Está en la página 1de 110

contenido

UNIVERSIDAD
NACIONAL
DE COLOMBIA

INSTITUTO DE ESTUDIOS
POLTICOS Y RELACIONES
INTERNACIONALES

IEPRI

anlss
poltco
ENERO - ABRIL 2007 N 59

COMIT E D I T O R I A L

FUNDADOR

Francisco Leal Buitrago


Universidad de los Andes, departamento
de Ciencia Poltica

ESTUDIOS
El Banco Mundial y la politizacin de su mandato
JOS GERMN BURGOS

Mene en Venezuela: el surgimiento del conicto


por la renta del petrleo, prembulo histrico
a la coyuntura actual (1917 a 1936)
DOUGLAS C. RAMREZ VERA

Las relaciones entre Latinoamrica y China:


un enfoque para su aproximacin
JUAN GABRIEL TOKATLIAN

EDITORA

Los archivos de Estados Unidos: fuente clave


para la historia de Colombia

Diana Marcela Rojas


IEPRI, Universidad Nacional de Colombia
ASESORES EDITORIALES

Daniel Pcaut
Ecole des Hautes Etudes en Sciencies Sociales
Charles Bergquist
Universidad de Washington, Seatlle,
departamento de Historia
Stathis N. Kalyvas
Universidad de Yale, departamento de Ciencia Poltica
Gonzalo Snchez Gmez
IEPRI, Universidad Nacional de Colombia
William Ramrez Tobn
Fundacin Seguridad y Democracia, Colombia
Fernando Cubides Cipagauta
Universidad Nacional de Colombia,
departamento de Sociologa
Hugo Fazio Vengoa

24

INTERNACIONAL

DIRECTOR

Gabriel Misas Arango


IEPRI, Universidad Nacional de Colombia

ADOLFO LEN ATEHORTA CRUZ,


DAVID FERNANDO VARELA S.
DIANA MARCELA ROJAS RIVERA

46

57

TESTIMONIO
En las manos del ejrcito: violencia y posguerra
en Guatemala
MARCIA ESPARZA

75

Universidad de los Andes, departamento de Historia


ASISTENTE EDITORIAL

Carlos Germn Sandoval


IEPRI, Universidad Nacional de Colombia

JVENES INVESTIGADORES
Bogot en la globalizacin

COMIT CIENTFICO

EDUARDO CORREDOR GMEZ

87

Thomas Fischer Alemania


Klaus Meschkat Alemania
Maria Isaura Pereira de Queiroz Bra sil
Catherine LeGrand Canad
Eric Hobsbawm Inglaterra

Preparacin editorial, diagramacin e impresin


Unibiblos / Universidad Nacional de Colombia
Distribucin
El Malpensante
Impresa en Colombia, 2007

RESEA
La inseguridad de la seguridad,
Francisco Leal Buitrago
POR: ALEJO VARGAS VELSQUEZ

108

estudios

El Banco Mundial
y la politizacin
de su mandato*
Jos Germn Burgos S.**

RESUMEN
En este artculo se sostiene que como producto de la agenda de gobernanza adoptada por el Banco
Mundial a comienzos de los noventa, ste ha asumido expresamente una politizacin de su mandato entendida como la legitimacin de una mayor intervencin en la reforma del rol econmico y poltico de
los estados prestamistas. sta se ha sustentado en una reinterpretacin ad hoc de los artculos de la carta
constitutiva que permite una intervencin amplia del organismo en diversos asuntos antes considerados
estrictamente polticos. Por esta va, el Banco ha roto de manera clara el pretendido carcter tcnico que
le caracteriz desde su creacin en la segunda posguerra.
Palabras clave: Banco Mundial, economa, reforma.
SUMMARY
This article asserts that, as a result of the rule program adopted by the World Bank at the beginning of the
nineties, the institution has assumed a politicization of its mandate taken as the legitimization of deeper
intervention in the restructuring of economic and political roles by moneylender states. Such politicization has been backed in an ad hoc reinterpretation of the founding statutes, allowing wide institutional
intervention in diverse affairs previously considered strictly political. By proceeding this way, the bank has
clearly broken the intended technical character featured since its foundation in the second post war.
Key words: World Bank, Economy, restructuring.

[3]

FECHA DE RECEPCIN: 15/10/2006


FECHA DE APROBACIN: 20/10/2006

* Este texto forma parte de la investigacin doctoral intitulada


El caso de Bolivia, desarrollada en la Universidad de Barcelona.
** Profesor asistente de la Universidad Nacional de Colombia,
anlisis poltico n 59, Bogot,
enero-abril, 2007: pgs. 3-23

Facultad de Derecho. Analista asociado del Instituto Internacional


de Gobernabilidad de Catalua.

ISSN 0121-4705

El Banco Mundial y su rol en la construccin del Estado de derecho.

El Banco Mundial y la politizacin de su mandato

Jos Germn Burgos S.

[4]

l Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento, BIRF1, institucin central del hoy


conocido como Grupo del Banco Mundial, fue creado en el marco de la conferencia
de Bretton Woods con los objetivos de soportar nancieramente la reconstruccin de
Europa luego de la posguerra y suplir las deciencias de los mercados privados de capital
especialmente en lo relativo a la disponibilidad de nanciacin para el desarrollo.
Muy prximo a su creacin, la funcin nanciadora del BIRF se vio trastocada como
producto de la inauguracin del Plan Marshall, el cual se constituy en el verdadero soporte
del proceso de reconstruccin europeo. Dada esta situacin, para comienzos de la dcada
de los aos cincuenta del siglo pasado, esta entidad reorient su labor a la nanciacin
de los en aquel momento denominados pases en vas de desarrollo. Esta nueva labor de
nanciacin se justic ante la ausencia de un mercado privado de capitales sucientemente amplio para apoyar las necesidades de dichos pases.
Luego de su focalizacin en los temas del desarrollo, el Banco se ha caracterizado por
la ampliacin permanente de la agenda de temas relacionados con su principal objetivo.
As, mientras en su origen el eje de accin del BIRF eran los prstamos para proyectos en
infraestructura, para la dcada de los sesenta la nanciacin se at a la lucha contra la
pobreza va proyectos especcos en materia de servicios bsicos. La lgica de proyectos,
sin embargo, se vio trastocada por la introduccin de prstamos por programa, es decir,
relacionados con la reforma parcial o total de sectores econmicos.
Entrados los aos noventa, el Banco dara un nuevo e importante giro al introducirse
abiertamente en el sustento intelectual y econmico de la reforma del Estado. Ante el
inters por la gobernanza, se establecieron entre condiciones y diversos mecanismos de
asistencia tcnica dirigidos a promover un Estado sujeto al derecho, scalizable y ecaz. Se
plante que un modelo con los anteriores trminos generaba un ambiente institucional
posibilitador de un funcionamiento adecuado de los mercados.
El presente texto pretende identicar y analizar el proceso de construccin de la agenda
de gobernanza desarrollada por el BM desde el inicio de la dcada de los noventa hasta
el ltimo mandato del presidente James Wolfenshon.
La tesis central que se sostendr plantea que el involucramiento del Banco en la reestructuracin de diversos aspectos de la organizacin y el papel del Estado a travs de su
preocupacin por la gobernanza constituye un giro cualitativo que implica una clara introduccin del BM en el terreno de la poltica de los estados, ello a pesar de que su carta
constitutiva le impide una accin en tal sentido. Este nuevo rol poltico se ha sustentado
en la reinterpretacin de los artculos que enmarcan su accionar, y ha ocializado un entendimiento que justica una amplia intervencin de este organismo en diversos aspectos
directamente polticos del orden nacional.
La estructura del escrito es la siguiente: en primer lugar, se ubicar el surgimiento de la
etapa de inters del BM por la gobernanza y las reformas institucionales; en segundo trmino, se establecer de qu manera el Banco ha variado su posicin sobre su rol apoltico,
y especialmente cul fue el impacto de la agenda de gobernanza en dicha autovaloracin.
Finalmente se presentar una seccin de conclusiones.

A lo largo del texto y por razones ante todo estilsticas se utilizarn indistintamente las expresiones Banco, BM y
BIRF. Todas harn referencia al Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 3-23

Jos Germn Burgos S.

EL SURGIMIENTO DE LA AGENDA DE GOBERNANZA

Entrados los aos noventa y luego de un periodo caracterizado por la promocin de


un Estado mnimo en materia econmica, el Banco Mundial introduce la necesidad de
considerar la capacidad del Estado y los diseos institucionales en cuanto condiciones para
el crecimiento econmico y la lucha contra la pobreza. Estas preocupaciones se agruparon
bajo el trmino governance, y es en este mbito donde surge la preocupacin por el
Estado de derecho, la reforma judicial, y progresivamente se han ido incorporando temas
como la lucha contra la corrupcin y una reexin sobre el papel del Banco en trminos
de los derechos humanos2.
La incorporacin de los nuevos temas vinculados con la gobernanza se ha asociado a
un diverso tipo de factores. En primer lugar est el balance de fracaso en cuanto a los resultados reales de los programas de ajuste que no haban logrado las tasas de crecimiento
deseadas y adems haban generado consecuencias sociales crticas. De acuerdo con el
informe preparado por el ex vicepresidente del BM, William Wapenhans, hacia 1991 una
tercera parte de los proyectos apoyados por el Banco podan evaluarse como un fracaso3.
Esto era particularmente cierto en el contexto africano, donde segn el informe, el nivel
de xito haba sido inferior al 17,2% y se extenda por todos los sectores de prstamos,
incluso aquellos con un alto nivel de desempeo como los relacionados con las reas de
telecomunicaciones, energa, industria y asistencia tcnica4.
Las respuestas al por qu de este fracaso se ubicaron en la ausencia de capacidades
por parte del Estado y de un verdadero compromiso poltico en la implementacin de las
reformas. Los documentos del BM lo enunciaron en los siguientes trminos:
Reconociendo que los prstamos de ajuste fueron frecuentemente optimistas acerca
de la capacidad de implementacin de los gobiernos y del compromiso de reforma, el
Banco ha dirigido directamente su atencin a las medidas que amplan la capacidad de
implementacin de los gobiernos5.
Bajo la letana de los problemas de desarrollo de frica hay un problema de crisis de
gobernanza6.
Un segundo factor inuyente en la generacin de la agenda de gobernanza fueron los
crticos resultados del apoyo del Banco a las primeras experiencias de reestructuracin
econmica de algunos pases del extinto bloque sovitico. En pases como Polonia y Rusia,
bajo los planteamientos del Consenso de Washington se promovi una agresiva poltica de
desregulacin de la economa y de privatizacin de los activos del Estado, con la idea de
2

La expresin governance se ha traducido generalmente bajo el trmino de gobernabilidad. Sin embargo, se


ha cuestionado tal interpretacin en cuanto genera confusin dado que con esta denominacin se ha entendido
la relacin entre el ejecutivo y el legislativo para permitir el trmite adecuado de proyectos de ley. Por tanto, en
el ao 2002, y a n de evitar malinterpretaciones, la Academia de la Lengua Espaola ha acuado el trmino
gobernanza, que es el que utilizaremos a lo largo de este texto.

Dicho informe se reere al solicitado por el presidente del BM, Lewis Preston, al ex vicepresidente Wapenhans, y
que constitua una forma de responder a las crecientes crticas en contra de los efectos sociales de los programas
de ajuste y de los escasos rendimientos econmicos que estaba generando.

WAPENHANS Report. Documento disponible en http://www.whirledbank.org/ourwords/wapenhans.html

SHIHATTA, Ibrahim, The World Bank and governance issues in its borrowing members, en The World Bank in a
changing World. Londres, Martinus, 1995, p. 59.

Banco Mundial, Mainstreaming Anti-Corruption Activities in World Bank Assistance: A Review of Progress Since 1997.
Banco Mundial, Washington, 2004, p. 155.

estudios

El Banco Mundial y la politizacin de su mandato

[5]

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 3-23

El Banco Mundial y la politizacin de su mandato

Jos Germn Burgos S.

ampliar los mercados en un contexto de mxima libertad. El resultado no fue el esperado


por cuanto los procesos de privatizacin se caracterizaron por una fuerte corrupcin y los
niveles de crecimiento econmico nunca reaccionaron como lo esperado. Las razones
para lo anterior se encontraron en el contexto poltico e institucional:
La primera generacin de reformas en el centro este de Europa y en la antigua Unin Sovitica fallaron en
permitir un crecimiento econmico sostenido y el desarrollo porque fundamentalmente ignoraron la economa
poltica de las reformas institucionales y la incapacidad del ajuste macroeconmico tradicional de cambiar las
7

estructuras de incentivos que afrontan los polticos, burcratas y lderes empresariales .

[6]

Un tercer y ltimo factor inuyente en la introduccin de los temas de gobernanza


fue la inuencia venida de la teora econmica del desarrollo que haba incorporado
recientemente la importancia de las instituciones como aspectos centrales para entender
las posibilidades del crecimiento econmico8. En particular, a partir del reconocimiento
realizado a Douglas North mediante el otorgamiento del premio Nobel de economa, se
empez a aceptar que los mercados no pueden funcionar al margen de las instituciones
jurdicas y polticas, de forma tal que no bastaba con la existencia de economas ms liberalizadas. Los planteamientos del neoinstitucionalismo econmico otorgaban un papel
claro al Estado como proveedor de reglas de juego que permitieran predictibilidad en su
accionar y, por esta va, la ampliacin de los mercados. En lo que hace a la agenda de gobernanza del Banco Mundial, el neoinstitucionalismo brind el fundamento terico para
entender el papel econmico del Estado respecto de la existencia de los mercados y para
legitimar acadmicamente su inters en involucrarse en la gestin de la accin pblica.
Ahora bien, la inauguracin de la agenda de gobernanza a comienzos de los noventa
no puede desconocer que el BM estaba involucrado de tiempo atrs en varios proyectos
relacionados con la reforma del Estado. De acuerdo con Toussaint, las iniciativas institucionales del Banco se remontan a la dcada de los cincuenta, cuando contribuy a la
creacin de agencias paragubernamentales dentro de los pases clientes, las cuales se
caracterizaban por ser independientes nancieramente de sus gobiernos y al margen del
control de las instituciones polticas locales, entre ellas los parlamentos. Algunos ejemplos
de stas fueron la Corporacin Financiera Industrial, la Junta de Inversiones y el Departamento Nacional de Desarrollo econmico y social en Tailandia, as como la Corporacin
Nacional de Energa Trmica de la India9.
Adicionalmente a este temprano involucramiento, la preocupacin por la capacidad
del Estado y su impacto en los proyectos del Banco, se expres igualmente a nales de
los aos setenta cuando en el contexto de su accionar en frica, los funcionarios del BM
resaltaron que buena parte del fracaso se debi a la no consideracin de la debilidad
del sector pblico especialmente en cuanto hace a la ausencia de instituciones ecientes
capaces de implementar y sostener los objetivos del desarrollo10. Como respuesta a esta
7

WEAVER, Catherine, The hypocrisy of international organizations. The Rhetoric, reality and reform of the World Bank. Tesis
doctoral presentada en la Universidad de Wisconsin en Madison, 5 de abril de 2003, p. 152.

WEAVER, ob. cit., p. 27.

TOUSSAINT, Eric, El apoyo del Banco Mundial y del FMI a las dictaduras. Documento disponible en http://www.
cadtm.org/IMG/pdf/ApoyoFMIBMadictaduras5ag04.pdf, p. 13.

10

Banco Mundial, Review governance - the critical factor OED Working Paper, Washington, 2001, p. 19, y Weaver, ob. cit.,
pp. 21 y 22.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 3-23

Jos Germn Burgos S.

inquietud se creara en 1981 y dentro del Banco, una divisin central de gestin del sector
pblico, la cual se dedic a realizar diagnsticos sobre aspectos como reforma administrativa, descentralizacin, privatizacin, etc. Dicha dependencia, sin embargo, era muy dbil
y nunca logr inuir en la colocacin de proyectos, siendo nalmente eliminada en 1987
mediante su fusin con el departamento de sector privado11.
Aun cuando en estos primeros momentos la preocupacin por la reforma a fondo del
Estado nunca se formaliz internamente por la va de una agencia o un discurso claro al
respecto, esto no signic que durante los ochenta no se hubieran condicionado cambios
en el mismo. Mediante los programas de ajuste estructural se promovi, entre otros, la
descentralizacin poltico-administrativa, la reestructuracin de las burocracias pblicas y
la reduccin del gasto del Estado. Todo ello buscaba delinear un modelo de Estado mnimo, que no interviniera excesivamente en los mercados y que actuara siguiendo criterios
provenientes de este ltimo12. Con todo, sera con la conceptualizacin de la gobernanza
que el Banco reexionara y se introducira de lleno en la transformacin de diversos
mbitos del Estado.

estudios

El Banco Mundial y la politizacin de su mandato

LA CONCEPTUALIZACIN DE LA GOBERNANZA

La gobernanza en el Banco Mundial ha pasado por diversos momentos, que en lneas


generales han terminado por agregar nuevas temticas a dicha agenda. Inicialmente ella
haca referencia a la gestin y al control a la administracin pblica. Posteriormente involucr ms claramente los temas de corrupcin y derechos humanos, para luego ampliarse
an ms a propsito de la generacin de los indicadores de gobernanza.
Respecto a la primera fase, el uso del trmino gobernanza se inici en 1989 con la
publicacin del documento editado por el Banco bajo el ttulo, frica subsahariana: de la
crisis al desarrollo sostenible13. Con todo, sera en el documento de discusin Gobernanza y
desarrollo, publicado en 1992, en el que se establecera una primera denicin del mismo
en los siguientes trminos: La gobernanza es la manera como el poder es ejercido en la
gestin de los recursos econmicos y sociales para el desarrollo de un pas14.
Esta denicin tan amplia, sera precisada un poco ms en el informe Gobernanza, la
experiencia del Banco Mundial, presentado en 1994, en el que se identic como buena
gobernanza la relacionada con: La existencia de un ambiente de generacin de polticas
predecible, abierto y adecuado; una burocracia con una tica profesional; un poder ejecutivo scalizable en sus acciones y una sociedad civil fuerte y participativa en los asuntos
15
pblicos; todo esto funcionando bajo el Estado de derecho .
A partir de las anteriores deniciones se identicaran entonces tres reas especcas
relacionadas con la gobernanza. En primer lugar estaba la forma del rgimen poltico. A
11

WEAVER, ob. cit., p. 20.

12

Idem., pp. 21 y 22.

13

TUOZZO, Fernanda, Exploring the implications of theoretical underpinnings and institutional practices of World Bank
Governance reforms in Argentina. Documento presentado en el evento Banco de investigaciones sobre el Banco
Mundial. Central European University. Abril 1 y 2, 2005, Budapest, p. 13. Tambin AUBUT, Julie, Governance
Agenda: Who Wins and Who Loses. Some Empirical Evidence for 2001. Working Paper. 04-48. Development Studies
Institute. London: London School of Economics, 2004.

14

TUOZZO, ob. cit., p. 7.

15

Banco Mundial, Reforming Public Institutions and Strenthening Governance. A World Bank Strategy. Washington, Banco
Mundial, 2000, p. 20.

[7]

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 3-23

El Banco Mundial y la politizacin de su mandato

[8]

Jos Germn Burgos S.

continuacin se inclua el proceso por el cual la autoridad es ejercida en la administracin de los recursos econmicos y sociales. En tercer nivel se mencion la capacidad de
los gobiernos para disear, formular e implementar polticas. En este mbito se aclar
que dado el mandato apoltico del BM, no les corresponda involucrarse en el primer
componente. En realidad se consider que los temas bsicos que podran ser objeto de la
accin del banco incluan la gestin del sector pblico, el marco legal para el desarrollo,
los procesos de scalizacin y la transparencia de la accin del Estado16.
Si bien la gestin del sector pblico fue un inters temprano del Banco Mundial a comienzos de los ochenta, en el contexto de la gobernanza sta se entendi como la capacidad
de los gobiernos para hacer e implementar polticas pblicas, de contar con programas
efectivos, as como instituciones estatales fuertes17. Dentro de este componente se inclua
la concentracin del Estado en sus funciones bsicas y la privatizacin de aquellos servicios
donde no se poda ser competitivo18.
Bajo la temtica de scalizacin y control del gobierno, se entendi la generacin de
mecanismos para hacer a los gobiernos responsables por sus acciones. En estos trminos,
el Banco desarroll tres dimensiones diferentes para fortalecer dichos mecanismos. La
primera de ellas fue la descentralizacin del Estado para acercarlo ms a los ciudadanos;
la segunda fue el aumento de los controles a la gestin nanciera pblica y nalmente se
enunci la importancia de fortalecer la lucha contra la corrupcin19.
El tercer componente de la gobernanza fue la denominada infraestructura legal para
el desarrollo y el sistema judicial. Dentro de ste, el eje fundamental fue la creacin de
un Estado de derecho, entendido como el marco de normas generador de predictibilidad
y seguridad jurdica para la actividad econmica. La ecacia de esas normas descansa en
ltima instancia en un poder judicial independiente y ecaz.
Finalmente la transparencia informativa se entendi como el acceso a la informacin
relevante, y a un proceso transparente de realizacin de polticas. En tal sentido se promovieron mecanismos para permitir la disponibilidad de la informacin acerca de las polticas
y acciones del gobierno, as como la transparencia de los procesos ms importantes para
su creacin20.
Esta primera nocin de gobernanza buscaba entonces generar un Estado amigable al
mercado. Esto signicaba reconocer que ste debera continuar como el principal asignador de los recursos. Con todo, existan actividades que eran necesarias para su funcionamiento, que no podran ser generadas por el mismo, entre las cuales estaba el marco de
reglas y su ejecucin va un sistema judicial ecaz y una administracin pblica profesional
y abierta a la mirada pblica. En sentido general, la primera aproximacin a la gobernanza

16

Banco Mundial, Governance and Development. Washington, World Bank, 1992, p. 4.

17

NIKLAS, Jan, The Rhetoric of multilateral foreing aid. Assesing the importance of good governance as a lending criterion of the
World Bank. Tesis presentada en la Universidad de Constanza, agosto de 2000.

18

Uno de los aspectos abordados bajo esta reestructuracin del Estado, fue el mismo gasto militar. En tal sentido,
ante el inters por la gobernanza, el Banco defendi una reduccin del gasto militar a unos niveles razonables.
NIKLAS, ob. cit., p. 20.

19

Niklas, ob. cit., p. 22.

20

Idem., p. 23.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 3-23

Jos Germn Burgos S.

reconoca la importancia del Estado como proveedor de reglas de juego que posibilitaran
la existencia de los mercados y su funcionamiento de manera competitiva y eciente21.
Esta conceptualizacin inicial de la gobernanza sufri un primer giro en 1997 cuando
se adopt la retrica proveniente de la nueva economa institucional22. Esto ocurri en
parte como respuesta al limitado impacto que haba tenido el tema bajo la denominacin
de gobernanza, la cual a la hora concreta de los proyectos, se vea como poco operacionalizable y excesivamente poltica23. Es as como a partir del Informe de Desarrollo Mundial
de 1997, intitulado El Estado en un mundo en transformacin, se deja de utilizar momentneamente el trmino gobernanza, que fue remplazado por el de reformas institucionales
o desarrollo institucional24.
Retomando la nueva economa institucional, las instituciones fueron denidas como
reglas de juego de orden formal e informal, que crean un marco de incentivos para los
funcionarios pblicos, mas tambin para los agentes privados. En particular, estas reglas,
escritas y no escritas, deben establecer claras restricciones que permitan, entre otros,
predictibilidad de la accin pblica y una baja en los costos de transaccin que facilite el
funcionamiento de los mercados.
Segn el enfoque institucional, el eje de accin del BM se decant entonces a promover
reformas en la normatividad que establecieran limitaciones a la accin del Estado. Fue
as como se plante la necesidad de buscar cambios en reas como los sistemas de auditora y control scal, independencia del poder judicial y del banco central, normas sobre
presupuesto y servicio civil y sobre el marco legal de instituciones como el defensor del
pueblo y otros rganos de control interno. De igual forma se busc fortalecer espacios
para el control ciudadano, tales como la profundizacin de la descentralizacin polticoadministrativa, la realizacin de encuestas a usuarios y la formalizacin de mecanismos
de reaccin en cabeza de los ciudadanos25.
Esta nueva denominacin implic una ampliacin de la agenda de gobernanza en al
menos dos sentidos. Por un lado, los temas institucionales se convirtieron en un asunto
transversal, antes que en un rea o sector especco. Como se visualiza en el cuadro 1,
esto signicaba que de ahora en adelante todos los prstamos del Banco incluiran alguna
componente de construccin institucional26.
21

El Banco emblematizaba este entendimiento en los siguientes trminos: Moverse de un paradigma altamente
intervencionista del Estado a uno en el cual el rol del sector pblico sea el de crear un ambiente posibilitador
para el sector privado, regular donde sea necesario y asegurar la entrega eciente de servicios pblicos clave.
TUOZZO, ob. cit., p. 20.

22

En trminos del BM: Mientras el Banco continu nanciando a mediados de los noventa, proyectos bajo los viejos
componentes de la gestin pblica, un volumen creciente de investigacin fortaleci el marco analtico e integr la
nueva economa institucional a las herramientas de trabajo del Banco. Banco Mundial, 2001, ob. cit., p. 4.

23

KAPUR, Devesh, Governance Related Conditionalities of International Financial Institutions. Documento de Discusin de
la UNCTAD n 6, 2000, p. 8. Tambin WEAVER, ob. cit., p. 30.

24

DOVVE, Suzanne, From Paradigm to Policy: The evolution of World Bank Public Sector Reform Policies. (1948-1998). Tesis
de maestra presentada en la Universidad Autnoma de Barcelona, 1998, p. 102. Esta variacin de la agenda
de gobernanza no ha estado ajena a confusiones sobre el espacio de inters del Banco. Segn documentos de
evaluacin del BM sobre su trabajo en gobernanza, se ha constatado la existencia de una confusin entre trminos
como desarrollo institucional, construccin de capacidades, gestin del sector pblico, lucha contra la corrupcin y
gobernanza. Dado que la ampliacin de temticas abordadas bajo el paraguas de gobernanza es cada vez ms grande e
interdependiente, no es fcil establecer diferenciaciones conceptuales claras. Banco Mundial, 2001, ob. cit., p. 3.

25

Banco Mundial, 2000, ob. cit., p. 14.

26

Idem., p. 12.

estudios

El Banco Mundial y la politizacin de su mandato

[9]

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 3-23

El Banco Mundial y la politizacin de su mandato

Jos Germn Burgos S.

C ua d r o 1
Nmero de condiciones de gobernanza por proyecto segn sector
Aspectos de gobernanza
incluidos en proyectos sectoriales
( 2000-2005)

Anticorrupcin y
scalizacin

Reforma de la
administracin pblica

Descentralizacin

Reforma legal y
judicial

20

57

23

33

Agua

23

Salud

18

14

Comercio y transporte

16

10

Agricultura

13

Medio ambiente

13

11

Educacin

Fuente: Con base en Wood, segn datos de informes del Banco Mundial27.

[10]

El cambio ms importante de estos momentos, sin embargo, fue la ampliacin progresiva


de los temas vinculados a la agenda de la gobernanza, el cual fue especialmente inspirado
por la nueva presidencia de James Wolfensohn. As, adems de los aspectos ya identicados en la primera etapa, se incluyeron la gestin del gasto pblico, la administracin del
sistema tributario y aduanero, las relaciones intergubernamentales28, la lucha contra la
corrupcin y los derechos humanos29.
En lo que hace a la corrupcin, la generacin de acciones en su contra se convirti
en una prioridad en el accionar del Banco. As, en el documento Ayudando a los pases a
combatir la corrupcin: el rol del Banco Mundial, editado en 1997, se estableci que la accin
contra la corrupcin debera darse en tres terrenos: 1) los proyectos y programas nanciados por el Banco; 2) a nivel de los pases, y 3) en trminos internacionales. En el campo
directamente relacionado con el BM, se plante que los temas de corrupcin deberan
tenerse expresamente en cuenta en el anlisis de riesgo de un pas, en las decisiones de
prstamos y en la supervisin de los portafolios. Con este n, el Banco desarroll 600
acciones anticorrupcin que involucraron a 95 pases30.
Por su parte, el tema de los derechos humanos gan en centralidad aunque de una
manera ms cauta. Si bien ya en 1994, el Banco lo haba mencionado dejando claro la
inviabilidad de tener en cuenta los derechos civiles y polticos, dado su mandato, y deniendo los derechos econmicos y sociales como ms cercanos a su accionar. No se haba
establecido el papel del BM en relacin con los mismos. En tal sentido, para nales de
los noventa, el Banco plantea que su compromiso con los derechos econmicos y sociales
se cumple a travs de diversos tipos de proyectos, tales como la formacin de los recur27

WOOD, Angela, Demystifying Good Governance: an overview of World Bank Governance Reforms and Conditions.
Diciembre de 2005, p. 6. Documento disponible en http://www.cidse.org/docs/200604121108519157.pdf

28

Banco Mundial, Reforming Public Institutions and strengthening gobervernance. A World Bank Strategy. Implementation
Update, Banco Mundial, Washington, 2002, p. 3.

29

Banco Mundial, ob. cit., 2000, p. 12.

30

Idem. Para una aproximacin a los temas de corrupcin, ver MARQUETTE, Heather, Corruption, democracy and
the World Bank, en Crime, Law and Social Change. Volumen 36, n 4, diciembre de 2001. pp. 395-407, y POLZER,
Tara, Corruption: deconstructing the World Bank Discourse. Working Paper 01-18. Development Studies
Institute. London School of Economics, diciembre de 2001.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 3-23

Jos Germn Burgos S.

sos humanos, el acceso al crdito, la lucha contra la pobreza, etc.31. En relacin con los
derechos individuales, el Banco mantiene una posicin todava cauta pero reconoce que
la nica manera para proteger los intereses de los ms pobres es a travs de reconocerles
espacios efectivos de participacin en las decisiones de los gobiernos que les afectan. Esto
implcitamente implica tener presente algn nivel de participacin poltica32.
La ampliacin de la agenda de gobernanza para estos momentos se ejemplica teniendo
en cuenta el nmero de asuntos considerados propios de la agenda de gobernanza. As, y
como se ejemplica en el cuadro 2, mientras para 1997 el Informe de Desarrollo Mundial
identic 45 aspectos como relevantes para una buena gobernanza, en 1999 este nmero
se haba incrementado a 66 y para el periodo 2002-2003 ya inclua 11633.

estudios

El Banco Mundial y la politizacin de su mandato

C ua d r o 2
Temas reiterados de la agenda de gobernanza desde 1997
Caractersticas de gobernanza/ao

1997

1998

1999

2000

Capacidad administrativa

Pesos y contrapesos

2001

x
x

Credibilidad
Descentralizacin

x
x

Judicial independiente y ecaz

Libertad de prensa
Estabilidad poltica y manejo del
conicto

Derechos de propiedad

Transparencia informativa

Coordinacin de polticas
Inversin en servicios sociales bsicos
Impuestos

2002

[11]

x
x

Fuente: Con base en Grindlee, 200234.

La tercera y ltima etapa de la agenda de gobernanza reere a una nueva ampliacin


de su mbito, pero especialmente a su operacionalizacin a propsito de la creacin de
una batera de indicadores de gobernanza, as como a su institucionalizacin por medio
de diversos cambios dentro del BM.

31

Banco Mundial, Development and Human Rights. The Role of the World Bank. Washington, Banco Mundial, 1998, p.
3. Para una presentacin histrica sobre el involucramiento del BM en el tema de los derechos humanos puede
verse: BRODNIG, Gernot, The World Bank and Human Rights. Mission Impossible. Carr Center for Human Rigts Policy
Working Paper. T01.05, diciembre de 2001.

32

Banco Mundial, 2000, ob. cit., p. 12.

33

FAUNDEZ, Julio, The rule of law enterprise towards a dialogue between practitioners and academics. CSGR Working Paper
n 164, mayo de 2005, p. 5.

34

GRINDLE, Merilee S., Good Enough Governance: Poverty Reduction and Reform in Developing Countries, en
Governance Vol 17, n 4, 2004, pp. 525-548.
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 3-23

El Banco Mundial y la politizacin de su mandato

[12]

Jos Germn Burgos S.

En lo que hace a la denicin de gobernanza, sta se ha hecho ms omnicomprensiva,


de manera tal que hoy se entiende como referente a: Las tradiciones e instituciones segn las cuales la autoridad es ejercida en un pas especco. Esto incluye el proceso por
el cual los gobiernos son seleccionados, monitoreados y remplazados. La capacidad de los
gobiernos de formular efectivamente polticas adecuadas y el respeto por los ciudadanos
y el estado de las instituciones35.
Teniendo en cuenta esta denicin, el Instituto del Banco Mundial ha construido una
propuesta de indicadores que permite hacer medible el estado de gobernanza de un pas.
Dichas dimensiones se denen de la siguiente manera:
Voz y accountability (control ciudadano): a travs de diversos indicadores existentes,
se busca determinar si existen posibilidades para la participacin de los ciudadanos en la
seleccin de los gobernantes. En tal sentido se recogen datos sobre libertades polticas,
civiles, la independencia de los medios de comunicacin, etc.
Inestabilidad y violencia poltica: pretende incorporar las percepciones acerca de las
posibilidades de que un gobierno se vea desestabilizado por medio de acciones inconstitucionales o de la violencia.
Efectividad del gobierno: busca establecer informacin que permita determinar si el
gobierno cuenta con las capacidades sucientes para producir y aplicar polticas adecuadas. Se incluyen aqu diversos indicadores: la calidad del gobierno, la independencia del
servicio civil, etc.
Carga regulatoria: pretende identicar el efecto de polticas que no son favorecedoras
del mercado o de regulaciones que afectan el comercio exterior y el desarrollo de los
negocios.
Imperio de la ley: esta dimensin integra informacin sobre la existencia de un ambiente de reglas legales justo y previsible que siente las bases de la interaccin econmica
y social. Vincula as percepciones sobre el nivel de criminalidad, ecacia y predictibilidad
del sistema judicial y nivel de cumplimiento de los contratos.
Corrupcin: entendida como el uso de cargos y funciones pblicas con nes privados36.
Otra forma de operacionalizacin ha sido a travs de los informes nacionales sobre
desempeo institucional y la revisin anual de desempeo de portafolio, los cuales se
realizan para cada pas y por la Agencia Internacional de Desarrollo. En ellos se evalan
al menos seis categoras de gobernanza relacionadas con el pas evaluado, entre las cuales
estn: transparencia, scalizacin y corrupcin del poder pblico; derechos de propiedad
y gobierno sujeto a la ley; calidad de la administracin pblica; eciencia del sistema tributario y calidad del manejo presupuestal y nanciero. Lo resaltable de estos informes es
que establecen las condiciones de posibilidad y el monto de un potencial prstamo con
dicha agencia37.
En lo que hace a su institucionalizacin, sta se ha emblematizado a propsito de la
construccin de una estrategia expresa recogida en el documento intitulado Reformando

35

EAR, Sophal, Has more aid worsened governance since 1995? A large-n study of six quality of governance indicators.
Documento del Banco Asitico de Desarrollo, mayo de 2002, p. 11.

36

KAUFMMAN, D. et al., Governance Matters. World Bank Policy Research Working Paper. Disponible en http://
www.worldbank.org/wbi/governance/pdf/govmatrs.pdf, pp. 7 y 8.

37

Ver Woods, ob. cit., p. 12.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 3-23

Jos Germn Burgos S.

las instituciones pblicas y fortaleciendo la gobernanza38. Por su parte, los documentos de estrategia donde se establecen las prioridades de accin del Banco en un pas deben contar
expresamente con una referencia a la calidad de la gobernanza y los retos existentes. Por
su parte, el BM ha creado la gura de los diagnsticos de gobernanza e institucionalidad
que se han desarrollado en algunos pases39. Todo ello se ha fundamentado en la incorporacin de ms de 200 especialistas en temas de reforma institucional y en la creacin
del grupo temtico sobre Reduccin de pobreza y gestin econmica, el cual tiene una
divisin especializada dedicada a los temas de reforma del sector pblico. De igual forma
se ha expandido el equipo del departamento legal vinculado a todos los temas de reforma
legal y judicial40.
A partir de la construccin de indicadores y de la informacin recogida en los pases
evaluados, el Banco ha estructurado un soporte cuantitativo que le ha permitido sostener
el impacto econmico positivo de la gobernanza. Fue as como con base en una muestra de
178 pases, se realiz una regresin mltiple que permiti establecer las relaciones entre
cada una de las dimensiones de gobernanza y los niveles de ingreso, la tasa de alfabetismo
adulto y la mortalidad infantil, todo ello para el ltimo lustro de la dcada de los noventa.
Los resultados aparecen como contundentes. En relacin con el crecimiento, el estudio
sostiene que hay una relacin positiva y causal entre un mejor nivel de gobernanza y el
crecimiento. Por su parte, tambin hay una asociacin positiva entre un mejor desempeo
institucional y una mayor tasa del alfabetismo adulto. Por su parte, el estudio comprueba
estadsticamente que a mejor gobernanza, menor mortalidad infantil.
En el mismo sentido, el Banco ha tratado de medir el impacto de su cooperacin nanciera relacionando los indicadores de gobernanza con la ecacia de su apoyo en los diversos proyectos y programas. En concreto, en el informe Valorando la ayuda: Qu funciona?,
qu no? y por qu?, presentado en 1998, se sostiene que el impacto de la cooperacin al
desarrollo depende de la existencia de instituciones ecaces, y propone que la direccin
de los prstamos debe tener en cuenta el desempeo del Estado y el compromiso poltico
con las reformas antes que la extensin de la pobreza y las necesidades de desarrollo del
pas prestamista41. De manera especca, el estudio sostuvo que un aumento de un 1% del
PIB en cooperacin, est asociado a un incremento de un 0,5% en el ingreso per cpita
de un pas y a una reduccin en los niveles de pobreza equivalente al 1%.
Como anota Weaver, este estudio signic un momento culmen de la agenda de gobernanza, en cuanto logr integrar la justicacin econmica de los cambios institucionales,
con un soporte cuantitativo de amplio espectro, el cual por lo dems tuvo efectos en la
manera como debera distribuirse la cooperacin segn el desempeo en gobernanza42.
La ampliacin de la agenda temtica ligada a la gobernanza ha tenido obvios correlatos
en la ampliacin de los instrumentos de nanciacin como en el monto de los prstamos a
dicha rea. En lo que hace a los mecanismos de nanciacin, las iniciativas de gobernanza
se han fundado en un portafolio amplio de instrumentos de crdito. Los mecanismos ms
38

Banco Mundial, 2004.

39

SANTISO, Carlos, Good Governance and Aid ffectiveness: The World Bank and Conditionality, en The Georgetown
Public Policy Review, Vol 7, n 1 , 2001, pp. 1-22.

40

WEAVER, ob. cit., pp. 31-32.

41

SINGH, ob. cit., p. 6.

42

WEAVER, ob. cit., p. 167.

estudios

El Banco Mundial y la politizacin de su mandato

[13]

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 3-23

El Banco Mundial y la politizacin de su mandato

Jos Germn Burgos S.

utilizados han sido los prstamos de ajuste estructural, es decir, aquellos que incorporan
condiciones, en este caso de orden institucional, para poder realizar o desembolsar parcialmente un crdito. Sobre una muestra de veinte pases que recibieron un crdito para
la reduccin de la pobreza se pudo registrar que de las condiciones establecidas a los
mismos, un 38% corresponda a reformas previas o proyectos en materia de gobernanza43.
Por su parte, para una muestra alternativa de pases, algunos de ellos alcanzaron condicionamientos de gobernanza equivalentes a ms del 70% de la condicionalidad impuesta44.
Mediante los anteriores mecanismos se ha colocado un alto porcentaje de los prstamos
del Banco en la ltima dcada. As, entre 1998 y 2001 el Banco nanci 175 proyectos
relativos a algunas de las dimensiones de la gobernanza por un valor de 1.400 millones
de dlares en 70 pases del mundo. En el periodo en cuestin, los giros para gobernanza
implicaron el 15% del total de prstamos del BM45. En 2002, se dio un crecimiento importante de los prstamos que llegaron a 5.200 millones de dlares, lo cual signic un
27% del total de crditos entregados a nivel mundial46. Para 2004, y como lo muestra la
grca, los prstamos para gobernanza se convirtieron en el rea estrella del banco con
un 25%, once puntos por encima del segundo puesto correspondiente a agricultura e
industria.
Grfico 1
Compromisos del Banco Mundial por sector. Junio 30 de 2004
[14]
20%

24%

Transporte
Salud
Finanzas
Agua

15%
16%

Educacin
Agricultura e industria
Derecho
y administracin pblica

9%
8%

8%

Fuente: The economist, ob. cit., supra 103.

La implantacin de la agenda de gobernanza como el principal sector de nanciamiento


del BM tiene un profundo signicado poltico en lo que se reere a la relacin entre el
Banco y los estados miembros. En efecto, la aceptacin por estos ltimos de la agenda de

43

WOOD, ob. cit., p. 15.

44

SINGH, Kavaljit, Aid and Good Governance A Discussion Paper for The Reality of Aid. Documento distribuido en el
Global Strategy Meeting on the World Bank and the International Monetary Fund, Penang, Malasia, 24-27, enero
de 2004, p. 10.

45

Banco Mundial, 2004, p. 10.

46

KRAUSE, Philipp, From Epistemic Change to Action? The Case of State Reform at the World Bank. Documento presentado
en la convencin de ISA, Montreal, Canad, marzo 17- 20 de 2004, p. 2.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 3-23

Jos Germn Burgos S.

gobernanza es el reconocimiento de que las limitaciones del ajuste neoliberal descansan


en los pases mismos, antes que en el contenido del modelo econmico defendido por
las Intituciones Financieras Internacionales, IFIS. Como se anot, la retrica del Banco
al justicar los nuevos temas de gobernanza fue la constatacin de los escasos alcances
de las transformaciones econmicas de los ochenta, en razn del ambiente institucional
y poltico. Va este diagnstico, en general poco disputado por los estados, se dej de
lado cualquier discusin sobre la pertinencia y el sentido de los contenidos econmicos
agenciados por el BM. Simultneamente, este ltimo paviment la va para condicionar
reformas institucionales e introducirse de lleno en el terreno de la reforma del Estado47.
Lo anterior es an ms claro si tenemos en cuenta que la introduccin de los temas de
gobernanza no ha constituido un replanteamiento del modelo econmico neoliberal. Lo
que se ha venido defendiendo desde 1992 es que la existencia de los mercados pasa por
la realizacin de ciertas funciones pblicas entre las cuales estn la ley y el orden, la regulacin del sector privado y la solucin de conictos va un aparato de justicia. En ningn
momento, la recuperacin del Estado como tema ha implicado defender su funcin como
proveedor de servicios pblicos, o limitante del funcionamiento de las reglas del mercado.
Por el contrario, el rol otorgado al Estado como posibilitador de los mercados est atado
a fuertes limitaciones como las derivadas de la promocin del Estado de derecho y de
acuerdos internacionales que permitan la existencia de compromisos crebles48.
Por todo lo anterior, la incorporacin de los temas de gobernanza al accionar del BM
ha promovido uno de los cambios ms estratgicos en su accionar. Ha logrado involucrarse
de manera cada vez ms amplia en la manera como los estados se organizan y se relacionan con los mercados y con sus poblaciones. Por esta va, su poder ha aumentado de una
manera considerable si se le compara con el papel cumplido por organismos como las
Naciones Unidas. De igual forma ha logrado ubicar en la institucionalidad jurdico-poltica de los pases la gran barrera al crecimiento econmico, eclipsando por este medio
las limitaciones del modelo de desarrollo basado en el mercado, as como el papel de los
factores externos respecto de las economas nacionales.
El giro estratgico anotado, sin embargo, ha generado un cambio de mayor calado
respecto de la dinmica y organizacin del Banco, esto, es la progresiva y compleja politizacin de su mandato a pesar de su denicin original como una institucin apoltica
y de ndole tcnica.

estudios

El Banco Mundial y la politizacin de su mandato

[15]

LA POLITIZACIN DEL MANDATO DEL BANCO MUNDIAL VA LA GOBERNANZA

Desde su fundacin en Bretton Woods, el BIRF se concibi como una entidad apoltica. Esta identicacin original era tan clara que se incluy en la carta constitutiva de la
institucin de diversas formas. As, la seccin 5 del artculo 3 establece: El Banco har
arreglos a n de asegurar que el producto de un prstamo se utilice nicamente a los nes para los cuales fue concebido, prestando debida atencin a los factores de economa
y eciencia, y haciendo caso omiso de inuencias o consideraciones de carcter poltico
o no econmico.
47

SINGH, ob. cit., p. 11.

48

MAWDSLEY, Emma et al., The World Development Report series II: continuity and change in development
orthodoxies en Progress in development studies, Vol 3, n 4, 2003, p. 279; CORNIA, Giovanni, Convergence of
Governance Issues, Dissent on Economic Policies en IDS Bulletin. Vol. 29, 1998, p. 36, y PANITCH, Leo, The State in
a changing World: Social-Democratizing global capitalism, en Monthly Review, octubre de 1998, p. 20.
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 3-23

El Banco Mundial y la politizacin de su mandato

Jos Germn Burgos S.

Por su parte, la seccin 10 del artculo 4 bajo el ttulo prohibicin de actividad poltica plantea que: El Banco y sus funcionarios no podrn intervenir en asuntos polticos
de ningn miembro; ni tampoco permitirn que la clase de gobierno o de miembros
interesados sea factor que inuya en sus decisiones. Todas sus decisiones se inspirarn
nicamente en consideraciones econmicas; y estas consideraciones debern aquilatarse
en forma imparcial con miras a lograr los objetivos enunciados en el artculo 149.
Finalmente, la seccin 5 del artculo 5 plantea que: El director gerente, los funcionarios
y empleados del Banco, en el desempeo de sus funciones, estarn obligados a dedicarse
enteramente al Banco sin acatar ninguna otra autoridad. Los miembros del Banco debern
respetar el carcter internacional de este deber y abstenerse de toda tentativa de ejercer
inuencias sobre cualquier miembro del personal en el desempeo de sus funciones.
Con base en los anteriores artculos se puede concluir que existen cuatro limitaciones
claras de intervencin en la poltica de los estados miembros por parte del Banco:
- No podr intervenir en los asuntos polticos de ningn pas miembro.
- No tendr en cuenta el carcter poltico del pas miembro a la hora de considerar un
prstamo.
- No se tendrn en cuenta aspectos polticos a la hora de otorgar un prstamo.
- Los estados miembros no deben usar el Banco como medio para desarrollar su agenda
poltica.
[16]

La pretensin con el carcter apoltico del Banco era la de conformar una institucin
con un perl tcnico y neutral que le permitiera tener la suciente autoridad y legitimidad50. Esta conceptualizacin expresaba una aproximacin funcionalista en relacin con
las organizaciones, segn la cual los entes internacionales deberan concebirse como
espacios especializados con jurisdicciones especcas. Por tanto no se poda aceptar el
carcter poltico de las mismas en cuanto dicultaba el desarrollo objetivo y experto de
su misin51.
Adicionalmente a la orientacin funcionalista, los fundadores del Banco entendieron
que su dimensin tcnica facilitara una relacin ms legtima y uida con diversos actores fundamentales para su existencia52. En primer lugar estaban los banqueros privados
que nanciaban el Banco a travs de la compra de bonos, los cuales demandaban una
institucin sucientemente tcnica que garantizara los niveles de ganancia esperados53.
Un segundo grupo de actores eran los potenciales clientes del Banco, en cuanto se consider que sera ms fcil atraerlos a tomar crditos si se exhiba un carcter no politizado
e intervencionista54. Finalmente inuy la decisin de los estados creadores y aportantes
49

Carta constitutiva. Tambin en WADRZYK, Mark E., Is it appropriate for the World Bank Search Term Begin
Search Term End to promote democratic standards in a borrower country?, en Wisconsin International Law Journal,
n 17, 1999, pp. 553-577.

50

MARQUETTE, Heather, The Creeping Politization of the World Bank: The Case of Corruption, en Political
Studies, Vol. 52 pp. 413-430, p. 3.

51

ANGHIE, Antony, Time present and time past: globalization, international nancial institutions, and the third
world, en International Law and Politics, Vol. 32, p. 264.

52

BARNETT, Michael y Martha Finnemore, Rules for the world. International Organizations in Global politics. Ithaca,
Cornell University Press, 2004, p. 46.

53

WEAVER, ob. cit., p. 120.

54

Idem. Ver tambin TUOZZO, ob. cit., pp. 4 y 5.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 3-23

Jos Germn Burgos S.

netos del Banco, que entendieron que en un contexto multilateral podan perseguir mejor
sus intereses a travs de un organismo fundado en una autoridad ante todo tcnica55.
A pesar de la fuerza de su identidad apoltica, sta ha sufrido igualmente varias transformaciones que han terminado por morigerar los lmites a la intervencin en poltica del
Banco. En particular la introduccin a los temas de gobernanza ha implicado una nueva
interpretacin ocial sobre lo que signica hoy el carcter apoltico del BM, lo cual le ha
signicado reconocer su legitimidad para intervenir en poltica.

estudios

El Banco Mundial y la politizacin de su mandato

LAS TRANSFORMACIONES DE LA IDENTIDAD APOLTICA

Los trminos carcter poltico e intervencin en poltica presentes en la carta constitutiva del BM no han sido denidos en la misma de manera clara. Por tanto, y con base
en el artculo ix del mismo texto, cualquier asunto de interpretacin de las clasulas que
regulan la existencia del BM debe ser resuelto por el Directorio Ejecutivo del Banco, o
eventualmente por la Junta de Gobernadores a peticin de alguno de sus miembros56. La
mayora de interpretaciones realizadas no ha tenido lugar a travs de expresiones formales
sino por medio de los documentos de poltica, y en menor medida, de las interpretaciones
aportadas por el departamento legal del Banco.
Dado que el directorio ejecutivo no es un ente judicial y sus interpretaciones del tratado no estn sujetas a apelacin alguna, se ha facilitado una interpretacin ad hoc de lo
que constituye su intervencin en poltica57. En tal sentido, el Banco ha tenido posiciones
variables en la materia y ha ampliando progresivamente lo que considera una actividad
no poltica, aun cuando previamente la haya identicado en cuanto tal.
En lo que hace a la variabilidad de la interpretacin del mandato apoltico, sta se ha
expresado a propsito de las diversas posiciones en torno a su relacin con asuntos polticos
de algunos de los pases miembros. Por ejemplo, en la dcada de los sesenta el BM se neg
en varias ocasiones a obedecer resoluciones de la ONU que le solicitaban suspender sus
prstamos a pases con polticas en derechos humanos altamente criticables. En efecto, en
1965 el comit especial constituido por la Asamblea de Naciones Unidas para establecer
los trminos de aplicacin de la resolucin contra Portugal por sus prcticas colonialistas,
solicit: A todas las agencias de Naciones Unidas y en particular al Banco Internacional
de Reconstruccin y Fomento... suspender cualquier prstamo o asistencia tcnica hasta
que el gobierno portugus renuncie a su poltica colonialista58.
En el mismo sentido se pronunci el 15 de diciembre del mismo ao respecto de Surfrica y su poltica de apartheid: Invita a las agencias especializadas a tomar los pasos necesarios
para negar cualquier asistencia econmica o tcnica al gobierno de Sur frica...59.
Aun cuando el BM forma parte del sistema de Naciones Unidas, ste se neg a acatar
las resoluciones de la Asamblea bajo el argumento de que las polticas de colonizacin y
55

WEAVER, ob. cit., p. 120.

56

El artculo en mencin establece que cualquier asunto de interpretacin de los artculos de este acuerdo y
surgidos entre cualquier miembro y el Banco y entre pases miembros, deber estar sujeto a lo decidido por el
directorio ejecutivo.

57

ANGHIE, ob. cit., p. 271.

58

BROWN, Bertram, The United States and the politization of the World Bank. Londres, New York, Kegal Paul
International, 1992, p. 132.

59

Idem., p. 132.

[17]

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 3-23

El Banco Mundial y la politizacin de su mandato

[18]

Jos Germn Burgos S.

apartheid de Portugal y Sudfrica, respectivamente, constituan asuntos polticos que no


podan ser inuidos por la accin del Banco60.
A pesar de esta aplicacin controvertida, pero en principio coherente con su mandato,
en la dcada de los cincuenta el Banco haba adoptado una aproximacin ms intervencionista en poltica respecto a los prstamos a ciertos pases con regmenes polticos de
izquierda. El primero de ellos sera el caso de Francia, primer pas en recibir fondos del
BM, que debi esperar el abandono del gobierno por parte del partido comunista para
recibir el primer desembolso61.
Con todo, uno de los casos ms sonados fue el de Polonia, nacin que formaba parte
del BM desde sus orgenes, a pesar de integrar a su vez el Bloque Sovitico. En 1947 dicho pas solicit un prstamo que le fue negado con el argumento de que dicho pas no
haba participado en la conferencia para la recuperacin de Europa, celebrada en Pars y
dirigida a formalizar la participacin en el Plan Marshall. Sin embargo, como luego qued
evidenciado en un reporte del Banco, las razones reales para el no prstamo fueron las
condiciones polticas del pas prestamista: El Banco es completamente consciente de lo
previsto en los artculos de su acuerdo en el sentido de que sus decisiones deben basarse
slo en consideraciones econmicas. Sin embargo, tensiones polticas e incertidumbre
dentro o entre pases miembros tiene efectos directos en las condiciones nancieras y
econmicas de los mismos y afecta su posicin crediticia62.
Otro hecho controversial fue la relacin entre el BM y Chile bajo el gobierno de Allende. El pas austral fue el primero de la regin latinoamericana en recibir un prstamo
del Banco y mantuvo una tradicin ininterrumpida de prstamos hasta 1970 cuando el
presidente socialista asumi el poder. Sbitamente se suspendieron los prstamos durante
varios aos, reanudndose cinco meses antes del golpe liderado por Augusto Pinochet. Si
bien en este caso no hubo una declaracin expresa del Banco que explicara la suspensin
de prstamos, buena parte de los anlisis coinciden en armar que la presin del gobierno de Estados Unidos en el seno de la direccin ejecutiva condujo a una paralizacin de
cualquier crdito a Chile. Por tanto, en este caso habra una doble violacin de la carta
constitutiva, en la medida en que un pas hizo valer sus intereses sobre los de la institucin,
y sta asumi implcitamente razones polticas para negar varios prstamos.
Este tratamiento diferencial en casos ligados a aspectos polticos de los pases miembros
se complementa con la igualmente cambiante posicin respecto a lo que el BM considera
como temas o asuntos polticos. Como se ver a continuacin, la lnea seguida por el Banco
es la inclusin de facto de nuevos asuntos en su accionar, a pesar de que histricamente los
haba excluidos por su carcter poltico.
En lo que hace a la transformacin de hecho respecto de asuntos que antes se consideraban polticos, se pueden registrar los cambios frente a los temas de pobreza y los prstamos
de ajuste estructural. En relacin con el primer aspecto, buena parte de los nanciadores
del BM consideraron que los prstamos dirigidos para luchar contra la pobreza eran demasiado polticos y por tanto ajenos al mandato del Banco63. Respecto de la creacin de los
60

Idem., p. 6.

61

TOUSSAINT, ob. cit., p. 5.

62

BARTRAM, ob. cit., p. 128.

63

RAJAGOPAL, ob. cit., p. 136.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 3-23

Jos Germn Burgos S.

prstamos para programas de ajuste estructural, varias voces dentro del Banco expresaron
su inquietud sobre hasta qu punto condicionar reformas de tipo econmico mediante
los prstamos no constitua una forma de intervencin en poltica64.
A pesar de las inquietudes internas y externas sobre el carcter poltico de las nuevas
reas de accin del BM, stas no fueron desechadas y se asimilaron como parte de su
mandato. Para ello no se precis ninguna reforma o interpretacin especca de la carta
constitutiva por parte del directorio ejecutivo, y se integraron de hecho los nuevos temas
al mandato del Banco.
Como puede verse, hasta estos momentos el BM asumi un rol poltico, el cual, sin embargo, nunca fue asumido de manera clara bajo la idea del carcter tcnico y apoltico de
la institucin. Con todo, sera con la agenda de gobernanza que el Banco se vera obligado
a reinterpretar su carta constitutiva a n de justicar de manera expresa su intervencin
en asuntos polticos65.
En efecto, en 1991, ante las dudas de muchos estados miembros e integrantes de la
institucin, se solicit por parte de la Junta Directiva un concepto al departamento legal
a n de establecer hasta qu punto las reas abordadas desde gobernanza, tales como
el Estado de derecho, la reforma de la administracin pblica, el fortalecimiento de la
transparencia pblica, etc., poda constituir una intervencin en poltica66.
Al respecto, Ibrahim Shihatta, en ese entonces consejero general del BM, emiti una
interpretacin nalmente aceptada por la direccin, la cual se basaba en dos lneas de
argumentacin. De un lado, apelando a la denicin del diccionario de Oxford, se deni
lo que se consideraba estrictamente poltico y aquello que no caba bajo dicha valoracin.
As, se estableci que lo poltico debera entenderse como aquello ligado al sistema de
partidos, a los principios o las convicciones polticas, o a las simpatas hacia una persona
o partido. Por tanto, no se podan considerar como polticos asuntos tales como el manejo del dinero o las nanzas o, en general, el manejo eciente de los recursos de un pas,
los cuales si bien tienen connotaciones polticas, son de orden econmico, tanto en el
lenguaje ordinario, como en el contexto del artculo67.
En sentido ms estricto, Shihatta explicit qu aspectos polticos estaban por fuera del
accionar del BM, formalizndolos en los siguientes trminos:
1. El tipo de rgimen poltico de un pas o en su pertinencia a un bloque poltico.
2. La dinmica partidaria de un pas.
64

MOSLEY, ob. cit., p. 36.

65

Como se arm, los cambios en la agenda del Banco Mundial se han dado ms por la reinterpretacin formal o de
facto de sus espacios de accin, antes que por la reforma de su carta constitutiva. sta en realidad se ha cambiado
slo en dos ocasiones. La primera de ellas fue en 1965 y permiti que el BIRF le prestara a la corporacin
nanciera internacional, instancia encargada de los crditos al sector privado. Por su parte, en 1989 se realizara
un segundo cambio para aumentar las mayoras necesarias para tomar algunas decisiones en el seno de la Junta de
gobernadores, lo cual a la postre garantiz el poder de veto de Estados Unidos. Informacin obtenida del World
Bank Legal Help Desk mediante comunicacin electrnica.

66

El grupo intergubernamental de los 24 expres inquietudes sobre el tema de la gobernanza al plantear que relacionar
los crditos con asuntos de derechos humanos, gobernabilidad, distribucin del gasto pblico y reforma legal poda
ser un fracaso. Ello, pues a travs de los prstamos se estaran pidiendo avances rpidos de los pases en desarrollo en
temas que los pases desarrollados haban tomado mucho tiempo en alcanzar. Ver AZIZ, Mohammed Ali, Notes on
MDB conditionality on Governance, en International Monetary Financial Issues for the 1990s. VII. NY. UNCTAD/GID/
G.24/4, 1997, p. 140. Ver tambin WEAVER, ob. cit., pp. 26, 27 y 28.

67

SHIHATTA, ob. cit., p. 70.

estudios

El Banco Mundial y la politizacin de su mandato

[19]

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 3-23

El Banco Mundial y la politizacin de su mandato

Jos Germn Burgos S.

3. La accin a nombre de un pas miembro donante para poder inuir en otro pas miembro68.
Con esta interpretacin ocial del articulado del Banco se excluan como polticos
una variedad de temas. As y en adelante, no se consideraran como tales los asuntos relacionados con el Estado de derecho, el fortalecimiento de mecanismos de control social
y transparencia etc., que quedaron excluidos de la lista formal de asuntos estrictamente
polticos. Por esta va, lo que se estaba formalizando era una ampliacin ilimitada en el
marco de accin del BM, el cual quedaba autorizado a intervenir en todos aquellos asuntos
que, segn l mismo, no se consideraban expresamente como polticos.
Esta ampliacin se complement por lo dems con el segundo eje de interpretacin
vertido en el concepto emitido por el departamento legal. Fue as como se estableci que
el BM podra intervenir en determinados asuntos polticos, siempre y cuando tuvieren connotaciones econmicas relevantes para su misin. En tal sentido se incluyeron como tales:
- La existencia de condiciones de inestabilidad poltica que pongan en tela de juicio la
capacidad de pago de un pas.
- La existencia de una resolucin del Consejo de Seguridad de la ONU en razn del incumplimiento de alguna de las obligaciones derivadas de la pertenencia al mismo69.
- La existencia de aspectos polticos que tengan un efecto directo, claro, inequvoco y
preponderante, en los aspectos econmicos relevantes para el accionar del Banco70.
[20]

Con esta segunda interpretacin, el marco de accin del Banco creci an ms pues de
ahora en adelante puede intervenir claramente en asuntos polticos no excluidos de su
interpretacin inicial, siempre y cuando tengan connotaciones econmicas relacionadas
con el desarrollo. En tal sentido se pueden incluir nuevas temticas tales como el respeto y
la garanta de los derechos humanos, la lucha contra la corrupcin, etc., siempre y cuando
se pueda establecer algn tipo de relevancia o efecto econmico.
Esta ltima argumentacin fue la utilizada por el Consejo General a la hora de establecer hasta qu punto su intervencin en los temas de reforma legal y judicial de los estados
miembros podra considerarse como coherente con su mandato apoltico. En tal sentido,
el entonces vicepresidente Shihatta expres que: Cualquier reforma legal y judicial apoyada por el Banco debe demostrar un vnculo obvio y directo con el desarrollo econmico
(...) Por lo dems tales reformas deben ser iniciadas por el pas mismo y en respuesta a
sus propias necesidades71.
Lo que se consolida con esta doble interpretacin ocial del Banco es la ampliacin
de sus espacios de accin en asuntos de orden poltico. As, la denicin de lo que se
considera como estrictamente poltico deja de lado una importante cantidad de temas
relacionados con la organizacin del poder en una sociedad, tales como los mecanismos
de scalizacin respecto del Estado o la forma de limitar jurdicamente su poder. Como
si esto fuera poco, la segunda interpretacin nos plantea que el BM podr intervenir en
todos aquellos asuntos polticos que tengan efectos claros e inequvocos en su mandato
68

Idem., p. 82.

69

Idem., pp. 75- 77.

70

Idem., p. 82.

71

WEAVER, p. 28.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 3-23

Jos Germn Burgos S.

econmico. Por esta va los temas excluidos bajo la primera interpretacin pueden ser
abordados por el Banco si establece alguna relacin con el desarrollo econmico. En lneas generales lo que queda asentado es el fundamento para una intervencin creciente
del Banco en los asuntos polticos de los estados72.
En efecto, luego de esta interpretacin las directivas del BM han venido incluyendo
nuevos temas que en el pasado se consideraban tpicamente polticos y ajenos a su mandato. El primero de ellos fue el relacionado con proyectos contra la corrupcin. Durante
mucho tiempo, sta fue considerada como un asunto interno de los pases, de orden fundamentalmente poltico y enmarcada en la soberana estatal. Por otro lado, exista mucha
resistencia por parte de los gobernantes a permitir una intervencin externa en asuntos
que implicaban poner lmites al manejo ilegal de recursos con nes polticos internos73.
A pesar de las resistencias que venan desde que se introdujo el tema de la gobernanza,
en 1997 el Banco adopt una estrategia ocial contra la corrupcin, la cual sin embargo se concibi de manera cautelosa a n de hacerla consistente con su mandato. En tal
sentido, se consider que el BM podra involucrarse en diagnsticos sobre las causas y
consecuencias de la corrupcin, introducir el tema en el dilogo poltico interno, y en los
casos ms crticos podra considerar el tema como factor inuyente para otorgar prstamos
a los pases. Se consider que va esta interpretacin no se realizara una intervencin
inadecuada en poltica: La nica barrera legal a este respecto es que la accin del Banco
debe circunscribirse solamente a las causas y efectos (de la corrupcin) y debe detenerse
en interferir en los asuntos polticos internos de cada pas74.
Esta aproximacin, sin embargo, sufri un nuevo cambio en el marco de la Comprehensive Development Framework patrocinada por el presidente Wolfhenson75. Como su nombre
lo indica, bajo sta se pretenda tener una aproximacin ms integral al desarrollo, lo
cual signicaba abordar nuevos temas de manera ms directa. Uno de ellos fue el de la
corrupcin:

estudios

El Banco Mundial y la politizacin de su mandato

[21]

Djenme decirles que hace tres aos, la palabra corrupcin no era nunca mencionada en el Banco Mundial.
Como alguno de ustedes saben, la historia verdadera cuando llegu al Banco fue que el Consejo General me
llam a una reunin donde se me indic qu poda hacer y qu no como presidente. All se me coment que
una de las cosas que no poda realizar era mencionar la palabra c. Pregunt qu era dicha palabra. Dijeron
que la misma signicaba corrupcin y que bajo la carta del Banco no era permitido hablar de poltica y que
la corrupcin es poltica... Esta es una historia verdadera. Con todo me tom dos aos reconocer que no era
posible enfrentar los problemas de pobreza e inequidad y desarrollo sin afrontar los temas de corrupcin. Por
tanto, en el discurso anual de la Junta de Gobernadores expres que la corrupcin no es un asunto poltico
72

En palabras de Wadrzyk: Search Term Begin Dado que los factores polticos y econmicos estn
interrelacionados, es probable que casi todos los aspectos polticos, sociales y culturales tengan un efecto directo
y obvio en la economa y en los proyectos y programas nanciados por el Banco. Ob. cit., p. 3. En igual sentido se
expresa Anguie: El argumento del Banco de que puede abordar cualquier asunto que afecte el desarrollo, sugiere
que hay pocos lmites respecto de las actividades que el Banco puede inuenciar. Ob. cit., p. 266.

73

GONZLEZ DE ASS, Mara, Anticorruption reform in rule of law programs. Documento disponible en http://info.
worldbank.org/etools/docs/library/35977/asis_ac_rol.pdf, p. 4.

74

Banco Mundial, 2004, ob. cit., p. 2.

75

La Comprehensive Development Framework fue un documento estratgico del Banco producido por decisin del
presidente James Wolfhenson y dirigida a postular una perspectiva integral de desarrollo que por tanto integraba
temas antes vedados como la corrupcin, los derechos humanos, la gobernanza, etc., en cuanto elementos de la
nocin de desarrollo.
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 3-23

El Banco Mundial y la politizacin de su mandato

Jos Germn Burgos S.

sino social y econmico, y que por tanto estaba autorizado a hablar de l. Y si los polticos consideran que es
un asunto poltico, ese es su problema76.

Al igual que con la corrupcin, algo similar ha ocurrido con los nuevos temas incorporados a la agenda de reformas legales y judiciales, y que en el pasado se consideraban
claramente polticos. Uno de ellos tiene que ver con los asuntos relacionados con el
derecho penal y la lucha contra el crimen. En efecto, para 1995 la direccin del BM
dej claro que no poda intervenir en asuntos constitucionales y criminales, y entre ellos
mencion especcamente su prohibicin de apoyar proyectos que implicaran revisar los
cdigos penales, entrenar policas o jueces vinculados slo al rea penal o al manejo de
instituciones carcelarias77.
Para comienzos del ao 2002, la anterior valoracin haba cambiado de una manera
contundente incorporando la necesidad de que el BM incursione en el apoyo de proyectos
para fortalecer el sistema penal:
Los asuntos relacionados con la gobernanza, la reforma legal y judicial y la corrupcin fueron en el pasado
reas por fuera del mandato del Banco, pero ahora se han aceptado como parte de l. As, un sistema de control
criminal efectivo y responsable es necesario para promover una buena gobernanza y es un componente necesario
en un sistema legal y judicial, as como esencial para cualquier estrategia de lucha contra la corrupcin. Una
poltica sobre la justicia penal ser desarrollada en el prximo futuro... No ser viable para el grupo de Derecho
y Justicia del Banco estar envuelto en cada rea. Por ejemplo, los temas sobre sistemas de prisiones y quizs de
78

polica podran ser desarrollados en asocio con otras organizaciones con experiencia en dichos temas .

[22]

Finalmente la incorporacin de lo poltico por el BM ha tenido otra expresin a travs


de su inclusin como aspecto esencial a la hora de desarrollar los proyectos. En tal sentido, en diversos documentos los funcionarios y la direccin del Banco han planteado que
las reformas de ndole institucional no sern viables si no se tienen en cuenta las condiciones polticas. En otros trminos, cualquier cambio en los marcos institucionales debe
considerar las relaciones de poder entre los actores existentes y las resistencias que puede
suscitar entre los potenciales perdedores:
Aunque el mandato del Banco requiere un eje en los asuntos econmicos (de los cuales
el desempeo del sector pblico es claramente uno), el trabajo en la reforma institucional
envuelve inevitablemente asuntos sociales y polticos respecto de los cuales se debe ser sensitivo79. El carcter estructural institucional de las reformas legales, y el impacto signicativo
de la reforma sobre los intereses polticos y sociales presentes en una sociedad, signica que
consideraciones polticas forman parte frecuentemente de los esfuerzos de reforma legal y
aquellos que forman parte de proyectos del Banco deben tenerlos en cuenta como factores,
... teniendo claro lo estricto de lo previsto en la carta constitutiva80. Aun cuando el banco, de
76

MARQUETTE, 2004, ob. cit., p. 421.

77

Banco Mundial, The World Bank and Legal Technical Assistance. Initial Lessons. The World Bank Legal Deparment.
Washington, enero de 1995, p. 15. Un documento del ao 2000 expresaba el nulo inters del Banco en estos
temas: Por razones del mandato limitado o de la poca experiencia, el Banco no pretende llegar a estar involucrado
en otras reas de reforma del sector pblico tales como a) Reforma de la polica, b) Sistema criminal, c) Procesos
parlamentarios.... Banco Mundial, 2000, p. 18.

78

Banco Mundial, Legal and Judicial Reform Observations, Experiences, and Approach of the Legal Vice Presidency.
Washington, Banco Mundial, 2002a, p. 63.

79

TUOZZO, ob. cit., p. 22.

80

Banco Mundial, 2002, ob. cit., p. 16.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 3-23

Jos Germn Burgos S.

acuerdo con los artculos de su carta constitutiva, no puede interferir en la poltica de los
pases a los que presta, an necesita ser consciente del contexto poltico en que acta81.
En suma, la inclusin de los temas de reforma del sector pblico y gobernanza como
parte de las reas de accin del Banco no slo ha constituido un gran salto cualitativo
en cuanto hace a la incorporacin de temas que haban resultado totalmente ajenos al
accionar de este ente multilateral. Como se ha visto a lo largo de este ltimo acpite, la
introduccin de la gobernanza ha llevado a reconocer expresamente la intervencin del
Banco en los asuntos polticos de los estados, ello con base en una interpretacin ad hoc82
de su carta constitutiva, la cual es realizada por las mismas directivas de la institucin.

estudios

El Banco Mundial y la politizacin de su mandato

CONCLUSIONES

La gobernanza y los mltiples temas asociados a ella han sido el ltimo gran salto en
la ampliacin de la agenda del Banco Mundial. Como se ha indicado en el texto, sta se
inici con su temprana conversin a ser un Banco de desarrollo, pasando luego por su
focalizacin en proyectos contra la pobreza, hasta llegar en los aos ochenta a la nanciacin de programas de reforma macroeconmica.
Las transformaciones en los espacios temticos de accin del BM han ocurrido al margen de una reforma especca de su carta constitutiva. Aparte de los dos cambios antes
identicados, las directivas de la organizacin han logrado variar de manera amplia y
cualitativa su mandato. Lo anterior se explica, entre otros, por la capacidad que tiene
el directorio ejecutivo de decidir, sin control alguno, cules son los temas asociables al
desarrollo que pueden ser el objeto de atencin. Por esta va no slo se ha ampliado su
agenda sino que se ha fortalecido su poder en cuanto mltiples temas pasan hoy por la
nanciacin o asistencia tcnica de este organismo.
Lo anterior es ms crtico si se tiene en cuenta que el Banco ha traspasado las propias
fronteras que haba establecido en relacin con su intervencin en poltica. Ya desde
nales de la dcada de los setenta, y a pesar de resistencias internas que consideraban su
accionar como poltico, el BM a travs de la condicionalidad haba impactado en la manera
como los estados regulaban la economa a travs de los programas de ajuste estructural.
Con todo, sera con la gobernanza donde este cambio se formalizara a propsito de una
reinterpretacin de los artculos de la carta constitutiva. En tal sentido, se plante que el
BM podra intervenir en todos aquellos asuntos de poltica diferentes a los estrictamente
ligados con el rgimen poltico de un pas. Con todo, se sostuvo igualmente que aquel
podra intervenir en todos los aspectos considerados polticos que tengan un impacto
claro e inequvoco en el desarrollo econmico. Como es el mismo banco el que juzga
dicho impacto, va esta interpretacin qued facultado para intervenir en un casi ilimitado nmero de asuntos polticos, incluso los relacionados con el rgimen poltico si se
demuestra su inuencia en el desarrollo.
81

LANDELL, ob. cit., p. 9.

82

El carcter ad hoc reere no solamente a una interpretacin variable y no contrastable de los artculos constitutivos
del Banco. En otro sentido, va los poderes de interpretacin del directorio ejecutivo, la introduccin del BM en
algunos temas es igualmente matizada. Ocurre as respecto a los derechos humanos, donde las directivas de este
organismo escogen arbitrariamente qu aspectos del tema son de su inters y cules no, como ha ocurrido respecto
a su renuencia a considerar el respeto de los derechos individuales. Ver GATHII, James, Human Rights, The
World Bank and the Washington Consensus: 1949-1999, en American Society of International Law Proceedings, n 144,
p. 432.

[23]

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 3-23

Mene en Venezuela:
el surgimiento del conicto
por la renta del petrleo,
prembulo histrico a la
coyuntura actual
(1917 a 1936)*
Douglas C. Ramrez Vera**

[24]

RESUMEN
El inicio del conicto debido a la apropiacin de la renta petrolera por parte del Estado venezolano como
propietario del subsuelo, surgi en la poca histrica de 1917-1936. ste se resolvi a favor de los arrendatarios, las empresas petroleras extranjeras, dado que la correlacin de fuerzas fue favorable a ellos y en
perjuicio del propietario. Estos hechos crearon una actitud de desconanza frente al capital extranjero,
que hoy se evidencia en la actitud cautelosa como afronta en la discusin nacional la asociacin petrolera
entre las empresas estatales con las empresas privadas transnacionales.
Palabras clave: Petrleo, economa petrolera, conicto por la renta, historia petrolera.
SUMMARY
The emergence of conict for oil incomes appropriation by the Venezuelan state as the national soil owner
dates to the historical period of 1917 to 1936. The solution of such conict favored the tenants, foreign oil
companies, since strength correlation beneted them. These facts generated lack of trust towards foreign
investment, today evidenced in the cautious way in which the Oil Association faces the national debate
between ofcial enterprises and transnational companies.
Key words: Oil, oil business, conict for incomes, oil production history.
FECHA DE RECEPCIN: 04/09/2006
FECHA DE APROBACIN: 22/10/2006

* Una versin preliminar de este documento fue escrita en la primavera de


1995 (de septiembre a noviembre de 1995) en Santiago de Chile; luego ha
sido revisada hasta llegar a esta versin. Doy gracias a la Embajada
de Venezuela en Chile, representada por su ex embajador, su excelencia
Don Julio Csar Moreno Len, por haberme permitido hacer un uso
extensivo e intensivo, casi abusivo de su biblioteca. Que si ello no me lo
hubiese permitido, no habra podido realizar este ensayo.
de la Universidad Catlica del Norte y en la Universidad de La Serena.
Instructor del Instituto de Investigaciones Econmicas y Sociales (IIES)
anlisis poltico n 59, Bogot,
enero-abril, 2007: pgs. 24-45

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 24-45

de la Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales de la Universidad


de los Andes de Venezuela. E-mail:dramirez@ula.ve

ISSN 0121-4705

** Economista, profesor asistente de la Universidad de Santiago de Chile,

Douglas C. Ramrez Vera

INTRODUCCIN

n la escuela los maestros ensean que la historia se dene como la relacin del presente con el pasado para proyectarse al futuro. El objetivo de este trabajo es mostrar,
en primer lugar, que el inicio del conicto por apropiacin de la renta petrolera
(tanto la renta absoluta como diferencial), por parte del Estado como propietario, surgi en los primeros momentos de la historia petrolera (1917-1936). En segundo lugar,
contextualizar ese conicto, que se resolvi en esa poca histrica a favor de los arrendatarios, las empresas petroleras, dado que la correlacin de fuerzas fue favorable a ellos y
en perjuicio del propietario. Para ello se desarrolla, a lo largo del trabajo, los elementos
que sirven para entender el contexto y la correlacin de fuerzas del conicto, as como
el impacto de transitar de una economa agro-exportadora a una economa primaria
exportadora del oro negro.
El presente artculo se estructura en seis secciones: la primera trata sobre las primeras
referencias acerca del petrleo venezolano en los pinitos de la historia del pas; la segunda
se reere al trnsito de una economa agrcola a una economa petrolera y su impacto en
la sociedad venezolana; la tercera seccin resalta sobre la tradicin jurdica del pas que
revela rasgos distintivos con respecto a otros pases petroleros; en la cuarta se describe a
grandes rasgos la situacin de Venezuela en el mundo cuando se inicia la etapa petrolera;
la quinta seccin se inscribe al inicio del conicto por la renta petrolera en una Venezuela
que entra con rezago al siglo XX, y en la ltima se presentan unas reexiones a modo de
conclusin.

estudios

Mene en Venezuela: el surgimiento del conicto por la renta del petrleo

[25]

A. LOS INICIOS

Para comprender la historia de la Venezuela del siglo XX es preciso considerar debidamente el papel que ha cumplido y cumple el petrleo en la sociedad venezolana.
El petrleo se menciona desde la llegada de los espaoles a Venezuela. Al recorrer las
costas, de Maracaibo a la isla de Cubagua, y llegando a esta ltima es donde descubren
ese licor viscoso1. Desde esa fecha se empieza a hablar de un aceite de olor desagradable
que uye de manera natural, junto a la mar, al que los aborgenes dan diversos usos:
calafatear sus barquichuelos, proteger ciertos enseres, hacer luz quemndolo y en aplicaciones con nes medicinales.
Este mineral que describe Gonzalo Fernndez de Oviedo y Valds (1535) en su Historia Natural de las Indias, Islas y Tierra Firme del Mar Ocano, lo llama segn los naturales
Stercus daemonii o Mene, como lo denominan los indgenas del Lago de Maracaibo. Es el
emperador Carlos V quien, en 1539, recibe el primer barril de petrleo exportado por
un pas, enviado desde la isla de Cubagua por el tesorero de Nueva Cdiz, Francisco de
Castellano, para aliviar la gota del emperador. Es una seal de lo que sera el signo de la
Venezuela del siglo XX.
1

Treinta y cinco siglos antes de Cristo se conoca el petrleo en Mesopotamia, donde era utilizado como
aglutinante para pegar los ladrillos entre s y como protector de la madera (en el Medio Oriente se le conoca
como pez mineral o betn de Judea) para evitar su putrefaccin; adems parece haber sido utilizado en las
antiguas guerras: los bizantinos arrojaban piedras de fuego a las naves enemigas y los asirios lanzaban aceite
hirviendo y antorchas. En la Edad Media el petrleo era quemado en lmparas para la iluminacin y como
medicina y lubricante; adems la pez era utilizada para reparar e impermeabilizar los barcos. VALLENILLA, Luis
(1975).
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 24-45

Mene en Venezuela: el surgimiento del conicto por la renta del petrleo

[26]

Douglas C. Ramrez Vera

Con el siglo XIX, llegan los naturalistas europeos Humboldt, Depons, Dauxion, Boussingault que estudiaran el petrleo venezolano. Humboldt es el primero que relaciona
cuidadosamente los auentes naturales y describe la forma como lo usan los nativos.
Durante el siglo XIX es poco apreciado el repelente bitumen, a excepcin de un sabio
venezolano Jos Mara Vargas, quien el 3 de octubre de 1839 (diecisis aos antes que
Benjamn Silliman Jr.), en una carta que presenta al ministro de Hacienda y de Relaciones
Exteriores de Venezuela, destaca las propiedades y los usos, su importancia scal e ideas
para una sana administracin de este recurso.
Los primeros informes cientcos sobre el petrleo son los elaborados por Hermann
Karsten, que se publican en Alemania entre 1850 y 1852. El inters primario es por el
asfalto, pero el ingls G. P. Wall, en su relacin de 1860 a la Sociedad Geolgica de Londres, avizora otras posibilidades.
Los procesos de innovacin estn asociados a cambios en el patrn de las fuentes energticas. La humanidad pasa de la energa humana a la energa animal, y as incrementa la
productividad agrcola, en los primeros procesos de civilizacin. La revolucin industrial
requera una energa mayor a la energa animal, y la consigue, al principio, a travs de la
madera y el carbn. El petrleo, al ser lquido, es fcil de transportar y de almacenar, y
por su gran poder calrico en relacin con su peso era la respuesta ptima a los requerimientos de la industrializacin. Como seala J. L. Salcedo Bastardo (1979): Ningn otro
producto de la naturaleza suministra, como este, el tercio de la energa que hoy utiliza la
humanidad. Esencial para la guerra y esencial para la paz, con posibilidades innitas para
que la ciencia y la tecnologa descubran cada da nuevas y sorprendentes aplicaciones, el
petrleo sigue determinando efectos jams imaginados sobre todas las facetas de la vida
del hombre y la sociedad.
Es a partir de 1859 cuando se inicia la gran industria del petrleo en el mundo, con
la perforacin del primer pozo en Pennsylvania, efectuada por el coronel Edwin Drake.
En 1870 John D. Rockefeller funda la Standard Oil Company2, y posteriormente, la Royal
Dutch3, con sir Hendrik Deterding de presidente. En 1872 Brayton sustituye el gas por el
petrleo en los motores de explosin, y ms tarde surge la industria del automovilismo4.
En 1878 los hermanos Ludwig, Robert y Alfred Nobel, de origen sueco, fundan la empresa Nobel Brothers Naphtha Company, empresa rusa; construyeron el primer oleoducto
(en los campos de Asferon), crearon el sistema de destilacin continua (aplicada en 1883
y que veinte aos despus aplicara la Standard) e iniciaron el uso de grandes otas de
buques tanques petroleros (tanqueros) e introdujeron la tcnica en la naciente industria

En 1890 el Congreso americano dict la Ley Sherman contra el monopolio de la Standard Oil de Ohio; en 1911
fue obligada a disolverse en 35 compaas, quedando stas bajo la direccin de la Standard Oil de New Jersey,
la cual segua siendo controlada por Rockefeller. En 1888, frente a la competencia rusa y desconando de sus
distribuidores, crea la Anglo American Oil, que posteriormente lleg a constituirse en la casa matriz de todas la
empresas extranjeras de la Standard, y fue slo a nes de 1921 cuando la Standard Oil de New Jersey constituy su
lial en Venezuela.

La Royal Dutch era una compaa holandesa fundada en 1883 por Augusto Kessler y dirigida a partir de 1900 por
Henry Deterding, la cual se ocupaba de explotar petrleo en las Indias holandesas.

Aqu se inicia la era de la gasolina, cambindose de esta manera el patrn de las reneras; ya el petrleo se le
busca ms por la gasolina que por el asfalto y el kerosn.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 24-45

Douglas C. Ramrez Vera

rusa5. En 1864, ante la puja de las compaas petroleras por el petrleo rumano, que por
su calidad haba sido objeto de disputas, un ministro liberal rumano (Sturdza) lleva a
proponer que el petrleo fuese explotado por una corporacin nacional.
El 24 de agosto de 1865, el presidente del Estado Zulia, Jorge Sutherland, dio la primera concesin petrolera a Camilo Ferrand, ciudadano estadounidense, la cual caduca
el 23 de febrero del siguiente ao. El 2 de febrero de 1866, la Asamblea Legislativa del
Estado Nueva Andaluca (hoy Sucre y Monagas) otorga una concesin por 25 aos a Manuel Olavarra, quien no la llega a utilizar. Durante ese tiempo 1873, en Venezuela, en
un boletn del Ministerio de Fomento, se indica de la existencia de minas de asfalto y
petrleo en las zonas de Escuque del Estado Trujillo, en el Estado Falcn y en Araya, cerca
del golfo de Cariaco en el Estado Sucre.
El 18 de mayo de 1875 ocurre un terremoto en Ccuta, Colombia. En Venezuela, cerca
de Rubio, Estado Tchira, a 30 kilmetros al sudeste, en la Hacienda de Caf La Alquitrana de Manuel Antonio Pulido, aparecen fracturas de las que mana un petrleo pesado
y viscoso. Pulido comienza la promocin de una compaa para explotar dicha sustancia.
El 12 de octubre de 1878 se constituye la primera compaa para explotar el mineral:
Petrolia del Tchira, a la cual se le asignan cien hectreas en las cercanas de Rubio, en la
zona llamada Cien minas de asfalto. sta sera la primera empresa, enteramente nacional,
que saca y rena petrleo hasta 1934, cuando se extingue su concesin, y la primera que
crea en Venezuela el primer peridico institucional, The Petrolia Star; adems, es la primera
empresa que exporta petrleo fuera del pas: a la ciudad vecina de Colombia, Ccuta6.
Durante el perodo guzmancista7 se le otorga en 1883 al norteamericano Horatio
Hamilton el lago de asfalto de Guanoco, ubicado en el Estado Sucre. Hamilton traspasa,
como ser usual, los derechos a New York and Bermdez Company, compaa subsidiaria
de General Asphalt de Estados Unidos, que en 1911 sera adquirida por la Royal Dutch.
Por incumplimiento del contrato8, la compaa es castigada por el gobierno de Rojas Pal
con la caducidad de la concesin, pero ella sigue imperturbable en su negocio. No existe
autoridad que aqu merezca respeto; pasan por el poder Andueza Palacios (1890-1892),
Joaqun Crespo (1892-1898) e Ignacio Andrade (1898-1899)9.
5

La Nobel Brothers Naphtha Co., de Rusia, produjo a la vuelta de siglo ms petrleo que Estados Unidos, y
constituy por muchos aos una fuerte amenaza para la Standard Oil, hasta que la revolucin bolchevique hizo
declinar el podero de la industria petrolera rusa.

Aunque el auge de la industria petrolera en Venezuela se produjo en 1914, con el reventn del pozo Barroso II,
sus inicios se remontan al 12 de octubre de 1878, fecha en que se form la primera empresa petrolera en el pas:
La Petrolia del Tchira. Ver Liendo (2006) y Balestrini (1991).

Perodo de gobierno presidido por Guzmn Blanco, 1870-1888.

A Horatio Hamilton se le otorga la concesin por 25 aos, en la cual se ja una regala de Bs. 2 por cada 999,5 kg
de asfalto, e igualmente el privilegio de franquicias de incorporacin y exentas de cualquier gravamen municipal
o estadual. Las demandas a New York Bermdez Co. son por el incumplimiento del contrato; la primera es del 20
de julio de 1904, para que conviniera en la resolucin del contrato que en 1883 haba celebrado el Ministerio de
Fomento con su causante Horatio Hamilton y en el pago de los perjuicios derivados de su inejecucin. La segunda,
del 22 de septiembre de 1904, por haber fomentado y ayudado a la revolucin de Matos la Libertadora. Ambas
fueron declaradas con lugar, la primera el 7 de agosto de 1905 y la segunda el 27 de junio de 1908.

En esta poca Venezuela sufre un periodo de inestabilidad y debilidad institucional; tal como lo describe Elas
Pino Iturrieta (1988): A pesar de los esfuerzos del guzmanato, desde los tiempos de El Septenio, el poder reposa
en la zozobra de los nexos amicales [sic] y en la privanza de los hombres de presa. Convertidas las instituciones en
simples formularios, inexistente la milicia nacional, la agricultura atrasada, con deudas la Hacienda, manchada la

estudios

Mene en Venezuela: el surgimiento del conicto por la renta del petrleo

[27]

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 24-45

Mene en Venezuela: el surgimiento del conicto por la renta del petrleo

[28]

Douglas C. Ramrez Vera

El 22 de octubre de 1899, Cipriano Castro ocupa Caracas y toma el poder. l, urgido por
dinero al encontrar las arcas esculidas, presiona a la compaa de asfalto, cuya legalidad
es dudosa. sta se embarca claramente en una aventura guerrerista y auspicia la subversin
llamada Revolucin Libertadora10, que termina en el fracaso y que, lejos de resolver,
aumenta los problemas de la empresa. Castro busca una indemnizacin y la compaa no
accede. La compaa, como ms tarde se publica, ha sobornado a altos funcionarios en
Washington y espera el apoyo de su legacin en Caracas. El gobierno de Estados Unidos,
de todos modos no interviene, directamente, en Venezuela, Castro, quien se envalentona,
logra que el tribunal venezolano condene a la New York and Bermdez Company a pagar
unos veinticinco millones de bolvares.
Gmez, el vicepresidente, traiciona a su compadre Castro y toma el poder, aprovechando
un viaje mdico a Europa del presidente11, y solicita el apoyo a Estados Unidos, que enva
cinco acorazados al puerto de La Guaira, en donde permanecen tres meses. Consolidado,
Gmez reanuda relaciones rotas por Castro; se entiende bien con el embajador estadounidense, y ya no ser una molestia internacional12, como su compadre. Su ambicin es
manejar la gran hacienda venezolana.
La New York and Bermdez and Company puede seguir operando y la condena es
archivada. Se inician as los lazos de unin entre los intereses del gobierno venezolano y
el capital petrolero internacional. En paralelo, en el mundo, se desarrollan dos hechos
fundamentales que hacen propicio el nacimiento y desarrollo de la industria petrolera. En
primer lugar, exista un mercado en expansin en Europa y Estados Unidos, especialmente para los derivados del petrleo (la Primera Guerra Mundial terminara por otorgar su
bendicin a este mineral til para aceitar la maquinaria de la guerra). En segundo lugar,
ya estaban estructurados y en pleno crecimiento los dos grandes consorcios: la Standard y
la Royal. Entre ellas se haba desatado una gran rivalidad que las llev a buscar con avidez
reputacin del partido liberal, el nico que puede manejar la situacin es Joaqun Crespo... Pero Crespo muere
poco despus, en las primeras escaramuzas de una nueva guerra civil, para que su pupilo y el rgimen queden a la
deriva.
10

A favor de la Libertadora no slo particip la New York Bermdez Co. Tambin tuvo la complicidad del Gran
Ferrocarril de Venezuela, empresa de intereses alemanes, y de la Compaa del Cable Interocenico, de capitales
franceses; adems se cont con la presencia (no intervinieron), en las bocas del Orinoco de los acorazados: el
ingls Alert, el francs Soucht, el alemn Gazehi y el norteamericano Cincinnati con el n de proteger los bienes y
la vida de sus sbditos.

11

En las primeras dcadas del presente siglo empieza el otorgamiento de los grandes contratos petroleros por parte
de Cipriano Castro y de Juan Vicente Gmez; stos han sido los ms criticados en toda la historia petrolera del pas,
por la extensin territorial que abarcaron, por las condiciones exageradamente ventajosas para los concesionarios
y por el poco o nulo benecio que aportaron a la nacin. Ver VALLENILLA, Luis (1975), pp. 34 y ss. Adems la
prctica era solicitar una concesin con la nalidad de traspasar los derechos a una empresa extranjera, actitud
que cont con la complacencia de ambos gobiernos, a pesar de las voces disidentes del mismo gobierno, entre los
que se puede sealar la del director de Minas del Ministerio de Fomento, J. M. Espndola, la de Leopoldo Batista,
miembro del Consejo del Gobierno, y la de Gumersindo Torres, ministro de Fomento.

12

Castro fue un dictador con algunos arrebatos de nacionalismos, que mostr ms coraje que sabidura, e
incomod a las potencias europeas por su actitud arrogante, pero era tan corrupto y dado a la vida bacanal como
todo dictadorzuelo. Gracias a la intervencin estadounidense y a su doctrina Monroe bsqueda de un espacio
exclusivo, adems del temor de contagiarse de malaria, que era un agelo extendido en todo el pas, no hubo
desembarco (aunque s hubo la presencia, en diciembre de 1902, de acorazados britnicos, alemanes e italianos
en los muelles de La Guaira, a pocos kilmetros de la capital, Puerto Cabello y Guanta), por reclamo de deudas
al gobierno venezolano por parte de las potencias europeas. Pero paradjicamente esta presin europea es la que
consolida internamente a Castro.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 24-45

Douglas C. Ramrez Vera

nuevas fuentes de produccin, especialmente durante la Primera Guerra Mundial. Ya en


1913 la Royal haba penetrado en Amrica: en Estados Unidos y en Mxico. Su prximo
y lgico paso sera Venezuela, y as ocurri.
B. EL TRNSITO

En lo econmico, Venezuela fue un pas predominantemente agrcola hasta entrado el


tercer decenio de este siglo, cuando comenz a desarrollarse comercialmente la explotacin petrolera. Inicialmente sus exportaciones estaban constituidas por los renglones que
son tradicionales en la economa latinoamericana: caf, cacao, ganado en pie, pieles, oro
y otros renglones de la agricultura, mientras la contrapartida de su comercio exterior la
constituan importaciones de equipos e implementos para ser empleados en las explotaciones agrcolas, para el desarrollo de infraestructura, y bienes de consumo, entre otros.

estudios

Mene en Venezuela: el surgimiento del conicto por la renta del petrleo

C ua d r o 1
E x p o r t a c i o n e s V e n e z o l a n a s 13 ( m i l l o n e s d e b o l v a r e s )
Producto

1888

1908

1928

70,30

40,50

83,70

71,20

32,60

Cacao

9,80

17,90

26,70

49,30

37,40

Balat

6,70

1,50

0,40

Oro

2,50

1,60

5,40

0,50

Ganado vacuno

1,20

1,10

3,30

0,40

0,70

466,90

3.340,40

12.657,90

3.484,40

13.557,10

Caf

Hidrocarburos
Hierro
Total

97,30

75,70

609,60

1948

1969

[29]

554,00

Fuente: Pedro Luis Venegas Borges La Economa, Comercio Exterior, en Enciclopedia de Venezuela, tomo XI. Barcelona: Editorial Bello,
1973, p. 291, a partir de datos de la Direccin General de Estadsticas y Censos Nacionales, Ministerio de Fomento.

Para el ao 1888, como se ve en el cuadro 1, Venezuela alcanz un valor exportador


de casi 100 millones de bolvares, representando el caf ms del 70% del valor de las exportaciones. Venezuela en esa poca es uno de los principales pases exportadores de caf
del mundo. Los principales productos de exportacin, de comienzos siglo, se caracterizan
por ser fundamentalmente del sector agropecuario, que alcanzan a representar el 87%
del valor de las exportaciones. Los productos minerales apenas corresponden al 3% del
total. Esto reeja la panormica de un pas eminentemente agrcola, con una capacidad
muy limitada para importar, debido a la escasez de moneda extranjera, y con unas entradas
de divisas estacionarias, por concepto de exportaciones.
Despus de la Primera Guerra Mundial, Venezuela va a ver transformada su economa.
Se inicia la poca de auge de la produccin petrolera, a raz de los descubrimientos hechos en la costa oriental del Lago de Maracaibo14, y que van a aumentar rpidamente el
volumen de exportaciones y los ingresos del sco nacional.
13

MORN ARCE, Lucas, editor (1973).

14

El 31 de julio de 1914, la Caribbean Petroleum Company, subsidiaria del Grupo Royal Dutch descubre el pozo
Zumaque, del Campo Mene Grande en la costa oriental del Lago de Maracaibo, que comienza con una produccin
de 250 b/d (en produccin an hoy) que da origen al descubrimiento de la cuenca petrolfera del Lago. Y luego
en 1922 ocurri el reventn del pozo Barroso n 2 en el campo La Rosa, en donde uy petrleo a razn de
1.000 b/d durante los primeros nueve das. Estos hechos atrajeron la atencin de dos colosos: la Standard y la
Gulf.
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 24-45

Mene en Venezuela: el surgimiento del conicto por la renta del petrleo

Douglas C. Ramrez Vera

C ua d r o 2
C o m e r c i o e x t e r i o r d e V e n e z u e l a 15, p e r o d o 1 8 3 0 - 1 9 8 0 ( m i l l o n e s d e b o l v a r e s )
Aos

Exportac.

Importac.

Bal. Com.

Aos

Exportac.

Importac.

Bal. Com.

1830

8,7

8,2

+ 0,5

1910

93,0

64,2

+ 28,8

1839

23,8

24,9

- 1,1

1920

171,0

315,2

- 144,2

1849

24,0

16,6

+ 7,4

1930

762,5

363,9

+ 398,6

1859

34,5

27,2

+ 7,3

1940

861,0

311,2

+ 549,8

1864

33,4

38,1

- 4,7

1950

3.892,2

2.000,6

+ 1.891,6

1873

73,9

61,7

+ 12,2

1960

8.500,3

3.572,5

+ 4.927,8

1889

100,9

83,6

+ 17,3

1970

14.101,7

7.492,6

+ 6.609,1

1893

107,7

72,7

+ 35,0

1980

83.072,0

45.804,0

+ 37.268,0

Fuente: Pedro Luis Venegas Borges, La Economa, Comercio Exterior, en Enciclopedia de Venezuela, tomo XI, 1973, p. 293, a partir de
datos de la Direccin General de Estadsticas y Censos Nacionales, Ministerio de Fomento. El dato de 1980 es tomado del Banco Central.
Nota 1: La informacin de 1830 a 1893 cubre el perodo julio del ao sealado a junio del ao siguiente.
Nota 2: Desde 1918 la unidad monetaria nacional era el bolvar de oro, equivalente a 0,290 gramos de oro no; a partir de 1958 era 4,28
bolvares por dlar hasta 1983.

[30]

Como se observa en el cuadro 2, durante el siglo pasado el crecimiento del comercio


exterior es sumamente lento debido a la escasez relativa de recursos naturales, a una
baja actividad econmica, producto de una economa rudimentariamente agraria y con
problemas polticos peridicos reejados en guerras internas prolongadas, y a una dbil
institucionalidad.
Nueve aos despus de la independencia, el valor de las exportaciones era slo de 8,7
millones de bolvares y esa magnitud apenas si aumenta a 25 millones 34 aos ms tarde.
El nal de la guerra federal va a representar un auge relativo: las exportaciones se duplican
en diez aos, alcanzando los 100 millones de bolvares anuales en 1889. Sin embargo,
apenas se mantendr, llegando a reducirse a 93 millones para 1910. La llegada del petrleo cambia drsticamente el panorama. Si en 80 aos las exportaciones se incrementan
en diez veces durante el siglo XIX, en los primeros 60 aos del siglo XX aumentan en
ms de 150 veces, y cualquier ao de la dcada de los aos sesenta del siglo XX duplica
fcilmente las exportaciones venezolanas del siglo anterior. Sin embargo, hay que destacar
que durante el siglo pasado el saldo de la balanza comercial fue generalmente positivo, y
en muy contadas ocasiones la balanza fue decitaria.
En 1830 Venezuela cuenta con una poblacin de 700 mil habitantes; en 1936 llega
a algo ms de 3 millones 300 mil, y en 1941 alcanza a tener alrededor de tres millones
ochocientos cincuenta mil habitantes. Para 1995 cuenta con una poblacin que bordea
los 25 millones, siendo el pas de Amrica Latina que hoy en da tiene la tasa de urbanizacin ms alta, a pesar de que al inicio del siglo era uno de los ms atrasados y ms
rurales. Como puede verse, el crecimiento demogrco fue lento durante el siglo XIX, y
se aceler a partir de inicios del siglo XX. El petrleo increment de manera sustancial
los recursos disponibles del Estado para acometer el desarrollo de planes de modernizacin de la sociedad, lo cual no niega el despilfarro y la inadecuada administracin de este
recurso que han realizado los diferentes gobiernos del siglo XX y principios del XXI. En
el cuadro 3 se observa el crecimiento tanto per cpita como en el ingreso scal que ha
tenido el petrleo en el pas al inicio del siglo XX.
15

MORN ARCE, (1973).

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 24-45

Douglas C. Ramrez Vera

C ua d r o 3
Incremento del ingreso fiscal petrolero
Ao

Ingreso scal petrolero per cpita

Porcentaje en relacin con el ingreso scal total

1923-24

Bs. 1,30

3,7%

1930-31

Bs. 11,00

16,5%

1938-39

Bs. 97,20

33,4%

1948-49

Bs. 250,70

61,6%

estudios

Mene en Venezuela: el surgimiento del conicto por la renta del petrleo

Fuente: Jess Prieto Soto (1962)

El crecimiento de las exportaciones producto del petrleo tendr un efecto importante en la sociedad venezolana. De un pas eminentemente agropecuario, y rural, con
altas tasas de analfabetismo, desnutricin y enfermedades endmicas (an en 1930), con
problemas frecuentes en el campo sanitario, con una mnima capacidad para importar,
da un vuelco acelerado, desarrollando una infraestructura que se reeja en la red de vas
pavimentadas, en la capacidad de generacin elctrica y en la red de acueductos, consolidando su mercado interno que luego signicara a mediados de los aos cuarenta el
inicio de un proceso de industrializacin de bienes de consumo y, ms tarde, de bienes
intermedios y de capital, al igual que un proceso de desarrollo y extensin, a la mayor parte
de la poblacin, de un conjunto de servicios en el mbito de la salud y de la educacin,
entre otros aspectos, pero ste no es el punto central del presente trabajo.
Aqu se ha destacado el impacto y el cambio de una economa agraria a una economa
petrolera, pero el inters se centra en los primeras dcadas del surgimiento de la actividad
petrolera y el conicto entre el propietario del recurso, el Estado, y los arrendatarios, las
empresas extranjeras petroleras. Pero antes se revisarn algunos aspectos de la tradicin
jurdica en materia de minas que ha signado a Venezuela.

[31]

C. LA TRADICIN JURDICA

La tradicin jurdica se inicia con las Ordenanzas de la Corona Espaola, y contina con
los Cdigos de Minas y las Leyes Especiales de Hidrocarburos, dictados por la nacin venezolana,
una vez consumada la independencia.
El primer cuerpo legal que tuvo vigencia en Venezuela, y en el que se hace referencia
al petrleo, es el de las ordenanzas de Minera para la Nueva Espaa (Mxico), dadas por
el rey Carlos III de Espaa, en Aranjez, el 22 de mayo de 1783, y mandadas a aplicar en
la Intendencia de Venezuela por Real Cdula del 27 de abril de 178416. En esta ordenanza
no se menciona la palabra hidrocarburo o petrleo, pero lo hace saber por los nombres
genricos de la poca: fsiles, bitumenes o jugos de la tierra.
Estas ordenanzas de la poca colonial tuvieron vigencia en la Repblica de la Gran Colombia, por disposicin expresa del Decreto del Libertador, del 24 de octubre de 1829, y
en Venezuela, mediante raticacin del Congreso en 1832, hasta su derogatoria contenida
en el Cdigo de Minas de 1854, segn el artculo tercero del citado Cdigo.

16

Como seala Luis Vallenilla (1975): Estas ordenanzas de minera para la Nueva Espaa no solamente rigieron
en Venezuela sino que han sido aplicadas por los tribunales venezolanos. La Corte Suprema de Justicia, al dictar
sentencia en el juicio seguido por la sucesin de Don Manuel Clemente y Francia contra The South American
Company, el 26 de marzo de 1906, sostuvo que las referidas ordenanzas tuvieron aplicacin entre nosotros.
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 24-45

Mene en Venezuela: el surgimiento del conicto por la renta del petrleo

[32]

Douglas C. Ramrez Vera

Lo fundamental de estas ordenanzas es el principio segn el cual se atribuye la propiedad


de las minas y de los yacimientos de hidrocarburos, primero, a la Corona de Espaa, y, una
vez consumada la independencia y la separacin de Venezuela de la Gran Colombia, al
Estado venezolano. Este principio legal an se conserva vigente. Antes de dicha ordenanza,
la propiedad de los hidrocarburos y del petrleo corresponda al dueo del suelo, ya que,
con anterioridad, no se declar reservada en forma alguna la propiedad de dichos minerales
a la Corona espaola por ninguno de los instrumentos que integraban las Leyes de Indias.
Pero desde esa fecha, hasta nuestros das, la propiedad de los yacimientos de hidrocarburos
pas a ser, primero, propiedad de la Corona y luego del Estado venezolano.
Este hecho es de suma importancia porque en la titularidad de esa propiedad radica
la diferencia de lo que ocurri en la historia petrolera de Venezuela, en comparacin
con la de Mxico y Colombia. stos, a la inversa de Venezuela, abandonaron en su legislacin el llamado sistema regalista de las Ordenanzas de Nueva Espaa (el Estado es el
propietario y otorga segn denuncio) y se acogieron al sistema de accesin17 (el dueo
del suelo es el propietario). Por dicha razn, la nacionalizacin del petrleo en Mxico
tuvo que comenzar por la nacionalizacin de los yacimientos, los cuales pertenecan a los
propietarios del suelo, y continuar con la nacionalizacin de las empresas. En cambio en
Venezuela la nacionalizacin slo pudo concebirse respecto a la industria en todas sus
fases, por la sencilla razn de que los yacimientos siempre han pertenecido al Estado por
haberse conservado esta tradicin de las Ordenanzas de Nueva Espaa.
El petrleo y en general los hidrocarburos estuvieron sometidos en principio a la legislacin minera, y despus a los Decretos Reglamentarios del Carbn, Petrleo y Sustancias
Similares de 1917 a 1920, hasta que el 30 de junio de 1920 se promulga la primera Ley
sobre Hidrocarburos y dems Minerales Combustibles. Con esta ley, adquiere carcter
especco y autonoma la legislacin petrolera. En el cuadro 4 se presenta un listado, no
exhaustivo, del marco jurdico petrolero antes de 1917.
A partir del Cdigo de Minas de 1904 aparece por primera vez la palabra petrleo, y
con la resolucin del 21 de junio de 1904 sobre Adquisicin y Explotacin de Minas de
Asfalto, Petrleo, Betn, Brea Bituminosa y otras sustancias semejantes, se inicia de manera
autnoma, diferenciada y especializada del derecho minero, el derecho petrolero.
En cuanto al otorgamiento del derecho de explorar y explotar yacimientos petrolferos,
ste ha variado en el tiempo. Al principio, desde el Cdigo de Minas de 1854 hasta el de
1904, se obtena por el sistema de denuncio: cualquier ciudadano poda formular un
denuncio, y el Estado estaba obligado a concederle el derecho exclusivo de explorar y explotar hidrocarburos, sin ms limitaciones que los trmites y requisitos exigidos por la ley,
siendo este un otorgamiento forzado. A partir del Cdigo de Minas de 1904 se abandona
el sistema de denuncio y pasa a ser facultad del Estado el otorgamiento del derecho de
explorar y explotar hidrocarburos, mediante contratos especiales o concesiones, llamado

17

Ver BALESTRINI, Csar (1991). ste se basa en el derecho romano en el concepto de la propiedad quiritaria
basado en el aforismo romano Quien es el propietario del suelo lo es hacia arriba, hasta el cielo y hacia abajo
hasta el inerno.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 24-45

Douglas C. Ramrez Vera

este, en la tradicin jurdico-minera, el sistema dominial18, u otorgamiento facultativo,


siendo el anterior denominado sistema regalista19, u otorgamiento forzoso.
C ua d r o 4
Marco jurdico petrolero anterior a 1917
Leyes

Lugar

Fecha

Mxico

22-05-1783

Quito

24-10-1829

Cdigo de Minas de Venezuela

Caracas

15-03-1854

Reglamento del Cdigo de Minas de 1854

Caracas

04-01-1855

Constitucin Federal de 1864

Caracas

22-04-1864

Decreto del Congreso Nacional

Caracas

xx-xx-1864

Decreto del Ejecutivo

Caracas

13-03-1873

Decreto del Ejecutivo

Caracas

15 -11-1873

Constitucin Nacional

Caracas

xx-xx -1874

Constitucin Nacional

Caracas

xx-xx -1881

Cdigo de Minas

Caracas

xx-xx -1885

Ley de Minas

Caracas

xx-xx -1887

Cdigo de Minas

Caracas

xx-xx -1891

Cdigo de Minas

Caracas

xx-xx -1893

Constitucin Nacional

Caracas

xx-xx -1893

Constitucin Nacional

Caracas

xx-xx -1901

Constitucin Nacional

Caracas

xx-xx -1904

Cdigo de Minas

Caracas

xx-xx -1904

Resolucin sobre Adquisicin y Explotacin de Minas de Asfalto, ...

Caracas

xx-xx -1904

Ley de Minas

Caracas

14-08 -1905

Reglamento de la Ley de Minas

Caracas

23-02-1906

Cdigo de Minas

Caracas

xx-xx -1909

Cdigo de Minas

Caracas

xx-xx -1910

Decreto que declara inalienables las minas de carbn, nafta, petrleo...

Caracas

19-09-1914

Ley de Minas

Caracas

xx-xx -1915

Ordenanzas de Minera de Nueva Espaa


Decreto del Libertador

estudios

Mene en Venezuela: el surgimiento del conicto por la renta del petrleo

[33]

Fuente: Luis Vallenilla (1975).

En Venezuela, las variantes en la propiedad y en la administracin de las minas desde


1854, entre ellas las de los hidrocarburos, pasan o se pueden resumir en las siguientes
fases (Vallenilla, 1975):
1) La propiedad y la administracin pertenecen al Gobierno Nacional (1854-1864).
2) La propiedad y la administracin pertenecen a las Entidades Federales en cuyos territorios se encuentren (1864-1881).
18

Ver BALESTRINI, Csar (1991). El sistema dominial se dene como aquel sistema mediante el cual la propiedad
de la minas e hidrocarburos pertenece al Estado, pero ste puede explotarlos directamente u otorgar concesiones
facultativamente.

19

En el sistema regalista, el Estado ejerce una propiedad simblica, una especie de tutora de las minas, las cuales
no explota directamente, obligndose legalmente a otorgarlas en concesin a las personas que cumplan con las
formalidades del denuncio minero. Ibd.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 24-45

Mene en Venezuela: el surgimiento del conicto por la renta del petrleo

Douglas C. Ramrez Vera

3) La propiedad pertenece a las Entidades Federales en cuyo territorio se encuentren, y


la administracin, al Gobierno Nacional (1881 hasta hoy).
La propiedad atribuida a las Entidades Federales ha sido simblica. El Estado nacional
siempre ha tenido el uso, goce y disposicin de los yacimientos petrolferos y mineros.
Esta disposicin tuvo justicacin en la etapa federal, pero sin duda fue, y es, un contrasentido que se ha mantenido hasta nuestros das, incluso en la Constitucin de 1961 y en
la Constitucin de 2000 que no cambi en nada sobre la materia.
En la Constitucin de 1961 artculo 136, numeral 10, se estableci un sistema de
asignaciones econmicas especiales en benecio de los Estados Regionales, y lo mismo
se estableci en la Constitucin de 2000 el artculo 156, numeral 16. Esta determinacin da la posibilidad de asignar recursos econmicos especiales a las regiones donde se
encuentren situados los yacimientos petrolferos y mineros que por cierto se encuentran
entre las zonas con signicativos niveles de pobreza relativa en Venezuela, pero todava
no ha sido desarrollado ni cumplido dicho precepto constitucional, lo que en justicia se
merecen estos territorios que no han sido beneciados de esas riquezas.
D. EL PERODO COMPRENDIDO ENTRE 1917 Y 1936

[34]

Aunque algunos podran pensar que el inicio de la era comercial del petrleo venezolano pudo haber comenzado en 1914 con el descubrimiento del Campo Mene Grande20, 1917 puede jarse ms adecuadamente como el ao de inicio de la etapa petrolera
nacional, fundamentalmente por dos hechos: en primer lugar, es cuando la industria de
hidrocarburos se estructura y se hacen evidentes sus actividades de exportacin, transporte,
renacin y mercadeo interno21, aunque de forma limitada. Y en segundo lugar, es desde
entonces que existen estadsticas regulares de produccin y de exportacin.
Para 1917 se producen 19.256 metros cbicos y se exportan en el ao 57 mil barriles,
con un valor de 783 mil bolvares; participa el Estado con el 20,82% como ingreso scal,
es decir, unos 163 mil bolvares. El total de ingresos scales para la poca se situaron en
72 millones de bolvares, provenientes de la economa tradicional, por lo cual el petrleo
era marginal al mismo. Caracas, la capital del pas, contaba con 90 mil habitantes y 13.546
casas.
El mundo petrolero22 de la poca presentaba con el siguiente panorama internacional:
la victoria bolchevique asla la regin petrolfera rusa de la inuencia de las grandes compaas petroleras, afectando especialmente a la Royal Dutch-Shell23. En Mxico, que haba
20

Ver BALESTRINI (1991) y LIENDO (2006).

21

A partir de 1917 se iniciaron las exportaciones de manera regular. El primer oleoducto (enero), constituido
por dos tuberas paralelas de 15 km de longitud y 20 cm de dimetro, empez a funcionar ese ao (entre Mene
Grande y San Lorenzo), y la primera renera (17 de agosto), en territorio nacional, entra a funcionar ese mismo
ao (San Lorenzo), abasteciendo el mercado interno de gasolina, kerosn y otros derivados.

22

Para 1917, los pricipales productores de petrleo (en orden de importancia) eran: Estados Unidos (918.674 b/d),
Rusia (180.321 b/d), Mxico (151.488 b/d), Indonesia (36.110 b/d), Pakistn (22134 b/d), Irn (19.580 b/d),
Polonia (17.063 b/d) y Rumania (10.195 b/d). Otros productores de menor importancia con una produccin de
menos de 10 mil b/d eran: Japn, Per, Trinidad, Argentina, Egipto, Alemania, Borneo Britnico y Canad.

23

La Royal Dutch se asocia en 1907 con la Shell Transport and Trading Company, sociedad britnica fundada en
1887, dirigida por Marcus Samuel, que se dedicaba al transporte de productos petroleros en el Extremo Oriente,
fundando as la Royal Dutch-Shell, cuya poltica consista en asegurar las fuentes de abastecimiento dispersas en el
mundo.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 24-45

Douglas C. Ramrez Vera

iniciado su produccin en 1901, ocurre la Revolucin Mexicana, y como consecuencia


de ello se nacionalizan los yacimientos en 1917 y luego la industria en 1938. En el Medio
Oriente, Irn es el nico pas productor de petrleo, de forma tal que no es incorporado
plenamente a la produccin mundial. Es en 1901 cuando Estados Unidos descubre los
campos petrolferos de Texas, a partir del hallazgo del pozo Spindletop24.
La expansin del consumo petrolero en el mundo, la intensa rivalidad25 entre las
compaas por la bsqueda de yacimientos, y dados los problemas polticos de Mxico y
Rusia, hacen que Venezuela sea considerada como ventajosa para los intereses petroleros
mundiales, tanto por su posicin geogrca como por su rgimen poltico.
En 1918 el petrleo venezolano estaba, casi en su totalidad, en manos de las compaas
anglo-holandesas que abarcaban ms de treinta millones de hectreas26 de exploracin;
para este ao produjo 50.70927 toneladas en sus 247 yacimientos, export 144.691 barriles
y proces 191.874 en su renera de San Lorenzo.
En 1921 se establece la Standard Oil Co., de Venezuela, subsidiaria de la Standard Oil
de New Jersey, que inicia sus operaciones en la cuenca del Lago de Maracaibo, y luego se
traslada al oriente del pas. La Lago Petroleum Corporation se establece en 1923 y obtiene
por cesin 1.159.000 hectreas en la zona del lago. Luego de pasar por varias manos, en
1926 ser adquirida por la Standard de New Jersey a la Standard de Indiana (operacin
que incluy a la Renera de Aruba). En 1925 se establece la Richmond Petroleum Co.,
subsidiaria de la Standard de California. Luego en 1943 se consolidaran las empresas de
la Standard de New Jersey en la Creole Petroleum Corporation.
En febrero de 1923 se inscribe la Orinoco Oil Co., compaa del Estado de Delawere,
subsidiaria de la Pure Oil Co., y para 1926 sus concesiones alcanzan 118.976 hectreas.
As mismo, la Venezuelan Atlantic Rening Co., tambin del Estado de Delawere se instala
en 1925.
La Texas comienza a operar en 1927, directamente y por medio de la California Petroleum Corporation; en 1931 renuncia a sus actividades en el Zulia, y reanuda, en 1939,
sus actividades en Monagas.
Para 1931 el nmero de empresas establecidas en el pas alcanzaba ms del centenar,
pero esto se debi a que muchas eran subsidiarias de otras empresas. Las entidades que
dominaban el negocio petrolero venezolano en 1932 eran las grandes empresas transnacionales a travs de sus diferentes subsidiarias. Los tres grupos ms importantes eran:
24

Con la industria petrolera texana surgen dos grandes empresas: la Gulf y la Texas Company.

25

Esta rivalidad ser luego regularizada con el acuerdo del 17 de septiembre del Castillo escocs de Achnacarry
(cuyo ttulo ocial es Pool Association of 17 September 1928), donde Deterding, Teagle y Cadman,
representantes de la Dutch-Shell, la Standard y la Anglo Iranian, respectivamente, buscan acabar con la guerra
de precios estabilizando los mercados, y para ello recomiendan: satisfacer el consumo de una determinada zona
con la produccin local, la reduccin de la produccin en las regiones donde haya excedentes, el control de
la produccin futura y la jacin de los precios del petrleo con base en los precios de referencia del Golfo de
Mxico, sin considerar el origen real del producto.

26

Las concesiones otorgadas por el gobierno a particulares fueron a parar a las empresas formadas por la DutchShell. Entre ellas tenemos a modo de ejemplo: Andrs Jorge Vigas cedi a The Colon Development Co. Ltd.;
Antonio Aranguren cedi a The Venezuelan Oil Concessions Ltd.; Francisco Jimnez Arriz cedi a North
Venezuelan Petroleum Co. Ltd.; Bernab Planas cedi a C. A. Venezuelan Falcon Oil Syndicate Ltd., el 28 de julio
de 1915, y stas a su vez a la British Controlled Oilelds Ltd., el 15 de enero de 1920; Rafael Max Valladares cedi
a The Caribbean Petroleum Co.

27

Esto representa 336.565 barriles, segn cifra suministrada por la empresa, pero segn las cifras ociales del
gobierno, slo se declararon 320.616 barriles del total de empresas existentes en el pas.

estudios

Mene en Venezuela: el surgimiento del conicto por la renta del petrleo

[35]

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 24-45

Mene en Venezuela: el surgimiento del conicto por la renta del petrleo

[36]

Douglas C. Ramrez Vera

Grupo Royal Ducht-Shell (The Caribbean Petroleum Co., Venezuela Oil Concessions Ltd.,
The Colon Development Co. Ltd., Bristish Controlled Oil Fields Ltd., North Venezuelan
Petroleum Co.), Grupo Standard, que luego constituira la Creole (Lago Petroleum Co.,
Standard Oil Co.), y el Grupo Gulf ( Venezuelan Gulf Oil Co.)28.
En medio del festn de concesiones, el dictador Juan Vicente Gmez no fue ajeno al
negocio, y a travs de personas interpuestas saca el mayor provecho a costa de su control
poltico29 y crea la Compaa Venezolana del Petrleo para lucrar a costa del Estado. Esta
compaa nunca tuvo como objeto realizar ninguna accin productiva, sino aprovechar
la oportunidad de tracar con las concesiones as como lo hicieron muchos de sus allegados.
El impacto del mundo petrolero no slo se maniesta en lo econmico; tambin lo hace
en lo cultural. Ramn Daz Snchez, autor de la novela Mene, publicada en 1936, funda
el 6 de agosto de 1925 el grupo Seremos que no slo tiene preocupaciones literarias
sino tambin polticas. Como lo subraya Bohrquez (2005), la novela de Daz Snchez
no slo es una aproximacin a la problemtica del surgimiento del petrleo, sino que
tambin recrea una mitologa e imaginario del petrleo y cmo aborda los fenmenos de
la violencia y la modernizacin que el petrleo trae consigo.
Hay que destacar que la llegada de las empresas petroleras ayuda al desarrollo del
movimiento obrero venezolano. En 1925 se realiza la primera huelga petrolera con participacin de ms de 12.000 trabajadores que devengaban un salario promedio de Bs. 5
diarios; este nivel de salarios se haba mantenido inalterable desde 1917, y las condiciones de los campos petroleros slo eran agradables a la gerencia extranjera. Es de resaltar,
por cuanto no exista en el pas ninguna organizacin obrera30 ni ninguna ley sindical31.
La fuerte dictadura reprimi dicha huelga; sin embargo, los trabajadores recibieron un
pequeo aumento en su salario por parte de las empresas.
En 1936 se crea la primera legislacin laboral, y ese mismo ao se realiza de nuevo un
paro general de los trabajadores, que cumple con todos los requisitos legales de la nueva
ley32. El gobierno presidido por el general Eleazar Lpez Contreras, por Decreto ejecutivo
del 22 de enero de 1937 ordena a los trabajadores en huelga que reanuden sus labores.
El gobierno aprueba un aumento de Bs. 1 para el salario33 de cada trabajador y un bolvar
adicional al que no ocupe habitaciones de la empresa, que es mucho menos de lo que los
trabajadores legtimamente demandan. En 1946 se celebrar el primer contrato colectivo
entre los trabajadores y las empresas bajo el auspicio de la democracia.

28

Para quien est interesado en las diferentes empresas constituidas y las diferentes cesiones de derechos, puede
remitirse a Vallenilla (1975), Martnez (1986) y en la regin zuliana a Prieto (1962).

29

Ver Vallenilla (1975).

30

El Partido Comunista se fund en 1931.

31

La primera Ley del Trabajo (antecedente de la Ley del 36) es del 23 de julio de 1928. Entre sus principales
aspectos se encuentran: a) das hbiles para el trabajo, incluido el sbado completo; b) duracin de la jornada
laboral limitada a 9 horas y a 8 horas en las minas; c) trabajo de mujeres y menores de edad; d) riesgos
profesionales; e) pago en dinero de los salarios, prohibiendo el uso de chas o moneda que no fuera de curso
legal.

32

Ver VALLENILLA (1975).

33

An no se ha escrito una obra completa sobre el movimiento obrero y su organizacin en el mundo petrolero. Esto
se escapa a las intenciones de este trabajo. Ver VALLENILLA (1975) y MONNIN (1980).

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 24-45

Douglas C. Ramrez Vera

La actividad de la renacin tuvo poco desarrollo durante esta poca34, en parte porque
las transnacionales buscaron la seguridad de la inversin en las colonias holandesas de
Aruba y Curazao, situadas al frente de las costas venezolanas, y en parte, por la actitud del
dictador. Adems, las empresas alegaban la no navegabilidad de la entrada al Lago de Maracaibo por la barra, lo cual era un argumento ftil ya que exista la tcnica del dragado o,
alternativamente, el desarrollo de las mismas reneras en la pennsula de Paraguana que
queda en territorio venezolano y al frente de las islas de Aruba y Curazao, ya que podan
llegar a travs de oleoductos como lo hacen en la actualidad.
En esto cabe una ancdota: el 20 de noviembre de 1914, el espaol Riera solicita el
monopolio para renar petrleo en las principales ciudades del pas; el 8 de enero del
siguiente ao la Caribbean Petroleum se opone a la concesin solicitada por Riera; el 19
de marzo del mismo ao la Standard de New Jersey solicita la intervencin del Departamento de Estado (EUA) respecto a la concesin de Riera, y el 20 de marzo del mismo
ao, el ministro de la Legacin de los Estados Unidos en Caracas, Preston Mc Goodwin,
informa al Departamento de Estado que el ministro de Fomento le asegura que no se
otorgar a Riera el monopolio de renacin y que cesar la costumbre de estimular el
genio inventivo de los nativos35. Slo se puede agregar que el ministro Mc Goodwin, despus de cumplir una excelente misin y regresar a su pas, retorna luego a Venezuela, en
diciembre de 1922, como vicepresidente-gerente de la Creole Oil Syndicate.
Durante ese perodo se desarrolla la legislacin y la institucionalidad pblica petrolera
venezolana; en ella ocupa un papel destacado, tal vez el principal, un personaje del que
Rmulo Betancourt36 (acrrimo enemigo de la dictadura de Gmez) arm: ... fue el
nico ministro de Fomento, de esa etapa vergonzosa de la historia venezolana, en quien
se apreci patritica preocupacin. El mdico Gumersindo Torres es designado ministro
de Fomento el 17 de septiembre de 1917.

estudios

Mene en Venezuela: el surgimiento del conicto por la renta del petrleo

[37]

E. LA RENTA PETROLERA

Venezuela, frente a la imposibilidad de integrarse directa o indirectamente como


productor de la industria petrolera internacional, opt por la va rentstica37. El xito de
esta va tuvo como consecuencia que el sector agroexportador en su totalidad no pudiera
competir con ella como fuente de recursos y base del desarrollo productivo. Es justamente
Gumersindo Torres el ministro que plante el inicio del conicto rentstico por parte del
Estado, como propietario, frente a las empresas petroleras, arrendatarios. Este proceso
se iniciara en 1917 con su designacin como ministro de Fomento, y tendra su mxima
expresin con la nacionalizacin de la industria petrolera en 1975.
Como se indic anteriormente, en la etapa pre-petrolera el modelo primario agroexportador en Venezuela ocupaba una proporcin importante de la mano de obra del pas;
adems, los productos principales de tipo tropical, caf y cacao, competan con regiones
34

Para 1935 slo existan ocho reneras en el pas, lo cual no es nada signicativo para un pas que se haba
convertido en uno de los tres grandes productores de petrleo del mundo.

35

Ver MARTNEZ (1986).

36

BETANCOURT, Rmulo. Venezuela poltica y petrleo. Caracas: Editorial Senderos, 1967.

37

El hecho de ver el petrleo como renta se evidencia en varios textos de la poca; entre ellos se encuentran los
escritos y artculos de: Alberto Adriani ver la recopilacin y sntesis realizada por Antonio Rojas Perz (1991),
Arturo Uslar Pietri ver la recopilacin realizada por Toms Enrique Carrillo Batalla (1990), y el mismo
Gumersindo Torres.
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 24-45

Mene en Venezuela: el surgimiento del conicto por la renta del petrleo

[38]

Douglas C. Ramrez Vera

an ms atrasadas en otras zonas geogrcas del mundo, lo que favoreci la adopcin


de formas precapitalistas en las relaciones de produccin, y lo que ello implicaba: escaso
desarrollo de la productividad, lenta monetizacin de la economa y escaso desarrollo del
mercado interno. En consecuencia, los excedentes que produca la agricultura tropical
de exportacin eran muy bajos y limitaban las posibilidades de acumulacin.
Con la llegada del capital extranjero para explotar el petrleo se da un vuelco a la situacin anterior. La extraordinaria magnitud de los yacimientos, la cercana a Estados Unidos,
principal centro consumidor, y las condiciones ventajosas otorgadas por el gobierno de
Gmez, hacen que los ujos de capital extranjero sean tan considerables que permite que
en pocos aos comience a descomponerse la sociedad tradicional.
El hecho de que los mrgenes de utilidad de capital en el negocio petrolero fueran
signicativamente superiores a los de la agricultura exportadora, marca diferencias esenciales con respecto al perodo anterior, de tal modo que hace que se presente un proceso
creciente por apropiacin de la renta diferencial, as como la jacin de una renta absoluta; es decir, el Estado venezolano, en cuanto propietario de los yacimientos, convierte
un ingreso privado de las compaas petroleras en un ingreso nacional de propiedad
comn, que carece de toda contraprestacin de esfuerzo productivo. El hecho de que
esa renta pase a travs del Estado manejo centralizado le otorga un poder econmico
extraordinario al mismo38 y genera un fuerte impacto en el monto y en la estructura del
consumo. Y por ltimo obliga a la clase capitalista venezolana a buscar y renovar vas
adecuadas para utilizarlo en la reproduccin ampliada del sistema, lo que se vericar
con el inicio del proceso de sustitucin de importaciones sobre la base de los excedentes
petroleros en los aos cuarenta.
Los elementos que expresan el conicto distributivo se ejemplican a travs de las diferentes leyes, los reglamentos y decretos sobre la materia petrolera que existieron entre
1917 y 1938, en cuya mayora de veces el actor principal por parte del Estado se personica
a travs de Gumersindo Torres, y la fortaleza y debilidad de su posicionamiento se verica
en sus entradas y salidas del Ministerio de Fomento39.
Desde el comienzo el ministro Torres anuncia una nueva poltica petrolera nacional,
pues no deban seguirse otorgando a ciegas contratos para la exploracin y explotacin
petrolera, e indica la clara diferencia entre ella y la minera, proponiendo en la memoria
que presenta al Congreso (19 de abril de 1918) que lo prudente es ir cautelosamente
dictando reglamentos... sin comprometer el porvenir40.
Al analizar la legislacin vigente de minas, no le pareca lgico que el impuesto supercial renta por la propiedad se pagara cuando la mina entrase en explotacin sino al

38

Ver USLAR PIETRI, Arturo (en CARRILLO BATALLA, 1990).

39

El mdico Gumersindo Torres (1875-1947) fue ministro de Fomento dos veces; la primera vez desde el 17 de
septiembre de 1917 hasta el 24 de junio de 1922, y la segunda desde el 16 de septiembre de 1929 hasta julio de
1931. Paradjicamente particip de parte de la Libertadora como secretario del general Matos; derrotado por
Gmez. En 1910 el general Matos, siendo ministro de Relaciones Exteriores de Gmez, lo nombra su secretario, y
de ah en adelante inicia una dilatada carrera pblica que pasa por varias direcciones, ministerios de Sanidad y de
Fomento, embajadas, presidencias de estados regionales, aduanas y la organizacin y fundacin de la Contralora
General de la Nacin (1939 a 1941). Ver MARTNEZ (1980).

40

BETANCOURT (1967).

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 24-45

Douglas C. Ramrez Vera

otorgrsele el ttulo, ya que si se pagaba desde el inicio se motivaba al concesionario a


trabajar de inmediato41.
Adems, Torres llega a la conclusin de que las minas son de la Nacin, puesto que su
concesin es temporal42; de ah que el impuesto minero era una verdadera participacin
en los benecios y deba por tanto variar de acuerdo a la riqueza de la mina concedida
y las utilidades que produzca43 renta diferencial. Por consiguiente, si el Estado estableca un impuesto sobre las utilidades de las empresas, la vigilancia sobre las operaciones
deba ser extrema. La jacin de precios diferenciales, de acuerdo con las circunstancias,
no permita una administracin simple. Para ello, el ministro abri la posibilidad de establecer un impuesto con base en los precios a los cuales se negociaba el producto en los
principales mercados externos a que se enviaban, especcamente, el de Estados Unidos
para el petrleo y el de Inglaterra para el cobre.
En la Ley de Minas del 27 de junio de 1918, se declara que el otorgamiento de una
concesin no conere la propiedad de los depsitos que se descubrieran, sino slo el
derecho de explotar las sustancias. En cuatro artculos se trata exclusivamente el tema
petrolero, e incorporan las ideas del ministro Gumersindo Torres: en cuanto a la duracin de los ttulos, se establece un mximo de 39 aos; las rentas superciales varan de
acuerdo con los volmenes de produccin, y la regala se ja entre un 8 y 15%, segn las
distancias entre los depsitos petrolferos y los terminales. Las reas que no se encuentren
en desarrollo deben regresar al ejecutivo antes de los tres aos, y se hacen las primeras
referencias a medidas de conservacin de los yacimientos petrolferos descubiertos. Esta
ley tendr sus consecuencias44.
La administracin de Woodrow Wilson apoya a las empresas petroleras para la obtencin
de concesiones petroleras, e instruye al Departamento de Estado para que las Legaciones
den una ayuda legtima a los ciudadanos americanos que buscan obtener concesiones o
derechos petroleros, lo que es reforzado por la American Petroleum Institute, API, que
solicita que los ciudadanos estadounidenses reciban similares privilegios a los que reciben
los extranjeros en territorio de Estados Unidos.
El 5 de abril de 1920, Preston Mc Goodwin reporta al Departamento de Estado de Estados Unidos su estada de una semana en Maracay, en la que obtuvo la promesa del general
Gmez de no poner en prctica el plan propuesto por el ministro de Hacienda Romn
Crdenas por sugerencia del presidente del Banco de Venezuela, Vicente Lecuna para
restringir signicativamente el tamao de las parcelas petroleras. Ya antes se haba dictado
el Reglamento sobre el Carbn, Petrleo y Sustancias Similares, en el que se propona
que la supercie de exploracin no debera ser mayor a 15 mil hectreas, y que de ellas
la mitad pasara a ser parte de la reserva nacional, y por tanto slo podran explotar 7,5
mil hectreas; sealaba tambin que la misma persona o compaa no podran obtener,
directamente o por traspaso, ms de 40 mil hectreas, pero tambin permite la exoneracin de impuesto a la importacin de la industria petrolera que luego sern extendidas
41

A n de resarcirse de los gastos que le ocasiona, y no adquirirla, como hoy a menudo sucede, para cederla a
alguna compaa y obtener una cuantiosa remuneracin. Memoria del Ministerio de Fomento, 19 de abril de
1918.

42

BETANCOURT (1967).

43

Ibd.

44

Ver MARTNEZ (1986).

estudios

Mene en Venezuela: el surgimiento del conicto por la renta del petrleo

[39]

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 24-45

Mene en Venezuela: el surgimiento del conicto por la renta del petrleo

[40]

Douglas C. Ramrez Vera

de manera muy liberal. Otras disposiciones seran incluidas en la primera Ley de Hidrocarburos de Venezuela, que se promulgara el 19 de junio de 1920.
Como elementos principales de la Ley de 1920 se destacan: el establecimiento de un
sistema mixto para contratar la exploracin y explotacin de los hidrocarburos, siendo el
primero de carcter obligatorio para el Estado y el segundo facultativo. En segundo lugar,
establece el derecho preferente de los propietarios del suelo para explorar y explotar el
oro negro o para ceder en concesin a terceros que cumplan con los requisitos de ley.
En tercer lugar, desarrolla la institucin de las Reservas Nacionales de Hidrocarburos
que surgi en la Ley de Minas de 1918, determina cules son las supercies de terreno
que la integran y establece el procedimiento especial para otorgar contratos de explotacin; aqu surge el sistema de tablero de ajedrez artculo 31 que consiste en la demarcacin de las parcelas en forma de cuadrilteros de 200 hectreas cada una que se tocan
por sus ngulos, y en la escogencia de las mismas en forma alternada, de manera que, al
sealar el concesionario o contratista sus parcelas de explotacin, las que correspondan
al Estado como reservas nacionales quedan siempre entre aqullas. Esta determinacin
maximizaba la probabilidad, en caso exitoso de ubicar yacimientos, de que las tierras que
pasaban a integrar las reservas nacionales fueran igualmente ricas a las que entraban a
la explotacin por parte de las empresas, pero esto sera derogado en la Ley de 1921, y
subsiguientes, por presiones de las compaas petroleras; slo se restablecera en la Ley
de 1938, pero se abandonara en la Ley de 1943.
En cuarto lugar, se aumentan los impuestos con respecto a la Ley de Minas de 1918.
En esta ley el impuesto supercial era de cinco a diez cntimos de bolvar por hectrea y
se aumenta a 50 cntimos por hectrea en la nueva ley. Adems, se establece un impuesto de suma ja de Bs. 1.000,00 por una sola vez si la explotacin era de hidrocarburos
nicamente. El impuesto de explotacin se aumenta de 10 a 15% el anterior era de 8
a 15%, y para los productos renados se mantuvo el impuesto equivalente al 50% de lo
que se hubiera pagado al sco si esos productos se hubieran importado.
En quinto lugar, se reduce la extensin territorial de las parcelas de exploracin (de
15.000 hectreas segn reglamento anterior a 10.000 hectreas) y, por consiguiente, las
de explotacin, que se reducen de 7.500 a 5.000 hectreas.
En sexto lugar, se mantiene la exoneracin de impuestos de importacin a favor de
los concesionarios, con lo cual ser aumentada su liberalidad en leyes posteriores y ser
considerado por las empresas petroleras como un derecho adquirido; esta situacin ser
corregida en la Ley de 193845.
Las reacciones no se hacen esperar; las empresas petroleras se niegan a comprar ms
concesiones a los dueos nacionales de los ttulos hasta que modiquen la ley. El 22 de
mayo, en la relacin que hace al Departamento de Estado, el ministro de la Legacin, Preston Mc Goodwin, informa que obtuvo del general Gmez siendo Bustillos el presidente
nominal del pas la seguridad de que la ley sera modicada y adaptada a los requisitos y
sugerencias de las petroleras. Gmez, tal vez recordando los bloqueos de 1902, les dice:
Ustedes saben de petrleo. Hagan ustedes las leyes. Nosotros somos novatos en eso46.
45

Esto llevar a exclamar al ministro de Fomento, Gumersindo Torres: Caramba, 233 millones de bolvares
en exoneraciones por mercancas tradas al pas sin pagar derechos de aduana y 172 millones por impuestos
recaudados a las petroleras por sus actividades. Sera mejor regalarles el petrleo y que paguen los impuestos
arancelarios. MARTNEZ (1980).

46

Ver BETANCOURT (1967).

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 24-45

Douglas C. Ramrez Vera

La ley dur 352 das; poco tiempo despus saldra del Ministerio de Fomento el ministro
Gumersindo Torres.
El 2 de junio se promulga la segunda Ley sobre Hidrocarburos y dems Minerales Combustibles. En ella se elimina la concesin de permisos de exploracin a los dueos de las
tierras. Se cuadruplica el rea permitida para los lotes de explotacin (de 40 mil pasa a
120 mil), pero las regalas se mantienen en un 15%, pudiendo recibirse en efectivo o en
especie, y se aumenta la liberalidad de las exoneraciones de importacin.
Adems de lo anterior, la Ley de 1921 modica el sistema aplicable por los contratistas
para escoger y agrupar las parcelas de explotacin, eliminando el tablero de ajedrez. Elimina igualmente la obligacin de determinar las parcelas en las solicitudes de permisos
de exploracin. Desde la Ley de Minas de 1918 hasta la Ley de Hidrocarburos de 1920, el
lote solicitado en exploracin deba ser especicado de manera concreta en la solicitud.
En la Ley de 1921 no se necesitaba jar, en forma previa, lo que permita escoger a posteriori la zona despus haber explorado grandes zonas y denir el sector en concesin. Por
otro lado introduce los contratos de segunda serie, como consecuencia de la mayor zona
explorable permitida47, elimina la caducidad de los contratos por falta de explotacin, y,
por ltimo, modica el otorgamiento de nuevas concesiones sobre las minas renunciadas,
caducadas o anuladas. En la Ley de 1920 se dispona que las minas, caducadas o anuladas,
podan concederse nuevamente slo en explotacin, porque ya haban sido exploradas. Sin
embargo la Ley de 1921 permite que pueda concederse nuevamente en exploracin.
En el nterin, el 5 de diciembre de 1922, un despacho de inteligencia militar de la
Legacin estadounidense en Caracas informa que el temor a la muerte del general Gmez ha creado una situacin de incertidumbre y angustia, y que las grandes compaas
extranjeras desean ardientemente su recuperacin.
El 9 de junio de 1922 se sanciona una tercera Ley sobre Hidrocarburos. sta simplemente busca corregir las ambigedades de la Ley de 1921. Se aprovecha para aumentar
el tamao de las parcelas de explotacin, y se extiende su duracin hasta 40 aos. Las regalas deben pagarse con base en el valor de mercadeo del crudo puesto en los terminales
de embarque. Las empresas convierten todos sus ttulos a esta nueva Ley, ms liberal que
las anteriores, que con pequeas modicaciones regular las actividades de la industria
por ms de dos dcadas.
Las leyes de 1921 a 1935 favorecieron los intereses de las empresas extranjeras concesionarias debido a las siguientes circunstancias. Conforme a las normas aplicables a la
determinacin de las parcelas de exploracin y explotacin, los concesionarios estuvieron
en capacidad de escoger las que ms convenan a sus intereses y dejar al Estado, como
reservas nacionales, las parcelas de menor potencial.
Las limitaciones establecidas en cuanto a las extensiones de terreno que una sola persona poda recibir en concesiones resultaban inecaces mediante la autorizacin especial
que el Ejecutivo nacional poda otorgarles para adquirir concesiones por encima de las
reas permitidas.
En materia tributaria, los impuestos que los concesionarios deban pagar al sco nacional, por exploracin y explotacin, eran sumamente bajos. Adems, estos ingresos
disminuan por las exoneraciones de impuestos a las importaciones. La participacin por
regala era muy reducida. Adicionalmente, la inexistencia de leyes sobre el trabajo y de
47

estudios

Mene en Venezuela: el surgimiento del conicto por la renta del petrleo

[41]

Ver VALLENILLA (1975).


anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 24-45

Mene en Venezuela: el surgimiento del conicto por la renta del petrleo

[42]

Douglas C. Ramrez Vera

impuestos sobre la renta favoreca ampliamente a las concesionarias48. El resultado de este


rgimen legal favoreca evidentemente a las compaas petroleras, generando grandes
benecios para ellas, y bajos ingresos al pas. Por ello las empresas diran que Venezuela
tiene la mejor legislacin petrolera del mundo49.
En 1929, vuelve Gumersindo Torres al Ministerio de Fomento. Siete aos haban transcurrido desde su salida50, y ahora estaba restringido a trabajar con base en la ley que la
provoc. Sin embargo, estaba convencido de que algo podra hacer. l comprendi que
esta vez no iba a poder sancionar una ley para reglamentar las operaciones de la industria,
y opta por recetar una reglamentacin a la vigente Ley de Hidrocarburos de 192851.
En principio, presiona a las compaas para mejorar la situacin de los obreros en el rea
de salud; numerosos son los memorandos a las empresas para mejorar la atencin mdica
y de los hospitales que segn la ley deben existir y ser adecuados para la atencin.
Se restablece el pago, que haba sido suspendido por las empresas para presionar al
gobierno a n de rebajar en un 50% el pago de servicio a las petroleras, por concepto de
boyas, y pagaron los que deban por servicios atrasados (Bs. 12.494.000,00). Incrementa
la scalizacin sobre las actividades de las empresas, por parte del Estado, creando el
Servicio Tcnico de Hidrocarburos, y nombrando a los inspectores de campo. Y luego
promulga el reglamento de la ley (7 de agosto de 1930), en un intento de proteger en
forma eciente los intereses del propietario, el Estado. Los reparos de las compaas no
se hicieron esperar.
El reglamento const de 24 artculos, e incorporaba resoluciones existentes (entre
ellas la de la Direccin de Minas, n 24, del 26 de enero de 1927, que se incorpora en el
artculo 91 del reglamento), divididos en diez captulos. Las compaas acompaaron su
memorando con el epteto de que una legislacin aclamada universalmente, fuera tirada
al pasado, derogada, en un reglamento!52.
La principal objecin fue al artculo 91, segn el cual se estableca la distancia que debe
mediar entre pozo y pozo. Se estableca una distancia de 75 metros entre pozos y a 37,50
metros de la lnea de lindero de la respectiva concesin. Las compaas consideraban esto
con poco fundamento legal. Los otros alegatos eran bastante contradictorios por cuanto
por un lado negaban y por otro aludan a su disposicin a colaborar en todas estas normas
que iban en favor de la seguridad industrial de la empresa misma o de sus trabajadores
o en su disposicin de suministrar la informacin topogrca solicitada por el Ministerio. El memorndum fue rmado por una docena de personas en representacin de 51
compaas, y llevado al Presidente de la Repblica y al Procurador General de la Nacin.
Torres en su contestacin a las empresas informa que los ataques al reglamento atentan
contra la soberana del pas, y en cuanto a los elogios de la legislacin de hidrocarburos
en Venezuela, reconocida universalmente como de las mejores, el ministro declar: No
es esa toda la verdad, pues lo cierto es que nuestra legislacin sobre petrleo es nica hoy
48

La primera Ley de Impuesto Sobre la Renta se promulga en 1943.

49

Ver MARTNEZ (1980).

50

Durante ese tiempo fue administrador de las Aduanas de la Guaira e inspector general de Aduanas del Ministerio
de Hacienda y embajador de Venezuela en Espaa y Blgica.

51

sta era la misma ley del 9 de junio 1922 y que durar hasta 1938 con modicaciones que continuarn hasta
1935.

52

Ver MARTNEZ (1980) y BETANCOURT (1967).

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 24-45

Douglas C. Ramrez Vera

en el mundo, por ser la mejor para los intereses de las compaas... Ms importante que
la bondad de la Ley... ha sido la manera como se ha aplicado... no slo con justicia sino
con excepcional equidad y lealtad y la ms larga benevolencia hacia las compaas...53.
En junio de 1931, el ministro Gumersindo Torres, apoyado en las informaciones estadsticas de la Comisin de Aranceles de Estados Unidos54 (Tariff Commission), acusa a
las compaas petroleras de presentar al gobierno estados nancieros incorrectos. Con
base en esto, para el ao en curso, la Standard (Indiana) tendra que pagar 26 millones
de bolvares, y la Venezuela Gula, 30 millones, por fraude scal cometido desde 1917. En
julio de 1931, el presidente Gmez remplaza al ministro de Fomento Gumersindo Torres.
El reclamo sobre los pagos a las compaas petroleras queda suspendido.
En diciembre de 1935 fallece el presidente Juan Vicente Gmez; el general Eleazar
Lpez Contreras asume interinamente la Presidencia del pas. En una frase muy conocida
del historiador merideo, Mariano Picn Salas dice que Venezuela entra al siglo XX en
193655, con la muerte del dictador. Otros autores contemporneos, como Campos (1994),
dieren de esta opinin, y sealan que fue el petrleo desde el momento mismo el que
inicia este proceso modernizador e introduce al pas en la modernidad en 1913 cuando se
inicia su explotacin. El autor del presente artculo considera que 1917 es posiblemente
la fecha de ingreso en la modernidad, cuando la industria petrolera se convierte en un
actor relevante para la historia econmica del pas, pero sea cual sea el ao, el hecho es
que existe consenso acerca de que Venezuela entra con rezago al siglo XX.

estudios

Mene en Venezuela: el surgimiento del conicto por la renta del petrleo

[43]

A MODO DE CONCLUSIN

Es difcil concluir sobre una historia que an se escribe. Venezuela en este perodo de
1917 a 1936 se vio gravemente afectada, como propietaria, por las empresas extranjeras,
en parte por la actitud del gobernante de turno, y en parte por su propia debilidad como
pas que apenas iniciaba su institucionalidad. Los elementos de excesiva discrecionalidad
y la concentracin de poder limitaron sus posibilidades de accin, de transformar esa
renta en capital productivo, lo cual conducir (en los primeros inicios de la democracia,
luego de la muerte del dictador) a tratar de recuperar el terreno perdido durante los aos
posteriores a 1936. Este proceso tendr como mxima expresin la nacionalizacin de la
industria en 1975.
Estos hechos crearon desconanza frente al capital extranjero, que hoy se evidencia
en la actitud cautelosa como se afronta la discusin nacional en los planteamientos de
asociacin petrolera entre las empresas estatales, en convenios de inversin o gestin con
las empresas privadas transnacionales.
La realidad es que Venezuela es un pas petrolero, y lo seguir siendo por muchos aos,
y dado que esto es verdad, el problema es cmo asumir dicha situacin: si se acepta el
53

Ver BETANCOURT (1967).

54

Ver MARTNEZ (1980) y VALLENILLA (1975). El valor de mercado de los petrleos venezolanos se calculaban
con base en los precios de venta en el mercado de la costa este de Estados Unidos (recurdese el acuerdo de
Achnacarry) menos la comisin de ventas y etes. Las compaas al contestar el cuestionario de la Comisin
Senatorial del Congreso de Estados Unidos informaron como costo de transporte 0,33 dlares por barril, mientras
que al Gobierno de Venezuela le haban indicado como costo de transporte 0,68 dlares. Esto puso en evidencia la
falsedad de las declaraciones al sco.

55

El ao 1936 escinde en dos partes la historia venezolana. Esta aseveracin diere de la hecha por Mariano Picn
Salas, tan frecuentemente mencionada, de que en 1936 comienza el siglo XX en Venezuela. HERMOSO (1991).
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 24-45

Mene en Venezuela: el surgimiento del conicto por la renta del petrleo

Douglas C. Ramrez Vera

hecho y se aprovechan sus ventajas, o si se cree que es una maldicin tener en nuestras
entraas el Stercus daemonii56.
Venezuela es un pas de enorme potencial, no slo petrolero, pero ese potencial tiene
que ser transformado en accin. La sociedad y el Estado de hoy no son los mismos de
principios de siglo, pero muchos de los polticos venezolanos piensan aun que son el nio
que necesita ser protegido y quieren condenarlo a ser un menor de edad permanente.
La mejor forma de pasar a la adultez, como sociedad, es asumir el negocio petrolero
como lo que es: un negocio. Un negocio en el cual hay que arriesgar y permitir que la
libertad del hombre sea la que emprenda y desarrolle sus oportunidades. Pero no es a
travs del exceso de controles y del excesivo intervencionismo como se va a resolver el
dilema. Dios no quiera que se ingrese en el siglo XXI rezagado de nuevo.
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

[44]

ARANDA, Sergio. La economa venezolana, 4a. ed. Caracas: Editorial Pomaire. 1990.
BALESTRINI C., Csar. Economa y poltica petrolera, tomo I. Caracas: Academia Nacional
de Ciencias Econmicas, 1991.
BETANCOURT, Rmulo. Venezuela poltica y petrleo. Caracas: Editorial Senderos, 1967.
BIBLIOTECA NACIONAL. Cipriano Castro en la caricatura mundial. Caracas: Publicaciones
Instituto Autnomo Biblioteca Nacional y Fundacin para el Rescate del Acervo
Documental Venezolano, 1980.
BIBLIOTECA NACIONAL. Los liberales amarillos en la caricatura venezolana. Caracas: Publicaciones Instituto Autnomo Biblioteca Nacional y Fundacin para el Rescate del
Acervo Documental Venezolano, 1981.
BOHRQUEZ, Douglas Bohrquez. Mene: vanguardia y petrleo. Revista de Literatura
Hispanoamericana, n 50, enero-junio, 2005, pp. 107-121.
CAMPOS, M. A. Las novedades del petrleo. Caracas: Fundarte. 1994.
CARRILLO BATALLA, Toms Enrique (Comp.). Anlisis y ordenacin de la obra econmica
de Arturo Uslar Pietri (cuatro tomos). Caracas: Academia Nacional de Ciencias Econmicas, 1990.
HERMOSO, Jos Manuel. 1936 Programas vs. Poder: historia de la movilizacin popular. Valencia: Universidad de Carabobo, Codecih, 1991.
HERWIG, Holger H. Sueos alemanes de un imperio en Venezuela. Caracas: Monte vila Editores (traduccin de Hctor Argibay), 1991.
LIENDO P., Jeanne G. De Mito Juan hasta nuestros das. Diario Tal Cual, Suplemento
Especial. Petrleo Presente y Pasado, 26 de julio, 2006.
MARTNEZ, Anbal R. Gumersindo Torres. Caracas: Ediciones FONINVES (en realidad es
una tercera reimpresin ya que la primera edicin es de 1975, y fue editado por
Ediciones de la Presidencia de la Repblica), 1980.
MARTNEZ. Diccionario del petrleo venezolano. Caracas: Editorial Ateneo, y Maracaibo: Ediciones de Corpozulia, 1984.
MARTNEZ. (Comp.). Cronologa del petrleo venezolano. Caracas: Ediciones del CEPET,
1986.
MINISTERIO DE ENERGA Y MINAS. Petrleo y otros datos estadsticos. Caracas: Direccin
General Sectorial de Hidrocarburos, varios aos.
56

Ver PREZ, Alfonso y PREZ, Rgulo, (1976).

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 24-45

Douglas C. Ramrez Vera

MONNIN, Richard. Cuando la lata de agua costaba un real (recuerdos de un veterano): los hombres
del petrleo en oriente. Venezuela: Maturn, 1980.
MORN ARCE, Lucas (Ed.). Enciclopedia de Venezuela, tomo XI. Caracas: Editorial Andrs
Bello S. A., 1973.
MORENO LEN, Jos Ignacio. Profundizacin de la nacionalizacin petrolera: aspectos administrativos y scales. Caracas: Ediciones Centauro, 1981.
PREZ ALFONSO, Juan Pablo y Prez, Rgulo. Hundindonos en el excremento del diablo, 3a.
ed. Coleccin Venezuela Contempornea. Caracas: Lisbona, 1976.
PREZ VILA, Manuel, (Comp.). La caricatura poltica en el siglo XIX. Cuadernos Lagoven. Caracas, 1979.
PETRLEOS DE VENEZUELA S. A. La industria venezolana de los hidrocarburos, dos tomos.
Caracas: Ediciones del Cepet, 1989.
PINO ITURRIETA, Elas. Venezuela metida en cintura. Cuadernos Lagoven. Serie Cuatro
Repblicas. Caracas, 1988.
PRIETO SOTO, Jess. El chorro. Gracia o maldicin? Maracaibo: Ediciones de La Universidad del Zulia, 1962.
REPBLICA DE VENEZUELA. Documentos que hicieron historia de 1810 a 1989, tomos I y
II. Caracas: Ediciones de la Presidencia de la Repblica de Venezuela, 1988.
ROJAS PREZ, Antonio. Alberto Adriani. Estmulo de la juventud. Caracas: Editorial Ex Libris, Caracas. 1991.
SALAS, Jos Guillermo. Petrleo, 3a. ed. Caracas: Ediciones Foninves, 1976.
SALCEDO-BASTARDO, J. L. Historia fundamental de Venezuela, tomo I. Caracas: Ediciones
de la Biblioteca de la Universidad Central de Venezuela, 1979.
VALLENILLA, Luis. Auge, declinacin y porvenir del petrleo venezolano. Caracas: Monte vila
Editores (la primera edicin es en ingls y fue publicada en 1975 por McGraw-Hill
Company), 1990.
VENEGAS BORGES, Pedro Luis. La economa, comercio exterior, en Enciclopedia de
Venezuela, tomo XI, 1973.

estudios

Mene en Venezuela: el surgimiento del conicto por la renta del petrleo

[45]

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 24-45

Las relaciones entre


Latinoamrica y China:
un enfoque para
su aproximacin

Juan Gabriel Tokatlian*

RESUMEN
Este ensayo busca aportar un enfoque que permita aproximarse al anlisis de las relaciones entre Latinoamrica y la Repblica Popular China (RPC) desde la perspectiva de los estudios internacionales. La creciente
proyeccin econmica, diplomtica y militar de China en la regin amerita realizar investigaciones ms
detalladas y slidas sobre su signicado y alcance. A su vez, el tratamiento de los vnculos sino-latinoamericanos no puede efectuarse sin incorporar el peso e impacto de Estados Unidos en los mismos.
Palabras clave: China, Latinoamrica, relaciones internacionales

[46]

SUMMARY
This essay tends to provide an approach focus to the analysis of relations between Latin America and the
Popular Republic of China (RPC) from an international studies perspective. The growing economic, diplomatic and military projection of China in the region deserves more detailed and solid research on its
meaning and extent. Meanwhile, the study of Chinese-Latin American ties can not be performed without
incorporating the impact of the United States on them.
Key words: China, Latin America, International affairs.
FECHA DE RECEPCIN: 12/11/2006

anlisis poltico n 59, Bogot,


enero-abril, 2007: pgs. 46-56

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 46-56

* Profesor de Relaciones Internacionales


de la Universidad de San Andrs (Argentina).

ISSN 0121-4705

FECHA DE APROBACIN: 25/11/2006

Juan Gabriel Tokatlian

INTRODUCCIN

n un escenario internacional marcado por la incertidumbre, la complejidad y el


retorno de la geopoltica resulta interesante evaluar conceptualmente un caso en
el que se entrecruzan las polticas de una superpotencia dominante con las de un
poder ascendente en una regin perifrica. Esto implica necesariamente reconocer una
visin relacional: la interaccin latinoamericano-chino-estadounidense se inscribe en un
contexto histrico, poltico y social que genera circunstancias, condiciones y opciones para
producir un determinado modo de vinculacin conictivo, cooperativo o mixto.
Es importante tambin remarcar que este intento de delinear un enfoque para estudiar las relaciones entre la regin y China se efecta desde Amrica Latina. Si bien las
ansiedades, sospechas, anhelos y perplejidades de los distintos actores polticos y analistas
acadmicos de Estados Unidos y China en relacin con el futuro de los lazos entre Washington y Beijing constituyen indicadores relevantes, esta reexin procura contribuir a
la comprensin de los lazos entre Latinoamrica, China y Estados Unidos desde el ngulo
de los intereses regionales de Amrica Latina.
Por ejemplo, los debates estadounidenses en torno a si China constituye una amenaza (o una oportunidad)1, si Beijing es un poder revisionista (o conservador)2 o si sus
propsitos expansivos ms all de Asia son benvolos (o malvolos) son de enorme valor,
pero slo recogen la mirada de Estados Unidos3. Para Amrica del Sur4, la nueva fase de la
presencia china en la regin ha sido hasta el momento menos negativa, y es potencialmente
ms promisoria. Entre las dcadas de los aos cincuenta y setenta, el escaso despliegue
de China en Amrica Latina se reduca a una marginal diplomacia cultural, estimulada
por motivos ideolgicos y fundada en una expectativa revolucionaria. Esta diplomacia
conaba en los dividendos de la desestabilizacin, estaba acompaada de consignas antiestadounidenses y se orientaba a fortalecer a los partidos y movimientos pro-chinos (y
anti-soviticos)5: en ese momento China se comportaba como un actor revisionista que
pretenda cambiar las reglas de juego por medios agresivos.
1

Ver, entre otros, ROY, Denny, The China Threat Issue: Major Arguments, en Asian Survey, Vol. 36, n 8, 1996;
VAN NESS, Peter, The Impasse in US Policy Toward China, en The China Journal, Vol. 38, julio de 1997; ROSS,
Robert R., Assessing the China Threat, en The National Interest, n 81, otoo de 2005, y MEARSHEIMER, John J.,
Chinas Unpeaceful Rise, en Current History, Vol. 105, n 690, abril de 2006.

Ver, entre otros, SWAINE, Michael D. y TELLIS, Ashley J., Interpreting Chinas Grand Strategy: Past, Present, and Future,
Santa Mnica: Rand Corporation, 2000; LIU, Guoli (ed.), Chinese Foreign Policy in Transition. New York: Aldine de
Gruyter, 2004; DENG, Yong, y WANG, Fei-ling (eds.), China Rising: Power and Motivation in Chinese Foreign Policy.
New York: Rowman & Littleeld Publishers, 2005; GOLDSTEIN, Avery, Rising to Challenge: Chinas Grand Strategy
and International Security. Stanford: Stanford University Press, 2005; y SHAMBAUGH, David (ed.), Power Shift: China
and Asias New Dynamics. Berkeley: University of California Press, 2005.

Cabe destacar que, igualmente, desde China se mira y analiza a Estados Unidos con perspectivas suspicaces, crticas
y contradictorias. Ver, entre otros, SAUNDERS, Phillip C., Chinas America Watchers: Changing Attitudes towards
the United Status, en The China Quarterly, n 161, marzo de 2000, y CHEN, Rosalie, China Perceives America:
Perspectives of International Relations Experts, en Journal of Contemporary China, Vol. 12, n 35, mayo de 2003.

Ms adelante se explicita la diferencia entre Amrica Latina y Amrica del Sur.

Sobre las relaciones entre China y Latinoamrica desde los aos cincuenta hasta comienzos de los setenta, ver,
entre otros, JOHNSON, Cecil, Communist China and Latin America, 1959-1967. New York: Columbia University
Press, 1970; CONNELLY, Marisela y CORNEJO BUSTAMANTE, Romer, China-Amrica Latina: gnesis y desarrollo de
sus relaciones. Mxico D.F.: El Colegio de Mxico, 1992; WORDEN, Robert L., Chinas Balancing Act: Cancun, the
Third World, Latin America, en Asian Survey, Vol. 23, n 5, mayo de 1983; MORA, Frank, The Peoples Republic

internacional

Las relaciones entre Latinoamrica y China: un enfoque para su aproximacin

[47]

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 46-56

Las relaciones entre Latinoamrica y China: un enfoque para su aproximacin

Juan Gabriel Tokatlian

Hoy Beijing se aproxima al rea a travs de una activa diplomacia econmica caracterizada por el pragmatismo, sostenida en la conciliacin, buscando la estabilidad, preocupada
por no irritar a Washington y dirigida a fortalecer los vnculos interestatales6. Por tanto, el
despliegue chino en la regin aparece como moderado, no desaante y a favor del statu
quo7 En los ltimos aos China ha procedido de manera responsable respecto a la regin,
lo que ha sido correspondido por parte de Amrica Latina a travs de una prudente poltica de compromiso conable (reliable engagement) hacia China8.

of China and Latin America: From Indifference to Engagement, en Asian Affairs: An American Review, marzo de
1997; GARZA-ELIZONDO, Humberto, La nueva diplomacia de Pekn en Amrica Latina, en Estudios Orientales,
Vol. VIII, n 1, 1973, y LOZOYA, Jorge Alberto, Las relaciones de la Repblica Popular China en Amrica Latina,
en Estudios de Asia y frica, Vol. XVIII, n 1, enero-mayo, 1983.
6

Sobre las relaciones recientes entre China y Latinoamrica, ver, entre otros, REISS, Stephanie, La diplomacia del
dragn. La diplomacia de China Popular con respecto a Amrica Latina desde 1989, en Desarrollo y Cooperacin, n
1, enero-febrero, 2001; OVIEDO, Eduardo Daniel, Nuevos ejes de la poltica exterior china para Amrica Latina,
en Agenda Internacional, Ao 1, n 2, septiembre-noviembre, 2004; SHIXUE, Jiang, South-South Cooperation
in the Age of Globalization: Recent Development of Sino-Latin American Relations and Its Implications, en
ILAS Working Paper, n 7, 2005; MROZINSKI, Lawrence G., WILLIAMS, Thomas, KENT, Roman H. y TYNER,
Robin D., Countering Chinas Threat to the Western Hemisphere, en International Journal of Intelligence and
Counterintelligence, Vol. 15, n 2, abril de 2002; LAFARGUE, Franois, Chinas Strategies in Latin America, en
Military Review, Vol. LXXXVI, n 3, mayo-junio, 2006; DOMNGUEZ, Jorge I., Chinas Relations With Latin
America: Shared Gains, Asymmetric Hopes, en Inter-American Dialogue Working Paper, junio de 2006; JUBANY,
Florencia, y POON, Daniel, Recent Chinese Engagement in Latin America and the Caribbean: A Canadian
Perspective, en FOCAL Research Report, marzo de 2006; DELAMER, Guillermo R., GOLDSTEIN, Lyle J., MALENA,
Jorge Eduardo, y PORN, Grabriela E., Chinese Interests in Latin America, en Paul D. Taylor (ed.), Latin American
Security Challenges, Newport: Naval War College, 2004; LETTIERI, Michael, Bush Goes to Beijing, China Goes
to Latin America, en Council on Hemispheric Affairs Report, noviembre de 2005; FERNNDEZ JILBERTO, Alex
E. y HOGENBOOM, Barbara, Amrica Latina frente a China en el neoliberalismo global, en Revista Europea
de Estudios Latinoamericanos, n 80, abril de 2006; DUMBAUGH, Kerry y SULLIVAN, Mark P., Chinas Growing
Interest in Latin America, en CRS Report for Congress, abril 2005; Stephen Johnson, Balancing Chinas Growing
Inuence in Latin America, en Heritage Foundation Backgrounder, n 1888, octubre de 2005; DREYER, June
Teufel, From China with Love: P.R.C. Overtures in Latin America, en Brown Journal of World Affairs, Vol. XII, n 2,
invierno/verano de 2006; MALIK, Mohan, Chinas Growing Involvement in Latin America, en Power and Interest
News Report, junio de 2006; PREZ LE-FORT, Martn, China y Amrica Latina: estrategias bajo una hegemona
transitoria, en Nueva Sociedad, n 203, mayo-junio de 2006; SHICHENG, Xu, La larga marcha sur-sur: China vis-vis Amrica Latina, en Foreign Affairs (en espaol), Vol. 3, n 3, julio-septiembre de 2003; XINSHENG, Zhang,
Los cambios de Latinoamrica y las relaciones entre China y Latinoamrica, en Foreign Affairs (en espaol), Vol.
6, n 2, abril-junio de 2006; KENNY, Alejandro, La presencia de China en Amrica Latina: una visin sobre la
seguridad desde el Cono Sur, en Military Review (en espaol), mayo-junio de 2006; CESARN, Sergio y MONETA,
Carlos (eds.), China: perspectivas del presente, desafos del futuro. Buenos Aires: Universidad Nacional de Tres de
Febrero, 2002, y CESARN, Sergio y MONETA, Carlos (eds.), China y Amrica Latina: Nuevos enfoques sobre cooperacin
y desarrollo.Una segunda ruta de la seda? Buenos Aires: Intal, 2005.

Cabe remarcar que la adopcin de un comportamiento pro-statu quo por parte de la China no signica que no
haya mbitos de competencia entre Beijing y Washington, ni que la estrategia china hacia Latinoamrica no
contenga elementos que produzcan divergencias puntuales entre la regin y Beijing. Del mismo modo, armar que
China no se comporta actualmente como un poder revisionista no implica aseverar que Beijing est plenamente
satisfecho (el tema Taiwn es un claro ejemplo de ello) ni seguro (debido, primordialmente, a sus persistentes
debilidades internas). Lo que s parece claro es que sera muy costoso para China asumir comportamientos
desaantes y arriesgados en el plano regional y mundial. De all que lo fundamental para Amrica Latina sea que
China contine integrada al sistema internacional, aance lazos de interdependencia positiva con la regin y
aporte a la paz y la seguridad globales.

Esto es distinto a lo que sucede en Estados Unidos donde, a modo de compromiso temporal entre los distintos
actores pro y anti-China (business lobby/defense lobby, hard-liners/soft-liners, neoconservatives/liberals, adversarial
internationalists/conciliatory globalists), Washington combina una estrategia de engagement and hedging.

[48]

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 46-56

Juan Gabriel Tokatlian

UN ENFOQUE CONCEPTUAL

Resulta importante precisar el marco de referencia bajo el cual se podra evaluar


la vinculacin actual y la evolucin prxima entre Amrica Latina y China. Para ello indicaremos seis puntos principales que, en su conjunto, conguran un esbozo de modelo
para abordar las relaciones entre Beijing y la regin.
En primer lugar, cabe subrayar que es indispensable localizar a Estados Unidos al
evaluar los vnculos sino-latinoamericanos. En esa direccin, las relaciones entre Latinoamrica, China y Estados Unidos se inscriben en una dinmica de asimetra. sta expresa
una profunda disparidad de poder que genera, como corolario, diferencias sistmicas en
trminos de intereses y percepciones9. Modicando y ampliando el enfoque de Womack
sobre la asimetra entre estados en las relaciones internacionales, es posible distinguir dos
formas simultneas y diferenciadas de disparidad de poder en el tringulo sino-latinoamericano-estadounidense: una, entre Estados Unidos y China, y otra entre Estados Unidos y
Latinoamrica. En el primer eje, la nota fundamental es que China ha ido reduciendo la
brecha entre las dos partes; en el segundo eje, el elemento principal es la ampliacin de
la brecha entre Estados Unidos y Latinoamrica. Esto se maniesta en una conguracin
jerrquica en la que Estados Unidos opera como una potencia global, China se despliega
como un poder regional y Amrica Latina funciona como una regin subordinada.
Como resultado de esta condicin estructural, Washington tiende a poseer una percepcin simplista, aunque de distinto signo, sobre China y Amrica Latina. En el caso de
Beijing, y ante el incremento relativo de sus atributos materiales, militares y simblicos10,
se evidencia una sobre-reaccin por parte de Estados Unidos11. En el caso latinoamericano,
la desatencin es la nota predominante. Esto conduce a un modo de accin guiado por
la ansiedad recurrente del ms poderoso y por la molestia endmica del ms dbil12.
Al ponderar esta primera dimensin es importante identicar atributos de poder
tangibles e intangibles y su evolucin histrica y comparada, as como los hitos o puntos de
viraje fundamentales que marcan fases relativamente precisas en los vnculos tripartitos, y
explicitar el papel y la inuencia de las percepciones, los mapas cognitivos y las imgenes
en la poltica internacional.
9

WOMACK, Brantly, China and Vietnam: The Politics of Asymmetry. New York: Cambridge University Press, 2006, p. 17.

10

Los atributos simblicos hacen referencia a lo que la literatura alude como soft power. Ver, entre otros, GILL,
Bates y HUANG, Yanzhong, Source and Limits of Chinese Soft Power, en Survival, Vol. 48, n 2, verano de 2006;
KURLANTZICK, Joshua, Chinas Charm: Implications of Chinese Soft Power, en Carnegie Endowment Policy Brief,
n 47, junio de 2006, y ZHONGYING, Pang, On Chinas Soft Power, en International Review, Vol. 42, primavera de
2006.

11

Ver, entre otros, BROOMFIELD, Emma V., Perceptions of Danger: The China Threat Theory, en Journal
of Contemporary China, Vol. 12, n 35, mayo de 2003; PAN, Chengxin, The China Threat in American SelfImagination. The Discursive Construction of Other as Power Politics, en Alternatives: Global, Local, Political, n 29,
junio de 2004, y ELAND, Ivan, Is Future Conict with China Unavoidable?, en Independent Institute Working Paper,
n 63, enero de 2006.

12

En el caso de las relaciones latinoamericano-estadounidenses ha surgido lo que he llamado the frustrated


superpower syndrome. The syndrome can be seen in this familiar pattern: a group of countries or a region is
deemed irrelevant by a major power, because it is considered safe or non-threatening. The region may also
be considered unimportant due to cultural bias and/or because of its negligible material signicance. Thus,
the area receives intermittent attention. In Latin Americas case, Washington does not perceive the region in a
categorically negative way; it is not viewed as an enemy but as a dependent counterpart. The bureaucratic politics
around low value areas are largely a rerun of past scenarios. Occasionally, the hope of a breakthrough raises
expectations that the region somehow will be transformed. But disappointment ensues. Once and again, the
same time-tested, largely ineffective strategy is employed and the outcome is identical: no major achievements, no

internacional

Las relaciones entre Latinoamrica y China: un enfoque para su aproximacin

[49]

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 46-56

Las relaciones entre Latinoamrica y China: un enfoque para su aproximacin

[50]

Juan Gabriel Tokatlian

En segundo lugar, cabe dilucidar la naturaleza de la relacin triangular entre Amrica


Latina, China y Estados Unidos. Esta vinculacin no constituye un tringulo estratgico
en el sentido que le asigna Dittmer13. En realidad, mientras Estados Unidos y China son
dos actores unitarios e independientes que pueden identicar mejor y asegurar ms sus
respectivos intereses nacionales, Latinoamrica es un mosaico de pases cuyas conductas
internacionales tienen grados variables de autonoma relativa. Los vnculos bilaterales de
cada par en este tringulo no estn estrechamente entrelazados, ni son igualmente vitales
para las tres partes: la signicacin recproca de las relaciones Washington-Beijing es para
cada contraparte superior a sus relaciones respectivas con Latinoamrica; la gravitacin
de Estados Unidos en la poltica externa e interna de Amrica Latina es muchsimo ms
relevante que la de China para los pases del rea, y el lugar de Latinoamrica en trminos de las prioridades chinas es muy inferior al de otros pases (particularmente, los ms
desarrollados) y regiones (en especial, su periferia ms cercana). La experiencia histrica
de Amrica Latina con Washington y Beijing, respectivamente, es notablemente diferente
en trminos de alcance, intensidad y complejidad. La historia pasada y la evolucin reciente de este tringulo no han tenido tampoco implicaciones notables para el balance de
poder mundial, ni parece que lo vayan a tener en un futuro prximo14.
En breve, asistimos a una desnivelada relacin trilateral que no produce fricciones automticas ni intereses antagnicos. En todo tringulo, incluso en el que constituyen Latinoamrica, China y Estados Unidos, existen elementos de competencia, en especial entre
sus vrtices ms fuertes. Sin embargo, la existencia de un tringulo no estratgico implica
que es potencialmente menos difcil identicar mbitos de cooperacin tripartita.
En ese sentido, es importante evaluar, con cierto detalle, otras experiencias trilaterales
vividas por nuestra regin en dcadas recientes. La relacin triangular negativa (para los
intereses de Amrica Latina) que signic el vnculo Estados Unidos-Unin Sovitica-Latinoamrica durante la Guerra Fra, la relacin triangular esperanzadora (para la regin)
pero paulatinamente marginal entre Estados Unidos-Europa Occidental-Amrica Latina
en las ltimas dcadas, y la relacin triangular esbozada (en los setenta) pero nunca seriamente concretada entre Estados Unidos-Japn-Amrica Latina. El teln de fondo que
ofrecen esas diferentes relaciones triangulares puede brindar modelos de comparacin
para situar el caso de China y su ms reciente presencia en Amrica Latina, los escenarios
potenciales que enfrenta la regin y las alternativas que pudieran servir para constituir
un tringulo positivo para Latinoamrica, Beijing y Washington.
En tercer lugar, es importante esclarecer las estrategias prevalecientes entre los
miembros del tringulo en cuestin. Por una parte, Estados Unidos viene rearmando

great transformation. Then frustration sets in. In the end, the superpower really has no intention of rethinking its
relations with that region. A new cycle begins and a larger frustration looms just over the horizon. Juan Gabriel
Tokatlian, America Should Look More Often In Its Own Backyard, en Financial Times, 9 de marzo de 2006.
13

Segn Dittmer, un tringulo estratgico se produce cuando: (a) it circumscribes the possible relationships among
three rational, autonomous actors, (b) the bilateral relationship among any two of these actors is contingent on
their relationship with the third, and (c) each actor actively seeks to engage one or the other or both to forestall its
defection or hostile collusion and advance its own interests. Lowell Dittmer, The Sino-Japanese-Russian Triangle,
en Journal of Chinese Political Science, Vol. 10, n 1, abril de 2005.

14

En sntesis, la relacin triangular chino-latinoamericana-estadounidense en nada se asemeja al tringulo


estratgico, por ejemplo, entre Estados Unidos, la Unin Sovitica y China durante la guerra fra.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 46-56

Juan Gabriel Tokatlian

su poltica de primaca15; esto es, que Washington no tolera ni tolerar el surgimiento


de ningn peer competitor16. Por su parte, China viene practicando su poltica de ascenso
dirigida a incrementar su base interna de poder y procurar una conguracin de poder
internacional que facilite su consolidacin como potencia regional en el este de Eurasia
y su futura proyeccin como un actor global inuyente. Y, por otra parte, Amrica Latina
comparte en general, y ms all de experiencias diferentes y cambiantes (que oscilan
entre el alineamiento y el distanciamiento respecto a Estados Unidos17), una poltica de
diversicacin. sta pretende alcanzar un mejor desarrollo nacional acompaado de una
15

Ver, entre otros, POSEN, Barry R. y ROSS, Andrew L., Competing Visions for U.S. Grand Strategy, en International
Security, Vol. 23, n 3, 1996/1997, y WALT, Stephen M., Taming American Power: The Global Response to U.S. Primacy.
New York: W. W. Norton & Company, 2005.

16

Durante la Guerra Fra predomin la estrategia de la contencin; se trataba de frenar la expansin de la Unin
Sovitica y, de ser posible, revertir la consolidacin de su zona de inuencia. En aquel perodo sobresali la
doctrina de la disuasin que implicaba incrementar los costos de que el adversario iniciase una accin de fuerza:
los efectos de una retaliacin seran aniquiladores si la Unin Sovitica decida comenzar un ataque nuclear.
Paralelamente, la estrategia y la doctrina se apoyaban en la estructuracin de una red de alianzas que signicaban
compromisos rmes y decisivos. Por ltimo, en el mbito hemisfrico la grand strategy de Estados Unidos se
complementaba con una doctrina subalterna concebida en la lgica de que las fuerzas armadas de la regin no
tenan asignadas, por parte de Washington, un papel activo y fundamental en el combate contra la Unin Sovitica:
se impuso la denominada doctrina de la seguridad nacional para combatir al enemigo interno (el comunismo
local que resultaba, en esta racionalidad, parte de la internacional comunista). Despus del 11 de septiembre de
2001, y con ms fuerza a posteriori del ataque a Afganistn y como lo muestra la actual guerra a Irak, Estados Unidos
transform por completo su estrategia orientndose hacia la primaca. La nueva doctrina incorpora a su tradicional
repertorio disuasivo la nocin de guerra preventiva que apunta a explicitar que Estados Unidos se arroga el poder
de usar su podero blico (incluido el tctico nuclear) contra un pas, independiente de que ste se disponga a
atacar de manera inminente a Estados Unidos. Adicionalmente, las alianzas slidas del pasado se sustituyen, en
trminos de instrumentos diplomticos de respaldo, por coaliciones ad hoc (las llamadas coalitions of the willing),
lo que supone que slo Washington ja la misin y luego establece la coalicin para llevarla a cabo. En este
contexto, an est en proceso de desarrollo la doctrina subalterna en el terreno hemisfrico que acompae esta
redenicin sustantiva de la grand strategy. Sin embargo, hay seales evidentes de que estamos ad portas de cambios.
Primero, Washington ha logrado arraigar en la regin, con diferentes niveles de aceptacin por pas, la nocin
de que las nuevas amenazas son esenciales para el rea; esto es, la proliferacin de todo tipo de peligros que
entrelazan el terrorismo global, el crimen organizado transnacional y el narcotrco mundial que, a su vez, operan
en espacios vacos donde el Estado se ha esfumado o est en franca desaparicin. Segundo, el Pentgono viene
insistiendo en que dichas amenazas exigen dejar de lado la divisin entre seguridad interna y defensa externa, y
que, por tanto, las labores policiales, de los cuerpos de seguridad y de las fuerzas armadas deben entrecruzarse e
intercambiarse, borrando las fronteras entre tareas policivas y militares. De algn modo se viene instalando lo que
podramos llamar una doctrina de inseguridad nacional: Washington demanda el combate a las nuevas amenazas
(por ejemplo, las expresiones antisistmicas internas y aquellas que pudiesen recurrir a la violencia, lo cual hara
parte del avance del terrorismo internacional) sin distincin entre fuerzas policiales y fuerzas armadas. Ello, si se
materializa, incidir trascendentalmente en la evolucin de la paz y la democracia en el rea.

17

internacional

Las relaciones entre Latinoamrica y China: un enfoque para su aproximacin

[51]

Es evidente casi obvio que mandatarios como Fidel Castro en Cuba y Hugo Chvez en Venezuela busquen
rearmar su distanciamiento respecto a Estados Unidos mediante una mayor cercana a China. Lo que es
importante remarcar es que aun los recientes presidentes ms alineados con Estados Unidos de la regin han
pretendido tambin aproximarse a China, en general por motivos econmicos propios y teniendo en cuenta,
tambin, la diplomacia que despliegan hacia Beijing los vecinos ms inmediatos. Por ejemplo, el presidente de
Argentina, Carlos Menem, fue el primer mandatario latinoamericano que visit China (noviembre de 1990)
despus de los trgicos incidentes (junio de 1989) de la plaza Tiananmen. En 1995, Menem volvi a visitar China.
Por su parte, en abril de 2005, el presidente de Colombia, lvaro Uribe, estuvo en China (en enero de 2005 el
presidente Chvez haba viajado por tercera vez a China) con una nutrida delegacin de 144 empresarios y 32
rectores de universidad intentando atraer inversiones chinas para el sector energtico colombiano. En torno
al viaje de Menem en 1990, ver, SHIXUE, Jiang, Sino-Latin American Relations: Perspectives of the Past and
Prospects for the Future, en ILAS Working Paper, n 2, 2002. Sobre el viaje de Uribe, ver, EVAN ELLIS, R., U.S.
Nacional Security Implications of Chinese Involvement in Latin America. Carlisle: U.S. Army War Collage, 2005.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 46-56

Las relaciones entre Latinoamrica y China: un enfoque para su aproximacin

[52]

Juan Gabriel Tokatlian

mayor autonoma internacional, en el entendido de que las posibilidades de prosperidad


y seguridad domsticas se elevan en un escenario mundial en el que prime una creciente
distribucin y difusin del poder.
La interseccin de estas tres estrategias no conduce ineludiblemente a reducir los conictos y a aanzar la cooperacin entre las partes18. El obstculo mayor para el eventual
aanzamiento de lazos tripartitos ms benignos que hostiles puede surgir de Estados
Unidos19. Una va para eludir un eventual conicto que evidentemente se expresara en
Amrica Latina debido a que es el vrtice ms frgil de esta relacin trilateral desnivelada es
a partir de una ubicacin ponderada del tema de las intenciones. Usualmente, al analizar
la posibilidad de surgimiento de un peer competitor, se subraya la trascendencia de evaluar
los atributos de poder y las motivaciones subyacentes de los competidores en ciernes20.
Sin embargo, como indica Nordingler, las polticas de seguridad deben equipararse con
las capacidades ms que con las intenciones21. En ese sentido, hay tres aproximaciones
posibles frente a la cuestin de las intenciones: ser creyente, agnstico o ateo; esto es,
sostener que las intenciones son altamente signicativas e inciden decisivamente, aceptar que las intenciones pueden inuir relativamente, pero que lo ms relevante es lo que
los pases efectivamente hacen (as como su consonancia con lo que dicen), o descreer
completamente del peso de las intenciones. Este enfoque supone asumir una posicin
agnstica frente al asunto de las intenciones.
Lo anterior implica una mayor especicidad y precisin en el estudio de factores
econmicos, culturales, polticos, diplomticos y militares que orientan la poltica de
China hacia Amrica Latina. Tambin requiere desechar visiones dogmticas que pudieran
oscurecer un mejor entendimiento de los lazos sino-latinoamericanos. Cabe subrayar, sin
embargo, que es comprensible que factores ideolgicos incidan en los vnculos entre las
partes. No se trata de suponer su inexistencia; se trata de evitar confundir ideologa con
dogma y de ser rigurosos en la bsqueda e interpretacin de los datos empricos.
En cuarto lugar, conviene recordar que la geografa cuenta. Amrica Latina est localizada en el continente donde se ubica la principal superpotencia existente. Latinoamrica
ha sido tradicionalmente segura para Estados Unidos, y su valoracin real por parte de
Washington en las pugnas de poder global fue bastante reducida en la Guerra Fra, result
ser baja al comienzo de la posguerra fra, y tiende a ser todava menor despus del 11 de
septiembre. Adems, es indudable que en el plano continental resulta cada vez ms pal18

Es conveniente hacer nfasis en que tanto la hostilidad como la colaboracin se construyen social, poltica e
histricamente.

19

La primaca encierra, por denicin, el diseo y la ejecucin de una poltica exterior y de defensa agresiva.
La lgica de la preservacin de la supremaca a toda costa conduce a estar tentado a usar la fuerza de manera
recurrente y vehemente. Ello puede llevar, a su vez, a una utilizacin arbitraria del podero blico, pasando
por alto las condiciones de legitimidad y legalidad que exige el recurso al instrumento militar en las relaciones
internacionales. Adicionalmente, la poltica de primaca implica presupuestos de defensa gigantescos por aos,
lo cual puede generar un desequilibrio inesperado en trminos de las relaciones cvico-militares. Finalmente, la
preeminencia absoluta de un solo poder no es, inexorablemente, la garanta de menor inestabilidad e inseguridad
en el sistema global y tampoco un aval de menor vulnerabilidad para el actor ms poderoso.

20

Ver, SZAYNA, Thomas S., BYMAN, Daniel, BANKES, Steven C., EATON, Derek, JONES, Seth G., MULLINS,
Robert, LESSER, Ian O. y ROSENAU, William, The Emergence of Peer Competitors: A Framework for Analysis. Santa
Mnica: Rand Corporation, 2001.

21

NORDINGLER, Eric A. Isolationism Recongured: American Foreign Policy for a New Century. Princeton: Princeton
University Press, 1995, p. 37.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 46-56

Juan Gabriel Tokatlian

maria la hegemona de Estados Unidos. Independientemente de que se asuma una visin


optimista o pesimista de la poltica mundial, de que se dena el sistema internacional
como en desorden o en transicin, o de que se adopte una perspectiva estructuralista o
funcionalista, lo cierto es la rearmacin hegemnica de Estados Unidos en Amrica. La
inuencia y proyeccin estadounidenses en el marco global son maniestas, mientras la
preponderancia de Washington en el espacio americano parece incuestionable. Si bien es
pertinente resaltar que en el plano mundial se observan niveles y grados de complejidad
y contradiccin, en el mbito hemisfrico se tiende a consolidar la hegemonizacin de
Washington, ms palpable ante la carencia de contrapartes con un espritu y una determinacin desaantes de Estados Unidos en cuanto a este continente. El argumento central
es que se necesita una perspectiva comparada que tome en cuenta la estructura de poder
en el plano de las distintas regiones.
En efecto, para entender por qu Europa no pudo disputar la hegemona estadounidense en el continente histricamente es clave comprender la dinmica europea. Como
seala Layne,

internacional

Las relaciones entre Latinoamrica y China: un enfoque para su aproximacin

la distribucin de poder en Europa diri mucho de la del hemisferio occidental. Los esfuerzos en favor de
una hegemona europea fracasaron porque la distribucin de poder era multipolar: otras grandes potencias
podan y de hecho lo hacan aliarse para mancomunar suciente poder de contrapeso para vencer a un aspirante a la hegemona. Estados Unidos, por su parte, pudo alcanzar la hegemona hemisfrica porque cuando
su expansin regional tom impulso a nales del siglo XIX y principios del XX, lo hizo en medio de un vaco
de poder en el rea. Ninguna gran potencia, regional o extra-regional, fue capaz de oponerse y menos an

[53]

22

de frenar la expansin hegemnica de Estados Unidos en el hemisferio occidental .

Por analoga, si tomamos en consideracin que Eurasia oriental incluye hoy cuatro
pases que podran describirse, de modo razonable, como grandes potencias (India, Japn,
China y Rusia), as como varios poderes medios, la mayora de ellos avanzados en trminos
de riqueza y tecnologa23, entonces es muy poco probable que China tenga la capacidad
y la oportunidad de rivalizar seriamente con Estados Unidos en el continente americano.
China es una potencia regional, pero no es el actor hegemnico del este de Eurasia donde
la distribucin de poder es crecientemente multipolar. China no es un poder mundial y
difcilmente lo pueda ser desaando suave o agresivamente a Estados Unidos a travs de
Amrica Latina24. El peso de la geografa es crucial al momento de evaluar detalladamente
la poltica exterior china en una periferia tan distante para ella como Latinoamrica25.
En esa direccin, es clave indagar en torno a la evolucin de la hegemona de Estados
Unidos en el continente y la gradual reduccin del peso relativo de la regin en la poltica
22

LAYNE, Christopher, The Peace of Illusions: American Grand Strategy from 1940 to the Present. Ithaca: Cornell University
Press, 2006, p. 22.

23

DALE WALTON, C., Beyond China: The Geopolitics of Eastern Eurasia, en Comparative Strategy, Vol. 21, n 3,
julio de 2002, p. 208.

24

En este contexto, parece exagerada al menos de acuerdo con la experiencia histrica de la regin la armacin
de Erikson de que China podra convertirse en a convencional regional rival to the United States in the Western
Hemisphere. ERIKSON, Daniel P., A Dragon in the Andes? China, Venezuela, and U.S. Energy Security?, en
Military Review, Vol. LXXXVI, n 4, julio-agosto de 2006, p. 89.

25

Lo anterior no implica que todas las polticas de Beijing hacia Amrica Latina sean benignas; slo signica
que no es conveniente magnicar el alcance del presunto desafo chino en el continente americano. El temor
estadounidense por la presencia china en Latinoamrica es ms el reejo de sus recurrentes miedos e impulsos
omnipotentes que de una ponderacin moderada, lcida y prctica.
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 46-56

Las relaciones entre Latinoamrica y China: un enfoque para su aproximacin

[54]

Juan Gabriel Tokatlian

mundial durante las ltimas dcadas. Diferentes indicadores materiales, militares, estratgicos y polticos en ambos niveles ayudaran a esclarecer el signicado, la oportunidad y
el riesgo que tiene para Amrica Latina el reciente despliegue de China en el rea. Ello,
a su vez, contribuira a delimitar con ms realismo los mrgenes de negociacin efectiva
de la regin en el sistema mundial, y a puntualizar con mayor minuciosidad los eventuales
modos de insercin externa del rea (tanto en trminos individuales como colectivos).
En quinto lugar, es imperioso reconocer la situacin actual de Amrica Latina. Dos
tendencias especcas atraviesan Amrica del Sur: la des-institucionalizacin y la fragmentacin. Ambas dinmicas, de larga data, parecen agudizarse al comienzo del siglo XXI.
Ellas son el teln de fondo de las presentes crisis en el rea, y pueden acelerar procesos
de polarizacin social, implosin poltica y particin territorial. La des-institucionalizacin se maniesta en la acumulacin de tres dcadas perdidas. Durante los aos setenta,
Amrica Latina vivi una dcada perdida en trminos polticos: la extensin de gobiernos
autoritarios en el rea con escasos islotes de limitada democracia caracterizados por el
abuso del poder, el irrespeto de la ley, la violacin de los derechos humanos, la eliminacin
de una generacin poltica de recambio, la desarticulacin de los partidos polticos y la
desvalorizacin de la tica pblica, signic un enorme debilitamiento institucional. Los
ochenta fue una dcada perdida en materia econmica: las notas prevalecientes fueron
el bajo crecimiento, el alto endeudamiento, mucha volatilidad, creciente informalidad
laboral, pobre capacidad tecnolgica y desplome de la calidad de vida. A lo largo de los
noventa, Latinoamrica transit una dcada perdida en el frente social: se ahond la
desigualdad, se increment la pugna entre clases y etnias, se mantuvieron altos los ndices de miseria e indigencia, creci la violencia ciudadana, se multiplic el desempleo, se
descuid la educacin y se deterior la salud. Las sucesivas dcadas perdidas, aunque de
naturaleza diferente, fueron acrecentando y exacerbando dicultades histricas de diversa
ndole en la regin.
La fragmentacin se observa tanto en los procesos como en los mecanismos de unidad
poltica, econmica y diplomtica en la regin, por lo cual la categora Latinoamrica
tiende a diluirse. Hoy parece ms pertinente hablar de una Amrica del Norte (Panam,
Amrica Central, el Caribe insular, Mxico, Canad y Estados Unidos) centrada en torno a
Estados Unidos en trminos de mercado, inversin y migracin, entre otros, y una Amrica
del Sur (de Colombia hasta Argentina) como una unidad geopoltica distinta. Despus del
11 de septiembre, la amplia Cuenca del Caribe, que cubre el Caribe insular, Panam, Centroamrica y Mxico, se ha convertido denitivamente en parte del permetro de defensa
estadounidense y, por tanto, la extensin evidente del homeland security de Estados Unidos.
Ahora bien, dentro de Suramrica hay dos realidades: el mundo andino y el Cono Sur. El
primero est viviendo hondas turbulencias domsticas y sintiendo el desplazamiento del
rea de mayor inuencia directa de Estados Unidos que tiene dos escenarios de manifestacin crtica: Colombia y Venezuela26. En esta direccin, sobresale en el enfoque aqu
26

Segn el coronel (r.) COPE, Estados Unidos debe concentrar su atencin en materia de seguridad regional
en lo que l denomina southern geographic approach(encompassing) Mexico, the Caribbean archipelago,
the mainland in Central America, and northern South America. This is zone marked today by relatively weak
democratic governance, violent crime, public forces unable to police their sovereign territory fully, resulting
in porous borders, coastlines, and ungoverned spaces, and serious transnational problems (such as smuggling,
weather, and environment) that threaten these countries as well as the United States. There are two main land,
sea, and air corridors that originate in northern South America and run northwest to the United States(Thus)

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 46-56

Juan Gabriel Tokatlian

propuesto un supuesto normativo fuerte: los vnculos de la regin con China no debieran
conducir a profundizar la des-institucionalizacin y fragmentacin en el rea.
Corresponde sealar que, en consecuencia, es relevante discernir polticas exteriores
especcas de los pases del rea hacia China. Ciertas preguntas bsicas podran guiar una
indagacin que pretende ser exhaustiva; por ejemplo, algunos, varios o todos los pases
han desarrollado estrategias concretas hacia Beijing? Qu grado de unilateralidad, bilateralidad o multilateralidad caracteriza las polticas exteriores de los pases hacia China?
Cul es la especicidad temtica (el caso de Taiwan, los vnculos comerciales, los asuntos energticos, las cuestiones de seguridad, los temas polticos, etc.) de cada sub-regin
(Mxico, Amrica Central y el Caribe, Suramrica) que entrelaza con ms intensidad a
las naciones del rea, individual y conjuntamente, con la RPC?
Y en sexto lugar, es bueno subrayar que los valores importan. Amrica Latina comparte
(y aporta a) los valores democrticos de Occidente. Adems, la ltima ola autoritaria de
los setenta impuls una revalorizacin del rgimen democrtico, en particular en trminos
de la trascendencia de la defensa de los derechos humanos, el respeto al pluralismo y el
avance del imperio de la ley. A pesar de sus limitaciones y contradicciones, los pases de
la regin vienen avanzando en el proceso de democratizacin. En ese sentido, el modelo
poltico interno chino resulta, en general, muy poco atractivo para Latinoamrica. Sin
embargo, su modelo diplomtico externo es ms seductor: multipolarismo (en oposicin
al unipolarismo), multilateralismo (en oposicin al unilateralismo), no injerencia (en
oposicin al intervencionismo), soft power (en oposicin al hard power), pragmatismo (en
oposicin a ideologizacin), colaboracin (en oposicin a la dominacin) y persuasin
(en oposicin a la coercin). En cierta medida, esto coincide con algunas tradiciones y
aspiraciones latinoamericanas. Lo que sucede es que esas ideas se tornan ms cautivadoras
en virtud de lo que ha devenido la poltica exterior de Estados Unidos, en especial despus
del 11 de septiembre, y especcamente por lo que pretende y hace27. En sntesis, para
Latinoamrica uno de los mayores retos es preservar y ahondar los valores democrticos
en el campo interno, y aprovechar diplomticamente aquellos espacios y oportunidades
que genera la ascendente gravitacin china en la poltica internacional.
En consecuencia, esta ltima dimensin apunta a esclarecer cmo se maniesta
este balance, en qu temas, con qu instrumentos y con cules prcticas. Y, a su vez, resulta
trascendental observar si se est produciendo alguna variacin en este sutil equilibrio.

internacional

Las relaciones entre Latinoamrica y China: un enfoque para su aproximacin

[55]

UNA ESCUETA REFLEXIN FINAL

China es hoy un actor notablemente importante en el concierto internacional.


Beijing viene incrementando sus lazos con el exterior, en general, y con Latinoamrica,
en particular. Es evidente que la RPC ha continuado con su poltica de ascenso global.
Asimismo, es claro que necesidad y oportunidad se han combinado en la estrategia de
Beijing hacia Amrica Latina. Sin embargo, no hay indicadores hasta el momento de que
China tenga la voluntad ni la capacidad para desaar a Estados Unidos en el continente.
the design of this defense-in-depth must encompass the Caribbean Sea and its border areas, including Mexico,
the Central American and Caribbean nations, Colombia, and Venezuela. It is important that this sector be viewed
as a geoestrategic whole rather than a collection of bilateral relationships. COPE, John A., A Prescription for
Protecting the Southern Approach, en Joint Force Quarterly, n 42, tercer cuatrimestre de 2006, pp. 18-19.
27

Sobre el creciente sentimiento internacional contra Estados Unidos, ver, SWEIG, Julia E., Friendly Fire: Losing Friends
and Making Enemies in the Anti-American Century. New York: Public Affairs, 2006.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 46-56

Las relaciones entre Latinoamrica y China: un enfoque para su aproximacin

Juan Gabriel Tokatlian

El comportamiento chino en Latinoamrica a comienzos del siglo XXI no ha sido el de


28
un poder revisionista .
En este contexto, es imperativo incrementar la calidad y cantidad de esfuerzos de
investigacin en torno al presente y futuro de las relaciones sinolatinoamericanas.

[56]

28

De hecho, no estamos tanto en presencia de un revisionist challenger en el sistema internacional sino de una
superpotencia Estados Unidos que est inclinada a favor de un hegemonic revisionism: es Washington quien
pretende reordenar las reglas del juego mundial. Ver, JERVIS, Robert, The Remaking of a Unipolar World,
en The Washington Quarterly, Vol. 29, n 3, verano de 2006. Ya Steve Chan en 2004 haba mostrado a travs de
indicadores cmo el comportamiento de China y Estados Unidos en Naciones Unidas (por ejemplo, entre 1946
y 2002 Washington recurri al veto en 75 ocasiones y Beijing lo hizo en 5), el compromiso con los regmenes
internacionales y los gastos en defensa, que Estados Unidos actuaba como un poder revisionista y no as China. Ver,
CHAN, Steve, Realism, Revisionism, and Great Powers, en Issues & Studies, Vol. 40, n 1, marzo de 2004.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 46-56

Adolfo Len Atehorta Cruz*


David Fernando Varela S.**
Diana Marcela Rojas Rivera***

internacional

Los archivos
de Estados Unidos:
fuente clave
para la historia
de Colombia

RESUMEN
El siguiente escrito destaca la utilidad de las fuentes internacionales (concretamente de los archivos existentes en Estados Unidos para la investigacin historiogrca en Colombia), y menciona algunos casos
de documentos utilizados en publicaciones de las ltimas dos dcadas. Se reere, en particular, a los Archivos Nacionales de ese pas, al Archivo de Seguridad Nacional de la Universidad George Washington
y a la Ley de Libertad de Informacin bajo la cual operan. Finalmente anuncia el aporte y la disposicin
al pblico colombiano de documentos procedentes de esos archivos durante el perodo 1940-1953, de
modo que puedan ser utilizados por otros investigadores.
Palabras clave: Estados Unidos, relaciones internacionales, historia.

[57]

SUMMARY
This paper highlights the usefulness of international sources for historiographic research in Colombia,
specically the sources available in archives available in the U.S., and refers to some cases of documents
used in publications made during the last two decades, particularly from the U.S. National Archive and
the National Security Archive of the George Washington University Archive, and to the Freedom of Information Act under which both operate. Finally, it lets know the Colombian public about the availability
of documents originated in those archives for the period of 1940-1953, facilitating their use by other
researchers.
Key words: United States, international affairs, history.
FECHA DE RECEPCIN: 02/11/2006
FECHA DE APROBACIN: 12/11/2006

* Profesor Departamento de Ciencias Sociales


Universidad Pedaggica Nacional.
Ponticia Universidad Javeriana.
*** Profesora Instituto de Estudios Polticos
anlisis poltico n 59, Bogot,
enero-abril, 2007: pgs. 57-74

y Relaciones Internacionales
Universidad Nacional de Colombia.

ISSN 0121-4705

** Profesor invitado Facultad de Ciencias Jurdicas

Los archivos de Estados Unidos: Fuente clave para la historia de Colombia

Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera

1. LA GLOBALIZACIN Y LAS FUENTES INTERNACIONALES

[58]

s all de las disquisiciones tericas, polticas y sociolgicas en torno a la llamada aldea global y sus caractersticas contemporneas, ms all del estatuto
terico atribuido al discutido aforismo de McLuhan y al papel de los medios
en la conformacin de una cosmpolis tecnologizada, la necesidad de su aprehensin y
comprensin desde el punto de vista histrico es ya una realidad y una exigencia para
sus estudiosos. El impacto de la globalizacin no se presenta solamente en trminos de
presente y de futuro, sino que implica una relectura del pasado. La interdependencia de
las sociedades no es nicamente un fenmeno contemporneo; uno de los efectos de la
conformacin de una sociedad global es la progresiva conciencia de los mltiples nexos
que nos han constituido a lo largo de la historia. Ya no bastan los archivos nacionales y
menos an los regionales para esclarecer hechos que a menudo conectan diversos pases
en el devenir pasado y presente de las sociedades. Ya no se trata solamente de la relacin
colonial que en el caso hispanoamericano coloca como obligada referencia al Archivo
General de Indias o a los documentos existentes en las sedes virreinales. Muchos episodios
sociales, polticos y econmicos, del ayer como del hoy, con aparente raigambre nacional
y limitadas fronteras geogrcas en su desarrollo, han dejado sus huellas indelebles en
otros pases, en otros archivos, y en variados documentos dispersos por el mundo.
Las historias nacionales, en sentido historiogrco, ya no pueden escribirse con la simple utilizacin de fuentes nacionales. No hemos estado solos. En nuestro acaecer existen
mltiples enlaces y puntos de conexin con nuestros vecinos distantes y cercanos. La inuencia, la injerencia, la interrelacin, la mutua dependencia o la dominacin, se expresan
en lo cotidiano. Pero no slo ello. La comparacin, un ejercicio vital para la asimilacin
y comprensin histrica, es impensable sin las fuentes internacionales.
En la historiografa reciente, muchos ejemplos pueden citarse para destacar sus dimensiones e importancia: aquello que la prensa de otro pas public sobre los sucesos nacionales;
un elemento clave descubierto en un archivo ajeno y virgen; relaciones halladas de manera
inesperada e insospechada; diferencias y similitudes que los documentos arrojan sin importar el lugar o las fechas; vnculos innegables e interdependencias sin soslayo. Todo puede
redundar en una informacin cada vez ms vasta pero tambin cada vez ms ineluctable. Su
ocano invita a sumergirse, seduce. Y en ello, la nica regla aceptable es no extraviarse. La
globalizacin no slo implica una explosin de informacin de todo tipo, una abundancia
indita en la historia de la humanidad; encierra igualmente, como reto principal, la generacin de criterios y de mecanismos apropiados que nos permitan navegar por ese mar innito
de datos. Recientemente, Umberto Eco arm que el problema para nuestra poca ya no
era cmo preservar y transmitir una informacin escasa, sino ms bien cmo hacerle frente
a la sobreabundancia de aquella y convertirla en herramienta de progreso1.
A ttulo de ejemplo concreto, una investigacin seria y minuciosa sobre las misiones militares extranjeras que durante los aos de 1907 a 1913 y de 1924 a 1929 permanecieron
1

Hoy existe el peligro de que 6.000 millones de personas tengan 6.000 millones de enciclopedias distintas y
ya no puedan entenderse entre ellos para nada. ECO, Humberto, Libertad digital. Disponible en http://www.
libertaddigital.com/php3/noticia.php3?cpn=1276234163 En Venezuela, el profesor Pablo Liendo ha analizado
esta problemtica desde una perspectiva peculiar: la diabetes informtica, una especie de disfuncin generalizada
de los sistemas de informacin disponibles para la humanidad. Ver Los nuevos entornos comunicacionales, en
http://funredes.org/liendo/escritos/index.htm

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 57-74

Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera

en Colombia, nos lleva perfectamente y sin discusin a visitar varios pases. Entre 1907 y
1913, las misiones fueron chilenas. Por consiguiente, de ellas qued huella en el Archivo
Nacional de la Administracin Central en Santiago, en el Archivo del Ejrcito de Chile y en
el Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores de ese pas. Los informes diplomticos,
las comunicaciones de los militares a sus superiores, el balance de sus actividades y, por
supuesto, sus hojas de vida y antecedentes militares, reposan en carpetas cuya ubicacin
exige el traslado del investigador.
No obstante, debido a la profunda relacin militar existente entre Chile y Alemania,
o tambin a los deseos que ostent Colombia para contratar instructores en ese ltimo
pas, la investigacin puede conducir al Deutsches Zentralarchiv, o Archivo Federal de
Berln en Lichterfelde. En su momento, la oportunidad de enviar misiones a los pases
latinoamericanos era atractiva para los germanos. Una investigacin adelantada en los
archivos mencionados encontr que, entre 1911 y 1914, se presentaron negociaciones
pblicas y secretas para enviar misiones a Ecuador, Brasil, Colombia y Paraguay. En 1913,
Alemania manifest su disposicin de invitar a dos o tres ociales colombianos a los cursos
de Estado Mayor que la academia militar adelantaba en Berln, y se pidi, a cambio de
ello, un compromiso colombiano para enviar sus ociales de instruccin nicamente a
Alemania y Chile.
Entre 1924 y 1929, las misiones militares fueron suizas. Para contratarlas, el primer
contacto entre los gobiernos ocurri en 1916. Despus de un elogioso artculo aparecido
en el Times de Nueva York y de un libro del coronel Kar Egli sobre el ejrcito suizo, el
presidente colombiano Jos Vicente Concha decidi contratar una Misin de esa nacionalidad. Francia intercedi a favor y Estados Unidos trat de impedir la contratacin, pero
slo logr posponerla. El acuerdo se alcanz nalmente en 1924 bajo la presidencia de
Pedro Nel Ospina, quien encarg a su embajador Francisco Jos Urrutia para culminar
las negociaciones. Todo el trasegar de la Misin y su correspondencia, as como vibrantes
descripciones de los militares suizos sobre el ejrcito de Colombia, sobre la situacin de los
soldados y en general sobre el pas, guran en el Departamento Militar del Schweizerische
Bundesarchiv (BAR), o Archivo Federal de la Confederacin Suiza en Berna.
En medio de la discusin y posterior aprobacin del Tratado Urrutia-Thompson, la
Legacin de Estados Unidos en Colombia mantuvo constantemente informado a su Departamento de Estado y a su secretario sobre estos hechos. As mismo, emiti importantes
conceptos para la apreciacin histrica de la coyuntura y de la evolucin histrica de
Colombia. Los documentos reposan, desde luego, en los Archivos Nacionales de Estados
Unidos, The National Archives.
Aunque slo recientemente empecemos a ser ms conscientes de la pequeez del
mundo y del grado de interconexin e interdependencia de las distintas sociedades a lo
largo de la historia, dicho fenmeno no es solamente asunto contemporneo o efecto de
la globalizacin. Ha existido, en ocasiones oculta e imperceptiblemente, aun antes del
descubrimiento de Amrica o de la cada del Imperio Romano. Los historiadores poseen
hoy la conciencia y las herramientas analticas y materiales para demostrarlo: las fuentes
internacionales hablan por s mismas. El acceso a cada vez mayor informacin, la apertura
de archivos antes clasicados o considerados perdidos, la facilidades de comunicacin y de
desplazamiento hacia otros pases, pero sobre todo la superacin de esquemas y enfoques
histricos exclusivamente nacionales, son elementos que contribuyen a esta relectura en
perspectiva de la relacin entre lo interno y lo externo.

internacional

Los archivos de Estados Unidos: Fuente clave para la historia de Colombia

[59]

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 57-74

Los archivos de Estados Unidos: Fuente clave para la historia de Colombia

Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera

2. LOS ARCHIVOS NACIONALES DE ESTADOS UNIDOS

Para la historia del siglo XX en Colombia, y aun del siglo XIX, los Archivos Nacionales
de Estados Unidos constituyen una fuente documental de obligada consulta. Probablemente, la mayor dicultad para acceder a ellos estriba en su ubicacin dispersa a lo largo
y ancho del pas. El ms caracterizado y conocido de tales archivos se encuentra en Washington y contiene la exhibicin permanente de la Constitucin, la Carta de Derechos
y la Declaracin de Independencia. La edicacin, ubicada sobre Pennsylvania Avenue,
entre la Casa Blanca y el Capitolio, fue diseada por John Russell Pope, constructor tambin de la Galera Nacional de Arte y del Monumento a Jefferson, inspirado en el estilo
neoclsico con el que desde sus orgenes se quiso caracterizar a esa capital. Segn clculos institucionales, ms de un milln de personas visita cada ao el lugar que, por ende,
es ms clebre como museo que como archivo. La rotonda y la galera circular albergan
una exhibicin denominada The Public Vaults (Las Bvedas Pblicas), la cual recoge ms
de 1.000 documentos bajo una cpula de enormes murales pintados en 1936 por Barry
Faulkner, en alusin a diversos hitos de la historia nacional estadounidense.

[60]

The National Archives Building,


en Washington D.C.

Antes de su fundacin parcial, en 1935, los registros de archivo se encontraban en sus


correspondientes agencias gubernamentales. Sin embargo, los 757.000 pies cuadrados,
destinados para el almacenamiento de documentos en el edicio de Washington no fueron
sucientes para la concentracin de todo lo existente. Otras instalaciones se ubicaron en
College Park, Maryland, en las bibliotecas presidenciales y en los registros regionales.
Hoy en da, el edicio de los Archivos Nacionales en Washington alberga documentos
genealgicos, de los indios americanos, del New Deal (Nuevo Pacto), y administrativos
del Distrito de Columbia, las Cortes Federales y el Congreso. Una seccin, adems, contiene documentos relacionados con asuntos martimos, navales y militares anteriores a la
Segunda Guerra Mundial. Este fondo, as como los genealgicos, son los ms consultados:
los estadounidenses comunes y corrientes se interesan por su origen y por sus antepasados militares. Ser pariente de un hroe se considera muy honroso y hasta ventajoso en la
agitada vida americana.
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 57-74

Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera

Probablemente, los ms importantes para la historia de Colombia y de Amrica Latina


son los archivos ubicados en College Park, Maryland, los cuales albergan desde 1994 los
documentos pertenecientes a las agencias civiles del Estado, incluido el Departamento
de Estado, y ofrecen dos colecciones de suma actualidad para la historia norteamericana
reciente: los pliegos referentes al asesinato de John F. Kennedy y los materiales correspondientes a la presidencia de Richard Nixon y el escndalo Watergate. Ubicado en Adelphi
Road, este archivo ofrece, as mismo, ilustraciones y fotografas, pelculas, grabaciones en
sonido y videos sobre la historia norteamericana, documentos cartogrcos y arquitectnicos y todo el bagaje de fondos militares a partir de la Segunda Guerra Mundial. Gruesa
parte de los documentos desclasicados de los registros presidenciales a partir del siglo
XVIII y relativos a la poltica exterior de Estados Unidos, se encuentra aqu2.
Las llamadas bibliotecas presidenciales constituyen una importante mezcla de museos
y archivos. Conservan elementos, libros, fotografas y artefactos que pertenecieron a los
presidentes norteamericanos, pero han allegado a ellas documentos de archivo que slo
pueden consultarse en sus instalaciones. Usualmente se ubican en las ciudades natales de
los presidentes, siguiendo una tradicin iniciada por Roosevelt en 1939, y que llega hoy
hasta Bill Clinton, cuya biblioteca fue inaugurada en la capital del Estado de Arkansas en
el ao 20053.

internacional

Los archivos de Estados Unidos: Fuente clave para la historia de Colombia

[61]

The National Archives Building,


en College Park, Maryland

Con menor, aunque no deleznable jerarqua para la historia de Colombia y de Amrica


Latina, The Ofce of the Federal Register (OFR) o Registro Federal, ubicado en Washington,
ofrece el archivo de las leyes y enmiendas o reglas administrativas, documentos presidenciales y muchos otros del orden estatal interno. Los archivos regionales, localizados en
2

Por regla general, los documentos eran desclasicados (es decir, quedaban al dominio pblico), despus
de pasados 25 aos. Sin embargo, tal como se describe en la acpite 4 del presente artculo, esta regla ha sido
limitada y modicada en los ltimos tiempos, a pesar de las disposiciones consagradas en la Ley sobre Libertad de
Informacin.

Las bibliotecas presidenciales son doce: Franklin Roosevelt, Herbert Hoover, Harry Truman, Dwight Eisenhower,
John Kennedy, Lyndon Johnson, Richard Nixon, Gerald Ford, Jimmy Carter, Ronald Reagan, George Bush y Bill
Clinton.
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 57-74

Los archivos de Estados Unidos: Fuente clave para la historia de Colombia

Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera

la mayora de los estados del pas, guardan documentos de su rea y pliegos de inters
genealgico4.
3. USOS RECIENTES DE LOS ARCHIVOS NORTEAMERICANOS
PARA LA HISTORIA DE COLOMBIA

[62]

Fue quizs David Bushnell, historiador colombianista, homnimo del inventor de un


submarino en plena guerra de independencia de Estados Unidos, un pionero en mostrar
a la historiografa colombiana los usos posibles de los Archivos Nacionales de ese pas.
Publicado en 1984, su libro Eduardo Santos y la poltica del buen vecino elev el nivel de
anlisis sobre las relaciones entre Colombia y Estados Unidos al nal de los aos treinta
e inicio de los cuarenta5.
Basado en documentos del Departamento de Estado, Bushnell descifr los desconocidos
pasos del presidente Santos para acercarse denitivamente a Estados Unidos a travs de
acuerdos polticos y militares que sellaran una estrecha colaboracin en las reas ms
sensibles de la poltica nacional. Dio luz, igualmente, a las secretas entrevistas que el embajador de Estados Unidos en Colombia sostuvo con dirigentes polticos como Laureano
Gmez, y present las impresiones del Departamento de Estado acerca del propio Gmez,
del presidente Santos y de Alfonso Lpez Pumarejo.
Uno de los hechos ms notables que Bushnell descubri se basa en un informe condencial que el embajador Spruille Braden envi a la Secretara de Estado. De acuerdo
con dicha acta, el 20 de marzo de 1941 el embajador se reuni con Laureano Gmez.
En la sesin se presentaron algunos reclamos de Gmez sobre el retiro de la publicidad
norteamericana y la amenaza de que sus materiales de impresin, el papel y otros artculos
que compraba en Estados Unidos, as como la suscripcin a la United Press Internacional
le fueran suprimidos. El Siglo, dijo Gmez, estaba en una lista negra. Braden lo neg
categricamente, pero sostuvo que el retiro de la publicidad poda tener origen en los
artculos antinorteamericanos y pronazis del peridico6.
Gmez se excus y dijo que nunca haba ledo a su columnista Amrico Latino, a
quien Braden sealaba como responsable. El embajador, sin embargo, le expres que esos
artculos eran raticados por sus intervenciones en el Senado, y cit diversas situaciones
como fundamento. Gmez se turb cada vez ms, se ruboriz apoplticamente, balbuce
sus respuestas y mostr todas las evidencias de tener una conciencia culpable, inform el
embajador. Luego hizo nfasis en que no era partidario del nazismo y proclam fervientemente su amistad por Estados Unidos. Se declar vencido y prometi solemnemente
que leera las columnas de Amrico Latino y que se encargara de que los artculos del
peridico fueran escritos en tal forma que no dejaran espacio para falsas interpretaciones
en cuanto a la actitud amistosa de El Siglo hacia Estados Unidos. En cuanto a su espritu
pronorteamericano y antinazi, dijo el embajador, me pidi que si alguna vez tena una
4.

Para mayor informacin sobre los Archivos Nacionales de Estados Unidos, sus horarios y pautas de atencin, puede
consultarse http://www.archives.gov/, http://www.archives.gov/espanol/, y http://www.archives.gov/about/info/
mission.html

BUSHNELL, David, Eduardo Santos y la poltica del buen vecino. Bogot, El ncora, 1984.

En realidad, El Siglo no estuvo nunca en la lista negra que el Departamento de Estado de Estados Unidos levant
contra los acusados de apoyar al nazismo en Amrica Latina. Si en algn momento el embajador pens en
incluirlo, fue disuadido por el propio presidente Santos. No obstante, s se impuls la reduccin de publicidad y la
suspensin del suministro de papel.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 57-74

Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera

crtica que hacerle en ese sentido, se la pusiera de presente con el objeto de que l tomara
las medidas necesarias para remediarla7.
Gmez cumpli su compromiso sin tapujos: la fuerte oposicin que el partido conservador impuso contra la poltica internacional del presidente desapareci e, inexplicablemente para el pblico, la posicin de Laureano Gmez y de su peridico El Siglo gir
diametralmente. El editorial del 23 de marzo de 1941 elogi por primera vez un discurso
del embajador Braden y Amrico Latino, el ms custico columnista antinorteamericano
del diario, tom como propia la causa de la Unidad Americana8.
En concepto del embajador estadounidense, Gmez era un consumado oportunista
que estar siempre de parte de quien tenga el viento a su favor:

internacional

Los archivos de Estados Unidos: Fuente clave para la historia de Colombia

No tengo la ms mnima conanza en la sinceridad de sus promesas, y estoy seguro de que se echar para
atrs si ello conviene a sus planes o si siente que los nazis van a ganar la guerra. Sin embargo, la inuencia
que pueda tener sobre las masas conservadoras, su adopcin de una actitud ms amistosa hacia nosotros ser
benca y, por tanto, recomiendo que a mi llegada a Washington se discuta la posibilidad de inducir a los
9

industriales norteamericanos para que reanuden su pauta publicitaria .

Gmez intentaba, entonces, acercarse al presidente Santos y a Estados Unidos. Al nal


de la entrevista con Braden sugiri que si Lpez llegaba de nuevo al poder, aquellos que
lo rodean lo obligarn a enrutarse hacia la extrema izquierda y Colombia ser sovietizada y
conducida al comunismo. Prometi entonces la guerra civil y pidi el apoyo norteamericano para impedir que el comunismo se apodere de Colombia. Cuando el embajador
le advirti que los das de intervencin haban pasado para siempre, Gmez dijo que
buscara el apoyo en cualquier otra parte.
El texto de Bushnell seal un camino que algunos autores intentaron tmidamente,
como Vernon Lee Fluharty10, y que otros siguieron con carcter igualmente pionero.
Con una lnea de trabajo que continu expresndose en obras posteriores, Silvia Galvis y
Alberto Donado profundizaron los hallazgos en torno a Laureano Gmez y las simpatas
pronazi de algunos pocos polticos, militares y funcionarios del Estado11. La produccin
de ambos autores, si bien aborda los hechos desde una perspectiva a veces ms periodstica que histrica, constituye un importante y novedoso aporte en materia documental,
convertido en obligada referencia para estudios ulteriores.
Su investigacin consulta, en los documentos del Departamento de Estado, la correspondencia entre Washington y la Embajada en Bogot, los memorandos condenciales de
dicho Departamento sobre Colombia, y los informes enviados por los consulados norteamericanos que durante la Segunda Guerra Mundial cumplan funciones de inteligencia
militar. Con base en sus hallazgos, Galvis y Donado postulan que, tanto Eduardo Santos
como Alfonso Lpez Pumarejo, autorizaron secreta e inconstitucionalmente a las fuerzas
7

Informe estrictamente condencial del embajador Braden a la Secretara de Estado, marzo 26 de 1941. Archivo
Nacional de Estados Unidos. 821.00/1319. Reproducido en su totalidad por David Bushnell, ob. cit., p. 168.

El Siglo, marzo 23 y 24 de 1941.

Idem.

10

LEE FLUHARTY, Vernon, La danza de los millones. Bogot, El ncora, 1981.

11

GALVIS, Silvia y DONADO, Alberto, Colombia nazi. Bogot, Planeta, 1986. Posterior e igualmente importante:
El Jefe Supremo. Bogot, Planeta, 1988, y de DONADO, Alberto, La guerra con el Per. Medelln, Hombre Nuevo
editores, 2002.

[63]

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 57-74

Los archivos de Estados Unidos: Fuente clave para la historia de Colombia

[64]

Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera

militares norteamericanas para que invadieran a Colombia, sin previo permiso especial,
cuando lo consideraran necesario para hacer frente a una amenaza contra el Canal de
Panam12.
No obstante, correspondi a Stephen Randall la virtud de consolidar la tendencia de
mirar los archivos norteamericanos. Aunque existen variados estudios acerca de las relaciones entre Colombia y Estados Unidos, son escasos los trabajos que trazan una perspectiva
histrica tan amplia y detallada que pueda proporcionarle al lector una visin integral
y de larga duracin sobre las relaciones entre los dos pases. Este es el caso del libro de
Randall13, profesor canadiense experto en relaciones internacionales, quien busca analizar
el conjunto de las relaciones entre Colombia y Estados Unidos desde sus orgenes hasta
los aos 1990, basado en una minuciosa consulta de los archivos disponibles en ambos
pases. De este aporte destacamos cuatro elementos centrales.
En primer lugar, Randall asume como hilo conductor de su investigacin la pregunta
por el grado de autonoma que se presenta cuando dos pases se relacionan en condiciones
de clara asimetra, como es el caso de Estados Unidos y Colombia. Desde la perspectiva
terica que subyace al texto, el enfoque de la dependencia, que tanta inuencia tuvo
en Amrica Latina durante los aos sesenta y setenta, cede el paso a una perspectiva de
interdependencia compleja en las relaciones internacionales. La pesquisa histrica en el
caso de las relaciones entre los dos pases permite constatar que la asimetra de la independencia internacional, si bien expresa una situacin de inequidad, tambin plantea
oportunidades si los pases menos fuertes saben aprovecharlas. El margen de maniobra
con el que ha contado Colombia se ha ampliado o reducido de acuerdo con mltiples
factores a lo largo de estos dos siglos, contradiciendo as una visin de subordinacin
completa y sin sobresaltos14.
En segundo lugar y en correlato con lo anterior, el estudio plantea la necesidad de
estudiar las relaciones entre actores internacionales desde una perspectiva histrica, lo
cual se coloca en contrava de la tendencia generalizada en la disciplina de las relaciones
internacionales, consistente en ocuparse primordialmente de los temas y las dinmicas
de actualidad, dejando de lado las consideraciones sobre la posible transformacin de las
agendas entre los pases y sus propios actores.
En tercer lugar, el trabajo de Randall supera la visin diplomtica formal de las relaciones
entre los dos pases, enfoque que haba predominado en la ya de por s escasa bibliografa
sobre la historia de la poltica internacional de Colombia15. El texto parte del presupuesto
12

GALVIS, Silvia y Alberto Donado, Colombia nazi, ob. cit., p. 9. No escapan a su examen los informes del agregado
militar, del agregado naval y del FBI construidos en torno a la presunta existencia de una red nazi en Colombia
y Amrica del Sur, que incidieron en la creacin y difusin de listas negras y en la jacin de polticas
norteamericanas contra la presencia nazi en este extremo del continente.

13

RANDALL, Stephen, Aliados y distantes. Historia de la relaciones entre Colombia y Estados Unidos desde la independencia
hasta la guerra contra las drogas. Bogot, Tercer Mundo Editores - Ediciones Uniandes. CEI, 1992. Acerca de la
bibliografa existente hasta principios de los aos noventa en torno a las relaciones Colombia-Estados Unidos, un
til ensayo aparece al nal de este libro.

14

Esta tesis es ampliada por el mismo autor en: Colombia and the United States: hegemony and interdependence. Athens,
The University of Georgia Press, 1992.

15

El propio autor haba realizado ya un estudio en esta perspectiva ms integral de la poltica internacional, con su
tesis doctoral Good neighbours in depression: the United States and Colombia 1928-1938. Toronto, University of Toronto,
1972. Posteriormente, una versin corregida se public bajo el ttulo La diplomacia de la modernizacin. Relaciones
colombo-norteamericanas 1920-1940. Bogot, Talleres Grcos Banco Popular, 1989.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 57-74

Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera

de que las relaciones exteriores deben reexionarse de modo integral, incluyendo vnculos
culturales, de comercio e inversiones, as como las relaciones polticas y militares generales
entre dos naciones. El autor estructura su texto de manera cronolgica, considerando en
cada uno de los periodos analizados tres mbitos de anlisis: el de la diplomacia formal,
el de los vnculos econmicos, y el de la cultura.
El texto de Randall tiene adems otra virtud: sealarle a las siguientes generaciones de
investigadores las reas que estn an por explorar, los temas que es necesario profundizar
o revisar, y el lugar histrico de los acontecimientos en estos ltimos 15 aos tumultuosos
e intensos de las relaciones entre Colombia y Estados Unidos.
En una direccin coincidente, David Fernando Varela trat de reunir en un solo texto
los documentos condenciales que el Departamento de Estado posea sobre Colombia
entre 1943 y 1953. Ms que realizar descubrimientos espectaculares, Varela buscaba
conocer la forma como los diplomticos norteamericanos vean a Colombia en aquellos
aos, y esperaba de ellos una visin imparcial sobre una poca de crisis. Consideraba insucientes las publicaciones sobre el tema (algunas de dudoso valor histrico) y esperaba
profundizar en la reconstruccin de la atmsfera y el entorno de acontecimientos que,
como el 9 de abril o el 13 de junio, marcaron una poca clave para la historia del siglo
XX colombiano.
Sobre dicha base, Varela trat de reconstruir la cadena de los acontecimientos polticos de aquellos aos, cotejndolos luego con las publicaciones disponibles sobre el tema.
Aunque Varela sostiene que no encontr revelaciones asombrosas, el cmulo de detalles
curiosos, de secretos a voces, de rumores justicados y de sospechas malvolas le permiti reconstruir el ambiente poltico de la poca de la Violencia desde la perspectiva de la
actividad diplomtica entre Washington y Bogot.
Su obra se desplaza sobre las fuentes que, entre otros datos novedosos, sustentan slidamente lo que ya sospechaban autores anteriores: que Laureano Gmez (y la Embajada de
Estados Unidos) anticipaba el xito del golpe del general Rojas, por lo que el presidente
derrocado y su familia viajaron a Nueva York con pasaportes diplomticos expedidos tres
das antes del 13 de junio. Poco despus se iniciaron los trmites para dotar con visas de
trabajo en Estados Unidos a los hermanos Enrique y lvaro Gmez16.
Varela se ocupa tambin de hechos menos conocidos, como la cada del rgimen liberal
en 1946. En su opinin, el liberalismo perdi el poder no slo como resultado de una
divisin, sino por la antipata entre Eduardo Santos y Alfonso Lpez, reejo de sus diferentes estilos y caracteres, y del descrdito de la segunda administracin de este ltimo,
empaada por los escndalos que comprometan a su familia y que desde su trinchera
periodstica Laureano Gmez supo atizar. El malestar en las Fuerzas Armadas que el presidente Lpez no supo contrarrestar a tiempo, alcanz su clmax con el frustrado golpe
de Pasto, y es un primer eslabn en la cadena de acontecimientos que lleva al 13 de junio.
Varela sugiere que fue el mismo Lpez quien incit la divisin interna para vengarse del
16

internacional

Los archivos de Estados Unidos: Fuente clave para la historia de Colombia

[65]

VARELA S., David Fernando, Documentos de la Embajada. Bogot, Planeta, 1998, p. 216. Al nal de los captulos
que tratan de acontecimientos clave, una Nota Bibliogrca coteja los datos de la correspondencia diplomtica
analizada en el texto principal con datos de obras sobre el mismo tema que el autor pudo localizar en los catlogos
de la Biblioteca del Congreso de Estados Unidos, en la Biblioteca Central de la Universidad de Georgetown
(Joseph Mark Lauinger Memorial Library), y en libreras colombianas. Esas notas destacan diferencias y coincidencias
entre las distintas fuentes, y conrman, en general, la precisin y exactitud de los informes diplomticos
norteamericanos.
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 57-74

Los archivos de Estados Unidos: Fuente clave para la historia de Colombia

[66]

Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera

partido que lo haba abandonado. En los documentos analizados se encuentran evidencias


de la interaccin de estas variables.
Un primer origen de la Violencia lo detecta Varela en el absurdo resultado de las elecciones del 5 de mayo de 1946: el presidente fue Mariano Ospina Prez, pero el verdadero
triunfador, Jorge Elicer Gaitn. Con sus ideas y con su estilo, Gaitn revolucion la poltica
colombiana en pocos meses de campaa disidente, y en menos de un ao tuvo a su merced
al partido liberal. Gaitn no era una persona muy dispuesta al dilogo y a las concesiones;
denunciaba, como Gmez antes de l, las corruptelas de los polticos (incluidos los de su
propio partido) pero extenda sus ataques a la empresa privada y los capitales extranjeros.
Durante un ao y medio domin la escena poltica, uctuando entre la moderacin de
sus conversaciones privadas (algunas con diplomticos norteamericanos) y la elocuencia
altisonante de las plazas pblicas.
Un rasgo peculiar de lo que Varela llama la patologa de la poca es su insensibilidad frente a los crmenes ms atroces. Los liberales disculparon los desafueros de las
muchedumbres del 9 de abril de 1948, por tratarse de una natural explosin de clera
popular; los conservadores restaron importancia a los atentados del 6 de septiembre de
1952, a pesar de la gravedad de los asaltos coordinados por miembros de las fuerzas del
orden. Los diplomticos norteamericanos observaron cmo los medios de cada partido
se limitaban a clamar contra los atropellos de que eran vctimas sus seguidores.
El poder de los medios de comunicacin en vivo tambin aparece reejado en los
documentos del Departamento de Estado. Los debates parlamentarios transmitidos por
radio hasta poco antes del cierre del Congreso en 1949, agitaron los nimos. Las consignas
marciales de algunos dirigentes llegaron a quienes slo esperaban un grito de guerra para
lanzarse al combate. Los oyentes campesinos saban que ese era el lenguaje apropiado
para un debate en las Cmaras, y que los oradores no lo tomaban demasiado en serio,
como lo comprueban sus encuentros privados para reiniciar los dilogos que suspendan
en pblico, tantas veces relatados por los diplomticos extranjeros.
Los Documentos de la Embajada revelan que algunos polticos liberales comenzaron
a conspirar, como diez aos antes lo haban hecho los conservadores. No slo utilizaron
a la naciente guerrilla; tambin acariciaron la idea de un golpe de estado, conaron en
atraerse a los militares y a la Embajada estadounidense. Cuando estas opciones se mostraron inecaces para derrocar al rgimen, decidieron esperar que la divisin interna del
conservatismo hiciera lo que ellos no lograron.
Todos estos hechos estn tan entrelazados, sostiene Varela, que slo un esfuerzo metdico puede separarlos. Los funcionarios de la Embajada de Estados Unidos que departan
con los polticos colombianos en el curso de un agasajo diplomtico o de una velada en el
Jockey Club tambin lo saban, y en sus informes para Washington siguieron el desarrollo
de los acontecimientos tratando de identicar el hilo de Ariadna. Para Varela, ese es el
mrito mayor de los documentos que analiz: permiten reconstruir el comps de unos
hechos ms de cincuenta aos despus, sin las distorsiones de las biografas hagiogrcas
o las memorias autoexculpatorias tan comunes en la historiografa colombiana17.
Entre los autores ms recientes puede citarse a Jairo Sandoval Franky, quien intenta escudriar datos importantes acerca de la participacin colombiana en la Guerra de Corea18,
17

VARELA S., David Fernando, ob. cit., p. 216.

18

VALENCIA TOVAR, lvaro y SANDOVAL FRANKY, Jairo, Colombia en la guerra de Corea. La historia secreta. Bogot,
Planeta, 2001.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 57-74

Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera

y a Eduardo Senz Rovner, quien logra con su libro Colombia aos 50. Industriales, poltica
y diplomacia, una muestra clara del papel que corresponde a la consulta de archivos en el
exterior y a fuentes insospechadas o poco exploradas, en la produccin de nuevas interpretaciones sobre la historia de Colombia. Gracias a su investigacin, podemos vislumbrar
la importancia de archivos como el de la Asociacin Nacional de Industriales, la Empresa
Colombiana de Petrleos y la Federacin Nacional de Comerciantes; de documentos
ociales de Colombia pero tambin de Estados Unidos y, especialmente, de los archivos,
bibliotecas y hemerotecas de ese pas.
Sin embargo, no es el nico logro importante de su trabajo. En el estudio de las relaciones sostenidas por los gobiernos de Laureano Gmez o de Gustavo Rojas Pinilla con los
industriales colombianos, se adopta una perspectiva til para el anlisis de la accin social.
El punto de partida supone que toda accin social es el producto del comportamiento de
los sujetos histricos actuando en forma individual o colectiva; comportamiento presentado de acuerdo con reglas, lmites y posibilidades impuestos por el contexto en que se
desarrollan. En esta direccin, el papel de los actores no es necesariamente el resultado
de un clculo consciente, en el que los objetivos estn claramente establecidos de antemano y las decisiones se toman en condiciones ptimas. Por el contrario, la poltica y las
decisiones son materia de discusin y negociacin permanentes.
Se trata de un anlisis en la perspectiva de una adaptacin constante a las exigencias
que se van presentando en respuesta a los imperativos, las presiones, necesidades y oportunidades que aparecen en un momento dado. Es lo que podramos denominar comportamiento estratgico, en oposicin a aquella visin que reclama para la historia y sus
actores una estrategia racional y de largo plazo.
En el enfoque de la racionalidad limitada, sostenida por la sociologa de la organizacin19, los actores difcilmente tienen objetivos claros y, menos an, proyectos coherentes.
Tales proyectos son mltiples, ambiguos, ms o menos explcitos y cambiantes de acuerdo
con las circunstancias que se van presentando. Son las consecuencias imprevistas e imprevisibles de sus acciones las que obligan al actor a reconsiderar su posicin y a redenir
permanentemente sus objetivos.
La contribucin de Senz Rovner nos permite comprender la interaccin de lgicas e
intereses entre los diversos actores, individuales y colectivos, que intervinieron en procesos
histricos gestados durante los gobiernos de Laureano Gmez y Gustavo Rojas Pinilla. La
reversin de la Concesin de Mares y la creacin de Ecopetrol, por ejemplo, no son una
simple decisin presidencial. En ella desempean un papel importante la propia historia
de la concesin, las demandas sucesivas del Estado y las decisiones de la Corte con sus
respectivas presiones; la participacin de congresistas, ministros, funcionarios y polticos,
del embajador de Estados Unidos, del Banco Mundial y de la Unin Sindical Obrera; las
negociaciones con multinacionales norteamericanas y con los industriales de la ANDI.
Inuyen, igualmente, la nacionalizacin del petrleo en Mxico y las opiniones de nuestro
embajador en ese pas, la rentabilidad de los campos petroleros en Oriente Medio, la oferta
de combustibles, y el temor o la defensa al estatismo, plasmado en diversas concepciones
polticas del momento.
19

internacional

Los archivos de Estados Unidos: Fuente clave para la historia de Colombia

[67]

CROZIER, Michel y FRIEDBERG, Erhard, Lacteur et le systme: les contraintes de laction collective. Paris, ditions du
Seuil, 1977. Igualmente, REYNAUD, Jean-Daniel, Les rgles du jeu: Laction collective et la rgulation sociale. Paris,
Armand Collin, 1997.
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 57-74

Los archivos de Estados Unidos: Fuente clave para la historia de Colombia

Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera

La comprensin del hecho histrico no puede alcanzarse sin entender cules fueron
las estrategias, limitaciones, decisiones e intereses de todos aquellos que, de una u otra
forma, se mezclaron, interactuaron, condicionaron y potenciaron el proceso. Senz Rovner lo toma en cuenta y nos muestra los resultados como producto de una investigacin
juiciosa20.
4. EL ARCHIVO DE SEGURIDAD NACIONAL Y LA LIBERTAD DE INFORMACIN

[68]

El National Security Archive, ubicado en la Suite 701, Gelman Library, The George Washington University, es un laboratorio de investigacin, archivo y biblioteca de carcter no
gubernamental e independiente, dispuesto al servicio pblico por dicha universidad. Este
archivo fue fundado en 1985 por un grupo de acadmicos y periodistas que, al amparo de
la Ley de Libertad de Informacin, pretende obtener, recopilar y divulgar documentacin
valiosa, antes secreta para el gobierno de Estados Unidos. Su tarea consiste, precisamente,
en lograr la desclasicacin de documentos condenciales del gobierno norteamericano
para colocarlos a disposicin de la academia, de la prensa, de la ciudadana y de la opinin
mundial en general.
El archivo contiene hoy en da una importante coleccin de documentos ociales obtenidos a travs de mtodos diversos: utilizando la legislacin norteamericana, evaluando
la desclasicacin obligatoria, estudiando y seleccionando documentos de las bibliotecas
presidenciales y de los registros del Congreso, o a travs de testimonios e investigaciones
acadmicas y periodsticas profesionales. El archivo sigue tambin los organismos del
gobierno estadounidense y los depsitos de registros federales para documentos que,
liberados o no de la reserva ocial, permiten conocer los procesos decisorios, as como el
contexto histrico, poltico y social en que las agencias gubernamentales y sus responsables actan y deciden. Sin duda, se ha convertido en el usuario ms prolco y activo de
la libertad de informacin en el mundo, que ha logrado rescatar verdades ocultas en las
criptas de la CIA, en el Consejo de Seguridad Nacional, en el Departamento de Defensa
y en la Casa Blanca, entre otras instituciones o agencias norteamericanas21.
Entre las ms conocidas acciones del Archivo guran las demandas judiciales que han
hecho posible el conocimiento de documentos clasicados como secretos o condenciales por el gobierno norteamericano con respecto a la crisis de los misiles (con Cuba,
en octubre de 1962); el caso Irn-Contras (escndalo poltico durante el gobierno de
Ronald Reagan que culmin con la desviacin de fondos para los contras en Nicaragua,
pese a la expresa prohibicin del Congreso); la poltica de seguridad nacional en el cono
sur, el respaldo a los ejrcitos de Centroamrica durante los aos ochenta y noventa22,
las acciones de la CIA o el FBI en Cuba y Amrica Latina, as como tambin impedir la

20

SENZ ROVNER, Eduardo, Colombia aos 50. Industriales, poltica y diplomacia. Bogot, Universidad Nacional de
Colombia. Coleccin Sede, 2002.

21

Sobre el Archivo de Seguridad Nacional en Washington, su papel y oferta al pblico, consltese http://
www.gwu.edu/~nsarchiv/ o www.nsarchive.org Tambin puede visitarse el sitio de la George Washington
University, contactar a Thomas S. Blanton, director ejecutivo del archivo en nsarchiv@gwu.edu, o suscribirse
institucionalmente al Digital National Security Archive publicado por ProQuest/Chadwyck-Healey.

22

Un documento de gran importancia, elaborado tras los acuerdos de paz en Guatemala, puede observarse en
http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB32/indexesp.html

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 57-74

Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera

eliminacin fsica del registro de correos electrnicos de la Casa Blanca, creado durante
los gobiernos de Reagan, Bush y Clinton23.
El Archivo de Seguridad Nacional fundamenta su labor en la llamada Ley de Libertad
de Informacin, conocida por las siglas en ingls FOIA (Freedom of Information Act), la cual
permite a la ciudadana solicitar ante el gobierno la revisin de documentos que ameriten
desclasicacin24. Al respecto, cada agencia posee una ocina de desclasicacin que revisa
los documentos y decide si stos pueden ser desclasicados total o parcialmente, o si deben permanecer como secretos. Desde luego, la decisin no es siempre acertada y menos
an, argumentada. Sin embargo, gracias a la ley, se ha obtenido luz pblica para diversos
documentos que explican episodios clave en la poltica exterior de Estados Unidos.
Si la desclasicacin del documento se obtiene en aplicacin a la FOIA, el documento
es enviado al solicitante que, en el caso del Archivo de Seguridad Nacional, lo coloca a
disposicin pblica en sus salas de lectura o en la Web. Si el documento es desclasicado
como parte de los procedimientos rutinarios de las bibliotecas presidenciales, se archiva
en ellas.
Esta ley fue aprobada en 1966 por el Congreso y recibi en 1974 importantes enmiendas
para favorecer el acceso a las informaciones gubernamentales, pese al veto impuesto por el
entonces presidente Ford. Posteriormente, en 1986, el Congreso aprob una legislacin
que deni las obligaciones de la Agencia Central de Inteligencia para dar respuesta a las
solicitudes de informacin por parte de los ciudadanos, y otorg acceso a informaciones
sobre actividades encubiertas o supuestas irregularidades cometidas por la propia agencia.
Sin embargo, la autoriz tambin para negar la revisin de archivos operacionales o de
aquellos que contengan mtodos e identidad de fuentes.
La Ley exige, as mismo, que ciertos tipos de documentos estn disponibles sin que medie solicitud expresa. Entre ellos guran las regulaciones de los departamentos y agencias
del gobierno, las opiniones que resuelven procedimientos administrativos y aquellas que
afectan de manera directa a ciudadanos en particular. En este sentido, las llamadas Guas
FOIA entregan al pblico los reportes de informacin disponible, una descripcin de
los sistemas de localizacin de registros y las tarifas de consulta que permiten elevar las
correspondientes solicitudes de desclasicacin.
A ttulo de ejemplo, las acciones del Archivo de Seguridad Nacional pueden reejarse
en las luces y realidades que su consulta arroja sobre importantes hechos de la historia
latinoamericana. Gracias a ella puede conocerse la aprobacin e impulso que el gobierno de Richard Nixon otorg al golpe militar contra Salvador Allende en Chile y que, de
acuerdo con un memorando de la Agencia Central de Inteligencia, se nanciaron diversos
intentos para desestabilizar al gobierno democrticamente elegido en ese pas. Entre los
23

Adems de la existencia documental mencionada, el Archivo Digital de Seguridad Nacional contiene bases de
datos con ms de 60.000 documentos en colecciones como: Afganistn, 1973-1990; China y Estados Unidos,
1960-1998; El Salvador, 1980-1994; Guatemala, 1954-1999; Irn, 1977-1980; Iraq, 1980-1994; Japn y Estados
Unidos, 1960-1992; las transcripciones de Kissinger, 1969-1997; Sudfrica, 1962-1989; el terrorismo y la poltica de
Estados Unidos, 1968-2002; Historia nuclear 1955-1968; Vietnam, 1954-1975, no proliferacin nuclear, espionaje
e inteligencia. En el Archivo existe un proyecto sobre Colombia, dirigido por Michael Evans (mevans@gwu.edu),
el cual intenta identicar y obtener la desclasicacin de documentos relativos a las polticas norteamericanas en
Colombia, sobre seguridad, derechos humanos, impunidad y programas antinarcticos.

24

Informacin sobre la FOIA puede consultarse en http://www.usembassy-mexico.gov/bbf/bfdossierS_FOIA.htm y


http://www.eeoc.gov/es/foia/index.html

internacional

Los archivos de Estados Unidos: Fuente clave para la historia de Colombia

[69]

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 57-74

Los archivos de Estados Unidos: Fuente clave para la historia de Colombia

[70]

Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera

hechos develados por los documentos de archivo gura, por ejemplo, la previa neutralizacin o eliminacin si fuere necesaria del general Schneider para impedir que Allende
fuera presidente25; la distribucin de miles de dlares entre algunos militares chilenos
para contar con su ayuda y silencio; la aprobacin de un milln de dlares destinados
a la ayuda encubierta de partidos polticos y organizaciones privadas; as como ingentes
medidas para golpear la economa chilena una vez Allende se posesionara26.
Otros documentos desclasicados reeren, por otra parte, reuniones secretas sostenidas
en el Hotel Waldorf Astoria de la ciudad de Nueva York, entre Henry Kissinger y el almirante argentino Csar Augusto Guzetti en 1976, en las cuales asom con claridad el apoyo
norteamericano a la violacin de derechos humanos que la dictadura argentina agenciaba
para entonces. Segn el memorando de conversacin, levantado por el propio Kissinger,
Guzetti inform sobre los buenos resultados obtenidos en la lucha contra el comunismo, y Kissinger le dese xito con la mayor rapidez posible. Su consejo advirti que el
problema de los derechos humanos se agranda y queremos una situacin estable. No
les vamos a causar dicultades innecesarias, pero sera mejor si pudieran acabar antes
que el Congreso regrese. En efecto, el Congreso amenazaba con adoptar sanciones en
contra de Argentina e incidir negativamente en la aprobacin de crditos.
Charles Robinson, asistente del Ministerio de Relaciones Exteriores en Washington,
expres a su vez que, si bien el perodo inicial exiga medidas que a largo plazo no son
aceptables, era posible comprender que al principio hay que ser duro. Con una comparacin bastante explcita y justicativa dijo que en 1850, cuando California luchaba
para convertirse en estado, las fuerzas ociales de la ley y el orden eran inadecuadas.
Por tanto, la gente organiz grupos de vigilantes, pero Estados Unidos se ha olvidado de
esta historia y tambin se olvida que una situacin muy semejante existe hoy da en otros
lugares. Otro funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores que estaba presente
durante la reunin con Robinson, ofreci una idea para ayudar en los casos de sacerdotes
y monjas que sufran la persecucin del rgimen: Es esencial que no desaparezcan, sino
que sean arrestados y enjuiciados. Todo un reconocimiento implcito a los dems hechos
de la dictadura que hoy son investigados por la justicia argentina27.
En general, la importancia de los documentos desclasicados puede medirse por el
hecho de que ms de 55.000 folios que recibieron dicha categora antes de 1999, han
retomado durante el gobierno de Bush la catalogacin de condencial. Un programa
de reclasicacin, regido por un memorando secreto que incluso prohbe al Archivo Nacional dar a conocer las agencias implicadas, ha retirado de la vista pblica una cantidad
considerable de documentos ya desclasicados. El programa cuenta con 30 examinadores

25

Ren Schneider, comandante del ejrcito chileno en 1970, se mostr dispuesto a respetar la Constitucin y a
aceptar el triunfo de Allende si ste era raticado por el Congreso. Schneider fue asesinado el 22 de octubre de
1970.

26

Archivo de Seguridad Nacional de Estados Unidos. Mayor informacin en http://www.trabajadores.co.cu/jos/


mundo/columnistas/otros_columnistas/textos/pv-poder.htm y http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/latin_america/
newsid_3754000/3754165.stm

27

Archivo de Seguridad Nacional de Estados Unidos. Mayor informacin en http://www.gwu.edu/~narchiv/


NSAEBB/NSAEBB104/index.htm y http://www.wsws.org/es/articles/

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 57-74

Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera

contratados por las agencias de inteligencia y de defensa y, segn el New York Times, ha cerrado el acceso a ms de 8.000 documentos luego de los sucesos del 11 de septiembre28.
5. UTILIZACIN DE LOS DOCUMENTOS: EL CASO DEL DEPARTAMENTO
DE ESTADO

La abundancia de materiales existentes en los Archivos Nacionales de Estados Unidos


plantea algunas dicultades al investigador. Para comenzar, es necesario identicar los
documentos de algn modo. En el caso de aquellos correspondientes al Departamento
de Estado, algunos historiadores han seguido el sistema de identicacin utilizado por el
Archivo Nacional y la publicacin del Departamento de Estado, Foreign Relations: un nmero
de cdigo basado en una clasicacin interna segn el tema y la fecha; otros, en cambio,
han preferido identicarlos tan slo por su fecha y, cuando existe, por su nmero de serie
contado conforme al ao scal norteamericano (que comienza el 1 de octubre).
No puede ignorarse, por otro lado, el origen y la nalidad de los documentos generados
por una agencia pblica. Despus de examinar doce cajas de documentos, Varela arma
que en su mayora se trataba de piezas burocrticas; simples registros de acontecimientos
intrascendentes, escritos con cuidado para ajustarse al reglamento, unas veces deseosos de
impresionar, otras cautelosos para evitar la censura de un revisor severo. Pero tambin
encontr algunos con el valor de testimonios inmediatos, recin vividos, sin tiempo para
reexionar; unos ilustrados con recortes de peridicos ya desaparecidos, soporte ostensible
del comentario, otros con referencias a fuentes annimas pero conables.
La tarea de seleccin del investigador es exigente pero puede rendir buenos frutos si
se aplica una crtica cientca para determinar el valor de cada pieza y distinguir lo que
slo tiene un inters periodstico o anecdtico de lo que realmente seala un acontecimiento histrico o las intenciones reales de sus protagonistas. No debe olvidarse que, en
ocasiones, un documento habla ms por lo que pretende ocultar que por aquello que
muestra a simple vista. Las crticas de la Escuela de Annales al positivismo toman aqu una
inusitada vigencia29.
Los documentos son de varios tipos, y sus denominaciones, estructura y contenidos
han variado con el tiempo. Los documentos entre 1935 y 1955 (periodos examinados por
Bushnell y Varela, por ejemplo) se clasicaban en tres categoras fundamentales: a) los
despachos, informes o cartas que son reportes detallados de la Embajada norteamericana
en Bogot al Departamento de Estado en Washington; b) los memorndums, documentos internos del Departamento en los que se comentan los reportes recibidos o se deja
constancia de reuniones importantes con funcionarios o polticos colombianos, y c) los
telegramas, comunicaciones breves que intercambiaban ambas ocinas. El primer grupo
con frecuencia incluye, como anexos, recortes o transcripciones de peridicos, publicaciones u otros escritos de inters.
Otro punto metodolgico por denir es la identicacin del autor de cada documento. Varela, por ejemplo, preere no identicarlo por considerar que aunque sus escritos
28

The New York Times, 20 de febrero de 2006. La desclasicacin, durante el gobierno Bush, ha tomado un
ritmo lento y fastidioso para nada comparable con su opuesto, la clasicacin. En sus primeros tres aos, esta
administracin tom 58,7 millones de decisiones para clasicar, es decir, reservar registros y documentos
relacionados. En comparacin, el Gobierno de Bill Clinton clasic 65,6 millones de registros durante la totalidad
de sus ocho aos. Ver http://www.funcionpublica.gob.mx/publicaciones/paraleer/g25/art-pasos.html

29

FEBVRE, Lucien, Combates por la historia. Barcelona, Ariel, 1970.

internacional

Los archivos de Estados Unidos: Fuente clave para la historia de Colombia

[71]

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 57-74

Los archivos de Estados Unidos: Fuente clave para la historia de Colombia

[72]

Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera

sirvan de fuente para la historia de Colombia, ellos no fueron sus protagonistas. Slo
por excepcin menciona el nombre del embajador norteamericano de turno, cuya rma
aparece al pie de la mayora de los despachos y telegramas, aunque seguramente no los
elabor en persona.
La traduccin de los documentos transcritos textualmente plantea una dicultad adicional. No todos los investigadores son traductores profesionales y, por consiguiente, su
versin no puede considerarse ocial. Varela, por ejemplo, sostiene que su traduccin
no poda ser literal ni tampoco literaria sino tan slo sencilla y directa. Cuando alguna expresin inglesa le pareci ms expresiva que su equivalente castellano, conserv el
texto original en bastardilla. Aunque lo ideal sera contar con traductores profesionales,
el alto costo limitara las posibilidades de la mayora de los investigadores colombianos. En
su defecto, la conabilidad de la traduccin depende del dominio del idioma extranjero
por parte del investigador.
Un punto de fondo que no puede ignorarse en la utilizacin de los documentos es el
de los posibles prejuicios de los autores. En documentos de las dcadas de los cuarenta y
los cincuenta, adems del furor anticomunista, se perciben ideas tomadas de la leyenda
negra de la Inquisicin y la Conquista. La presencia de estos prejuicios no destruye el
valor de un documento que en lo dems puede ser imparcial y acertado, sobre todo por
el deseo sincero de suministrar a los policy-makers del propio pas una informacin conable, pero obliga a tratarlos con cautela y a contrastarlos con otras fuentes. En opinin de
Varela, aunque no lograran desprenderse por completo de sus prejuicios, algunos de los
autores de los documentos del Departamento de Estado prepararon informes concienzudos, bien documentados, corroborados siempre con fuentes colombianas.
Por ltimo, en el proceso de utilizacin de fuentes se imponen algunos criterios. Por
ejemplo, los documentos del Departamento de Estado slo proporcionan informacin
para la historia poltica y diplomtica del pas, con ignorancia casi completa de variables
econmicas o sociales. Por eso incluyen referencias constantes a los polticos y diplomticos colombianos que trataban con el Departamento. Son a veces tan numerosos los que
aparecen citados en la documentacin, que los investigadores tienden a concentrar la
atencin en los personajes de mayor relieve, dejando de lado a otros que apenas guran
incidentalmente, pero que en alguna coyuntura pudieron desempear un papel clave. Una
visin ms completa de la historia obligar al investigador a consultar fuentes de origen
muy diverso que superen las limitaciones del archivo estudiado.
Todas las limitaciones anteriores, naturales en cualquier estudio historiogrco, deben
invitar a las nuevas generaciones de investigadores a una relectura constante de las fuentes
en bsqueda de interpretaciones que fueron esquivas a la mirada de sus predecesores, pero
que pueden saltar a la vista con una mirada fresca. Tal ha sido el propsito de los autores
de este ensayo: invitar a otros historiadores colombianos a examinar las fuentes que ellos
ya utilizaron, y animarlos para descubrir otras nuevas en los archivos de Estados Unidos y
de otros pases que hayan mantenido relaciones permanentes con Colombia.
6. DOCUMENTOS PARA LA HISTORIA DE COLOMBIA

Los autores del presente artculo hemos decidido entregar a la Biblioteca Luis ngel
Arango siete volmenes que contienen fotocopias de sendos documentos extrados del
Archivo Nacional de Estados Unidos, particularmente de la seccin correspondiente al
Departamento de Estado. En el volumen 1 pueden hallarse los datos biogrcos conanlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 57-74

Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera

denciales que la Embajada de Estados Unidos en Colombia levant sobre Jorge Elicer
Gaitn entre 1932 y 1937. Igualmente, los informes condenciales de la misma embajada
durante los aos 1941, 1942 y 1943. En el volumen 2 se encuentran los informes del embajador al Departamento de Estado y su secretario, a lo largo del ao 1944. El volumen 3
recoge dichos informes entre los aos 1945 y 1946, en tanto que el volumen 4 recoge los
aos 1947 y 1948, dejando el volumen 5 al ao 1949. El volumen 6 recopila los informes
de la Embajada entre 1950 y 1951 y, por ltimo, el volumen 7 compendia los aos 1952
y 1953.
Dispuestos al pblico por primera vez en Colombia, esperamos constituyan un gran
aporte para los estudiosos de la historia del pas y de las relaciones Colombia-Estados
Unidos.

internacional

Los archivos de Estados Unidos: Fuente clave para la historia de Colombia

BIBLIOGRAFA

ATEHORTA, Adolfo. La modernizacin del Ejrcito en Colombia. De la estrella austral a la


estrella polar. Indito.
BUSHNELL, David. Eduardo Santos y la poltica del buen vecino. Bogot, El ncora, 1984.
CROZIER, Michel y FRIEDBERG, Erhard. Lacteur et le systme: les contraintes de laction collective. Paris, ditions du Seuil, 1977.
DONADO, Alberto. La guerra con el Per. Medelln, Hombre Nuevo editores, 2002.
FEBVRE, Lucien. Combates por la historia. Barcelona, Ariel, 1970.
GALVIS, Silvia y DONADO, Alberto. Colombia nazi. Bogot, Planeta, 1986.
GALVIS, Silvia y DONADO, Alberto. El Jefe Supremo. Bogot, Planeta, 1988.
LEE Fluharty, Vernon. La danza de los millones. Bogot, El ncora, 1981.
RANDALL, Stephen. Aliados y distantes. Historia de las relaciones entre Colombia y Estados
Unidos desde la independencia hasta la guerra contra las drogas. Bogot, Tercer Mundo
Editores-Ediciones Uniandes, CEI, 1992.
RANDALL. Colombia and The United States: hegemony and interdependence. Athens, The University of Georgia Press, 1992.
RANDALL. Good neighbours in depression: the United States and Colombia 1928-1938, Toronto,
University of Toronto, 1972. Versin corregida en castellano: La diplomacia de la
modernizacin. Relaciones colombo-norteamericanas 1920-1940. Bogot, Talleres Grcos
Banco Popular, 1989.
ROJAS, Diana Marcela. El redescubrimiento de las relaciones internacionales para la historia poltica de Colombia. En Ayala, Csar (Ed.), La historia poltica hoy. Sus mtodos
y las ciencias sociales. Bogot, Universidad Nacional de Colombia, 2004.
REYNAUD, Jean-Daniel. Les rgles du jeu: Laction collective et la rgulation sociale. Paris, Armand Collin, 1997.
SENZ ROVNER, Eduardo. Colombia aos 50. Industriales, poltica y diplomacia. Bogot,
Universidad Nacional de Colombia. Coleccin Sede, 2002.
VALENCIA TOVAR, lvaro y Sandoval Franky, Jairo. Colombia en la guerra de Corea. La historia secreta. Bogot, Planeta, 2001.
VARELA S., David Fernando. Documentos de la Embajada. Bogot, Planeta, 1998.

[73]

Pginas Web consultadas:

http://www.libertaddigital.com/php3/noticia.php3?cpn=1276234163
http://funredes.org/liendo/escritos/index.htm
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 57-74

Los archivos de Estados Unidos: Fuente clave para la historia de Colombia

Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera

http://www.archives.gov/
http://www.archives.gov/espanol/
http://www.archives.gov/about/info/mission.html
http://www.gwu.edu/~nsarchiv/
http://www.nsarchive.org.
http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB32/indexesp.html
http://www.usembassy-mexico.gov/bbf/bfdossierS_FOIA.htm
http://www.eeoc.gov/es/foia/index.html
http://www.trabajadores.co.cu/jos/mundo/columnistas/otros_columnistas/textos/pvpoder.htm
http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/latin_america/newsid_3754000/3754165.stm
http://www.gwu.edu/~narchiv/NSAEBB/NSAEBB104/index.htm http://www.wsws.
org/es/articles/
Prensa revisada:

El Tiempo, 1943-1953.
El Siglo, 1943-1953.
El Espectador, 1943-1953.
The New York Times, 1998-2006.
[74]

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 57-74

Marcia Esparza**

testimonio

En las manos del ejrcito:


violencia y posguerra
en Guatemala*

RESUMEN
La guerra muchas veces de carcter fraticida entre sectores de la poblacin maya en Guatemala (19621996) ha dejado secuelas impresas en el tejido social. En mi investigacin, que incluye el trabajo de campo
para la Comisin de la Verdad auspiciada por las Naciones Unidas en ese pas (1997-1998), fui testiga
de la destruccin de lazos de conanza y solidaridad, componentes clave en el soporte de la identidad
comunal indgena. Mi estudio muestra cmo la persistente militarizacin produce que los sectores ms
empobrecidos de la poblacin rural busquen al Ejrcito, como guardin de sus comunidades.
Palabras clave: Violencia contempornea, Guatemala, control militar, comunidades maya.
SUMMARY
The fratricide war among sectors of the Mayan population in Guatemala (1962-1996) and permanent
militarization has left sequels printed in the social tissue. In this research that includes the eld work
for Comisin de la Verdad, supported by the United Nations (1997-1998), I witnessed the destruction of
condence and solidarity ties, key components in the support of communal identity. My study intends to
show how persistent militarization makes the most impoverished sectors from the rural population turns
to the army as the guardian of their communities.
Key words: Contemporary violence, Guatemala, military control, Maya communities.

[75]

FECHA DE RECEPCIN: 12/11/2006


FECHA DE APROBACIN: 25/11/2006

* Este artculo hace parte de la investigacin Historical Memory Project


del John Jay College of Criminal Justice (CUNY), New York City.
** Profesora del Departamento de Estudios Puertorriqueos
anlisis poltico n 59, Bogot,
enero-abril, 2007: pgs. 75-86

y Latinoamericanos, John Jay College of Criminal Justice (CUNY),


New York City. E-mail: mesparza@jjay.cuny.edu

ISSN 0121-4705

del Departamento de Estudios Puertorriqueos y Latinoamericanos

En las manos del ejrcito: violencia y posguerra en Guatemala

Marcia Esparza

INTRODUCCIN

[76]

n Guatemala, la guerra entre 1960 y 1996, que cobr un carcter fraticida entre sectores de la poblacin maya del altiplano, y la violenta militarizacin de la que estos
sectores fueron objeto, han dejado profundas secuelas impresas en el tejido social.
En mi experiencia de investigacin, que incluye mi trabajo de campo para la Comisin de
Esclarecimiento Histrico1, o Comisin de la Verdad2, auspiciada por las Naciones Unidas
en ese pas (1997-1998), fui testigo de la destruccin de lazos de conanza y solidaridad
entre campesinos indgenas, cohesin clave para la reproduccin social de la identidad
comunal indgena.
Mis responsabilidades con la Comisin de la Verdad incluyeron tomar testimonios en
Santo Toms de Chichicastenango, poblado por el pueblo Maya Kich, una de las municipalidades en la regin de El Quich3. Al poco tiempo de comenzar las entrevistas con
las vctimas y con los sobrevivientes de la guerra, detect que solamente las comunidades
ubicadas al lado este de Chichicastenango solicitaban a la Comisin4 llegar a sus poblados para la recoleccin de testimonios. La solicitud la realizaban organizaciones de base,
por lo general de derechos humanos, tales como el Grupo de Apoyo Mutuo (GAM), o la
Coordinadora de Viudas de Guatemala (Conavigua).
Cuando nalic mis obligaciones con las Naciones Unidas, regres a Chichicastenango,
o Chichi, como los lugareos le llaman (1999-2000), para indagar por qu las comunidades del lado oeste haban rehusado a dar sus testimonios5. Los resultados de mi estudio
son perturbadores. ste demuestra cmo en tiempos de paz (luego de la rma del Acuerdo Final de Paz entre el gobierno y la guerrilla, URNG en 1996), el ejrcito contina
controlando las organizaciones sociales y el ejercicio del poder en algunos sectores de la
poblacin de Chichicastenango.
Este ensayo identica, describe y analiza, a travs de las voces de colaboradores del ejrcito, representantes de la Iglesia catlica, defensores de derechos humanos y promotores
de salud, cmo la militarizacin es perpetuada por las autoridades locales y los grupos
de base. As, se fortalece la polarizacin entre grupos y familias, que apoyan al ejrcito y
aquellos que estn en contra6.
1

Las negociaciones de paz entre el Estado guatemalteco y la URNG dieron como resultado diversos acuerdos.
Entre ellos, el Acuerdo de Oslo, que a su vez da origen a la Comisin de Esclarecimiento Histrico (CEH) de
las violaciones a los derechos humanos y los hechos de violencia que han causado sufrimiento, a la poblacin
guatemalteca.

Sobre una visin global de las Comisiones de la Verdad, ver HAYNER, Priscila (2001).

El Quich fue duramente castigado por las polticas de tierra arrasada, particularmente durante los aos del
genocidio (1978-1983).

Retrospectivamente, muy pocas comunidades llegaron hasta la ocina de la Comisin ubicada en el centro de El
Quich, en Santa Cruz, ms que nada por la falta de dinero para el transporte, particularmente las mujeres, las
viudas, que las llevara a entregar sus testimonios. Esto hizo que los investigadores nos movilizramos y llegramos
a comunidades aisladas del centro, una oportunidad de visitar estas remotas poblaciones que dudosamente se
volver a repetir.

El apndice 1 presenta las masacres que fueron documentadas en Chichicastenango. Como se puede apreciar, slo
una masacre fue recogida a travs de testimonios en el lado oeste.

En su mayora, los trabajos antropolgicos (Sanford, 2003, por ejemplo, en Guatemala) resaltan la multiplicidad
de espacios que las vctimas y sobrevivientes fueron capaces de crear durante la guerra para sobrevivir. Mi estudio
complementa esta visin, al centrarse en aquellas comunidades que estuvieron limitadas por el peso de la
militarizacin, y en las que incluso sus lderes participaron activamente al lado del ejrcito.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 75-86

Marcia Esparza

Basado en el estudio de un municipio especco, Chichicastenango, este ensayo intenta demostrar que la persistente militarizacin logra como efecto que los sectores ms
empobrecidos de la poblacin rural busquen el apoyo del ejrcito. Paradjicamente, este
mismo ejrcito fue responsable del genocidio perpetrado, segn la CEH, en contra de los
grupos maya-qanjobal, maya-ixil, maya kich y maya-achi (1978-1983). En estas comunidades, la autoridad uniformada es percibida, valorada y respetada como guardin de sus
comunidades, institucin que los apoya para resolver problemas de infraestructura, como
la construccin de un puente. El ejrcito ha logrado inculcar una lgica militar, es decir,
revertir el orden social de las comunidades, donde el poder indgena-civil est, gracias al
miedo provocado por las masacres y los privilegios recibidos por aquellos que asumieron
posiciones de autoridad, perpetuamente subordinado al poder militar.

testimonio

En las manos del ejrcito: violencia y posguerra en Guatemala

1. MILITARIZACIN DE MENTES Y CORAZONES

La militarizacin de las comunidades indgenas mayas guatemaltecas, durante la guerra


de 36 aos (1960-1996), se llev a cabo de dos formas: la primera, mediante campaas
de contrainsurgencia destinadas a aniquilar el apoyo social7 a las fuerzas guerrilleras de
izquierda, URNG (CEH, 1999; Rehmi, 1998; Figueroa, 1991; Jonas, 1991; Le Bot, 1987).
Estas campaas incluyeron las llamadas estrategias de tierra arrasada, bajo las dictaduras
de los generales Romeo Lucas Garca (1978-1982) y Efran Ros Montt (1982-1983), que
ocasionaron ms de 600 masacres (asesinatos extrajudiciales colectivos), desapariciones
forzadas, violaciones sexuales y saqueos de las comunidades. La segunda forma de control
social fue el manto de militarizacin impuesto sobre la poblacin rural con el reclutamiento
y la cooptacin de campesinos indgenas en grupos paramilitares o milicias, las llamadas
Patrullas de Autodefensa Civil, o PAC, o Comits Voluntarios de Defensa Civil8.
As, las PAC emergieron ocialmente en 19829, aunque sus acciones como grupos paramilitares ya se hacan sentir desde antes, en algunos lugares en 1981, como uno de los
mecanismos diseados por el ejrcito para militarizar la vida cotidiana de la poblacin
rural (CEH, 1999, IV; Rehmi, 1998, I), con diversos efectos sociales en las comunidades
del altiplano. Para lograr la participacin activa de grupos de campesinos indgenas de
apoyo al ejrcito, ste recurri a la manipulacin psicolgica del miedo al enemigo interno, ideologa que se debe a la Doctrina de Seguridad Nacional (DSN) surgida en Estados
Unidos durante la Guerra Fra10. Para McClintock (1985), la participacin indgena en el
control de sus propias comunidades es similar al sistema de seguridad organizado en el
siglo XIX y en el perodo colonial.
7

Estrategia tambin conocida como quitarle el agua al pez, bajo el supuesto de que la poblacin civil era el
sustento social de la guerrilla.

Para esto se organiz la Compaa de Asuntos Militares, que a su vez coordin la Seccin de Asuntos Civiles y
Desarrollo Comunitario (S-5). Esta divisin dependa directamente del comandante de cada zona militar. Para
Chichicastenango, municipio ubicado en la parte sur de El Quich, la zona militar #20 estuvo a cargo de la
divisin. La misin de la S-5 era gestionar el desarrollo y la direccin de las operaciones militares-psicolgicas
con el propsito de reorganizar el poder local (Rehmi, 1998). De esta forma, durante la guerra, las unidades S-5
distribuyeron ayuda, medicina y comida a las comunidades indgenas.

A partir del inicio del Plan de Campaa Militar, Victoria 82, en los que se dan los lineamientos que deben seguir
los patrulleros.

10

Para un minucioso detalle de los orgenes y la aplicacin de la Doctrina de Seguridad Nacional en Latinoamrica,
ver por ejemplo los trabajos de Patrice J. McSherry (1997).

[77]

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 75-86

En las manos del ejrcito: violencia y posguerra en Guatemala

Marcia Esparza

En los aos ochenta, con el pretexto de traer desarrollo y seguridad al rea rural, y as
lograr la cooperacin de las comunidades, el ejrcito guatemalteco sigui elmente la
Doctrina de Seguridad Nacional, basada en la ideologa anticomunista estadounidense,
en la que la seguridad del Estado y el desarrollo capitalista fueron los ejes privilegiados
(McSherry, 1997). De este modo, segn lo establece la Comisin de Esclarecimiento,
es difcil disociar la violencia estructural y la violencia poltica. Lo ocurrido durante el perodo del enfrentamiento armado puede resumirse como un proceso donde el radio de exclusin y la nocin del enemigo
interno se volvieron cada vez ms amplios para el Estado. El restringir as arbitrariamente a la ciudadana y
sus derechos democrticos fue justicado con la Doctrina de Seguridad Nacional (DSN), que se convirti en
Guatemala en razn de ser del ejrcito y en poltica del Estado (CEH, 1999, cap. 1: 83).

As, todos los hombres adultos, y tambin los nios, fueron ocialmente reclutados11
por el ejrcito para las Patrullas, con el n de capturar a todos y todas aquellas personas
percibidos como el enemigo interno, o mala gente, segn fue adoptado el concepto localmente12.
El reclutamiento de un milln de campesinos indgenas para las Patrullas de Autodefensa Civil (CEH, 1999; Rehmi, 1998) signic la inltracin del ejrcito en el corazn
de la vida comunitaria de sectores del pueblo kich en Chichicastenango. Segn Jim
Handy (1984: 276):
13

A travs de las patrullas civiles, los comisionados militares y el ejrcito tenan agarradas a las organizaciones de base de las comunidades. Organizaciones de desarrollo autnomas que no fueran controladas por el

[78]

ejrcito fueron decapitadas. El ejrcito, siempre obsesionado con el control sobre reas rurales, ha alcanzado
un nivel de supervisin que sobrepasa el control que se logr bajo el gobierno del general Ubico en los 1930
(traduccin ma).

Adoctrinamiento psicolgico e ideolgico: tareas de los patrulleros

Las tareas de seguridad realizadas por los patrulleros fueron diversas y, a la vez, clave
para que el ejrcito pacicara a las comunidades indgenas. Los patrulleros instalaban
garitas, retenes y se colocaban en puntos estratgicos como los puentes colgantes y vehiculares, para solicitar documentos de identicacin y permisos a quienes se movilizaban
de un lugar a otro (CEH, 1999, cap. 2: 192). La informacin recabada era luego llevada
a destacamentos y zonas militares, particularmente a los ociales de la Direccin de Inteligencia. Los patrulleros tenan la facultad de detener a sospechosos y restringir horarios
de entrada y salida de las comunidades. Muchas veces la persecucin de sospechosos/as
iba ms all de sus comunidades, al ser rastreados por patrulleros de sus comunidades
o de otras; as se logr con xito la red de informantes insertados en las comunidades.
Segn la CEH, el ejrcito buscaba la conformacin de una red de informantes, de cmplices, que a bajo costo (Ibd., cap. 2: 185) participara en aniquilar la base social del
11

Estudios sobre reclutamientos de nios en guerras, han encontrado que los nios soldados provienen de los
sectores ms humildes y pobres de la sociedad. Ver Brett y Specht (2004).

12

Segn algunos de mis informantes, el enemigo interno reson profundamente con elementos culturales kich.
Ver el trabajo de Wilson (1995).

13

Los comisionados militares eran civiles, por lo general ex soldados, cuya misin era el reclutamiento de jvenes
para el ejrcito. Servan como informantes y colaboradores (llamados tambin orejas para el ejrcito. Esta gura
social nace en Guatemala en 1939) (CEH, 1999, cap. 1).

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 75-86

Marcia Esparza

movimiento guerrillero y en implantar una mentalidad militarizada (Bar, 1994), de


obediencia vertical.
Este sistema, irnicamente, fue alternado con una especie de ayuda para el mejoramiento de las comunidades, instaurando una suerte de doble labor. Adems de su trabajo de
implantacin militar, los patrulleros tambin fueron utilizados como mano de obra en la
reparacin de carreteras. Esta labor dual acarre divisiones entre los grupos comunitarios,
que estaban polarizados con respecto a su apoyo a las patrullas. Para algunos de mis entrevistados, los que estaban con el ejrcito, con las patrullas, eran los super machos14. Otro
entrevistado por la CEH comenta: Las patrullas cambiaron la mentalidad de la gente,
nos trajeron muchos problemas y mucho dolor, no fue cierto que eran para salvar la vida
sino para matar a nuestros propios hermanos nos qued dentro mucha violencia que
a veces nos sale todos estamos enfermos por lo que nos mandaron hacer (CEH, 1999,
cap. 2: 188, C 2990, 1982, Chichicastenango, Quich). Segn otro testimonio sobre la
polarizacin, uno de los efectos de la militarizacin por medio de las patrullas se explica
de la siguiente forma: La organizacin de las PAC ocasion divisiones en el interior de
las comunidades, no slo entre las personas que estaban a favor o en contra de una de
las partes del enfrentamiento, sino entre los patrulleros y los pobladores que no queran
involucrarse en operaciones armadas (Ibd., cap. 2: 191).
Complicidad con el ejrcito en los crmenes cometidos y desarticulacin
del poder local

Los patrulleros participaron en el 18% de las violaciones a los derechos humanos denunciados por la CEH. De stas, 85% fueron realizadas en conjunto con el ejrcito, y en el
15% de los abusos, las PAC actuaron autnomamente (CEH, 1999, cap. 2: 227). Testimonios recolectados por la CEH (1999) y Rehmi (1998) dan cuenta de la extrema crueldad
con que arremetieron contra sus propios vecinos, los nuevos lderes de las PAC.

testimonio

En las manos del ejrcito: violencia y posguerra en Guatemala

[79]

Toms Xon Tecn fue sacado de su casa por los patrulleros civiles, llevndoselo para el cementerio del
cantn; estando all le colocaron los lazos en el cuello, cada extremo del lazo era jalado por tres patrulleros
ms y otro le acert un garrotazo en la cabeza provocndole desmayo; los patrulleros lo dieron por muerto y lo
enterraron; en ese momento la vctima comenz a gritar, pero rpidamente le echaron tierra sobre el cuerpo
y los gritos poco a poco se fueron perdiendo (CEH, 1999, cap. 2: 223, C 2836, mayo, 1983, Chichicastenango,
Quich).
Ellos [quienes organizaron las patrullas] tenan tres aos de ser comisionados militares y daban rdenes a las
PAC. Para los rastreos, los mayores de 45 aos se quedaban en la aldea cuidndola y a los jvenes los llevaban
para cometer los asesinatos. Cuando se hacan matanzas, el jefe de las PAC obligaba a los jvenes a comer el
cerebro de las vctimas, l da el ejemplo y se los come. [l] deca deben ser hombres y no simples indios, l
daba el ejemplo (CEH, 1999, cap. 2: 224, C 16073, marzo, 1982, Chinique, Quich).

Jacques Smelin (2005) explica esta crueldad como un componente del mecanismo
de deshumanizacin, a travs del cual los victimarios logran establecer la barrera psicolgica y emocional necesaria para aniquilar a sus vctimas. La arbitrariedad de los jefes de
patrulla, la discrecionalidad en cuanto a las sanciones que imponan, contribua a esta
barrera donde, por parte de los patrulleros, era importante llevar a cabo el deber. Por
ejemplo, instruidos por el ejrcito, los patrulleros construyeron fosas donde introducan
14

Entrevista Saquill, 2000, Chichicastenango, El Quich.


anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 75-86

En las manos del ejrcito: violencia y posguerra en Guatemala

Marcia Esparza

a los desobedientes, y replicaron mtodos de tortura aprendidos de los miembros de la


institucin armada (CEH, 1999, cap. 2: 211).
Otro de los efectos de las PAC en las comunidades fue la desarticulacin del poder local
tradicional comunitario. Esto se dio con la captacin de lderes tradicionales. Segn la CEH,
la desestructuracin de los propios sistemas de autoridad y control indgenas posibilitaba
la dependencia de las comunidades frente a las estructuras y mandos militares, las haca
vulnerables frente a ataques y las reestructuraba en funcin de una lgica militar (CEH,
1999, cap. 2: 190). De esta forma, autoridades tradicionales, como consejos de ancianos
y alcaldes auxiliares, cayeron ante la implantacin de los jefes de patrulla (Ibd., cap. 2:
196) que impusieron su voluntad por encima de las estructuras de base civil y local.
Irnicamente, la CEH adems establece que el terror vivido condujo a que las comunidades se acercaran a la zona militar o destacamento para solicitar la organizacin de las
patrullas en sus comunidades:
Principalmente en las reas rurales ms alejadas del pas, la nica posibilidad que les quedaba a las comunidades era precisamente inscribirse en las patrullas, por lo que en muchos casos las autoridades o lderes acudan
a la zona militar o al destacamento militar ms cercano a solicitar su incorporacin. La mayora de testimonios
insisten en que la organizacin fue obligatoria y que no tenan otra alternativa, pues la vida peligraba si se
oponan a la participacin en esa agrupacin (CEH, 1999, cap. 2: 197).

[80]

Aunque el reporte nal de la CEH, Guatemala Memoria del Silencio, explcitamente


reconoce que las respuestas de las comunidades durante la guerra15, en particular a la
creacin de las patrullas civiles, no fue, en ningn caso, uniforme, escasamente se ha explorado por qu algunas comunidades tuvieron ms xito en rechazar el reclutamiento
para las PAC. Si bien es cierto que el miedo a perder a sus familiares y sus bienes materiales,
ante los delincuentes subversivos, es decir, colaboradores o simpatizantes de la guerrilla,
segn la propaganda militar, y el miedo al castigo por no participar fueron los elementos
que articularon la organizacin de las PAC, tambin es posible que incentivados por privilegios concedidos por el ejrcito, hubiera jefes de patrullas reclutados voluntariamente.
En el caso de las comunidades del lado oeste de Chichicastenango, la organizacin de las
PAC tom fuerza al encontrarse con campesinos kich dispuestos a colaborar y a seguir
obedientemente las rdenes del ejrcito. Mi trabajo de campo indica que en Chichicastenango, las comunidades del lado oeste, las ms pobres, marginales y aisladas fueron las
ms vulnerables a la manipulacin16. Estos testimonios hacen referencia a los privilegios
obtenidos a travs del ejrcito:
Las comunidades se acercan a pedir apoyo, por ejemplo, para introduccin de agua potable. El ejrcito les
provee de personal tcnico y tuberas... mientras espero, se acerca la comunidad de Xatinap... segn el mayor,
ellos tienen la capacidad de recursos humanos. (Representante Ocina de Asuntos Civiles del Ejrcito, El
Quich, julio, 2000).

15

El tema de los espacios que las comunidades lograron abrir para resistir el terrorismo de Estado ha recibido
particular atencin dentro de la literatura antropolgica. Ver, por ejemplo, los trabajos de Sanford (2003) y Green
(1995).

16

Para otro trabajo sobre los efectos del reclutamiento militar en Guatemala, ver la compilacin de Mjoset y Van
Holde (2002). En este trabajo se establece que, en el Tercer Mundo, los sectores ms empobrecidos son
reclutados e incentivados, la mayor parte, por la seguridad econmica y las oportunidades que brinda el ejrcito.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 75-86

Marcia Esparza

En Guatemala hay que recordar que hay un trauma de guerra; nosotros dejamos de jugar un papel importante pero el ejrcito tiene sus estructuras, incluso pagan a su inteligencia; tenemos un compaero que
es promotor de salud, que le dan aceite, arroz, es alimentacin por trabajo. Este seor se va al destacamento
todos los nales de mes, l dice que cada comunidad tiene su representante (Defensor Derechos Humanos,
El Quich, julio, 2000).

2. DESPUS DE LA GUERRA: EN LAS MANOS DEL EJRCITO

testimonio

En las manos del ejrcito: violencia y posguerra en Guatemala

Una vez que las prcticas genocidas se aquietaron, los grupos de derechos humanos
ocuparon espacios pblicos para denunciar las masacres, las desapariciones forzadas y las
violaciones sexuales perpetradas. Con una enorme fuerza, principalmente las viudas, organizadas en la Coordinadora Nacional de Viudas de Guatemala (Conavigua), reclamaron
conocer qu haba pasado con sus familiares desaparecidos. En la posguerra, aquellas comunidades que resistieron con mayor xito el sometimiento militar han logrado reorganizarse en este tipo de organizacin civil, con el n de identicar los restos de sus familiares,
dignicar sus nombres y demandar justicia para los responsables de los crmenes.
En otras comunidades, como fue el caso de algunas del lado oeste de Chichicastenango,
esto no ha sido posible. En esta zona, la ideologa de la Doctrina de Seguridad Nacional
contina perpetuando el miedo colectivo a un supuesto enemigo interno, criminalizando
cualquier esfuerzo de organizacin autnoma, independiente del ejrcito. En las palabras
de un informante clave, representante de la Iglesia catlica,
[sobre la militarizacin] bueno es una estructura que permanece subterrnea que son los representantes de

[81]

amigos del ejrcito, ex comisionados y ex jefes de patrullas, que por voluntad propia continan colaborando
con el ejrcito (Representante Iglesia catlica, Ciudad de Guatemala, mayo, 2000).

El ejrcito, guardin de las comunidades indgenas

A pesar de que durante mi trabajo de campo fue imposible obtener un perl socioeconmico, es decir, un censo especco de los cantones o comunidades otra evidencia del
abandono del Estado a estas comunidades, las entrevistas conrman que el lado oeste
del municipio sufre de precarias condiciones econmicas. El estar ms alejado de la carretera Interamericana que cruza El Quich limita las posibilidades para el comercio de
sus escasos productos agrcolas o artesanales. Es en estas comunidades donde existe una
percepcin distorsionada del ejrcito, mediada por las precarias condiciones econmicas
de la poblacin. Un informante, en Chichicastenango, comenta:
... la gente a veces no lo valora, la gente te critica por ser militar, pero ellos no conocen en s, cul es la
verdadera vida que vive un militar, y cul es el verdadero sentido que te mueve; a ti no te importa si te tienes
que tomar un caf o son las tres de la maana para salir a cumplir una orden militar, nosotros gracias a Dios,
yo me siento muy contento porque ahora siento a mis hijos, tengo dos varones, uno se llama Juan y el otro
Jos, y les cuento mis historias, por supuesto que sin lujos de detalles ellos no me las van a entender, las hazaas que vivimos, aguantar fro, pasar fro, dormir bajo de un rbol, comer bulbos, para resumirte, conocer
las diferentes plantas medicinales que estn en Guatemala, conocer lugares bellsimos que tiene Guatemala,
una naturaleza preciosa, una fauna y una or que es envidiable, te digo fueron nueve aos. Por ltimo trabaj
con asuntos civiles relacionados con los patrulleros civiles, gente muy decidida a colaborar con Guatemala
(Chichicastenango, julio, 2000).

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 75-86

En las manos del ejrcito: violencia y posguerra en Guatemala

Marcia Esparza

La permanente relacin entre representantes del ejrcito y las comunidades del lado
oeste ayuda a crear una imagen redentora de la institucin militar que, irnicamente,
contribuy a su parcial aniquilamiento. En las palabras de un entrevistado,
desde antes donde se inici la patrulla, cuando inicio eso yo soy patojo [nio] todava, bueno inici eso
fue en al ao 82-83 cuando hicimos ese servicio [de patrullas], esa organizacin y por el momento ah estuve
tambin en nuestra comunidad y la verdad esa organizacin tiene cuatro encargados de ese cantn y cada
quince das vienen esos encargados a hacer plticas o retroalimentar de parte del ejrcito.

Otro informante comenta,


la realidad, pues ah nuestros compaeros dicen que la orientacin que da el ejrcito es respecto a unas
personas a educar a una persona que no robe, que no mate, eso es lo nico, o sea que no cometan cosas de
abuso, que no pasen sobre la ley sino que se tiene que trabajar. Si hay un ladrn agrrenlo solo amarrado y no
lo peguen, eso es lo nico, y es una gran ayuda que nos dio el ejrcito, porque fjese que ah con nosotros no
hay gentes que asalten, por el momento ni una vez, bueno hay unas mujeres y hombres que roban gallinas, pero
eso no es asalto. Porque hay veces que hemos escuchado que en muchos cantones asaltan en sus casas llevan
varias cosas y eso es la nica ayuda que nos dio el ejrcito y todava estamos organizados ahora.

[82]

Los lugareos perciben que sus propias deciencias (Memmi, 1965) patolgicas pueden ser slo corregidas bajo la proteccin, el paternalismo (Schirmer, 1998: 114) del
ejrcito y bajo una rgida disciplina. Por ejemplo, otro informante se mostr agradecido
de la experiencia aprendida con las patrullas, por lo que desea que los ms pequeos
tambin aprendan a organizarse, perpetuando as la idea de que el ejrcito les brinda
conocimiento y apoyo:
[Gracias a las patrullas] Se aprende poco a poco []. Entonces los pequeos aprenden. Lo mismo nos pas
a nosotros; cuando ingresamos a nuestros cargos no tenamos experiencia y ahora s tenemos un poco de ms
experiencia [de patrulleros] (Chichicastenango, junio, 2000).

En el caso de los kich de Chichicastenango, por qu logra la militarizacin perpetuar


esta doctrina en algunas comunidades, mientras que en otras no? Una mirada histrica
indica que un elemento articulador y de cambio de gran inuencia fue la Teologa de la
Liberacin que, mediante el trabajo de la Iglesia catlica, se implant en algunas comunidades de Chichicastenango. El trabajo de Richard Wilson con los qeqchi, en el departamento de Alta Verapaz, tambin muestra que con anterioridad a la guerra, las agencias
internacionales de cooperacin slo favorecan aquellas aldeas que tenan mejor acceso
a la carretera principal y a mercados. Esto result en que cuando lleg la violencia, ellas
estaban desprovistas de un elemento de cambio que les permitiera reconocer la importancia
de resistir la militarizacin (Wilson, 1995: 209-210). Tal como las comunidades qeqchi, las
comunidades del oeste de Chichicastenango eran generalmente introvertidas, insulares,
ensimismadas (Ibd.: 209), excepto cuando se establecan alianzas con el ejrcito.
Un elemento que sirvi de contrapeso en este proceso de doble rasero fue, sin duda
alguna, la Iglesia catlica y la Teologa de la Liberacin. Rowland (1999) arma que catequistas catlicos ayudaron a modelar nuevas luchas sociales lideradas por los sectores
marginados17. ste fue el elemento catalizador de concienciacin para que la poblacin
17

Como resultado de este proceso catalizador surge una diversidad de asociaciones y organizaciones, tales como la
Accin Catlica Rural Obrera (ACRO), la Juventud Obrera Catlica (JOC) y el Frente Estudiantil Social Cristiano
(FESC), por nombrar algunos (CEH, 1999, cap. 1, p. 140).

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 75-86

Marcia Esparza

indgena participara activamente en la guerra. El mensaje de la Teologa de la Liberacin,


que se basa en las enseanzas de Jess, apoy la resistencia a la opresin y marginalizacin,
teniendo de este modo gran inuencia en motivar a algunos sectores de la poblacin rural
maya a incorporarse a los grupos armados de izquierda. Pero el xito de este movimiento
no fue rotundo. En unas reas tuvo aceptacin, mientras que en otras comunidades el
mensaje de esta doctrina no logr impactar a la poblacin por diversas razones.
Las comunidades del oeste de Chichicastenango en su mayora estn alejadas de la carretera principal, lo que obstaculiz, en gran medida, el acercamiento de los catequistas
de Accin Catlica. En palabras de un entrevistado, [las comunidades del lado oeste de
Chichicastenango] que se resisten al cambio... [son] las ms pobres... gente que no tiene
acceso, que llegan con cuatro manzanas y dos ajos y cebollas al mercado... (Representante Iglesia catlica, diciembre, 1999). La evidencia sugiere que el proceso de toma de
conciencia (Freire, 1973; Fanon, 1967; Bar, 1994) necesaria para evaluar los efectos
negativos de la militarizacin slo tuvo una resonancia espordica en las comunidades el
oeste debido a su aislamiento geogrco.
Una segunda hiptesis histrica plausible es que, el lado oeste del municipio tenga
una historia de colaboracin con el ejrcito, que se remonte a mucho antes de que la
violencia llegara a las comunidades del sur de El Quich durante la dcada de 197018. De
acuerdo con un informante clave, las milicias en Chichicastenango se forman a nales
del siglo XIX para pacicar las revueltas por la tenencia de la tierra que se producan en
ese entonces.
Para las comunidades del lado oeste, el ejrcito, aun en tiempos de paz, es percibido
como el guardin de sus familias y comunidades. Esta paradoja, donde el subalterno ha
internalizado al opresor como su liberador, ha sido ampliamente analizada en la literatura del colonialismo y del poscolonialismo (Fanon, 1967; Memmi, 1965). Memmi, por
ejemplo, ha observado que para explicar esta paradoja psicolgica y social, en la que el
subalterno reproduce los lazos de dependencia con el dominante, es necesario entender
que la ideologa de la clase gobernante es adoptada en gran medida por la clase gobernada (Memmi, 1965: 88, traduccin ma). Como dice un catequista catlico, de la
Dicesis del Quich:

testimonio

En las manos del ejrcito: violencia y posguerra en Guatemala

[83]

Me sorprendi que durante el Da Nacional del Ejrcito (junio 30) cuando yo regresaba de Chichi, el desle militar nalizaba Entonces vi muchos campesinos indgenas, mujeres corriendo detrs del ejrcito, sin
zapatos, muy pobres, marchando detrs de los soldados. Por qu siguen al ejrcito? Me pregunto si cambiaran
de opinin, si estuvieran en conocimiento de lo que el ejrcito hace (Chichicastenango, junio, 2000).

Carentes de un dilogo crtico y liberador (Freire, 1972: 52) con catequistas y vecinos
convertidos por la Teologa de la Liberacin, y con una mentalidad colonizadora, donde
los valores dominantes, violentos, han sido internalizados, sectores kich de Chichicastenango del lado oeste hicieron caso a rumores falsos sobre el acecho del enemigo interno
a sus comunidades. Siguiendo la lgica del miedo y de la desinformacin crtica, buscaron
a la institucin que est en permanente contacto con ellos para salvaguardarse: el ejrcito
guatemalteco. Un representante de la Asociacin de Amigos del Ejrcito (ex patrulleros),
formada desde 1985, comenta,
18

HANDY, Jim (1984) ha encontrado en su investigacin que milicias indgenas eran empleadas para suplir
demandas liberales del control de la mano de obra y de las tierras.
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 75-86

En las manos del ejrcito: violencia y posguerra en Guatemala

Marcia Esparza

Por esto es que yo aprecio a mi ejrcito, y contino siendo parte de l S que no estoy haciendo nada
malo a mi comunidad, s que los estoy protegiendo, a mi familia y a mis hijos
ME: Usted no lleva uniforme; an as se siente parte del ejrcito?
Es mi espritu, siento que estoy uniformado. El uniforme en s no signica nada para m, lo importante
es mi espritu (Chichicastenango, junio, 2000).

[84]

Lo cierto es que, aun despus del cese ocial del conicto armado, en estas comunidades, las organizaciones comunales y el poder local siguen bajo el control de la zona militar
nmero 20. Esta persistente militarizacin limita la creacin de espacios de base de poder
pblico, donde las necesidades de las comunidades se vean gestionadas independientemente de los intereses de la doctrina militar, al crear un puo invisible de tenaz control
sobre la poblacin indgena.
El resultado nal es la normalizacin de la violencia como mtodo de resolucin de
conictos, donde linchamientos y amenazas en contra de defensores de derechos humanos continan producindose en la posguerra. El ejrcito ha logrado transformar algunos
valores kich tradicionales y ha implantado una cultura de militarizacin (Nordstrom,
1997), donde la obediencia ciega, sin cuestionamientos al autoritarismo es perpetuada.
De esta forma, la polarizacin necesaria para que se den enfrentamientos violentos se
maniesta incluso en tiempos de paz. Tal y como lo ha establecido la literatura sobre
genocidio, resulta imprescindible estudiar aquellas condiciones sociales que cimientan
las bases para la violencia genocida. Kuper (1981), por ejemplo, ha establecido que en
aquellas sociedades con profundas desigualdades y divisiones es ms probable que vuelvan
a ocurrir los genocidios o la violencia masiva. La internalizacin de la militarizacin y la
violencia hacen de los maya una poblacin vulnerable a estos hechos destructivos.
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

BAR, M. Ignacio. Writings for a Liberation Psychology. Londres, Harvard University Press,
1994.
BRETT, Rachel y SPECHT, Irma. Young Soldiers: Why they Chose to Fight. Boulder, Lynne
Publishers, 2004.
Comisin para el Esclarecimiento Histrico (CEH). Guatemala: memoria del silencio, Vols.
1-12. Guatemala, Ocina de Servicios para Proyectos de las Naciones Unidas (UNOPS), 1999.
FANON, Frantz. The Colonizer and the Colonized. Boston, XX, 1967.
FEIN, Helen. Accounting for Genocide. National Responses and Jewish Victimization during the
Holocaust. Nueva York: The Free Press, 1979.
FIGUEROA-IBARRA, Carlos. El recurso del miedo: ensayo sobre el Estado y el terror en Guatemala.
San Jos, Editorial Universitaria Centroamericana, Educa, 1991.
FREIRE, Paulo. Education for Critical Consciousness. Nueva York, The Seabury Press, 1973.
______. Pedagogy of the Oppressed. Nueva York, Herder and Herder, 1972.
GREEN, Linda. Living in a State of Fear, en Nordstrom, Carolyn y Robben, Antonius,
C.G.M. (eds.), Fieldwork under Fire: Contemporary Studies of Violence and Survival. California, University of California Press, 1995.
HANDY, Jim. Revolution in the Countryside: Rural Conict and Agrarian Reform in Guatemala,
1944-1954. Boulder, Co., Westview Press, 1984.
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 75-86

Marcia Esparza

HAYNER, B. Priscilla. Unspeakable Truths. Confronting State Terror and Atrocity. How Truth
Commissions Around the World are Challenging the Past and Shaping the Future. Nueva
York, Routledge, 2001.
JONAS, Susanne. The Battle for Guatemala: Rebels, Death Squads and U.S. Power, en
Latin American Perspectives Series, n 5, Westview Press, 1991.
KUPER, Leo. Genocide: Its Political Use in the Twentieth Century. New Haven: Yale University
Press, 1981.
LE BOT, Ivon. La iglesia y el Movimiento Indgena en Guatemala. Seminario de Integracin
Social Guatemalteca (n 31), 1987.
MCCLINTOCK, Michael. The American Connection. State Terror and Popular Resistance In
Guatemala, Vol. 2. Londres: Zed Books, 1985.
MCSHERRY J. Patrice. Incomplete Transition: Military Power and Democracy in Argentina.
Nueva York: St. Martin Press, 1997.
MEMMI, Albert. The Colonizer and the Colonized. Boston: Beacon Press, 1965.
MJOSET, Lars y VAN HOLDE, Stephen (eds.). The Comparative Study of Conscription in
the Armed Forces, en Comparative Social Research, Vol. 20. Nueva York, JAI, Elsevier
Science, 2002.
NORDSTROM, Carolyn. A Different Kind of War Store. Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 1997.
Ocina de Derechos Humanos del Arzobispado de Guatemala (ODHA). Informe Proyecto Interdiocesano de Recuperacin de la Memoria Histrica (Rehmi). Guatemala:
nunca ms, Guatemala, ODHA, 1998.
ROWLAND, Christopher (ed.). The Cambridge Companion to Liberation Theology. Cambridge
University Press, 1999.
SANFORD, Victoria. Buried Secrets. Truths and Human Rights in Guatemala. Nueva York:
Palgrave-Macmillan, 2003.
SCHIRMER, G. Jennifer. The Guatemalan Military Project: A Violence Called Democracy. University of Pennsylvania Press, 1998.
SMELIN, Jacques. Purier et Dtruire. Usages politiques des massacres et gnocides. Pars, ditions du Seuil, 2005.
WILSON, Richard. Maya resurgence in Guatemala: Qeqchi Experiences. Norman, University
of Oklahoma Press, 1995.

testimonio

En las manos del ejrcito: violencia y posguerra en Guatemala

[85]

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 75-86

En las manos del ejrcito: violencia y posguerra en Guatemala

Marcia Esparza

APNDICE 1.
Listado de masacres en Santo Toms de Chichicastenango

Masacres durante la violencia (1978-1983), documentadas por la Comisin de Esclarecimiento Histrico (CEH, 1999: X), segn testimonios de vctimas, sobrevivientes y testigos
oculares de los hechos.
Comunidades del lado este

[86]

Caso 15043, 1980, 25 personas, Chuguexa


Caso 2111, junio 1980, 28 personas, Lacama III
Caso 16272, julio 1980, 60 personas, Agua Escondida
Caso 2871, octubre 1980, 8 personas, Chupol
Caso 16167, mayo 1981, 28 personas, Lacama III
Caso 16255, agosto 1981, 26 personas, Chuguexa
Caso 2993, octubre 1981, 4 personas, Sacpulub
Caso 2994, noviembre 1981, 4 personas, Tzanimacabaj
Caso 2363, noviembre 1981, 24 personas, Chontol
Caso 11512, febrero 1982, nmero de vctimas desconocido, Chupol
Caso 2106, marzo 1982, 7 personas, Lacama I
Caso 16274, abril 1982, 13 personas, Agua Escondida
Caso 2854, julio 1982, 50 personas, Chuguexa
Caso 2832, agosto 1982, 5 personas, Chucalibal
Caso 2899, agosto 1982, 200 personas, Lacama II
Caso 11, septiembre 1982, 43 personas, Chipac I
Caso 2996, diciembre 1982, 5 personas, Tzanimacabaj
Comunidades del lado oeste

Caso 2990, agosto 10, 1982, 18 personas, Mactzul

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 75-86

Eduardo Corredor Gmez*

RESUMEN
El presente artculo aborda la situacin de la ciudad de Bogot en medio del proceso de globalizacin
econmica. Es un anlisis comparado que tiene como objetivo mostrar el lugar que ocupa la capital
colombiana en el nuevo escenario urbano dado por la globalizacin. Se pondrn a prueba las tesis propuestas por Saskia Sassen en su libro La ciudad global, que se reeren a la concentracin de la actividad
econmica contempornea y al lugar clave para las nanzas.
Palabras clave: globalizacin, ciudad global, Bogot, concentracin econmica, nanzas urbanas.
SUMMARY
This article tackles Bogots situation in terms of economic globalization. It analyses the place of the
Colombian capital within the new urban scenario provided by globalization. It tests the hypothesis that
contemporaneous economic activity is concentrated in the capital and that it is the key place for nancial
transactions. Such thesis is put forward by Saskia Sassen in the book called The Global City.
Key words: globalization, global city, Bogot, economic concentration, urban nance.

jvenes investigadores

Bogot
en la globalizacin

FECHA DE RECEPCIN: 05/06/2006


FECHA DE APROBACIN: 15/07/2006

* * Economista de la Universidad Nacional de Colombia con maestra


del Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales, IEPRI UN.
anlisis poltico n 59, Bogot,

Actualmente desempea su labor como profesor en la Facultad de Economa

enero-abril, 2007: pgs. 87-107

de la Universidad del Rosario. Correo electrnico: ecorredo@urosario.edu.co

ISSN 0121-4705

[87]

Bogot en la globalizacin

Eduardo Corredor Gmez

uenta Sassen que cuando Max Weber analiz las ciudades medievales de la Liga
Hansetica, determin que sus relaciones comerciales se originaban en el intercambio del excedente de produccin. Weber concluy con este anlisis que la ciudad
medieval abandonara el comercio exterior al autosustentarse a una escala reducida. Sin
embargo, esto no es lo comn actualmente y dista mucho del horizonte deseado por las
ciudades en este tiempo.
Las tendencias asociadas a la globalizacin demandan lugares de produccin para las
principales industrias de informacin de nuestro tiempo, y estos lugares son las ciudades.
Estas industrias de la informacin estn atadas en algn momento a la ciudad debido a la
combinacin de recursos que requieren para su produccin. Sassen explica que:
La dispersin geogrca de las actividades econmicas y de integracin al sistema que descansa en el corazn
de la actual era econmica, ha contribuido con nuevas o ampliadas funciones centrales, y la complejidad de las
transacciones ha incrementado la demanda de servicios altamente especializados por parte de las empresas.
Tal enfoque nos permite ver la globalizacin, as constituida, a travs de una malla global de sitios estratgicos
1

que emergen como una nueva geografa de centralidad .

[88]

En este artculo profundizaremos en las dos principales tesis de La ciudad global, aplicadas a Bogot. La primera que examinaremos es sobre la concentracin que logran algunas
ciudades en torno a la actividad econmica contempornea. Sassen expone que las ciudades globales son puntos de comando altamente concentrados desde donde se organiza la
economa mundial. Esta hiptesis adaptada al caso de Bogot consiste en determinar qu
tanto controla la economa urbana bogotana en el escenario nacional, para luego compararla dentro del entorno latinoamericano. Esta tesis arma que la dispersin territorial
de la actividad econmica contempornea genera necesidades crecientes de control; a
nivel econmico este control se ve reejado en la internacionalizacin de la economa
porque es en estos renglones donde se observa qu tantas son las relaciones econmicas
de la ciudad con el resto del mundo. Mediremos qu tanto las funciones que desempea
la ciudad de Bogot a nivel econmico son las requeridas para que el ordenamiento de la
economa mundial se mantenga. Para saber si ese nivel es importante, lo compararemos
con Ciudad de Mxico, Santiago de Chile, Buenos Aires y La Paz.
La segunda tesis que contrastaremos en la economa bogotana es que las ciudades
globales son localizaciones claves para las nanzas. Para Sassen, las cosas que produce
una ciudad global son servicios y bienes nancieros2. Las ciudades no slo son puntos
de control; son, como arma Friedman3 sitios particulares de produccin de servicios nancieros. Para lograr contrastar esta hiptesis en Bogot, analizaremos tanto el mercado
nanciero como las nanzas pblicas. A su vez, examinaremos los bancos y sus actividades,
y veremos, como lo hizo Sassen en su libro de La ciudad global, cmo se asumen las nuevas
funciones econmicas.
En ambos anlisis, asumiremos que entre ms globalizada deviene la economa, ms
alta es la aglomeracin de funciones centrales. Esa aglomeracin la cuanticaremos con
la importancia que tiene la ciudad como centro econmico.
1

SASSEN, Saskia, Las ciudades latinoamericanas en el nuevo [des]orden mundial. Mxico, Siglo XXI, 2004, pp. 39.

SASSEN, Saskia, The global city: New York, London, Tokyo, New Jersey. Princeton University Press, 1991, pp. 39.

FRIEDMAN, John, World Cities in a World-System. Cambridge, Cambridge University Press, 1995, pp. 21.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 87-107

Eduardo Corredor Gmez

CONCENTRACIN DE LAS ECONOMAS URBANAS

Ahora bien, es tiempo de iniciar el contraste de la primera tesis de La ciudad global. La


concentracin de la ciudad de Bogot la tomaremos como hace Saskia Sassen, de manera
que la concentracin de las actividades econmicas de la ciudad depender de tres indicadores bsicos: su economa interna, la inversin extranjera y el comercio exterior. Estos
indicadores son tomados para inferir la concentracin de Bogot frente a otras ciudades
de Latinoamrica.
Grfica 1
PIB de Bogot por sectores econmicos.
0,05%
33,80%

Agrcola
Industria

17,85%
10,46%

11,84%
15,30%

10,71%

Comercio
Administracin pblica
Servicios financieros
Servicios inmobiliarios
Otros

jvenes investigadores

Bogot en la globalizacin

Fuente: DANE, 2003.

La economa de Bogot es la ms dinmica del pas; sus tasas de crecimiento del PIB
fueron del orden de 3,6% durante el decenio de 19904. La participacin del PIB de la
ciudad en el total nacional alcanz, a nales del siglo xx, un cuarto de la produccin nacional, siendo los sectores con mayor participacin los servicios nancieros, la industria
manufacturera y el comercio. La economa de Bogot no es una economa importante
dentro de las ciudades latinoamericanas. Ciudad de Mxico tiene un PIB superior en
ms de cuatro veces al de Bogot5. Si quitamos de la muestra la economa urbana mexicana, Bogot se aleja de ciudades como Buenos Aires y Santiago, pero no en la misma
proporcin. Frente a Santiago, se observa que esta ciudad es ms productiva en un 65%,
y frente a Buenos Aires, ellos tienen su PIB 32% ms alto que nosotros; sin embargo, el
PIB bogotano es mayor que el de La Paz en una escala de 10 a 1.
Ahora el PIB respecto a la poblacin: el PIB per cpita capitalino se aleja del promedio
nacional en casi US$800 presentando una brecha; considerando que la poblacin residente
en Bogot es menos de una quinta parte del total nacional, el PIB per cpita colombiano
no alcanza los US$2.0006. De esta forma, Ciudad de Mxico presenta unos impresionantes US$9.229 per cpita7, lo cual es efecto de una distorsin, ya que al calcular el PIB per
cpita utilizan la poblacin del DF que es de menos de 10 millones de habitantes8, sin
embargo, esta no es la poblacin para tener en cuenta porque la cantidad de personas que
4

Alcalda Mayor de Bogot, Bogot en Cifras. Bogot, 2003.

Las respectivas fuentes de datos para esta seccin son: DANE Secretara de Hacienda Distrital (2003) para
Bogot, Indec (2003) para la ciudad de Buenos Aires, Sistema de informacin e integracin de mercados (2004)
para la Ciudad de Mxico, INE (2003) para Santiago de Chile, INE (2004) para La Paz.

DANE, el PIB per cpita de Colombia a 2003 proyectado es de US$1.915.

Inegi, 2003.

Gobierno Federal, 2004.

[89]

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 87-107

Bogot en la globalizacin

[90]

Eduardo Corredor Gmez

laboran para el DF viven en su mayora en lo que es conocido como Ciudad de Mxico,


que cuenta con una poblacin de casi 28 millones de habitantes9, y arroja as un PIB per
cpita de un poco ms de US$2.800, incluso ms bajo que el de Bogot. En este rengln
vemos a una Bogot productiva, slo superada por Santiago, y con relacin a Buenos Aires
se presenta una relacin de casi dos a uno.
La economa bogotana es importante para Colombia, no solamente por ser la ms grande, sino por ser la ms sensible tanto para las crisis como para los periodos de crecimiento
sostenido; el crecimiento bogotano jalona el nacional haciendo que sea el nodo que ejerce
mayor control econmico a nivel nacional; Bogot genera cambios en la produccin de
la mayora de regiones colombianas10. No obstante, nuestra economa rural es pequea
frente a las ciudades latinoamericanas que tienen algunas funciones globales, indicando
as que es difcil en una primera instancia lograr una concentracin de funciones que
podra hacer a los centros de poder global, es decir, las funciones que recibira Bogot de
ciudades como Nueva York o Londres son muy pocas. Las ciudades globales preferiran
economas un poco ms grandes que puedan ejercer algn mando sobre la regin.
Hasta aqu hemos visto que la robustez de la economa de Bogot es baja a nivel latinoamericano, pero nicamente hemos registrado el dinamismo de la economa urbana
hacia el interior; para complementar, empecemos observando su balanza comercial con
el exterior.
Al comparar las participaciones de las exportaciones urbanas frente a las de sus naciones,
encontramos que Bogot produce el 30% de las exportaciones colombianas, es decir, tan
slo una de las 24 regiones de Colombia transa casi un tercio de los bienes exportados.
El rol exportador de la ciudad es el ms importante de la nacin; incluso este indicador
es el ms alto en Latinoamrica, a excepcin de Santiago. Para Chile las exportaciones
que genera la ciudad de Santiago constituyen ms de la mitad del total de exportaciones
de toda la nacin. El resto de ciudades de la lista mantiene una prudencial participacin
de alrededor de un cuarto del total de las exportaciones.
El sector ms exportador en Bogot es el qumico, que con la fabricacin de plaguicidas
y productos de uso agropecuario se coloca a la cabeza de las exportaciones; a su vez este
sector produce pinturas, barnices, productos farmacuticos y medicinales, adems de jabones, detergentes y perfumes. Otros productos que componen la canasta exportadora son
materiales de transporte, textiles, imprenta y editoriales, adems de maquinaria; en este
rublo es importante destacar a la Compaa Colombia Automotriz, CCA, que ensambla
los vehculos marca Mazda y Mitsubishi. El sector automotor es buen ejemplo del nivel de
industrializacin y tecnologa de las economas. El destino de las exportaciones bogotanas
es en su mayora la Comunidad Andina de Naciones, siendo Venezuela su mayor receptor;
Estados Unidos se sita detrs del resto de Amrica, y con respecto a la Unin Europea,
los productos bogotanos llegan en menor cuanta que al continente asitico.
Ya sabemos que Bogot genera un peso considerable de las exportaciones a nivel nacional, y que esta proporcin es tan alta que es la segunda de mayor magnitud de las ciudades
que dan el marco comparativo, pero esto signica que exportamos lo suciente para que
la economa bogotana genere control econmico en la regin? La respuesta es negativa.
9

Secretara de Comercio y Fomento Industrial, Seco, 2003.

10

ARAQUE, Alex Smith, La economa de Santa f de Bogot: un enfoque global. Departamento Distrital de Planeacin,
mimeo, Bogot, 2001, p. 22.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 87-107

Eduardo Corredor Gmez

Las exportaciones de Bogot se encuentran en un rango bajo, slo supera a La Paz. Es


aventajada ampliamente por Ciudad de Mxico, que con ms de 37 mil millones de dlares
es la ciudad latinoamericana que gener mayores exportaciones11. Las exportaciones de
Bogot representan un 6% de las de los mexicanos. Sin embargo, las distancias exportadoras de Ciudad de Mxico con las dems ciudades latinoamericanas son tambin muy
aventajadas. Con respecto a Santiago, sta slo exporta una cuarta parte de lo vendido al
exterior por parte de Ciudad de Mxico.
Grfica 2
Tasa de apertura exportadora
50%
45%
40%

Bogot

5%
0%

La Paz

10%

Santiago

15%

Buenos Aires

25%
20%

DF

35%
30%

jvenes investigadores

Bogot en la globalizacin

Fuente: Institutos de estadstica de cada pas, 2003. La tasa de apertura exportadora es la relacin entre exportaciones y PIB.

[91]

Si hacemos el balance de las exportaciones per cpita, es evidente que no pertenecemos signicativamente a la estructura exportadora de las ciudades latinoamericanas. La
brecha se abre an ms. Mientras un ciudadano santiagueo participa cinco veces ms
que un cachaco, son casi siete veces ms las exportaciones de un bonaerense, y para la
comparacin con un manito, la brecha es trece veces mayor. Escasamente superamos
a los paceos que exportan 0,8 veces lo que un bogotano. En conclusin, los habitantes
de las ciudades estudiadas son ms productivos en trminos de exportacin que los bogotanos.
Bogot es importante en la participacin de las exportaciones en Colombia; esta proporcin es mayor que el promedio latinoamericano, pero el inconveniente es que Colombia
tiene un nivel exportador muy bajo; la realidad es que la proporcin es alta porque el
divisor es muy pequeo. La ciudad tiene poca vocacin exportadora. Sus exportaciones
no representan una participacin importante dentro de las ciudades latinoamericanas.
Las exportaciones de Buenos Aires superan en relacin de tres a uno a Bogot, Santiago
logr exportar ms de cuatro veces, y si comparamos nuestras exportaciones con las del
gigante de las exportaciones, el DF, encontramos que son 17 veces ms exportadores que
nosotros. Sin embargo, no somos la ciudad menos exportadora: las exportaciones de La
Paz representan una doceava parte de las exportaciones bogotanas.
Pero, no slo debemos mirar este indicador de una forma plana y nominal. Al acercarnos ms a la estructura exportadora tomamos la variacin de las exportaciones; en este
indicador raticamos que Bogot no ha generado comportamiento exportador como las
11

Seco, 2003.
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 87-107

Bogot en la globalizacin

[92]

Eduardo Corredor Gmez

ciudades compaeras de la muestra. Bogot presenta una mnima variacin positiva del
1,2% en la dcada de 1990; para el mismo periodo Buenos Aires y Ciudad de Mxico
crecieron en un 11% y Santiago en un 8%, dejando un claro rezago exportador de Bogot. De nuevo nos salva del fro suelo exportador La Paz, que contrajo sus exportaciones
en ms del 18%. Aunque no se present un crecimiento de dos cifras como Santiago,
Buenos Aires y Ciudad de Mxico, s mostramos un cambio positivo. Esto se puede explicar debido a los afanes de las naciones donde se encuentran ciudades como Santiago y
Ciudad de Mxico, que fueron primeras en las rmas de tratados de libre comercio con
Estados Unidos, lo cual implica una mayor insercin de la produccin de estos pases, y
por supuesto de las ciudades, dentro de la economa ms grande del mundo.
Para complementar esta explicacin, y de acuerdo con la metodologa de la ciudad global, hemos decidido observar la importancia que tienen las exportaciones dentro del PIB
de cada ciudad. Si bien es cierto que las exportaciones bogotanas son bajas en comparacin
con las dems ciudades latinoamericanas, tambin es cierto que no es parte importante
dentro de su produccin total. Ms del 11% del PIB bogotano son exportaciones, el cual
representa un porcentaje bajo, el ms bajo de las ciudades de la muestra, mientras para
Buenos Aires ste es del 26%, 31% para Santiago y un gran 46% para Ciudad de Mxico.
Incluso La Paz nos supera al participar con el 14% de las exportaciones en el PIB urbano.
Es decir, para la ciudad de Bogot la produccin de su economa urbana, en su mayora,
se queda dentro de la ciudad.
En sntesis, Bogot no genera un nivel signicativo dentro de las exportaciones creadas
por las ciudades a nivel latinoamericano. Esto se debe a que Colombia no inici procesos de integracin econmica con Estados Unidos tan rpida y aceleradamente como lo
hicieron Chile y Mxico. Sin embargo, Bogot mantiene un mayor aporte proporcional
al pas que pertenece que el resto de ciudades estudiadas. Bogot no emite un control
de funciones globalizadoras, es decir, Bogot no genera un peso importante dentro del
escenario econmico latinoamericano; el rol de la ciudad es secundario en este aspecto.
Se reejar este comportamiento de igual forma en el otro extremo de la balanza? Al
detallar las importaciones urbanas de las ciudades en cuestin observamos el siguiente
comportamiento.
Grfica 3
Tasa de penetracin de las importaciones
70%
60%
50%
40%

0%

Bogot

La Paz

Santiago

10%

Buenos Aires

20%

DF

30%

Fuente: Institutos de estadstica de cada pas, 2003; la tasa de penetracin de las importaciones es la relacin de las importaciones
en el PIB.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 87-107

Eduardo Corredor Gmez

Bogot consume ms de la mitad de las importaciones de Colombia. La concentracin


de la ciudad frente a Colombia es ms que notable; este ndice reeja que la mayora del
alto poder de compra de la economa colombiana se sita en Bogot. Las importaciones
realizadas por la ciudad son en su mayora (44%) de bienes de capital. El 42% de las importaciones tiene como origen Estados Unidos; Venezuela y Mxico se sitan consecutivamente con 9% y 5%, respectivamente12. Al ser Bogot el nodo en que se genera la mitad
del consumo de bienes importados, es claro que la concentracin de funciones globales
dentro de la nacin tiene como lugar a Bogot.
En el marco de la comparacin, Ciudad de Mxico sigue a la cabeza del comercio
internacional. Es la ciudad ms exportadora e importadora; sus importaciones se elevan
casi a los 60 mil millones de dlares, cifra que es muy lejana para el resto de ciudades
de Latinoamrica; su ms cercana rival es la ciudad de Santiago, que con un poco ms
de 8,5 miles de millones de dlares es la siguiente en la lista. En este rango la situacin
bogotana no es para nada baja, incluso sobrepasa ligeramente en este indicador a Buenos
Aires que importa el 0,94 de lo que importa Bogot. Tambin superamos, en este caso con
mayor margen a La Paz, que slo llega al 6% de nuestras importaciones. Santiago supera
a nuestra capital en apenas 0,3 de nuestro nivel. La relacin entre Bogot y Ciudad de
Mxico es de 1 a 9.
La tendencia de Bogot a la importacin es creciente. La variacin es positiva y es estimada para la ltima dcada en ms del 8%, contrario a la tendencia de ciudades como
Ciudad de Mxico y Buenos Aires que han reducido sus importaciones en un 13% y
5%, respectivamente, en el mismo periodo. Santiago ha presentado crecimiento en sus
importaciones, cerca de un 10%, lo que la ubica muy cercana a Bogot. En La Paz las
importaciones crecieron un escaso 2,6%13.
Detallemos un poco la cuestin de las importaciones. Las importaciones de Bogot
son ms de la mitad de las importaciones de Colombia al igual que de Santiago, denotando as un gran poder de compra de estas ciudades; caso distinto es el de Buenos Aires y
Ciudad de Mxico, las cuales importan tan slo un tercio de sus naciones. Un cuarto de
las importaciones de Bolivia son consumidas por La Paz. En esta ciudad es ms fuerte la
tendencia de una menor concentracin en las importaciones. Aunque Ciudad de Mxico
represente una relativa baja proporcin en las importaciones, stas se equiparan en un
73% del PIB urbano; es decir, Ciudad de Mxico no es el gran importador de Mxico,
pero su mercado importador es fundamental para su propia economa.
Bogot tiene un nivel alto de sus importaciones en relacin con su produccin. Sus
importaciones representan el 35% de su PIB; aunque no es tan elevado como el de Ciudad
de Mxico, lo es teniendo en cuenta que la economa cachaca no tiene la larga tradicin
de apertura econmica. En un rango menor se encuentran las ciudades de Buenos Aires
y Santiago, que mantienen unas importaciones alrededor de un cuarto de su PIB. Menor
an es la relacin de La Paz, con un quinto de su PIB.
Con estas cifras vemos que las importaciones per cpita bogotanas son bajas. Por cada
divisa que importa un ciudadano bogotano, el mexicano importa siete, el bonarence el
doble y el santiagueo ms de una y media vez. Un paceo importa tan slo el 0,4 que el
mismo ciudadano bogotano. La recepcin de funciones globales en Bogot es mayor que
12

Alcalda Mayor de Bogot, 2003.

13

Clculos del autor con base en las fuentes ociales ya mencionadas.

jvenes investigadores

Bogot en la globalizacin

[93]

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 87-107

Bogot en la globalizacin

[94]

Eduardo Corredor Gmez

su emisin. Vimos que en las exportaciones la ciudad capital participa en niveles bajos;
sin embargo en las importaciones la participacin aumenta y mantiene un nivel alto para
el tamao de la economa urbana. Entonces, Bogot recibe un caudal fuerte del exterior.
Nuestra ciudad es ms importante como receptora de las redes econmicas globales que
como emisora de las mismas. Es de resaltar este comportamiento porque se ha presentado
constantemente desde la dcada de 1990 y esto slo es posible si la economa es fuerte.
En suma, aunque Bogot no enva, de manera signicativa, ujos al circuito econmico
global, s lo aprovecha al recibir una parte de stos.
El desbalance es fuerte, nuestras relaciones comerciales con el exterior estn desequilibradas y nuestra produccin es muy baja. Bogot no participa de una forma notable en
el comercio internacional. Aunque el dcit comercial de Ciudad de Mxico es mucho
mayor que el de Bogot (cinco veces), nosotros no somos una quinta parte de su economa.
Nuestra balanza comercial se ha reducido en un 5,5% mientras la balanza de los manitos
ha crecido a una tasa del 2%. No somos los nicos que no hemos crecido en comercio
exterior: Buenos Aires, Santiago, La Paz han mostrado niveles negativos en este aspecto.
La tasa de apertura de Bogot es baja; es superada por todas las ciudades de la muestra.
La tasa de apertura de Buenos Aires es ms del doble que la nuestra, la de Santiago es casi
tres veces y la de Ciudad de Mxico nos multiplica por cuatro; incluso La Paz tiene un 2%
ms amplia la tasa de apertura que la economa bogotana. Con respecto al otro sentido
del ujo comercial, la tasa de penetracin de las importaciones, cambiamos de posicin:
estamos a la par de Santiago; conservando el ya conocido rezago con Ciudad de Mxico
que casi nos dobla en tal indicador, superamos a Buenos Aires y La Paz. No somos una
economa muy internacionalizada; nuestra tasa arancelaria promedio es superior que la
de Santiago y Ciudad de Mxico, pero somos dos puntos porcentuales menos impositivos
que Buenos Aires y La Paz.
Con respecto a los ujos de capitales que llegan al pas, son percibidos por Bogot,
siendo los sectores de electricidad y gas los preferidos por los inversionistas extranjeros;
ejemplo de esto es el consorcio de las empresas Endesa Espaa, Enersis y Chilectra que se
unieron para distribuir la energa elctrica en la ciudad bajo el nombre de Codensa. En
este consorcio tambin hacen parte el Grupo Financiero Popular de Colombia y el fondo
de inversin norteamericano Fondelec, en menor cuanta14.
C ua d r o 1
Luz de Bogot: estructura de propiedad*
Accionista

Accionista

Endesa Espaa

42,5

Grupo Financiero Popular

Enersis

20,0

Fondelec

Chilectra

15,0

%
15,0
7,5

* (En porcentajes del total accionario)


Fuente: Codensa, 2005.

El indicador de la Inversin Extranjera Directa, IED, en Bogot es bajo a nivel latinoamericano; una vez ms nos superan las ciudades de Mxico, Santiago y Buenos Aires. La IED
14

FAZIO RIGAZZI, Hugo, Cartas Econmicas 21/9/97. Santiago, 1998.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 87-107

Eduardo Corredor Gmez

que llega a Bogot es de un poco ms de cuatro mil millones de dlares, lo que constituye
una onceava parte de la IED que llega a Ciudad de Mxico, menos de una quinta parte
de lo que llega a Santiago y una y media vez lo que llega a Buenos Aires. Aunque Bogot
presenta una tendencia a la alta en este rengln, con crecimiento de 7,6%, superamos los
4,2% de Buenos Aires pero muy por debajo del estruendoso 36,5% en que ha aumentado
en IED La Paz. Con ese crecimiento, su IED es tan slo el 4% de Bogot, las asimetras son
grandes en este rublo; por ejemplo Santiago present un decrecimiento en 20 puntos,
pero con ese decrecimiento su IED es el 65% de su PIB. En este punto podemos armar
que la economa santiaguea es realmente abierta, con una balanza equilibrada y representando un mercado altamente concentrado de su nacin, es la ciudad que mejor cumple la
primera funcin de ciudad global en el entorno latinoamericano. Santiago tiene la mayor
proporcin de IED per cpita, incluso doblando en este indicador a Ciudad de Mxico;
por nuestra parte este indicador no llega a los mil dlares por habitante de Bogot. Por
cada dlar que recibira en IED un bogotano, los residentes de Ciudad de Mxico reciben
casi nueve dlares, casi seis en Santiago y ms de tres en Buenos Aires.
Las nicas ciudades latinoamericanas que podemos considerar como activas dentro del
proceso de globalizacin econmica con un peso relativamente importante son Santiago
y Ciudad de Mxico. Sus mercados concentran ms funciones que cualquier ciudad latinoamericana; aunque entre estas dos ciudades hay una brecha grande, son las nicas que
pasan satisfactoriamente los indicadores de la globalizacin.
La economa bogotana es la nica importadora neta de las ciudades de la muestra15;
es cerrada y concentra muy poco del ujo econmico global a nivel latinoamericano; no
somos una centralidad como mercado urbano a nivel latinoamericano; la productividad
tiene como objetivo el mercado interno y la balanza comercial es pequea comparada con
las ciudades top de la muestra, pero es importante dentro de la nacin. Al hacer la comparacin con los indicadores de globalizacin, encontramos que Bogot tiene un puntaje
de 5,06 muy cercano a los 5,26 de Buenos Aires y muy lejos de los 15,15 de Ciudad de
Mxico, mientras que Santiago con sus 9,92 le sigue en la lista; por su parte, La Paz logr
un puntaje de 2,58. Estos puntajes se dan en un rango de 0,0 a 17,0 donde la puntuacin
de 17,0 es la ciudad latinoamericana que tendra en cada uno de los indicadores de globalizacin el mejor registro16.
La posicin de Bogot en la globalizacin econmica no es sobresaliente; la importancia
que le dan los mercados globales es mnima; la concentracin de funciones es baja en la
ciudad porque las preferencias de los agentes globales no es signicativa para Bogot. El
primer lugar de presencia es sin duda Ciudad de Mxico, que ejerce un mayor control
dentro de la geoeconoma de Latinoamrica. Ciudad de Mxico tiene altas relaciones con
ciudades de frontera como es el caso de Ciudad Jurez, mientras las relaciones de Bogot
con las ciudades fronterizas son casi nulas, hecho que describe Sassen como fundamental
para las ciudades globales. Mientras Ciudad de Mxico opera como un centro de control de
las plantas ubicadas en las ciudades fronterizas, Bogot es una economa cerrada; incluso es
15

El ndice de Balanza Comercial Relativa relaciona los ujos de comercio de la ciudad. Este indicador tiene rango
de 1 a 1. Si el indicador muestra un resultado entre 0,33 y 0,33 es porque el mercado est en equilibrio; si est
entre 1 y 0,33, la economa es importadora neta, y si se encuentra entre 0,33 y 1, es una exportadora neta. BCR =
(XM)/(X+M).

16

Clculos del autor siguiendo la metodologa de indicadores de globalizacin de AT Kearney - Foreign Policy.

jvenes investigadores

Bogot en la globalizacin

[95]

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 87-107

Bogot en la globalizacin

[96]

Eduardo Corredor Gmez

novedoso el plan de ciudad regin. La economa de Bogot est en funcin de su mercado


interno; esto puede ser explicado por su intrincada geografa que le hace difcil mantener
relaciones comerciales con otras ciudades; el costo del ete de un container con destino
Miami se incrementa en un 63% si el lugar de origen es Bogot en lugar de ser una ciudad
costera17. Otro factor, poco cuanticable, es el enclaustramiento de la sociedad capitalina,
que con tintes de arribismo, ha mostrado a lo largo del tiempo un autoaislamiento de las
dems regiones del pas18. Otro punto que debemos considerar es que la IED de Ciudad
de Mxico es altsima en comparacin con la bogotana debido a que se tiene un mayor
nmero de empresas que sitan sedes en esta ciudad. A su vez, los ujos monetarios no
empresariales son altos por las remesas de inmigrantes y emigrantes; este hecho es la llamada dolarizacin a dos puntas que tambin describe Sassen. Los inmigrantes mexicanos
que en su mayora trabajan en Estados Unidos envan parte de sus salarios que reciben
en dlares a familiares que se encuentran en Ciudad de Mxico; a su vez, altos ejecutivos
que llegan a laborar en las diversas rmas con sedes en esta ciudad reciben su ingreso en
dlares. Esto no ocurre de igual forma en Bogot; aunque el crecimiento de remesas que
llegan a la ciudad es signicativo para la economa y cada vez representa una proporcin
mayor del PIB, no es tan alto como los niveles presentados en Ciudad de Mxico porque
las migraciones no son tan altas19. En cuanto a los altos ejecutivos que hacen posible la otra
punta de la dolarizacin, tampoco lo hacen en igual medida, ya que transar en dlares
no es atractivo debido a la gran cantidad de dlares provenientes del narcotrco que se
pagan a un precio menor que al ocial.
Actividad financiera en Bogot

Uno de los sectores ms importantes para cualquier economa, y en especial dentro


del proceso de la globalizacin, es el nanciero. Su relevancia radica en el papel de canalizador del ahorro a la inversin, adems de manejar el sistema de pagos de cualquier
economa. En la globalizacin, sta es una de las actividades que ha tenido una vinculacin
ms acelerada a las redes mundiales, al punto que los movimientos nancieros superan
el intercambio comercial entre los pases y, desde luego, las ciudades no son ajenas a ese
proceso.
La apertura de los mercados de valores a los inversionistas extranjeros y la privatizacin
de las empresas pblicas han sido arenas institucionales cruciales para la articulacin de
esta nueva modalidad geoeconmica mundial.
El mercado nanciero y las nanzas pblicas bogotanas sobresalen a nivel nacional. Las
cifras del DANE muestran que Bogot aporta el 45% del PIB relacionado con las nanzas
a nivel nacional; a su vez las nanzas pblicas presentan un manejo pulcro y estable. Tal
manejo ha permitido que la ciudad pueda asumir crditos en divisas sin el respaldo de la
Nacin. El sector nanciero resulta estratgico dentro de la economa bogotana, ya que
su aporte al PIB (sin impuestos), incluidos los seguros y los servicios a empresas es cerca
del 26%.
17

ARAJO IBARRA & Asociados, Evaluacin de las posibilidades de la regin Bogot y Cundinamarca. En el contexto del
Atpdea, mimeo, Bogot, 2003.

18

ZAMBRANO, Fabio, Migraciones e identidad urbana, conferencia dictada en la Cmara de Comercio de Bogot, mayo
27 de 2004.

19

Mientras por Bogot no alcanzaron a salir del pas dos millones de pasajeros (DAS, 2003), en Ciudad de Mxico
salieron ms de seis millones (Conapo, 2003).

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 87-107

Eduardo Corredor Gmez

Mercado financiero

Bogot es el centro nanciero y de negocios ms importante de Colombia. En la ciudad


se encuentra la totalidad de instituciones nancieras que funcionan en el pas, 84; entre
ellas 29 son establecimientos bancarios, de los cuales 21 son nacionales y 8 extranjeros20,
siendo Bancolombia el ms grande del pas con activos por 13,8 billones de pesos, despus
de la fusin con los bancos Conavi y Cornsura, pero este gran capital est localizado en la
ciudad de Medelln, que por el momento no es objetivo de nuestro estudio. Sin embargo, la
segunda institucin nanciera del pas es el Banco de Bogot; incluso es la quinta empresa
ms grande de Colombia con activos por 11 billones de pesos21. Le siguen en importancia
BBVA, Banco Ganadero y Bancaf, estas ltimas con sus sedes principales en la ciudad
capital. El sector nanciero de la ciudad es considerado como el segundo de Amrica
Latina. Los ms importantes bancos internacionales que han llegado a Colombia en los
ltimos aos son el Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (BBVA), que adquiri 45% del Banco
Ganadero (US$ 300 millones), el Banco Central Hispano que compr 26% del Banco de
Colombia (US$ 200 millones) y el Banco Santander Central Hispano que adquiri 55%
del Banco Comercial Antioqueo (US$ 155 millones) y una participacin mayoritaria de
Invercrdito, la principal institucin de crdito de consumo del pas (US$ 93 millones).
Todas estas adquisiciones se hicieron a travs de la Bolsa de Valores de Colombia (BVC).
Tambin tienen ocina de representacin en Bogot entidades como National de Pars,
Barclays Bank de Miami, Deutsche Bank, Dresdner Bank, Socit Genrale NY, Citibank
NY, ING Barings y Bank of Boston.
Por otra parte, Bogot posee la Bolsa de Valores ms importante del pas, con el mayor
nmero y volumen de operaciones, y una de las ms estables del continente. Es la sede
principal de la Bolsa de Valores de Colombia (BVC), institucin que agrup las bolsas
de Bogot, Cali y Medelln. Los datos que registraremos ac sern de la BVC, debido a
que no hay ningn tipo de discriminacin que permita diferenciar las transacciones por
ciudades.
Las bolsas de valores de las diferentes ciudades de la muestra por estudiar tienen el
mismo perl; es decir, son los centros de transaccin burstil de sus respectivos pases.
Cumplen con las mismas funciones y son comparables, ya que todas estas instituciones
estn fuertemente arraigadas a las economas urbanas. La Bolsa de Comercio de Buenos
Aires (BCBA), la Bolsa Mexicana de Valores (BMV), la Bolsa de Santiago (BS) y la Bolsa
Boliviana de Valores (BBV) se ubican en las ciudades ms importantes para las economas de sus pases; son estas ciudades las que pueden soportar las demandas de diversos
servicios para que se pueda realizar la globalizacin. Tales servicios van desde los bsicos
como lo son los pblicos, hasta los culturales (dirigidos a los altos ejecutivos), llegando a
los de alta tecnologa.
Para hacer la comparacin con las otras bolsas de valores, se calcul el total de las
transacciones realizadas en el ao 2003 de las acciones que hacen parte de la canasta con
la que se calcula el ndice general de cada bolsa. En este caso se incluy en la muestra la
Bolsa de Valores de Caracas22.
20

Superbancaria, 2003.

21

SILVA, Julio Csar, Las mil empresas ms grandes de Colombia. Bogot, Confecmaras, 2004.

22

Los datos de la Bolsa de Valores de Caracas corresponden al periodo 27-01-2003 a 31-12-2003, ya que en los
primeros das de enero la Bolsa de Valores no funcion debido al paro general. Para las dems cifras se tom como
fuente los anuarios estadsticos de cada bolsa del ao 2003.

jvenes investigadores

Bogot en la globalizacin

[97]

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 87-107

Bogot en la globalizacin

Eduardo Corredor Gmez

Grfica 4
Rentabilidad de la bolsa de valores, 2003
160%
140%
120%

80%

20%
0%

Mxico

40%

Bogot

60%

Santiago

Buenos Aires

100%

Fuente: BVC, Bolsa de Comercio de Santiago y Bloomberg.

[98]

El balance comparativo deja altamente rezagado el mercado nanciero bogotano.


Transamos a un nivel tan bajo y lento que los manitos transaron en 2003 la desequilibrada
comparacin de 36 veces ms que la BVC; la relacin cae a casi 14 veces con Santiago y
con Buenos Aires es casi 8 veces. Con respecto a Caracas, el mercado nanciero bogotano
es escasamente menos de la mitad. Esto muestra que como centro nanciero Bogot no
est empalmada dentro del circuito nanciero latinoamericano, adems de ser explcito
el escaso inters de las empresas nacionales para utilizar este medio como creador de
riqueza; son pocas las empresas que cotizan en la BVC.
Ahora pasemos a los rendimientos de las grandes bolsas latinoamericanas. La rentabilidad, calculada a partir del ndice en dlares, mostr que la BVC tuvo un nivel del 45%,
que es mayor al de la mayora de inversiones nancieras. Sin embargo, al comparar estos
rendimientos con otras bolsas, encontramos que estamos por debajo del promedio de
rendimientos; es as como la Bolsa de Caracas present un fabuloso rendimiento de ms
del 200%, la Bolsa de Buenos Aires lleg a un nivel de rendimiento del 130% y la Bolsa
de Santiago present un crecimiento del 77%, pero el rendimiento bogotano super a
la Bolsa mexicana, que con un rendimiento del 30% es la de menor rendimiento de las
bolsas en estudio. En otras palabras, la BVC no es atractiva para los inversionistas a nivel
latinoamericano.
Dado que se toma el ndice en dlares para facilitar la comparacin internacional, estos
resultados involucran el comportamiento de la tasa de cambio. Una alta devaluacin hace
que se reduzca la rentabilidad en dlares de las inversiones en la bolsa; sin embargo, el
diferencial entre la BVC y las otras bolsas latinoamericanas no se puede atribuir a ella.
Entre 2002 y 2003, si bien la moneda colombiana se depreci casi un 15%, Venezuela
tuvo una devaluacin mayor (38,5%) y Mxico una cercana (11,73%), mientras que Chile
mantuvo estable su tipo de cambio (0,36%) y Argentina una leve reevaluacin despus de
la cada de la paridad peso argentino dlar (4,53%). Adicionalmente, el valor en dlares
de las transacciones de la BVC en 2003 se redujo respecto al ao anterior, aun cuando la
economa del pas mostraba signos de recuperacin y la rentabilidad de las acciones fue
mayor que la de otros activos; mientras tanto, en las bolsas de Buenos Aires, Santiago y
Caracas, la variacin fue positiva.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 87-107

Eduardo Corredor Gmez

Al analizar los comportamientos de las bolsas de valores es imperceptible la relacin


entre el sistema nanciero y los ciudadanos. En economas emergentes no es comn que
los habitantes inviertan en la bolsa de valores, sino que, en su lugar, adquieren activos
de menor rentabilidad y mayor conanza, como los certicados de depsito a trmino
o los depsitos de ahorro. Para el caso de Bogot, por ejemplo, las transacciones en la
bolsa de las acciones incluidas en el ndice General de la Bolsa de Colombia (IGBC) son
equivalentes al 42% de las captaciones del sistema nanciero durante 200323, haciendo
necesario analizar el funcionamiento del sistema nanciero excluyendo el mercado de
valores y el asegurador.
Si se compara el total de los depsitos a 31 de diciembre de 2003 de Bogot con otras
ciudades latinoamericanas, el resultado no es muy alentador, ya que tanto en trminos
absolutos como relativos, Bogot est lejos de lograr niveles como los del Distrito Federal,
Santiago o Buenos Aires, aunque supera ampliamente a La Paz. En trminos absolutos,
aunque el valor en dlares de los depsitos de Bogot es de 12 veces los de La Paz, es slo
tres cuartas partes el de Buenos Aires, casi la tercera del de Santiago y por poco la cuarta
del Distrito Federal.
En trminos relativos, el valor per cpita de los depsitos en el Distrito Federal, Buenos
Aires y Santiago tiene un promedio que casi triplica al bogotano; para diciembre de 2003
fue US$1.756, mostrando as que en promedio los bogotanos utilizan poco el sistema
nanciero para guardar su dinero respecto a las dems ciudades latinoamericanas del
estudio.
Un punto a favor es la infraestructura del sector nanciero bogotano, en especial los
bancos, dado que tienen 1.209 ocinas bancarias para atender la poblacin total de la
ciudad y la cobertura nanciera de las ciudades, medida como habitantes por sucursal
bancaria; para el ao 2002 se esperaba que a menor nmero de habitantes que deba
atender cada ocina, el acceso al sistema bancario sea mejor. Bogot tiene un nivel ligeramente mejor al del Distrito Federal y slo es superada por Buenos Aires, en donde
cada ocina atiende un poco menos de cuatro mil habitantes. Es importante sealar que
este indicador, como cualquier promedio, no permite ver la distribucin de las ocinas
en las ciudades ni de la poblacin, factor que puede ser determinante en el acceso de la
poblacin al sistema nanciero.
Bogot, si bien cuenta con una infraestructura bancaria que en apariencia es ms que
aceptable segn la comparacin en Latinoamrica, sta no produce los resultados que
debera. La banca bogotana no es sucientemente competitiva al compararla con otros
pases latinoamericanos. Un estudio realizado en 1999 por Demirg y Hizinga muestra
que el margen de intermediacin, el cual puede ser entendido como una medida de eciencia y competitividad del sistema, estuvo sobre el promedio latinoamericano (10,25%)
en el periodo 1988-1995. Sin embargo, las diferencias entre pases son notorias. Los ms
avanzados en el tema, como Argentina, El Salvador, Ecuador y Chile tuvieron mrgenes de
3,3%, 4%, 5,8% y 6,3%, y los ms rezagados como Bolivia o Per presentaron mrgenes
del 24,6% y 32%, respectivamente.
La situacin en el mercado de seguros es un poco ms alentador. El monto en dlares
de las primas emitidas durante 2003 coloca a Bogot en un punto intermedio entre el
Distrito Federal y Buenos Aires; no obstante, para comparar ciudades de distinto tamao
23

jvenes investigadores

Bogot en la globalizacin

[99]

La variacin de los depsitos entre diciembre de 2002 y diciembre de 2003.


anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 87-107

Bogot en la globalizacin

[100]

Eduardo Corredor Gmez

en cuanto a poblacin y PIB resulta ms conveniente utilizar cifras relativas en lugar de


datos absolutos. El indicador primas emitidas/PIB muestra que es en Bogot donde se destina una mayor proporcin del PIB a la adquisicin de seguros, con un poco ms del 6%,
mientras en Buenos Aires es el 4% y en el Distrito Federal cerca del 3%. Esto ratica la
importancia del sector nanciero para Bogot. En cuanto al monto de las primas emitidas
respecto a la poblacin total de cada ciudad, para establecer el valor promedio de la prima
adquirida por habitante, Bogot result tener el valor ms bajo. Por cada dlar que un
bogotano destina a adquirir seguros, un mexicano gasta ms de US$2,5 y un bonaerense
US$1,38.
La posicin de Bogot en la relacin primas emitidas/PIB tiene ms relacin con el ingreso per cpita que con el riesgo, ya que el ingreso per cpita de un bogotano es casi la
sexta parte del ingreso de un mexicano y la mitad del de un bonaerense. Si lo relevante
fuera el riesgo, habra ms razones para tomar un seguro en Bogot que en Buenos Aires
o en el Distrito Federal. Dado que los seguros son un mecanismo de cobertura frente a
eventos inesperados, una mayor percepcin de riesgo creara incentivos para adquirir
primas de seguros. El ranking de ciudades en el ao 2003, elaborado por la revista Amrica Economa, cataloga a las tres ciudades como muy peligrosas, pero hay datos que crean
diferencias y sitan a Bogot en una posicin ms insegura que Buenos Aires, como la
tasa de homicidios que es ms de dos veces la de Buenos Aires (34,5% frente a 12,7%) y
en el nivel de criminalidad, que en una escala en la cual un menor puntaje indica mayor
inseguridad, Bogot obtiene un puntaje de 2, Ciudad de Mxico de 3, mientras que el
puntaje de Buenos Aires es 5.
Los mayores incentivos para adquirir seguros por la mayor inseguridad en Bogot se
traducen en el mayor valor del total de las primas emitidas respecto al PIB, 6% frente a
4% de Buenos Aires y 3% de Ciudad de Mxico, y no en un mayor valor de la relacin
primas emitidas por habitante.
El sector nanciero resulta estratgico dentro de la economa bogotana, ya que su
aporte al PIB (sin impuestos), incluidos los seguros y los servicios a empresas es cercano
al 26%. sta es la segunda ms alta participacin en las ciudades latinoamericanas, apenas
superada por Buenos Aires con un 34%. Incluso supera a Ciudad de Mxico que llega a
aportar al PIB urbano 11%. En la economa bogotana el peso que da el sector nanciero
es en proporcin alto, mostrando as que la economa del distrito ha iniciado su proceso
de terciarizacin.
Al sumar el total de la participacin de la administracin pblica, los servicios nancieros
y los servicios inmobiliarios, encontramos que stos suman aproximadamente el 40% de
la produccin de Bogot. Considerando que dejamos de lado otros servicios como el de
transporte o los de gas natural y agua24, la participacin del total de servicios en la economa
bogotana resulta ser en realidad mayor. El proceso en el que se encuentra la economa
bogotana se ratica al observar la dinmica empresarial de Bogot-regin; muestra una
ciudad en la que cada ao la gran mayora de las sociedades que se constituyen pertenecen
a los sectores comercial y de servicios. El porcentaje de empresas que se dedican a otras
actividades como el la industria es realmente bajo25.
24

Lo hacemos de esta forma para facilitar las comparaciones posteriores.

25

Segn el CID, en 2001 la industria en Bogot representaba el 16% de su PIB.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 87-107

Eduardo Corredor Gmez

Al comparar la estructura econmica bogotana con la de otras ciudades latinoamericanas, encontramos que la relevancia proporcional del sector servicios resulta ser una
tendencia ms o menos generalizada para todas ellas. Sin embargo, al comparar por ejemplo la sumatoria de los servicios concernientes a los asuntos nancieros (intermediacin
nanciera), seguros y servicios a las empresas, Bogot muestra un mayor peso dentro de
su economa que las otras ciudades. Bogot es superada slo por Buenos Aires, que con
un porcentaje aproximado del 34% supera ampliamente a las otras ciudades de la comparacin; no obstante, la participacin de este sector en la produccin de Bogot, que es
de un 26%, se muestra muy signicativa. Llama la atencin el hecho de que en ciudades
como Ciudad de Mxico y Santiago el sector nanciero logre slo 11% y 14%, en su orden, de participacin sobre el total de su produccin, lo que sera incluso contrario a la
percepcin que se tiene del sistema nanciero de estas ciudades.
Otro de los sectores importantes cuando de servicios se habla es el de los servicios sociales, comunales y personales, cuya participacin porcentual sobre la produccin total
de estas ciudades diere bastante de la anterior. Ciudad de Mxico es en la que en mayor
medida participan los servicios sociales sobre el total de su produccin, 18% aproximadamente; posteriormente se encuentra de nuevo Buenos Aires y Santiago, cerrando el
grupo de las ciudades en las que estos servicios son ms relevantes, cada uno con 18% y
16%. Para Bogot, esta participacin es del 12%, mostrando que es sucientemente importante en su estructura productiva. Se observa que las ciudades en las que mayor gasto
se hara en sectores como educacin y salud (que hacen parte de estos servicios sociales
y comunales) son precisamente las que se perlan como las que ofrecen mejores condiciones econmicas y de calidad de vida para sus habitantes.

jvenes investigadores

Bogot en la globalizacin

[101]

Finanzas pblicas

Ahora compararemos las nanzas pblicas de Bogot respecto al Distrito Federal,


Buenos Aires y Montevideo26. Tomaremos como primera aproximacin la calicacin de
riesgo de la ciudad, que muestra la evaluacin de un agente externo sobre su capacidad
de pago, y luego se analizarn algunos indicadores como el dcit scal, el servicio de la
deuda pblica, el ahorro y la inversin.
La calicacin de riesgo vigente de Bogot tanto en el corto como en el largo plazo es
AAA, lo que muestra que las nanzas de la ciudad se consideran slidas y, por tanto, la
probabilidad de que no cumpla con los compromisos adquiridos es baja; este indicador
para Colombia es BB, es decir, tiene menor riesgo dar crdito a Bogot que a Colombia. La
calicacin vigente del Distrito Federal a agosto de 2003 tambin era AAA, mientras la de
Buenos Aires era BBB, que indica parmetros adecuados de proteccin comparados con
otras obligaciones argentinas, pero vulnerabilidad frente a cambios en las circunstancias
econmicas que debiliten la capacidad de pago de la ciudad. La calicacin de riesgo,
al mostrar de alguna manera la probabilidad de no pago (default) de una entidad, tiene
importantes repercusiones en las condiciones a las que le es otorgado un crdito (plazo,
tasa, colaterales exigidos).

26

Las cifras de este aparte son tomadas de: Secretara de Hacienda Distrital para Bogot, Secretara de Desarrollo
Econmico para Ciudad de Mxico, Secretara de Hacienda y Finanzas para Buenos Aires y Departamento de
Recursos Financieros para Montevideo.
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 87-107

Bogot en la globalizacin

Eduardo Corredor Gmez

Grfica 5
Dficit fiscal como porcentaje del PIB, 2002
1,00%
0 ,80%

Buenos Aires

0,20%

DF

0,40%

Bogot

0,60%

0,00%

Fuente: Secretaras de Haciendas de cada ciudad.

[102]

Durante el decenio de 1990 y en los primeros aos de este siglo las administraciones
de Bogot han buscado sanear las nanzas pblicas y reducir el dcit scal sin sacricar
la inversin de la ciudad. Un dcit scal bajo hace que el nanciamiento que requiere
la ciudad en un determinado periodo tambin lo sea. Cuando el endeudamiento que se
debe contratar en una vigencia es bajo, los intereses por pagar en periodos posteriores
tambin sern bajos; por tanto, una poltica de bajo dcit scal garantiza, hasta cierto
punto, la salud de las nanzas pblicas en vigencias futuras, con lo que los tenedores de
la deuda pblica tienen menor probabilidad de default y, por consiguiente, pueden exigir
una mejor tasa de inters, lo cual genera un ciclo virtuoso.
Las ciudades de la muestra presentan dcit, pero en ningn caso superan el 1% del
PIB; es decir, ninguna presenta un nivel que se considere elevado y ponga en riesgo la
estabilidad de las nanzas pblicas. Colombia ha reducido su dcit scal a un 1,4%,
mientras que Bogot se sita en un nivel intermedio, con un dcit menor al de Buenos
Aires, casi medio punto porcentual, pero que es ms del doble del dcit del Distrito Federal y ms de ocho veces el de Montevideo. Sin embargo, cabe aclarar que Bogot logr
una reduccin signicativa del gasto pblico en el ao 2002 (62%) mientras en Buenos
Aires aument 71,36% y en Montevideo 306%, al pasar de supervit a dcit.
La inversin, como se mencion antes, no ha sido sacricada en el proceso de ajuste
de las nanzas pblicas bogotanas. Mientras la inversin pblica en Bogot durante 2002
super el 7% del PIB, en el Distrito Federal fue del 1,51% y no alcanz el 1% en Buenos
Aires ni en Montevideo.
En cuanto al servicio de la deuda, Bogot maneja un 1,72% del PIB urbano, mientras
Colombia present en 2003 un 7,6%. La proporcin del PIB que destina Bogot para su
pago es ms de tres veces la de Buenos Aires y ms de cuatro veces la del Distrito Federal.
Eso no slo se puede atribuir al saldo de la deuda y a la tasa a la que est contratada, sino
tambin podra tener que ver con su perl, es decir, el plazo y la distribucin de los pagos
de intereses y capital a lo largo del tiempo27.
Si bien el servicio de la deuda es mayor para Bogot frente al de las otras ciudades en
trminos relativos, el proceso de saneamiento llevado a cabo en la capital colombiana
27

No se cont con esa informacin para raticarlo.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 87-107

Eduardo Corredor Gmez

asegura los recursos para el pago de la deuda. El ahorro corriente, que se dene como la
diferencia entre ingresos corrientes y gastos corrientes, incluyendo, dentro de los ltimos,
el pago de intereses de la deuda, en 2002 fue del 3,5% del PIB, mientras el servicio total
de la deuda fue del 1,7%. Es decir, de los recursos corrientes queda disponible para el
pago del total del servicio de la deuda (intereses y amortizacin) y quedan recursos para
destinarlos a inversin. La capacidad de ahorro, que tiene en cuenta ingresos corrientes,
gastos de funcionamiento y servicio de la deuda, tambin muestra un excedente del 1,93%
del PIB. El panorama es muy distinto en el Distrito Federal y en Buenos Aires. En el Distrito Federal, si bien el ahorro corriente es positivo, es menos del 1% del PIB, y en Buenos
Aires es negativo, lo que hace que esta ltima ciudad tenga una mayor dependencia de
los ingresos de capital y que los recursos provenientes del endeudamiento se utilicen para
cubrir los gastos corrientes.
Con el anlisis realizado podemos decir que Bogot no es un sitio clave para desarrollar el mercado nanciero que requiere el proceso de la globalizacin. Los bajos niveles
de transaccin son muestra clara de que los ujos nancieros no tienen como destino
a Bogot. Aunque parezca que en algunos indicadores Ciudad de Mxico sea rebasado
por los de Bogot, tambin se debe al espejismo de los porcentajes; si bien en algunas
proporciones nuestros resultados son mayores, hay que ver la magnitud de la economa
urbana de Ciudad de Mxico. Los servicios nancieros que ofrece Bogot son inspidos, la
demanda por stos es an reducida, los agentes preeren coordinar los ujos nancieros
desde otros lugares clave y los ciudadanos bogotanos mantienen una aversin al riesgo que
los desmotiva a entrar en el juego del mercado nanciero. Pero tambin es cierto que el
manejo de las nanzas pblicas por parte de las autoridades es pulcro y responsable, lo que
ha generado un buen nombre de la ciudad ante las entidades crediticias internacionales
y ha mantenido un nivel de inversin pblica alto para la ciudad.

jvenes investigadores

Bogot en la globalizacin

[103]

Competitividad social y cultural

Bogot presenta un buen balance en indicadores sociales en comparacin con las


ciudades de la muestra. Por ejemplo, el costo de la calidad de vida es ms bajo en Bogot
que en Ciudad de Mxico, Santiago y Buenos Aires. Este es el factor ms buscado por los
centros productivos para asignar funciones productivas. Pero no slo somos baratos; tambin tenemos ms museos por habitante que las ciudades latinoamericanas estudiadas.
Bogot es una ciudad que culturalmente presta mayores servicios; tiene ms teatros por
habitante que Ciudad de Mxico y Santiago. En cuanto a seguridad, tenemos una menor
tasa de homicidios que Ciudad de Mxico. En 2002 se denunciaron 74 secuestros en
Bogot mientras que en Santiago se denunciaron 19; sin embargo este ndice no es alto.
En Buenos Aires se denunciaron 390 en 2003 y en Ciudad de Mxico 136, pero hay que
tener en cuenta que en esta ciudad slo se denuncian tres de cuatro secuestros28. Respecto
a robos, 5.037 vehculos fueron robados en Bogota el ao pasado, en Santiago 836, pero
32.693 en Ciudad de Mxico29.
La situacin de inseguridad en Bogot es complicada; a pesar de haber disminuido en
algunas dimensiones, requiere mayor atencin en inversin y capacitacin de agentes de
polica y bomberos, pero frente a la problemtica propia de las ciudades, est en mejor
situacin que otras ciudades latinoamericanas.
28

Diario El Universal, julio 20 de 2004.

29

FRESC, Daniel, Secuestros S.A. Buenos Aires, Utheba, 2004.


anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 87-107

Bogot en la globalizacin

Eduardo Corredor Gmez

Grfica 6
Distribucin del ingreso
10+

Salarios mnimos (SM)

8 - 10
5-8
3-5
2-3
1-2
1/2 - 1
0 - 1/2
0
0%

10%

20%

30%

40%

% ocupados por tramo de salario mnimo


Fuente: Informe de Desarrollo Humano para Colombia, 2003.

[104]

En cuanto a los salarios mnimos mensuales jados por las autoridades en las ciudades
de referencia, se puede decir que Bogot cuenta con el segundo ms alto; con un poco
ms de US$130 mensuales, se coloca por encima de Buenos Aires con US$118,8, Ciudad
de Mxico que cuenta con un salario mnimo ocial de US$113,97 y La Paz con US$65,1,
pero por debajo de Santiago, que no admite un salario menor a US$19030. Los ciudadanos
bogotanos de bajos recursos tienen asegurado un mayor ingreso frente a los de las otras
ciudades; es decir, entre los sectores que devengan mensualmente ingresos bajos en las
diversas ciudades, los bogotanos tienen un relativo mayor ingreso.
En este ltimo punto debemos aclarar que, si bien en Bogot se percibe un salario
mnimo mayor que en el resto de ciudades estudiadas, el nmero de ciudadanos que reciben el ingreso mnimo en las otras ciudades es menor en proporcin a sus respectivas
poblaciones. En Bogot se percibe un salario mnimo mayor que es devengado por una
proporcin alta de la poblacin; por esta razn el promedio del salario es uno de los ms
bajos.
Bogot ofrece a sus habitantes la capacidad de tener una educacin bsica de mayor
cubrimiento que en ciudades como Buenos Aires, Ciudad de Mxico y Santiago. La tasa
de analfabetismo de Bogot es la ms baja de las ciudades del estudio, al ser de 2,03%,
aunque las de Buenos Aires y La Paz estn muy cerca (2,4% y 2,3%, respectivamente) y
Ciudad de Mxico y Santiago presentan una tasa de analfabetismo de 3%31.
La ciudad capital de Colombia tiene una cobertura en educacin bsica de ms del
32
92% . Aunque la capacidad bogotana para generar educacin superior no es la ms am30

La fuente de los datos son: Buenos Aires, Informe de la Sociedad de Bolsa (2004); Mxico, Gobierno Federal
(2004); La Paz, Diario Tenel; Santiago, Diario Ocial (2004).

31

La fuente de los datos son: Bogot, SED (2003); Buenos Aires, Min. Salud y Ambiente (2003); La Paz,
Organizacin Panamericana de Salud (2003), Ciudad de Mxico, Jefatura de Gobierno (2003), Santiago, Santiago
Convention Bureau (2003).

32

Secretara de Educacin Distrital, SED, Estadsticas educativas 1998-2003. Bogot, 2003.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 87-107

Eduardo Corredor Gmez

plia, s mantiene una brecha alta frente a Santiago, que tiene diez universidades menos
que Bogot; adems tenemos el mismo nmero de universidades que Ciudad de Mxico
(26), pero estamos muy por debajo de las 86 universidades bonaerenses.
Grfica 7
Tasas de cobertura neta de educacin en Bogot, 1999-2003
93%

92,10%

92%
90,80%

91%

89,90%

90%
89%

88,70%

88,40%

88%
87%
86%
1999

2000

2001

2002

Jun-2003

jvenes investigadores

Bogot en la globalizacin

Fuente: Casa Editorial El Tiempo et al. (2003).

En cuanto a la salud pblica, Bogot ha presentado un continuo crecimiento en la


prestacin de servicios de salud; en los ltimos cinco aos el cubrimiento ha aumentado
en casi el 40%33. Con aproximadamente 8.000 centros de atencin de las diferentes IPS,
los bogotanos acceden al cuidado de su salud. Se podra asumir que cada centro atendera
a menos de 900 personas; sin embargo, el Sistema General de Seguridad Social en Salud
present slo 1.369.970 aliados. Esto se ve reejado en un rezago comparativo frente
a las dems ciudades latinoamericanas. Es as que nuestra esperanza de vida es ms corta
en dos aos que la de los santiagueos y la de los mexicanos, nuestra esperanza de vida
es similar a la de los bonaerenses y superior en una dcada a los 63 aos de esperanza
de vida de los paceos34. De cada mil nios que nacen en Bogot, 15 mueren antes de
alcanzar la adolescencia, cifra que es alta en comparacin de ciudades como Santiago y
Buenos Aires donde su tasa de mortalidad infantil es menor a 9 nios; sin embargo nos
situamos por debajo de Ciudad de Mxico, que con un poco ms de 20 menores presenta
una situacin preocupante de este fenmeno, claro que no tan bajo como en La Paz que
tiene un 56% en el mismo rengln.

33

DANE - Secretara de Hacienda Distrital, Estadsticas econmicas. Bogot, 2003.

34

Fuente para el dato de Bogot, el DANE y para las dems ciudades, los respectivos institutos nacionales de
estadstica, 2003.

[105]

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 87-107

Bogot en la globalizacin

Eduardo Corredor Gmez

Grfica 8
Poblacin afiliada al rgimen subsidiado de salud en Bogot, 1999-2003

1.400.000
Personas afiliadas

1.200.000

1.216.970
994.546

1.292.259

1.369.970

1.046.920

1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000
0
1999

2000

2001

2002

Oct-2003

Fuente: Casa Editorial El Tiempo et al. (2003). Datos de 2003 tomados de SDS, Direccin de Desarrollo de servicios de salud, Bogot.

[106]

No por el hecho de tener una insercin mayor en la globalizacin econmica esto


implica que la poblacin puede disfrutar de mayores estndares en su vida cotidiana. En
Ciudad de Mxico los indicadores de globalizacin econmica superan en gran medida
a los de Bogot, y sin embargo la poblacin bogotana tiene mejores recursos en su vida
diaria. No recursos de capital nanciero, pero s recursos de capital social.
CONCLUSIN

El lugar de Bogot dentro del circuito econmico global no es destacado. En Latinoamrica, Santiago y Ciudad de Mxico han asumido un liderazgo en la regin; son ciudades que logran concentrar determinadas funciones de control econmico; su insercin
en el circuito econmico no slo se hace en mayor magnitud sino en una participacin
de productos innovadores, es decir, mientras que lo poco que inserta Bogot a las redes
globales son materias primas o bienes de bajo valor agregado, la productividad de Santiago y el DF est enfocada a bienes tecnolgicos, como es el caso de la comunicacin en
Ciudad de Mxico. Aunque estas ciudades estn bastante lejos de convertirse en centros
de poder global, s han logrado acercarse ms a las ciudades globales y asumir tareas que
stas requieren.
Entonces, aunque Bogot participa en el circuito econmico global, no tiene una inferencia signicativa dentro de ste. Esto concuerda con el estudio de Global Networks35,
que sita a Bogot en la categora que tiene algunas evidencias de funciones globales.
En este rango estn ciudades como El Cairo, Seattle y Vancouver, pero aclaramos que
esta categora es la ms baja registrada en el citado estudio. Las ciudades que estn en la
categora de fuertes evidencias de funciones globales son Ro de Janeiro y Helsinki. Al
subir en la clasicacin general llegamos a la cuarta divisin de ciudades con funciones
globales, y en ella encontramos a 35 ciudades, entre ellas Santiago, Buenos Aires, Washington y Melbourne. En este estudio las categoras estn divididas en ciudades con funciones
globales de primera divisin en las que estn las ya conocidas Nueva York, Tokio y Londres,
adems de Pars y Frankfurt que en 2003 alcanzaron esta categora; en la segunda divisin
35

SASSEN, Saskia, Global Networks Linked Cities. Routledge, 2002.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 87-107

Eduardo Corredor Gmez

slo se sitan cinco ciudades, entre ellas Hong Kong y Los ngeles. En la tercera divisin
estn presentes diez ciudades en las cuales Ciudad de Mxico se ubica como la primera
ciudad latinoamericana en este listado, y comparte categora con Mosc y Zurich. En este
listado no se encuentran ciudades como La Paz, Montevideo o Quito.
El estudio de la European Telework Online36 midi la conectividad entre los diferentes
pases; su metodologa meda el costo de una llamada desde la ciudad capital de cada
pas hacia la ciudad de Nueva York. Es decir, ms que medir las distancias de la geografa
telefnica de los pases, meda la distancia entre ciudades. Como resultado arroj que
entre Nueva York y Londres no hay ninguna distancia, la conectividad es total y no hay
ninguna barrera; a esta relacin le dio un coeciente de 1, de esta forma no hay ningn
coeciente menor. En este estudio la primera ciudad en posicionarse es nuevamente Ciudad de Mxico, que se sita a una distancia 2,6 veces ms lejana que entre Nueva York y
Londres; nuestra posicin es lejana: Bogot se sita a una distancia de 7, ms cercana de
lo que se sita Buenos Aires (7,3) y La Paz (10,1), pero ms lejana que Santiago que est
a una distancia de 3,1. Nuestra distancia al centro de la economa red es similar a la de
Ciudad del Cabo.
Con relacin al papel del sector nanciero, como indicador de la ciudad global de
Sassen, concluimos que efectivamente en Bogot este sector ha aumentado su participacin
en la produccin de benecios. Este es un comportamiento que se presenta tambin en
Ciudad de Mxico, Santiago y Buenos Aires.
En general, el sector servicios en Bogot gana cada vez ms participacin en la actividad
econmica; al agregar los servicios prestados por la administracin pblica, los servicios
nancieros y los servicios inmobiliarios llegan a sumar un poco ms de la mitad del PIB
urbano37, lo cual pone de maniesto la terciarizacin de la economa de la ciudad.
Como Sassen advierte, el sector nanciero produce benecios extraordinarios mientras
el sector industrial apenas sobrevive38. Y este es el comportamiento sectorial de Bogot, pues
la participacin de la industria es de menos de 20% del PIB39. No obstante, en Bogot la
industrializacin no es un proceso fenecido, y para varios autores es de vital importancia
lograr un mayor nivel en este campo antes de iniciar procesos integradores intensivos
como el caso de un posible TLC con Estados Unidos.
En conclusin, aunque Bogot ha terciarizado su economa, las funciones que cumple
dentro del circuito econmico global son pocas y de bajo valor agregado; el mercado
bogotano no ha jado sus preferencias para insertarse a esta red y esto lo demuestra la
fortaleza de su mercado interno que ha permitido sostener un desbalance comercial con
el exterior. La ciudad tiene como factor competitivo, ms que sus ventajas econmicas,
su ventajas sociales.

36

European Telework Online ETO, Nuevas distancias y distancias virtuales, editado por European Comisin (DGXIII)
ACTS programe, 2000.

37

Contralora de Bogot, De Bogot a la regin. Apuntes para un modelo de desarrollo regional, 2003.

38

SASSEN, Saskia, La ciudad: lugar estratgico. Barcelona, Quaderns, 2001.

39

Segn el CID en 2001 la industria en Bogot representaba el 16% de su PIB.

jvenes investigadores

Bogot en la globalizacin

[107]

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 87-107

La inseguridad de la seguridad.
Colombia 1958-2005
Francisco Leal Buitrago
Bogot, Planeta, 2006

Alejo Vargas Velsquez*

anlisis poltico n 59, Bogot,


enero-abril, 2007: pgs. 108-111

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 108-111

* Profesor titular, Universidad Nacional de Colombia.

ISSN 0121-4705

[108]

Sin duda es una excelente oportunidad, no solo para dedicar algunas reexiones acerca
de la obra en mencin, sino, y sobre todo, para darle unas palabras de agradecimiento
a Pacho Leal, quien a travs de su ctedra para unos y de sus innumerables escritos para
otros, nos introdujo, familiariz y nos ense la importancia, para las ciencias sociales en
general y para los anlisis polticos en particular, de entender la dinmica del rgimen
poltico con todas sus derivaciones, los temas militares y los atinentes a la seguridad y a
la defensa. No hay duda que Pacho Leal ha sido uno de los pioneros en nuestro pas en
estos campos, y en esa condicin tiene bien ganado el ttulo de Maestro.
Este libro, que es una actualizacin de su anterior publicacin, La seguridad nacional a
la deriva, que a su vez haba tenido como base El ocio de la guerra, nos muestra la importancia de poner al da obras previas que los autores han publicado, pero que con el paso
del tiempo requieren ser revisadas y actualizadas para que continen siendo textos de
referencia para investigadores, estudiosos y aprendices, tanto nacionales como internacionales. Porque en este nuevo libro no solo contamos con un captulo adicional de balance
de la poltica de seguridad y defensa en la primera administracin de lvaro Uribe, sino
adems el eplogo que nos aporta al nal de su captulo sobre la Doctrina de la Seguridad
Nacional, para mencionar slo alguno de los cambios.
El libro es un detallado estudio de las polticas de seguridad y defensa desde el inicio
del Frente Nacional hasta el actual gobierno, con un anlisis inicial de la Doctrina de
Seguridad Nacional, sus antecedentes en Latinoamrica, sus fuentes y sus diversas expresiones en la regin, pasando a analizar lo que signic el Plan Lazo en el decenio de los
sesenta como estrategia contrainsurgente, el papel de los denominados procesos de paz
frente a la poltica militar y luego el gran intento, parcialmente fracasado, en el gobierno
de Csar Gaviria de consolidar un modelo de seguridad con la denominada Estrategia
Nacional contra la Violencia. Igualmente analiza el posterior vaco que se genera con la
crisis poltica del gobierno Samper, y cmo esto afecta a la poltica de seguridad que queda a la deriva, hasta llegar al fortalecimiento militar que se da con el Plan Colombia en

Alejo Vargas Velsquez

el gobierno Pastrana, pero sin una clara poltica militar, y culmina con una valoracin de
la Poltica de Seguridad Democrtica del gobierno de lvaro Uribe. El autor de la obra
en referencia plantea tesis y valoraciones que, si bien estn sustentadas en informacin
emprica, son obviamente controversiales, como lo son todas las buenas obras de este
tipo. Por ello invito a los lectores a que cada cual se forme su propia opinin, previo un
cuidadoso estudio. Quiero, s, destacar algunas pistas en ciertos casos podran ser casi
tesis que plantea el autor y que me parece son fuente de reexin para nuevos trabajos
investigativos.
1. El autor nos invita a pensar ms sobre nuevas categoras de la guerra, a partir del estmulo analtico que proporcion la ambivalente primera etapa de la posguerra fra que
culmin con el 11 de septiembre1. Sin duda la invitacin acadmica es a reexionar
ms acerca de las denominadas nuevas guerras: Realmente hay cambios fundamentales frente a las guerras anteriores o solamente son rasgos nuevos que se adicionan a
los existentes? Es til analticamente hablar de nuevas guerras o habra que pensar
nuevos conceptos que den cuenta de las nuevas realidades? O nalmente, se debera re-denir el propio entendimiento de la guerra tratando que un concepto como
cristalizacin de la realidad nos d cuenta de complejidades nuevas que no fueron
obviamente consideradas cuando dicho concepto se construy (no debemos olvidar
que todo concepto tiene su propia historicidad)?
Incluso, la propia conceptualizacin del conicto interno armado colombiano (la
guerra sin nombre que denomina el libro reciente del Iepri) sigue siendo prisionera
de modelos analticos relativamente estereotipados, a veces bastante lights, y por tanto
no nos permite dar cuenta de las transformaciones contemporneas que terminamos
leyndolas ms desde la dimensin tica que desde la analtica.

resea

La inseguridad de la seguridad. Colombia 1958-2005

[109]

2. En la misma direccin anterior nos seala que estas confrontaciones son una guerra
gris, en el sentido de que no es posible concretar el enemigo: no se sabe cul es la
amenaza principal ni quines son los enemigos concretos y los aliados conables2.
3. En relacin con algunas de las denominadas nuevas amenazas, como son los temas de
pobreza, por ejemplo, nos anota: Tambin es cierto que el terrorismo no es la nica
amenaza, aunque las dems comparten el hecho de no ser cuestiones entre los Estados.
Pero entonces, qu son? Problemas sociales? Esta categora poco dice en trminos
concretos3. Y all obviamente nos est planteando la necesidad de hacer una re-denicin conceptual acerca de qu consideramos amenazas, cules los riesgos y cules
seran las condiciones sociales que podran contribuir a materializar las amenazas.
4. Un tema central en el debate acerca de la comprensin del Estado moderno y su centralidad es lo que varios analistas denominaron la matriz Estado-cntrica. En principio
sta, con las polticas asociadas al llamado Consenso de Washington, que privilegiaba
una especie de Estado anorxico, empezaba a desdibujarse, poniendo en riesgo incluso lo que en la perspectiva weberiana se asocia a la pretensin del monopolio de
1

LEAL BUITRAGO, Francisco, La inseguridad de la seguridad, Colombia 1958-2005. Bogot, Planeta, 2006. p. 14.

LEAL BUITRAGO, Francisco, ob. cit., 2006, p. 15.

Idem.
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 108-111

La inseguridad de la seguridad. Colombia 1958-2005

Alejo Vargas Velsquez

la coercin fsica legtima. Al respecto nos plantea el autor cmo los hechos del 11 de
septiembre y sus desarrollos posteriores parecieron restablecer esa centralidad al Estado, por lo menos en lo atinente a la seguridad. Pero obviamente esa sigue siendo una
dimensin de reexin importante, sobre todo cuando hay una propensin aparente
a la prdida de ese monopolio clsico de la coercin fsica legtima, con las tendencias
privatizadoras de las guerras contemporneas, de la seguridad privada, o igualmente
movimientos hacia privatizar campos clsicos de ese monopolio estatal como el manejo
de las prisiones. La pregunta sera: Estamos frente a adecuaciones coyunturales, o por
el contrario hay que redenir el propio concepto del Estado y el monopolio asociado
de la coercin fsica legtima?

[110]

5. El autor destaca un elemento muy importante en las relaciones civiles-militares en democracia, que hace referencia a la subordinacin de las Fuerzas Armadas a la autoridad
democrticamente electa, pero que tiene como contrapartida la responsabilidad de
la autoridad civil de denir autnomamente la poltica de seguridad y defensa, y que
ha sido bastante escasa en la historia de nuestra democracia. Al respecto seala: Este
documento sobre la poltica de seguridad* es un esfuerzo importante casi indito en
la historia del pas; el nico antecedente semejante fue la formulacin de la Estrategia
Nacional contra la Violencia, durante el gobierno de Gaviria de integracin de responsabilidades en los aspectos de la seguridad, pero ante todo de asumir la responsabilidad
civil en la direccin poltica de la seguridad y los asuntos militares4.
6. El texto que estamos comentando igualmente seala reexiones preliminares en la
direccin de temas que comienzan a ser sujeto de preocupacin y estudio en la Colombia actual, como es el tema de los poderes maosos que parecen comenzar a tomar
expresin en espacios del territorio nacional. Nos dice el autor: El podero econmico
de antiguos y reciclados jefes paramilitares no slo radica en sus imbricaciones con el
narcotrco, sino tambin en la conformacin de redes maosas, que son una forma
sosticada de crimen organizado que vende seguridad y se apropia de excedentes econmicos5 y, agregaramos nosotros, que cada vez ms controla poderes polticos.
7. Un ltimo tema que quiero destacar es, sin duda, el relacionado con el tipo de Fuerzas Armadas que requerira la sociedad y el Estado colombiano actuales. A propsito
de la creacin de nuevas Divisiones y nuevas Brigadas en el actual gobierno seala:
Continuaba as la adicin de unidades apropiadas para la guerra regular, con lo cual
se refuerza la organizacin militar hbrida, pese a la inclinacin en los ltimos aos
hacia la creacin de unidades adecuadas para la guerra irregular. Esta mezcla, forzada
por el inters burocrtico de mantener y crear unidades convencionales, ha limitado la
ecacia militar y ha hecho ms costoso el enfrentamiento con la subversin6. Aqu el
gran tema de controversia que nos esboza se relaciona con el dilema de si exibilizar
totalmente las Fuerzas Armadas de tal manera que se adecuen completamente a la lgica
*

(De la seguridad democrtica, N. del A.).

Idem., p. 241.

Idem., p. 258.

Idem., p. 235.

anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 108-111

Alejo Vargas Velsquez

de la guerra irregular que requiere desterritorializacin, alta movilidad, exibilidad


en su operacin, capacidad de operar conjuntamente entre las distintas fuerzas, o por
el contrario, continuar encasillados en el modelo burocrtico-organizacional de estructuras del tipo Divisiones Brigadas Batallones, con territorialidades predenidas y
alta rigidez en la estructura de mando. Este hecho lleva al autor a considerar un efecto
positivo del Plan Colombia, cuando seala que forz el diseo e implementacin de
una estructura propia para la guerra irregular que increblemente no se haba dado
en ms de 30 aos de lucha contrainsurgente, cuya caracterstica principal es la movilidad y la articulacin de unidades de las tres fuerzas militares7.

resea

La inseguridad de la seguridad. Colombia 1958-2005

No hay duda que esta obra de Pacho Leal nos da elementos analticos, nos sugiere
temas de controversia y nos abre horizontes de reexin acerca de una de las polticas
pblicas ms centrales del mundo contemporneo.

[111]

Idem., pp. 269-270


anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 108-111