeos. La capital y las
ciudades tradicionales no se
sitan sobre el eje vial principal
Equilibrio territorial entre distritos
Relativo equilibrio territorial entre

distritos
Centralidad
de la capital
departamental
Inequidad territorial entre los

distritos, concentracin de
ciudades importantes en el Sur.
Caracterstica del territorio

administrativo
Cuadro N 19. Resumen de formas y situacin territorial de los departamentos
Los distritos del Este (Paso

Yobai e Independencia) son
los puntos de contacto entre el
sistema agro exportador y el
campesino tradicional. Economa
departamental fundada sobre la
caa de azcar
Gran conectividad por diversas

rutas. Crecimiento propio
o contagiado por la zona
metropolitana de Asuncin.
Resqun y Santa Rosa poseen la

zona urbana sobre la ruta y un
amplio patio. Gran velocidad
en los cambios de uso de suelo.
Aislamiento y marginacin al
Oeste.
Macrocefalia del distrito de

Concepcin. Aislamiento de la
zona Norte del departamento.
Explotacin de recursos
minerales estratgicos
Disfunciones espaciales y
particularidades
143
Naturales y lneas
imaginarias. Ros
Paran, Tebicuary
Casi todos naturales.

Lago Ypoa, arroyo
Caaabe, ro
Tebicuary
Ovalada
Paraguar

Ro Paran, Tebicuary
Polgono irregular
Rectangular
Itapa

Ro Caapibary,
Tebicuary

Ro Acaray, Iguaz,
Tebicuarymi.
Cordillera de San
Joaqun
Limites
MISIONES
Rectangular
Caazap
Forma geomtrica
aproximada
Ovalada
Mapa
Caaguaz
Departamentos
Zona de lenta reconversin

a economas urbanas o de
servicios, especialmente el Norte.
Inequidad territorial: dos ejes

Baja
principales de distritos. El rutero
(extensos) y el del tren (pequeos)
Concentracin de distritos
pequeos en torno a la ciudad
ms importante.
Departamento con grandes

modificaciones en su estructura
productiva y urbana. Cambio
de uso de suelo, migraciones
forzadas por el avance del
monocultivo. Fuerte consumo
y presin sobre los recursos
naturales
Aislamiento central, avance
del monocultivo por el Este,
implantacin de nuevos actores
socioeconmicos (colonos
menonitas)
particularidades
Zona de lenta reconversin

productiva. De la ganadera
extensiva a la intensiva en
algunas zonas, y de la ganadera
extensiva a la agricultura
intensiva en el Sur principalmente
Nula, pero
relativa
conectividad
Mediana
Baja
Centralidad
de la capital
departamental
Baja

distritos
Distritos rectangulares en
direccin Noroeste-Sureste. El
departamento mas dividido
Inequidad territorial. Pequeos

y concentrados al Noroeste y
extensos al Sureste

distritos. Los del Oeste son
pequeos y los del Este son
extensos

administrativo
144
Rectangular
Triangular
Rectangular
Rectangular
CENTRAL
eembuc
AMAMBAY
Canindey
Forma geomtrica
aproximada
Rectangular
Mapa
ALTO PARANA
Departamentos
Naturales y lneas
imaginarias. Ro
Paraguay, Paran

Ro Paraguay, Salado,
Lago Ypacarai, Ypoa.
Todos naturales. Ro
Paran, Itambey,
Iguaz
Limites

distritos. Concentrados y
pequeos en el extremo Este y
extensos al Oeste
Equidad territorial

distritos. Homogneos al Suroeste
y extensos al Norte.
Equidad territorial entre los

distritos, salvo el extremo Sur
Inequidad territorial de los distritos

administrativo
Baja
Mediana
Baja
Baja, pero
concentrada
en la zona ms
poblada
Alta
Centralidad
de la capital
departamental
Zona de gran productividad

agrcola y ganadera, con
conflictos por el contacto entre
el monocultivo y el sistema
campesino. Fuerte consumo
y presin sobre los recursos
naturales
Zona de emergente productividad

agrcola y ganadera. Declive
del comercio transfronterizo
y aparicin de actividades
econmicas de servicios en la
capital departamental
Zona con profundo aislamiento,

especialmente la porcin Norte.
Dbil integracin econmica
nacional.
Zona de concentracin
de poblacin, servicios e
infraestructura. Mayores
desajustes territoriales por
procesos de expansin urbana
espontneos
Zona de gran actividad

econmica mundializada:
comercio de productos
electrnicos y agricultura
comercial. Zona multicultural con
preponderancia brasilea. Fuerte
consumo y presin sobre los
recursos naturales
particularidades
145
Ovalada
BOQUERON
Lneas imaginarias
Lneas imaginarias
Polgono irregular
ALTO PARAGUAY
Limites
Naturales y lneas
imaginarias
Forma geomtrica
aproximada
Triangular
Mapa
PRESIDENTE
HAYES
Departamentos
Escasa o nula relevancia de

los distritos. Polarizacin de la
poblacin y los servicios en los
centros urbanos menonitas y en la
capital departamental.
Escasa o nula relevancia de

distritos. Polarizacin de la
poblacin y los servicios en la
capital departamental.

distritos. Concentracin en el
extremo sur.

administrativo
Media
Media
Alta
Centralidad
de la capital
departamental
Zona de transformacin
productiva con fuerte consumo
y competencia por el espacio.
De la ganadera para leche a la
ganadera para carne.
Zona de violenta transformacin

productiva por la instalacin
acelerada de nuevas unidades
productivas, ganadera intensiva.
Aislamiento crnico.Fuerte
consumo y presin sobre los
recursos naturales
Zona en lenta transformacin

productiva: de la ganadera
extensiva a la intensiva,
alimentada por la cercana
(relativa) de Asuncin.
particularidades
La densidad poblacional por departamentos ilustra en cierta medida la intensidad

de la ocupacin del territorio, pero no explica a profundidad la distribucin de la
poblacin dentro del departamento, en especial en los departamentos ms extensos
donde la mayor parte de la poblacin suele asentarse en la capital departamental
y sobre los ejes de comunicacin. No obstante, se nota un relativo despoblamiento
en la zona Noreste que corresponde a la regin ganadera del Norte, en los departamentos de Concepcin, Amambay y Canindey. Estos departamentos, junto a eembuc, presentan las cifras ms bajas de la regin Oriental, si bien esto se puede
relativizar debido a que, como se indic antes, los departamentos no representan
entidades territoriales particulares sino que constituyen cortes administrativos sin
mucha signicacin operativa.
En trminos de extensin fsica de los territorios administrativos, los principales problemas del sistema territorial paraguayo, en su esquema actual, son los siguientes:
Departamentos subdimensionados y sobredimensionados
Los departamentos de la regin Oriental se agrupan en dos zonas, la del antiguo
poblamiento con los departamentos centrales, Central, Paraguar, Cordillera y
Guair y, la zona perifrica con los departamentos que se sitan alrededor de la
primera. Se nota una diferencia importante en las extensiones de las unidades que
integran cada grupo, pues los departamentos perifricos poseen mayor supercie.
Aunque esto no constituye una dicultad en s misma, agrega mayor complejidad
a su administracin, ms aun si varios departamentos no cuentan con vas de
comunicacin que posibiliten la presencia activa del Estado en el territorio, no ya
Cuadro N 20. Tamao de los departamentos (2002)
Departamentos
Asuncin
Central
Guair
Cordillera
Paraguar
Caazap
Misiones
Caaguaz
Neembuc
Amambay
Canindey
Alto Paran
Itapa
Concepcin
San Pedro
Presidente Hayes
Alto Paraguay
Boquern
Total
Superficie en Km
117
2.465
3.846
4.948
8.705
9.496
9.556
11.474
12.147
12.933
14.667
14.895
16.525
18.051
20.002
72.907
82.349
91.669
406.752
Fuente: Atlas de Desarrollo Humano Paraguay 2005.
146
como controladores sino como impulsores y reguladores del desarrollo. Lo cual

lleva a plantearse los siguientes cuestionamientos: Cul sera la extensin justa
u operativa que deben tener los departamentos? En funcin a qu factores unos
departamentos pueden ser ms extensos que otros?
Como se observa en el cuadro 20 existe una gran variacin entre los tamaos de
los departamentos desde el ms pequeo, Central, con una supercie de 2.465 kilmetros cuadrados, hasta el de mayor extensin de la regin Oriental, San Pedro,
con 20.002 kilmetros cuadrados, casi diez veces ms grande. En la misma regin,
seis departamentos tienen entre 2.000 y 10.000 kilmetros cuadrados, cinco entre
10.000 y 15.000 kilmetros cuadrados y slo tres poseen ms de 15.000 kilmetros
cuadrados de extensin. Por su parte, los departamentos del Chaco, aun ms extensos que los de la regin Oriental, mantienen cierto equilibrio interno en cuanto
a sus dimensiones territoriales.
Distritos desiguales
Otra de las deciencias del sistema de divisin administrativa del pas es la profunda desigualdad en las supercies de los distritos. Aunque ms all de la diferencia
de tamao las cifras indican una gran diversidad de territorios a ser administrados
por un mismo esquema de intervencin territorial, los gobiernos municipales, que
deben administrar y gestionar supercies territoriales y realidades muy distintas,
con medios tcnicos y nancieros muy reducidos. A ese respecto no existen parmetros polticos ni administrativos que regulen el tamao de los departamentos y
distritos, lo cual deja de nuevo librado al azar la organizacin del territorio.
Una vez ms se puede plantear el tamao de un distrito como criterio de eciencia, si el tamao pequeo determina cortas distancias y estas se constituyen en
motores y no frenos del desarrollo, como ocurre en los grandes distritos de los
departamentos ubicados en las zonas perifricas. Si bien en apariencia la gestin
de un territorio pequeo resultara ms apropiada, al tamao del territorio deben
agregarse sin embargo otros elementos como la estructura urbana, demogrca,
econmica y vial.
La desigualdad entre los distritos se produce tanto al interior de un mismo departamento como en toda la extensin del pas. As se tiene por ejemplo en el departamento de Concepcin que el distrito del mismo nombre cuenta con una supercie
de 11.277 Km y el distrito vecino, Beln, con solamente 197 Km. En este caso, el
peso histrico de la capital departamental, Concepcin, parece explicar el dominio
de una mayor supercie. En efecto, a mayor tamao del distrito mayores aportes
impositivos de los actores socioeconmicos de alta capacidad nanciera, en este
caso productores pecuarios, con lo que el municipio aumenta considerablemente
sus ingresos; sin embargo, si el mayo tamao implica mayores ingresos, tambin
ofrece una gestin mucho ms complicada y difcil del desarrollo distrital, pues el
espacio a administrar presenta una gran diversidad de desafos.
147
En el departamento de Caazap se produce igualmente una gran inequidad de

tamao entre sus distritos. En efecto, Avai y Yuty tienen 2.018 y 1.833 Km respectivamente y concentran el 40 % de la supercie total del departamento, mientras
que otros varios distritos tienen supercies muy inferiores: Gral. Morinigo, 240
Km, Maciel 404 Km y Bertoni 691 Km.
Si bien no se sostiene la tesis de que todos los distritos deben tener forzosamente
las mismas dimensiones, parece sin embargo que las diferencias de tamao deberan responder a las necesidades particulares de cada distrito en funcin a sus
actividades econmicas, la ubicacin de sus servicios bsicos y red vial, entre otros
factores. En esa lnea se debe insistir una vez ms acerca de la importancia de la
estructura del territorio a ser administrado, donde el tamao del mismo condiciona fuertemente el nivel de xito de los gobiernos locales y regionales.
Cuadro N 21. Tamao de Distritos. Paraguay 2002
Distritos
Km
Distritos
Km
Distritos
Km
Nanawa (Chaco)
Villa Elisa
Fdo. de la Mora
San Antonio
Nemby
Lambare
Guarambare
Saldivar
Mariano R Alonso
Ypane
San Lorenzo
Natalicio Talavera
San Patricio
Dr. Botrell
Nva. Colombia
1ro de Marzo
Capiata
L Grande
Yataity
Numi
Isla Pucu
La Colmena
Ypacarai
Aregua
Limpio
Felix P. Cardozo
Alberdi
Sta. Elena
San Juan del Paran
S Bernardino
4
18
20
23
25
27
29
37
43
50
56
64
64
76
77
82
82
85
88
95
99
99
101
105
106
109
110
112
112
113
Itaugua
Pte Franco
Altos
Leandro Oviedo
Buena Vista
I. de la Cordillera
Tebicuarymi
Jose D Ocampos
Jesus
Atyra
Caacupe
San Salvador
Cecilio Baez
Ciudad del Este
Luque
Itape
Troche
Valenzuela
Pirayu
Jose Fassardi
Trinidad
Ita
Cambyreta
Emboscada
Cnel Martinez
Belen
San J. Obrero
Hohenau
Mbocayaty
Piribebuy
115
122
130
130
133
134
136
144
144
145
145
145
146
149
152
162
170
173
174
175
176
182
190
193
196
197
197
198
201
209
Sapucai
3 de Febrero
La Pastora
Capitan Miranda
Yatayty
Juan E Oleari
Yaguaron
Nva Alborada
Roque Gonzalez
Paso de Patria
La Paz
Gral H Morinigo
Caballero
Nva Londres
Pilar
Mayor R Otao
Mbocayaty del Yhaguy
Juan L Mallorqun
Villa Florida
Eusebio Ayala
Escobar
Tobati
Desmochados
Gral Garay
Iturbe
Bella Vista Sur
Carmen del Paran
Yataity Del Norte
R I 3 Corrales
San Pablo
209
214
216
219
225
226
232
232
239
239
239
240
245
246
258
262
264
266
270
274
278
285
285
288
292
297
313
316
319
320
148
Distritos
Km
Distritos
Humaita
Encarnacion
Acahay
Sta Rosa del Mbutuy
Fram
Villarrica
Simon Bolivar
Domingo M. de Irala
Gral Diaz
Nva Italia
Sta Maria
Natalio
Villalbin
Ybytymi
Mayor Martinez
Maciel
Los Cedrales
Obligado
Capitan Meza
Borja
Gral. Delgado
Paraguar
Carapegua
Antequera
San Joaquin
Minga Guazu
Isla Umbu
Colonia Independencia
San J de los Arroyos
Itapa Poty
Caraguatay
Iruna
Arroyos y Esteros
Juan M Frutos
Quyquyho
San Miguel
Union
Tomas R Pereira
Cerrito
Edelira
Paso Yobai
J Eulogio Estigarribia
Santa Rita
Nva. Germania
Lima
321
321
322
325
326
327
328
334
338
356
371
383
388
389
394
404
405
413
440
445
448
462
462
480
483
485
485
491
496
523
524
528
537
553
582
585
587
607
627
635
640
645
650
657
658
Cnel. Bogado
Quiindy
Dr. Moises Bertoni
La Paloma
Naranjal
Yguazu
I. de Rosario
Caazap
Loreto
Gral. Aquino
Katuete
Carlos A Lopez
Capiibary
Ybycui
Yabebyry
Pirapo
Sta Rosa
Santiago
Laureles
Nacunday
Repatriacion
Villeta
Coronel Oviedo
Minga Pora
Guazu Cua
Mbuyapey
Alto Vera
Itanara
Carayao
Caaguaz
Yegros
Ypejhu
Chore
Juan de Mena
25 d Diciembre
Sta Rosa del Monday
San J Nepomuceno
Ayolas
San Cristobal
Caballero Alvares
San Alberto
Gral. Resquin
San Lazaro
Vaqueria
Mbaracayu
Km
659
669
691
728
752
762
769
804
810
816
816
825
826
827
832
840
843
855
856
865
866
868
876
881
882
898
899
920
920
923
946
956
965
968
995
999
999
1.019
1.027
1.043
1.046
1.075
1.111
1.155
1.174
Distritos
Mcal Lopez
Tavai
San Cosme y Damian
San J eembuc
Artigas
Nva Esperanza
Raul A Oviedo
Salto del Guair
San Rafael Del Paran
Guayaivi
San Ignacio
San Pedro del Paran
Hernandarias
Villa Franca
Sta. R. del Aguaray
Yhu
Villa Oliva
San Estanislao
Corpus Cristhi
Yuty
Benjamin Aceval
Tacuaras
Ygatimi
Jose Falcon
Itakyry
V. de Rosario
Abai
San J Bautista
Yby Yau
Tacuati
Caapucu
Horqueta
S. P. Del Ycuamandiyu
Capitan Bado
Bella Vista Norte
Curuguaty
Pinasco
Concepcin
La Victoria
Fuerte Olimpo
Villa Hayes
Mariscal Estigarribia
Km
1.230
1.314
1.318
1.329
1.341
1.342
1.379
1.382
1.452
1.460
1.464
1.486
1.519
1.543
1.572
1.584
1.612
1.700
1.821
1.833
1.839
1.872
1.898
1.899
1.964
1.975
2.018
2.165
2.174
2.283
2.455
2.825
3.176
3.613
3.787
4.128
5.259
9.643
11.277
22.418
54.592
60.334
89.472
Fuente: Atlas de Desarrollo Humano Paraguay 2005.
149
Cuadro N 22. Resumen de extensin territorial de los distritos. Ao 2002

Rangos por tamao
de los distritos
Asuncin
(capital del pas)
4 a 100 Km
100 a 300 Km
300 a 600 Km
600 a 1.000 Km
1.000 a 3.000 Km
3.000 a 5.000 Km
Mas de 5.000 Km
Total*
Cantidad
de Distritos
Porcentaje
de distritos (%)
22
64
41
45
40
4
7
223
9,9
28,7
18,4
20,2
17,9
1,8
3,1
100
Superficie (Km2)
por rangos
134
1.243
12.271
17.309
36.725
63.698
14.704
252.995
399.07924
Porcentaje
de superficies
0,0
0,3
3,1
4,3
9,2
16,0
3,7
63,4
100
Fuente: elaboracin propia con datos del Censo 2002 de la DGEEC.
El cuadro 22 muestra la gran disparidad existente en los tamaos territoriales de

los distritos. Predominan netamente los de supercie pequea y mediana (de hasta
1.000 kms2) representados por 172 distritos (77% del total) y que abarcan solamente
17% del territorio nacional. En contraposicin los distritos grandes (entre 1.000 y
5.000 kms2) y muy grandes (con ms de 5.000 kms2) constituyen apenas el 23% del
total de los distritos del pas pero renen 83% de toda la supercie. Esta situacin
denota que el actual ordenamiento territorial paraguayo no se ajusta a criterios racionales y prcticos en trminos de gestin poltica y administrativa.
24 Como se puede ver, la suma de la supercie total del territorio nacional no coincide con la cifra que se viene manejando
ocialmente desde hace varios aos como rea territorial del Paraguay (406.752 kms2), a pesar que los datos manejados
en este estudio corresponden a la DGEEC. Esta constatacin adicional no hace sino reforzar la idea de una imperativa
necesidad de abordar con una mirada nueva y con rigor cientco las cuestiones territoriales pendientes en el pas.
150
Mapa N 17. Divisin Distrital de la Regin Oriental.
151
Mapa N 18. Divisin Distrital del Chaco.
152
Capitales departamentales y distritales descentradas

La ubicacin de las sedes del poder poltico departamental y municipal son de
extrema importancia al evaluar su capacidad de gestin del territorio. Se espera
que una capital departamental situada en el centro del espacio a gobernar tenga
mayor nivel de xito que una capital emplazada en la periferia del departamento
o distrito. En efecto, la distancia, entendida como el espacio que separa a dos objetos, se convierte en elemento clave de la gestin del territorio, pues toda distancia
tiene tres dimensiones:
Separacin fsica, medida en metros o kilmetros
Tiempo de desplazamiento, medido en horas o das
Costo del desplazamiento, medido en dinero.
Si se toma el caso del departamento de San Pedro, se comprueba que su capital se
encuentra totalmente descentrada al hallarse situada en el extremo Oeste del departamento y sin vas de comunicacin rpida con sus distritos. Ante esta situacin los
costos de desplazamiento, tiempo y dinero son mucho ms elevados que si la sede
del poder poltico estuviese por ejemplo en la ciudad de Chor, que se encuentra
en el centro del departamento. Pero la sola posicin geogrca y geomtricamente
centralizada no constituye motivo suciente para que una capital departamental o
distrital sea ideal, debindose agregar otros factores como el nivel de conectividad
con los dems lugares, las infraestructuras de comunicacin disponibles, la red de
servicios sociales y bsicos, entre otros.
San Pedro es el departamento ms extenso de la regin Oriental y sus niveles de pobreza son muy elevados, razn por la cual la gestin del desarrollo socioeconmico
del mismo debera ser una prioridad nacional; sin embargo, la gerencia poltica de
este departamento, que opera desde su capital, se encuentra territorialmente desarticulada del resto del departamento y sus distritos. Es fcil imaginar los elevados
costos que ello supone a los programas de asistencia y acompaamiento a las comunidades mas alejadas, la aparicin de los crculos viciosos de la marginacin econmica. Este departamento podra ser dividido en dos para impulsar un desarrollo de
mayor efecto, con dos alternativas posibles: un departamento al Sur y otro al Norte
o uno al Este y otro al Oeste. Quizs la reduccin del territorio a administrar genere
una especializacin en los dos nuevos poderes departamentales, que pasaran a estar ms cerca de los actores socioeconmicos.
El departamento de Concepcin, con la capital ubicada en su extremo Suroeste,
presenta el mismo perl descentrado con el agravante de que es al mismo tiempo
capital del distrito del mismo nombre, un verdadero sper distrito en trminos de
supercie territorial y con una gran periferia a ser administrada.
La solucin no parece simple porque no siempre existen ciudades en los centros de
los departamentos, adems del gran peso histrico que tienen las capitales departamentales, por lo cual resultara cticio el traslado del poder poltico y econmico
a otras ciudades, aunque estas sean centrales. La opcin operativa consiste en
153
recentralizar la aplicacin de las polticas pblicas regionales y locales, es decir implementar una nueva forma de intervenir en el territorio.
4.
Descentralizacin y poder territorial
La transferencia de poder desde el Estado central hacia los departamentos y distritos
comienza efectivamente en el ao 1993, con la eleccin de autoridades regionales
(departamentales) y locales (distritales). Signic un gran cambio en el modo de administracin del territorio nacional, concediendo un creciente margen de maniobra
a las nuevas guras administrativas descentralizadas. Esto provoc el surgimiento
de lo que denominamos poder territorial, denido como la disposicin de capacidades polticas y econmicas legitimas de una jurisdiccin (departamento y distrito)
para inuir en las relaciones socioeconmicas y polticas de los habitantes.
La descentralizacin puede ser entendida como la concesin de poder del centro (el
Estado central) a la periferia, y la transferencia a esta de nuevos roles tendientes a
volver ms eciente la aplicacin de las polticas pblicas, rompiendo con dcadas
de planicacin centralizada.
Este nuevo poder del que disponen los actores regionales y locales introdujo un gran
cambio en los sistemas de gobierno de los distintos departamentos y distritos, con el
consecuente aumento del inters poltico propio a todo ejercicio del poder. En efecto,
de un sistema autoritario y sin participacin se pasa a otro democrtico y participativo que represent una novedad movilizadora en todo el pas y, sobre todo, en la
periferia donde, por primera vez, se poda controlar los procesos regionales.
Al respecto, el cuadro 23 muestra cmo la estructura demogrca actual incide directamente en las polticas pblicas ya que la Cmara de Diputados del Congreso
Nacional est integrada por representantes departamentales. Estos son electos cada
cinco aos en forma proporcional a la poblacin mayor de edad y capaz de ejercer
el derecho a voto en cada departamento25. De esta forma, a los departamentos con
ms alto nmero de electores les corresponde mayor cantidad de diputados. Un caso
excepcional es el de San Pedro que, en la Cmara actual, teniendo ms de cien mil
habitantes por arriba de Cordillera, cuenta con un diputado menos debido a la estructura por edades de sus respectivas poblaciones.
Atendiendo a que la Constitucin Nacional concede a la Cmara de Diputados la
atribucin de iniciar la consideracin de proyectos relativos a la legislacin departamental y municipal y prestar acuerdo para la intervencin de los gobiernos departamentales y distritales26, es evidente que los departamentos con mayor cantidad de
25 Articulo 221 de la Constitucin Nacional.

26 Artculo 222, numerales 1 y 3 de la Constitucin Nacional.
154
electores, que corresponden casi siempre a los ms poblados, acaparan el poder poltico legislativo. Si a esto agregamos que los departamentos de la regin metropolitana
y los de la regin campesina tradicional se sitan entre los ms poblados, vemos que
la ecuacin termina en una concentracin del poder poltico, al menos en una de las
cmaras del Congreso, en la regin ms rica (o menos pobre) y la ms equipada en
servicios bsicos. En efecto, para el periodo de gobierno 2003-2008, los departamentos
de Central (19 diputados), Cordillera (5), Paraguar (4), Guair (3) y Asuncin (9) totalizan 40 diputados, el 50 % de total, mientras que representan solamente el 4,9 % del
territorio nacional (20.081 Km) y el 48 % de la poblacin total del pas.
Cuadro N 23. Poblacin departamental (2002) y diputados electos (2003)
Departamentos
Central
Alto Paran
Asuncin
Itapa
Caaguaz
San Pedro
Cordillera
Paraguar
Concepcin
Guair
Canindey
Caazap
Amambay
Misiones
Presidente Hayes
eembuc
Boqueron
Alto Paraguay
Total
Poblacin
1.362.893
558.672
512.112
453.692
435.357
318.698
233.854
221.932
179.450
178.650
140.137
139.517
114.917
101.783
82.493
76.348
41.106
11.587
5.163.198
Diputados
19
7
9
6
6
4
5
4
3
3
2
2
2
2
2
2
1
1
80
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del Atlas de Desarrollo Humano 2005.
Estas cifras constituyen poderosos indicadores de los profundos desequilibrios territoriales del pas, causantes a su vez de una serie de desajustes sociodemogrcos, econmicos y ambientales que contribuyen a la desintegracin social, la utilizacin inadecuada de los recursos naturales y al freno del crecimiento econmico. Eso demuestra,
al mismo tiempo, que el Estado no tiene una poltica denida ni especca de administracin y gestin de su territorio y que las medidas descentralizadoras terminaron
concentrando el poder poltico y los recursos econmicos en el centro, marginando
aun ms a la periferia, sin producir el efecto deseado en los niveles esperados.
155
5.
El nuevo rol del Estado
en la gestin del territorio
Las transformaciones socioeconmicas, culturales y tecnolgicas asociadas a la globalizacin o mundializacin27 son innegables, y las implicancias en los territorios
trascienden los lmites polticos y naturales para convertirse en verdaderos vectores
de cambio local y mundial, afectando tanto a los espacios activos o centrales como
a los pasivos o perifricos.
Los Estados, en tanto que meta-actores, organizadores e impulsores principales del
desarrollo, han sufrido tambin las sacudidas de la globalizacin que los ha obligado a redenir su forma, tamao y modo de gestin. En efecto, el modelo de Estado
Nacin vive una profunda crisis bidimensional, tal como lo presenta Kaplan:
El Estado-nacin y su soberana sufren una doble erosin. Por una parte, desde afuera,
las fuerzas y procesos de la transnacionalizacin. Por otra parte, en el interior, la descomposicin econmica, la disolucin social, la desestabilizacin poltica y la segmentacin
de las sociedades y Estados nacionales en los niveles regionales y locales. En esta erosin del Estado y de su soberana convergen las coordenadas externas del sistema con las
internas(Kaplan, 1995).
Una de las respuestas del Estado a los procesos erosivos sobre los territorios y un
imperativo de la cooperacin internacional en la dcada de 1980, fue la descentralizacin concebida dentro de la reingeniera del aparato estatal y en la cual el Estado
central delega responsabilidades a los poderes locales y regionales, rompiendo de
esta forma con el paradigma anterior de la planicacin centralizada. Las frmulas de Estado mnimo o desmantelamiento del Estado muestran la orientacin
clara de los nuevos desafos del Estado alimentados tambin por la veloz apertura
econmica y emergencia de las empresas como actores en el juego del desarrollo
nacional.
As tambin, los procesos de integracin regional, como el Mercosur, impusieron
al juego econmico reglas innovadoras debilitando el margen de maniobra de los
Estados, especialmente en lo referido al control del sistema econmico que comenzaba a abrirse a los dems actores, que esta vez no eran slo otros Estados, sino
un conjunto de empresas nacionales, transfronterizas y la propia sociedad civil. En
este escenario los Estados seguirn constituyndose en los actores principales, aunque no ya los nicos, del contexto nacional e internacional rompindose una larga
hegemona.
La redenicin del Estado se realiza entonces en funcin del conjunto de problemticas internas y oportunidades de integracin al sistema econmico regional y
27 Tomamos a estos dos conceptos como sinnimos, aunque existe una discusin terica entre los economistas que preeren
globalizacin y algunos gegrafos, en su mayora franceses, que preeren mundializacin.
156
mundial. Este cambio de paradigma exige no solamente nuevas herramientas para

pensar y gestionar el desarrollo desde el Estado, sino tambin nuevos niveles y roles del mismo, sus modos de insercin al mundo y la forma de articulacin con la
sociedad civil. De esta manera asistimos a profundos cambios provocados por la
mundializacin que nos dirigen hacia la sociedad pos-industrial.
Cuadro N 24. Modicaciones al nivel y al rol de Estado
Nivel
Organizacin
Tipo de conflicto
Articulacin con la sociedad
Gobernabilidad
Estado Sociedad industrial

Crecientes roles econmicos y polticos.
Fortalecimiento de lo nacional y poltico.
Burocrtica, piramidal.
Centralizada.
Vertical-sectorial.
Sistmico.
Democracia-capitalismo industrial.
Igualdad, explotacin.
Clase obrera-empresariado.
Fusin pueblo-nacin.
Homogeneidad.
Universalidad.
Crisis de la democracia
Sociedad pos-industrial
Disminucin de autoridad y roles del Estado
central, avance del mercado.
Revalorizacin de lo subnacional.
Construccin de la regin.
Gerencial, profesional, tcnica.
Descentralizada.
Horizontal-territorial.
Crisis de representacin.
Exclusin y calidad de vida.
Identidad y sentido.
Diferenciacin Estado-sociedad-mercado.
Heterogeneidad.
Diferenciacin social y funcional.
Vulnerabilidad y complejidad
Fuente: Garca Delgado, 2002.
Tal como seala Garca Delgado, el Estado debe redenirse y reposicionarse para
lograr una eciente gestin del desarrollo y de su territorio.
No obstante, la experiencia demostr en varios pases latinoamericanos que la transferencia mecnica de competencias y responsabilidades del Estado a los gobiernos
municipales y departamentales no produjo los efectos deseados, mientras que nuevos conictos sociales se agregaron a los anteriores para acelerar la fragmentacin
social.
En trminos territoriales la descentralizacin no produjo los resultados esperados
en la promocin del desarrollo de los territorios, por lo que es lgico cuestionar qu
tipo de Estado tiene que forjarse en la presente poca: Cuales sern las funciones
que demandar la sociedad pos-industrial? Los conceptos de eciencia, equidad y
crecimiento parecen ser las bases probables sobre las cuales tendr que construirse
el nuevo modelo de Estado, que en menos de tres dcadas pas de Estado-gigante
a Estado-mnimo o, como arma Garca Delgado, pas de Estado Omnipresente a
Estado casi Ausente.
En el siguiente cuadro se presenta la evolucin de los roles del Estado, con la propuesta de un nuevo paradigma de funcionamiento estatal una vez superadas las dos
primeras etapas.
157
Cuadro N 25. Roles del Estado

Estado de bienestar
(desarrollista, de compromiso)
Prestador, Empresario,
Empleador y Planificador
Roles
Coordinacin
Legitimacin
Poltica
Redistribucin va
salario y pleno empleo
Estado neoliberal
(mnimo)
Privatizador, Desregulador,
Descentralizador, Funciones
bsicas
Por el mercado
De acuerdo a prestaciones
y redes de contencin
Estado pos-neoliberal
(solidario)
Solidario, Regulador, Estratgico
Mix Estado-mercado-sociedad civil

Democracia fiscal, solidaridad
pblica, derechos de inclusin
Fuente: Garca Delgado, 2002.
Ante este torbellino de cambios multidimensionales, el Estado se ve obligado a redenirse y reposicionare en varios escenarios, pero esta vez bajo fuertes presiones estructurales de impacto global que afectan a todos los Estados y a todos los territorios.
El Estado paraguayo, al igual que los del continente sudamericano, tiene que rever
los mecanismos e instrumentos de gestin y aplicacin de su desarrollo, pero por
sobre todo debe construir un nuevo sistema de gerencia para su territorio; no ya en
funcin a lmites administrativos, polticos o naturales, sino en directa relacin con
sus objetivos estratgicos. Las formas de intervencin en los territorios tienen que
modernizarse, trascendiendo las unidades tradicionales de la divisin administrativa, pasando a ser reguladoras de los procesos econmicos y con objetivos y medios
diferenciados segn las regiones.
Otra modicacin importante surgida en la ltima dcada es la emergencia de nuevos actores en la escena socioeconmica, aparicin que se produjo al mismo tiempo
que el retroceso del Estado. De esta manera, el nuevo contexto de la economa y
poltica est constituido por una diversidad de actores entre los que sobresalen las
empresas, el Estado, la sociedad civil y los organismos internacionales. Los pesos
especcos de los mismos han variado notndose la disminucin del peso estatal y
el crecimiento gradual de la sociedad civil, mientras que las empresas han ocupado
parte del espacio dejado por el Estado en su retirada, lo que les conere amplios mrgenes de maniobra y, muchas veces, de presin para imponer sus estrategias productivas y comerciales. Esto obliga a que los procesos de desarrollo sean construidos en
forma conjunta consensuando y negociando intereses y recursos mltiples.
Ante los nuevos escenarios globales caracterizados por la apertura externa e interna, cambios en las formas de administrar y producir y revolucin tecnolgica que
transforma el sentido de la distancia, los Estados estn llamados a reposicionarse
como actores claves del desarrollo. En esa lnea, el nuevo Estado o Estado moderno debe incorporar, comprender e instrumentar los procesos sociales, demogrcos,
migratorios, productivos, comerciales, ambientales y geopolticos, para alimentar
el desarrollo de los pases. El desarrollo nacional ya no est concebido como el crecimiento econmico y el aumento de la calidad de vida en todo el territorio, sino
como un conjunto de regiones articuladas y competitivas que logran autodenirse,
auto-construirse e insertarse de forma eciente a los mercados locales, nacionales e
internacionales.
158
Desde la perspectiva territorial, el Estado moderno es caracterizado por Boisier28 de

la siguiente forma:
1.
Comprende y entiende su propia estructura sistmica territorial;
2.
Es inteligente, es decir, descentralizado y organizado en red;
3.
Comprende la interrelacin entre los objetivos nacionales y el papel del territorio;
4.
Puede, en consecuencia, explicitar la contribucin de cada regin o territorio a cada

objetivo;
5.
Es capaz, a partir de ello, de construir escenarios territoriales futuros;
6.
Incorpora, con tal informacin, la territorialidad en el proyecto poltico nacional;
7.
Se reconoce a si mismo como una institucin desplegada en dos planos: el estado nacional y un conjunto de cuasi estados regionales;
8.
Acepta la variedad, y por tanto permite y estimula la maleabilidad en las estructuras de

gobierno y administracin;
9.
Incorpora en los cuasi estados regionales la velocidad, y apoya la existencia de sistemas

de informacin y anlisis coyuntural;
10. Establece un marco regulador mnimo para facilitar la exibilidad;

11. Estimula en las estructuras de los cuasi estados regionales el surgimiento de la imaginacin creativa y el despliegue de dos nuevas funciones: conduccin poltica y animacin social;
12. Se reconoce como un estado territorial y es capaz de ejercer conduccin territorial tanto
como conduccin poltica. (Boisier, S. 1999)
Como se observa en la caracterizacin de Boisier, el Estado moderno asume la alta
complejidad del desafo del desarrollo, por lo que los instrumentos de intervencin
deben contener idnticos niveles de complejidad. De esta forma, la planicacin
central no puede producir desarrollo, al menos en forma equilibrada y deseada.
Una de las metas del Estado moderno es descubrir qu tipo de combinacin de factores potencian el desarrollo que ya no es pensado a escala nacional, sino en diversos
territorios con recursos humanos y naturales diferentes.
Gran parte de la discusin terica sobre el desarrollo econmico, social y ambiental
ha comenzado a privilegiar las regiones, es decir los territorios intermedios entre lo
nacional y lo comunitario, los dos extremos del horizonte territorial, surgiendo
perspectivas tericas y metodolgicas en pequeo29 que cuestionan los Planes
nacionales. El Desarrollo Territorial surge como una respuesta localizada a los problemas socioeconmicos y ambientales. Pero tal como lo indica Boisier, no se trata
del desarrollo del territorio en si mismo, sino el desarrollo de las personas humanas
que habitan en l (Boisier, 1999).
28 Para una concepcin ms amplia de este y otros conceptos asociados al Desarrollo Territorial, remtase al documento Teoras y metforas del Desarrollo Territorial. Boisier, S. 1999. Cepal. Santiago de Chile.
29 El Desarrollo Local de mediados de la dcada de los 90 y la tesis de Ohmae sobre la muerte del Estado-Nacin y el nacimiento del Estado-Regin, son algunas de las perspectivas desarrolladas sobre las escalas del desarrollo.
159
Este mismo autor indica que en procesos de desarrollo regional las autoridades nacionales, departamentales y locales deben interrogarse sobre cmo ayudar a sus
respectivos territorios a posicionarse como entes competitivos, modernos, equitativos y participativos? Responder a esta pregunta lleva a plantear esta otra: cual es la conguracin
territorial ms adecuada para ello y que ofrece las mayores posibilidades de xito?. Parte
de la respuesta a estos cuestionamientos son contestados por Boisier al mostrar que
existen tres atributos que ayudan a desarrollar los territorios: la velocidad, la exibilidad y la maleabilidad, que adems son atributos inversamente ligados al tamao.
Por lo que las regiones aparecen como los entes administrativos a partir de los cuales
construir el futuro (Boisier, 1999).
Boisier recalca que en la mayora de los pases latinoamericanos, la divisin poltico-administrativa tradicional corresponde a zonas histricas de poblamiento, pero
que es urgente establecer mltiples ordenamientos territoriales organizados jerrquicamente y basados en lo que l llama Regin Pivotal entendida como el menor
territorio organizado que simultneamente presenta atributos de complejidad sistmica, de
cultura capaz de generar identidad y de resiliencia. Las regiones pivotales pueden asociarse con otras regiones, o simplemente con otros territorios organizados, en forma libre,
voluntaria y democrtica, sometiendo la asociacin al nico requisito de la contigidad
geogrca, para dar origen a regiones de mayor tamao, denominadas Regiones Asociativas (Boisier, 1999).
El concepto de regin ha sido uno de los ms difciles de construir en la disciplina
geogrca por la polisemia del trmino y por las diversas escalas a que hace referencia. Una de las deniciones operacionales ms apropiadas es la que aporta Lira,
cuando indica que: la regin es un territorio organizado que contiene, en trminos reales
o potenciales, los factores de su propio desarrollo con total independencia de escala; y como
desarrollo local, cierta modalidad de desarrollo que puede tomar forma en territorios de
varios tamaos, pero no en todos, dada la complejidad intrnseca del proceso de desarrollo,
advirtindose que lo local hace sentido cuando se lo mira desde afuera y desde arriba. En
tal sentido, las regiones constituyen espacios locales mirados desde el pas, as como la provincia es local desde la regin y la comuna lo es desde la provincia (Lira, 2002).
Estas reexiones sobre la organizacin y activacin del territorio son profundamente
innovadoras en lo que respecta a la forma de gobierno y gestin de los territorios sub
nacionales, lo que nos introduce a los modelos de ordenamiento territorial con una
perspectiva regional que se articule con las nuevas regiones paraguayas, abriendo
un campo original de organizacin y accin en el pas. En efecto, si proclamamos
la desaparicin del Estado central, asistimos al nacimiento de lo que denominamos
Estados Locales, es decir estructuras polticas, econmicas y territoriales con funcionalidad para asumir e impulsar el desarrollo y con capacidad de vinculacin a
sistemas exteriores.
160
6.
Ordenamiento territorial:
poltica y herramienta del desarrollo
Si la gestin del desarrollo por parte del Estado moderno incluye la variable territorio, la misma se materializa a travs del ordenamiento territorial, nuevo campo
disciplinario de la gestin poltica pblica y del proyecto poltico. De esa manera se
trasciende la aparente oposicin entre descentralizacin y ordenamiento territorial,
pues la primera es un medio y el segundo es el n.
Como indica Massiris, la ordenacin del territorio en los pases latinoamericanos tiene
una historia muy reciente que se remonta a los inicios de la dcada de los ochenta. Desde su
origen ha sido concebida de manera diversa, asociada a las polticas ambientales, urbansticas, de desarrollo econmico regional y de descentralizacin. Hoy predomina la idea de la
ordenacin como instrumento o estrategia para lograr el desarrollo sustentable, entendido
en trminos de poltica pluri sectorial, horizontal (Massiris, 2002).
En este sentido, el ordenamiento territorial trasciende la bsqueda de la igualdad
territorial (para algunos autores absurda30 debido a las diferentes trayectorias histricas, conguraciones sociodemogrcas y actividades econmicas de las regiones
que impiden una homogenizacin del territorio), y propone construir e implantar
sistemas de Justicia Espacial o de igualdad de acceso al territorio, entendida como la
posibilidad de que todo habitante, independientemente del lugar donde viva, acceda al conjunto de oportunidades que produce la sociedad. Bajo esta perspectiva, el
ordenamiento territorial se torna un instrumento del Estado para equipar, mudar,
administrar y organizar las actividades e implantaciones humanas pero, por sobre
todo, redistribuir el crecimiento demogrco y econmico en el territorio nacional.
La novedad del enfoque ha generado una gran cantidad de conceptos relacionados
a la temtica. Una de las discusiones consiste justamente en comparar los enfoques
de ordenamiento territorial y desarrollo territorial, como se ha visto en el discurso de
Boisier. La idea del ordenamiento aparece como cargada del poder central que es
el que ordena las relaciones sociales, es decir se trata de una nocin imperativa que
incluye adems el proceso de disponer los objetos (recursos, comunidades, infraestructuras) sobre el territorio. En esta idea de ordenar los objetos y recursos, el territorio es considerado como la base fsica de las actividades humanas sobre la cual hay
que ubicar a las comunidades y sistemas productivos; en sntesis, el ordenamiento
implicara una visin esttica del territorio como simple soporte fsico.
Por el contrario, en el concepto de desarrollo territorial el territorio es una estructura fsica, econmica y social fundamental para el desarrollo nacional, donde no se
reciben rdenes de qu y cmo hacer, sino que sus actores tienen incidencia en el
30 Para algunos gegrafos, en su mayora franceses, es absurdo hablar de igualdad o equidad del territorio pues el mismo no
es homogneo ni puede ser pensado de una sola forma. No obstante, otros investigadores, como Reynaud introducen la
idea de la Justicia Espacial.
161
campo del poder poltico y econmico. En este enfoque el territorio es considerado

como un factor dinmico e inuyente, por lo que se puede suponer que la evolucin terica terminara por apropiarse del mismo31.
Sin intentar agotar la discusin sobre el ordenamiento territorial y con la intencin
de ilustrar la complejidad del debate sobre el mismo, se presenta a continuacin un
conjunto de deniciones de este concepto.
31 Este estudio no pretende explorar ni agotar la discusin terica, por lo que se utilizarn indistintamente los conceptos de
Ordenamiento Territorial y Desarrollo Territorial, asumiendo que los mismos son, a efectos prcticos, sinnimos aunque
aclarando que el de Desarrollo Territorial es ms completo y como tal preferido.
162
Cuadro N 26. Conceptos de Ordenamiento Territorial

Claudius Petit,
especialista francs.
1950
La bsqueda en el mbito geogrfico de la mejor reparticin de los hombres en funcin de los recursos
naturales y de las actividades econmicas (Mass, 1974, citado por Mndez, 1990: 93)
G Senz de Buruaga.
Espaa, 1969
Es el estudio interdisciplinario y prospectivo de la transformacin ptima del espacio regional y de

la distribucin de esta transformacin y de la poblacin total entre ncleos urbanos con funciones y
jerarquas diferentes, con vistas a su integracin en reas supranacionales (Pujadas y Font, 1998:11)
J. Lajugie y otros.
Francia 1979
El objetivo de la ordenacin del territorio es de crear, mediante la organizacin racional del espacio y
por la instalacin de equipamientos apropiados, las condiciones ptimas de valorizacin de la tierra y
los marcos mejor adaptados al desarrollo humano de los habitantes (Grenier, 1986)
Carta Europea de
Ordenacin del Territorio.
1983.
Es a la vez una disciplina cientfica, una tcnica administrativa y una poltica concebida como un
enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la
organizacin fsica del espacio, segn un concepto rector (CEAMT, 1983)
Ley Orgnica de
ordenacin del Territorio.
Venezuela, 1983
Regulacin y promocin de la localizacin de los asentamientos humanos, de las actividades

econmicas y sociales de la poblacin, as como el desarrollo fsico espacial, con el fin de lograr
una armona entre el mayor bienestar de la poblacin, la optimizacin de la explotacin y uso de los
recursos naturales y la proteccin y valorizacin del medio ambiente, como objetivos fundamentales del
desarrollo integral (Congreso de la Repblica de Venezuela
Comisin de Desarrollo
y Medio Ambiente de
Amrica Latina y el
Caribe. 1990
Camino que conduce a buscar una distribucin geogrfica de la poblacin y sus actividades, de
acuerdo con la integridad y potencialidad de los recursos naturales que conforman el entorno fsico y
bitico, todo aquello en bsqueda de unas condiciones de vida mejores .
Ley de Desarrollo
Territorial. Colombia,
1997
Conjunto de acciones poltico-administrativas y de planificacin fsica concertadas, emprendidas

por los municipios o distritos y reas metropolitanas..., para orientar el desarrollo del territorio bajo
su jurisdiccin y regular la utilizacin, transformacin y ocupacin del espacio, de acuerdo con las
estrategias de desarrollo socioeconmico y en la armona con el medio ambiente y las tradiciones
histricas y culturales (Congreso de la Repblica de Colombia, 1997)
Proyecto del Ley de OT,

Costa Rica, 1998
Proceso dinmico, interactivo e iterativo de diseo de cambios integrales en las polticas pblicas
para la clasificacin y el uso racional, eficiente y estratgico del territorio, de acuerdo con criterios
econmicos, culturales y de capacidad de carga ecolgica y social (Ministerio de Planificacin
Nacional, 1998:3)
Grupo Interinstitucional
de OT Mxico. 2000
Estrategia de desarrollo socioeconmico que, mediante la adecuado articulacin funcional y espacial

de las polticas sectoriales, busca promover patrones sustentables de ocupacin y aprovechamiento del
territorio (SEDESOL y otros, 2000)
Proyecto de Ley de
Ordenamiento Territorial,
Costa Rica, 2001
Conjunto de polticas o directivas expresamente formuladas, normas y programas que orienten y

regulen las actuaciones y procesos de ocupacin, desarrollo y transformacin del territorio y el uso del
espacio (Presidencia de la Repblica de Costa Rica, 2000)
Anteproyecto de DecretoLey de planificacin

fsica, Cuba, 2001
Disciplina tcnico administrativa destinada a mejorar las condiciones que tiene el territorio para las
funciones sociales y econmicas. Se concreta en los mbitos nacional, provincial, municipal y urbano y
su contenido fundamental es la estructuracin del espacio fsico (Instituto de planificacin fsica, 2001)
Proyecto de Ley de OT,

Bolivia, 2001
Proceso de organizacin del uso y la ocupacin del territorio, en funcin de sus caractersticas
biofsicas, ambientales, socioeconmicas, culturales y poltico-institucionales con la finalidad de
promover el desarrollo sostenible del pas (Senado Nacional, 2001)
Fuente: Massiris, 2002.
163
En estas conceptuaciones es posible observar la relevancia de ciertos aspectos recurrentes:

La idea de planicacin del espacio fsico como objetivo general.
La idea de poltica pblica, administrativa y estrategia de desarrollo, as como de
la gestin de los recursos naturales, entre ellos el suelo.
La multiplicidad de escalas del ordenamiento territorial, los espacios administrativos sub nacionales.
La incumbencia casi exclusiva del Estado en el ordenamiento del territorio.
Adoptaremos aqu la denicin europea del ordenamiento territorial, que es entendida como la expresin espacial de las polticas econmica, social, cultural y ecolgica de
cualquier sociedad. La misma es una disciplina cientca, tcnica administrativa y accin
poltica, concebida como prctica interdisciplinaria y global para lograr el desarrollo equilibrado de las regiones y la organizacin fsica del espacio 32
Los objetivos que persiguen los planes de ordenamiento y desarrollo territorial son:
Denicin de los mejores usos de los espacios de acuerdo a sus capacidades, condiciones especcas y limitaciones ecolgicas.
Establecimiento de criterios prospectivos y de los principios que orienten los procesos de urbanizacin, industrializacin y limitaciones ecolgicas.
Mejor distribucin de la riqueza que benecie prioritariamente a los sectores y regiones de menores ingresos y a las localidades menos favorecidas.
Desarrollo regional armnico que permita corregir y superar el desequilibrio entre
las grandes ciudades y el resto del pas, y entre unas regiones y otras.
Desarrollo agrcola y ordenamiento rural integrado, para mejorar las condiciones
de habitabilidad del medio rural y favorecer las actividades agropecuarias.
Desconcentracin urbana, a partir de la reorientacin de los ujos migratorios.
Desconcentracin y localizacin industrial para el desarrollo econmico espacialmente equilibrado y aprovechamiento racional de los recursos naturales.
Denicin de corredores viales y grandes redes de transporte.
En el caso de los pases latinoamericanos es notoria la novedad del tema, pero tambin la rapidez con la cual varios pases comenzaron a apropiarse e institucionalizar la idea del ordenamiento territorial. Con resultados dismiles, los pases fueron
construyendo visiones y concepciones diferenciadas del ordenamiento territorial en
funcin a sus problemticas y estrategias denidas por los periodos histricos.
No resulta extrao que en algunos pases, como Colombia, las polticas de ordenamiento territorial expresen la doble intencin de un reposicionamiento del Estado
en su territorio, luego de su retirada en la dcada de los 80 (motivada, entre otras
causas, por la guerra interna que vive este pas) y de la construccin de un modelo
32 Carta Europea de Ordenacin del Territorio. 1993.
164
de desarrollo sustentable, participativo y sobre todo, localizado en las unidades territoriales menores descentralizadas. En otros pases, por ejemplo Bolivia, el nfasis
se dirige a la correcta utilizacin de los recursos naturales con una clara orientacin
al ordenamiento productivo, en funcin a los tipos de suelo. Este aspecto, el biofsico
y agrcola, es de vital importancia para los pases latinoamericanos cuyas economa
dependen en gran parte de la exportacin de productos agrcolas y la expansin de
los mismos es alimentada y decidida por el sistema internacional (mercados, actores, empresas).
7.
Experiencias de ordenamiento
territorial en Paraguay
La novedad de la preocupacin espacial o territorial en Paraguay explica la emergencia de diversas perspectivas que identican problemas y disfunciones en la gestin de los recursos naturales y de los espacios tanto urbanos como rurales. En este
sentido, el retorno a la democracia no produjo la inclusin de la temtica territorial
o espacial en la discusin y la agenda del desarrollo nacional, quizs por la primaca de la problemtica ambiental que insista en la proteccin y manejo adecuado
de los recursos naturales.
Si bien se han realizado importantes esfuerzos, especialmente investigaciones, en el
marco del ordenamiento territorial, el mismo fue encarado por especialistas en edafologa de modo tal que el suelo, caracterizado y valorizado en funcin a sus caractersticas fsico-qumicas y sus diferentes niveles de fertilidad agrcola y ganadera, fue
el elemento clave del razonamiento. De esta manera surge la identicacin errnea
entre ordenamiento territorial y ordenamiento de suelos, al confundirse el suelo o la
tierra con el territorio y aceptarlos como sinnimos cuando, en realidad, el territorio es un concepto que surge a mediados de la dcada de 1970 en Europa, como eje
clave de discusin en la Geografa Humana, mientras que en Amrica Latina esta
disciplina era considerada como poderosa herramienta militar hasta hace al menos
una dcada33. Por este motivo, investigadores agrnomos y forestales concibieron
indistintamente los conceptos de suelo o territorio como base fsica de la actividad
humana, con nfasis en las potencialidades productivas agrcolas, ganaderas, forestales y de conservacin ambiental.
La confusin conceptual imposibilit el correcto tratamiento en el Paraguay del desafo territorial desde la perspectiva geogrca, razn por la cual la problemtica de
los territorios aparece tardamente, muy ligada al manejo de los recursos naturales
y como una herramienta de la gestin ambiental. Tampoco los centros de formacin
33 No es de extraar que los militares hayan sido en este periodo los tericos ms importantes de la Geografa que se asociaba
bastante con la Geopoltica. En Brasil y Chile, por ejemplo, los libros mas importante de este periodo se titulan Geopoltica
del Brasil, de Golbery do Couto e Silva y Geopoltica de Chile, de Augusto Pinochet.
165
e investigacin universitarios aportaron nuevas ideas sobre el tema, haciendo que

la confusin se acentuara hasta imponerse, nalmente, el concepto de ordenamiento territorial como ordenamiento de las actividades en funcin a los tipos de suelos
existentes y consolidarse la idea de que suelo y territorio son sinnimos y representan la misma realidad.
A pesar de ello, los estudios de ordenamiento territorial realizados con mucho detalle
en la dcada de 1990 tampoco se tradujeron en polticas pblicas de organizacin de
uso de suelos. Tal el caso de las investigaciones llevadas a cabo con la cooperacin
alemana (GTZ y BGR, para la regin Oriental y el Chaco respectivamente), que solo
sirvieron para avanzar en el conocimiento cientco de la situacin edafolgica del
pas. En este mismo periodo y gracias a la misma fuente de nanciamiento aparece
una nueva tecnologa de conocimiento territorial, el geo referenciado, gracias al
Sistema de Informacin Geogrca (SIG), con la tcnica de imgenes satelitales de
gran calidad que permitan conocer los usos y aplicaciones del territorio por parte de
los actores socioeconmicos.
Esta tcnica, que goza hoy de gran popularidad entre los estudiosos de los suelos
y del territorio, produjo un salto tecnolgico de gran importancia porque permiti
trascender de los simples mapas y cartas militares. Estas cartas fueron durante mucho tiempo las nicas representaciones del territorio disponibles para los actores
socioeconmicos y su mayor limitacin radicaba en que su formato est previsto
especialmente para el uso militar, con una atencin especial en los accidentes del
terreno y no en sus aspectos econmicos, sociales, demogrcos y culturales.
Sin embargo, el avance tecnolgico representado por el SIG no permiti conocer a
fondo el territorio pues el salto de la arcaica y sesgada carta militar a las modernas, exactas, coloridas y atractivas imgenes satelitales, no incluy lo que podra
llamarse una reexin territorial en el sentido de incorporar los ujos de bienes y
servicios, las migraciones humanas, la dispersin y concentracin de la poblacin
y de las actividades productivas y menos aun de las estructuras territoriales. El gran
salto tecnolgico mejor la observacin del fenmeno territorial, con fuerte nfasis
en la deforestacin y uso agrcola de suelos, pero con grandes dcit en la interpretacin y anlisis de las dinmicas territoriales, donde el uso del suelo es solo uno de
los componentes del enfoque.
A diferencia de los dems pases del Mercosur y de Amrica Latina, el Paraguay
aun no ha podido articular ni institucionalizar los esfuerzos tendientes al logro de
una poltica diferenciada de ordenamiento y desarrollo territorial. Si bien existen
algunas dependencias institucionales que se ocupan del desarrollo territorial, siendo
la ms importante la Direccin General de Desarrollo Territorial e Integracin Regional dependiente de la Secretaria Tcnica de Planicacin de la Presidencia de la
Repblica, las mismas no disponen de los recursos humanos y materiales sucientes
para constituirse en motores de reexin y propuestas concretas.
La cooperacin internacional ha aportado, de forma indirecta, suciente experiencia en la temtica territorial al apoyar proyectos de colonizacin campesina, lo que
exiga una cierta lectura y organizacin del espacio fsico. Posteriormente, a inicios
166
de la dcada de los 90, la intervencin de los proyectos se enfoc hacia la planicacin del uso de la tierra y del manejo de los recursos naturales (Ministerio de Agricultura y Ganadera y cooperacin alemana GTZ, entre otros).
La reciente creacin del Comit Interinstitucional de Poblacin como organismo responsable de elaborar, aprobar y coordinar la ejecucin de la poltica de poblacin34
del Paraguay y la aprobacin de dicha poltica por el Ministerio del Interior y la
Secretara Tcnica de Planicacin en julio de 2005, representanta un aporte de relevancia al ordenamiento territorial, sobre todo en lo concerniente a la distribucin
espacial de la poblacin. El capitulo cuarto dene como objetivo general de la poltica de poblacin: mejorar las condiciones de ocupacin del territorio nacional en funcin
al bienestar de la poblacin, minimizando los efectos nocivos de la alta concentracin y la
excesiva dispersin demogrca, promoviendo la utilizacin equilibrada del espacio territorial y los recursos naturales, as como la preservacin del medio ambiente (Poltica de
Poblacin, 2005).
En el mismo capitulo dos ejes fundamentales e innovadores se destacan ampliamente. El primero propone la elaboracin de un diagnostico territorial como base para
el reordenamiento y reorganizacin poltico administrativa del territorio, considerando sus
condiciones geogrcas, socioeconmicas, demogrcas, ecolgicas, culturales e histricas; el segundo plantea la ejecucin e impulso de los cinco ejes reguladores de la Poltica Nacional de Migraciones: a) fomento del arraigo de la poblacin en su rea de origen;
b) promocin de ujos de migracin, interna e internacional, que contribuyan al desarrollo
nacional; c) intervencin en los ujos migratorios pre existentes con el n de lograr su reorientacin; d) recuperacin de la poblacin nacional emigrada a travs de la repatriacin;
e) integracin sociocultural, econmica, poltica, jurdica y territorial de los inmigrantes a
la sociedad paraguaya (Poltica de Poblacin, 2005).
Se aprecia as la aparicin de la problemtica territorial asociada a la capacidad de
carga humana del suelo, tanto como el movimiento de personas en el territorio, estableciendo las estrechas relaciones entre el territorio, las migraciones y los recursos
naturales. En relacin a las migraciones y la distribucin espacial de la poblacin,
la modernizacin del sistema estadstico paraguayo ha posibilitado el seguimiento
de las tendencias del comportamiento espacial de la poblacin.
En sntesis, la situacin del ordenamiento y desarrollo territorial en Paraguay adolece de una doble problemtica. En primer lugar, la escasa atencin prestada al tema
lo cual produjo su negacin tcita como campo de estudio y de intervencin poltica.
En segundo lugar, los esfuerzos, mayormente cientcos, por conocer y planicar el
suelo y el territorio no fueron respaldados por un sistema jurdico que apoye, con
una normativa moderna, los diversos aspectos del ordenamiento territorial.
Por lo tanto, resulta impostergable una poltica nacional de ordenamiento y desarrollo territorial que se alimente de la reexin, el anlisis y el conocimiento de la
realidad territorial nacional, ajustando quizs la divisin administrativa pero, por
34 Decreto del Poder Ejecutivo de fecha 10 de enero de 2005, Ministerio del Interior.
167
sobre todo, modicando sustancialmente la intervencin del aparato central del Estado en el territorio, al mismo tiempo de dotar a los poderes descentralizados de las
bases conceptuales y metodolgicas, as como del equipamiento necesario para que
sean gestores del desarrollo regional.
Las tareas pendientes para el Estado paraguayo son la materializacin de la poltica de poblacin y la denicin clara del concepto de ordenamiento territorial a ser
aplicado en el pas, evitando confundirlo con el ordenamiento del suelo o el manejo
de los recursos naturales. El mejoramiento de los censos de poblacin y viviendas as
como la realizacin del censo productivo agropecuario y su posterior sistematizacin, son ejes fundamentales del conocimiento del territorio, por lo cual la creacin
de un Instituto de Estadsticas que se encargue adems de los estudios territoriales,
es impostergable. En este sentido, la evaluacin y monitoreo de los territorios se
convierte en un conocimiento estratgico para generar y orientar el crecimiento y el
desarrollo.
La ley de ordenamiento y desarrollo territorial debe responder a los objetivos estratgicos de desarrollo nacional integrando los mbitos socioeconmicos, demogrcos,
culturales y ambientales, pero con nfasis en las directrices territoriales.
168
IV.
Tendencias y evolucin
del territorio: un ensayo
de prospectiva
Pensar el desarrollo sostenible del pas exige tambin introducir innovaciones en la

administracin y gestin del territorio. Los desafos actuales no provienen simplemente de los recursos naturales y potencialidades productivas locales, sino que se vinculan
activamente con los mercados nacionales, regionales y mundiales, lo cual exige una
nueva mirada a los territorios continuos como a los lejanos para comprender e insertarse de forma eciente y exitosa a los procesos productivos y comerciales.
Los sistemas productivos paraguayos se caracterizan por ser altamente consumidores de espacio, al tratarse de actividades agrcolas y ganaderas extensivas y en
plena expansin. Estos procesos exigen no solo un anlisis territorial que permita
comprender su dinmica, sino tambin adelantarse a los efectos socioeconmicos y
espaciales de los mismos, intentando que el crecimiento econmico sea equilibrado
en el territorio y que genere desarrollo.
El anlisis realizado en el capitulo II de este trabajo presenta a las regiones del pas y
situaciones actuales, pero frente a la gran velocidad con que operan las transformaciones es imperativo realizar planteamientos prospectivos que permitan proyectar
en el futuro las acciones pertinentes para evitar desajustes estructurales.
1.
El futuro como realidad presente
Los cambios que afectan a todos los territorios se caracterizan por la gran velocidad
o aceleracin con que se suceden, transformando todos los sistemas econmicos, sociales, ambientales y culturales sin que existan, al menos por el momento, opciones
de retroceso tecnolgico que nos indiquen que el avance del sistema mundial perder fuerza o se extinguir. La necesidad de construir visiones a largo plazo responde
a los desafos de anticipar los cambios, por lo que la prospectiva general y la prospectiva territorial en particular constituyen herramientas vitales de la construccin
de los territorios deseables.
El desafo de hoy ya no consiste en adaptarse a los cambios ni en anticiparlos, sino
en construir el futuro y orientarlo en el presente. Como seala Blondel, citado por
Godet, el porvenir no se prev, se construye, indicando una modicacin de la
actitud con respecto al futuro y la emergencia del enfoque prospectivo. Segn Godet,
existen cuatro actitudes frente al porvenir que ilustran claramente los niveles de conocimiento, adaptacin y creatividad ante las transformaciones.
a. La estrategia del avestruz que escondindose soporta y se resigna al cambio,
b. El bombero reactivo que espera que el fuego sea declarado para extinguirlo,
c. El previsor preactivo que se prepara para los cambios previsibles porque sabe que la reparacin cuesta ms que la prevencin,
d. El emprendedor proactivo que acta para provocar los cambios deseados. (Godet, 2004)
171
La prospectiva territorial es un mtodo de exploracin del futuro que se orienta a

anticipar, a mediano y largo plazo, las evoluciones deseables o no de un territorio
administrativo. Este enfoque induce a los actores del territorio a pensar los sistemas
ambientales, econmicos y territoriales en sus dinmicas respectivas, as como a
asumir riesgos y aprender de los errores.
La prospectiva examina varios diseos sobre los escenarios futuros, donde de las
diversas imgenes diseadas, una es la deseada. Entre los escenarios construidos,
unos pueden ser tendenciales, es decir la prolongacin de las evoluciones en curso,
mientras que otros contrastan la imagen futura donde se analizan las diferencias
o evoluciones de una situacin futura. Ms que una actividad especca de diseo
de los futuros probables y posibles, la prospectiva es una actividad permanente que
contribuye a la toma de decisiones en fuerte interaccin con las dinmicas de los
sistemas socioeconmicos y territoriales.
Ante la imposibilidad de presentar los resultados de anlisis prospectivos, que por
denicin es un ejercicio conjunto de los actores socioeconmicos, se indican las
tendencias ms importantes de las regiones identicadas con la salvedad de que
se trata de escenarios futuros basados exclusivamente en la prolongacin de los
fenmenos econmicos, ambientales y sociodemogrcos actuales. No obstante, los
sistemas econmicos, sociales y polticos exitosos de hoy pueden experimentar violentas mutaciones en diferentes campos. Por ejemplo, la enfermedad de la gripe
aviar, en lenta expansin mundial a inicios del 2006, puede alterar la produccin
avcola mundial con graves efectos para las regiones y pases productores, as como
generar una nueva demanda de carne vacuna, siempre y cuando la ebre aftosa no
aparezca en las regiones y pases productores.
Otro ejemplo fcilmente observable y quizs predecible es el caso de las remesas enviadas por paraguayos en el extranjero, especialmente de Espaa y Estados Unidos,
por lo que la economa paraguaya depende en cierta medida de la salud econmica
europea y norteamericana. Este y otros ejemplos demuestran las complejas interacciones entre los actores socioeconmicos y los territorios mundiales. As tambin, las
condiciones climticas, la situacin poltica y el crecimiento demogrco interno,
constituyen herramientas para comprender la situacin actual pero por sobre todo
para construir las regiones deseables del futuro.
2.
Dinmicas territoriales actuales
Los eventos que tienen una fuerte incidencia sobre el territorio paraguayo se concentran sobre algunas regiones que reciben las diversas inuencias de los procesos
econmicos y sociales, provocando a su vez modicaciones importantes en el territorio. A diferencia de los periodos anteriores cuando la integracin regional, especialmente la econmica, no era tan diversicada, las transformaciones econmicas,
172
demogrcas, polticas, culturales y tecnolgicas en el mundo producen hoy impactos en todas las escalas del espacio geogrco: planeta, continentes, pases, regiones
y sociedades locales.
En el contexto paraguayo, los procesos de transformacin econmica y social se materializan en los territorios con diversas incidencias.
Concentracin, dispersin e inequidad de los asentamientos poblacionales
La concentracin de la poblacin en la regin Metropolitana en particular y en la
regin Oriental en general, es producto de la historia de la implantacin humana
en el Paraguay. La inequidad en la ocupacin y explotacin del territorio agrava la
problemtica de la pobreza pues no se aprovechan o se sobre explotan los recursos
naturales, restando al mismo tiempo efectividad a los decitarios servicios e infraestructuras de desarrollo.
La inequidad en la distribucin de la poblacin, dispositivos productivos e infraestructura, no se reduce solo a las diferencias entre la regin Oriental y el Chaco,
sino que a veces son ms fuertes entre las diversas zonas internas de las mismas,
especialmente en la regin Oriental, lo cual indica que la inequidad demogrca,
econmica, productiva y territorial es una constante en el pas. Estas dos regiones experimentan procesos de poblamiento y desarrollo diferenciado con escasas polticas
pblicas que motiven un reequilibrio demogrco entre las regiones y en el interior
de las mismas, por lo cual las dinmicas sociodemogrcas se producen de forma
espontnea sin formar parte de algn plan o poltica pblica. La conformacin de
nuevos polos de desarrollo o la revitalizacin de los existentes puede conducir a una
nueva justicia espacial, donde surjan nuevas ciudades intermedias, con objetivos
territoriales, demogrcos y econmicos estratgicos.
En este contexto, la dispersin de la poblacin constituye una de las dicultades
ms graves del sistema territorial paraguayo con dosis crticas en las regiones fronterizas, donde la poblacin paraguaya utiliza servicios bsicos extranjeros. El caso
de la frontera brasilea ilustra perfectamente esta situacin, pues los pobladores
paraguayos acceden en forma gratuita a los servicios bsicos, especialmente salud
y educacin, en las instituciones del pas vecino. Las mujeres paraguayas acuden a
las clnicas brasileas para dar a luz y el recin nacido obtiene automticamente
la nacionalidad brasilea. Lo mismo sucede con los servicios educativos que son
brindados gratuitamente a nios paraguayos en escuelas argentinas y brasileas
de ambas zonas fronterizas. Ante la ausencia o debilidad del Estado paraguayo, los
actores del territorio utilizan los bienes y servicios de otros pases con la consecuente
depreciacin de la soberana paraguaya.
Urbanizacin creciente y transicin al modelo urbano
Las migraciones desde las zonas rurales a las urbanas producen cambios en el uso
del espacio y afectan tanto a las primeras como a las segundas; su resultado nal es
173
un acelerado proceso de urbanizacin, o aumento de la proporcin de poblacin que

vive en las reas urbanas, que repercute en la periferia de las ciudades ms atractivas. Los desequilibrios regionales, entendidos como las diferencias en los niveles de
desarrollo econmico, equipamiento de infraestructura y acceso a bienes y servicios,
provocan migraciones desde los espacios mal equipados, mal servidos y econmicamente deprimidos hacia los mejor equipados, dotados de servicios y oportunidades
econmicas, es decir de las zonas expulsivas a las atractivas.
Si los procesos migratorios ms importantes fuesen parte de polticas y planes estratgicos de desarrollo urbano y creacin de polos de desarrollo, generaran resultados
deseados, pero cuando las migraciones son respuestas a las escasas oportunidades
de desarrollo personal y social, las mismas se constituyen en fuertes indicadores de
las debilidades de las economas locales, generando exclusin social y territorial por
el despoblamiento. El espacio expulsivo no solo pierde contingente humano, sino
debilita an ms su estructura productiva por lo que su carcter expulsivo se acenta con el tiempo, desestructurando el territorio por la prdida de sus componentes
esenciales, los actores socioeconmicos. Por su parte, el espacio atractivo recibe los
ujos migratorios sin estar preparado para los mismos, generndose una serie de
dicultades en cuanto a provisin de servicios y capacidad de la infraestructura, lo
cual nalmente no facilita el acceso a la estructura productiva que originalmente
indujo a las personas a migrar.
En trminos espaciales los desajustes se producen cuando los procesos migratorios y
econmicos no son guiados por polticas de desarrollo y ocurren simplemente como
reacciones espontneas de los actores quienes, con sus estrategias individuales y grupales, se asientan y transforman los territorios con nuevos usos, productos, estructuras y signicaciones. De esta forma el espacio evoluciona en forma desordenada y
se convierte en una manifestacin ms de la pobreza, ante la ineciencia del Estado
para cumplir con su rol de primer organizador del territorio y responsable de impulsar el desarrollo socioeconmico y territorial.
Si la urbanizacin se produce y crece aceleradamente sin la adecuada planicacin,
se torna descontrolada, sin direccin y con dbil cumplimiento de la tambin escasa
normativa existente, resultando en una anrquica concentracin poblacional sobre el
territorio donde se instalan infraestructuras precarias y desorganizadoras del espacio,
pues sus lgicas espontneas no incluyen la perspectiva de largo plazo y tienden a
consolidar el uso catico del territorio como una dimensin ms de la pobreza.
Tampoco existen muchas ciudades intermedias que se conviertan en polos generadores de desarrollo y centros alternativos de la migracin transregional, evitando que
las pocas ciudades grandes del pas sigan recibiendo contingentes migratorios. Las
ciudades intermedias seran el contrapeso demogrco, econmico y poltico ideal
para una ocupacin equilibrada del territorio, estableciendo lo que podra denominarse equidad territorial al ofrecer espacios no contaminados, acceso a servicios y
generacin de sistemas productivos locales. La ubicacin de estas ciudades intermedias debera obedecer a leyes geogrcas tales como que su radio de inuencia sea
sucientemente amplio para dirigir el desarrollo regional en directa relacin con la
174
infraestructura de transporte existente y proyectada. Se trata de un gran desafo para

las capitales departamentales actuales, consideradas ciudades intermedias
Dinamismo fronterizo y estatismo interior en la regin Oriental
Los territorios fronterizos muestran una marcada diferencia de dinamismo econmico con respecto al territorio interior en la regin Oriental. Los dispositivos productivos que generan los mayores ingresos del pas, incluidas las dos grandes represas hidroelctricas, se encuentran en la zona fronteriza donde la regin agro exportadora
constituye un motor econmico de gran relevancia.
Por otro lado, el interior, especialmente los departamentos de Caazap, San Pedro y
Guair, experimentan profundas crisis productivas generando a su vez procesos migratorios expulsivos cuyos ujos se orientan principalmente hacia las grandes ciudades del pas y hacia el exterior. Los espacios vacos dejados por los actores locales
de las zonas expulsivas de poblacin son ocupados lenta pero sistemticamente por
los nuevos actores, los agricultores empresariales brasileos, generando la expansin de la frontera agrcola mecanizada, esencialmente sojera, hacia el Oeste.
Idntico fenmeno se produce en la zona Norte de la regin Oriental, donde la ganadera gana protagonismo econmico y territorial en la zona fronteriza. Sin embargo, el departamento de eembuc se mantiene como una regin isla por su dbil
integracin econmica al sistema nacional, aunque tambin sea un departamento
fronterizo con la Argentina. Por otra parte, el caso del departamento de eembuc
permite concluir que si su desintegracin del sistema territorial paraguayo no ha
sido aprovechada por el pas vecino, es simplemente debido a que provincias fronterizas como Formosa y Misiones no experimentan la misma dinmica de ocupacin y
desarrollo que los estados brasileos de Paran y Matto Grosso do Sul y por lo tanto
no poseen ujos sucientemente fuertes para ejercer inuencia sobre las contiguas
regiones paraguayas. En otras palabras el futuro de la integracin territorial de esta
zona al resto del pas, estar supeditada a cual sea la dinmica integradora que acte con ms rapidez y eciencia: la del Estado paraguayo o la del pas vecino.
Dinamismo central y carcter relativamente esttico en las fronteras del Chaco
A diferencia de la regin Oriental, el Chaco presenta un esquema territorial inverso
puesto que su centro econmico se ubica en el centro geogrco de esta regin,
mientras que sus zonas fronterizas con Argentina y Bolivia no experimentan gran desarrollo debido a que esas son reas perifricas de sus respectivos pases. Sin embargo,
la franja fronteriza Noreste del Chaco, colindante con Brasil, constituye una excepcin
ya que experimenta importantes ujos productivos y comerciales por la reciente incorporacin del dispositivo productivo ganadero brasileo en esa zona.
Al igual que en las zonas fronterizas de la regin Oriental, el dinamismo fronterizo del Chaco es altamente dependiente de los actores extranjeros mientras que
las paraguayas se limitan a acompaar o seguir ese dinamismo. Los intercambios
175
desiguales terminan con la fragilidad del territorio cuya riqueza es drenada hacia
el pas vecino. El espacio fronterizo paraguayo se encuentra activado de tal manera
por actores extranjeros, que sus efectos van ms all de las simples inuencias transfronterizas mltiples entre dos pases para convertirse en territorio con verdadera
crisis de identidad, tanta es la fuerza con que operan esos actores frente a un Estado
ausente y carente de un modelo de gerencia territorial.
Transformacin forzada y agresiva del modelo productivo e integracin regional
Los procesos de expansin de la frontera agrcola empresarial y mecanizada de
orientacin Este-Oeste, se encuentran estrechamente relacionados con el retroceso
del sistema productivo campesino de igual orientacin. La consecuencia territorial
de esta transformacin es la reconversin productiva que implica nuevos usos de la
tierra, nuevas tecnologas y nuevas presiones sobre el ambiente, propias de la expansin del sistema agro exportador sobre el espacio campesino. Las consecuencias
socioeconmicas se observan en las zonas urbanas donde los campesinos desplazados se reterritorializan con nuevas actividades productivas que se caracterizan por
la fragilidad y la informalidad.
La degradacin de la calidad de los recursos naturales como producto de la expansin de la frontera agrcola del sistema agro exportador, afecta negativamente al
sistema territorial pues reduce su capacidad productiva natural, especialmente la de
sus mejores suelos, y provoca la expulsin de familias campesinas resultando en la
implantacin y expansin de un modelo agrcola sin agricultores.
Integracin regional problemtica
La posicin geogrca de Paraguay en el centro del continente le conere un alto
grado de centralidad geogrca que debe pagar con su falta de acceso a las costas
martimas, con serios sobrecostos en los intercambios comerciales adems de una
alta dependencia de los pases vecinos, especialmente Brasil y Argentina. Ante esta
problemtica, el surgimiento del Mercosur en 1991 fue concebido ms como una
asociacin poltica (como un nuevo club de pases democrticos) que como una instancia de integracin comercial y de plataforma de desarrollo conjunto. En trminos
territoriales, el Mercosur reforz las tendencias de ocupacin y activacin de las zonas Sur y Este de la regin Oriental, marginando las dems por el juego econmico.
Es as como el Chaco aparece muy alejado de las inuencias mercosurianas como
resultado de su posicin alejada de las zonas fronterizas dinmicas, tanto brasileas como argentinas. El Mercosur parece integrar a una gran porcin de la regin
Oriental, por las imbricaciones econmicas, culturales e histricas de las zonas fronterizas, pero aun no se han sentido los efectos reales de la integracin econmica y
comercial, no solo por las asimetras, sino tambin por la falta de criterios territoriales para alimentar la integracin. Actualmente, un grupo de investigadores uruguayos, argentinos, brasileos y paraguayos plantean la creacin de una Agenda
176
de Desarrollo Territorial del Mercosur, que permitir pensar, planicar y desarrollar

los territorios transfronterizos.
Mucho menos conocido que el gigante y meditico Mercosur, la ZICOSUR, Zona de
Integracin del Centro Oeste Sudamericano, es una instancia de integracin regional cuyo mbito de accin coincide prcticamente con el ecosistema del Gran Chaco
-Suroeste de Bolivia, Noroeste de Argentina, el Chaco paraguayo y el norte de Chile-,
pero con una salida martima en los puertos del litoral Pacico chileno. A diferencia
del Mercosur, la Zicosur agrupa a los actores locales, regionales mas no nacionales
en el sentido de los Estados Nacin. El objetivo principal de la Zicosur es el desarrollo
del comercio con los mercados de la cuenca del Pacco y especialmente con los pases asiticos. Los actores socioeconmicos del Chaco apoyan la implantacin de infraestructura fsica que forma parte de los corredores bi-ocenicos, con nanciacin
internacional. El Chaco parece integrarse mejor y naturalmente hacia la zona
andina, lo que no implica un abandono del espacio del ro de la Plata.
Mapa N 19. Modelos del funcionamiento de la integracin fsica regional para Paraguay:
El Mercosur y la Zicosur.
Fuente: Elaboracin propia.
3.
Tendencias de las nuevas regiones
El anlisis territorial realizado en este estudio y, en particular en el capitulo II, presenta una nueva lectura que permite identicar siete regiones territoriales caracterizadas por sus respectivos sistemas productivos y cada una con su peculiar con-
177
guracin. Los fenmenos analizados hacen posible esbozar un enfoque prospectivo

que, si bien exigir una mirada posterior ms profunda hacia los territorios del pas,
puede ser presentado ahora y aqu con carcter preliminar como las tendencias o
escenarios territoriales futuros del Paraguay.
Antes de comenzar con esa reexin prospectiva sobre los territorios deseados es de
extrema importancia plantearse los siguientes cuestionamientos:
Cul es el modelo de ocupacin territorial en funcin a las tendencias demogrcas?
Cules son las regiones (y no los departamentos) que tienen que ser priorizadas
para la aplicacin de polticas de arraigo?
Qu alternativas al poblamiento de las regiones superpobladas? Retorno al
campo?, Migraciones a zonas urbanas de segundo orden?
Qu alternativas productivas en y para las regiones? Qu mercados? Qu alianzas comerciales?
Cmo dotar de servicios e infraestructuras de calidad a las distintas regiones?
Cmo controlar, administrar y convertir los ujos migratorios para que sean vectores de desarrollo?
Qu tipo de red urbana se adapta a las condiciones y tendencias de crecimiento
econmico y demogrco? Cuntas ciudades mayores? De cuntos habitantes? Qu ubicacin?
Qu formas de encadenamiento productivo? Qu tecnologas sern preferidas?
Qu rol regional? Plataforma mvil del centro del Mercosur? Proveedora de
productos agrcolas? Maquiladora? Exportadora de energa?
Qu tipo de gestin de los recursos econmicos estratgicos (hidroelctricas, minas, etc.)?
Cmo potenciar a los actores socioeconmicos, qu tipo de alianzas establecer el
Estado con los mismos?
Qu modelo cultural? Encierro particularista o integracin regional?
Qu articulaciones entre lo local, lo regional, lo nacional, lo transfronterizo y lo
internacional?
Qu sistema administrativo territorial? Departamentos y Distritos? Regiones Pivotales? Zonas culturales (menonitas, ucranianos, brasileos, japoneses)?
Qu instituciones pblicas nacionales, regionales y locales? Qu ubicacin en el
territorio?
Qu vas de comunicacin e integracin continental? Corredores biocenicos?
Red ferroviaria? Hidrova? Qu combinaciones multimodales?
Qu tipo de articulaciones regionales internas? Transdepartamentales? Transdistritales?
Qu modalidades de integracin trasfronterizas?
178
Qu juego geopoltico y geoeconmico con las potencias vecinas y lejanas?

Ordenamiento y Desarrollo Territorial u Ordenamiento Ambiental?
La denicin de una Agenda Estratgica con las respuestas a estos y otros cuestionamientos es el camino ms directo al modelo de desarrollo deseado; formular esa
agenda exigir altos niveles de anlisis prospectivo y estratgico, con la ms amplia
participacin de sectores sociales, trascendiendo los tiempos administrativos (cinco
aos por gobierno) y proyectndose al futuro con slidas bases de gobernabilidad.
Las respuestas no son sencillas, pero pueden encontrarse en los diversos planes de
desarrollo estatales aunque en ellos el nivel de complejidad y de pensamiento estratgico deseado es, a veces, inferior al necesario. En efecto, el Estado no es el nico en
denir estas polticas estratgicas, pero es el ms importante luego de las empresas
y la sociedad civil.
Una reexin colectiva y descentralizada, en trminos territoriales, puede dar pistas
sobre las cuales construir el modelo territorial de pas que consiste en la manifestacin espacial del modelo de desarrollo nacional. El desafo mayor no est en ordenar el territorio, sino en gerenciarlo con criterios sociales, econmicos y ambientales dirigidos a asegurar la distribucin equilibrada de la poblacin en el territorio,
el uso apropiado de los recursos estratgicos y la creacin de sistemas productivos
localizados e integrados a la economa local, regional y nacional.
As mismo, la creacin o modicacin de toda infraestructura de desarrollo, sean
ellas servicios civiles, de salud, educativos o de equipamiento fsico, deben ser calculadas con criterios territoriales estratgicos para que las mismas respondan a objetivos superiores y se conviertan en motores del desarrollo local.
Ante la inconsistencia o ausencia de esa Agenda Estratgica, se esbozan las tendencias principales que podran afectar a las regiones identicadas con anterioridad,
aclarando que se movilizan dos escenarios virtuales lo cual implica una fuerte dosis
de incertidumbre. No obstante, los modelos territoriales son vlidos para concebir los
territorios deseados y anticipar los efectos que podran conspirar contra los mismos.
Las tendencias de las diversas regiones pueden ser presentadas en funcin a la preponderancia de dos modelos de desarrollo de las regiones. Al primer modelo denominamos expansin y contraccin espontnea, pues son los actores socioeconmicos ms poderosos, en trminos nancieros y polticos, los que imprimen sus lgicas
al espacio en la bsqueda de niveles crecientes de rentabilidad productiva, haciendo
primar el inters particular sobre el colectivo. En este modelo, la presencia e implicacin del Estado es mnima pues el mismo prioriza la regin Metropolitana como
regin de preferencia, dejando de esta manera un amplio margen de maniobra a
los actores privados.
El segundo modelo se denomina desarrollo territorial dirigido y su caracterstica
principal es que, en el mismo, el Estado juega su rol como organizador y dinamizador del territorio nacional mediante la implementacin de polticas pblicas orientadas a generar reequilibrio territorial y a arbitrar las relaciones conictivas entre
179
los diversos actores sociales, en funcin a polticas territoriales estratgicas que se

articulen con las polticas econmicas, demogrcas, sociales y culturales del pas.
En este modelo los actores privados son considerados los artces del desarrollo, pero
siguiendo las orientaciones econmicas y territoriales del Estado que se convierte as
en gestor de su propio desarrollo; ste se logra localizando y distribuyendo territorialmente la poblacin y las actividades productivas en forma inteligente.
La realidad, la evaluacin y la evolucin de los territorios, demuestra que en la prctica estos experimentan transformaciones en los dos modelos, por lo que ninguno
puede ser construido en forma independiente y pura. En efecto, el inters de este
ejercicio no consiste en prever los cambios, sino en comprender, anticipar y dirigir
los cambios que crearn territorios exitosos.
Los dos modelos, aunque parezcan simplistas, pretenden ejercitar el pensamiento estratgico con la tcnica de los escenarios futuros, aclarando que se trata de un ejemplo localizado que puede ser mejorado y aplicado en todas las escalas geogrcas.
A continuacin se presentan las tendencias territoriales de las regiones previamente
identicadas.
A) Regin Agro Exportadora
Expansin y contraccin espontnea
El sistema se extiende y conquista nuevos territorios, provocando la expulsin campesina y recomposicin productiva.
Debilitamiento de la estructura social campesina por las crecientes migraciones a otras regiones.
Crecimiento acelerado y desordenado de las ciudades medianas de la zona y
su especializacin como centros de abastecimiento de insumos.
Desgaste de la cultura nacional por la implantacin de extranjeros que establecen nuevos smbolos en el territorio.
Las infraestructuras y los servicios se implantan en funcin casi exclusiva al
sistema productivo.
Actores socioeconmicos paraguayos se incorporan al sistema agro exportador manejado por actores brasileos.
Radicalizacin de las reivindicaciones histricas campesinas, anteriormente
concentradas en al acceso a la tierra, y a futuro en el mantenimiento de la
soberana cultural.
Desarrollo territorial dirigido
La expansin del sistema se detiene y retrocede, limitndose a las zonas
agrolgicas apropiadas.
Se fortalecen los sistemas econmicos y nancieros locales.
180
Se fomenta la instalacin de colonias agrcolas con campesinos paraguayos

con asesoramiento tcnico en produccin y comercializacin.
Se fortalecen las zonas de campesinos paraguayos mediante el arraigo territorial.
Se facilita la instalacin y difusin de medios de comunicacin masivos culturalmente paraguayos.
Se instalan las instituciones pblicas para apoyar el desarrollo, con fuerte
nfasis en los servicios sociales que fortalezcan el arraigo, como escuelas,
colegios tcnicos, hospitales e instituciones de seguridad.
Se planica el surgimiento de ciudades intermedias que generan e irradian
desarrollo articulado a las zonas rurales.
Las infraestructuras se planican en funcin a las necesidades y desafos
locales, regionales y nacionales.
El Estado implementa un proceso de descentralizacin genuino y efectivo
El Estado se reposiciona y se erige en articulador del desarrollo local y regional
B) Regin Ganadera del Norte
El sistema se extiende lentamente compitiendo con la regin agro exportadora por el control y uso del espacio.
Fortalecimiento del aparato productivo, comercial y cientco de la ganadera brasilea.
Se erosiona el tejido social y empresarial de la ciudad de Concepcin.
La concentracin de la tierra por parte de ganaderos brasileos y paraguayos expulsa a la poblacin campesina rural.
La ciudad de Concepcin se equipa de servicios brasileos.
La infraestructura vial conecta mayormente a las ciudades de Concepcin y
Pedro J. Caballero y, a travs de estas, al Brasil.
Crece la inmigracin brasilea indocumentada.
Desgaste paulatino de los valores culturales paraguayos.
El sistema productivo se compone de ganaderos paraguayos y brasileos.
La expansin ganadera se detiene y se circunscribe a las zonas apropiadas
para esta actividad.
Las comunidades campesinas mejoran su sistema productivo y se insertan al
mercado nacional.
181
Se instalan infraestructuras y servicios bsicos destinados a la poblacin rural.

Se diversican los intercambios comerciales con las dems regiones del pas.
El Estado se reposiciona y se erige en articulador del desarrollo localizado.
Las infraestructuras integran esta regin con las dems regiones del pas.
Los ganaderos paraguayos generan ingresos que son reinvertidos en la regin.
El ganado de la regin se especializa por su calidad
C) Regin Campesina Tradicional Arraigada
Crecimiento desordenado de las ciudades-ruta.
Expansin y explosin urbana.
Colapsan las infraestructuras y los servicios bsicos por sobrecarga.
Concentracin demogrca creciente.
Expulsin campesina por avance de la frontera agrcola del sistema agro
exportador
Presencia creciente de elementos culturales externos.
Se desconcentran los servicios e infraestructuras.
Se disean alternativas a la problemtica de las ciudades-ruta.
Se refuerzan las ciudades intermedias en base a una planicacin nacional.
Se orienta y organiza el crecimiento de las ciudades.
Se fomenta el arraigo campesino mediante programas productivos ecientes.
D) Regin Campesina en Crisis
Se acelera la expansin de la frontera agrcola del sistema agro exportador.
Expulsin campesina a las ciudades y al extranjero.
Surgimiento de la violencia como resultado de la progresin del frente agro
exportador.
Los recursos naturales de la regin se degradan rpidamente por el uso indiscriminado e ineciente.
Altas tasas migratorias negativas.
Crecimiento de las manifestaciones culturales forneas.
Crecimiento descontrolado de las ciudades-ruta.
182
Erosin del poder poltico de las capitales departamentales por el creciente

poder econmico de las ciudades-ruta.
Insuciente cobertura de servicios pblicos.
El Estado se implanta instalando infraestructura social y productiva.
Empresas privadas acompaan al Estado.
Se frena y delimita al sistema agro exportador.
Gestin eciente de las reas protegidas de la regin.
Se fomentan las economas locales de la franja del ro Paraguay.
Se controlan y previenen los conictos entre los actores por el acceso y uso del
territorio.
Se arman las ciudades regionales intermedias.
Las infraestructuras de desarrollo responden a intereses sociales y econmicos regionales.
Articulacin entre las polticas nacionales y regionales.
E) Regin Metropolitana
Crecimiento urbano descontrolado, expansin espontnea y errtica.
Alto consumo del espacio.
Agravamiento de los problemas sociales en los asentamientos perifricos.
Sobrecarga de las infraestructuras y servicios pblicos y privados.
Crisis de identidad de los habitantes.
Crisis en el modelo productivo local y regional.
Aumento del empleo informal.
Prdida de legitimidad de las autoridades locales y nacionales.
Control paulatino del crecimiento urbano.
Planicacin eciente del sistema de transportes.
Fortalecimiento de la economa local.
Refuerzo de la identidad local y regional.
Reorganizacin de los asentamientos perifricos.
Articulacin creciente con los municipios vecinos.
183
F) Regiones Islas
Expansin descontrolada del sistema agro exportador.
Expulsin campesina a los centros urbanos regionales y nacionales.
Transformacin radical de la economa local con resultados negativos.
Degradacin creciente de los recursos naturales.
Integracin creciente, controlada y planicada, a los sistemas productivos
locales y regionales.
Integracin socioeconmica transfronteriza planicada.
Fortalecimiento de ciudades intermedias mediante el arraigo.
Creacin de nuevas actividades productivas conforme al modelo de integracin proyectado.
Gestin adecuada de los recursos naturales.
G) Regin Occidental y Chacos
Expansin descontrolada del sistema ganadero brasileo.
Degradacin profunda de los recursos naturales.
Crecimiento econmico con disparidad social.
Emigracin a otras regiones y departamentos por dcit en infraestructuras
y servicios.
Implantacin de actores privados depredadores de recursos naturales.
Sistemas econmicos excluyentes.
Desarticulacin nacional
Gestin eciente del territorio mediante la planicacin del uso del suelo.
Gestin adecuada de los recursos naturales.
Sistemas econmicos locales que generan desarrollo local y regional.
Aumento de la tasa de ocupacin territorial.
Fortalecimiento de ciudades intermedias.
Instalacin de infraestructuras y servicios sociales.
Instalacin de infraestructuras productivas y de comunicacin que generan
desarrollo.
Creciente vinculacin con las regiones fronterizas.
184
4.
Desafos estructurales de la sociedad
y el territorio paraguayo
Las dinmicas regionales e inter-regionales analizadas a lo largo de este trabajo
no se circunscriben a los procesos productivos ni intercambios econmicos, aunque
estos criterios hayan sido determinantes en su delimitacin. Algunas regiones del
pas presentan niveles de desarrollo superior al de otras y, si se focaliza el anlisis,
se percibe que existen ciertos actores socioeconmicos que se desarrollan mejor que
otros en las propia regiones exitosas, mientras que en las regiones estancadas
los actores presentan cierta homogeneidad.
Atendiendo al dinamismo de la interaccin econmica, social y territorial, se perciben nuevos actores y sistemas productivos en todas las regiones, con grandes implicancias en los modos de desarrollo econmico productivo y de organizacin
urbana
La evolucin en el uso y signicacin del territorio es determinada por las distintas
prcticas de los actores socioeconmicos que a su vez imprimen en el espacio diversas ideologas que se maniestan espacialmente y alimentan los conictos por el acceso, uso y control de los territorios. As, los actores socioeconmicos son los vectores
de las ideologas que adquieren un matiz territorial particular. La forma en que las
diversas ideologas se materializan como modelos econmicos, culturales y territoriales, se presentan como dos perspectivas dicotmicas en conicto permanente.
Modernidad vs. Arcasmo
Dos modelos productivos y culturales luchan por el acceso a la tierra, la sobrevivencia y la expansin de sus territorios, con una problemtica de fondo que trasciende
los modelos productivos y tecnolgicos, para convertirse en verdaderos paradigmas
econmicos y culturales. El modelo campesino es presentado por los agro exportadores como un sistema arcaico en trminos de uso de tecnologa, de escasa productividad y de deciente integracin a los mercados mundiales. Mientras que para los
campesinos el modelo agro exportador es considerado como altamente degradante
de los recursos naturales y como actividad econmica extractiva, pues los actores
principales son brasileos quienes no generan desarrollo local ni regional.
En efecto, los dos modelos en competencia presentan estrategias, medios y tecnologas diferentes en los cuales la modernidad de los agro exportadores es percibida
como una opcin econmica imperativa para generar crecimiento econmico, pilar
del sistema capitalista de gran expansin y prevalencia en el mundo actual. Bajo
esta perspectiva la estrategia campesina de crecimiento econmico lento, con alto
ndice de produccin de autoconsumo y escasa rentabilidad nanciera, por la debilidad de la produccin de renta, aparece como un freno para el crecimiento econmico y por ende para el desarrollo.
185
La complejidad aumenta cuando se observa que la identidad cultural paraguaya

tiene sus races en el sistema social campesino que es sinnimo de paraguayo. El
dilema de integrarse a los sistemas econmicos modernos, sin que se afecte la
identidad nacional, aun no ha sido discutido ni resuelto por la sociedad paraguaya
ni por el Estado.
Lentitud vs. Instantaneidad
El modelo de desarrollo econmico contemporneo exige el dominio de nuevas herramientas de conocimiento y gestin en lo referente a acceso y manejo de la informacin de demandas, mercados y precios de insumos. En este sentido, los productores deben poseer el conocimiento y acceder a todo el sistema informativo que se
caracteriza por su alta tecnicacin y por la velocidad de circulacin de la informacin en tiempo real. Para los productores agrcolas de la regin campesina arraigada, esta informacin no es relevante pues sus procesos productivos se orientan
a cubrir las demandas del autoconsumo familiar sin una fuerte incidencia de los
mercados internacionales, por lo que la produccin y comercializacin afecta muy
poco a este sistema. De esta forma, la informacin, sea sta de mercado o de nuevas
oportunidades productivas, circula muy lentamente entre estos actores.
Los actores socioeconmicos mas dinmicos de las regiones que controlan una gran
cantidad de la supercie productiva del pas, tienen la capacidad de acceder e instrumentar las informaciones tecnolgicas y de comercializacin de forma instantnea,
mientras que los agricultores campesinos acceden a una muy restringida informacin que les permita innovar su sistema productivo y comercial.
Encierro vs. Integracin
La ubicacin geogrca del pas caracterizada por su decitario acceso a las plataformas martimas, lo posiciona en situacin de desventaja frente a los dems pases
de la regin que cuentan con litoral sobre los ocanos Atlntico o Pacico. El encierro geogrco se ha convertido durante mucho tiempo en un encierro mental y en
una concentracin interna, asumiendo como peligrosas las inuencias transfronterizas e internacionales.
El contexto mundial contemporneo experimenta un proceso de integracin continua facilitado por el avance tecnolgico e informtico, promoviendo un creciente
rol de los actores privados, especialmente las empresas, mientras que el Estado Nacional retrocede en su rol de controlador de las fronteras. El resultado de estos procesos concomitantes es la apertura controlada de nuevos mercados y la ampliacin
e intensicacin de los intercambios comerciales.
Paraguay no escapa a las inuencias mundiales, con lo cual debe enfrentar desafos
cuya complejidad exige una redenicin de las polticas y estrategias de insercin
comercial, integracin poltica y transfronteriza.
186
5.
Modelos de ordenamiento y desarrollo
territorial: el desafo del Estado
La organizacin espacial del territorio paraguayo, especialmente el urbano y productivo, adolece de serias deciencias, as como tambin la gestin localizada del
desarrollo. Todo ello, junto con la falta de una planicacin espacial, ha dado como
resultado un territorio desarticulado, con diversas velocidades de desarrollo y una
desigual distribucin de la poblacin que acrecienta las desigualdades sociales y
frena la lucha contra la pobreza.
Las respuestas a esta problemtica han sido encaradas con insistencia desde la perspectiva social y econmica, pero casi nunca territorial, por lo cual urge la inclusin
de esta dimensin en la discusin del desarrollo nacional y, sobre todo, en la implementacin de las polticas pblicas. Paraguay es uno de los pocos pases latinoamericanos que no cuenta con una normativa legal de ordenamiento y desarrollo
territorial. Existe un profundo vaco en la discusin sobre ordenamiento territorial
del pas, pues no se cuenta con la suciente capacidad reexiva y analtica para
incorporar esta perspectiva como la poderosa herramienta de desarrollo que es. La
discusin e implementacin del enfoque territorial en los pases de la regin pueden
servir como modelos relativos a su construccin y operacin en las polticas pblicas
y privadas.
No obstante, existen importantes aportes a la discusin de la organizacin territorial
del pas con un marcado nfasis en la proteccin y gestin de los recursos naturales,
especialmente hdricos y edafolgicos. Como se dijo antes, durante mucho tiempo la
tierra, entendida como recurso productivo agrcola, fue considerada como sinnimo
de territorio, con lo cual el inters del ordenamiento territorial se centr en la distribucin de suelos segn las diversas categoras de uso: agrcola, ganadero, forestal,
urbano, etc.
Actualmente se plantean en el pas nuevos modelos de organizacin territorial y
poltico, como la propuesta de ordenamiento por cuencas hidrogrcas en la cual
el criterio para la nueva divisin poltica son los ros secundarios y arroyos que alimentan a los ros Paraguay y Paran. Otros modelos de organizacin y gestin del
territorio pueden poner el nfasis en las cuencas viales, donde las rutas son tenidas
como las venas principales de la economa moderna. Otro ms es el modelo de ordenamiento territorial por recursos naturales.
De esta forma se pueden tomar una serie de criterios ordenadores del territorio pero
todos con propuestas segmentadas y desintegradas. Por esta razn, el ordenamiento
territorial debe ser concebido en base a un plan de desarrollo integral para convertirse en la expresin geogrca de una forma de entender y administrar el desarrollo
nacional, con nfasis en uno u otro criterio segn la regin de que se trate, pero de
187
forma articulada con los intereses, desafos y problemticas locales, regionales y

nacionales.
El Estado est llamado a asumir su rol de organizador del territorio para lo cual
debe introducir algunas modicaciones en la forma de implementar las polticas
pblicas, especialmente en las regiones del interior, con acciones especicas que
incorporen las problemticas actuales y los desafos de las regiones. Adems de crear
e incorporar una poltica de ordenamiento y desarrollo territorial mediante una ley
del mismo nombre, el Estado tendr que ajustar su sistema administrativo a los
nuevos requerimientos e imprimir mayor velocidad y elasticidad a sus mecanismos
de funcionamiento.
Para el logro del desarrollo equilibrado de las regiones, con nfasis en las ms rezagadas, el Estado est obligado a pensar en nuevas formas de organizacin, gestin y presencia en el territorio, reconociendo la obsolescencia del sistema actual
de departamentos y distritos con lmites articiales y condiciones demogrcas y
territoriales muy heterogneas, que no representan unidades insertas en una lgica
de desarrollo.
Se reconoce que modicar la divisin territorial ocial para crear nuevas entidades territoriales, cambiando sus lmites actuales, puede constituir en este momento una medida conictiva y altamente resistida por intereses de grupos polticos y
econmicos. Sin embargo, sin apelar en una primera etapa a cambios radicales, se
pueden introducir modicaciones importantes a la gestin del territorio utilizando
la estructura administrativa departamental y distrital existente. De esta forma es
posible reencauzar la implementacin de las polticas pblicas de forma dinmica y
moderna y atender las problemticas regionales vinculando dos o ms instituciones
locales, gobernaciones y municipalidades, en la gestin del desarrollo. Esta agregacin de departamentos en unidades mayores o regiones para el mejor desarrollo de
sus respectivas comunidades, est taxativamente prevista en el Artculo 160 de la
Constitucin Nacional,
Los desafos del Estado en la organizacin y gestin del desarrollo que reequilibre el
territorio, exige polticas, planes y proyectos que denan el modelo deseado. Para ese
n, el Estado tendr que promulgar la ley de ordenamiento y desarrollo territorial
estableciendo los ejes polticos, econmicos y sociales de las acciones a implementar
en las diferentes zonas del territorio. Se precisar de polticas claras y rmes para
cada regin del pas: zonas de frontera, sistema de ciudades, sistema de infraestructuras, sistemas de servicios pblicos, entre otros.
La transformacin del territorio para que el mismo responda a los intereses, necesidades y desafos locales, regionales y nacionales, se debe realizar con una fuerte
presencia del Estado como organizador de su territorio y como agente vinculante con
la sociedad civil, en la bsqueda de mejores niveles de calidad de vida con desarrollo
regional equilibrado.
188
V.
Conclusiones nales
Las transformaciones estructurales que afectan a todos los sistemas sociales, econmicos y culturales, producen nuevos territorios que surgen sobre los antiguos modelos de uso y aprovechamiento del espacio. La mundializacin con toda su carga
tecnolgica y sus tendencias de integracin e interconexin entre espacios, procesos
productivos y migraciones, obliga a pensar el desarrollo socioeconmico y territorial
con nuevas perspectivas que posibiliten una aproximacin ms acertada a la realidad y con proyecciones integrales de las tareas por cumplir.
El territorio paraguayo es el resultada de una historia socioeconmica particular que
se imprimi en el espacio produciendo su actual conguracin, caracterizada por
la inequidad de la ocupacin del espacio geogrco as como por las desigualdades
regionales existentes en trminos de desarrollo real o potencial, donde las zonas
perifricas, especialmente las fronterizas, fueron relegadas en tanto la capital y su
rea de inuencia ha concentrado y polarizado el poder poltico, el control de las
actividades productivas y las infraestructuras bsicas.
Las tres ltimas dcadas fueron decisivas en la ocupacin, aunque lenta, de gran
parte del territorio nacional en general y de la regin Oriental en particular. Las
principales transformaciones territoriales han sido la creciente urbanizacin, la expansin de la frontera agrcola y la llegada de nuevos actores econmicos. Los cambios en el uso de la tierra y la integracin al mercado internacional han sido profundos y acelerados, afectando principalmente a las zonas fronterizas e indirectamente
a toda la estructura territorial. Como resultado del conjunto de fuerzas sobre el territorio, nuevas regiones territoriales surgen en el espacio paraguayo.
Las regiones ms dinmicas en trminos econmicos son la agro exportadora y el
Chaco central, con diversas inuencias transfronterizas como parte de dispositivos
productivos internacionales. Sin embargo, otras regiones deben determinar aun su
perl o modelo territorial pues experimentan procesos de desestructuracin econmica, social y territorial. Las regiones metropolitana y la campesina arraigada
tienen ante si impostergables desafos demogrcos y de modelo de desarrollo. Otras
regiones presentan una situacin ms crtica, como la campesina en crisis y las
regiones islas, cuyo territorio se descompone por las inuencias del avance de la
regin agro exportadora, ms activa, mientras que el vrtice Suroeste sigue siendo
una periferia no integrada ni controlada.
La gestin del territorio sigue siendo una materia pendiente para el Estado ya que
la actual se organiza en torno a criterios administrativos y polticos desfasados, que
no responden a la situacin y a los desafos del presente y que, al ser mantenidos
sin cambio alguno, provocan una mayor desarticulacin territorial y regional. En
contraposicin, los nuevos modelos que aparecen para organizar el territorio adolecen de falta de visin integradora, pues se basan primordialmente en criterios fsicos
(hidrogrcos y de recursos naturales) sin incluir el dinamismo de las poblaciones,
sus movimientos y su accin econmica.
Este estudio presenta dos modelos de evolucin de las regiones, donde la primera se
realiza sin ninguna estrategia econmica, demogrca o territorial, sino basndose
simplemente en fenmenos diversos, con alto grado de espontaneidad en las modi-
191
caciones de los usos del territorio. El otro modelo aparece como un sistema de planicacin estratgica con perspectiva territorial, donde lo espontneo es remplazado
por la previsin y direccin de ujos humanos y produccin econmica, en relacin
directa con los intereses locales, regionales y nacionales.
El territorio es apenas un elemento ms del complejo sistema socioeconmico del
pas, pero su anlisis, valoracin e inclusin en las polticas pblicas no puede ser
postergado, lo que demanda inters y mayor capacitacin de los actores implicados
para distribuir en forma equitativa las oportunidades de desarrollo de las distintas
regiones.
La lectura geogrca que se propone en este estudio, constituye una primera aproximacin al territorio nacional que debe ser profundizada y complementada con estudios focalizados e inter relacionados, de manera a construir un panorama ms
especico de las problemticas y desafos regionales del Paraguay.
De nuevo, y a modo de conclusin, vale la pena repetir la advertencia de que el porvenir no se prev, se construye.
192
Bibliografa consultada
1.
ADEPO/UNFPA. 2004. Paraguay: Desafos demogrcos en el siglo XXI. Serie Poblacin y Desarrollo. Vol. 2. Asuncin. Paraguay.
2.
Amilhat Szary, A. 2003. Lintgration continentale aux marges du Mercosur : les chelles dun
processus transfrontalier et transandin. In: Revue de Geographie Alpine. Tome 1, N3.
3.
Bernalt, M. 2001. Karaku del Chaco, territorio del milenio. Asuncin.
4.
Bervejillo, F. 1996. Territorios en la globalizacin, cambio global y estrategias de desarrollo

territorial. Ilpes. Santiago de Chile
5.
Boisier, S. 1999. Teoras y Metforas sobre el Desarrollo Territorial. Cepal, Santiago de Chile.
6.
Borda, D. y Masi, F (Edit). 2002. Economas regionales y Desarrollo territorial. Cadep. Asuncin. Paraguay.
7.
Borrini, H. 1997. Poblamiento y colonizacin en el Chaco paraguayo (1850-1990). Cuadernos

de Geohistoria Regional N 32. Conicet, Resistencia.
8.
Brunet, R. Brunet, R (Dir.) Bataillon, C ; Theriy, H, Deler, J. 1991. Gographie Universelle

- Tome 2 ; LAmrique latine, Belin-Reclus, Paris. 480 p.
9.
Bruniard, E. 1993. Paraguay (Ensayo de interpretacin geogrca) Cuadernos de Geohistoria

Regional N 27. Resistencia. Argentina.
10. Dictionnaire de la Gographie et de lespace des socits. 2003. Belin, Paris.

11. Direccin General de Estadstica, Encuestas y Censos. 2004. Paraguay - Censo Nacional de
Poblacin y Vivienda, 2004. Resultados Finales, Asuncin. Paraguay.
12. Eckert, D. 1996. Evaluation et prospective des territoires. Reclus-La Documentation Francaise.
Paris.
13. Ferreira Gubetich, H. 1979. Orbis. Asuncin. Paraguay.
14. Fogel, R. Riquelme, M. Enclave sojero, merma de soberana y pobreza. 2005. Ceri. Asuncin.
Paraguay.
15. Gaese, H. 1999. El potencial natural del Chaco boreal y los problemas de la exportacin agropecuaria. pp 275-302. In : POTTHAST, KOHUT . El espacio Interior de America del Sur: geograa,
historia, politica, cultura. Madrid : Centro de Estudios Latinoamericanos de la Universidad Catlica de Eischast. 423 p.
16. Gaignard, R. 1973. Le Paraguay. In: LAmrique latine, approche gographique gnrale et
rgionale. Tome 2. Paris, Bordas.
17. Garca Delgado, D. 2002. Estado-nacin y globalizacin. Fortalezas y debilidades en el umbral del tercer milenio. Ariel. Buenos Aires.
18. Godet, M. 2004. Manuel de Prospective Strategique. Dunod. Paris.
19. Gonzlez, N. 1964. Geografa del Paraguay. Guarania. Mxico.
20. Guibert, M. 1999. Les stratgies territoriales des acteurs agro-industriels face au Mercosur. Les
triturateurs de soja en Argentine. Univ. Toulouse, Thse. 392 p.
21. Haesbaert, R. 2004. O mito da Desterritorializacao. Bertrand Brasil. Rio de Janeiro.
22. Kaplan, M. 1995. Teora y realidad del Estado en Amrica Latina, Ciedla, Buenos Aires.
193
23. Kleinpening, J. 1987. Man and Land in Paraguay. CEDLA. Amsterdam.

24. Kleinpenning, J. 1992. Rural Paraguay, 1870-1932. CEDLA. Amsterdam.
25. Le Berre, M. 1995. Territoires. In Encyclopdie de Gographie, Bailly, Ferras, Pumain. (dir.)
Paris.
26. Lira, L. 2002. Importancia de la cuestin territorial para los pases latinoamericanos. En:
Economas regionales y Desarrollo territorial. Borda, D. y Masi, F. Edit. Cadep. Asuncin. Paraguay.
27. Massiris, A. Ordenacin del territorio en Amrica Latina. Scripta Nova. Revista electrnica de
geografa y ciencias sociales, Universidad de Barcelona, vol. VI, nm. 125, 2002.
28. Merenne-Schoumaker, B. 2002. Analyser les territoires. Savoirs et outils. Presses Universitaires
de Rennes. Rennes.
29. Ministerio de Agricultura y Ganadera. 1991. Censo Agropecuario Nacional. Volumen I y II.
Asuncin.
30. Ministerio de Agricultura y Ganadera. 2003. Sntesis Estadstica 2000-2001. San Lorenzo.
31. Pastore, C. 1972. La lucha por la tierra en Paraguay. Antequera. Montevideo.
32. Peridicos asuncenos del periodo Noviembre 2004 a Enero 2006. Asuncin. Paraguay.
33. PNUD. 2005. Atlas de Desarrollo Humano Paraguay 2005. Cd. Asuncin. Paraguay.
34. Poltica de Poblacin. 2005. Ministerio del Interior, Secretaria Tcnica de Planicacin de la
Presidencia de la Republica. Asuncin. Paraguay.
35. Ratzlaff, G. 1999. La ruta transchaco, proyecto y ejecucin. Asuncin. 189 p.
36. Safarov, A. 2000. El Territorio como factor dinmico de la integracin: La ZICOSUR. Revista
Persona. Buenos Aires.
37. Santos, M. y Silveira, M. 2004. O Brasil: territorio e sociedade no inicio do seculo XXI. Record,
Rio de Janeiro.
38. Secretaria Tcnica de Planicacin (STP). 1980. Diagnstico demogrco del Paraguay (19501977). Asuncin. Paraguay.
39. Souchaud, S. 2002. Pionniers brsiliens au Paraguay. Karthala. Paris.
40. Vazquez, F. 2002. Le Chaco paraguayen : dun espace marginal un territoire mergent. Les
effets de la mondialisation. Univ. Toulouse II Le Mirail. Mmoire DEA. 107 p.
41. Vazquez, F. 2003. Le Chaco, paraguayen?. Communication. Sminaire itinrant Rseau Cuenca del Plata. Nantes.
42. Vzquez, F. y Guibert, M. 2004. Le Chaco paraguayen: entre le Mercosur des Etats et la Zicosur
des rgions. Concurrence et complmentarit dintgration. Lordinaire Latioamericain. Actualits du Mercosur, N 196. Toulouse.
43. Vera Cabral, Oscar. 2003. Estudio de los cambios en la cobertura de la tierra en la zona de
inuencia del Parque Nacional Ro Negro, Regin Occidental del Paraguay, periodo ao 1992
al 2002. Tesis. Facultad de Ciencias Agrarias. San Lorenzo. Paraguay.
194
ndice
Presentacin ........................................................................................................ 5
Prlogo ................................................................................................................ 7
Introduccin .................................................................................................... 11
Metodologa ..................................................................................................... 12
Herramientas tericas .................................................................................... 14
I. El territorio heredado ............................................................................ 17

1. Formacin y evolucin prehispnica del espacio paraguayo ............ 19
2. Dinmica de la ocupacin y valorizacin
de Asuncin y la regin Oriental ........................................................... 20
Sistema espacial de la conquista espaola en Paraguay ......................... 20
Los jesuitas y la tercerizacin de la ocupacin
y gestin de los recursos............................................................................. 21
Independencia y formacin del Estado; el sistema poltico
y econmico de Rodrguez de Francia y de Carlos Antonio Lpez:
del aislamiento a la apertura .................................................................... 21
La Guerra de la Triple Alianza contra el Paraguay .................................. 22
Venta de tierras pblicas y creacin de los latifundios ............................. 23
Las colonias extranjeras como estrategiade desarrollo
y ocupacin del territorio .......................................................................... 26
3. La penetracin al Chaco ........................................................................ 28
Primeros asentamientos e incursiones ...................................................... 28
Formacin de colonias ............................................................................... 28
La Guerra del Chaco .................................................................................. 29
La construccin de la ruta Transchaco...................................................... 29
4. Evolucin de la organizacin del territorio .......................................... 29
La organizacin del territorio por la instalacin
de asentamientos e infraestructuras ......................................................... 30
Conquista Espaola ................................................................................ 30
Colonizacin e inmigracin ................................................................... 31
Pueblos-puerto ........................................................................................ 31
Pueblos-tren ............................................................................................ 33
Pueblos-ruta ............................................................................................ 35
Las ciudades gemelas .......................................................................... 37
Las diferentes organizaciones administrativas
del territorio por parte del Estado .............................................................. 37
5. El territorio paraguayo analizado por gegrafos extranjeros ............ 46
6. Conclusin ................................................................................................ 47
II. Los nuevos territorios del Paraguay:
continuidadesy rupturas ............................................................................ 49

1. La regin agro exportadora................................................................ 52
Historia de la implantacin moderna ...................................................... 52
Sistema econmico y actores ..................................................................... 54
Subsistema productivo agrcola.............................................................. 54
Subsistema productivo energtico .......................................................... 57
Subsistema productivo comercial y urbano ........................................... 59
Equipamiento del territorio e infraestructura .......................................... 63
Dinmica de ujos ..................................................................................... 63
Rol regional dentro del territorio paraguayo ............................................ 64
2. La regin ganadera del Norte ............................................................... 67
Historia de la implantacin moderna....................................................... 67
El subsistema ganadero .......................................................................... 68
Subsistema productivo agrcola.............................................................. 74
Sistema productivo comercial urbano ................................................... 75
Equipamiento del territorio e infraestructura ........................................... 77
Dinmica de ujos ..................................................................................... 78
Su rol dentro del sistema territorial paraguayo ........................................ 78
3. La regin campesina tradicional arraigada ........................................ 80
Equipamiento del territorio e infraestructura ........................................... 88
Dinmica de ujos ..................................................................................... 91
Su rol dentro del territorio ......................................................................... 91
4. La regin campesina en crisis ................................................................ 93
Equipamiento del territorio ....................................................................... 98
Dinmica de ujos ..................................................................................... 99
Su rol dentro del territorio paraguayo .................................................... 100
5. La regin metropolitana ...................................................................... 101
Historia de la implantacin moderna..................................................... 101
Sistema econmico y actores ................................................................... 102
Infraestructura y equipamiento .............................................................. 102
Dinmica de ujos ................................................................................... 104
6. Las regiones isla ..................................................................................... 106
Historia de su implantacin moderna .................................................... 106
Sistema econmico y actores ................................................................... 107
196
7. La regin Occidental y los Chacos ....................................................... 111

Historia de la implantacin moderna..................................................... 111
Sistemas econmicos y actores ................................................................ 112
El sistema agrcola ................................................................................ 113
El sistema ganadero .............................................................................. 113
Equipamiento e infraestructura .............................................................. 120
Dinmica de ujos ................................................................................... 122
III. La administracin, gestin y divisin poltica
del territorio por el Estado...................................................................... 127

1. Criterios de la divisin administrativa................................................ 129
2. Infraestructuras de transporte y organizacin
econmica del territorio ....................................................................... 131
Las rutas en la zona Norte de la regin Oriental.................................... 131
Las rutas en la zona central de la regin Oriental ................................. 133
Las rutas en la zona Este de la regin Oriental ...................................... 133
Las rutas en la zona Suroeste de la regin Oriental ............................... 134
El Chaco .................................................................................................. 135
3. La divisin poltica actual del territorio paraguayo ......................... 137
4. Descentralizacin y poder territorial .................................................. 154
5. El nuevo rol del Estado en la gestin del territorio ............................ 156
6. Ordenamiento territorial:
poltica y herramienta del desarrollo .................................................. 161
7. Experiencias de ordenamiento territorial en Paraguay .................... 165
IV. Tendencias y evolucindel territorio:
un ensayode prospectiva ......................................................................... 169

1. El futuro como realidad presente ........................................................ 171
2. Dinmicas territoriales actuales .......................................................... 172
3. Tendencias de las nuevas regiones ...................................................... 177
4. Desafos estructurales de la sociedad
y el territorio paraguayo....................................................................... 185
5. Modelos de ordenamiento y desarrollo territorial:
el desafo del Estado .............................................................................. 187
V. Conclusiones nales ............................................................................ 189
ndice de mapas
Mapa N 1
Tierras de empresas extranjeras
en la regin Oriental en el ao 1920 ............................................................ 25
Mapa N 2
Parcelacin de tierras pblicas en el Chaco
y propiedad de la empresa Carlos Casado en 1925 ..................................... 26
Mapa N 3
Colonias extranjeras en 1930 ......................................................................... 27
Mapa N 4
Divisin administrativa entre 1906 y 1945 .................................................. 39
Mapa N 5
Mapa N 6
Mapa N 7
Divisin administrativa actual ..................................................................... 45
Mapa N 8
Regin Agro Exportadora .............................................................................. 58
Mapa N 9
Regin Ganadera del Norte ........................................................................... 76
Mapa N 10
Regin Campesina Tradicional y Arraigada ............................................... 89
Mapa N 11
Regin Campesina en Crisis........................................................................... 97
Mapa N 12
Asuncin y los anillos metropolitanos ....................................................... 103
Mapa N 13
Las Regiones Islas .......................................................................................... 110
Mapa N 14
Los Chacos ..................................................................................................... 119
Mapa N 15
El sistema de la produccin, transformacin
y comercializacin del ganado.................................................................... 123
Mapa N 16
Rutas pavimentadas ..................................................................................... 132
Mapa N 17
Divisin Distrital de la Regin Oriental ..................................................... 151
Mapa N 18
Divisin Distrital del Chaco ......................................................................... 152
Mapa N 19
Modelos del funcionamiento de la integracin
fsica regional para Paraguay: El Mercosur y la Zicosur .......................... 177
ndice de esquemas
Esquema N 1
Pueblos-Puerto................................................................................................. 32
Esquema N 2
Pueblos-Tren .................................................................................................... 34
Esquema N 3
Pueblos-Ruta .................................................................................................... 36
Esquema N 4
Ciudades Gemelas ........................................................................................... 37
Esquema N 5
Sistema Urbano de las Ciudades Agro Exportadoras .................................. 60
Esquema N 6
Sistema Urbano Paraguayo Tradicional de las Ciudades-Ruta ................. 62
Esquema N 7
Regin Agro Exportadora .............................................................................. 66
Esquema N 8
Regin Ganadera del Norte ........................................................................... 79
Esquema N 9
Regin Campesina Tradicional y Arraigada ............................................... 92
Esquema N 10
Regin Campesina en Crisis......................................................................... 100
Esquema N 11
Regin Metropolitana .................................................................................. 105
Esquema N 12
Las Regiones Islas .......................................................................................... 109
Esquema N 13
Los Chacos ..................................................................................................... 124
Esquema N 14
Rutas pavimentadas y puentes ms importantes del pas ....................... 135
15 Aniversario
de la ADEPO
1991~2006
La dinmica de la poblacin: desafos y

estrategias frente a la pobreza
(Memorias del 1er Congreso Paraguayo de Poblacin)
SERIE POBLACIN Y DESARROLLO

(1era y 2da edicin):
La Demografa y la Poblacin:
Conceptos, teoras, debates y polticas
Paraguay: Desafos demogrficos

en el siglo XXI
SERIE MANUALES
Poblacin y Desarrollo: Curso de posgrado

con nivel de actualizacin
Manual de elaboracin de proyectos con

enfoque sociodemogrfico y ambiental
SERIE INVESTIGACIONES
Familia y Pobreza en el Paraguay.

Resultado de investigaciones I
Algunos enfoques sobre el empleo y el

capital social en el Paraguay.
Resultado de investigaciones II

regionales del Paraguay.
Resultado de investigaciones III
De prxima publicacin
Dinmicas metropolitanas
(Asuncin, Ciudad del Este, Encarnacin)
Polticas sociales y perspectivas territoriales

en Paraguay.
Resultados del 3er concurso
de investigaciones IV
Memorias del 2 Congreso

Paraguayo de Poblacin
Pioneros brasileos en el Paraguay
En la presente publicacin, Fabricio Vzquez ofrece una propuesta

innovadora en el abordaje de los estudios sociodemogrficos al
vincularlos con las dinmicas territoriales. De este modo, nos induce a
concebir nuevos escenarios donde los lmites tradicionales de la divisin
poltico-administrativa se diluyen, y a trasponer toda frontera
imaginaria para visualizar conjuntos poblacionales diferentes que se
extienden y se superponen sobre paisajes configurados por la
produccin, la forma de usar el espacio geogrfico, las modalidades de
gestin aplicadas o no por las instituciones y la tensin producida por
los contactos socioculturales que imponen los movimientos
migratorios.
El trabajo plantea varias interrogantes para algunas de las cuales ofrece
posibles respuestas, dejando otras ms como motivadoras de debate.
En cualquiera de los casos, el autor inaugura con este trabajo una nueva
vertiente para la investigacin de la compleja realidad de nuestro pas y
quizs abre un camino para acertar con las propuestas de solucin.
Fabricio Vzquez es egresado de la Facultad de Ciencias Agrarias de la

Universidad Nacional de Asuncin (UNA), en cuyo Departamento de
Economa Rural ejerce la docencia y la investigacin. Es Doctorando en
Geoeconoma en la Universidad de Toulouse Le Mirail, Francia, donde ha
realizado una Maestra en Desarrollo Territorial. Es investigador de ADEPO
y Polomercosur en los ejes de Ordenamiento, Desarrollo Territorial y
Economas regionales.
La Asociacin Paraguaya de Estudios de

Poblacin (ADEPO) es una entidad civil, sin
fines de lucro, cuyo objetivo es impulsar,
fortalecer y llevar a cabo estudios y
actividades relativas a poblacin. Fue
creada en 1991 y rene en su seno a
profesionales de diversas disciplinas
especializados o interesados en la temtica
sociodemogrfica y en comprender los
vnculos entre la dinmica de la poblacin
y el desarrollo.
Territorio
y Poblacin
Nuevas dinmicas
regionales
en el Paraguay
Fabricio Vzquez
Fabricio Vzquez
Ms que analizar y describir estas configuraciones en la forma como se

presentan en un momento dado, la geografa y sus diversas ramas
constitutivas se interesan por interpretar y explicar la dinmica de los
cambios que subyacen en los diversos territorios y actividades de sus
actores, tratando de comprender lo que ha llevado a conformar la
situacin analizada y a prefigurar, bajo determinados supuestos y
tendencias, lo que podra ocurrir en el futuro.
15 Aniversario
de la ADEPO
1991~2006
Territorio y Poblacin: Nuevas dinmicas regionales en el Paraguay
Publicaciones de ADEPO/UNFPA
Los evidentes vnculos entre la poblacin y su entorno geogrfico

quedan de manifiesto en las distintas formas de ocupacin del
territorio, en los movimientos migratorios, en las condiciones de vida y
de trabajo de sus habitantes y en los mecanismos de interaccin
econmica, poltica, social y cultural que los mismos establecen entre s
como personas y como integrantes de diversos grupos e instituciones.
Todo lo cual se refleja como causa y efecto en las cambiantes formas
que va adquiriendo, a lo largo del tiempo, el tamao, la estructura y la
dinmica demogrfica, as como la distribucin de la poblacin en el
espacio geogrfico.
Serie
Investigaciones
Poblacin
y Desarrollo
Volumen III
En sus tres lustros de vida, la ADEPO ha

realizado significativos aportes en este
campo destacndose particularmente los
Congresos Paraguayos de Poblacin (2003
y 2005), la serie de investigaciones
especializadas, cursos de posgrado y
diversas publicaciones que han contribuido
a enriquecer el conocimiento y el acervo
bibliogrfico del Paraguay en temas de
poblacin y sus vinculaciones con el
desarrollo, el empleo, la pobreza, la familia,
el ambiente y la dinmica territorial.
Adems, ha suscrito importantes convenios
de cooperacin con instituciones
acadmicas, civiles y pblicas, nacionales e
internacionales, que le han permitido un
mejor desempeo de sus actividades y un
mayor inters por la temtica
sociodemogrfica en nuestro pas.
La ADEPO ha recibido ltimamente el
invalorable apoyo del Fondo de Poblacin
de las Naciones Unidas (UNFPA), con el
cual ha sido posible un avance cualitativo
en el cumplimiento de sus finalidades. Para
llevar a cabo la investigacin cuyos
resultados hoy se publican, se obtuvo
adems la activa cooperacin de la GTZ.
La ADEPO es entidad fundadora y asociada
a la Asociacin Latinoamericana de
Poblacin (ALAP).

Territorio y Poblacion PDF

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Territorio y Poblacion PDF

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

15 Aniversario

La dinmica de la poblacin: desafos y

SERIE POBLACIN Y DESARROLLO

Paraguay: Desafos demogrficos

Poblacin y Desarrollo: Curso de posgrado

Manual de elaboracin de proyectos con

Familia y Pobreza en el Paraguay.

Algunos enfoques sobre el empleo y el

Territorio y Poblacin: nuevas dinmicas

Polticas sociales y perspectivas territoriales

Memorias del 2 Congreso

Pioneros brasileos en el Paraguay

En la presente publicacin, Fabricio Vzquez ofrece una propuesta

Fabricio Vzquez es egresado de la Facultad de Ciencias Agrarias de la

La Asociacin Paraguaya de Estudios de

Ms que analizar y describir estas configuraciones en la forma como se

Los evidentes vnculos entre la poblacin y su entorno geogrfico

En sus tres lustros de vida, la ADEPO ha

Territorio y Poblacin: nuevas dinmicas

La presente publicacin es resultado de una investigacin realizada

Agradecimientos del autor

Cooperacin Tcnica Alemana

Fondo de Poblacin de las

Asociacin Paraguaya de Estudios

Territorio y Poblacin: nuevas dinmicas regionales en el Paraguay

Territorio y Poblacin: nuevas dinmicas regionales en el Paraguay

El Ingeniero Fabricio Vzquez, especializado en geografa econmica y humana en

Territorio y Poblacin: nuevas dinmicas regionales en el Paraguay

Territorio y Poblacin: nuevas dinmicas regionales en el Paraguay

Territorio y Poblacin: nuevas dinmicas regionales en el Paraguay

nifestacin territorial de los fenmenos humanos a travs de los datos estadsticos y

Territorio y Poblacin: nuevas dinmicas regionales en el Paraguay

Territorio y Poblacin: nuevas dinmicas regionales en el Paraguay

territoriales por medio de la bsqueda de elementos constantes en los diversos territorios.

Territorio y Poblacin: nuevas dinmicas regionales en el Paraguay

partes del planeta. Este proceso genera a la vez homogenizacin y especializacin,

Territorio y Poblacin: nuevas dinmicas regionales en el Paraguay

Territorio y Poblacin: nuevas dinmicas regionales en el Paraguay

Territorio y Poblacin: nuevas dinmicas regionales en el Paraguay

y abarca la fundacin de los nuevos poblados antes de la independencia (UNFPA,

Los jesuitas y la tercerizacin de la ocupacin

Independencia y formacin del Estado; el sistema poltico

Territorio y Poblacin: nuevas dinmicas regionales en el Paraguay

de encierro geogrco de Paraguay y su dependencia econmica en el sistema regional.

La Guerra de la Triple Alianza contra el Paraguay

Territorio y Poblacin: nuevas dinmicas regionales en el Paraguay

Asuncin que habra de extenderse por mucho tiempo, retardando el crecimiento y

Venta de tierras pblicas y creacin de los latifundios

Territorio y Poblacin: nuevas dinmicas regionales en el Paraguay

Cuadro N 1. Propiedad de la tierra en Paraguay, 1946.

Territorio y Poblacin: nuevas dinmicas regionales en el Paraguay

Mapa N 1. Tierras de empresas extranjeras en la regin Oriental en el ao 1920.

Fuente: Kleinpenning, 1992

Territorio y Poblacin: nuevas dinmicas regionales en el Paraguay

Mapa N 2. Parcelacin de tierras pblicas en el Chaco

Fuente: Adaptado de Kleinpenning, 1992

Las colonias extranjeras como estrategia

Territorio y Poblacin: nuevas dinmicas regionales en el Paraguay

Fuente: Kleinpenning, 1992

Territorio y Poblacin: nuevas dinmicas regionales en el Paraguay

Primeros asentamientos e incursiones

Adems, los franceses manifestaron que venan al Paraguay, no al Chaco.

Territorio y Poblacin: nuevas dinmicas regionales en el Paraguay