HISTORIA DE LA INDEPEDENCIA DEL BANCO CENTRAL DEL ECUADOR

Una historia del fracaso del paradigma ortodoxo

Diego Mancheno Carlos Marchan Jaime Fernández

1. INTRODUCCIÓN
Posiblemente una de las instituciones de mayor estudio y controversia teórica y empírica en el
ámbito de la economía es el Banco Central del Ecuador. No solo con respecto a sus funciones,
herramientas y objetivos; a su carácter constitutivo y, consecuentemente, en lo que atañe a su
estructura orgánica sino, también, sobre los impactos redistributivos o no de la gestión
monetaria.
Estas controversias tienen nuevas facetas: por ejemplo, la necesidad de considerar o no el
determinante histórico-cultural del país en referencia con sus construcciones institucionales
(Stiglitz J., 1997; Acemoglu D., 2008); o, en esta misma línea, la necesidad de incluir elementos
como los de legitimidad, credibilidad y transparencia en el ejercicio de la política monetaria de
los bancos centrales, en un contexto democrático vis a vis los límites y alcances de su
independencia técnica y financiera (Stiglitz, 1997; Wray R., 2007). Finalmente, una discusión
que no es nueva, aunque permanece actual, es aquella que tiene ver con el planteamiento de
Keynes de hace ya casi un siglo respecto a la necesidad de establecer mecanismos de
coordinación en el ejercicio de las políticas fiscal y monetaria, a fin de evitar que la economía
caiga en equilibrios sub-óptimos o, incluso, en recesiones innecesarias. En palabras del propio
Keynes (1936), “Particular concerns are raised regarding policy coordinationas well as
democratic control and acountability”.
Sin embargo, la abundancia en el número de publicaciones, así como la riqueza del debate se
ha centrado en demostrar o rebatir la hipótesis de la relación inversa entre independencia de
la banca central y la inflación. Unos de forma explícita, otros de manera más implícita, trazan
una relación causal positiva entre el financiamiento del déficit (gasto) del sector público por
parte de la banca central (no independiente) y sus secuelas inflacionarias; reclamando, por
tanto, la necesidad de independencia de la institución para evitar se convierta en fuente de
recursos supuestamente gratuitos para el fisco, aunque con un costo inflacionario para la
población.
Si bien este debate se desenvuelve con gran atención y efervescencia en el ámbito académico
de los países del centro desarrollado, no obstante, ha permeado y con mucha facilidad,
agilidad y poca criticidad al ámbito académico de los países en desarrollo, a los países de la
periferia y a sus hacedores de política monetaria, sustentando, en no pocos casos, sus
discursos, cambios legales e incluso cambios constitucionales.
Ecuador no ha sido la excepción. A lo largo de su historia el Banco Central ha sido objeto de
múltiples modificaciones institucionales, legales e incluso constitucionales (Marchan, 2005, Paz
y Miño, 2007) siendo, posiblemente, los más importantes los que ocurrieron a lo largo de los
años noventa del siglo anterior orientados en la dirección de consolidar la independencia del
Banco Central; y luego, años más tarde, ya en este siglo y en los años 2008 y 2014, que llevaron
a la entidad a su subordinación a las decisiones del ejecutivo.
El primer caso, el de independencia, se realizó bajo el más riguroso marco de los vientos
prevalecientes de liberación de las instituciones y de la economía y su sometimiento al
mercado (corriente neoliberal), sugerida por el Fondo Monetario Internacional -FMI- y el
Banco Mundial -BM-, llevadas a cabo por técnicos que más tarde pasarían a ser funcionarios de
dichas instituciones. Esta particular reforma en estructura, herramientas y objetivos de
política se puso a prueba en la crisis financiera del año 1999 que concluiría con la adopción del
dólar como moneda de curso legal y la consecuente renuncia al poder de emisión de moneda
doméstica. Por tanto, si se plantea como deber de los bancos centrales independientes la
defensa de la moneda y de su poder de compra, el resultado aparece como un fracaso
rotundo. El Banco Central del Ecuador independiente en la línea más ortodoxa fue incapaz (o,
bien, sus autoridades) de cumplir con la finalidad establecida de defensa de la moneda y, peor
aún, de la estabilidad de los precios.
En el segundo caso, posiblemente como respuesta al referido fiasco, se implementa una
reforma igualmente drástica si bien con contenidos largamente distintos que se resume en
convertir al Banco Central del Ecuador en una institución administrativa subordinada a las
decisiones del ámbito ejecutivo, bajo el justificativo más ideológico-político que técnico-
histórico en el sentido de que, la ausencia de la moneda propia, implica la renuncia a la política
monetaria y, en consecuencia, se torna innecesaria la independencia de la entidad.
Posterior a operar por casi diez años en el contexto de tal marco legal “heterodoxo,” el
Ministerio de Economía y Finanzas termina por cancelar las obligaciones crediticias adquiridas
con el Banco Central del Ecuador con activos inmobiliarios y con acciones de la banca pública,
en un contexto de baja inflación y reducido desempleo; evidenciando, con ello, otra decepción
de reforma y organización institucional, pues las obligaciones financieras del gobierno
generadas al amparo de la nueva ley no fueron canceladas adecuadamente, debilitando,
consecuentemente, la seguridad y liquidez del balance de la organización.
Los dos ejemplos dan cuenta de una problemática mayor en la construcción institucional de la
banca central en economías de la periferia y, en particular, en aquellas que no cuentan con
moneda propia. El propósito de este trabajo es tratar de entender y relacionar el conjunto de
variables sociales y económicas en los diferentes momentos de la historia del país con las
distintas reformas del Banco Central del Ecuador, con la finalidad de realizar un balance
histórico que permita sugerir una estructura organizacional sostenible y consistente. En el
propósito que se acomete, no se puede dejar de lado el efectuar una revisión sintética crítica
de la teoría económica con respecto al papel y estructura de la banca central, con miras a
demostrar de que la independencia se asienta en un marco conceptual referencial
determinado, esto es en la nueva macroeconomía neoclásica y en las directrices de los teóricos
que abordan los ciclos reales de los negocios; para luego, en el segundo capítulo, exponer la
evolución histórica de las características esenciales y resultados de las distintas reformas
constitucionales que se llevan adelante en Ecuador. Y finalmente, en el tercer capítulo y a
manera de conclusión, aventurar una propuesta de diseño de la estructura organizacional del
Banco Central del Ecuador que responda a las particularidades del país, en razón de que se
mantiene la expectativa de que perdure en el tiempo y tenga las herramientas para capear los
diferentes temporales económicos y, principalmente, los ciclos políticos.

2. APORTES DE LA TEORIA Y DE LA EVIDENCIA EMPÍRICA

Puede decirse que Bretton Woods constituye un punto de referencia fundamental a la hora de
explicar el primer intento del capitalismo por establecer un orden y una necesaria
coordinación en las finanzas mundiales, mientras que la declaratoria del presidente Nixon de la
inconvertibilidad del dólar por oro en el año 1971 marca un segundo hito en el capitalismo
pero, esta vez, debido a la renuncia a dicho intento de gobernabilidad del mundo occidental en
pro del “libre juego de las fuerzas del mercado” y del abandono a todo esfuerzo por evitar los
fallos de coordinación a nivel mundial. Estos dos momentos, Bretton Woods y la declaratoria
de inconvertibilidad marcan, así mismo, dos cambios esenciales en la gestión monetaria y
cambiaria de los países del mundo occidental y, por tanto, en el papel de sus bancos centrales.

En Bretton Woods, se acordó fijar los tipos de cambio, lo cual, en principio, comporta
renunciar al ejercicio de la política monetaria y anclar las expectativas de inflación a la variable
cambiaria; mientras que, en el segundo momento, al liberarse los tipos de cambio, se retoma
el control e importancia de la política monetaria en la determinación de los precios/empleo 1,
con el consecuente impacto sobre las competencias de los bancos centrales para actuar sobre
las variables fundamentales de la economía real. Es claro que, con tipos de cambio fijos, la
política monetaria se vuelve endógena y subordinada a la defensa cambiaria, en tanto que en
el segundo momento retoma su exogeneidad y discrecionalidad, aunque en un contexto de
acelerado crecimiento de los flujos de capital a nivel internacional. En cierto sentido, estos
elementos condicionan, sin lugar a duda, el concepto, papel y herramientas de la banca central
y de los modelos formales que buscan validar o no la existencia de una relación inversa entre
independencia del banco central e inflación (Arestis P & Bain K., 1995).

Cabe diferenciar el impacto de los cambios efectuados en los países y bancos centrales del
centro de aquellos ocurridos en los países y bancos centrales de la periferia. Como advierte
Torija E. en (Barcena A., et. al. 2015), los bancos centrales de la periferia acusaron una
“vulnerabilidad estructural” frente a los flujos de capital internacional, lo cual condiciona sus
capacidades de gestionar sus monedas de manera independiente a diferencia de lo que
sucedió y acontece con los bancos centrales del centro. Este autor, coincide con Ray (2013), en
que “los bancos centrales de la periferia han perdido la capacidad de controlar la liquidez
independientemente del régimen cambiario”, lo que condiciona y restringe el papel de su
política monetaria y el accionar de la banca central.
Se torna aún relevante señalar un tercer momento de suma importancia para la
institucionalidad de la banca central: la crisis de las hipotecas del 2008 en los EE. UU. que se
propaga (efecto contagio) al mundo desarrollado. El estudio de esta crisis, en particular, señala
cómo una de sus causales a la política de los bancos centrales de bajas tasas de interés en
consistencia con los bajos niveles de inflación, conjugada con la desregulación financiera, lo
que, en conjunto, incentiva la burbuja especulativa inmobiliaria vía endeudamiento
(Leijonhufvud A. 2009). Pero, también, da cuenta del uso de herramientas de amplísima
expansión monetaria que se utiliza para hacerle frente, sin que se presenten las esperadas
consecuencias inflacionarias dictadas por la teoría convencional, lo cual cuestiona el enfoque
de defensa de la independencia de esta institución; si bien, de otro lado, impactó en el
accionar de los bancos centrales de la periferia que, a estas alturas, muestran, casi todos, el
carácter de ser instituciones “independientes”.
Estos tres momentos, se corresponden con quiebres en el desarrollo de las teorías económica
en general y de la institucionalidad de la banca central y de su política monetaria en particular;
es, en estos contextos locales e internacionales, en los cuales se debe estudiar y analizar las
discusiones relativas a la necesidad o no de la independencia de la banca central. Sin embargo,
en el discurso ortodoxo, justificado desde su propia construcción teórica, la independencia
tiene por único propósito evitar el financiamiento a los gobiernos por parte del banco central
1
En el contexto de la validez empírica de la curva de Phillips; al menos en el corto plazo.
pues, en su opinión, tal financiamiento que en el corto plazo puede rendir frutos políticos al
gobierno de turno, en el mediano y largo plazos son contraproducentes debido a los
consecuentes impactos inflacionarios de esta política (la denominada inconsistencia
intertemporal de la política monetaria).
Así que los trabajos revisados coinciden en manifestar que el estudio pionero, en este marco
referencial, corresponde a Kydland y Prescott (1997), quienes exponen lo que se conoce como
“inconsistencia dinámica”, es decir, una buena política monetaria en el corto plazo no
necesariamente es consistente en el mediano y largo plazo. Por ejemplo, se señala que el
financiamiento de la banca central a los gobiernos en un momento determinado condicionado
por el ciclo político va a tener consecuencias inflacionarias más adelante y, por tanto, es mejor
evitar la simple posibilidad de dicho financiamiento; impedir la monetización del déficit fiscal.
Para lo que se debe garantizar la independencia de la banca central de forma tal que su
accionar no esté subordinado al ciclo político. Naturaleza de independencia de la banca
central que puede asumir la forma de implementación de una regla monetaria a la manera de
lo expresado por Friedman (1962), esto es no sujeta a la discrecionalidad de los responsables
de la política monetaria; o fijación de un objetivo inflacionario como marco de actuación para
la política monetaria, a fin de condicionar la política al cumplimiento del propósito establecido.
Una especie de “discrecionalidad restringida” como la propuesta de Bernanke y Mishkin
(1997). En el primer caso, se condiciona la política, mientras que, en el segundo, la política
queda liberada, aunque sujeta al cumplimiento de un objetivo; diferencia importante que deja
abierta la posibilidad a que sea el gobierno el que fije la meta o regla y deje al banco central la
operatividad. Se habla, entonces, de independencia operativa. Tanto una como otra coinciden
en el fundamento de negar la posibilidad de incidir en las tasas de desempleo a través de la
política monetaria, al menos en el mediano y largo plazo. Y de que, en tal supuesto, la banca
central debe renunciar a dicha intencionalidad y concentrar todos sus esfuerzos en alcanzar
inflaciones bajas.
La incorporación de la teoría de las expectativas racionales a la curva de Phillips, implica
suponer que los agentes económicos anticipan cualquier cambio en la política y, en
consecuencia, anulan o contrarrestan su objetivo de afectar la economía real, provocando un
impacto exclusivo sobre los precios (la curva de Phillips se vuelve una línea vertical). Es decir, el
concepto de expectativas racionales concede nueva vida a la dicotomía clásica que remarca la
neutralidad del dinero y recupera la ecuación cuantitativa, abriendo, incluso, la posibilidad de
que, bajo ciertas circunstancias, la curva de Phillips pueda tener pendiente positiva, lo cual,
desde esta perspectiva, explicaría la crisis inflacionaria de los años setenta. Se exige, en
consecuencia, eliminar cualquier posibilidad de monetizar el déficit fiscal, o de buscar bajar las
tasas de desempleo por debajo de su “tasa natural no inflacionista” -NAIRU- a riesgo cierto de
atizar- acelerar- los procesos inflacionarios.
El marco referencial indicado lo adopta con mucho entusiasmo el FMI para justificar la
inclusión, en sus “cartas de intención”, la condición de preservar la independencia de los
bancos centrales. Los acuerdos con este organismo internacional contemplan desembolsos de
créditos que buscan atender dificultades momentáneas de balanza de pagos, pero que no
pueden destinarse a financiar las cuentas fiscales; para evitar que aquello acontezca y
garantizar su repago se vuelve imperativo la independencia de la banca central depositaria de
tales créditos (Kern, Reinsberg, Rau-Göhring, 2019).
El discurso teórico anotado en el párrafo precedente da lugar a que la afirmación atribuida a
Milton Friedman a finales de los años sesenta e inicios de los sesenta acerca de que “ la
inflación es y será siempre un fenómeno exclusivamente monetario” vuelve a constituirse en
pilar fundamental de la ortodoxia, y, al mismo tiempo, se convierte en principio y razón de ser
de los bancos centrales independientes. Las teorías son ahistóricas y tampoco responden a
contextos sociales, son verdades absolutas y el deber de las ciencias es estar atentas para
reproducirlas en todo momento y contexto2.
La discusión sobre la independencia de los bancos centrales se amplía a otros ámbitos, como el
de su conformación institucional legal, de elección y sucesión de sus órganos directivos; al de
las formas o modalidades de su ejercicio presupuestario-financiero; al de la disposición y
alcance de sus herramientas de política y a sus ámbitos de intervención; lo que conduce a
incluir en el análisis a temas como los de reputación o legitimidad; problemas de agencia,
juegos cooperativos y no cooperativos; incluso a los de elección pública.
Varios ejercicios econométricos acompañan este debate en los que se realizan propuestas de
ordenamiento institucional que buscan rescatar la supuesta validez empírica de la
independencia de los bancos centrales para contener la inflación y la volatilidad de los precios.
Se constituye e impone así un discurso en el imaginario de que la inflación y su volatilidad
perjudican al conjunto de la economía, particularmente a los estratos poblacionales de bajos
ingresos, en tanto no disponen de activos ni de herramientas suficientes para cubrirse de ella.
No se discute, como lo advierte J. Stiglitz (1997), las fronteras o limites posibles y
recomendables para la inflación y el desempleo; ni sobre los verdaderos y más importantes
beneficiarios de las políticas públicas.
Beddies C. (2000) en un estudio publicado por el FMI realiza una excelente síntesis de los
trabajos de regla monetaria e inconsistencia temporal: de Kynland y Prescott (1977), Barro y
Gordon (1983); Canzoneri (1985); Rogoff (1988), así como de los trabajos que atañen al
objetivo inflacionario de Walsh (1995); Svensson (1995); Bernanke y Mishkin (1997) y
Cukierman (1992) dan cuenta de la relación inflación-independencia en el propósito de la
estabilización ante shocks de oferta; mientras que otros, como los de Alesina y Tabellini
(1987), Tabellini (1986 y 1988), lo hacen no desde una particular situación de crisis o
perturbación sino desde la necesidad de la coordinación de las políticas monetarias y fiscales
en el contexto del “trade-off” de la curva de Phillips. Justamente el fundamento de los
problemas de coordinación está en la existencia del “trade-off” de corto plazo entre inflación-
desempleo (curva de Phillips), así como en la responsabilidad confrontada de dos órganos del
país, finanzas y banco central, con sus propias misiones, propósitos y preferencias. Bajo un
contexto de independencia la posibilidad de que se presenten fallos de coordinación entre la
política monetaria -centrada en los precios- y la política fiscal -centrada en la producción y el
empleo- son más altas que en el caso de la no independencia.
Beddies C. (2000), cita el resultado del trabajo de Andersen-Shneider (1986) en el cual se
presenta la interacción de la política como juego no cooperativo entre la banca central y
finanzas, con diferentes arreglos institucionales y diferentes contextos macro de cuño
keynesiano y neoclásico. Las conclusiones más relevantes de este estudio son que la no
cooperación, en el primer caso, conduce a ineficiencias en el juego tanto a la Nash como a la
Stackelberg (el gobierno como líder); y, en el segundo, no existe equilibrio a la Nash y tampoco
a la Stackelberg. El mismo autor afirma que, mientras el trabajo de Alesina y Summers (1993),
encuentra cierta relación entre independencia de los banco centrales y reducción y

2
En un interesante trabajo de Adrián Gonzáles (2014), se advierte una crítica epistemológica a esta
ahistoricidad de la ortodoxia desde los aportes del filósofo del liberalismo Karl Popper. Gonzáles
comenta que “la veracidad empírica de una conclusión no nos dice nada seguro de las premisas sobre
las que se dedujo lógicamente, la falsedad empírica de una conclusión es un indicio seguro de que, al
menos, una de las premisas tiene que ser falsa (y de que) la propuesta de Popper es abandonar la
búsqueda de una consecuencia observacional que avale la teoría por una que la contradiga. Someterla a
falsación, es decir, ver si es falsa en lugar de verdadera.
variabilidad de la inflación sin tener impacto alguno sobre la producción en las economías en
desarrollo, aunque no así en las desarrolladas; a su vez, Cukierman (1993), encuentra que para
los países en desarrollo no existe una correlación negativa entre la independencia y la media y
varianza de la inflación, en tanto los trabajos de Eijffinger y Haan (1996, 2000) presentan
alguna evidencia empírica sobre una potencial correlación, que dependería de manera crucial
del “índice que se use para capturar la independencia del banco central” subrayando que,
tanto el régimen del tipo de cambio como el grado de oposición del sistema financiero a la
inflación, juegan un papel determinante.
Para medir la independencia de la banca central se utilizan diversos indicadores tales como la
estructura y representación institucional, la modalidad adoptada para nombramiento del
directorio o junta de gobierno, su duración y flexibilidad o facilidad de renovación sea por
parte del ejecutivo o por el parlamento/legislativo, todo lo que se sintetiza en “independencia
de jure”. Una de las críticas de orden general a estas construcciones formales y a sus
resultados tiene que ver con la evidencia empírica e histórica de la actuación de los bancos
centrales más que con el estudio de sus legislaciones constitucionales, dando lugar a sustituir
el concepto de “independencia de jure” por el de “independencia de facto” y, en
correspondencia, a construir indicadores orientados a capturar esta nueva particularidad. Lo
que debilita aún más las conclusiones y aportes de algunos de los trabajos 3.
Se debe recordar los aportes de Nordhaus (1975) y Hibbs (1977) que sin bien no discuten el
tema de la independencia del banco central en particular, introducen en el debate de la
política económica a la “elección pública”. Sus modelos incluyen una función de perdida social
de bienestar por desempleo e inflación. Nordhaus sostiene un comportamiento oportunista de
parte de los gobiernos en el ejercicio de su política económica por cuanto se orientan a buscar
su reelección y, con esa visión, van a estar incentivados a impulsar una política económica
expansiva a favor de la demanda agregada y de la generación de empleo previo al proceso
electoral. En contraste Hibbs, plantea que el ejercicio de la política pública va a depender de la
posición ideológica de los electores y de los militantes del partido electo: por un lado, están los
conservadores que prefieren la reducción de la inflación al empleo; y, por otro lado, los de
izquierda que son partidarios del empleo a una baja inflación. Varios estudios que preconizan
la independencia de la banca central se fundamentan en dichos aportes y apuntan que la
institución debe, por tanto, estar al margen del ciclo político con la finalidad de evitar los
impactos inflacionarios de una política monetaria oportunista, ya sea por parte de gobiernos
que buscan su reelección4o por partidos que persiguen satisfacer las preferencias de sus
electores.
En esta misma línea de trabajo, nuevamente, la incorporación de la teoría de las expectativas
racionales reafirma la hipótesis del ciclo político y del oportunismo gubernamental, con lo que
se fortalece la tesis de la necesidad de la independencia de la banca central. Ver los trabajos de
Alesina (1987) que conjuga expectativas racionales con la presencia de información asimétrica
entre electores y políticos, así como el de Rogoff K. y Sibert A. (1988) que lo hacen con
contratos salariales escalonados y miopía de los electores; o el de Barro y Gordon (1983) que

3
Un interesante y reciente trabajo publicado por Fouad, Fayed, Talla y Emamen (2019) en Journal of
Central Banking Theory and Practice, construye dos índices ponderados para medir por un lado, la
independencia “de facto” a partir de varios indicadores, entre los que sobresalen la tasa de rotación de
sus directivos, la vulnerabilidad política y la función de reacción de la política monetaria; y, por otro
lado, la independencia “de jure” con indicadores como independencia financiera, restricciones al crédito
indirecto al gobierno, sistemas de rendición de cuentas y transparencia.
4
Según Palley (2019) el propio Nordhaus (1975) reconoce que el banco central independiente podría ser
una salida al oportunismo de los políticos.
arriban a conclusiones similares, basándose en la “sorpresa” no esperada de la expansión
monetaria por parte de los agentes racionales.
Obviamente el progreso de este discurso ha estado sujeto a críticas no menos importantes
tanto en el plano teórico como en el formal; pero, también, en la evidencia empírica.
Resulta interesante señalar que el propio Milton Friedman no era partidario de una
independencia total del banco central (Bibow, 2010), pues, en su opinión, esta implicaba
concentrar demasiado poder en un cuerpo institucional libre de toda clase de control político
directo y efectivo, lo que podría llevar a dos peligros: la dispersión de responsabilidades en el
ejercicio de la política económica (dos cabezas, una la banca central y otra la del poder
ejecutivo), o bien la vulnerabilidad institucional de la banca central debido a su captura o
influencia por parte de un grupo de interés. Por lo que sugiere un arreglo institucional
fundamentado en una regla legal monetaria (“the rule of law”) por sobre la regla del ser
humano (“the rule of man”), a fin de evitar que la política monetaria dependa exclusivamente
de “la personalidad de los responsables” de su ejercicio.
…monetary rule would insulate monetary policy both form the arbitrary power of a
small group of men not subjet to control by the electorate and form the short-run
pressures of partisian politics (Friedman, 1972).

Por otra parte, con miras a reseñar los aportes de Keynes es importante recordar
algunos elementos de su discusión con respecto al sistema de cambios fijos
implementado en Bretton Woods. Según Arestis y Bain (1995), si bien Keynes apoya la
fijación de tipos de cambio pues, en su criterio, la flotación del tipo de cambio conduce
a la especulación y amplificación de los riesgos en el comercio internacional; advirtió,
así mismo, sobre las asimetrías a las que se enfrenta la economía mundial bajo su
estructura, razón por lo que defiende la necesidad de los controles a los flujos de
capital. Para Keynes, los tipos de cambio fijos dejan como única herramienta para
enfrentar una crisis de cuenta corriente a la deflación, igual que en el caso del patrón
oro con todas las consecuencias económicas y sociales negativas que no se abordan
aquí. Sin embargo, los países con cuentas corrientes positivas -en ese momento EE.
UU.- se ven favorecidas en su posición en el comercio internacional, por lo que el peso
de un ajuste ante un shock recae en los países deficitarios o deudores y los
beneficiarios del ajuste pasan a ser los países superavitarios o acreedores. Para
Keynes, la situación puede ser aún más grave en un sistema de libre movilidad de
capitales, toda vez que estos capitales no se dirigen, como afirman los teóricos del
mercado, a aquellos países deficitarios (con cuentas corrientes negativas) sino, más
bien, hacia los propios países desarrollados con abundancia de capital material y
humano calificado. En consecuencia, los países de la periferia están constreñidos a
defender el tipo de cambio perdiendo reservas, o bien no les queda otra opción que
proceder a su abandono5. En este sentido y nuevo contexto, la política monetaria ya no
puede ser vista en el marco de una economía cerrada sujeta a la opción dicotómica de
emisión-inflación, sino que le toca integrar en su arsenal teórico e instrumental las
consecuencias de la apertura económica, del uso de una moneda de reserva no
doméstica, del impacto de los flujos financieros y del comercio mundial.

5
Esta particularidad, ya advertida por Keynes, será retomada cuando se analice el caso del Ecuador
dolarizado.
Esta consideración keynesiana es recuperada por varios autores para dar sustento a sus
análisis de la Unión Europea con respecto a la situación de los países pequeños y deficitarios
en sus cuentas corrientes (Grecia, por ejemplo), en relación con una Alemania superavitaria y
con un Banco Central Europeo diseñado en la ortodoxia independentista y antinflacionaria. La
crisis de Grecia, sin poder utilizar la herramienta cambiaria ni monetaria, fue obligada a
adoptar políticas recesivas y deflacionarias para enfrentar la crisis con consecuencias sociales y
económicas todavía no superadas. Keynes fue defensor del ejercicio de la política pública
principalmente anticíclica y sostenía que ésta debía estar en manos de técnicos alejados y
aislados de la política (Snowdon B. y Vane H., 2005), afirmación que, nuevamente, no debe
conducir a concluir que era un defensor de la independencia del banco del central pues, el
mismo criterio, se aplica también a la política fiscal.
Según Bibow (2010); Palley (2019) y Wray (2014), entre otros, lo que Keynes defiende es un
grado y una determinada forma de independencia que tiene que ver con el “hacer la política”
y no con el “establecer la política”; el hacer la política debe acompañarse de un sistema de
chequeos y balances (“checks and balances”) que contrarresten la posible discrecionalidad de
los hacedores, conjuntamente con el establecimiento de un sistema de control, transparencia
y ejercicio democrático en la toma de decisiones. Bibow (2010) sostiene que esta particular
independencia a la que hace referencia Keynes debe ser entendida en el conjunto de cinco
sugerencias complementarias extraídas de la Teoría General (1936): (i) al ser una institución
que en la mayoría de los países nace como sociedad anónima con la participación de los
bancos privados como sus accionistas mayoritarios, plantea que su independencia es
justamente en relación con el interés particular que estas instituciones podrían tener, por lo
que no deberían participar ni en la gestión del banco central ni en la participación de sus
ganancias6; (ii) el banco central debe ser de interés público y de carácter nacional: no de
interés privado, sectorial o regional; por lo que, su directorio, debería elegirse bajo las reglas
de la elección pública; (iii) los principios generales del sistema monetario deberían fijarse en
el parlamento; (iv) los objetivos o metas monetarias deberían ser establecidos por el
gobierno y que al banco central le toca la responsabilidad de tratar de alcanzar estos
resultados -el hacer la política monetaria-; y, (v) se debe garantizar la transparencia y la
rendición de cuentas institucionales. En resumen, para Keynes, la independencia de la banca
central debe ser instrumental y no política.
Un tema de especial interés para Keynes es la necesidad de coordinación en el ejercicio de
las políticas fiscal y monetaria entre las dos instituciones responsables, el banco central y el
tesoro o ministerio de finanzas respectivamente, con el propósito de alcanzar los objetivos
gubernamentales predeterminados (hoy, diríamos, con el fin de evitar los “fallos de
coordinación”, que pueden conducir a equilibrios inferiores o subóptimos). Los aportes de
Keynes a la teoría monetaria son importantes y tienen implicaciones específicas en la gestión
institucional de la banca central. Una de sus contribuciones tiene que ver con la no
neutralidad del dinero y la posibilidad de que la política monetaria tenga el poder de
impulsar la demanda efectiva; así como otra participación relacionada con lo anterior se
refiere a la demanda especulativa de dinero, lo cual provoca un cataclismo en la teoría
monetaria ortodoxa (la teoría cuantitativa del dinero) la cual postula que el dinero solo
cumple funciones transaccionarias. En este nuevo contexto teórico, reclama para el banco
central funciones importantes que van mucho más allá de la regulación de los precios y que

6
Es clara la posición de Keynes al advertir que, si bien el banco central de Inglaterra tenía el carácter de privado
como casi todos los bancos centrales de la época, este control privado debía acabar en especial su relación con la
banca privada, dado el claro conflicto de interés entre el emisor monetario y los agentes multiplicadores del dinero.
Más aún en consideración de la función de prestamista de última instancia.
abarcan temas como el de Eficiencia Marginal del Capital y, en consecuencia, sobre la
demanda de inversión.
Las críticas a la independencia del banco central más importantes provienen de J. Stiglitz
(1997) y de algunos PosKeynesianos como Palley (2019), quien afirma que la independencia
del banco central es un “un producto de la economía neoliberal” que pretende institucionalizar
su propio interés; o Arestis y Sawyer (1997) quienes rechazan la independencia en tanto que
los supuestos que la justifican perjudican al rendimiento de la economía real en términos de
los niveles de crecimiento económico y de generación de empleo; Sheila Dow (en Goodart Ch.
et al, 2014; cap 14) afirma que luego de los años setenta con la explosión de los derivados
financieros y más tarde con la crisis del 2008, el supuesto beneficio de la independencia del
banco central debe ser revisado en tanto que estos hechos han cuestionado los esfuerzos por
separar la política monetaria de la fiscal, y, además, han demostrado el importante impacto
redistributivo de la política monetaria. A su vez, Forder (2002), recoge el planteamiento de
varios autores sobre la circunstancia de que los indicadores para medir la independencia de la
banca central adolecen de varias debilidades, en especial de subjetividad o arbitrariedad en su
identificación y en la asignación de los pesos relativos a cada uno de los elementos
seleccionados para el efecto, lo cual impide realizar conclusiones incuestionables acerca de la
relación de esta independencia con el resultado de bajos niveles inflacionarios; sugiere validar
primero la metodología diseñada a fin de medir la independencia confrontándola con la
evidencia empírica de la actuación de los bancos centrales independientemente de la inflación;
pues, en caso de no hacerlo, el “test seleccionado no admite la falsación” 7. Para luego, en un
segundo momento, testear los supuestos beneficios inflacionarios de esta independencia,
proceso que no han seguido los estudios citados por él. Cargill (2016), en un interesante
artículo titulado “The Myth or Central Bank Independence”, plantea que ningún “observador
serio del accionar del Banco de la Reserva Federal puede aceptar la afirmación de que no ha
estado influenciado por los políticos” y de que, la raíz de la aceptación convencional de la
independencia, se fundamenta en la confusión entre independencia legal e independencia de
facto y en una evidencia estadística defectuosa; puntos de coincidencia con Wray R. (2014)
que realiza una exposición detallada del accionar de Banco de la Reserva Federal desde su
creación, con la intensión de demostrar que el “FED no es, y no debe ser, independiente”, que
el FED es una “criatura del Congreso creada por ley pública y que ha evolucionado desde 1913,
de manera que no solo ha incrementado sus responsabilidades sino que ha fortalecido la
supervisión del congreso”.
Stiglitz (1997), en una magistral conferencia dictada en octubre de 1997 como economista jefe
del Banco Mundial en honor a J. Tinbergen, señala que los defensores de la tesis de la
independencia del banco central se fundamentan en supuestos, no robustos formalmente,
equivocados teóricamente y poco validados por la evidencia empírica e histórica; por lo que,
cualquier construcción institucional, debe responder a un conjunto de variables socioculturales
de la sociedad. Su argumentación se asienta en afirmar que la política monetaria es vital para
superar procesos recesivos, así como para evitar caer en ellos; en contrario a lo señalado por
los teóricos de los ciclos reales de los negocios –RBC- que sostienen que, más bien, habría una
correlación positiva entre recesión y recuperación y que, por tanto, se justifica la existencia de
un banco central independiente en tanto que la vuelta al equilibrio es un tema temporal y de
mercado y no de actuación de institución pública alguna; Stiglitz en el artículo citado, plantea
que, la revisión histórica en los EE. UU., da cuenta que el tiempo que toma la recuperación es
aleatoria –random- y no tiene dependencia con la duración de la crisis (ciclo) sino con la
política macroeconómica implementada para salir de ella.

7
En cita textual, “The ´test´ does not realistically admit falsification” (Forder, 1999).
Asimismo, cuestiona la discrecionalidad o la arbitrariedad a la hora de definir el nivel de la
“tasa natural de desempleo” y, más aún, en el caso de “la tasa no aceleracionísta de la
inflación”-o NAIRU por sus siglas en inglés- pues, éstas según él, no pueden ser constantes o
fijas, sino que pueden y deben variar con el tiempo y con las condiciones generales de la
macroeconomía. Por tanto, cualquier intento de establecer una regla o una norma
institucional es incorrecto; pone, como ejemplo, lo ocurrido en el gobierno de Clinton con una
importante reducción del desempleo, muy por debajo de la que se había considerado la tasa
natural hasta ese entonces. Además, en paralelo con una reducción de la tasa inflación a
niveles igualmente sin precedentes históricos, lo cual reabrió el debate sobre la verticalidad o
no de la curva de Phillips 8. Plantea, en consecuencia, que la forma de dicha curva es un
problema de evidencia empírica y hay estudios que, incluso, la dibujan de forma cóncava con
todas las implicaciones consecuentes en términos de sus lecturas teóricas. En este contexto,
una visión pesimista respecto del nivel de la NAIRU por parte de las autoridades de la banca
central puede llevar a implementar una política monetaria recesiva con impactos
contraproducentes en el empleo y la producción, como secuela de los efectos de la
contracción monetaria o elevación de las tasas de interés por encima de lo deseado por
inversionistas. Con lo expresado, cuestiona otro de los supuestos que fundamenta el discurso
de la existencia de una banca central independiente: el “costo de la inflación”, en razón que
desde su óptica no existen estudios sobre el nivel de inflación óptima para una economía en
particular; cita, por ejemplo, el trabajo de Bruno y Easterly (1986) en que señalan que tal nivel
puede estar en el 40% por sobre el que una economía puede quedar atrapada en la trampa de
alta inflación y bajo crecimiento. Es innegable que la inflación afecta, no obstante es
importante tratar de identificar el nivel 9 a fin de evitar caer en políticas de sobreajuste que
conduzcan a la economía a la deflación y recesión; todavía más cuando la inflación, para este
autor, tiene una envergadura cultural e histórica tal como lo demuestran los casos de
Alemania, Japón e, incluso, la propia India que acusan períodos de bajas tasas de inflación con
bancos centrales no independientes. Lo que se explica, posiblemente, por ciertos momentos
críticos en su historia que fueron incorporados a los valores de su población, mientras que, por
el contrario, hay varios otros países que transitan del socialismo al capitalismo con procesos
hiperinflacionarios y bancos centrales independientes.
Finalmente, este autor, insiste en advertir que, en sociedades democráticas, un gobierno
elegido debe ser el responsable de la situación económica de su país y no se le puede restar
herramientas de gestión en su política económica, más allá de la necesidad de crear espacios
para la transparencia y para un sistema adecuado de rendición de cuentas; discusiones que, al
contrario de lo que plantea el propio Keynes, no son solo técnicas sino que ponen en juego los
juicios de valor de los agentes responsables de la política respecto de los perjudicados o
beneficiados del trade-off inflación desempleo.

8
No se detalla la política económica del gobierno de Clinton, quien aspire a mayor información puede
referirse al artículo citado. En todo caso, advierte el autor que dada la posición de balance de las
instituciones financieras en los EEUU con una gran proporción de bonos del estado, la reducción
anunciada del déficit fiscal conjuntamente con la consecuente reducción de las tasas de interés
aumentó el precio de los bonos y mejoró sustancialmente la situación de sus balances incentivando la
concesión de crédito, la inversión y la generación de empleo. Incluso contra todo pronóstico de la Banca
de la Reserva Federal-FED.
9
Cita, así mismo, el trabajo de Akerlof, Dikens, and Perry (1996) que señalan que una inflación baja es
beneficiosa cuando contribuye a mantener el pleno empleo, facilitando la reducción del salario real
(Stigltiz; 1997). Y EN ECUADOR CUÁL ES LA LÓGICA. HAY INFLACIÓN MUY REDUCIDA Y HASTA
DEFLACIÓN Y SE SUBEN LOS SALARIOS POR ENCIMA DEL INDICADOR…. LÓGICA DE PAÍSES EN
DESARROLLO NO CUADRA CON LA TEORÍA, N0?
 ….if inflation increase, real people –bond holders- are hurt, as nominal interest rates
increase and prices of bond fall; unemployment, on the other hand, mainly hurts
workers, particularly marginalized workers”
De otro lado, y como es de conocimiento general, la escuela postkeynesiana (Lavoie M.; 2014)
rechaza el principio la neutralidad del dinero y, por tanto, la exogenidad de la política
monetaria y, aún más, revierten la causalidad moneda-precios. La oferta de dinero se ajusta,
se acomoda a la demanda de dinero, provenga ésta de donde provenga; la banca crea dinero y
la posibilidad de modificar el stock de la cantidad de dinero por parte de la banca central es
nula o mínima, por lo que su tarea debe ser la de determinación de la tasa de interés de corto
plazo. Advierten, si se conjugan los objetivos de inflación con el de prestamista de última
instancia, se pueden presentar conflictos de objetivos y prioridades para el banco central
(Arestis P. y Sawyer M., 1997) lo que obligaría a romper con la independencia de la banca
central. Estas consideraciones modifican de manera sustantiva la teoría y la política monetaria
y, en consecuencia, la visión sobre el papel del banco central.
A su vez, R Wray, (2014) realiza un recuento histórico detallado y muy interesante sobre de las
rupturas de facto de la independencia operativa, política e institucional del Banco de la
Reserva Federal de los EE.UU.; hace lo propio con el Bundesbank de Alemania y, en este caso,
con un recuento histórico sobre su creación luego de la Segunda Guerra Mundial como parte
de los acuerdos de los aliados (en realidad de los Estados Unidos) de imponer la independencia
de esta institución, más como una condicionalidad política en una particular coyuntura
monetaria internacional. En el marco del contexto teórico expuesto, no existe razón para la
independencia como argumento para el control de la inflación o del control-regulación del
comportamiento oportunista de los gobiernos, pues, en su opinión, la cantidad de dinero es la
que sigue a los precios y no a la inversa; de donde se desprende que la causalidad del banco
central independiente-baja inflación de los modelos de economía ortodoxa también se
revierte. Es decir, son las economías con baja inflación las que admiten un banco central de
esta naturaleza. Con el propósito de evidenciar lo afirmado, utilizan las mismas bases de datos
de los trabajos alineados al discurso ortodoxo a fin de revertir la causalidad y demostrar su
hipótesis. Igualmente, discuten varios ejemplos históricos, cómo el de la FED y casos y
períodos similares en Alemania, Japón, Chile Argentina, México e Israel (Arestis y Sawyer;
1997).
No existe política monetaria óptima ya que depende del punto de vista y específico interés
del grupo que controle-capture la institucionalidad monetaria. Franzese (1999) afirma que el
efecto de un banco central independiente sobre la inflación va a depender de las particulares
características del contexto político en el cual opera, de las afinidades del gobierno en el
poder y de la estructura del mercado laboral. Palley (2019) va mucho más allá al afirmar que
la discusión de la independencia del banco central expresa, en realidad, un conflicto de clase
pues, por un lado, están los “propietarios del capital que prefieren un banco central
independiente que opere en la parte baja de la curva de Phillips” en tanto que como
acreedores prefieren un alto desempleo con el objeto de asegurar una tasa de interés
nominal positiva; y, por otro lado, están los trabajadores que van a preferir la parte alta de
la curva con miras a garantizar una política que reduzca el desempleo. El mismo autor
advierte, que la independencia es una propuesta del neoliberalismo que se sustenta en la
defensa del estado mínimo optimizador aislado de toda influencia política. Sin embargo,
señala, citando a Forder (2002), no existe ninguna garantía de que un técnico escogido por el
gobierno para dirigir el banco central no esté tentado en caer, también, en promover una
política temporal inconsistente, lo cual podría resultar, incluso, más grave en un contexto
reglamentario o legal de total discrecionalidad en la gestión de las herramientas monetarias.
Por tanto, Forder (2002) plantea es absurdo sostener que un gobierno o un político no vea
por su propio interés y acepte, voluntariamente, se le reste una herramienta de política
económica con la independencia del banco central. En todo caso, sostiene, si este político
existe, entonces, ya no haría falta esa independencia; señala, complementariamente, que
tampoco tiene sentido aseverar que los técnicos funcionarios de la banca central se enfocan
en el interés del conjunto de la sociedad, en contraste al gobierno que muestra un
comportamiento “egoísta” y se centra en por su propio interés y no en el de sus electores. La
sociedad debe ser la que, en un ejercicio democrático, elija si está o no dispuesta a sorpresas
inflacionarias y, en consecuencia, vote por un gobierno que se comprometa o no a mantener
la inflación baja o a reducir el desempleo. Lo que cambia el eje de la discusión a la
credibilidad del agente y a la construcción de su reputación ante el principal.
Con un banco central independiente se disfraza el contenido político-distributivo de la tasa
de interés con un ropaje aparentemente tecnocrático gestionado por una institución situada
aparentemente al margen de la política. No es coincidencia, afirma el autor, que, en paralelo
a la independencia, en casi todos los países esta independencia se acompañe de la
liberalización de los mercados financieros y de la desregulación de las instituciones
bancarias, en la expectativa de que sean estos mercados los que “disciplinen la política
monetario-financiera”; además de que los bancos centrales se convierten en los guardianes
de estas decisiones ante los posibles cambios políticos que acompañan los cambios
gubernamentales. No es casual, para este autor, justamente se reclama con mucha mayor
fuerza la independencia luego de un período inflacionario alto y, esto ocurre, por el interés
de los propietarios del capital, de los acreedores, que son los más afectados por estos
procesos. Si a esta independencia se añade la discrecionalidad en el ejercicio de la política
monetaria, el contenido antidemocrático y el peligro de su captura por parte de
determinados grupos de interés, se vuelve alarmante. El objetivo de baja inflación,
juntamente con el de prestamista de última instancia, además de dejarle a este tipo de
banco central la capacidad de decidir a qué institución financiera se rescata y a cuál no, crea
burbujas inflacionarias en los mercados de los activos y acciones, con claras consecuencias
regresivas para la mayoría de la población, en especial para los deudores.
El accionar de la política monetaria y crediticia del banco central tiene claros impactos
distributivos y no puede actuar al margen de los procesos democráticos 10. Palley, recuerda,
el accionar de los banco centrales ante la crisis del 2008 y a las diferentes modalidades de
intervención (en particular del FED), para demostrar que las políticas estuvieron lejos de ser
neutrales en su política y en sus impactos distributivos, y por el contrario la no-neutralidad
se fortaleció con la expansión de su balance que sin resolver estructuralmente la
inestabilidad del sistema financiero siguió apostando a la desregulación y a “las facilidades
cuantitativas” incluso a riesgo de generar estanflación 11. Y concluye, la independencia es,
esencialmente, antidemocrática, pero también, ineficiente y subóptima en tanto impide la
coordinación y en no pocos casos incluso al oponerse a la política fiscal puede conducir a
profundizar las crisis.
10
En su artículo Palley (2018), realiza una exposición formal y novedosa de la curva de Phillips donde
demuestra que el nivel de producción que maximiza el rendimiento de las firmas es inferior a aquel que
optimiza el pleno empleo, y que tales óptimos son consistentes con niveles de inflación menor y mayor
respectivamente, por lo que concluye: “el debate sobre la independencia del banco central es un debate
sobre quien controla la política monetaria”. Los países con baja inflación estarían bajo control del
capital.
11
Este autor termina su argumentación advirtiendo que los supuestos que garantizarían el éxito de la
independencia son equivocados: (i) la política monetaria no es neutra políticamente; (ii) los
economistas tienen sus propias visiones del funcionamiento de la economía y, consecuentemente,
también tienen sus propios intereses; (iii) no hay un modelo que permite entender la economía.
Para concluir la sección de revisión de alguna literatura relevante relacionada con la
independencia de los bancos centrales, conviene hacer referencia a dos trabajos adicionales. El
primero, publicado recientemente en enero por el Banco Mundial (Aklin M.; Kern A. y Negre
M.; 2021), que demuestra con un análisis de 121 países entre los años 1980 y 2013, muy
detallado, minucioso, novedoso y usando una importante base de datos, que la presencia de
los bancos centrales independientes ha incrementado la inequidad:
(…) An increase of CBI by one standard deviation leads, certeris paribus, to a decline in
the share of income of all income groups up the 6 th decile. The share of income earned
by the bottom decile declines by 0.3 percentages points. CBI on the other hand, has a
considerable positive effect on the income share of the 80%-90% and the top decile.
Vale advertir que lo hacen no solo sobre la base a la información recogida en este conjunto de
países y los respectivos ejercicios econométricos, sino que, además, discuten la teoría que
podría explicar sus resultados a través de lo que denominan canales de trasmisión de la
inequidad: canal financiero, canal del mercado laboral y canal de la política social; este último,
en tanto y en cuanto la política de independencia ha sido acompañada con políticas
compensatorias por parte de los gobiernos con reducciones en los presupuestos fiscales
orientados a los sectores más desprotegidos.
Otro trabajo interesante, aunque no tan actual, es realizado por Acemoglu D., Johnson S.,
Querubin P. y Robinson J. (2008), presentado como un Working Paper del NBER. En este
trabajo, los autores llaman la atención sobre la necesidad de realizar un análisis más
complementario al de la simple relación independencia-inflación para poder llegar a
afirmaciones conclusivas; con esa finalidad, advierten que para poder saber por qué ciertas
reformas en unos casos funcionan, en otros no, o solo lo hacen parcialmente, se vuelve
necesario investigar de manera paralela: “the political economy factors responsible for
distortionary policies in the first place”. No se puede, según los autores, considerar las
distorsiones como algo accidental o producto de errores de política persistentes en el
tiempo; según ellos, las limitaciones de economía política reflejadas en sistemas débiles, de
escasos controles, balance de poderes y baja rendición de cuentas se constituyen en el mejor
incentivo para que los políticos adopten medidas de política pública que les beneficie a ellos
personalmente -incluso beneficio pecuniario- o, en el mejor de los casos, a sus zonas de
influencia aunque de manera exclusiva. Las condiciones iniciales de la situación institucional
y de política van a condicionar, pues, la trayectoria y resultado final de cualquier reforma, lo
cual plantea un importante aporte en la línea de diferenciar en el análisis de una reforma su
naturaleza de jure” o de “de facto”.
Por otra parte, consideran importante estudiar los posibles efectos colaterales que la reforma
en cuestión podría producir. En el caso concreto de la reforma de la independencia del banco
central, su trabajo demuestra, por ejemplo, que el gasto del gobierno, paradójicamente y en
contrario al discurso de la ortodoxia, tiende a aumentar. Con ese propósito, construyen un
índice a fin de medir la calidad institucional del país en términos de las restricciones que dicha
institucionalidad impone al ejecutivo. La conclusión general del trabajo es que la evidencia
empírica da cuenta que, en países con instituciones débiles, la reforma de la independencia
del banco central no tiene efecto, pues es fácilmente revertida o eludida; tiene impacto
favorable en la reducción de la inflación en países con “niveles intermedios de restricciones
políticas” y ningún efecto en los países con una institucionalidad fuerte. Es decir, para los
autores cualquier reforma institucional y la del banco central en particular es endógena y
determinada por las condiciones del equilibrio político de la sociedad en la que se
implementan.
Como se señaló más arriba, el trabajo analiza, también, los efectos colaterales de la
introducción de la reforma por un banco central independiente. Y la conclusión más relevante
es que, una vez llevada a cabo la reforma de manera exitosa, los políticos de estos países
encuentran las maneras de utilizar un instrumento alternativo con la finalidad de alcanzar el
objetivo antes asignado a la banca central y, tal instrumento, es el gasto público. Así es como
disponen de evidencia empírica para demostrar que, justamente los países donde la reforma
ha tenido éxito evidencian un aumento en el gasto público como porcentaje de su producto
interno bruto, empeorando sus indicadores de sostenibilidad fiscal.

3. LA INDEPENDENCIA DEL BANCO CENTRAL EN EL ECUADOR

En esta sección se realiza una revisión no exhaustiva de la historia del Banco Central del
Ecuador en relación con su gestión, constitución e independencia; para terminar, con cierto
detalle, con el papel del banco central en dos momentos específicos de la historia económica
del país, a fin de realizar un balance general que permita completar el panorama y sugerir una
alternativa. El primer momento, corresponde a la actuación de un banco central
independiente en una coyuntura específica como fue la crisis del año 1999, que concluye con
la adopción de la dolarización como moneda de curso legal; y, el segundo momento, la
eliminación de la independencia y su subordinación al ejecutivo y al Ministerio de Economía y
Finanzas. El objetivo de la sección será detenerse en aquellos aspectos que permitan entender,
o al menos leer de manera crítica, la actuación del Banco Central del Ecuador con sus
diferentes estructuras institucionales y en los diferentes contextos históricos y económicos.
3.1 La controvertida creación del banco central: un banco central independiente, pero ¿de
quién?
El Banco Central del Ecuador se crea mediante decreto Ejecutivo del 10 de agosto de 1927 bajo
el gobierno de Isidro Ayora, con el asesoramiento directo de Edwin Walter Kemmerer, quien
participa de manera directa en la creación de otros bancos centrales de la región cómo los de
Colombia en 1923, Chile en 1925, Bolivia en 1929, Perú en 1931, entre otros.
Vale recordar que existe un importante antecedente en 1922 con un proyecto de ley
preparado y presentado por Luis Napoleón Dillon, hombre clave de la denominada Revolución
Juliana y ministro de Hacienda de la Primera Junta de Gobierno. Según el historiador
economista Rodríguez F. (Marchan C. Ed. 1988), Napoleón Dillon, en el año 1921, denuncia a
los bancos privados por sus emisiones inorgánicas, en especial las realizadas por los dos bancos
más importantes del país de ese momento, el Banco Comercial y Agrícola -ligado al sector
exportador- y el Banco del Ecuador -vinculado al renglón importador- y, en consecuencia,
había advertido sobre el peligro que encierra ese poder de emisión para la economía nacional;
señala que “este privilegio debe desaparecer, para otorgarlo solo al Banco Central de la
Nación, en cambio de ventajas bien claras y valiosas en beneficio del Fisco (citado por
Rodríguez, en Marchan C. Ed. 1988).
Las emisiones inorgánicas son posibles gracias a la Ley de Moratoria del año 1914 que implica
el abandono del “talón oro” adoptado en el año 1898 con la Ley de Monedas. La Ley de
Moratoria que se adopta en un contexto complejo, las circunstancias y efectos de la Primera
Guerra Mundial, en especial la caída en el precio del principal producto de exportación del
momento, el cacao, y la guerra civil que dura del 1913 a 1916, con el impacto consecuente
sobre el déficit de las finanzas públicas, lo cual conduce al gobierno a verse obligado a solicitar
créditos al Banco Comercial y Agrícola y al Banco de Ecuador concedidos con emisiones sin
respaldo en oro aunque con respaldo del gobierno (Rodríguez F. 1988); crítica situación
económica, social y política que se agrava en tal magnitud que ocasiona el acentuado
descontento social generalizado de la población y termina con la represión de la revuelta del
año 1922.
Este primer proyecto de ley del Banco Central del Ecuador no llega a implementarse, al parecer
por la importante oposición de la banca privada y, en particular, de la banca de Guayaquil
encabezada por el banquero Urvina Jado (Zapater I. en Marchan ed.; 1988); a este intento le
suceden otros, en 1923, cuando Dillon -miembro del ala más radical de los liberales- es
Asambleísta; y otra, en 1925, con la Primera Junta Militar, cuando solicita el proyecto
preparado por el propio Dillon entre otros, y este pasa a ser discutido, principalmente, con los
banqueros de Guayaquil, y si bien dicho proyecto llega a publicarse en octubre del año 1925
no se logra viabilizar debido a la misma oposición de la banca representada, esta vez, por el
Banco de Ecuador que, en el informe de sus accionistas (Zapater I. en Marchan ed. ….), califica
a esta ley como “pérdida de la más honrosa posición bancaria del país, adquirida a costa de
cincuenta y siete años de labor perseverante, diligente y honrada”.
El fracaso de este primer intento se relata con detalle en Marchan C. ed. (1988), tanto en los
artículos de Zapater I. y del propio Marchan C.; artículos de los que conviene tomar algunos
elementos importantes que aportan a la discusión de la Independencia del Banco Central.
En una cita al pie, Rodríguez recoge el siguiente extracto de la historia de Alfredo Pareja
Diezcanseco (1979), que sintetiza, muy claramente, la situación económica y política de esos
años:
El Banco Comercial y Agrícola, inevitablemente, asumió el papel orientador de la
política, para defender sus inversiones y precaverse de cualquier cambio desfavorable
a sus intereses. Los ministros de Estado obedecían a esta influencia y las elecciones de
los legisladores se hacían con el visto bueno del Banco, que las financiaba, de una u
otra manera.
La Primera Junta Militar deja el poder el 10 de enero de 1926, posiblemente como resultado
de la férrea oposición a la creación del Banco Central, y le sucede una nueva Junta Provisional
que nombra, como su ministro de Hacienda, al banquero serrano Humberto Albornoz con
quien se consigue apoyar la creación de esta institución.
El Banco Central del Ecuador se constituye, finalmente, durante el gobierno interino de Isidro
Ayora en agosto del año 1927, como una entidad privada con el monopolio de la emisión
monetaria, cuyos rendimientos deben ser transferidos al gobierno. Unos meses antes, esto es
el 23 de junio del año 1926, se crea también la Caja Central de Emisión y Amortización, que se
hace cargo de todos los billetes en circulación de los bancos privados, los cuales entregan todo
el oro y la plata que respaldan estas emisiones (Marchan C. Ed, 1988) a cambio de convertirse
en accionistas tipo A (con el carácter de exclusivos) del Banco Central del Ecuador.
Según Marchan C. (2005), lo anterior implica que la responsabilidad de la emisión monetaria,
ahora monopolio del Banco Central siga en manos privadas debido a la participación
privilegiada de los bancos particulares en las acciones de la banca central del Ecuador que son
determinantes para su carácter privado. Dicha circunstancia, se confirma con la nominación
del primer directorio (Falconí J., León P. Oleas J., 1997); de los 9 representantes, seis son del
sector privado, dos del ejecutivo y 1 de las organizaciones laborales:
El Directorio estuvo originalmente constituido por Neptalí Bonifaz, nombrado por el
presidente de la República y elegido primer presidente del Directorio, quien era al
mismo tiempo accionista del Banco del Pichincha (…), Luis Alberto Carbo, nombrado
 por los bancos accionistas de clase A y hermano político del gerente del Banco del
Ecuador; Enrique Cueva también nombrado por los accionistas de clase A y vinculado al
Banco Comercial y Agrícola (…) Luis A. Dillon, nombrado por la Cámara de Comercio y
Agricultura de Guayaquil y estrechamente relacionado al Banco Comercial y Agrícola
(…) de los nueve miembros de este primer Directorio, al menos seis tenían fuertes
vinculaciones con la banca comercial.
En conjunto con otra serie de disposiciones legales 12, se retoma el “talón oro” y se fija el valor
de la moneda doméstica -el sucre- en 0.300 gramos de oro o su equivalente de 4 sucres por
dólar, y se eliminan las restricciones a las importaciones y exportaciones. Las funciones que se
asigna al Banco Central son, esencialmente, operativas de emisión, de redescuento, de
depósito y de cambio. La definición de la política monetaria y cambiaria queda en manos del
gobierno. También se le entrega la responsabilidad de banco del gobierno, aunque solo en el
sentido de ser depositario oficial de sus cuentas; sin embargo, el primer conflicto que enfrenta
esta novísima institución es, justamente, la demanda de un crédito de emergencia por parte
del estado a “su banco” que es la forma como es asumido el Banco Central del Ecuador desde
su creación.
Marchan C. (2005) sostiene que la creación de la banca central no responde a la crisis y
desorden monetarios, tal como lo advierten Dillon y Estrada, sino, más bien, al requerimiento
de que una institución específica “sirva de agente fiscal del Estado”. El fundamento para su
argumento son las cifras que expone y muestran que la creación del medio circulante se
encuentra por debajo del ritmo de crecimiento de los precios; sugiere, por tanto, son las
presiones cambiarias provocadas por la banca de Guayaquil la causa que impacta sobre la
inflación. Parece que la controversia viene de la diferente definición de emisión y de medio
circulante: efectivamente, la presión por parte de la banca sobre el recién fijado tipo de
cambio, solo se puede entender desde un exceso de medios de pago en moneda nacional que,
conjugado con el régimen libre de importaciones y exportaciones, crea el incentivo para
demandar divisas bien sea para importaciones o con fines especulativos; tal vez, como manera
de ejercer apremio sobre la creación de una institución destinada a quitarles el monopolio de
la creación de dinero, con lo cual nunca están inclinados a convenir.
Marchan expone el debate medular de aquella época entre Luis N. Dillon y Víctor E. Estrada: el
primero, condena la Ley de la Moratoria y defiende la necesidad de retornar al “talón oro”,
mientras que Estrada la respalda con una argumentación muy interesante:
…la legalidad de las emisiones que el Banco Comercial y Agrícola había venido
haciendo, … tenía su respaldo en las transacciones que previamente habían sido
realizadas por el público, el comercio, la industria y la agricultura, transacciones … por
medio de pagarés, vales, letras de cambio, etc.; siendo estos documentos los que
constituían la clave para el nacimiento del billete, y no el oro que el banco guardaba en
sus bóvedas …
En efecto, la caída en los precios de los productos de exportación, en especial del cacao,
fuerza, en un primer momento al Banco Central, atendiendo a la restricción impuesta por el
talón oro a contraer el circulante provocando, entre los años 1927 y 1932, una profunda
situación deflacionaria cercana a 50 puntos porcentuales, lo que agudiza la crisis de
producción; Marchan, recuerda, la posición de Víctor Emilio Estrada a favor de responsabilizar
al Banco Central de ser el culpable de agravar la crisis por “haber drenado más rápido -y en
exceso- la oferta monetaria, de lo que puede esperarse por el descenso de las reservas de oro”.
12
Para ver el detalle del conjunto de reformas legales y de creación de instituciones, se recomienda la
lectura de Marchan C. ed. (1988).
En consideración a las presiones de la crisis externa y fiscal, así como a la persistencia del
Banco Central en su política monetaria contractiva y a su negativa a concederle un crédito
emergente, al gobierno no le queda otro recurso de, por un lado, abandonar el talón oro; y,
por otro lado, intervenir a la banca central con el propósito de obligarle a que proceda a emitir
un crédito por USD 15 millones; intervención que se traduce en la amenaza de retirar sus
recursos del Banco Central y a sus delegados del directorio. Luego el gobierno opta por
modificar la composición de dicho directorio y cambia, en varias ocasiones, al presidente hasta
nombrar finalmente al ministro de Hacienda.
La suma de hechos y disposiciones mencionados expresan, de alguna manera, la contradicción
y conflictos que van a prolongarse a lo largo de la vida institucional entre el Banco Central del
Ecuador y los gobiernos de turno, puesto que únicamente logran un enlace armónico en las
raras ocasiones en las cuales el ejecutivo no se halla apremiado por necesidades urgentes de
financiamiento para cubrir los déficits del erario público. En el caso que nos ocupa, y a pesar
de haberse constituido la banca central como Sociedad Anónima y pretender redoblar sus
esfuerzos a fin de defender su carácter privado, termina por ser doblegada por el estado que
no abriga ninguna duda acerca de que su creación se justifica única y exclusivamente en tanto
cumpla el papel de Banco del Gobierno, por lo que en esta coyuntura histórica debe otorgar el
crédito señalado a fin de solucionar sus problemas de caja y de crisis del país. De esta manera,
se consagra que la autonomía del Banco Central del Ecuador transita de una inicial pretendida
naturaleza de facto a otra de jure, por cuanto queda reducida a una independencia asentada
simple y llanamente en la norma legal pero no acompañada con una autonomía en los hechos
o resultados, ya que el gobierno consigue controlar el directorio con miras a que la política
monetaria adquiera visos concordantes a sus intereses.
Conviene recordar que luego de recibir el crédito mencionado el gobierno decide, en 1932,
incautar los giros al exterior y devaluar la moneda doméstica a 5,95 sucres por dólar para la
compra y 6,00 sucres para la venta y mantener de ahí en adelante fijo el cambio; sin embargo,
ante la presión de los exportadores, un año más tarde en 1933, reduce la incautación al 25%
del valor de las exportaciones lo que lleva al sucre, en abril del año 1934, a 10 sucres por dólar;
se abre, además, una línea de crédito para los importadores. En 1936, se decide desincautar el
100% de los giros o divisas y se vuelve a devaluar la moneda a 10,50 sucres por dólar, no
obstante, la crisis del sector externo se agrava y, en paralelo, aumentan las presiones
cambiarias llevando al gobierno a dar marcha atrás en las medidas adoptadas y a disponer que
el Banco Central (Marchan C., 2005) proceda a centralizar la compra venta de divisas (incautar)
y asuma el control total del comercio de exportación e importación, con lo cual conduce la
institución añade a su estructura orgánica una nueva competencia consistente en el control
del comercio exterior a través de la creación del Departamento de Cambios Internacionales
responsable de la concesión de permisos de importación y exportación para regular el
mercado cambiario. Es importante recalcar que si bien la responsabilidad de la adopción del
tipo de régimen cambiario radica en el ejecutivo, el diseño y ejecución de la política monetaria
y de cambios recaen en el Banco Central.
Un segundo intento orientado a institucionalizar la independencia del Banco Central del
Ecuador se produce con la Ley Orgánica del Banco Central de 1938, preparada con
asesoramiento de Manuel Gómez Morín, Víctor Emilio Estrada y Humberto Albornoz. Según
Marchan C. (2005), cuatro son las más importantes reformas introducidas con ese propósito:
(i) se sustituye el Directorio por un Consejo de Administración integrado por 10 miembros, con
representación paritaria público-privada. Se establece que los representantes privados
provengan de la banca y no sean nombrados por el ejecutivo. La administración interna y
representación legal de la institución la asume el Gerente General; (ii) se señala, de manera
explícita, la misión institucional de ser banco de emisión y de control de la cantidad de dinero
en circulación, para lo que se le entrega la discrecionalidad de definir el nivel o porcentaje del
requerimiento de reservas sobre los depósitos de la banca privada (encaje legal) y la facultad
de determinar las tasas de interés y de las operaciones de descuento como instrumento para
orientar el crédito; (iii) ante el reconocimiento de que los créditos al gobierno atentan contra
la estabilidad monetaria y cambiara se decide limitar el monto de estos préstamos al 6% del
presupuesto del estado, bajo la figura de un adelanto a la recaudación de impuestos; y, (iv) se
crea el Banco Hipotecario del Ecuador (antecedente del Banco de Fomento), con el objeto de
financiar la actividad del sector agropecuario, principal demandante de recursos del fisco. Es
decir, cambios que marcan con claridad la responsabilidad del Banco Central en el nivel de
precios o control de la inflación, y que, además, le otorga la discrecionalidad en la definición
del nivel o monto de los agregados en circulación en consistencia con los equilibrios en el
mercado cambiario y de crédito. No se observa, de manera explícita, se plantee la existencia
de un objetivo de inflación, pero se advierte el reconocimiento del impacto desestabilizador
del crédito al gobierno.
Marchan divide en dos momentos la permanencia de esta nueva ley. El primer momento,
abarca los años 1938 a 1945 en los cuales, dadas las condiciones favorables de la economía, se
respeta la autonomía del Banco Central; pero, el segundo momento que se extiende de 1945 a
1948, cuando las condiciones económicas favorables se revierten debido, en particular, por
efectos de la Segunda Guerra Mundial, las consabidas presiones del gobierno para lograr
créditos del Banco Central vuelven. Los requerimientos del fisco se vuelven apremiantes y el
gobierno emprende su práctica acostumbrada de presionar al Banco Central para la ejecución
de un crédito por USD 6,5 millones; adicionalmente y por un lado, abra una línea de préstamo
sin límite para el recién creado Banco Hipotecario -que son bancos de fomento productivo
provinciales del país-, y, por otro lado, otorgue créditos directos al sector industrial. Pues bien,
dada la negativa inicial por parte del Consejo de Administración de acceder a las demandas del
ejecutivo, el gobierno no cesa de ejercer continuas presiones a sus miembros hasta alcanzar a
doblegar su resistencia y obligarles a presentar sus renuncias, y con el recurrente cambio de
delegados llegar, a la postre, a concretar la concesión del crédito y sus requerimientos. Uno de
los importantes argumentos del gobierno se circunscribe a señalar que con la importante
acumulación de reservas que se habían logrado en los años previos, es un contrasentido
congelarlas, sino que deben ser utilizadas con el propósito de contrarrestar los efectos de la
crisis e incentivar el crecimiento y el desarrollo nacional. (Ver Marchan C., 2005). En esta nueva
tensión entre la banca central y el poder ejecutivo, se evidencia otra vez más que el forcejeo
del Banco Central por defender de facto su independencia de la órbita de influencia del
gobierno, no pasa más allá del señuelo de una autonomía de jure toda vez que el ejecutivo,
cuando las condiciones de estabilidad del fisco se tornan imposibles de sostener, no va a
vacilar para forzar a la banca central a que cumpla con su papel de Banco de Gobierno y, por lo
tanto, acuda a financiar los déficits de la caja fiscal. ****
3.2. El Banco Central del Ecuador, un banco agente fiscal y de desarrollo: con anuencia y
recomendación del FMI
Al período que se extiende del año 1948 a 1992, Marchan lo califica como el período en que el
Banco Central adquiere, de manera incontrastable, un doble carácter: de banca de desarrollo y
de banco del estado. Esta fase se inicia con la importante reforma estatuaria del 13 de marzo
de 1948 reflejada en la expedición de la Ley de Régimen Monetario. Aunque puede sorprender
y superficialmente resultar paradójico es observar que la referida reforma es impulsada con el
asesoramiento de Rober Triffin, Felipe Pazos, y Jorge Sol, funcionarios del FMI, y David Grove,
integrante de la Junta de la Reserva Federal de los Estados Unidos (Marchan, C. 2005), no
obstante, la perplejidad desaparece si se tiene presente que dicho organismo internacional en
el momento de su creación, así como el Banco de la Reserva Federal de Norteamérica, se
encuentran profundamente influenciados por el pensamiento Keynesiano -prevaleciente en
esa coyuntura histórica- que aboga acerca de que el papel primordial de las entidades
monetarias y financieras es el crecimiento y el fomento del empleo.
Entonces, la ley en mención incorpora en una única normativa -Ley de Régimen Monetario de
1948- por un parte, la competencia de definición del régimen monetario y cambiario de
responsabilidad del gobierno nacional y cuya administración se delega a la Junta Monetaria; y,
de otra parte, el estatuto orgánico funcional del Banco Central del Ecuador, que contempla su
estructura orgánica, misión y funciones. El régimen monetario al que alude la Ley es el fijado
en el convenio de Bretton Woods, suscrito por el Ecuador, el cual pone en vigencia el tipo de
cambio fijo. La Ley de Régimen Monetario indicada, en sus artículos 3 y 4, da al Banco Central
del Ecuador la misión de gestionar las políticas siguientes: (i) monetaria, con el explícito
propósito de “adaptar los medios de pago y el volumen de crédito a las necesidades de la
producción, y prevenir o moderar las tendencias inflacionarias y deflacionarias perjudiciales a
los intereses colectivos”; (ii) crediticia, para “promover la liquidez, solvencia y eficaz
funcionamiento del Sistema Bancario Nacional y la distribución adecuada del crédito a los
intereses generales de la economía del País”; y, (iii) cambiaria con el objetivo de “mantener el
valor externo y la convertibilidad de la moneda nacional …”.
El Consejo de Administración es sustituido por la Junta Monetaria compuesta por 9 vocales:
cuatro del sector público ( Ministerio de Economía, y los representantes del Congreso, Consejo
Nacional de Economía y Directorio del Instituto Nacional de Previsión); cinco del sector privado
( dos representantes de los banco privados, uno por la Sierra y otro por la Costa; dos delegados
de las Cámaras de Agricultura y Comercio e Industria, uno por cada región); y, un último
delegado que será nombrado por los 8, pero del sector privado. Una composición, con mayoría
representativa del sector privado.
El Banco Central del Ecuador, además de agente fiscal y administrador de las cuentas fiscales,
asume la competencia de ser intermediario financiero en razón de que se le asigna la tarea de
conseguir financiamiento externo para conceder créditos a tasas favorables tanto para el
estado (Gobierno Central, Comisión de Valores -CFN- y Banco Nacional de Fomento) como
para el sector productivo y financiero privados, ya sea de manera directa o a través de la
creada Comisión de Valores.
Ahora bien, desde el año 1948 en adelante, esto es, en algo más de cuarenta años ocurren
significativos cambios en la economía mundial y nacional que, si bien deben ser considerados a
la hora de describir, analizar y evaluar la actuación de la banca central del país bajo su nueva
conceptualización, estructuración, misión y operativización, no es intensión del presente
trabajo realizar tal estudio debido a que demandaría espacio y tiempo mayores a los
disponibles. Por lo que, luego de una exposición muy sucinta de los elementos de contexto
más relevantes en lo interno y en lo internacional, se procede a extraer las conclusiones más
relevantes que permitan extraer las lecciones que contribuyan a realizar un balance del
accionar del Banco Central del Ecuador.
En lo externo, se deben recordar los acontecimientos de la Segunda Guerra Mundial; el
convenio de Bretton Woods, con sus directrices de ordenamiento de los intercambios
mundiales, en especial la fijación del régimen monetario de tipo de cambio fijo y su paridad
dólar-oro, así como la creación del Fondo Monetario Internacional como “guardián” de dicho
ordenamiento; y las guerras de Corea y Vietnam con su impacto en la economía monetaria
norteamericana que llevan, entre otros factores, a abandonar su compromiso mundial de
conversión y la consecuente flotación cambiaria que traen aparejado la recuperación de las
herramientas monetarias por parte de la banca central, en un contexto de profunda
incertidumbre global y de progresiva consolidación del dólar como medio mundial de cambio
internacional, cómo unidad de cuenta, medio de atesoramiento y de acumulación global.
En lo interno, adicional a los impactos consecuentes de los eventos externos antes descritos,
se pueden señalar la evolución de la paridad y de la política cambiaria que partió con la
adopción de un tipo de cambio fijo de 13 sucres por dólar en el año 1947, en coherencia con
los compromisos adoptados en Bretton Woods, pero que muestra varias modificaciones hasta
llegar, en el año 1992, a alcanzar una paridad de 1.468 sucres por dólar. En este período de
tiempo, el país pasa por los ciclos de auge de exportaciones de banano en los años sesenta y
de exportaciones petroleras en los años setenta, que permiten generar una importante
acumulación de reservas internacionales que se convierten en objeto de presión para la
concesión de líneas de crédito a tasas de interés subsidiadas al sector privado 13. Así mismo,
bajo la dictadura del General Guillermo Rodríguez Lara, se impulsa el proceso de substitución
de importaciones o más propiamente de industrialización dirigida por el estado que comporta
una política selectiva de protección a la importación de bienes de consumo final y de un
subsidio y promoción a las importaciones de bienes intermedios y de capital, con las demandas
consecuentes de divisas al Banco Central del Ecuador, lo cual trasluce y refuerza su carácter de
banca de desarrollo -en palabras de C. Marchan- a través de la aprobación de la Ley de Fondos
Financieros para la canalización directa de recursos crediticios para la banca comercial y de
desarrollo.
El contexto precedente se revierte de manera drástica a inicios de los años ochenta debido a la
importante caída en los precios del petróleo, recurso que se había constituido en fuente
sustancial de ingresos fiscales, a lo que se agrega la contracción de las exportaciones
tradicionales y la crisis de la deuda externa cuyo servicio se encarece de manera considerable
a raíz de la política antinflacionaria del Banco de la Reserva Federal de los Estados Unidos que
eleva su tasa de interés a 20% en junio del 1981. A inicios de este año se produce, también, el
conflicto bélico que enfrenta al país con el vecino país del sur que ocasiona la demanda de
financiamiento extraordinario por parte del Banco Central al Gobierno; y, más tarde en el año
1987, se produce un sismo que paraliza la producción, transporte y exportación petrolera por
algo más de 6 meses, obligando, nuevamente, a recurrir a la emisión monetaria y al
endeudamiento externo para contrarrestar en alguna manera sus efectos sobre las finanzas
públicas. De manera general, la historia económica de los años setenta y comienzos de los
ochenta dan cuenta de la práctica de una política monetaria de corte expansiva que acompaña
a la estrategia de gobierno de impulsar el desarrollo y crecimiento industrial, en el marco de
una política monetaria supeditada al esquema de tipo de cambio fijo. En razón de régimen
monetario de tipo de cambio fijo adoptado, los desequilibrios externos o de balanza de pagos
repercuten de manera inmediata en las reservas internacionales y en el medio circulante
doméstico, con resultados que acarrean un crecimiento económico promedio cercano al 9%
anual en toda la década y tasas de inflación promedio no superior al 15%; el precio del
petróleo pasa de 2,5 USD/barril a 10 USD/barril contribuyendo a aumentar las reservas
monetarias de 22 a 146 millones de dólares entre los años 1971-1973, lo cual posibilita
atender la demanda de divisas para las importaciones de bienes intermedios y de capital en el
contexto de la estrategia de sustitución de importaciones. Según Marchan (2005), la política en
cuestión evita se presenten presiones inflacionarias relevantes, contrarrestadas,
13
Carlos Marchan (2005), cita un estudio de Ana Lucía Armijos y Marco Flores (s/f) donde advierten que
la deuda pública externa en 1976 asciende a USD 636 millones, y pasa, en 1981, a USD 4.416 millones (6
veces más). A su vez, la deuda privada pasa de USD 57 millones a 1.456 millones entre esos mismos años
(24 veces más).
oportunamente, con medidas de corte arancelario, encaje legal y restricción a las líneas de
crédito del Banco Central a la banca comercial y al sector productivo privado.
En el año 1970, la Junta Militar, mediante Decreto Supremo modifica la integración de la Junta
Monetaria, con la finalidad de garantizar la representación mayoritaria del sector público,
eliminando, para el efecto, la doble representación regional que se había establecido para el
sector privado financiero, industrial y comercial. En el año 1976, se produce un segundo golpe
de estado y asume el poder un Consejo Supremo de Gobierno hasta el año 1979, que aplica
una política de alto endeudamiento público interno y externo y cuyas consecuencias se
evidencian en la crisis de la deuda del año 1982. Además, la nueva Junta introduce un cambio
fundamental en la institucionalidad del Banco Central, pues de facto procede a “suprimir su
estatus de Banco Privado y definir su carácter de Institución Pública … como antecedente al
curso de la política monetaria expansiva en favor del sector privado y de la banca de
desarrollo”
Marchan cita un trabajo de Ana Lucía Armijos y Marco Flores (1991) que permite dar cuanta de
los resultados de la política de la nueva Junta de Gobierno Militar, al advertir lo siguiente:
La deuda pública externa en 1976 registra un valor de 636 millones de dólares, la
misma que en 1981 llega a 4.416 millones de dólares, es decir en apenas 5 años, crece
6 veces. La deuda privada pasa de 57 millones de dólares en 1976 a 1.456 millones en
1981, es decir crece 14 veces en el mismo lapso. La deuda total … con un crecimiento
superior al 700 por ciento.
Ya en un entorno democrático, luego de las elecciones del año 1979, en las que se elige
presidente a Jaime Roldós Aguilera, el país enfrenta el conflicto bélico con el Perú con
consecuencias obvias sobre las políticas monetaria – para hacer frente al retiro de depósitos- y
fiscal –en especial, para financiar la compra de armamento-. El presidente, de cuño
progresista, fallece en un accidente de aviación en el año 1981 y el vicepresidente Osvaldo
Hurtado asume la presidencia; Hurtado toma la decisión de “sucretización” de la deuda
externa privada, inicia el proceso de liberación de cambios (devaluaciones sucesivas) y de tasas
de interés (incrementos sucesivos), en apego a las líneas sugeridas por las recomendaciones
del Consenso de Washington y por el propio FMI a través de la carta de intención suscrita en el
año 1982 baja la denominación de Programa de Estabilización Económica y Social, con el
objetivo ortodoxo de “restablecer los equilibrios macroeconómicos” aunque sin saber cuáles
son esos y en la expectativa de que sea el mercado el que los determine. En esencia, la
sucretización del año 1983, significa que el estado canjee la deuda externa privada expresada
en moneda extranjera por deuda interna expresada en moneda local, fijando el tipo de cambio
y la tasa de interés para su conversión y servicio, pasando a ser el Banco Central el que asume
el costo del diferencial cambiario vigente al momento de la conversión y a futuro por las
consiguientes devaluaciones, así como el costo adicional por el incremento de las tasas de
interés internacionales; más tarde, bajo la presidencia de León Febres Cordero en el año 1984,
las condiciones fueron ampliadas bajando la tasa de interés, ampliando el plazo de pago en
cuatro años y el período de gracia en tres, hechos que evidencian la vulnerabilidad de la b a las
presiones e intereses de los grupos de poder económico y político locales.
Para resumir la crítica situación económica del país, en Marchan (2005) se advierte que, al
conflicto bélico, se suma la caída significativa en los precios del petróleo y el aumento de las
tasas internacionales de interés producto de la política antiinflacionaria implementada por la
FED, lo que se traduce en que “el crédito de la banca central a la banca comercial pase de
1.485 millones de sucres en 1980 a 5.633 millones en 1981; el déficit del sector púbico se
dispara de 4 mil millones a cerca de 17 mil millones; y la tasa de inflación pase del 18,5% a
34,20%”, llegando al 52,5% en 1983 y el tipo de cambio a 117,58 sucres por dólar en el
mercado libre en el año 1984, cuando en el mercado oficial se lo había establecido en los 66,5
sucres. En 1986, la política implementada se abandona ante la brusca caída en los precios del
petróleo y a un sismo que rompe el oleoducto para el transporte de crudo, lo que obliga a
suspender la producción y exportación por seis meses y el abandono de los tipos fijos de
cambio; dando lugar a que se abra el canal para el financiamiento del banco central tanto al
gobierno como al sector privado, con lo cual, para el año 1988, el cambio llega a 511 sucres, la
inflación al 59,6%, y el déficit público del 10,5%.
En 1988, se produce el cambio de gobierno y asume la presidencia Rodrigo Borja Cevallos de
afiliación socialdemócrata, que introduce la política de bandas cambiarias con un proceso de
minidevaluaciones semanales programadas anticipadas atendiendo a los objetivos de inflación
y con ajustes escalonados sorpresivos para ajustar posibles descalces entre las sendas de
evolución de estas variables. La política indicada logra estabilizar la inflación en valores
cercanos al 50% y la divisa llega a cotizarse en los 1.275,13 sucres a diciembre del año 1991,
con un déficit fiscal del 1,5% y un déficit cuasi fiscal – en el balance del Banco Central- del
2,5%, como resultado, principalmente, de asumir las perdidas cambiarias y por intereses de la
deuda externa.
El período reseñado es muy prolífico en el ejercicio de la política económica en general y de la
política monetaria bajo la responsabilidad del Banco Central en particular. Si bien la política
cambiaria es potestad del gobierno, en el Banco Central queda la responsabilidad de crear los
mecanismos para trasladar recursos de la banca central al sector privado y al estado; las
diferentes regulaciones orientadas a controlar, regular e impedir las importaciones a fin de
contener presiones cambiarias y pérdida de reservas; medidas para evitar que los
exportadores eludan la responsabilidad de depositar en el Banco Central los dólares
provenientes de sus ventas internacionales; los sobregiros extraordinarios al fisco para
financiar los déficits presupuestarios, los créditos comerciales al sector productivo y a la banca
privada; los créditos de estabilización y de prestamista de última instancia y de emergencia
para la banca privada; el costo del diferencial cambiario entre el mercado oficial y el del
mercado libre para la compra de divisas a los exportadores y para la venta a los importadores;
la introducción y gestión discrecional de los depósitos previos para las importaciones; así como
la creación de listas de importación para racionar la venta de divisas; etc. etc. Todos estos,
entre otros, son los instrumentos que el Banco Central puso en funcionamiento, unas veces de
manera procíclica y otras para contrarrestar las caídas del ciclo; unas veces porque existen
recursos en las reservas para actuar como banca de desarrollo, y, otras veces, como banca
central de emisión para evitar contrarrestar las presiones inflacionarias de la economía.
Entonces, recapitulando, aunque la estructura organizacional del Banco Central responde al
modelo de banca “no independiente” en tanto de jure y de facto se convierte en un banco
público con la misión de atender los requerimientos de financiamiento de la política
económica del gobierno, no es menos cierto que, también, responde a las exigencias del sector
privado. La historia de la fase del Banco Central del Ecuador como banca de desarrollo muestra
su aporte innegable a cumplir con su misión de promover el crecimiento y el empleo, pero a
costa, al mismo tiempo, de atizar la inflación y situarla en dos dígitos. La situación del Banco
Central del Ecuador, a finales de los ochenta e inicios de los noventa, se puede resumir en su
déficit “cuasifiscal” de alrededor del 4% del PIB.

3.3. El Banco Central Independiente: un fracaso anunciado

En el año 1992, se promulga la Ley de Régimen Monetario y Banco del Estado con cuatro
objetivos explícitos (Marchan,2005): (i) se limita de manera expresa al Banco Central a actuar
como un banco emisor y regulador de la oferta monetaria; es decir, deja de actuar como banco
de gobierno; (ii) se le da total autonomía en la definición y ejecución de las políticas monetaria
y cambiaria (iii) se crea el Banco del Estado para que asuma las funciones de Agente Fiscal,
maneje las cuentas fiscales y la deuda interna del gobierno; y, (iv) se prohíbe al Banco Central
la concesión de créditos al gobierno y a las entidades del sector público, pero se le asigna la
responsabilidad de política financiera de asistir a las instituciones financieras con problemas de
liquidez aunque no de solvencia. Y, se deja la posibilidad de asistir al sector público, solo en
situaciones de emergencia nacional. De manera que la Ley referida marca un antes y un
después en el Banco Central del Ecuador; ley que, además, vale señalar, se aprueba en el
gobierno del presidente Rodrigo Borja Cevallos, un socialdemócrata estructural.
Sin embargo, este inicial y radical propósito del giro dado al Banco Central del Ecuador se ve,
parcialmente, truncado en los primeros años del gobierno del arquitecto Sixto Durán Ballen,
quien sucede en la presidencia a Borja, pues se retrocede en el traslado de las cuentas fiscales
del Banco Central al Banco del Estado en tanto se considera que el dominio de las políticas
monetaria y cambiaria exige disponer del control de la gestión de los depósitos del sector
público en el instituto emisor. Y así lo va a demostrar la banca central, no solo en los períodos
de importantes grados de contracción monetaria orientada a reducir la inflación que se ubica
por sobre los cincuenta puntos porcentuales, aunque con resultados, más bien limitados, toda
vez que en el mejor momento el nivel general de precios no baja del 20%; pero, también, en
momentos en que resulta necesario recurrir a la emisión a fin de financiar tanto el conflicto
bélico fronterizo con el Perú como las dificultades de los bancos con problemas de liquidez. Si
bien no es objeto de esta investigación analizar la política económica de manera particular, no
se puede dejar de mencionar algunos de sus elementos constitutivos más relevantes con miras
a evidenciar las contradicciones implícitas y explícitas de este período de independencia del
Banco Central que conducen a abandonar la unidad monetaria y a la sustitución monetaria
como testimonio de su rotundo fracaso.
No obstante, previo a reseñar los sucesos que fuerzan a las autoridades a decidir por dolarizar
la economía, se vuelve preciso señalar brevemente el contexto internacional y nacional de
inicios de la década de los años noventa que da lugar a retomar el objetivo de consagrar la
independencia del Banco Central del Ecuador. En los años cincuenta, sesenta, setenta y
comienzos de los ochenta, la estrategia de la política pública de los países de América Latina se
enfoca en impulsar su desarrollo industrial promovido desde el estado a través de un intenso
proceso de sustitución de importaciones, gracias a que en los círculos académicos y en los
organismos internacionales se favorece una política económica de corte keynesiano-canalizada
a fomentar el crecimiento y el empleo. Empero, y aunque es innegable -como se dejó anotado
en párrafos precedentes- se alcanza el objetivo propuesto, también es cierto que la tasa de
inflación se dispara y se sitúa en niveles de tres dígitos en Latinoamérica y de dos dígitos en
Ecuador a comienzos de los años noventa (Marchán, 2005). A su vez, para los mismos años el
récord histórico de la tasa de inflación para Europa y los Estados Unidos es de dos dígitos
(Marchán, 2005). La circunstancia descrita va hilvanando el escenario para que resurja con
vigor en la academia y, al mismo tiempo, se proyecte y permee con gran fuerza en los
organismos internacionales, el discurso monetarista, provocando el repliegue de las políticas
económicas keynesianas a las universidades y sea parte de las instancias de poder mundial y
de los estados nacionales. Desde la “nueva óptica” monetarista que comienza a imperar, el
claro responsable del descontrol inflacionario son los estados que, empeñados en sentido
contrario a las fuerzas del mercado de alentar el desarrollo industrial y el empleo, ocasionan la
explosión del gasto público y el crecimiento de la deuda nacional (Thorp, R., 1998; Bértola, L. y
Ocampo, j., 2013). La solución para superar el marasmo inflacionario causado, supuestamente,
por una política fiscal expansiva financiada con emisión por la banca central es propiciar e
impulsar el establecimiento la independencia de la institución emisora, pero, en esta vez y en
consideración de las presiones de toda índole que ejerce el estado para controlar la política
monetaria, no se torna suficiente blindar a la banca central con una ley ordinaria que consagre
su autonomía, tampoco resulta conveniente que se la busque mediante una ley orgánica, sino
que se persigue que la independencia se consagre en la constitución de cada uno de los países
de América Latina. Siguiendo la línea estratégica trazada por los organismos internacionales,
en el caso de Ecuador y el gobierno de Rodrigo Borja como quedó anotado, se vuelve a insistir
y lograr la autonomía de jure del Banco Central a través de norma de carácter ordinario que
ostenta la Ley de Régimen Monetario y Banco del Estado de 1992, preámbulo para dar el salto
a que se erija la independencia con cariz constitucional mediante la Constitución de la
República de 1998. En contraste con la Banca de la Reserva Federal de Estados Unidos que
continua conservando su misión central de acoplar el sentido de la política monetaria al
objetivo de alcanzar el crecimiento y el empleo, los vientos monetaristas que dominan el
horizonte de los bancos centrales independientes de Latinoamérica ocasionan que se
desvanezcan dichos objetivos y en su reemplazo se establezca que la política monetaria debe
orientarse única y exclusivamente a tener control sobre la inflación, condición necesaria y
suficiente para instaurar una sana economía nacional en tanto que, con ello, se compele al
poder ejecutivo a implementar una política fiscal que racionalice el gasto público acorde al
nivel de ingresos de la caja fiscal.
Con este antecedente, Rumbea (2021) ofrece un relato algo detallado y algo impreciso sobre
los acontecimientos que conducen a las autoridades a dolarizar; lo hace recurriendo a lo que
llama una “representación bíblica de los cuatro jinetes del apocalipsis: mala economía, mala
política, mala banca y mala suerte”. No obstante, en su planteamiento advierte, si bien en nota
8 a pie de la página 24, lo siguiente (el subrayado es nuestro):
… ciertamente es discutible el planteamiento de las cuatro categorías, pues los tres
primeros ejemplos se pueden considerar como variables endógenas que pudieron ser
agravadas por los hacedores de política …
Efectivamente, los “hacedores de política“ agravan la situación y, lo más crítico no señalado
por Rumbea (aquí la imprecisión), radica que en el modelo de política económica general
aplicado la circunstancia de contar como variable sustancial la presencia de un Banco Central
independiente, es causa del agravamiento y profundización de la crisis de finales de la década.
En términos amplios, se debe recordar que la política económica adoptada es la recomendada
por el Consenso de Washington a través de los organismos internacionales: apertura comercial
y financiera, liberalización de precios domésticos y privatización de activos del estado. El
propio Rumbea (2021) manifiesta que “por mala economía se entiende la liberalización a
mansalva, la mala regulación y supervisión del sistema financiero que, junto con una elevada
volatilidad de los flujos de capital, exacerbó los problemas económicos”. Se debe señalar el
hecho de que, aunque en toda la década hubo varios cambios de gobierno, el equipo
económico que conduce las políticas monetaria, cambiaria y financiera se mantiene con
Augusto de la Torre, en calidad de Gerente General del Banco Central, entre los años 1993-
1996. El eje central de la política, además de la liberación externa y de los precios
domésticos14, es, obviamente y en consistencia con el mandato de un banco central
independiente, el control y abatimiento de la inflación a cualquier costo. Con tal propósito, por
un lado, se implementa un sistema de bandas cambiarias, luego de una devaluación inicial del

14
En Marchan (2005), se reseña que “se eleva el precio de los combustibles, en algo más del 125%; el del
gas en 300%, las tarifas eléctricas …”, lo que llevaría la inflación inicialmente a un valor cercano al 70%.
35%, la cual se va regulando con intervenciones del Banco Central en el mercado de cambios o
mesas de divisas, o bien mediante el cambio y ajuste de pendiente o gradiente, de
conformidad a las expectativas institucionales de inflación; y, por otro lado, la política aplicada
se combina con una gestión activa de las tasas de interés, con la pretensión de reducir la
presión que se podía presentar en la estrategia cambiaria adoptada; además, de propiciar el
aumento significativo de depósitos del gobierno en las cuentas del instituto emisor
independiente, con miras a conseguir la consecuente reducción del déficit fiscal de un 2,5%
que, en la lógica ortodoxa, se mira como demasiado alto teniendo presente el 0,3% del PIB en
el año 1993. De igual forma, se acumulan depósitos del sector privado en el Banco Central, por
efectos de la drástica contracción del crédito y del ingreso de capitales producto de las
elevadas tasas de interés. Como bien lo señala Marchan (2005), “la tasa de interés se convierte
en el problema grave a resolver del esquema monetario adoptado. El apostar
consistentemente por la línea de políticas monetaria y fiscal contractivas tiene como secuela
una significativa subida de las tasas de interés”; y así ocurre, la tasa se dispara de cerca del
50% en el año 1992 al 64% luego de las medidas aplicadas, para en el año siguiente bajar al
45% y estabilizarse, coyunturalmente, en el 28%.
Adicionalmente, la política en referencia provoca el ingreso de capitales de corto plazo y el
crecimiento continuo y significativo de depósitos y créditos en moneda extranjera a lo largo de
toda la década; de un 17% y 13,4% respectivamente en el año 1993 al 36,9% y 60,4% en el
1998 y al 54% y 67% en el 1999. Sin embargo, como resalta Rumbea (2021):
“Conviene indicar que en ningún año -desde que se implementó el sistema de bandas
cambiarias- se cumplió el objetivo inflacionario, lo cual da cuenta de la inconsistencia
de las políticas macroeconómicas y sus propias decisiones en materia fiscal con las
expectativas de inflación de la gente”.
No se pretende ignorar algunos elementos de orden natural, político y bancario (“mala
suerte”, mala política y mala banca”, en palabras de Rumbea) que se conjugan para contribuir
a la debacle del modelo, a la crisis monetaria y financiera y a la dolarización final de la
economía; empero, cabe insistir, en la circunstancia de que el núcleo del equipo económico se
mantuvo a lo largo de este período siendo, por un lado, el corazón y la orientación de la
política económica aplicada; y, por otro lado, la restricción que representa una banca central
independiente y un régimen monetario de tipo de cambio fijo como constituye el de
dolarización, que dan cuenta de la incapacidad o imposibilidad del modelo de política
económica para retomar el equilibrio macroeconómico luego de un choque externo y/o
endógeno, o peor aún de generar las herramientas requeridas y apropiadas para contrarrestar
las perturbaciones endógenas y exógenas.
En referencia a los “males” a los que alude Rumbea (2021) pueden mencionarse, entre otros,
un nuevo conflicto bélico con el Perú, con las consecuentes presiones sobre la emisión a fin de
atender al financiamiento público y privado, éste último bajo la figura de prestamista de última
instancia; el ascenso a la presidencia de Abdala Bucaram y la crisis política en que deriva su
destitución; la quiebra del Banco Continental para, entonces, el cuarto banco en importancia
por tamaño en el país; la crisis financiera en México, Brasil, Rusia y los países asiáticos que
contraen y revierten de manera abrupta e importante los flujos internacionales de capital; y,
finalmente, el fenómeno del Niño que azota la costa ecuatoriana y afecta, principalmente, la
producción agrícola exportable.
Del mismo modo, se pueden rescatar y enfatizar tres o cuatro decisiones controversiales de
política que afectan la legitimidad y credibilidad de la naturaleza independiente del Banco
Central. En primer lugar, el ya mencionado cambio Constitucional del año 1998 consagra con
dicho rango la independencia de la banca central y, como resultado de tal medida, se da paso a
la modificación de la estructura y designación de los vocales de la Junta Monetaria, que, hasta
ese año, se halla compuesta por representantes del sector público y del sector privado, para
ser sustituida por un Directorio integrado por técnicos sin vinculación sectorial, propuestos por
el ejecutivo y nombrados por el Congreso Nacional. El resultado se traduce en el
nombramiento como Presidente del Directorio a Luis Jácome Hidalgo (Phd) y en la designación
como Gerente General al doctor Iván Ayala Reyes, dos funcionarios de carrera del Banco
Central del Ecuador y del equipo cercano a Augusto de la Torre.
En segundo lugar, la no liquidación del Banco Continental y la decisión de su “absorción” por
parte de un Banco Central a pesar de su independencia de carácter constitucional, lo cual le
acarrea la obligación de tener que responder a los requerimientos financieros de liquidez y
solvencia del banco indicado. No se juzga la conveniencia o no de adoptar la medida señalada,
únicamente se busca resaltar el hecho de que la naturaleza independiente del Banco Central lo
coloca en serios aprietos normativos para disponer de las facultades legales y técnicas a fin de
coadyuvar a reestablecer los equilibrios macroeconómicos; pero, además, en la coyuntura
histórica que nos ocupa, la referida intervención a favor de un banco que, se insiste, adolece
de dificultades de liquidez y de solvencia, se convierte en el antecedente para de facto -
alentando, al mismo tiempo, incentivos al “riesgo moral” del negocio bancario- acudir al
salvataje de otros bancos y entidades financieras con problemas similares; años más tarde, y
frente al vacío jurídico existente, se procede a modificar la Ley de Régimen Monetario y Banco
del Estado de 1992, con el propósito de asignarle a la institución, que no obstante sigue
fungiendo como Banco Central Independiente, la responsabilidad de cubrir las complicaciones
de liquidez y de insolvencia del sistema de financiero; con garantía ilimitada de depósitos que,
incluso, cubre la banca “off-shore” y las líneas de crédito de los corresponsales en el exterior,
creándose, para su ejecución, la Agencia de Garantía de Depósitos de triste y obscura
recordación de los depositantes perjudicados por la crisis. Las acciones precedentes configuran
una política monetaria que queda supeditada a la situación del sistema bancario, a pesar de la
flotación cambiaria que, en teoría, posibilita recuperar el control sobre las variables
monetarias aunque, con las decisiones anotadas, vuelve, una vez más, a ser endógena lo cual
deja, como única herramienta de política monetaria, a la tasa de interés.
En tercer lugar, la dependencia de la política monetaria en la tasa de interés como herramienta
para inducir comportamientos macroeconómicos y evitar la corrida del sucre al dólar, lleva,
por un lado, a descuidar su impacto en las hojas de balance de bancos, firmas y hogares; y, por
otro lado, a ignorar su afectación al grado de aversión al riesgo de los mismos agentes
económicos15. La operatividad y sostenibilidad de la política de bandas cambiarias adoptada
implica de una parte, la intervención del Banco Central en el mercado de cambios a través de
operaciones de mercado abierto en divisas (que se vuelven muy intensas en el período de
análisis); y, de otra parte, definir una función de reacción de la autoridad monetaria con miras
a contrarrestar, en caso necesario, los potenciales exceso de liquidez. La función de reacción
seleccionada como variable fundamental es la tasa de interés, lo que, en un contexto de
dolarización creciente de pasivos (de firmas y hogares) con activos en moneda local, anticipa,
desde un inicio, la alta probabilidad del advenimiento de una crisis importante que bien podía
iniciarse en el propio sistema financiero bajo la figura de crisis de pagos. Obviamente, esta
probabilidad se ve potenciada por la secuencia de políticas, orientadas a entregar una garantía
ilimitada de depósitos, que abre espacios para conductas oportunistas cargadas de alto “riesgo
moral”.

15
Ver para el efecto, por ejemplo, los trabajos de J. Stiglitz (2011,2018) y P. Krugman (1998,1999)
Finalmente, un cuarto elemento de la política económica obedece al bajo crecimiento
económico, estancamiento en los indicadores de empleo, empeoramiento de los indicadores
sociales; y, en relación con el Banco Central Independiente, al fracaso en la contención de la
inflación y de las expectativas; así como la consecuente necesidad de ajustar las bandas
cambiarias que terminan modificándose 5 veces. Cada ajuste realizado actúa en contra de la
credibilidad de los responsables de la política monetaria y, desde luego, de la institución
regente de esta: el Banco Central Independiente.
En el intermedio, bajo el corto período presidencial del Abogado Abdala Bucaram, y bajo las
directrices de Augusto de la Torre como Gerente General del Banco Central, se inicia una
campaña abierta a través de los medios de comunicación con la finalidad de propiciar un
ambiente a favor de aplicar el sistema de convertibilidad al estilo argentino en el país. En su
anuncio, se señala que la implementación del sistema se hará cuando el tipo de cambio
alcance el valor de 4.000 sucres por dólar de los EE. UU; como era de esperar, en un contexto
de alta incertidumbre política y de descontrol de las cuentas fiscales, se debe, finalmente,
abandonar la propuesta. El presidente Bucaram es derrocado y le sucede su vicepresidenta
Rosalía Arteaga por tres días; seguida por un triunvirato hasta que el Congreso Nacional elige a
Fabian Alarcón como presidente interino.
En el año 1999, se abandona el sistema de bandas y se decide la flotación cambiaria, lo cual
conduce a una devaluación del 50% inmediata y, para finales de este año, del 250%. Rumbea
(2021), manifiesta que “ … la devaluación inicial con la que empezó la flotación partió la
viabilidad financiera de muchas empresas ecuatorianas, lo que se tradujo en un deterioro de la
calidad de la cartera de los bancos. Dicha situación generó el problema del fear tu float que se
produce en los países por la dolarización de pasivos”; y Marchan (2005), concluye “la revisión
efectuada del desempeño del Banco Central del Ecuador como Banco Emisor independiente
durante la década de 1990, muestra no sólo un resultado pobre sino que, al final, se puede
concluir que no consigue cumplir con su objetivo prioritario de reducir y mantener baja la
inflación.”; pero no solamente aquello sino que, puede agregarse, el fracaso es de tal magnitud
que no logra defender la soberanía de la moneda y, más bien, viabiliza la sustitución de la
moneda nacional por el dólar reflejando, con ello, la aceptación de su evidente inutilidad
técnica, económica y política como banca central autónoma, con secuelas altamente costosas
en el ámbito social de las que, de ordinario, la literatura económica convencional no habla a la
hora de configurar un discurso favorable a la independencia de la institución.

3.4 El Banco Central de desarrollo: un segundo fracaso

En el año 2007, gana las elecciones el economista Rafel Correa Delgado con un discurso
progresista que le sirve para justificar su posición contraria e, incluso beligerante, a la
independencia del Banco Central. Es por ello, que el cambio constitucional del año 2008
impulsado por el presidente, establece la transformación radical del marco institucional del
banco central, en especial de su naturaleza “independiente”.
La nueva Constitución de 2008 trastoca el rango independiente del Banco Central del Ecuador
y vuelve a imprimirle el estatus de institución administrativa dependiente del gobierno central,
por lo que el poder Ejecutivo recupera la competencia para “la formulación de las políticas
monetaria, crediticia, cambiaria y financiera”, dejando su instrumentación operativa al Banco
Central (artículo 303, Constitución 2008), con lo que se elimina su autonomía de gestión
técnica y administrativa.
Un año más tarde, en el 2009, se expide la Ley Reformatoria a la Ley de Régimen Monetario y
Banco del Estado del año 1992, que fija la personería jurídica del Banco Central como persona
jurídica de derecho público con la misión ya señalada de instrumentar las políticas monetaria,
crediticia, cambiaria y financiera; su administración interna pasa a ser regulada por las leyes
del sector público. La Ley Reformatoria sustituye la composición del anterior Directorio del
Banco Central, con miras a que se integre exclusivamente por 6 vocales del sector público: un
delegado del Presidente de la República; los ministros de coordinación de la Política Económica
y de la Producción; un delegado de las instituciones financieras públicas de desarrollo; el
Secretario Nacional de Planificación y el ministro de Finanzas; o sus delegados. El Gerente del
Banco Central es nombrado por el Directorio, con lo cual todos los miembros son designados
de manera directa o indirecta por el Presidente de la República.
Finalmente, en el año 2014, se emite el Código Orgánico Monetario y Financiero que suprime y
sustituye tanto a la Ley de Régimen Monetario del 1992 como a su Ley Reformatoria del 2009;
elimina el Directorio y lo sustituye por la Junta de Política de Regulación Monetaria y
Financiera (Art. 13) y traspasa al ejecutivo la responsabilidad de “formular y dirigir las políticas
monetaria, crediticia, cambiaria y financiera, incluyendo la política de seguros y valores ”
(numeral 1 del art. 14). Esta Junta pasa a estar integrada por 5 vocales, todos del sector
público; su presidente será el ministro de la Política Económica y, en su ausencia, lo reemplaza
el delegado del Presidente de la República.
La misión del nuevo Banco Central, conviene insistir, es ejecutar la “política de inversiones de
los excedentes de liquidez y de las reservas internacionales” (numeral 8, art. 14) que será
establecida por la Junta de Política; y, la finalidad de la política será garantizar que el “nivel de
liquidez global de la economía nacional sea consistente con los objetivos estratégicos de la
política económica” (numeral 12 del art. 14). Se establece, también, como objetivo “estimular
la inversión doméstica, su sostenibilidad, su consistencia con los objetivos de crecimiento
económico, generación de trabajo, sostenibilidad de la balanza de pagos, reducción de la
desigualdad, distribución y redistribución del ingreso” (numeral 14 del art.14).
Lo anterior implica, como antaño, que se pueda utilizar las Reservas Internacionales a fin de
expandir o contraer la cantidad de dinero o liquidez de la economía nacional en función de los
objetivos de la política económica antes señalados, que se resumen en “impulsar los objetivos
de desarrollo del país” (numeral 8, art. 36). En consistencia, con este cambio radical, el Código
dispone al Banco Central aplicar la política financiera definida por la Junta a través de la
determinación de “los niveles de reserva de liquidez, de liquidez doméstica, de patrimonio, de
patrimonio técnico y las ponderaciones por riesgo de los activos, su composición, fórmula de
cálculo y modificaciones, a los que deben someterse las entidades financieras, de seguros y
valores” (numeral 16, art. 14).
Entonces, el nuevo Banco Central debe acatar e implementar las resoluciones de política
monetaria, cambiaria, financiera que establezca la Junta de Política y, para el efecto, cuenta
con todos los instrumentos monetarios clásicos de regulación de la liquidez, excepto el de
emisión primaria; y, al estar condicionado a las definiciones del gobierno nacional, se convierte
en Banco financista del Gobierno, lo que se confirma con la atribución de “ adquirir títulos y
obligaciones emitidos por el ente rector de las finanzas públicas, de conformidad con las
regulaciones de la Junta” (numeral 8, art. 36).
Bajo el nuevo esquema monetario y cambiario, consecuente con la adopción de la dolarización
y la renuncia a la emisión de moneda, se producen importantes modificaciones en el accionar
efectivo del Banco Central y en el contenido de sus objetivos clásicos. De la discusión teórica
revisada en capítulo previo, así como de la revisión histórica relatada sobre la actuación de
esta institución en el país, se encuentra presente, unas veces de forma explícita y otras de
manera implícita, la discusión acerca del canal de trasmisión de la política monetaria sobre los
precios y agregados. Así, por ejemplo, se dijo que para las escuelas ortodoxas el canal es
directo a los precios de manera exclusiva, por lo que “la mejor política monetaria (será) no
hacer política monetaria”; el dinero es neutral en cuanto a su influencia sobre los agregados
reales por lo que, bajo esta premisa, se defiende su total alineamiento a un banco central
independiente. En contraste, para keynesianos en sus variantes neo y PosKeynesianos, el
dinero no es neutral y, consecuentemente, hay espacio para una política monetaria activa o
anticíclica, en especial en la intensión de afectar positivamente a la economía real y, el canal se
activa, sea por la presencia de rigideces en los precios de los diferentes mercados (Romer,
1993), o incluso en contextos de flexibilidad de precios por la presencia de externalidades
(Stiglitz,1993) que, bajo ciertas circunstancias, pueden profundizar y volver más persistente la
fase recesiva del ciclo. Cómo es de conocimiento general los PosKeynesianos van mucho más
allá al revertir la causalidad cuantitativa desde los precios a la cantidad de dinero, lo que da
espacio para varios economistas, a leer a la inflación como resultado de los conflictos
redistributivos entre el trabajo y el capital.
Para el caso de economías sin moneda propia, como Ecuador luego del año 2000, se debe
releer estas construcciones teóricas. Aunque no corresponde a este espacio el hacerlo de
forma inextensa, se aborda algunos elementos centrales relacionados con los cambios en el
Banco Central y su operatividad monetaria. La dolarización quita a la banca central el poder de
actuar para regular la liquidez a través de la emisión – dinero exógeno-, aunque deja con el
poder de hacerlo sea a través de la variación de las reservas internacionales o a través de la
creación de dinero secundario -dinero endógeno-. Esta diferenciación obliga a analizar
efectivamente uno y otro canal de transmisión de la política de regulación monetaria y
financiera.
El discurso ortodoxo no duda en suscribir dos principios teóricos 16 de gran debate en la historia
de la teoría económica: el de paridad de tasas de interés (IRP, por sus siglas en inglés) y el de
paridad de poder de compra (PPP, ídem); bajo estos principios y en el contexto de la adopción
del dólar como moneda nacional, tasas de interés y precios del país que renuncia a su
soberanía monetaria, deben converger o alinearse a los de los EE. UU. En consecuencia, en el
papel que asume la banca central de ser banco del estado se le resta la posibilidad del ejercicio
activo de la política monetaria, por lo que su accionar se reduce a la gestión del sistema de
pagos y de las cuentas fiscales. Se cumple, con ello, el ideal de los teóricos de los ciclos reales
de los negocios que hacen suya la máxima monetarista atribuida a M. Friedman acerca de que,
“no hay mejor política monetaria que no hacer política monetaria”, y de facto se convierte al
banco central en una institución sin funciones relevantes.
Sin embargo, en el contexto conceptual de los teóricos no ortodoxos y de su consecuente
cuestionamiento a la supuesta validez de estos “dogmas” paritarios, se plantean lecturas
alternativas que obligan a tomar en consideración otros elementos de la teoría como pueden
ser el del tipo de cambio real, la aversión al riesgo, la no racionalidad, irracionalidad o
racionalidad acotada de los agentes, las no linealidades, la vulnerabilidad de la economía real a
los flujos de capital, etc., los que impiden se cumpla esa esperada convergencia en tasas y en
precios, y, en consecuencia, abren espacios importantes para el ejercicio de una nueva política
monetaria, una política monetaria no convencional. O, como plantean Stiglitz y Geenwald
(2003) fuerzan a construir un nuevo paradigma para la economía monetaria que establece el
principio de que la actividad económica se ve afectada por las condiciones generales y

16
Se podría señalar que, en algunos casos, se han convertido en dogmas de la teoría ortodoxa.
específicas17 de la oferta y demanda de crédito; es decir, a fin de decirlo de algún modo
simplificado: el crédito, con todo su “ecosistema”, macro, meso y microeconómico, cae en el
campo de la gestión monetaria. Efectivamente es bajo este marco referencial teórico no
ortodoxo que se debe analizar el o los impactos del nuevo marco legal del Banco Central del
Ecuador sobre la economía nacional, en tanto se convierte en brazo ejecutor de las políticas
públicas direccionadas por la presidencia de la república.
Ya se señaló que la posibilidad de crear dinero exógeno por parte de la banca central bajo un
esquema de dolarización, depende y está condicionado a la disponibilidad de sus reservas
internacionales; nivel de reservas que responden por un lado, a los flujos provenientes de los
depósitos del sector público (recaudación de impuestos, deuda externa, exportaciones
petroleras); y, por otro lado, al stock de reservas provenientes del sistema financiero privado
(requerimiento de reservas o encaje bancario obligatorio y voluntario), así como debido a
recursos propios del banco central (crédito directo, rendimientos de la inversión de la reserva,
etc). Y, esta creación de reservas internacionales se materializa a través de la concesión de
créditos al sector público, lo cual, desde la expedición del Código Orgánico y Financiero, está
permitido. Se empieza, pues, a realizar dichas operaciones en el trascurso del año 2014 tan
pronto como se emite el indicado instrumento legal, y, hasta mediados del 2015, en
operaciones de corto plazo, se mantienen en niveles relativamente bajos. Empero, a partir del
segundo semestre de ese año, se inicia una escalada de concesiones al pasar de un monto de
USD 798 millones en octubre de 2015 a cerca de USD 6.000 millones en abril del año 2017,
período en el cual, en varios meses, el monto concedido involucra, también, las reservas por
encaje bancario; por ejemplo, en mes de abril del año 2017, se otorga un monto de USD 5,8
mil millones de créditos al sector público, cuando el monto de reservas acumuladas es de USD
6,8 mil millones y USD 3,6 mil millones corresponden a reservas financieras.
El financiamiento de la banca central al sector público mencionado se acompaña de un
creciente endeudamiento fiscal externo, cuyos valores consolidados, según las estadísticas del
Banco Central se triplican en apenas 10 años al remontar de USD 10,6 mil millones en el año
2007 a USD 31,7 mil millones en el 2017, con la finalidad de financiar el creciente déficit del
sector público, y no obstante que el poder ejecutivo se ve favorecido de un horizonte
internacional positivo, tanto por el incremento significativo de los precios internacionales del
petróleo (producto de exportación estatal), así como debido a los precios de los bienes de
exportación privada que generan importantes ingresos tributarios. Se puede estar tentado en
justificar los hechos precedentes al acotar que el país enfrenta una crisis internacional en el
año 2015 por la caída coyuntural de los precios del petróleo, y, además, que debe dar
respuesta al terremoto en la provincia de Manabí lo que, en conjunto, presiona las cuentas
fiscales. Sin embargo, se puede demostrar que la tendencia general de la política ya se registra
desde antes de estos sucesos, y que, incluso, se mantiene luego de ellos 18.
¿Qué impactos tiene la significativa entrada de dólares y el consecuente gasto público en la
economía del país? Para empezar, una apreciación importante del tipo de cambio real,
agravado por significativas devaluaciones de nuestros vecinos Perú y Colombia, lo que vuelve
insostenible una política persistente de déficit fiscal y de déficit externo en el mediano y largo
plazos (conocido, en la literatura económica, como problema de los “déficits gemelos”). Ante
la imposibilidad de modificar el tipo de cambio nominal, el gobierno se ve en la necesidad de
elevar los aranceles a las importaciones y de incrementar el impuesto a la salida de divisas que

17
Stiglitz (2003) señala se debe analizar estas condiciones en términos de sus efectos en equilibrio
parcial, pero, de manera específica y con mayor atención, en términos de sus impactos de equilibrio
general.
18
Ver para el efecto Rumbea (2021)
pasa del 0,05% en el año 2008 al 5% en el 2011, tasa que se mantiene hasta la actualidad. La
recaudación del año 2011 por concepto de este impuesto es de 491,4 millones de dólares y los
siguientes 7 años tiene un promedio anual superior a los 1,1 mil millones de dólares, lo cual
evidencia lo inútil de la medida en término de contener la salida de divisas. Adicionalmente, el
gobierno crea el coeficiente de liquidez doméstica con miras a forzar a los bancos privados a
repatriar un porcentaje de sus depósitos en el exterior como reservas de liquidez doméstica
para compensar, de alguna manera (aunque sin decirlo), el uso de las reservas por parte del
Banco Central; de forma tal que las instituciones financieras no dependan del encaje para
enfrenar posibles problemas de liquidez y que, en su defecto, constituyan, conjuntamente con
el “Fondo de Liquidez” creado a partir de la Nueva Ley de régimen Monetario del año 2009, un
fondo que cumpla con las funciones de prestamista de última instancia.
Sin embargo, se insiste, es fácil deducir que este impuesto está muy lejos de contener la salida
de divisas, un problema fundamental para una economía dolarizada; y que, el resto de
medidas de política, tampoco permite recuperar la estabilidad necesaria en la economía a fin
de reemprender con el crecimiento económico y la generación de empleo. El crecimiento de
PIB se detiene y el desempleo empieza a crecer sin que se logre modificar la matriz productiva
altamente dependiente de las importaciones, así como tampoco el patrón de acumulación
primario exportador. Es decir, no se modifica la configuración de la economía política nacional.
De manera que el principal canal de oferta de divisas se constituye la deuda pública y las
exportaciones petroleras, mientras que el canal de demanda y de salida de divisas es el sector
privado por el lado de las importaciones de bienes y servicios, debido a la repatriación de
utilidades de las inversiones extranjeras, y también por fuga de capitales. La posibilidad de
sostener la política queda, pues, condiciona a la capacidad de conseguir créditos externos, los
que, por su naturaleza constitutiva, o bien exigen crecientes rendimientos o simplemente se
restringen conforme crece el stock de deuda del país solicitante. En este contexto, resalta que
la inconsistente política fiscal implementada por el gobierno ocasiona serios desajustes a la
economía nacional y conduce a redoblar presiones sobre la política monetaria que, actuando
sobre el nivel de reservas internacionales, conlleva su uso desmedido con miras a financiar el
creciente déficit fiscal. Lo cual refleja de manera evidente el descontrol, desconfiguración y
descoordinación de la política fiscal, monetaria y financiera; coordinación que significa
entender, claramente, el papel de cada una atendiendo al momento del ciclo económico. La
política fiscal es rotundamente procíclica, tanto por el lado de los ingresos como por el lado del
gasto; en una economía dolarizada, esta característica demanda no subordinar a la política
monetaria al movimiento del ciclo, en particular en su fase expansiva pues, al hacerlo, se le
quita la posibilidad y los recursos de poder actuar en la fase recesiva del ciclo.
El gobierno del presidente Correa, ante la imposibilidad efectiva de poder cancelar las deudas
al Banco Central del Ecuador, termina haciéndolo con la sesión de acciones de la banca pública
a saber: de la CFN (por tanto, del Banco del Pacífico), del BanEcuador y de la Corporación
Nacional de Finanzas Populares y Solidarias, por el valor cercano a USD 2,1 mil millones,
dejando sin cancelar USD 3,7 mil millones.

4. LA INDEPENDENCIA DE LA BANCA CENTRAL: UNA EVALUACIÓN EMPÍRICA

Como se señaló en secciones anteriores, la configuración institucional y normativa que ha
regido el accionar del Banco Central del Ecuador ha sufrido importantes modificaciones en sus
casi 100 años de funcionamiento. En el curso de las distintas etapas institucionales, ha
evolucionado también, su misión que imprime dirección su quehacer organizacional. Por tanto,
resulta compleja una única evaluación empírica del desempeño del Banco Central, que de
cuenta de los distintos momentos institucionales acerca de su naturaleza de
dependencia/independencia, pues que el indicador de este desempeño debería reflejar estas
distintas fases; lo que resulta aún más complicado por el diferencial de tiempo que existe entre
la medida adoptada y la visualización de sus resultados.
Sin embargo, la discusión sobre los beneficios de la dependencia o de la independencia de la
banca central no es exclusiva para el Ecuador. De hecho, más allá de que históricamente ha
sido un tema álgido de discusión entre las distintas vertientes del pensamiento económico, la
pandemia generada por la Covid-19 ha potenciado la discusión sobre el rol de los bancos
centrales y su nivel de independencia. En la Figura 1 se observa, por ejemplo, que las
búsquedas sobre el quehacer de los bancos centrales alrededor del mundo de los últimos cinco
años han alcanzado su punto más alto de interés, precisamente durante el último año y medio.
Esto no es casual, pues la política monetaria ha jugado un rol fundamental en los programas de
alivio y recuperación económica que se han implementado en varios países.

Figura 1. Índice de interés en el tiempo del término “Central Bank” según Google Trends

95

90

85
Índice de interés en el tiempo

80

75

70

65

60
1 7 17 17 1 7 1 8 1 8 18 1 8 1 9 1 9 19 1 9 2 0 20 20 20 2 1 21 21
n- pr- Jul - ct- an- pr- Jul - ct- an- pr- Jul- ct- an- pr- Jul- ct- an- pr- Jul-
Ja A O J A O J A O J A O J A

Fuente: Índice de interés en el tiempo19 tomado de Google Trends.

En este contexto, una evaluación empírica sobre el desempeño de una economía bajo distintos
arreglos institucionales de independencia de sus bancos centrales puede plantearse a partir de
una comparación entre países. No obstante, una vez más, seleccionar esta medida en función
del mandato normativo de cada banco central resulta inviable pues, en este aspecto, existe
gran diversidad en función de sus diferentes características históricas, geopolíticas,
económicas, entre otras. En consecuencia, un primer paso ineludible para esta evaluación
consiste en contar con una única medida de desempeño de los bancos centrales de los países
que son materia del análisis. Dutt (1990) plantea que la responsabilidad primaria de los bancos
centrales es garantizar la solidez del sistema financiero; su criterio se fundamenta en la
definición bastante precisa del papel de un banco central, que, de alguna manera, trasciende
las posturas de las diferentes escuelas del pensamiento económico. Además, adoptar esta
definición permite construir una medida de desempeño que sea comparable entre países, más
allá de la configuración institucional y normativa de sus bancos centrales.
19
Información consultada el 10 de agosto de 2021 en el enlace:
https://trends.google.com/trends/explore?date=today%205-y&q=central%20bank
Indicador compuesto de solidez financiera

Para construir el indicador de desempeño de los bancos centrales, se utilizaron seis

indicadores de solidez financiera20 (Financial Soundness Indicators) de 95 países, tomados del
último año disponible en la base de datos del Fondo Monetario Internacional (FMI):
1. Capital regulatorio de nivel 1 para activos ponderados por riesgo
2. Cartera vencida neta de provisiones de capital
3. Gastos distintos de intereses sobre ingresos brutos
4. Activos líquidos sobre obligaciones de corto plazo
5. Ratio de capital sobre activos
6. Depósitos de clientes sobre préstamos totales (no interbancarios)

Con estos indicadores, se aplica un método robusto no paramétrico de frontera, bajo la

aproximación BoD (Benefit of the Doubt, por sus siglas en inglés), para construir un indicador
compuesto de solidez financiera (ICSF); esta familia de métodos es una aplicación del Análisis
Envolvente de Datos al campo de los indicadores compuestos. Originalmente, la aproximación
anterior fue propuesta por Melyn & Moesen (1991) para evaluar el desempeño
macroeconómico. A fin de aplicar este método a los datos disponibles, se utiliza la
implementación del algoritmo ci_rbod_constr_bad (Robust constrained BoD in presence of
undesirable indicators), disponible en el paquete Compind de R (Vidoli & Fusco, 2018). Este
método permite restringir los conjuntos de variación de pesos individuales, es robusto con
respecto a valores atípicos o datos fuera de escala, y permite incluir indicadores con polaridad
negativa (lo que es una ventaja, pues no todos los indicadores utilizados tienen la misma
direccionalidad de interpretación en términos de solidez financiera).
La Figura 2 muestra un gráfico de densidad del indicador compuesto de solidez financiera
(ICSF) construido bajo la metodología descrita, desagregado por distintas categorías de
ingreso. Se observa que los países de ingresos altos, tanto de la OECD como los que no
pertenecen a este grupo se concentran alrededor de valores altos del ICSF. De otro lado, los
países de ingreso bajo, medio bajo y medio alto se agrupan en torno a valores más bajos del
ICSF, sin que, en principio, se noten diferencias notorias entre estos tres grupos de países. Por
otro lado, la Figura 3 muestra el ICSF desagregado por región geográfica. Los países de Europa
y Asia Central presentan los mayores niveles del indicador, mientras Latinoamérica y el Caribe
tiene a sus países mayoritariamente concentrados en torno a valores bajos del ICSF.
Figura 2. Densidad del ICSF según la categoría de nivel de ingreso a la que pertenecen los países analizados

20
La información puede encontrarse en sitio web del FMI: https://data.imf.org/FSICountryTables
Fuente: Construcción propia a partir de los FSI del FMI.

Figura 3. Densidad del ICSF según la región a la que pertenecen los países analizados

Fuente: Construcción propia a partir de los FSI del FMI.

Indicador de independencia del banco central

De otra partre , el indicador de independencia de los bancos centrales de los 95 países que son
analizados se toma de la Base de Datos de Perfiles Institucionales (IPD, por sus siglas en inglés)
2016 del CEPII, que es el principal centro de estudios e investigaciones en economía
internacional de Francia.21 La variable que se emplea para esta investigación está etiquetada
bajo el código C402v (Central bank independence), y está codificada en una escala ordinal de 0
a 4, donde 0 implica ausencia de independencia y 4 representa independencia fuerte del
banco central.

Figura 4. Diagrama de cajas del indicador de independencia del banco central, según región y nivel de ingreso

Fuente: IPD 2016.

Con miras a simplificar el análisis y la interpretabilidad del modelo econométrico, se construye

una variable categórica a partir del indicador de independencia del banco central denominada
CBIlabel, de manera que si el indicador es menor a 2 se etiqueta el país bajo la categoría “low”
(baja independencia del banco central), si es exactamente igual a 2 se etiqueta como
“medium”, y si es superior a 2 se etiqueta como “high”.

21
La información puede encontrarse en sitio web del CEPII: http://www.cepii.fr/institutions/en/ipd.asp
Utilizando esta categorización, se puede explorar visualmente la relación entre nivel de
independencia del banco central, inflación y desempleo. La Figura 5 muestra un diagrama de
dispersión entre estas dos últimas variables para los 95 países analizados, con sus
correspondientes densidades marginales. En esta figura, se puede diferenciar por colores y
forma los tres niveles de independencia del banco central. En cuanto a la tasa de desempleo
no se observan mayores diferencias entre los niveles de independencia; de hecho, hay un
considerable número de países que, con un alto nivel de independencia en sus bancos
centrales, tienen altas tasas de desempleo. Por otro lado, los países con niveles medios de
independencia de sus bancos centrales se distribuyen de forma casi uniforme en todo el rango
de valores de inflación, aunque con tendencia a mostrar valores más altos que los países con
alta independencia. Los países con alta independencia de sus bancos centrales están
mayoritariamente concentrados en torno a niveles bajos de inflación, aunque la diferencia no
es muy marcada respecto a lo que ocurre en los países con baja independencia de su banco
central.

Figura 5. Diagrama de dispersión de la tasa de desempleo y la inflación promedio (2014-2019), diferenciado por ni-
vel de independencia del banco central

Fuente: IPD 2016, FMI, Banco Mundial, ILOSTAT.

Con el objeto de explorar estadísticamente las diferencias existentes entre los tres niveles de
independencia del banco central, en cuanto a la inflación y el desempleo, se ajustaron modelos
de regresión lineal separados para cada una de estas variables. La Tabla 1 muestra los
resultados de estos modelos en los que se incluyó, además de la independencia del banco
central, controles como la tasa de crecimiento promedio del PIB (GDP), el saldo en cuenta
corriente como porcentaje del PIB, el nivel de ingreso y la zona geográfica.
Los resultados muestran que, para el caso del desempleo, no existen diferencias entre los
distintos niveles de independencia, aunque sí entre algunas regiones y niveles de ingreso. En
cuanto a la inflación como variable dependiente se puede observar que los países con bancos
centrales de nivel medio de independencia tienen, en promedio, 2.33 puntos más inflación
anual promedio que aquellos que tienen bancos centrales con alta independencia; lo que no es
relevante. No obstante, entre países con baja y alta independencia, las diferencias en cuanto a
la inflación no son estadísticamente significativas. Estos hallazgos concuerdan con los patrones
observados en la Figura 5. Finalmente, para la inflación también se encuentran diferencias
significativas entre regiones geográficas y niveles de ingreso.

Tabla 1. Resultados de los modelos de regresión para la inflación y la tasa de desempleo

Solidez financiera e independencia del banco central

La Figura 6 muestra la densidad del ICSF según los tres niveles mencionados de independencia
del banco central. Los países con una mayor independencia tienden hacia un mayor nivel de
solidez financiera, aunque no se obsevan grandes diferencias respecto a las otras dos
categorías. La Figura 6 muestra la misma información, pero desagregada, además, por el nivel
de ingreso de los países. En los países de ingreso alto que no pertenecen a la OECD se
observan considerables diferencias entre la solidez financiera de los países que tienen mayor
independencia, en contraste con aquellos que tienen un nivel medio de independencia de su
banco central. En los países de ingreso medio bajo, la solidez financiera es similar entre los
países que tienen alta y baja independencia del banco central, y estos, a su vez, presentan
niveles de solidez mayor que los países con un nivel medio de independencia. En contraste, en
los países de ingreso medio alto, aquellos que tienen niveles medios de independencia
presentan mayores niveles de solidez que los de alta independencia, y estos, asimismo,
muestran mayores niveles que los de baja independencia.
Figura 6. Densidad del ICSF según los tres niveles de independencia del banco central

Fuente: IPD 2016 y construcción propia a partir de los FSI del FMI.

Figura 7. Densidad del ICSF según los tres niveles de independencia del banco central y el nivel de ingreso
Fuente: IPD 2016 y construcción propia a partir de los FSI del FMI.

De los gráficos anteriores, no se observa un patrón concluyente respecto a la relación que

podría existir entre independencia del banco central y solidez financiera, incluso si se
desagrega por región o nivel de ingreso. Por tanto, en esta última parte se ajustan tres
modelos de regresión para determinar si las diferencias observadas en los gráficos (en algunos
casos) resultan o no ser estadísticamente significativas. La Tabla 2 muestra los resultados de
las distintas especificaciones que se ensayaron.
El primer modelo incluye como única variable explicativa al nivel de independencia de los
bancos centrales (CBIlabel). Como era de esperarse, en función de lo observado en los gráficos
anteriores, ninguna de las dos variables dicotómicas creadas resulta significativa.
En el segundo modelo, se agregan como variables explicativas la categoría de ingreso (Income),
la región (Region), la inflación anual (Inflation), la tasa de crecimiento promedio del PIB (GDP),
la tasa de desempleo (Unemp), y el saldo en cuenta corriente como porcentaje del PIB
(Caccount). Estas últimas cuatro variables corresponden al promedio entre los años 2014 y
2019. El segundo modelo tampoco tiene variables significativas relevantes.

Finalmente, el tercer modelo incluye todas las variables del segundo modelo más la
interacción entre CBIlabel e Income. La categoría pivote para CBIlabel es “high”, es decir, los
resultados asociados al nivel de independencia del banco central se interpretan en relación
con el nivel alto. Para la variable Income, la categoría pivote es “High income: nonOECD”, es
decir, los resultados asociados al nivel de ingreso se interpretan en relación con los países de
de ingreso alto que no pertenecen a la OECD.
Considerando un nivel de significancia de 0.1, en este tercer modelo es representativo el
coeficiente asociado a la categoría “medium” de independencia del banco central. Además,
son relevantes las interacciones de esta categoría con los niveles de ingreso bajo, medio bajo y
medio alto. Finalmente, son significativas también la inflación y el saldo en cuenta corriente.
Los resultados de este último modelo muestran que un país con un nivel medio de
independencia del banco central, de ingreso bajo, tiene en promedio un nivel de solidez
financiera 0.002 más alto que un país con un nivel alto de independencia del banco central, de
ingreso alto, que no pertenezca a la OECD y que tenga niveles de inflación, crecimiento,
desempleo y saldo en cuenta corriente similares. En cambio, un país con un nivel medio de
independencia del banco central, de ingreso medio bajo, tiene en promedio un nivel de solidez
financiera 0.0137 menor que un país con un nivel alto de independencia del banco central y de
ingreso alto que no pertenezca a la OECD. En el caso de un país de independencia media e
ingreso medio alto, la solidez financiera es 0.0011 más alta.
En el caso de la inflación, la relación es inversa, es decir, a mayor inflación, menor solidez
financiera. En contraparte, la relación entre saldo en cuenta corriente y solidez financiera es
positiva: a mayor saldo en cuenta corriente, como porcentaje del PIB, mayor solidez financiera.
La conclusión general de este análisis empírico es que los datos no muestran una relación
significativa entre nivel de independencia del banco central y el indicador compuesto de
solidez financiera, entendido para este estudio como la medida estandarizada de desempeño
de estas instituciones. Las únicas relaciones significativas se encuentran en la interacción entre
países de nivel medio de independencia y niveles de ingreso bajo, medio bajo y medio alto. No
obstante solo en el caso de países con independencia media a ingreso medio bajo, el signo del
coeficiente resulta negativo. En los otros dos casos, se enceuntra que estos países tienen
incluso un nivel mayor de solidez financiera que aquellos que tienen un alto nivel de
independencia del banco central y que son de ingreso alto (no OECD). Todas las demás
comparaciones no muestran diferencias significativas, por lo que se concluye que el nivel de
independencia no es un factor determinante de la solidez financiera de los países.

Tabla 2. Resultados de los tres modelos de regresión ajustados para explicar el ICSF
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