Desarrollo Económico Brasil

EL GOBIERNO Y EL DESARROLLO ECONMICO DEL BRASIL EN EL SIGLO XIX
Author(s): Nathaniel H. Leff

Source: El Trimestre Econmico, Vol. 50, No. 200(4), NUMERO ESPECIAL 50 aniversario
(Octubre-Diciembre de 1983), pp. 2193-2225
Published by: Fondo de Cultura Econmica
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/23395667
Accessed: 04-07-2016 18:25 UTC
Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at
http://about.jstor.org/terms
JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range of content in a trusted
digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new forms of scholarship. For more information about
JSTOR, please contact support@jstor.org.
Fondo de Cultura Econmica is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend access to El
Trimestre Econmico
This content downloaded from 132.248.9.8 on Mon, 04 Jul 2016 18:25:22 UTC
All use subject to http://about.jstor.org/terms
EL GOBIERNO Y EL DESARROLLO ECONMICO

DEL BRASIL EN EL SIGLO XIX*
Nathaniel H. Leff
I. Introduccin
Este ensayo examina el papel desempeado por el gobierno del Brasil en

la experiencia econmica del pas durante el siglo xix. Es claro el inters
histrico intrnseco de este tema, y es tambin una cuestin de inters
ms general. Las relaciones entre el gobierno y el desarrollo econmico
han suscitado grandes discusiones, tanto entre los observadores casuales
como entre los cientficos sociales. Este tema tiene una importancia espe
cial porque el Estado puede influir de muchas maneras sobre el ritmo y
la direccin de la expansin econmica de un pas.1 Adems de su papel
tradicional en el campo de la integracin y la estabilidad polticas la

accin gubernamental puede modificar los precios relativos en los mer
cados de productos y factores. Ms an, la inversin pblica que provee
economas externas puede elevar tambin las tasas privadas de rendimien
to y de formacin de capital. Examinaremos aqu el efecto de la accin
gubernamental sobre el desarrollo econmico del Brasil en el siglo xix.
Antes de iniciar el anlisis debemos hacer algunos comentarios acla
ratorios. Primero, este ensayo se ocupa principalmente de la accin del
gobierno en el campo de la poltica econmica. Un anlisis completo

de la poltica brasilea del siglo xix escapa al alcance de este estudio, y
en todo caso corresponder mejor a los especialistas en ese campo. Para
nuestros fines basta sealar que grupos socioeconmicos tales como los
de grandes terratenientes y los productores de bienes de exportacin te
nan un poder y una influencia considerables.2 Al mismo tiempo la lite
* Este ensayo es un captulo de mi libro Economic Underdevelopment and Development in
Brazil, 1824-1947. Este estudio trata de explicar: 1) la incapacidad del Brasil para alcanzar
una tasa elevada de desarrollo econmico durante varios decenios posteriores a la independen
cia, y 2) el inicio de un desarrollo econmico rpido y sostenido hacia el fin del siglo xix.
La obra ser publicada por Alien and Unwin. El volumen I del estudio se titula Economic
Structure and Change. El volumen II lleva el ttulo de Reassessing the Obstacles to Economic
Development. El presente ensayo ha sido tomado del captulo 5 del volumen mencionado en
ltimo trmino [traduccin de Eduardo L. Surez].
1 Por supuesto puede conceptuarse en muchas formas el papel del gobierno en el desarrollo
econmico, ya que este tema ha sido muy discutido por los filsofos y por los cientficos socia
les de diversas disciplinas. Vase una coleccin de ensayos profundos que analizan la experien
cia de varios pases en Hugh G. J. Aitken (comp.), The State and Economic Growth, Nueva
York, 1959.
2 Sobre la influencia de los grandes terratenientes a principios del siglo vase por ejemplo
2193
2194
EL TRIMESTRE ECONMICO
poltico-burocrtica de los estratos superiores del aparato estatal tena

cierto campo de accin autnoma en el terreno poltico.3 En segundo lu
gar, no podemos discutir aqu los detalles de la poltica econmica bra
silea del siglo xix. Sin embargo, dentro de la amplia perspectiva del des
arrollo econmico a largo plazo podemos examinar algunos aspectos fun
damentales de lo que hizo el gobierno (y lo que no hizo) para promover
el progreso econmico del pas. Tambin analizaremos las causas y las
condiciones que restringan a las lites del Brasil y al Estado brasileo
en la elaboracin de la poltica econmica. Y ese enfoque nos obligar
ms adelante a dedicar una atencin considerable a un tema que de otro
modo podra parecer poco importante: las finanzas pblicas del Brasil
durante el siglo xix.
II. Algunos aspectos de la poltica gubernamental y el
desarrollo ECONMICO del BRASIL
El Estado brasileo fue relativamente eficaz en su papel de integrador

nacional. Desde la independencia hasta el decenio de 1840 hubo nume
rosos levantamientos contra el gobierno central. Estos desafos significa
ban a veces grandes costos para el rgimen imperial. Sin embargo, el go
bierno y el sistema poltico informal pudieron afrontar estas amenazas
sin una lucha armada destructiva de la magnitud que afligi a otros pa
ses latinoamericanos durante el siglo XIX.4 As pues, el Estado brasileo
Alan K. Manchester, "The Rise of the Brazilian Aristocracy", Hispanic American Historical
Review XI, mayo de 1931. En cuanto a la actividad poltica de las clases y los grupos de pre
sin vase tambin Eugene W. Ridings, "Class Sector Unity in an Export Economy: The Case
of Nineteenth-Century Brazil", Hispanic American Historical Review 58 (3), 1978; y sobre los
ltimos decenios de nuestro periodo vase Steven Topkin, "The Evolution of the Economic Role
of the Brazilian State 1889-1930", Journal of Latin American Studies 11, marzo de 1979. Ri
chard Graham examina los problemas generales implicados en la elaboracin de modelos pol
ticos para el Brasil del siglo xix en "Political Power and Land-ownership in Nineteenth-Cen
tury Latin America", pp. 112-136 de Richard Graham y Peter Smith (comps.), New Approaches
to Latin American History, Austin, 1974.
3 Vase el estudio clsico de Raymondo Faoro, Os donos Do Poder, 2* ed., Sao Paulo, 1975.
Diversos acadmicos han tendido a subrayar diferentes aspectos del mismo tema. Por ejemplo,
algunos historiadores han destacado el papel de la lite poltico-burocrtica del pas, mientras
que otros han subrayado el papel poltico del sector exportador. No parecen haber sido ade
cuadamente explorados la extensin y los lmites de la simbiosis ocurrida entre estos dos gru
pos. Acerca de la utilidad de algunos de los modelos analticos que se aplican a menudo a la
poltica latinoamericana durante este periodo vase la discusin crtica que presenta Frank
Stafford en "Bases of Political Alignment in Early Spanish America", Graham y Smith (comps.),
New Approaches, pp. 71-112.
4 Por ejemplo, acerca de los efectos negativos de la inestabilidad poltica sobre el desarro
llo econmico de Mxico durante el siglo xix vase Henry C. Aubrey, "Deliberate Industria
lization", Social Research, agosto de 1949.
GOBIERNO Y DESARROLLO DEL BRASIL
2195
provey el mnimo de estabilidad poltica necesario para que la inversin y

la produccin se desarrollaran con escasa interferencia. Adems, el Estado
mantuvo los derechos de propiedad privada en las zonas ms pobladas.

(En las regiones ms distantes los derechos de propiedad quedaban ge
neralmente asegurados por el monopolio de la violencia en manos del
cacique local.) El Estado brasileo tambin pudo afrontar con xito las
amenazas de secesin y de fragmentacin territorial. En efecto, desde un
punto de vista estrictamente econmico, es posible que el rgimen impe
rial haya sido demasiado eficaz a este respecto en el caso del noreste.5
Por ltimo, gracias a sus polticas graduales, el gobierno libr al Brasil
de una crisis poltica de proporciones colosales al afrontar el conflicto
generado por las presiones en favor de la abolicin de la esclavitud.
El contraste entre la relativa estabilidad poltica del Brasil y el patrn
ms comn en Latinoamrica se debi en parte a la forma en que se des
arroll en el Brasil el trnsito del rgimen colonial a la independencia

nacional. La transicin ocurri sin ningn desafo a los criterios tradicio
nales de la legitimidad poltica y sin una movilizacin militar y sin gene
rales que luego contendieran por el ttulo de jefe mximo.8 Tales condi
ciones podran haber generado una inestabilidad crnica en el Brasil des
pus de la independencia, como lo hicieron en las antiguas colonias espa
olas de Amrica. El cambio ocurrido en las polticas coloniales de Por
tugal durante los decenios precedentes a la independencia parece haber
sido un factor importante que facilit la transicin relativamente suave
en el Brasil. La reforma imperial y la cooptacin de las lites brasileas
propiciaron el trnsito al rgimen posterior a la independencia.7 Luego,
el proceso que condujo a la socializacin y el establecimiento del lideraz
go poltico en el Brasil promovi la estabilidad poltica a largo plazo. El
patrn que se desarroll condujo a la formacin de una clase poltica re
lativamente homognea, orientada hacia la unidad nacional y el gobierno
civil estable.8
8 Vase N. H. Leff, Economic Underdevelopment and Development in Brazil, 1822-1947, Allen
and Unwin, 1982, vol. 2, Reassessing the Obstacles to Economic Development, cap. 2.
6 Peter Smith, "Political Legitimacy in Spanish America", Graham y Smith (comps.), New
Approach.es, p. 247.
7 Vase Kenneth R. Maxwell, "The Generation of the 1790's and The Idea of Luso-Brazi
lian Empire", Dauril Alden (comp.), Colonial Roots of Modern Brazil, Baltimore, 1975, pp. 107
144. En cambio, Espaa sigui un camino diferente del de sus colonias americanas. Esto provoc
una movilizacin militar e ideolgica que allan el camino para un patrn poltico muy diferen
te del brasileo despus de la independencia.
8 Vase E. S. Pang y R. L. Seckinger, "The Mandarins of Imperial Brazil", Comparative
Studies in Society and History 14, marzo de 1972, y Jos Murilo de Carvalho, "Elite and State
Building in Imperial Brazil", tesis doctoral, Universidad de Stanford, 1974.
2196
La poltica macroeconmica constituye otra esfera importante de la

accin gubernamental. Esto implicaba las actividades gubernamentales en
el campo monetario, fiscal y del tipo de cambio. Las medidas adoptadas
aqu propiciaban en general una demanda agregada expansiva. Sin em

bargo, las condiciones de la oferta eran relativamente inelsticas en esta
economa.9 La inelasticidad de la oferta era especialmente marcada en el
caso de los alimentos de produccin nacional dadas las malas condiciones
de la transportacin que prevalecieron en el interior hasta fines de siglo.
En estas circunstancias la boyante demanda agregada propici una in

flacin crnica en el Brasil del siglo xix, y no est nada claro que la
inflacin haya promovido por s misma el desarrollo econmico del pas.
Las acciones gubernamentales afectaron tambin la asignacin de re
cursos entre las actividades de la economa brasilea. Las polticas que
establecan aranceles a las importaciones ayudaban a promover el des

arrollo industrial del Brasil.10 Y los impuestos que gravaron las importa
ciones de alimentos hacia fines de siglo estimularon el crecimiento eco
nmico del sector agrcola del sudeste. Los impuestos a las exportaciones
tuvieron efectos econmicos similares por cuanto orientaron los recursos
hacia las actividades competidoras con las importaciones.11 Convendr
apuntar que el Brasil rechaz la aceptacin irrestricta del libre comercio
y la ortodoxia liberal varios decenios antes de que tal liberacin doctri
nal ocurriera en otros pases latinoamericanos.12
La discusin se ha centrado a menudo en las polticas que tuvieron
un efecto directo en la composicin de la produccin total del Brasil

(como la poltica de industrializacin). Pero las acciones gubernamen
tales en otros campos tuvieron tambin efectos importantes en el pa
trn de expansin de la economa. Tales fueron las medidas de poltica
econmica que cambiaron la disponibilidad y los precios relativos de los
factores de produccin: tierra, mano de obra y capital. Al influir sobre
los precios relativos de los factores la poltica gubernamental afect las
tcnicas utilizadas, los rendimientos de los diversos factores productivos
y la distribucin del ingreso. El efecto principal de la poltica brasilea
9 Vase sobre estos puntos Leff, Economic Underdevelopment and Development, op. cit.,
vol. 1, Economic Structure and Change, cap. 6.
10 Vase Leff, Economic Structure and Change, cap. 8.
11 A. P. Lerner, "The Symmetry between Import and Export Taxes", Economic 111, agosto
de 1936, y R. I. McKinnon, "Intermedate Products and Differential Tariffs: A Generalization
of Lerner's Symmetry Theorem", Quarterly Journal of Economies, noviembre de 1966.
12 Acerca del patron ideolgico ms comn en la America Latina durante el siglo xix vase
Albert O. Hirschman, "Idologies of Economic Development in Latin America", Albert 0.
Hirschman (comp.), Latin American Issues, Nueva York, 1961, esp. pp. 8-9.
2197
en este rengln fue el incremento de la oferta de mano de obra en rela
cin con los otros factores y la limitacin del acceso de los pequeos
agricultores a la tierra.
Cuando el Brasil obtuvo la independencia, en 1822, gran parte de la
tierra cercana a las regiones pobladas haba sido asignada ya a latifun

distas privados. En consecuencia al revs de lo ocurrido en los Estados
Unidos, el gobierno central no dispuso de una gran cantidad de tierra
cultivable que pudiera entregar a agricultores pequeos y medianos. Pero
es igualmente claro que la poltica agraria del Brasil alent en escasa

medida la fragmentacin de las grandes explotaciones y la venta de pe
queas parcelas a pequeos agricultores, con crdito y seguridad en la
tenencia. La permanencia de las imperfecciones de los mercados de la tie
rra y el capital propici tambin el oligopsonio en los mercados laborales
locales. Otro tema de la poltica gubernamental brasilea durante el si
glo xix fue su concentracin en el mantenimiento de una oferta elstica
de mano de obra barata.13 Este inters se manifiesta en la resistencia gu
bernamental a las presiones britnicas contra la importacin de esclavos.
Y cuando los britnicos impusieron finalmente una cesacin del trfico, lo
que implicaba un aumento en los costos internos de la mano de obra, los
gobiernos brasileos promovieron la importacin de trabajadores baratos
de Europa. Estas polticas permitieron que la mano de obra siguiera sien
do un factor relativamente abundante en la economa brasilea. Al afec
tar as la dotacin de factores del pas las medidas gubernamentales au

mentaron los rendimientos del capital y de la tierra.
Esta orientacin de la poltica econmica no resulta sorprendente en
una sociedad donde el gobierno era muy sensible a los intereses de los
plantadores y terratenientes. Sin embargo, nos previene para no crear
nos una imagen ingenua del papel del gobierno en la promocin del
desarrollo econmico. Tal sera una perspectiva en la que se supusiera
que el Estado acta para resolver los problemas econmicos que afligen
a una sociedad porque los mercados son incompletos o no funcionan con
eficacia. Como acabamos de sealar, el gobierno puede actuar en efecto
para resolver problemas econmicos, pero los problemas econmicos de
una clase especfica y no los de la sociedad en conjunto. Y es posible que
la solucin de los problemas de un grupo agrave los problemas de otro.
El uso del aparato estatal por parte de la clase de los plantadores para
15 Vase un examen ms extenso de los fenmenos mencionados en el prrafo precedente en
Leff, Economic Structure, op. cit.. Sobre el material de los dos prrafos siguientes vase ibid.,
cap. 4.
2198
mantener un flujo elstico de mano de obra barata extranjera puede ha

ber satisfecho las necesidades de los plantadores, pero tambin redujo los
ingresos de los trabajadores brasileos.
Podemos resumir brevemente el argumento anterior. Durante el si
glo xix el Estado brasileo actu con relativa habilidad en su papel inte
grador, manteniendo unido el pas. Desde la perspectiva de sus cimientos
clasistas especiales el Estado influy tambin con habilidad en los rendi
mientos relativos de los factores del pas y la distribucin del ingreso.
Sin embargo, hubo un campo donde el Estado brasileo se mostr menos
eficaz: no dot al pas de un acervo adecuado de capital social de in

fraestructura. Mediante la generacin de economas externas un aumen
to de la oferta de infraestructura socioeconmica podra haber propicia
do un ritmo ms rpido de formacin agregada de capital y de desarrollo
econmico.14
En las condiciones del Brasil del siglo xix habra sido especialmente
til que el gobierno hubiera promovido una inversin masiva en transpor
tacin mucho tiempo antes de lo que en efecto ocurri.15 En particular
hay algunas razones para creer que habran sido considerables los efectos
positivos de los ferrocarriles en la reduccin de los costos de transporte
de productos voluminosos, de bajo valor especfico, y en la promocin
del desarrollo del sector agrcola brasileo durante el siglo xix. En parte
por esta razn los rendimientos sociales de la inversin en transportes
superaban a menudo a los rendimientos financieros privados que las l
neas brindaban a sus propietarios. Debemos sealar, adems, las grandes
diferencias entre el Brasil y los Estados Unidos en lo relativo a la dis

ponibilidad de medios de transporte baratos fuera de los ferrocarriles.
Antes de la poca de los ferrocarriles los Estados Unidos posean medios
de transporte mucho ms abundantes hacia su interior (mejores caminos,
ros y lagos navegables e interconectados, y canales). Se ha cuestionado
la importancia de los ferrocarriles para el desarrollo econmico de los
Estados Unidos en virtud de la existencia de estos medios de transporte
hacia el interior. En el Brasil, en cambio, eran mucho mayores los costos
14 Los trminos "bienes pblicos" y "economas exteraas" se utilizan en su sentido tcnico,
siguiendo el uso tradicional de la teora de las finanzas pblicas. Vase una exposicin, por
ejemplo, en Peter O. Steiner, "Public Expenditaire Budgeting", esp. pp. 243-256, Alan Blinder
y otros, The Economies of Public Finance, Washington, The Brookings Institution, 1974.
15 El material en que se basan las observaciones mencionadas en este prrafo apareje en
Leff, Economic Structure, caps. 2 y 7. Aqu nos ocupamos sobre todo de la promocin guber
namental de la inversin en medios de transporte tales como los ferrocarriles. En ibid.,
cap. 2, se examinan algunos aspectos de la situacin en lo que respecta a la inversin en
educacin.
2199
del transporte antes de la llegada del ferrocarril, de modo que la reper

cusin del ferrocarril fue consiguientemente mayor. En efecto, la exten
sin de los ferrocarriles en el pas parece haber sido un factor determi
nante en la iniciacin de un patrn de desarrollo ms generalizado en el
Brasil hacia fines del siglo xix.
En los Estados Unidos, adems, las instituciones del mercado o las

asociaciones voluntarias aportaban gran parte del capital social de infra
estructura. En el Brasil, en cambio, la ausencia relativa de economas

externas reduca los rendimientos privados de los esfuerzos de tales agen
cias y daba una importancia especial a la actividad promotora del go

bierno. Por otra parte, haba gran necesidad de programas de inversin
del sector pblico porque eran claras las limitaciones de lo que el go

bierno poda lograr por la va de la legislacin de promocin. Por ejem
plo, el Brasil tena una ley ferroviaria moderna para mediados del decenio
de 1830. Pero transcurrieron muchos decenios antes de que se iniciara

la construccin ferroviaria a gran escala. De igual modo el gobierno mo
dific sustancialmente el Cdigo de Comercio del pas en 1850, moderni
zando el tratamiento de la incorporacin de sociedades y de los derechos
de propiedad. Esta reforma legislativa no estimul un gran desarrollo eco

nmico. Y la introduccin en el noreste de provisiones institucionales simi
lares a las que haba introducido Torrens en Australia no bast para gene
rar un patrn similar de desarrollo agrcola. En virtud de que los cambios
estructurales importantes de la economa brasilea del siglo XIX requeran
a menudo la inversin del sector pblico, la deficiente actuacin del Es
tado brasileo en esta rea tuvo una importancia extraordinaria para el
retraso econmico del pas. Por esta razn merecen una atencin espe
cial las causas de la inversin inadecuada del gobierno durante el si

glo XIX.
III. Algunas explicaciones posibles
Aun cuando nos preguntamos por qu no ocurri algo, debemos respetar

el planteamiento bsico y la congruencia interna de la historia. Por lo tan
to, la cuestin aqu no es por qu no inici el Estado brasileo un esfuerzo
masivo de desarrollo segn los lineamientos familiares despus de la se
gunda Guerra Mundial sino por qu no inici antes un programa de in

versin y subsidios del sector pblico similar a las polticas efectivamente
implantadas en el Brasil a finales de siglo. Tales polticas bastaron para

acelerar considerablemente el ritmo del desarrollo econmico del pas.
2200
Por qu no ocurrieron medio siglo antes, por ejemplo? Se nos ocurren

varias explicaciones.
Por ejemplo, podra sugerirse que ciertas restricciones ideolgicas,
tales como una deferencia excesiva a las doctrinas del laissez-faire, im
pidieron que el Estado asumiera un papel de promotor ms activo en

la economa. Segn esta interpretacin, los gobernantes brasileos han
aparecido a veces como alienados en el terreno cultural, sometidos a las
ideologas econmicas ortodoxas desarrolladas en otras partes pero in

adecuadas para un pas como el Brasil. Sin embargo, esta explicacin
no se aplica al caso que nos ocupa. Como veremos ms adelante, la lite
poltica brasilea revel a menudo una heterodoxia considerable en sus
polticas econmicas. El Estado intervino tambin directamente en la eco
noma para subsidiar los barcos de vapor que hacan comercio de cabo
taje, la construccin de ferrocarriles (a escala limitada), las refineras
de azcar del noreste y la inmigracin europea. Aunque a menudo se
escuchaban en el Brasil del siglo xix las voces de los partidarios de la
ortodoxia del laissez-faire, la realidad de la poltica gubernamental sola
ser diferente.
Sin embargo, quiz parezca anacrnica la expectativa de que el Es

tado brasileo del siglo XIX manifestara un inters por el desarrollo eco
nmico. Generalmente se cree que las lites polticas y administrativas
del pas estaban ms interesadas en el propio crecimiento y la expansin
burocrtica que en el desarrollo econmico. Pero tales preocupaciones

son enteramente compatibles con una gran expansin del papel promotor
del sector pblico. La expansin de los programas de inversiones y sub
sidios estatales habra significado ms empleos gubernamentales y un con
trol mayor sobre los recursos econmicos de la sociedad. As pues, la

existencia de motivaciones egostas no constituye una explicacin adecua
da de la incapacidad del Estado para implantar una poltica de desarro
llo ms activa.
Tambin podran considerarse condiciones polticas internas como la

distorsin que impeda la implantacin de una poltica racional de infra
estructura. Los grandes terratenientes ejercan considerable influencia so
bre la poltica econmica brasilea del siglo xix. Y en general no se pien
sa que los terratenientes brasileos hayan constituido un grupo muy pro
gresista o preocupado por el desarrollo econmico. Sin embargo, lejos de
explicar la incapacidad de los gobiernos brasileos para realizar mayores
inversiones de infraestructura, tal explicacin "poltica" slo ahonda la
incgnita. Porque de acuerdo con la sugerencia de Schumpeter de que
2201
el monopolio y el socialismo convergen sera de esperarse que los gran

des terratenientes ejercieran una presin especialmente fuerte en favor de
la inversin pblica.18 Esto es as porque los grandes terratenientes con
extensas posesiones y amplio poder de mercado pueden interiorizar y

apropiarse la mayor parte de los beneficios sociales de la inversin en
infraestructura. En efecto, cuando hay un nmero pequeo de terratenien
tes muy grandes la disponibilidad de bienes pblicos debe aproximarse al
ptimo social en mayor medida que en una sociedad ms igualitaria,

porque son mayores los rendimientos de la participacin individual en
los asuntos pblicos.17 En consecuencia, la estratificacin social y las con
diciones polticas internas del Brasil debieron haber generado grandes
inversiones gubernamentales en infraestructura econmica.
Es claro que las lites socioeconmicas del Brasil se encontraban bien
colocadas para tomar la parte del len de los beneficios derivados del
aumento de la inversin en infraestructura econmica. Sin embargo, las
lites tradicionales del pas podran haberse opuesto por otra razn al des
arrollo: perder en tal proceso su predominio social y poltico.
Por atractiva que pueda parecer esta interpretacin no es muy apli
cable en el contexto histrico brasileo. Las lites del Brasil iniciaron el
siglo con grandes recursos para asegurar su posicin poltica y social, y
conservaron durante todo el periodo un control no discutido. Adems de
las tcnicas utilizadas de ordinario para el mantenimiento del dominio
de la lite, una circunstancia especial que facilit la estabilidad social y
poltica en el Brasil fue la elasticidad de la oferta de trabajadores extran
jeros. Esta entrada mantuvo una mano de obra abundante (y barata) en
relacin con el capital durante gran parte del siglo xix. En efecto, las
fuerzas estabilizadoras en cuestin operaron cuando la inversin acelera
da en infraestructura y el progreso econmico llegaron finalmente al Bra
sil, y las lites del pas pudieron conservar su predominio sin resistencia.
Como habra de demostrarlo la historia, la expansin econmica y el cam
bio estructural podan ocurrir en el Brasil con una alteracin mnima de
las relaciones fundamentales del poder. Resulta difcil entender por qu
las ramificaciones sociales y polticas hubieran sido diferentes si se hu
biera iniciado un proceso similar algunos decenios antes.
16 Joseph A. Schumpeter, Capitalism, Socialism, and Democracy, Nueva York, 1942. Vase
una corroboracin (en un pas subdesarrollado contemporneo) del enfoque sugerido en el
texto en J. M. Guttman, "Villages as Interest Groups: The Demand for Agricultural Extension
Services in India", Kyklos 33, 1980, 1, esp. pp. 124-127.
17 Mancur Olson, hijo, The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of
Groups, Cambridge, Mass., 1965, pp. 22-36, 43-65.
2202
IV. La demanda y la oferta de la actividad de

DESARROLLO DEL GOBIERNO
Por las razones indicadas debemos buscar otras explicaciones al hecho de
que el gobierno brasileo no haya asumido un papel ms amplio en la

inversin y la oferta de infraestructura para el desarrollo econmico du
rante la mayor parte del siglo xix. Sin embargo, advirtase que esta cues
tin tal como suele plantearse implica un problema de identificacin
clsico. Hasta qu punto se debi la omisin del gobierno sobre todo a
las condiciones de la "demanda", es decir a las presiones que se dejaran
sentir en trminos de la ideologa y el rgimen poltico prevaleciente?
Y hasta qu punto se debi a las condiciones de la "oferta", es decir a
una carencia de los recursos financieros, administrativos e intelectuales
necesarios para implantar un gran programa de infraestructura? En fun
cin de la claridad analtica debemos distinguir los efectos de estos dos
conjuntos de influencias.
Las condiciones de la "demanda" no parecen haber constituido el

problema principal. Esto lo sugiere el hecho de que los gobiernos brasi
leos del siglo xix implantaron algunas medidas por ejemplo los sub
sidios a la inmigracin europea y a la modernizacin tecnolgica en la
produccin azucarera del noreste que perseguan el desarrollo econmi
co pero no requeran grandes inversiones de recursos por su parte. Como
hicimos notar antes, no resulta sorprendente la presencia de condiciones
de demanda favorables para las polticas de desarrollo en un pas domi
nado por los grandes terratenientes. Sin embargo, se ha sugerido que los
terratenientes de las regiones de plantaciones pudieran haberse opuesto
a la construccin de ferrocarriles hacia el interior del Brasil. Esto es as
porque la construccin de ferrocarriles creaba una fuente nueva de deman
da de trabajadores que podra haber elevado los costos laborales de las

plantaciones. Tambin podran haberse generado presiones al alza sobre
los salarios a medida que los ferrocarriles reducan el costo de la migra
cin de los trabajadores de las plantaciones hacia las abundantes tierras
del interior del Brasil. De hecho, sin embargo, estas consideraciones pri
vadas que podran haberse opuesto a la construccin de ferrocarriles no
parecen aplicables al caso brasileo. La elasticidad de la oferta de mano
de obra importada (mantenida mediante otras polticas) protega efecti
vamente a las plantaciones contra las presiones ejercidas a largo plazo

sobre los salarios. Adems, la disminucin de los costos de transporte
de productos provenientes del interior podra haber reducido los costos
2203
salariales de las plantaciones. Esto es as porque los ferrocarriles despla
zaban hacia abajo la curva de oferta de los alimentos (bienes de asala

riados) y aumentaban su elasticidad con respecto al precio.18
As pues, las condiciones de la "demanda" no parecen haber sido la
restriccin dominante que limitara la escala de los programas de infra
estructura del gobierno. Si pasamos a considerar la oferta de insumos
necesarios para un programa ms amplio de desarrollo gubernamental
veremos que los recursos intelectuales no parecen haber constituido el pro
blema principal. Es obvio que las lites polticas del Brasil perciban las
necesidades econmicas del pas estrictamente dentro del marco de sus
propios intereses de clase. Como sealamos antes, la distribucin del in
greso ocupaba un lugar destacado en esa perspectiva. Dentro de su propio
marco, sin embargo, los lderes parecen haber estado intelectualmente cons
cientes de lo que requera el desarrollo econmico del pas (en su propia
versin). Y como hemos visto, la expansin de la infraestructura econmi
ca habra beneficiado los intereses de las lites brasileas. Adems, los
lderes polticos del pas estaban dispuestos tambin a alejarse de ciertas
ortodoxias doctrinales corrientes para implantar medidas que considera
ban necesarias. Pero la comprensin intelectual de la situacin no era una
condicin suficiente para el desarrollo econmico. Por ejemplo, el pas
tena una moderna ley ferroviaria para el decenio de 1830, pero ello no
bastaba para estimular la construccin ferroviaria a gran escala.
La experiencia del noreste constituye el ejemplo ms importante de
una situacin en la que el atraso intelectual parece haber obstruido una
poltica macroeconmica de desarrollo. Como se ha sealado en otra par
te, el desarrollo de esa regin requera una paridad entre el milreis y la
libra esterlina considerablemente mayor que la tasa de cambio global del
pas. Pero en el siglo xix no se haba desarrollado todava la tcnica de
los tipos de cambio mltiples; as se entiende la falla de la lite en este
caso. En cambio, los lderes polticos del Brasil fueron suficientemente
innovadores hacia el final del periodo para elaborar el programa de va
loracin utilizado al elevar el valor de las exportaciones de caf.
Si continuamos la bsqueda de restricciones a la oferta de actividad
promotora del sector pblico en el Brasil del siglo xix surgir de inme
diato un factor: los recursos financieros. Hasta los ltimos decenios del
siglo los recursos fiscales a disposicin del Estado brasileo para inver
sin en infraestructura y programas de subsidios eran pequeos en rea
18 Sobre estos puntos vanse caps. 6 y 7 de Leff, Economic Structure and Change. La els
tica oferta de trabajo en el siglo xrx se documenta en ibid., cap. 4.
2204
cin con las necesidades de desarrollo del pas. A su vez esta restriccin
derivaba de dos condiciones bsicas. El Estado experimentaba grandes

presiones para la asignacin de recursos en campos distintos del desarro
llo econmico. Adems era relativamente bajo el nivel del gasto total del
gobierno.
V. La restriccin de las finanzas pblicas sobre el gasto
EN DESARROLLO
En el cuadro 1 aparecen algunos datos sobre el gasto del gobierno central

(financiado con impuestos y prstamos) en decenios sucesivos del siglo xix.
Estas cifras nos dicen mucho acerca del gasto total del sector pblico del
Brasil, porque el sistema fiscal del pas estuvo muy centralizado durante
la mayor parte de ese siglo. Hasta el decenio de 1880 los ingresos fiscales
del gobierno eran aproximadamente 4.5 veces mayores que los de los go
biernos provinciales.19 La participacin del gobierno central en el total del
gasto del sector pblico era mayor an porque el gobierno central tena
tambin mayor acceso a los prstamos externos e internos. Despus de
1891 ocurri cierta descentralizacin fiscal, pero las recaudaciones fis
cales del gobierno central siguieron siendo hasta 1913 cerca de tres ve
ces mayores que las de las provincias. Adems, los gobiernos locales te
nan tambin una participacin muy pequea en el total de los ingresos
del sector pblico.20 Por lo tanto, los datos del cuadro 1 aportan una in
formacin importante acerca del nivel y el crecimiento del gasto total del
sector pblico durante el siglo xix.
Como lo indica el cuadro 1 el nivel de gastos del Estado brasileo

era relativamente bajo durante la mayor parte del siglo xix. El gasto total
anual permaneci por debajo de los 5 millones de libras (alrededor de

25 millones de dlares) hasta la Guerra Paraguaya del decenio de 1860.
Y todava en el decenio de 1890 el gasto anual del gobierno central ascen
da a menos de 15 millones de libras (aproximadamente 75 millones de
dlares). Ms adelante examinaremos algunos aspectos del sistema fiscal
responsables de los niveles bajos y la tendencia ascendente observados en
19 Esta cifra se calcul con datos que figuran en una compilacin preparada para el trabajo
de investigacin de Phillippe Schmitter y John Coatsworth en "Historical Perspectives on the
State, Society, an Economy in Latin America", mimeografiado, Universidad de Chicago, 1977,
pgina 17.
20 Datos disponibles para 1856 indican que el gobierno local responde por 3% aproximada
mente de los gastos totales del sector pblico (definidos como la suma de los gastos del go
bierno central y los gobiernos provinciales y municipales). En 1885-1886 la proporcin era de
5 %. Estas cifras aparecen en Elite and State-Building, de Jos Murilo de Carvalho, p. 310.
2205
el cuadro 1. Ntese aqu, sin embargo, que los recursos financieros a

disposicin del gobierno central brasileo parecen ms escasos an si se
expresan en relacin con la magnitud de la poblacin cuyo bienestar po
dran tratar de promover. Como lo revelan las cifras del gasto per capita
de la columna (3), el gasto gubernamental per capita se mantuvo consi
derablemente por debajo de una libra esterlina durante los primeros cua
tro decenios de vida independiente. Slo despus de la Guerra Para

guaya se super la cifra mencionada. Y apenas en el primer decenio del
siglo xix se alcanz la cifra de 1.5 libras.
Cuadro 1. Valor en libras esterlinas del gasto del gobierno central en el
Brasil del siglo XIX. Precios corrientes y constantes
(1)
(2)
libras )
Gasto medio
Periodo
anual a pre
cios corrientes
(3)
(4)
(5)
Gasto medio
Gasto per
anual a pre
capita a pre
cios constantes
cios corrientes
(miles de
(libras)
(1880)
Gasto per
capita a pre
cios constantes
(miles de
libras )
(1880)
(libras)
1823-1831
1747
.344
999
.196
1832-1841
1842-1851
1852-1861
2 377
3170
.401
.460
1703
2 918
.286
.423
4919
.614
4 534
.566
1862-1871
1872-1881
1882-1891
1892-1901
1902-1911
10 051
1.075
7 923
.846
13 769
1.252
14 873
1.113
1.268
1.097
1.598
14679
.887
12 483
16 973
18 146
29 609
1.409
33 519
1.128
Fuente: Clculos basados en datos del valor en milreis del gasto del gobierno central que
presenta Oliver Onody en A Inflao Brasilea, 1822-1958, Rio de Janeiro, 1960, pp. 195-198, y
en datos referentes a la tasa de cambio brasilea. Para calcular el valor del gasto del gobierno
central a precios constantes en libras se utiliz el ndice de precios de las exportaciones del
Reino Unido, la fuente principal de las importaciones brasileas. Esta serie se tom de Albert
H. Imlah, Economic Elements in the Pax Britannica, Cambridge Mass., 1958, pp. 94-98.
Pueden utilizarse diversos criterios de medicin para evaluar estos

niveles de gastos. Por ejemplo, podran compararse las cifras brasileas
con la magnitud del gasto gubernamental de los pases menos desarro
llados contemporneos, o de los Estados Unidos durante el siglo xix. Sin
embargo, no nos interesa primordialmente un estudio comparado de las
finanzas pblicas. En este contexto la comparacin ms pertinente es la
magnitud de los recursos fiscales del gobierno en relacin con la magnitud
2206
de la tarea de desarrollo que afront el Brasil en el siglo xix. Eran defi

cientes las condiciones iniciales del pas en lo relativo al capital de infra
estructura social.21 Al mismo tiempo, las difciles condiciones geogrficas
y topogrficas significan costos elevados para un sistema de transporta
cin viable. En este sentido resultaban relativamente pequeos los recur
sos financieros a disposicin del Estado brasileo hasta fines del siglo xix.
Las posibilidades de un programa de inversin del sector pblico con
un gran efecto sobre el desarrollo econmico eran afectadas tambin por
otra condicin. Durante gran parte del siglo xix una gran porcin de los
recursos financieros del Estado se dedicaba a renglones distintos del des
arrollo. En el cuadro 2 aparecen los usos del gasto total del gobierno cen
tral en aos seleccionados del periodo de 1840 a 1889.
Cuadro 2. Asignacin de los gastos del gobierno central
por usos, 1841-1889

(Porcentajes)
Alios Adminis- Militares dela Misceldneos Desarrollo

trativos deuda economico
8
1841-1842
19
53
17
1845-1846
21
49
20
1850-1851
41
27
18
10
1859-1860
20
47
14
1865-1866
13
67
16
8
1870-1871
16
34
26
12
19
29
4
14a
20
1880-1881
1889
12
23
27
33
26
Fuente: Clculos basados en datos tomados de Jos Murilo de Carvalho, Elite and State
Building in Imperial Brazil, tesis doctoral, Universidad de Stanford, 1974, pp. 578, 580, 581.
a La participacin relativamente grande de la categora de gastos "Miscelneos" en 1880
1881 refleja los gastos excepcionalmente elevados en los ex esclavos.
Convendr hacer una breve explicacin de las cinco categoras utili

zadas en el cuadro 2. La categora de gastos administrativos se refiere
sobre todo al pago del personal de los diversos ministerios. Dado el inte
rs especial de los gastos militares se agrupan por separado las asigna
ciones de los ministerios militares. Adems, el servicio de la deuda se
anota como un rengln especial a causa de la gran prioridad que otorga
21 Leff, Reassessing the Obstacles, op. cit., cap. 2.
2207
ban los gobiernos brasileos a los pagos de amortizacin e intereses de la

deuda externa e interna del pas. Por ltimo, la categora de desarrollo
econmico comprende los gastos gubernamentales para fines tales como
obras pblicas, salud y educacin, navegacin de vapor y ferrocarriles.
El cuadro 2 revela varios aspectos importantes. Primero, el gasto en
renglones administrativos y militares representaba una porcin relativa
mente grande del gasto del gobierno central en los primeros aos del pe
riodo. Pero el porcentaje de estas dos categoras de gastos baj percep
tiblemente a travs del tiempo. La participacin del gasto administrativo
y militar baj de 72 % del gasto total del gobierno central en 1841-1842 a
35 % en 1889. La declinacin a largo plazo result especialmente mar

cada (a excepcin de los aos de la Guerra Paraguaya) en el caso del
gasto militar. Segundo, el cuadro 2 revela que al inicio del periodo y
durante la mayor parte del siglo el gasto en desarrollo econmico cons
titua una porcin pequea del gasto total del gobierno central. Sin em
bargo, esta categora muestra una tendencia ascendente fuera de los aos
de la guerra. La participacin del gasto en desarrollo haba ascendido a
33 % del total para 1889.

As pues, dos condiciones bsicas explican la restriccin, derivada de
las finanzas pblicas, de la capacidad del Estado brasileo para darle

al pas una infraestructura econmica ms adecuada antes de la lti
ma parte del siglo xix. Los recursos financieros del gobierno eran pe
queos en relacin con las necesidades de desarrollo del pas, y la parti
cipacin de la inversin en desarrollo en el total del gasto del gobierno
central fue reducida durante la mayor parte del periodo. Sin embargo,
estas condiciones eran slo las causas inmediatas del problema. Para en
tender ms claramente la situacin debemos considerar los factores sub
yacentes que determinaron la severidad inicial y el relajamiento posterior

de la restriccin de las finanzas pblicas sobre el gasto de desarrollo en
el Brasil del siglo xix.
VI. LOS PATRONES DE LA ASIGNACIN GUBERNAMENTAL
Es clara la razn del patrn de la asignacin gubernamental que aparece

en el cuadro 2. El gobierno brasileo asign gran prioridad al manteni
miento de la estabilidad poltica y la prevencin de la secesin territorial.
Los militares y el aparato burocrtico constituan los principales instru
mentos de poltica utilizados para ambos propsitos por el Estado. Ad
virtase adems que si asignamos gran valor a la integracin poltica no
2208
podremos culpar al gobierno brasileo por la asignacin de fondos para

tal propsito. La estabilidad poltica es un bien pblico cuya importancia
para el desarrollo econmico se ha reconocido desde hace mucho tiempo.
Y es evidente que el mantenimiento de la integridad territorial era muy
apreciado por razones no econmicas. Los norteamericanos que conside
ran excesivo el hincapi del gobierno brasileo en las actividades de in
tegracin debern recordar los grandes costos de la Guerra Civil de

r 22
su pas.
En trminos ms generales la gran prioridad concedida por el Estado
brasileo a la conservacin de la unidad del pas corresponde a un pa

trn observado por Bert Hoselitz,23 quien sugiri que los Estados nuevos
se concentran primero en la integracin poltica y slo ms tarde conside
ran otros problemas tales como el desarrollo econmico. Sin embargo, la
porcin relativamente grande del gasto gubernamental brasileo dedicada
a la integracin poltica tuvo un importante efecto secundario. Gracias a
este patrn de asignacin los recursos disponibles durante la mayor parte
del siglo para la inversin del sector pblico en proyectos de desarrollo
eran menores an de lo que podran sugerir los bajos niveles absolutos

del gasto gubernamental que aparecen en el cuadro 1.
En el curso del siglo xix cambi marcadamente la composicin de los
gastos del gobierno central. Disminuy la parte del gasto destinada a ac
tividades de integracin y aument la parte destinada al desarrollo eco
nmico (vase cuadro 2). Adems, esta tendencia continu despus del
decenio de 1880, donde termina el cuadro 2. La informacin disponible
sobre la composicin del gasto del gobierno central en el periodo de 1890
a 1913 indica que la participacin de la formacin de capital fijo aumen
t de un promedio anual de 7 % en el decenio de 1890 a 11 i% en el
22 Por supuesto que el Estado brasileo ha gastado en la milicia y en la burocracia ms
de lo necesario para alcanzar sus metas de integracin. Obsrvense adems que las compara
ciones internacionales son de escasa utilidad para elaborar juicios sobre este punto. Por ejem
plo, el personal militar constitua .3% de la poblacin total del Brasil en 1876, y .2% en
1889. Las cifras correspondientes para los Estados Unidos fueron 0.1 % en 1871 y 0.06 % en
1891. (Datos tomados de Jos Murilo de Carvalho, Elite and, State-Building, pp. 389-390.) En
cambio, el promedio de una muestra de 18 Estados europeos en 1858 lleg a 1 %, una cifra
mucho mayor que la del Brasil. (La cifra europea ha sido tomada de Frederic Pryor, Public
Expenditures in Communist and Capitalist Nations, Homewood, 111., 1968, pp. 101-102.) Sin
embargo, tales comparaciones internacionales no pueden servir de base para obtener inferencias
acerca de la eficiencia del gasto del sector pblico. Se necesita informacin adicional acerca
de las necesidades "objetivas" de la seguridad, las preferencias de la lite y los costos relativos
de los factores, para distinguir las diversas influencias en los patrones de la distribucin en
casos especficos.
23 Bert F. Hoselitz, "Economic Policy and Economic Development", Altken (comp.), The
States and Economic Growth, esp. pp. 333-334, 339.
2209
decenio de 1900. Para el periodo 1910-1913 esta participacin haba

aumentado a 21 %.24
Cuatro hiptesis (complementarias) podran explicar este cambio en
la composicin del gasto del gobierno central en el Brasil del siglo xix.
Primero, es posible que hayan cambiado las preferencias y los valores
de los lderes polticos del pas. Quiz en respuesta a nuevas corrientes
ideolgicas es posible que hayan empezado a conceder mayor prioridad
al desarrollo econmico. O bien es posible que no hayan cambiado las

preferencias sino que el desarrollo econmico fuera un bien "de lujo"
para las lites del pas. Por lo tanto, aun con preferencias constantes el
gobierno asign al desarrollo una proporcin mayor de sus gastos a me
dida que el gasto total alcanzaba niveles absolutos ms altos.
Otra posibilidad es el efecto acumulativo e intertemporal de las ins
tituciones y los hbitos desarrollados en el periodo anterior de construc
cin ms intensiva del Estado. En consecuencia, podra haberse alcanzado
en el futuro el mismo nivel de tranquilidad poltica con un gasto propor
cionalmente menor en el terreno de la integracin. Por ltimo es posible
que algunos gastos de integracin hayan tenido aspectos de "costos fi
jos". Es decir, se habran obtenido economas de escala en cuanto se

alcanzaran ciertos niveles de umbral (por ejemplo, con respecto al ejr
cito). En consecuencia, podran obtenerse resultados polticos similares

sin aumentos proporcionales de los gastos gubernamentales.
La presentacin de estas cuatro hiptesis puede ayudarnos a evitar
una explicacin demasiado simplista del cambio ocurrido en el patrn de
asignacin del gobierno brasileo durante el siglo xix. Sin embargo, un
examen de sus mritos relativos nos alejara demasiado de nuestros fines
actuales. Adems, cualesquiera que hayan sido las causas del cambio su
efecto en el contexto actual es claro: dedicar recursos adicionales a la
inversin del sector pblico. Aunado al incremento del gasto total del
gobierno, el cambio de la asignacin produjo un patrn de aceleracin
del gasto gubernamental en desarrollo econmico hacia finales del siglo.
VII. La RESTRICCIN EN EL TOTAL DE LOS RECURSOS FISCALES
El otro factor importante que determin la pequeez de la inversin del

24 Clculos basados en datos de Annbal Villela y Wilson Suzigan, Poltica do Governo e
Crescimento da Economa Braslleira, 1889-1945, Ro de Janeiro, ipea, 1973, p. 414. Advirtase
que la categora "desarrollo econmico" del cuadro 2 difiere de la "formacin de capital fijo"
de la fuente que acaba de citarse. La primera categora incluye renglones tales como el gasto
en educacin pblica y los subsidios concedidos a los ferrocarriles.
2210
sector pblico durante la mayor parte del siglo xix fue el bajo nivel ge
neral del gasto del gobierno brasileo. Esta condicin reflejaba algunos
aspectos bsicos de la situacin fiscal que afront el Estado brasileo en
su esfuerzo por obtener mayores ingresos impositivos. En las economas
ms desarrolladas la demanda de servicios del sector pblico suele ser un
determinante importante del volumen del gasto gubernamental. En cam
bio, en los pases subdesarrollados los niveles de las finanzas pblicas

estn determinados a menudo por restricciones de la oferta: la escasez
de bases impositivas que generen rendimientos adecuados a los costos de
la recaudacin de impuestos. Es decir, ciertas condiciones comunes en los
pases subdesarrollados (vase ms adelante) conducen a menudo a cos

tos de recaudacin demasiado elevados de los nuevos impuestos. En con
secuencia el gasto gubernamental no puede alcanzar el nivel que sera

socialmente ptimo si no tuvieran que considerarse tales "costos de tran
' 59 25
saccion .
Tal rigidez parece haber restringido los niveles de las finanzas pbli
cas en el Brasil del siglo xix. Como sealamos antes, el Estado brasileo
tena grandes incentivos (aunque fuera slo en trminos de su propia

grandeza) para aumentar el volumen de los recursos econmicos a su
disposicin. Los terratenientes del pas tambin saldran ganando ya que
se apropiaran la mayor parte de los beneficios de la expansin de la

inversin del sector pblico. Sin embargo, un gran aumento de la pe
netracin fiscal a otras esferas de la sociedad implicaba tambin conside
rables costos econmicos. En consecuencia eran muy bajos los beneficios
sociales marginales netos de la expansin de las finanzas pblicas. Como
resultado tal expansin fiscal encontraba naturalmente la oposicin de las
lites socioeconmicas del Brasil.
En virtud de las grandes distancias, las malas comunicaciones y las

bajas tasas de alfabetismo en este vasto pas agrario eran muy elevados
los costos del contacto con la mayora de las bases potenciales de impues
tos. En cambio era relativamente fcil la recaudacin de los impuestos
a las importaciones y las exportaciones. Por esta razn los ingresos y los
gastos del gobierno brasileo dependan en gran medida de los impuestos
25 Richard A. Musgrave, Fiscal Systems, Nueva Hven, 1969, pp. 118-119; J. R. Ltz y
E. R. Morss, "A Theory of Tax Level Dterminants in Developing Countries", Economic Devel
opment and Cultural Change 18, abril de 1970. La heterodoxia fiscal del Brasil gener fre
cuentes dficit presupuestarios; en consecuencia, los gastos gubernamentales anuales no se igua
laban necesariamente a los ingresos anuales. Sin embargo, los gastos no podan estar totalmente
desconectados de los ingresos dadas las consecuencias de tal situacin en materia de inflacin
y balanza de pagos. As pues, el nivel de la recaudacin de impuestos afectaba tambin los ni
veles del gasto gubernamental.
2211
al comercio exterior. Entre 1830 y 1885 cerca de 70 % de los ingresos

estatales provena de los impuestos a las importaciones y las exportacio
nes.26 Como lo indica esta cifra los impuestos generalizados a la tierra
agrcola no constituan una fuente importante de ingreso gubernamental
en el Brasil del siglo xix. En este sentido el pas contrastaba notablemente
con otros tales como la India o el Japn durante ese siglo.27 El poder
poltico de los terratenientes brasileos no parece ser la explicacin perti
nente de esta diferencia. Los impuestos de importacin y exportacin
gravaban al sector del comercio exterior, que englobaba a los ms pode
rosos terratenientes del pas. Como indicamos antes, los grandes terrate
nientes se habran apropiado la mayor parte de las ganancias derivadas
de una situacin en la que los beneficios del aumento del gasto guberna
mental superaran a los costos. Dadas estas condiciones se requiere una
elaboracin ms compleja para explicar la ausencia de una tributacin

generalizada sobre la tierra en el Brasil.
Una circunstancia importante en este contexto era la abundancia de
tierra en el Brasil y las consiguientes bajas razones de la mano de obra
a la tierra en el sector agrcola interno del pas. Dada la escasa presin
malthusiana de la poblacin sobre la tierra era baja la renta ricardiana,
la base de la tributacin predial.*8 A menudo se ha discutido este elemento
de la renta baja en trminos de una ausencia de liquidez financiera. Sin
embargo, el bajo ingreso neto parece ser la condicin bsica ms impor
tante. Adems, las malas comunicaciones y las bajas tasas de alfabetis

mo del Brasil implicaban elevados costos administrativos de la recauda
cin de un impuesto predial (por supuesto, los levantamientos catastrales
slo eran una parte de estos costos administrativos). Estas condiciones
favorables para los altos costos de las transacciones y un bajo excedente
econmico significaban que los rendimientos fiscales netos generados por
una tributacin generalizada de la tierra del sector agrcola interno del
Brasil habran sido pequeos. Por el contrario, la escasez de tierra gener
en algunos pases asiticos una situacin donde las rentas ricardianas eran
suficientemente elevadas para suministrar una fuente importante de ingre
sos tributarios y de gastos del sector pblico.
Pero en el sector del comercio exterior brasileo eran muy diferentes
26 Vase el cap. 4 de Lef, Reassessing the Obstacles, op. cit.
27 Richard Bird, Taxing Agricultural Land in Developing Countries, Cambridge, Mass.,
1974, cap. 5, y Richard Bird, "Land Taxation and Economic Development: The Model o Meiji
Japan", Journal of Development Studies 23, enero de 1977, esp. cuadro 1.
28 Evsey Domar, "The Causes of Slavery or Serfdom: A Hypothesis", Journal of Economic
History XXX, marzo de 1970.
2212
las circunstancias. All los costos de las transacciones no eran tan gran
des en relacin con la magnitud del excedente econmico como para re
ducir considerablemente las ganancias sociales netas de la tributacin. As
pues, dada la diferencia de las condiciones en el sector del comercio ex
terior y el sector de la agricultura interna del Brasil, los ingresos y los
gastos del gobierno dependan en gran medida del valor del comercio in
ternacional del pas. Sin embargo, las tasas impositivas fijadas sobre esta
base no podran establecerse a niveles arbitrariamente elevados, porque las
exportaciones y las importaciones podran disminuir hasta el punto en que
disminuyeran los ingresos tributarios totales. Adems, el valor del comercio
exterior del Brasil era demasiado pequeo para suministrar un gran volu
men de recursos fiscales durante la mayor parte del siglo xix. En este con
texto resulta til una comparacin con la situacin de los Estados Unidos
en ese siglo. Tambin el gobierno central de los Estados Unidos utiliz en
gran medida los impuestos a las importaciones como una fuente de ingre
sos fiscales durante el siglo xix, pero el valor del comercio exterior de los
Estados Unidos era tan superior al del Brasil que aportaba una base tri
butaria mucho mayor.29
El Estado brasileo trat de complementar sus ingresos tributarios
con prstamos internos y externos. En 1864, antes de la Guerra Paragua
ya, la deuda gubernamental ascenda a 2.1 libras esterlinas por persona
en el Brasil.30 En 1870, tras del gran aumento de los gastos y los prsta
mos ocurridos durante la guerra, dicha cifra se elev a 4.1 libras. Ade
ms, el endeudamiento del gobierno brasileo no se limitaba a las fuen
tes externas. Entre 1841 y 1889 fluctuaba desde 42 hasta 62 % la parti
cipacin de los acreedores nacionales en el total de los pagos del servicio
de la deuda gubernamental.31 Aunque los prstamos daban al Estado bra
sileo una adicin a sus recursos fiscales muy til a corto plazo no resol
van los problemas de finanzas pblicas del pas. En efecto, el servicio
de la deuda lleg a constituir uno de los renglones ms importantes del
gasto gubernamental (vase cuadro 2). Por otra parte, el margen del
endeudamiento se fijaba tambin en ltima instancia por la capacidad
de servicio de la deuda, o sea por los ingresos tributarios. Durante la
28 Sobre estos puntos vase el cap. 5 de Leff, Economic Structure and Change, op. cit.
30 Estas cifras se completaron con datos tomados de Mircea Buescu, 300 Anos de Inflao,
Ro de Janeiro, apec, 1973, p. 201. A su vez, los datos de Buescu fueron tomados de Amaro
Cavalcanti. Si se incluye en la deuda el dinero emitido por el gobierno la cifra per capita para
1864 sera 2.4 libras esterlinas, y la de 1870 sera 5.5 libras esterlinas.
81 Clculos basados en datos tomados de Jos Murilo de Carvalho, Elite and State Build
ing, op. cit., pp. 570, 580-581.
2213
mayor parte del siglo xix estos ingresos no permitieron un alto nivel del
gasto gubernamental per capita en el Brasil.
VIII. El crecimiento de los recursos fiscales del gobierno
Hemos subrayado aqu la importancia del comercio exterior del Brasil

como la fuente predominante de los ingresos gubernamentales durante el
siglo xix. Las exportaciones constituan la base tributaria principal de

este problema fiscal. Las importaciones, permitidas por las exportacio
nes, tambin planteaban la posibilidad de recaudar impuestos. Adems,
el aumento de las exportaciones incrementaba la capacidad del Estado
para obtener prstamos. Por ltimo, el crecimiento de las exportaciones
tena un efecto indirecto de estmulo a la expansin de las actividades
urbanas (y quiz tambin de algunas actividades rurales), que podran
gravarse a un costo relativamente bajo. Es posible que estas considera
ciones resulten plausibles a priori. Pero es esencial que establezcamos si
un enfoque que subraya el papel de las exportaciones en las finanzas p
blicas del Brasil del siglo xix es compatible con los datos empricos de
la expansin fiscal ocurrida en el curso de la experiencia histrica efec
tiva del pas. Entre 1822 y 1913 creci el gasto del gobierno central, ex
presado en milreis nominales, a una tasa de 4.8 % anual. En trminos
per capita el gasto nominal del gobierno creci a una tasa anual de 3.1 %.
(Por supuesto el crecimiento del gasto gubernamental en trminos reales
fue menor en la medida en que el Brasil experiment una inflacin a
largo plazo durante el siglo xix.)32
Dos cuestiones bsicas requieren verificacin emprica. Hasta qu
punto explica el crecimiento del comercio exterior del Brasil durante el
siglo xix, en trminos estadsticos, la expansin fiscal del Estado brasile
o durante este periodo? Tambin desearamos saber en qu medida con
dujo el crecimiento de las exportaciones a una expansin de los gastos o
los ingresos del gobierno central. Para responder a esta cuestin debemos
estimar las elasticidades pertinentes, las que indican el grado en que un
cambio porcentual dado de los ingresos por exportaciones del pas se aso
ci a un cambio en los ingresos o los gastos del gobierno central.33
32 Como se explica en el cap. 6 de Leff, Economic Structure, la tasa global de incremento
de los precios brasileos durante este periodo se aproximaba probablemente a 2.5 % anual. Se
indica tambin que la tasa interna de inflacin de los precios del Brasil, incluidos los produc
tos del sector agrcola nacional, superaba al ritmo de la depreciacin del tipo de cambio del
pas. En consecuencia el poder de compra interno del gobierno aument mucho menos que lo
implicado por los valores en libras presentados en el cuadro 1 de este ensayo.
33 Los gobiernos provinciales del Brasil tambin recaudaban algunos impuestos al comercio
2214
En el apndice de este ensayo se presenta el modelo economtrico uti

lizado para el efecto. Los resultados revelan una correlacin muy estre
cha entre el crecimiento de las exportaciones brasileas y el crecimiento
de los ingresos y los gastos del gobierno central. Adems, dada la natu
raleza de las variables especificadas (las exportaciones y una variable

concurrente de finanzas pblicas), es clara la direccin de la causalidad
en este caso. Por otra parte, dadas las tcnicas estadsticas utilizadas es
tos resultados de correlacin no reflejan el hecho de que todas estas series
de tiempo contengan fuertes tendencias temporales. Por ltimo, los par
metros estimados nos permiten calcular las elasticidades del ingreso y el
gasto del gobierno central a largo plazo con respecto a las exportaciones.
Ambas elasticidades se aproximan a la unidad. As pues, las finanzas p
blicas del pas se expandieron a lo largo de una ruta casi completamente
paralela a la expansin de las exportaciones. Como lo indica este hallaz

go, el crecimiento de los gastos estatales del Brasil durante el siglo xix
se vio restringido por el ritmo lento del crecimiento del comercio exterior
del pas durante la mayor parte del periodo.
Hacia fines del siglo los gastos del gobierno central experimentaron
un aumento notable. Entre 1898 y 1913 el gasto gubernamental valuado
a precios constantes en libras aument a una tasa de 10 % anual.84 Hasta
cierto punto esta extraordinaria expansin fiscal refleja la recuperacin
de una depresin cclica. Un desplazamiento de la base tributaria hacia
el sector industrial influy tambin en este aumento. Pero todava en 1913
era demasiado pequea la participacin de la industria en la produccin
agregada del Brasil para constituir una fuente importante de ingresos fis
cales. Ms significativo an es el hecho de que los resultados estadsti

cos presentados en el apndice indican que el gran aumento del gasto gu
bernamental ocurrido en los ltimos 15 aos de nuestro periodo puede
explicarse en parte por el aumento concomitante de las exportaciones bra
sileas.35 Adems hubo algunos cambios polticos importantes que facili
exterior. Sin embargo, esto casi no afecta nuestro anlisis porque el gobierno central reciba
la mayor parte de los impuestos al comercio exterior del pas. Adems, como se indica en el
texto, los ingresos por exportaciones se interpretan tambin aqu como un indicador de la mag
nitud de la base de finanzas pblicas del sector avanzado de la economa.
34 El valor t de este coeficiente de tendencia es 10.5. La regresin de la tendencia se calcul
con datos referentes al valor en libras esterlinas del gasto anual del gobierno central. El de
flactor utilizado para calcular la serie en precios constantes (1880) en libras esterlinas es la
serie de precios de exportacin de la Gran Bretaa. Esa serie se tom de Albert H. Imlah,
Economic Elements in the Pax Britannica, Cambridge, Mass., 1958, pp. 94-98. Durante los dos
decenios precedentes, de 1878 a 1897, el valor de los gastos del gobierno central a precios cons
tantes en libras esterlinas haba aumentado a una tasa de slo 2.1 % anual.
35 Vase Leff, Economic Structure, op. cit., cuadro 1.
2215
taron el relajamiento de la restriccin de las finanzas pblicas durante
este periodo (vase ms adelante).

El gran incremento del gasto gubernamental ocurrido a finales del si
glo tuvo importantes consecuencias para el desarrollo econmico del Bra
sil. La aceleracin ocurri conjuntamente con la modificacin del patrn
de las asignaciones gubernamentales que mencionamos antes. Estos dos
cambios afectaron en forma multiplicada la magnitud de la inversin gu
bernamental en infraestructura econmica. En conjunto constituyeron una
importante fuerza impulsora del proceso de desarrollo del Brasil.
IX. La estructura constitucional y el cambio
Hasta aqu, nuestro examen de los bajos niveles del gasto del gobierno
central durante la mayor parte del siglo xix se ha centrado en gran me
dida en los factores econmicos. Es obvio que tambin fueron importan
tes las condiciones polticas.86 En particular las condiciones relacionadas
con la integracin poltica influyeron sobre los arreglos constitucionales
del pas, y por tanto sobre la capacidad de movilizacin de los ingresos
tributarios. Entre 1834 y 1840 el Brasil experiment con un sistema po
ltico descentralizado ("federal"). Sin embargo, surgieron graves presio
nes centrfugas que condujeron al restablecimiento de una estructura cons
titucional fuertemente centralizada. Durante la mayor parte del siglo xix
el Brasil tuvo as una estructura poltica unitaria, ms bien que federal.
Aqu resulta de particular importancia el hecho de que el control de los
instrumentos de la poltica econmica estuviera muy centralizado en el
sistema unitario, sobre todo en lo referente a la tributacin y los prsta
mos externos.
Esta estructura poltica centralizada no puede descartarse como fen

meno legal poco importante, porque los arreglos constitucionales afecta
ban de dos maneras las finanzas pblicas y el nivel del gasto total del des
arrollo. Primero, los gobiernos provinciales del Brasil no podan asumir
en el campo de la inversin pblica el gran papel de los Estados norte
americanos.37 Los gobiernos provinciales y locales del Brasil deban pro
M Esta discusin se refiere a cuestiones familiares para los estudiosos de la filosofa pol
tica clsica: los arreglos constitucionales ms adecuados para la toma de decisiones guberna
mentales socialmente convenientes. Sin embargo, el modo de anlisis se asemeja ms a lo que
Paul Samuelson ha llamado "poltica del bienestar". Vase su ensayo "The Pure Theory of
Public Expenditure", Review of Economies and Statistics 36, noviembre de 1954, p. 389.
37 Vase, por ejemplo, Henry W. Broude, "The Role of the State in American Economic
Development, 1820-1890", Aitken (comp.), The State and Economic Growth, p. 12, y Carter
2216
porcionar la educacin primaria. Tambin podan hacer otras inversiones

de promocin y subsidiar empresas privadas. Pero bajo la estructura cons
titucional prevaleciente los gobiernos en cuestin carecan de los recursos
fiscales necesarios para las grandes inversiones de desarrollo. Esta defi
ciencia era especialmente grave porque como sealamos antes las

asociaciones voluntarias parecen haber desempeado tambin un papel
relativamente modesto en el servicio de bienes pblicos en el Brasil.
Segundo, es probable que la estructura constitucional unitaria haya
limitado el volumen de los recursos de finanzas pblicas que las lites

socioeconmicas del Brasil estaban dispuestas a conceder al gobierno
central. Esta hiptesis se basa en argumentos empricos y tericos. La
teora de las finanzas pblicas ha subrayado que aun en condiciones fa
vorables es probable que la oferta de bienes pblicos no alcance el nivel
ptimo desde un punto de vista social, porque es improbable que los
participantes polticos individuales revelen sus verdaderas preferencias
acerca de la disponibilidad de los bienes pblicos. Sin embargo, ese pro
blema tradicional se agudiz grandemente en este contexto histrico por
las condiciones derivadas de una estructura poltica centralizada. En vir
tud de su dispersin geogrfica los participantes polticos del Brasil te
nan preferencias muy diferentes acerca de los beneficios netos de los
proyectos de inversin potenciales del sector pblico que hubieran de
ubicarse en diversas provincias. Tales preferencias acerca de la localiza
cin pueden volverse compatibles dentro de un sistema poltico con fun
ciones fiscales descentralizadas.38 Pero con una estructura unitaria y par
ticipante de diversas regiones geogrficas la situacin prevaleciente en
el Brasil durante la mayor parte del siglo es probable que la oferta de
bienes pblicos se quede muy atrs del nivel ptimo.
Adems, ciertas consideraciones tericas indican tambin que en un
sistema descentralizado de democracia representativa es ms probable
que el gobierno responda a las preferencias de los participantes polti
cos.39 En cambio, en una estructura centralizada el Estado puede lograr
mayor autonoma frente a otros actores polticos. Pero dado que quienes
participan en una estructura muy centralizada pueden ejercer menor con
trol sobre la asignacin de los recursos fiscales, stos tienen menos se
Goodrich, Government Promotion of American Canals and Railroads, 1800-1890, Nueva York,
1959.
38 John G. Head, "Public Goods and Multi-Level Government", W. L. David (comp.), Public
Finance, Planning, and. Economic Development, Nueva York, 1973, esp. p. 25.
39 Albert Breton, The Economic Theory of Reprsentative Government, Chicago, 1974, pp. 44
48, 113-116 y 156n. Por supuesto, en la democracia representativa del Brasil del siglo xix slo
participaban las clases altas.
2217
guridades de ser ellos (y no otros participantes) los beneficiados por la

forma en que se usan sus impuestos. A causa de esta incertidumbre los
actores polticos de una estructura unitaria aceptarn racionalmente un
nivel de tributacin ms bajo que el aceptado por los participantes de
un sistema descentralizado. En este ltimo caso los contribuyentes tienen
mayor control sobre las decisiones de asignacin y por tanto mayor se
guridad de que sus impuestos se gastarn de acuerdo con sus propios
deseos.
Estas expectativas analticas se ven en efecto apoyadas por el compor

tamiento de las finanzas pblicas en los pases subdesarrollados contem
porneos. Si se mantienen constantes otras condiciones la participacin
de la tributacin total en el PNB es menor en los pases subdesarrolla
dos de sistemas fiscales centralizados que en los de sistemas descentrali
zados.40 Por lo tanto, parece probable que algunos factores volitivos im
pulsados por la estructura constitucional del Brasil hayan limitado la

magnitud de los ingresos y los gastos del gobierno central durante el si
glo xix. La experiencia fiscal del Brasil durante la Guerra Paraguaya apo
ya esta interpretacin. La guerra impuso a las lites brasileas la nece
sidad de un bien pblico tradicional la defensa nacional que pareca
beneficiar a todos los participantes polticos. En el cuadro 3 aparece al
guna informacin sobre el gasto y los ingresos tributarios del gobierno
central antes de la guerra citada, durante su transcurso (1864-1870) y
despus.
El cuadro 3 indica que los ingresos y los gastos gubernamentales au
mentaron grandemente durante los aos de la guerra. Por lo tanto, la
disponibilidad de un bien pblico generalizado parece haber superado

los impedimentos polticos a la oferta de finanzas pblicas antes men
cionados. El cuadro 3 sugiere tambin otro efecto volitivo que habra
sido influido por las condiciones institucionales. Los datos revelan un
claro avance (o una plataforma) en las finanzas pblicas brasileas. Los
ingresos gubernamentales siguieron al gran aumento de los gastos y al
canzaron un nivel mucho mayor en los aos de la guerra. Adems, este
ascenso continu despus de 1870. Este desplazamiento se observa muy
claramente en el comportamiento de los residuos anuales de la ecuacin
40 Ltz y Morss, "Tax Level Dterminants in Developing Countries", pp. 334-338. Como
subrayan Ltz y Morss (p. 338ra.), este resultado slo es vlido para los pases menos desarro
llados. Vanse tambin los resultados estadsticos que presenta Pryor en Public Expenditure,
pp. 438-440, y "Wallace Oates, Fiscal Federalism, Nueva York, 1972, pp. 210-211, 219. Es de
presumir que la diferencia de resultados estadsticos entre las muestras de los pases ms des
arrollados y los pases menos desarrollados refleje diferencias en la integracin poltica y en la
facilidad de acceso a las bases de los impuestos.
2218 EL TRIMESTRE ECONMICO
Cuadro 3. Ingresos y gastos del gobierno central antes de la

Guerra Paraguaya, en su transcurso y despus
Gastos del gobierno Ingresos del gobierno
Periodo (promedio anual en (promedio anual en
millones de milreis) millones de mUreis)
1858-1859 a 1860-1861 52.6 46.9

1861-1862 a 1863-1864 55.5 51.9
1864-1865 a 1866-1867 108.7 60.1
1867-1868 a 1869-1870 152.8 84.5
1870-1871 a 1872-1873 107.8 103.0
Fuente: Calculado con datos de Oliver Onodoy, A Inflao Braseira, Ro de Janeiro, 1958,
pp. 197-198.
Nota: Los datos anuales del cuadro se presentan de acuerdo con el sistema de aos fiscales
del Brasil. Las cifras subrayadas se refieren a los aos de la guerra.
del ingreso del gobierno central presentada en el apndice.41 Tales resi

duos muestran que en 15 de los 20 aos posteriores a 1870 los ingresos
gubernamentales superaron el nivel pronosticado por esa ecuacin de

oferta de ingresos.42 As pues, una vez que el Estado brasileo aument
(por la va de la guerra) su acceso a los recursos de las finanzas pbli

cas, estas ganancias no resultaron enteramente reversibles.
Hemos indicado aqu la importancia de las condiciones instituciona

les en la restriccin de las finanzas pblicas del Brasil del siglo xix. Esta
interpretacin es corroborada por el curso de los acontecimientos poste
riores. Despus de los grandes cambios constitucionales de 1889 el pas
pas del rgimen imperial centralizado que hemos examinado a una re
pblica federal. Este cambio era algo ms que una modificacin de la
fachada, ya que gener dos movimientos importantes en el presente con
texto. Primero, la nueva estructura constitucional descentraliz el poder
y las funciones y dio a los Estados una autonoma mucho mayor en asun
tos fiscales y de prstamos externos. Algunos gobiernos estatales (y lo
cales) respondieron vigorosamente a las oportunidades ofrecidas por los
nuevos arreglos, de lo que parece haber resultado un mayor volumen
41 Los residuos son las diferencias anuales entre los valores efectivos y los ajustados de la
ecuacin. En el texto se cita la ecuacin (Ib) del apndice.
42 Advirtase que el efecto de la guerra sobre las finanzas pblicas del Brasil apoya hasta
cierto punto la teora del "efecto de desplazamiento" de las guerras en el campo de las finan
zas pblicas. Vase Alan Peacock y Jack Wiseman, The Growth of Public Expenditure in, the
United Kingdom, Princeton, 1961, pp. 24 ss.
2219
total de la actividad promotora y de inversin del sector pblico.43 El

federalismo increment los impuestos recaudados por algunos estados
y los prstamos externos de estados y municipios, destinados en gran me
dida a la inversin en infraestructura.44 Entre 1888 y 1915 la deuda ex
terna total del sector pblico del Brasil aument de 33 a 172 millones de
libras. La deuda estatal y local representaba 42 % de este gran incre

mento.45 De igual modo el programa de 1906 para la valoracin del caf
se debi en gran medida al esfuerzo de los principales estados produc

tores de caf, y quiz no hubiese sido viable bajo la anterior estructura
centralizada.46
De igual importancia fueron los aspectos "republicanos" de la nueva

constitucin, los que tambin propiciaron una respuesta mayor del go
bierno central a los intereses del sector privado. La nueva estructura es
tableca la eleccin del jefe del Estado por las lites socioeconmicas del
Brasil, lo que constitua un cambio del sistema anterior de sucesin here
ditaria. Adems, el primer magistrado ya no ocupaba un puesto vitalicio
como ocurra en el imperio. Las lites del sector privado salieron ganando
por ambas razones. No slo podan ejercer ahora mayor poder en la

seleccin inicial del Primer Magistrado sino que posean una influencia
mayor derivada de las elecciones peridicas.47
La mayor sensibilidad hacia los intereses del sector privado bajo la
nueva estructura constitucional parece haber facilitado varios esfuerzos
de promocin en los decenios subsecuentes. Ya hemos sealado el incre
mento de la formacin de capital en el total del gasto del gobierno cen
tral durante este periodo. En parte como resultado de los programas de
subsidios e inversiones implantados por el gobierno central y los gobier
nos estatales se aceler marcadamente la construccin ferroviaria. En
1889 el Brasil tena cerca de 9 600 kilmetros de vas frreas; para 1913
43 Celso Furtado ha sealado tambin algunos aspectos de la descentralizacin del rgimen
posterior a 1889 y su efecto sobre el desarrollo econmico subsecuente. Vase su Formao Eco
nmica do Brasil, Ro de Janeiro, 1963, cap. 29, pp. 200-201 [existe versin en espaol del fce].
44 Vase, por ejemplo, John Wirth, Minas Grais in the Brazilian Fdration, 1889-1937,
Stanford, 1977, pp. 262-265.
45 Cifras calculadas a partir de los datos que aparecen en "Historical Perspectives on the
State, Society, and Economy in Latin America", op. cit., pp. 15-16.
46 Sin embargo, advirtase que la estructura descentralizada de la nueva constitucin no
permiti que el noreste saliera de su declinacin regional. Vase la presentacin de Leff, Reas
sessing the Obstacles, op. cit., cap. 2.
47 Breton, The Economic Theory of Reprsentative Democracy, pp. 48-49. Sin embargo,
advirtase que aun bajo el rgimen imperial las lites socioeconmicas ejercan cierta influen
cia (a travs de las elecciones parlamentarias) sobre la designacin del presidente del Consejo
de Ministros.
2220
esta cifra llegaba a 24 600.48 Tambin se instituyeron en el nuevo r

gimen otras acciones gubernamentales que perseguan el desarrollo eco
nmico, como el aumento de la proteccin arancelaria concedida a la

industria y al sector agrcola interno, y como las medidas que condujeron
a la expansin crediticia y al auge burstil de principios del decenio de
1890 (el encilhamento). Por ltimo es posible que el aumento del con
trol poltico concedido a las lites socioeconmicas del Brasil por la cons
titucin republicana haya ayudado tambin al gobierno central a desem
pear un papel ms eficaz en el campo de las finanzas pblicas. Es

posible que los miembros del sector privado, ms seguros de que sus
impuestos se utilizaran en la forma preferida por ellos, hayan estado
ms dispuestos a aportar al gobierno los recursos que relajaran la restric
cin de las finanzas pblicas. Es probable que estas condiciones hayan

contribuido a la gran aceleracin del gasto real del gobierno central que
advertimos en los aos posteriores a 1898.
Esta discusin sugiere que quiz no haya sido mera coincidencia el

hecho de que la iniciacin del desarrollo econmico sostenido haya segui
do en el Brasil a la sustitucin del rgimen imperial por la Repblica.
Son evidentes los peligros del razonamiento post hoc, ergo propter hoc.
Sin embargo, tambin hemos sugerido las conexiones causales necesarias:
un relajamiento de la restriccin a las finanzas pblicas y el aumento
de la sensibilidad del gobierno ante los intereses econmicos del sector
privado que acompa a una estructura constitucional descentralizada y
republicana.
Queda pendiente una importante cuestin. No puede afirmarse que
los cambios ocurridos en la forma constitucional del Brasil hayan sido
independientes de las fuerzas polticas y econmicas subyacentes. Cul
fue la direccin de la causacin en el proceso que condujo a la formacin
de una estructura ms racional que conectara el sistema poltico con la
economa? Eran considerables las tensiones puramente polticas que pre
cedieron al cambio constitucional. En consecuencia podemos vernos ten
tados a postular la primaca de lo poltico. Pero tambin estaban ocurrien
do en esta poca importantes cambios econmicos.49 Por supuesto, otra
hiptesis plausible es la de una causacin mutuamente reforzante entre
las fuerzas econmicas y las fuerzas polticas. Todava no se aclaran aqu
la direccin o las direcciones de la causalidad.
48 "Historical Perspectives", op. cit., p. 22.

*9 Vase Leff, Economic Structure and Change, op. cit., caps. 6-7.
2221
X. Conclusiones
Durante el siglo xix el gobierno brasileo fue relativamente eficaz en el

mantenimiento de la unin del pas y de su estabilidad social y poltica.
La poltica gubernamental pudo mantener tambin una oferta elstica de
mano de obra barata proveniente de otros pases. Esta orientacin tuvo
implicaciones importantes para los rendimientos de la tierra y del capi
tal, y para la distribucin del ingreso.
Sin embargo, durante la mayor parte del siglo se mostr mucho me
nos eficaz el Estado brasileo en el campo de la inversin en infraestruc
tura. Hasta el fin del periodo el gobierno no pudo promover la inversin
a gran escala en capital de infraestructura social, particularmente los
medios de transporte baratos. Aqu era de especial importancia la accin
pblica porque los rendimientos privados de la inversin en infraestruc
tura eran aparentemente tan bajos en muchos casos que tales instalacio
nes deban ser otorgadas (o subsidiadas) por el Estado o no se construi
ran en absoluto. Pero el gobierno no pudo proveer al pas de capital de
infraestructura social a una escala suficiente para la promocin de un
desarrollo econmico rpido, antes de fines del siglo.
Se sugieren dos hiptesis como explicaciones probables de la limitada
oferta de bienes pblicos en el Brasil del siglo xix: la deferencia excesiva
a las doctrinas del laissez-faire y las presiones de los intereses creados.
Sin embargo, como hemos visto, ninguna de estas tesis puede explicar la
deficiencia de la poltica pblica en este caso. Ms bien, un gran pro

grama de inversin pblica parece haberse frustrado por los escasos re
cursos fiscales asignados al desarrollo econmico por las lites socioeco
nmicas y el Estado brasileo durante la mayor parte del siglo. La res
triccin de las finanzas pblicas redujo la magnitud de las actividades
de inversin del propio gobierno y la escala del programa de subsidios
que podra ofrecer a los inversionistas privados.
A su vez tres conjuntos de condiciones explican la severidad inicial
y el relajamiento subsecuente de la restriccin del gasto de desarrollo
del gobierno. Como hemos visto, la fuente principal de los ingresos fis
cales era el sector del comercio exterior. Esta dependencia de los impues
tos del comercio exterior limitaba grandemente la magnitud de las finan
zas pblicas del pas, porque las exportaciones e importaciones eran

demasiado pequeas para suministrar grandes ingresos gubernamentales,
hasta fines de siglo. En segundo lugar, el Estado asign inicialmente

la mayor parte de su gasto agregado a los instrumentos principales de la
2222
integracin poltica: la burocracia y los militares. Slo hacia el fin del pe

riodo aument la participacin del desarrollo econmico en el gasto del
gobierno central.
Por ltimo, como parte de su esfuerzo por mantener la integridad
territorial del pas, el Estado conserv un sistema poltico unitario en el
que el poder no estaba efectivamente descentralizado. En particular las
decisiones sobre las finanzas pblicas estaban en gran medida bajo el con
trol del gobierno central. Esta estructura constitucional parece haber dis
minuido la oferta total de bienes pblicos en el Brasil del siglo xix. No
slo estaba restringida la capacidad de los gobiernos provinciales y lo

cales para movilizar recursos fiscales sino que el sistema pudo haber li
mitado el volumen de las finanzas pblicas que las lites socioeconmicas
del Brasil estaban dispuestas a conceder al Estado. El paso del Brasil a
una estructura federal y republicana despus de 1889 implic un gran
cambio en este contexto. Adems del mayor margen para la iniciativa
provincial, el cambio constitucional increment la sensibilidad del go
bierno hacia las presiones del sector privado en favor de medidas de des
arrollo.
Es obvio que estas explicaciones la magnitud del comercio exterior

del pas y de la base tributaria efectiva; el patrn de asignacin del go
bierno, y los efectos de la estructura constitucional en cuanto a la dis
torsin o la promocin de la sensibilidad poltica deben considerarse
complementarias y no como alternativa. Su credibilidad puede aumentar
por el hecho de que explican tanto los niveles inicialmente bajos del gas
to de desarrollo del gobierno como el relajamiento subsecuente de la

restriccin a las finanzas pblicas hacia fines del periodo.
La experiencia del Brasil durante el siglo xix sugiere tambin algu
nas conclusiones de importancia ms amplia. Una implicacin clara es

que la oferta de recursos fiscales puede tener una importancia estratgi
ca para el desarrollo econmico. La lite poltica del Brasil aprendi bien
esta leccin. Ms tarde estableci un sistema fiscal que habra de dar

al sector pblico una porcin relativamente grande del ingreso nacional
del pas.60 Otra conclusin se refiere a la importancia de las instituciones
para el proceso de desarrollo. Las condiciones derivadas de la sociologa
poltica del Brasil condujeron en primer trmino a la formacin de una
estructura poltica unitaria y luego a un rgimen ms descentralizado. Sin
50 Dennis J. Mahar y Fernando A. Rezende, "The Growth of Public Expenditure in Brazil,
1920-1969", Public Finance Quarterly 3, octubre de 1975 y R. J. Chelliah, "Trends in Taxa
tion in Developing Countries", imf Staff Papers, julio de 1971.
2223
embargo, como hemos visto, esos arreglos institucionales tuvieron impor

tantes efectos laterales, ya que primero agudizaron y ms tarde relajaron
la restriccin ejercida por las finanzas pblicas sobre el desarrollo eco

nmico del Brasil. Esta experiencia sugiere que las instituciones pueden
ser algo ms que una fachada de las condiciones de la sociologa pol

tica y pueden tener efectos independientes sobre la configuracin de las
presiones polticas de las lites socioeconmicas.
Por ltimo, este ensayo sugiere tambin una respuesta tentativa, en
el caso brasileo, al interrogante clsico de la relacin si existe en
tre el gobierno representativo y el desarrollo econmico. Por las razones
mencionadas es posible que el Brasil del siglo xix hubiera experimentado
un desarrollo econmico sostenido, antes y a una mayor tasa, si el pas
hubiera estado gobernado por un rgimen ms sensible.61
Apndice. El crecimiento de las exportaciones y de los ingresos y los

gastos del gobierno central en el Brasil del siglo xix
Como vimos en el texto de este ensayo, el gobierno central del Brasil del siglo xix
parece haber operado bajo una restriccin de finanzas pblicas determinada por
la oferta de recursos fiscales. Y en virtud de las condiciones que hemos conside
rado, las exportaciones constituyeron la principal base tributaria del Estado bra
sileo durante la mayor parte del siglo. En este apndice verificaremos estas propo
siciones con datos histricos. Tambin estimaremos las elasticidades del ingreso y
el gasto gubernamentales con respecto a las exportaciones del pas.
En principio estas elasticidades podran calcularse mediante una regresin de
las observaciones anuales del logaritmo de los ingresos del gobierno, R, con las
observaciones anuales del ligaritmo de las exportaciones brasileas, X. Sin em
embargo, es probable que tal procedimiento implicara un error de especificacin.
Es improbable que las recaudaciones de impuestos se ajustaran por completo a un
cambio de X en el curso de un ao; en consecuencia, es posible que la elasticidad
a largo plazo de R con respecto a un cambio de X difiera de la respuesta a corto
plazo. Dada la posibilidad de tal respuesta de retraso distribuido utilizaremos un
modelo de ajuste parcial.02 Por lo tanto, las ecuaciones que deben estimarse tienen
esta forma:
51 En los primeros decenios posteriores a la segunda Guerra Mundial tampoco haba base
emprica alguna para una expectativa estadstica de que los pases de regmenes autoritarios
experimentaran tasas de desarrollo econmico mayores que las de los regmenes ms democr
ticos. Vanse los datos presentados por G. Dick en "Authoritarian vs Non-Authoritarian Ap
proaches to Economic Development", Journal of Political Economy, agosto de 1974.
52 En trminos formales el modelo utilizado aqu se asemeja al modelo de ajuste parcial
presentado en el apndice al cap. 9 de Leff, Reassessing the Obstacles, op. cit. Vase una ex
posicin completa de este modelo en Marc Nerlove, The Dynamics of Supply: Estimation of
Farmer? Response to Price, Baltimore, 1958. En su resea de tales modelos ("Distributed Lags:
2224
log R = ak + b log X -)-(l X) log Ri + u,
(1)
donde b es una estimacin de la elasticidad a corto plazo ; X mide la velocidad del

ajuste de la R efectiva a la R de equilibrio; (1 X) fk es la media del retraso
de ajuste; bfk es la estimacin de la elasticidad a largo plazo de R con respecto
a X, y u es el trmino de error.
Antes de proceder a estimar las ecuaciones con esta especificacin de R y G

(el gasto gubernamental) debemos sealar otro error potencial. Las series de G,
R y x se caracterizan por fuertes tendencias a travs del tiempo. En consecuencia
es posible que la estimacin de la ecuacin (1) genere ajustes falsamente buenos
que slo reflejaran la correlacin serial del trmino de error. Para eliminar esta
posibilidad se realizaron algunas pruebas estadsticas de las estimaciones de u en
las ecuaciones, tomando G y R como las variables dependientes.53 Los resultados
de estas pruebas indicaron que la estimacin ordinaria por mnimos cuadrados
(OLS) no genera estimaciones ineficientes en la ecuacin de G. Pero en la ecua
cin de R no es apropiada OLS. En consecuencia se utiliz el procedimiento de
Hildreth-Liu para estimar el parmetro de correlacin serial.
En el periodo 1823-1913 observamos los siguientes resultados para la ecuacin
de R (los valores absolutos de las razones aparecen entre parntesis) :
log R = - .299 + .315 log X + .707 log R^
(la)
(3.28) (5.01) (12.22)

R2 .99 p = .250 (2.44)
b .315 X .293
1X
1
= 2.41 b fk 1.08
Todos los parmetros de la ecuacin (la) son altamente significativos, y la

ecuacin traza muy bien el crecimiento de los ingresos del gobierno central. Tiene
mayor inters analtico el hecho de que las estimaciones de los parmetros apor
tan una importante informacin sobre el sistema fiscal del Brasil durante el si
glo XIX. La estimacin paramtrica de Q, el coeficiente de correlacin serial, indica
A Survey", Econometrica 35) Zvi Griliches ha subrayado que los investigadores deben asegu
rarse tambin de que el modelo que estn estimando se caracterice en efecto por un proceso
de ajuste parcial y no slo por un proceso de correlacin serial. En el trabajo economtrico
mencionado ms adelante utilic la prueba estadstica propuesta por Griliches, y los resultados
indicaron que un modelo de ajuste parcial es apropiado para las ecuaciones presentadas.
53 Vase una discusin general de los problemas economtricos planteados aqu y una des
cripcin del procedimiento de correccin de Hildreth-Liu en Robert Pindyck y Daniel Rubin
eld, Econometric Models and Economic Forecasts, Nueva York, 1976, pp. 106-102. P. Dhrymes
describe en Distributed Lags, San Francisco, 1971, pp. 350-351, la prueba estadstica utilizada
para determinar la presencia de la correlacin serial en la distribucin de las estimaciones de
retrasos.
2225
una respuesta un poco ms lenta de los ingresos gubernamentales a los cambios

econmicos corrientes. De igual modo, el ajuste medio a los valores de equilibrio
de R slo ocurri despus de 2.4 aos. La elasticidad a corto plazo de R con respec
to a X tiene un valor de .315 ; es decir, un cambio de 10 % en los ingresos por
exportaciones se asocia a un movimiento cercano a 3.2 % de los ingresos guber
namentales durante el mismo ao. Pero la elasticidad a largo plazo fue mucho ma
yor: 1.08. O sea que el crecimiento de las exportaciones condujo a un aumento li
geramente ms que proporcional de los ingresos del gobierno.
Los clculos de la ecuacin del gasto gubernamental son:
Log G = -.240 + .368 log X + .645 log G_x (lb) )

(2.37) (4.80) (9.09)
R2 = .98
b - .368 \ = .355
1X
l
=1.82 b/X = 1.04
El clculo paramtriez de b en la ecuacin (lb) revela que a corto plazo un

aumento de 10 % en los ingresos por exportaciones del Brasil se asoci a un au
mento de 3.7 % en el gasto gubernamental. As pues, la respuesta a corto plazo
de G a un cambio de las exportaciones fue ligeramente mayor que en el caso de R.
Tambin fue un poco ms rpido el ajuste a los valores de equilibrio a largo pla
zo: 1.8 aos. Estas diferencias de los coeficientes de las ecuaciones de gasto e
ingreso se reflejaron en frecuentes dficit presupuestarios. Por ltimo lo que es
muy importante en el presente contexto, la elasticidad a largo plazo de G con
respecto a los cambios de X lleg a 1.04. Esta elasticidad revela que el gasto gu
bernamental creci a lo largo de una va casi completamente paralela a la del in
cremento a largo plazo de las exportaciones del pas.

Desarrollo Económico Brasil

Cargado por

Información del documento

Descripción original:

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Desarrollo Económico Brasil

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

EL GOBIERNO Y EL DESARROLLO ECONMICO DEL BRASIL EN EL SIGLO XIX

Author(s): Nathaniel H. Leff

EL GOBIERNO Y EL DESARROLLO ECONMICO

Este ensayo examina el papel desempeado por el gobierno del Brasil en

tradicional en el campo de la integracin y la estabilidad polticas la

gobierno en el campo de la poltica econmica. Un anlisis completo

poltico-burocrtica de los estratos superiores del aparato estatal tena

El Estado brasileo fue relativamente eficaz en su papel de integrador

GOBIERNO Y DESARROLLO DEL BRASIL

provey el mnimo de estabilidad poltica necesario para que la inversin y

mantuvo los derechos de propiedad privada en las zonas ms pobladas.

arroll en el Brasil el trnsito del rgimen colonial a la independencia

8 Vase N. H. Leff, Economic Underdevelopment and Development in Brazil, 1822-1947, Allen

La poltica macroeconmica constituye otra esfera importante de la

aqu propiciaban en general una demanda agregada expansiva. Sin em

En estas circunstancias la boyante demanda agregada propici una in

establecan aranceles a las importaciones ayudaban a promover el des

un efecto directo en la composicin de la produccin total del Brasil

GOBIERNO Y DESARROLLO DEL BRASIL

en este rengln fue el incremento de la oferta de mano de obra en rela

tierra cercana a las regiones pobladas haba sido asignada ya a latifun

es igualmente claro que la poltica agraria del Brasil alent en escasa

tar as la dotacin de factores del pas las medidas gubernamentales au

mantener un flujo elstico de mano de obra barata extranjera puede ha

eficaz: no dot al pas de un acervo adecuado de capital social de in

diferencias entre el Brasil y los Estados Unidos en lo relativo a la dis

GOBIERNO Y DESARROLLO DEL BRASIL

del transporte antes de la llegada del ferrocarril, de modo que la reper

En los Estados Unidos, adems, las instituciones del mercado o las

estructura. En el Brasil, en cambio, la ausencia relativa de economas

cias y daba una importancia especial a la actividad promotora del go

del sector pblico porque eran claras las limitaciones de lo que el go

de 1830. Pero transcurrieron muchos decenios antes de que se iniciara

de propiedad. Esta reforma legislativa no estimul un gran desarrollo eco

cial las causas de la inversin inadecuada del gobierno durante el si

III. Algunas explicaciones posibles

Aun cuando nos preguntamos por qu no ocurri algo, debemos respetar

gunda Guerra Mundial sino por qu no inici antes un programa de in

implantadas en el Brasil a finales de siglo. Tales polticas bastaron para

Por qu no ocurrieron medio siglo antes, por ejemplo? Se nos ocurren

pidieron que el Estado asumiera un papel de promotor ms activo en

ideologas econmicas ortodoxas desarrolladas en otras partes pero in

Sin embargo, quiz parezca anacrnica la expectativa de que el Es

burocrtica que en el desarrollo econmico. Pero tales preocupaciones

trol mayor sobre los recursos econmicos de la sociedad. As pues, la

Tambin podran considerarse condiciones polticas internas como la

incgnita. Porque de acuerdo con la sugerencia de Schumpeter de que

GOBIERNO Y DESARROLLO DEL BRASIL

el monopolio y el socialismo convergen sera de esperarse que los gran

extensas posesiones y amplio poder de mercado pueden interiorizar y

ptimo social en mayor medida que en una sociedad ms igualitaria,

Groups, Cambridge, Mass., 1965, pp. 22-36, 43-65.

IV. La demanda y la oferta de la actividad de

Por las razones indicadas debemos buscar otras explicaciones al hecho de

que el gobierno brasileo no haya asumido un papel ms amplio en la

Las condiciones de la "demanda" no parecen haber constituido el

porque la construccin de ferrocarriles creaba una fuente nueva de deman

da de trabajadores que podra haber elevado los costos laborales de las

vamente a las plantaciones contra las presiones ejercidas a largo plazo

GOBIERNO Y DESARROLLO DEL BRASIL

salariales de las plantaciones. Esto es as porque los ferrocarriles despla

zaban hacia abajo la curva de oferta de los alimentos (bienes de asala

derivaba de dos condiciones bsicas. El Estado experimentaba grandes