REFORMA DEL EDO Y REFORMA ADMINISTRATIVA

El concepto de Reforma del Estado

Para Ugalde la reforma del Estado abarca dos tipos de reglas: aquellas para elegir a los gobernantes
que se centran principalmente en el sistema electoral y en el sistema de partidos, y aquellas para
regular las relaciones entre los poderes y mbitos de gobierno, es decir, relaciones Ejecutivo Legislativo y federalismo, de manera preponderante.
Se pueden describir dos grandes transformaciones del Estado contemporneo. La reforma liberal
fue esencialmente institucional, cre dispositivos como la separacin de poderes y la segunda gran
transformacin se sustent en la innovacin y la ampliacin del contenido de la accin pblica
privilegiando la redistribucin, la solidaridad, la ciudadana social y la administracin del
funcionamiento del mercado.
Caracterizacin de la Reforma del Estado
Existen dos grandes vertientes sobre la reforma del Estado De acuerdo con Garretn y Cceres, son
las siguientes:
La que centra su atencin en la cambiante naturaleza del Estado, y La que se dedica a concretar
polticas y procesos polticos orientados a lo que se conoce como modernizacin del Estado.
Dentro de la vertiente modernizadora hay diversas modalidades de reforma.
La primera modalidad incluye distintos programas especficos de reformas que van desde la
privatizacin a la liberalizacin econmica y comercial, e incluye la reforma administrativa que
como se aprecia est fuertemente sesgada por el enfoque econmico, y la segunda modalidad es el
poltico - electoral. Si los antecedentes de la reforma del Estado se centran en el abultamiento del
aparato pblico.
La reforma de Estado exiga una profunda reorganizacin de los procesos electorales mediante la
instauracin de procedimientos crebles de vigilancia de las elecciones, la ciudadanizacin de la
organizacin electoral Otra arista de la reforma del Estado es la que da cuenta del restablecimiento
de la confianza y la credibilidad entre los integrantes de la propia clase poltica a travs de pactos o
acuerdos polticos.
El impulso inicial para realizar y acelerar la reforma del Estado provino de la urgente necesidad de
disminuir el enorme dficit fiscal, pero tambin influy la alarmante falta de credibilidad de la
poblacin en el Estado, en el gobierno y en la administracin pblica. Otro rasgo de la reforma del
Estado es que es dirigida desde arriba, pero es conveniente que se promueva la participacin de
actores relevantes de la sociedad.
En el caso de Mxico la privatizacin avanz espectacularmente, pero ha tenido severas
restricciones en las empresas energticas, Petrleos Mexicanos y la Comisin Federal de
Electricidad.
La reforma del Estado se enfrenta a diversas dificultades, entre las que pueden mencionarse:

La desconfianza de los ciudadanos ante las convocatorias de unidad en aras de la

Nacin, tan desgastadas por el uso patrimonialista de los recursos estatales del pasado
reciente, lo que resta credibilidad.
La mayora de las medidas orientadas a la reforma del Estado necesita del sustento de
reformas constitucionales. Y el asunto de las reformas constitucionales divide a los
promotores de reformas, ya que crece la opinin de que no es necesario modificar la
constitucin sino hacerla cumplir.

Todo proceso de reforma del Estado debe contar con el apoyo de los ciudadanos. Si bien existen
notables diferencias en los procesos de reforma entre los pases industrializados y los de menor
desarrollo relativo, tambin existen significativas analogas mismas que permiten hablar, a hasta
cierto punto, de reforma del Estado en general, como son los procesos de desregulacin econmica,
de liberalizacin comercial, de flexibilizacin laboral, debilitamiento del corporativismo y del
sindicalismo, eliminacin de programas de seguridad social, nuevos enfoques en las polticas de
bienestar social, etc.
INFLEXIONES EN LA CONCEPCIN SOBRE EL PAPEL DEL ESTADO
Hay cinco documentos que han ejercido una enorme influencia tanto en la discusin como en el
diseo y ejecucin de polticas orientadas a la transformacin del papel del Estado, particularmente
en los pases en desarrollo.
Gobernabilidad de la democracia, Informe a la Comisin Trilateral, 1975.
El Consenso de Washington, 1990.
El Informe sobre el Desarrollo Mundial, del Banco Mundial de 1989.
Informe sobre el Desarrollo Mundial, del Banco Mundial de 1993.
Informe del Banco Mundial de 1997, El Estado en un mundo en transformacin.

1.
2.
3.
4.
5.

Puede decirse que estos documentos estn asociados a tres inflexiones en la concepcin del papel y
el grado de intervencin del Estado los cuales son:

En la Gobernabilidad de la democracia, el Consenso de Washington y en el Informe del

Banco Mundial de 1989 se encuentra la concepcin del Estado mnimo.
En el Informe del Banco Mundial de 1989 se plasma la intervencin moderada del
Estado.
En el Informe del Banco Mundial de 1997 se presenta la intervencin dinmica del
Estado.

En la Gobernabilidad de la democracia, el Consenso de Washington y en el Informe del Banco

Mundial de 1989 se encuentra la concepcin del Estado mnimo y el Informe del Banco Mundial de
1989 se plasma la intervencin moderada del Estado condujeron a lo que se conoce como la
primera ola de reformas o reformas de primera generacin. Entre 1982 y 1997 la reforma del Estado
basada en una concepcin del Estado delineada por el grado de participacin gubernamental,
transit de la intervencin mnima a la dinmica.
En lo que respecta al Consenso de Washington, en 1990 se realiz una reunin en Washington con
acadmicos y funcionarios pblicos de Amrica Latina y de organismos internacionales para
evaluar el progreso econmico y social de la regin. El foro concluy con diez recomendaciones de
poltica econmica que pondran fin a la crisis econmica de los pases de la regin. Como la
mayora de los asistentes estuvo de acuerdo con las mismas, este conjunto de medidas fue bautizado
como Consenso de Washington por John Williamson. Los informes del Banco Mundial se

dedicaron al anlisis de la necesidad de las reformas del Estado que deberan realizar los pases en
desarrollo para ser receptores de los prstamos y financiamientos del Fondo Monetario
InternacionaI y del Banco Mundial.
El Informe del Banco Mundial de 1989 recuper la mayor parte de las recomendaciones de la
Comisin Trilateral incorporando los resultados de las negociaciones realizadas entre el Fondo
Monetario Internacional y varios gobiernos, principalmente latinoamericanos. En este informe se
exaltaron las virtudes del Estado mnimo; para alcanzarlo se requera efectuar diversas medidas, que
un ao despus ampli el Consenso de Washington. (Ver cuadro 2). Las diez medidas del Consenso
de Washington pueden reducirse a dos grandes estrategias de poltica: Las cinco primeras se
refieren a la estabilizacin mediante polticas fiscales y monetarias ortodoxas en las cuales el
mercado desempea el papel central. Las cinco restantes se orientan a la reduccin sustancial de la
dimensin y del papel del Estado. Respecto a este conjunto de medidas es menester destacar que
como resultado de las polticas de privatizacin se generaron simultneamente diversos efectos
negativos como son la concentracin de la riqueza, el abandono de polticas de proteccin y
fomento a la pequea y mediana empresas y de las polticas de bienestar social, especialmente las
de empleo y salarios.
Entre las recomendaciones no fiscales del Consenso de Washington estn:
1.
2.
3.
4.

La reforma electoral y la reorganizacin de los partidos polticos.

Ejecucin de procesos de descentralizacin y desconcentracin administrativas, con el fin
de fortalecer a municipios y autoridades locales.
Diversos cambios en los mbitos de gobierno y poderes pblicos.
Modificacin de las relaciones laborales.

La descentralizacin es de suma importancia para el Fondo Monetario Internacional y el Banco

Mundial, ya que evita que el gobierno central, el Ejecutivo, sea el blanco de crticas, tambin alienta
la participacin ciudadana en las polticas pblicas acrecentando la capacidad decisoria de las
regiones reforzando, desde esta lnea de accin, la democratizacin. Es previsible que la creciente y
efectiva descentralizacin debilitara al gobierno central. En consonancia con estas medidas el
Consenso de Washington promovi la modificacin de las relaciones obrero -patronales (reforma
laboral) y la aplicacin de un sistema de incentivos para incrementar la productividad de los
trabajadores (flexibilizacin laboral) con la finalidad de debilitar el corporativismo y el sindicalismo.
Las reformas de primera generacin, estuvieron asociadas a la concepcin del Estado mnimo,
cuyo postulado central era la intervencin mnima que, esquemticamente, tena dos funciones
bsicas:
-

La gestin de la actividad gubernamental y al ajuste macroeconmico.

Realizar acciones sociales subsidiarias y compensatorias mediante programas de reduccin
de la pobreza y programas de ayuda en casos de desastres naturales.

La coordinacin estatal va de la mano con el avance de la descentralizacin, disminuyendo

actividades que tradicionalmente realizaba el gobierno central, dejndole a ste un papel vertebral
en la organizacin, coordinacin y funcionamiento de las mismas. Esas actividades bsicas son:
-

Mecanismos de coordinacin entre los poderes federal y locales,

Asignacin y redistribucin de recursos fiscales con diversos criterios: de equidad,
capacidad de recaudacin fiscal y niveles de endeudamiento,
Coordinacin para contribuir al logro de la autonoma local y la descentralizacin de
servicios sociales.

A partir de ese ao inici una etapa de mayor atencin a la superacin de la pobreza en la cual se
pone especial a la capacitacin del personal responsable del diseo y operacin de los programas.
La recomendacin ms reiterada en estudio del Banco Mundial es adecuar las capacidades del
Estado a sus responsabilidades, equilibrar la capacidad real del Estado y sus tareas ante la sociedad.

Exhorta a que se amplen las capacidades del Estado para que la cobertura de sus funciones se logre
sin necesidad de provocar desequilibrios fiscales y financieros. As, el Estado slo atender
demandas sociales en la medida que lo permitan sus capacidades, slo si aumentan stas podr
abarcar ms compromisos.
Las propuestas de reforma de Estado concebidas en los organismos financieros internacionales
experimentan varias inflexiones plasmadas en los informes del Banco Mundial.
Este replanteamiento incluye tambin la recuperacin de actores sociales y polticos que en la
primera generacin de reformas institucionales se persigui debilitar y desarticular, principalmente
a los sindicatos. Las intervenciones moderada y dinmica del Estado responden a la recuperacin de
funciones y espacios que fueron achicados durante una dcada aos de ejecucin de la reforma del
Estado inspirada en el Estado mnimo que orient la primera ola de reformas.
Existe un acuerdo cada vez mayor de que las primeras reformas destruyeron buena parte de las
instituciones sin crear mecanismos que las sustituyesen. La reforma del Estado ha enfrentado
diversos problemas relacionados con la globalizacin como son los procesos de apertura comercial,
econmica y financiera.
Las consecuencias negativas de las reformas estatales bajo la instauracin de un modelo econmico
y la falta de confianza y credibilidad en el sistema poltico han llevado al reconocimiento de los
organismos internacionales que el papel coordinador del Estado requiere fortalecerse mediante la
ejecucin de polticas de segunda y tercera generacin.
Uno de los aspectos positivos del prolongado proceso de reformas estatales es la recuperacin de lo
pblico, existen diversos enfoques sobre la reforma del Estado, entre los que destacan tres que
permiten trazar desde distintas perspectivas tericas el peso que se asignan al Estado y al mercado,
con sus respectivas implicaciones. Estos enfoques son el neoliberal, neoinstitucionalista y
neointervencionista.
En Mxico, el proceso de reforma del Estado iniciado en 1982 ha experimentado distintas fases de
poltica econmica: el reordenamiento econmico de las finanzas pblicas, que ha hecho posible
pagar la deuda externa, desde la administracin de Miguel de la Madrid, la promocin deliberada y
abierta de un proceso que se vena registrando silenciosamente mediante la creciente vinculacin
con Amrica del Norte y fortalecida a travs de la implementacin del Tratado de Libre Comercio
como una manera de dinamizar el crecimiento interno y obtener ventajas de la ineludible
interdependencia de la economa mundial.
Sobre las estrategias para vencer inercias y resistencias a la reforma del Estado Snchez Gonzlez
seala cuatro: Una que exista una ventana de oportunidad para ejecutarla o bien iniciarla de manera
deliberada a travs de un enfoque gradual, por fases, iniciando con medidas fuertes, de choque para
suprimir los elementos ms complicados, desencadenando un proceso de innovaciones. La segunda,
es realizar una reforma de alcance limitado y proceder de manera ms lenta y progresiva; la tercera
estrategia es movilizar el apoyo desde las estructuras de poder y la cuarta consiste en construir las

bases alternativas de poder, organizaciones y lites. Una reforma exitosa requiere la combinacin de
las cuatro estrategias.
Una empresa de la envergadura de la reforma del Estado necesita de un cuadro de profesionales
altamente especializados para colaborar con el lder y los dirigentes reformadores, que cuenten con
conocimientos profundos no slo de la administracin, sino de la estructura econmica, del entorno
social, poltico y cultural de su pas. Las reformas del Estado estn vinculadas a una concepcin
poltico-ideolgica, y requieren el apoyo de grupos de poder, grupos de inters y de amplios
segmentos de la poblacin para disponer de amplio margen de maniobra sustentado en la
legitimidad.
Los significados de la reforma del Estado
El concepto de reforma del Estado en el contexto mexicano tiene tres significados bsicos por su
orientacin, por sus objetivos y por su enfoque:
I.
II.
III.

Por su orientacin.
Por sus objetivos.
Por su enfoque.

En la orientacin de la reforma del Estado pueden distinguirse cinco posiciones:

1.
2.
3.
4.
5.

Posicin econmica.
Posicin poltica.
Posicin social.
Posicin administrativa.
Posicin jurdica.

La posicin econmica postula que la reforma del Estado conlleva la nueva insercin del pas en
una economa globalizada, de creciente interdependencia global, cuyos equilibrios econmicos y
polticos se modificaron ante la cada del bloque socialista. La mayor parte de las interpretaciones
sobre las causas de la crisis econmica que conducen a la reforma del Estado se sustentan en la
crisis del Estado Benefactor, apoyado por polticas econmicas keynesianas.
La posicin poltica sostiene que la reforma del Estado representa la refundacin del Estado
mexicano, puesto que las reformas econmicas del Estado han significado el abandono del
estatismo nacionalista que surge despus de la Revolucin, por la adopcin de planteamientos
ligados al liberalismo clsico a travs de la recuperacin del papel del mercado, dejando al Estado
de manera gradual la responsabilidad de la provisin de satisfactores bsicos.
Desde una perspectiva social la reforma del Estado es un tema singularmente complejo y en el que
existe mucho menos acuerdo. En este caso se percibe un equilibrio entre las posturas que buscan
que la intervencin estatal no lleve al intervencionismo excesivo del pasado reciente ni al Estado
mnimo propuesto al comenzar los ochenta. En general, la perspectiva social est muy ligada a la
reforma poltica pues en la medida en que se promueva y garantice la participacin de la diversidad
de actores sociales y sus demandas se establece una participacin corresponsable de los ciudadanos
en los asuntos pblicos, es decir, se alienta la recuperacin de lo pblico.
La posicin administrativa considera que, efectivamente, las grandes transformaciones materiales
han empujado al Estado hacia un nuevo papel, al modificar las relaciones entre la sociedad y el

Estado. Desde la perspectiva administrativa pueden distinguirse tres momentos en las reformas
recientes del Estado:

En el primero se registra la transformacin del papel del Estado

Durante el segundo, hay una reestructuracin y la reduccin del sector pblico, y
En el tercero, determinan los recortes en la asignacin de personal.

Por su posicin jurdica, la reforma del Estado suele mirarse como un proceso de reformas
constitucionales. Si bien una reforma del Estado puede ir acompaada de cambios en la
Constitucin, no todas las reformas estatales requieren de modificaciones jurdicas en ese nivel.
Bajo consideraciones jurdicas tambin se incluye una visin de reforma del Estado de acuerdo al
grado de eficiencia de la justicia.
Objetivos y enfoques de la reforma del Estado
La reforma del Estado puede plantearse de acuerdo a un diagnstico, a partir del cual se establecen
los objetivos, no existe una sola reforma estatal, sino que sta avanza en diversas esferas en las que
existen deficiencias que ocasionan problemas al desempeo eficiente y eficaz de las acciones
estatales. Algunos de los objetivos y los tres enfoques ms difundidos de las reformas estatales.
Uno de los aspectos centrales de la reforma del Estado es la revisin de los medios de gobierno. Las
capacidades del gobierno son fundamentales para que el gobierno pueda cumplir sus compromisos
con la poblacin. Un Estado con capacidades realiza eficaz y eficientemente sus funciones
suscitando un aliento positivo al funcionamiento econmico en general.
REFORMA DEL ESTADO Y REFORMA ADMINSITRATIVA
Actualmente hay consenso en que existen diferentes tipos de capitalismos y distintas formas de
Estado. Lester Thurow y Michel Albert, proponen varios modelos de capitalismo clasificados
esencialmente en funcin del papel del Estado y del mercado. Segn Thurow hay tres modelos de
capitalismo:

Modelo del Rhin. Tiene un carcter ms comunitario y est dispuesto a realizar inversiones
sociales mucho ms amplias. La previsin social es el resultado justo del progreso
econmico y su compromiso con el Estado de bienestar social no puede funcionar en una
economa global.

Modelo anglosajn. Incluye a Estados Unidos e Inglaterra pases muy similares en el

funcionamiento econmico, con un fuerte sesgo individualista, caracterizado por una
acentuada orientacin al mercado.

Modelo Japons. Lo califica como de capitalismo humano, en el cual la empresa est

muy comprometida con el bienestar de sus trabajadores, lo cual ha creado una sociedad
muy igualitaria. La economa japonesa es muy dinmica por estar basada en las
exportaciones, sin embargo su mercado interno est altamente protegido como mecanismo
para resguardar a sus empresas al empleo y los ingresos de sus trabajadores.

M. Albert caracteriza los modelos de capitalismo a partir del papel que desempean el Estado y el
mercado en el mantenimiento de los sistemas de seguridad social, cimentados a partir de valores

ticos y sociales. Considera que hay dos tipos de capitalismo, que se distinguen bsicamente por el
lugar que se asigna en el mercado a los bienes comerciales y a los bienes mixtos.
Modelo del Rhin. Este modelo est centrado en Alemania, y admite muchas semejanzas con Japn.
Incluye toda Europa occidental y a Japn. En este modelo se valora el xito colectivo, el consenso,
la inquietud a largo plazo. En el modelo renano el suministro de los bienes mixtos incluye a las
empresas; los salarios, la vivienda, el transporte urbano, los medios de comunicacin, la enseanza
y la salud Modelo Neoamericano.
Albert y Thurow coinciden en es difcil establecer que las causas de la crisis sean estrictamente
econmicas, sus anlisis son muy sugerentes pues aluden mas bien a cuestiones globales, en las
cuales se interrelacionan factores culturales, polticos y econmicos.
Tradiciones administrativas y modelos de reforma
Planteamiento de Guy Peters
Guy Peters seala, como sera de esperar, que las tradiciones administrativas estn entretejidas a la
estructura estatal y los valores implcitos que han edificado, de manera que todo proyecto de
reforma estar marcado por el punto de partida, es decir, el modelo estatal y su tradicin
administrativa.
Partiendo de la constatacin de la existencia de distintos tipos de Estado Peters propone una
tipologa de tradiciones administrativas entre las democracias desarrolladas cuyas similitudes con
otro tipo de sociedades permiten ser aplicadas como categoras de anlisis.

Las cuatro grandes tradiciones de Europa Occidental y de Norteamrica son:

1.
2.
3.
4.

Anglosajona (Estado mnimo)

Europea continental Germana (organicista)
Europea continental Francesa (napolenica)
Escandinava (combinacin de anglosajona y germana)

Las diferencias ms acentuadas se registran entre las tradiciones anglosajona y Europea continental.
En la primera el Estado no existe como una entidad legal aunque se hable de gobierno o de
departamentos gubernamentales. En contraste, en la francesa el Estado (lEtat) es una entidad fuerte
con capacidad de establecer contratos legales con otras personas morales.
En los pases de tradicin administrativa germnica incluye la mayor parte de Europa continental
y quiz Japn-- se aprecia un patrn muy claro en donde el Estado en una entidad trascendente, en
la cual cualquier rgimen de gobierno es una manifestacin de la existencia de una entidad duradera
y menos tangible.
Tambin se manifiesta en el status constitucional del servicio civil y la permanencia de sus formas
bsicas an cuando se verifiquen reformas verdaderamente significativas. En sntesis, en la
tradicin germnica el Estado es central para la vida poltica, lo que se traduce en la estipulacin de
diversos instrumentos jurdicos que fortalecen la formacin y el desempeo de los empleados
pblicos mediante slidos fundamentos legales.

La tradicin Anglosajona abarca al Reino Unido, los Estados Unidos y los sistemas derivados del
modelo anglo americano. En muchos aspectos es la anttesis de la tradicin alemana, lo cual no
significa que el servicio civil carezca de importancia en el quehacer poltico gubernamental. El
servicio civil en la tradicin anglosajona no tiene asignado un rol constitucional y tiende a estar
sometido a cambios estructurales producidos por el gobierno en turno.
El Estado Napolenico est concebido como un ente unitario e indivisible, muy similar al Estado
Germnico. En realidad esta forma de Estado evolucion como parte del proyecto de construccin
de la nacin dirigido a la superacin de las profundas divisiones de la sociedad civil. Esto es vlido
para Estados de pases en desarrollo surgidos del colonialismo francs que adoptaron formas
estatales de Occidente, pero con sociedades sumamente divididas por lneas tribales.
La tradicin escandinava es quiz la menos homognea de las cuatro mencionadas. Por ejemplo, los
sistemas administrativos de Suecia y Dinamarca se aproximan al patrn germano; inclusive el
Estado Noruego ha evolucionado asemejndose a la tradicin Anglo- Americana, al partir de una
base contractual para definir la relacin entre poblacin y gobierno. El Estado de Bienestar es, sin
duda, la caracterstica por excelencia de este tipo de Estado. El Estado de Bienestar tiene extensos
compromisos con el bienestar social y econmico de la poblacin esto significa que an si el Estado
tiene alguna existencia que se extiende ms all de un simple contrato con su poblacin.
De acuerdo con Peters, existen por lo menos dos formas en las cuales estos valores pueden
desempear un rol en la reforma administrativa. Una es mediante la definicin de la manera en que
las reformas son compatibles con el sistema poltico. Por ejemplo, reformas en la poltica de
personal como el pago por desempeo que parece completamente afn, con los valores de pases
como los Estados Unidos que son individualistas y orientados a la competencia personal.
Las reformas de este tipo podran ser menos adecuadas, sin embargo, con los valores institucionales
del sector pblico alemn, con una fuerte orientacin hacia el status. Por supuesto, los valores no
son inmutables, por ejemplo, hay indicios de que la larga tradicin de solidaridad salarial en los
pases escandinavos se ha debilitado desde la dcada de los noventa cediendo terreno al pago por
desempeo.
La segunda y ms sutil influencia de los valores en la reforma es a travs de la interpretacin de los
proyectos de reforma. Por ejemplo, el individualismo presente en la creacin de agencias ejecutivas
con gran autonoma en Gran Bretaa propuestas por el gobierno de Tatcher constituy un
mecanismo para socavar el poder de los ministerios tradicionales y sus servidores civiles, forzando
al sector pblico a ser ms eficiente.
La extensa variedad de reformas administrativas especficas pueden ser agrupadas en relativamente
pocas categoras. Estas son:
1.
2.
3.

Privatizacin y desregulacin. Remocin de funciones del sector pblico (es decir, reducir
el tamao del Estado) o eliminar una serie de regulaciones pblicas.
Administracin de personal. Recientemente tiende a ser dominada por los principios de la
nueva gerencia pblica.
Administracin financiera. Reformas dirigidas a la minimizacin de costos del gobierno e
incremento de su eficiencia, particularmente a travs del desarrollo y ejecucin de tcnicas
especficas para mejorar la administracin financiera en el sector pblico como las
aplicadas en el Reino Unido y Australia.

4.

Orientacin al cliente. Las organizaciones de gobierno y sus empleados podran concebir

sus relaciones con el pblico como si estuvieran operando en un mercado que proporciona
servicios a clientes con eleccin de alternativas para recibir esos servicios. Esto est
estrechamente vinculado con la nueva gerencia pblica.

5.

Empoderamiento. Es una reaccin contra la tradicin administrativa basada en el modelo

weberiano (muy jerrquico) en el cual los empleados del nivel ms bajo slo actan bajo
instrucciones de sus superiores. El empoderamiento de los escalones ms bajos del aparato
pblico permite a los gobiernos reducir la cantidad de mandos, reduciendo los costos totales
del gobierno.

6.

Desconcentracin y descentralizacin. La descentralizacin poltica se refiere a la

transferencia del poder de toma de decisiones desde el gobierno central a los niveles ms
bajos de gobierno. La desconcentracin administrativa implica la transferencia de ciertas
tareas a niveles ms bajos de gobierno, pero sin la correspondiente transferencia del poder
poltico de la toma de decisiones.

Tradicin germana. - Relativamente pocas de las reformas populares en el pasado reciente son
compatibles con la tradicin estatal germana. Por ejemplo, el pago por desempeo y otros aspectos
de la nueva gerencia pblica no parecen compaginar bien con esta tradicin. La posicin de los
servidores civiles como servidores del Estado les confiere un status en el cual el servicio mismo
ms que niveles especficos de eficiencia gerencial, es la base de sus recompensas. Por otra parte,
no est claro que la transformacin conceptual de los ciudadanos en clientes sea plenamente
aceptada. La privatizacin slo se ha verificado en el caso alemn. La descentralizacin es
compatible a esta tradicin, como lo ejemplifica el caso de los Pases Bajos que se han
comprometido significativos esfuerzos en la descentralizacin.
Tradicin anglosajona. Es compatible con casi todos los esfuerzos de reforma sintetizados arriba, el
menos compatible con esta tradicin estatal es el empoderamiento. Aunque esta siendo
implementada en varios pases de tradicin anglosajona, que es la ms desconfiada del gobierno y
de su servicio civil, los intentos por dar un mayor poder a los servidores de menor nivel
probablemente tenga poca aceptacin.
Tradicin napolenica. Existen importantes diferencias en la organizacin administrativa de los
pases incluidos en esta tradicin. Francia ha desplegado un entusiasta inters en la reforma
administrativa, la cual ha sido aceptada por las lites burocrticas que mantienen el control de la
misma.
Tradicin Escandinava. Todo indica que las medidas de reforma ms populares en las dos ltimas
dcadas son incompatibles con la tradicin estatal escandinava. El fuerte arraigo de valores sociales
a favor de la accin estatal va contra las polticas de privatizacin y desregulacin. An cuando se
ha registrado un retraimiento parcial del Estado y se registra una virtual privatizacin, el apoyo fue
principalmente a la modernizacin, ms que a la reduccin del sector pblico.
En cambio, la descentralizacin est muy extendida en la tradicin escandinava. Existe una rica
trayectoria histrica de autonoma local que ha sido reforzada por las polticas de los aos ochenta y
noventa. Adicionalmente, dentro de la propia administracin central el patrn nrdico ha sido
desconcentrado, utilizando Consejos y agencias semi-autnomas.

EL PLANTEAMIENTO DE KOLDO ECHEBARRA

Koldo Echebarria considera que hay cuatro modelos de reforma administrativa configurados por su
identificacin ideolgica, los clasifica de acuerdo a cuatro componentes bsicos de la
administracin: el servicio civil, las estructuras administrativas, los procedimientos decisionales y
las relaciones con los ciudadanos. Estos modelos son:
a)
b)
c)
d)

Modelo garantista,
Modelo eficientista,
Modelo contractualista,
Modelo servicial.

MODELO GARANTISTA Este modelo de reforma est asociado a la concepcin liberal del
derecho que nutre la teora jurdica del Estado y la concepcin weberiana de la burocracia. Su ideal
es alcanzar el sustento jurdico de todos los actos pblicos para evitar la arbitrariedad y garantizar
las libertades y derechos econmicos.
El modelo garantista propugna por la institucionalidad en la ejecucin de las acciones del gobierno
y su apego al orden jurdico. Los planteamientos sobre los componentes bsicos de la
administracin se vierten en el cuadro 8. La principal virtud del modelo garantista reside en la
defensa irrestricta de los derechos de los ciudadanos ante las instancias de la Administracin, sus
prcticas y decisiones.
MODELO EFICIENTISTA Este modelo se aproxima a la concepcin del management, cuya
preocupacin esencial es la racionalidad econmica de procesos y resultados. Propone el manejo de
instrumentos tpicos de la gestin como tcnicas de contabilidad y control de gestin, el presupuesto,
el anlisis financiero, gestin de compras y de inventarios; clasificacin de puestos, evaluacin de
cargas de trabajo y de desempeo, etc. El problema radica en que este tipo de controles no opera
igual que en las empresas e industrias privadas; adems, el funcionamiento de modelo eficientista
requiere la profesionalizacin de los directivos.
MODELO CONTRACTUALISTA. Promueve conductas antiburocrticas de gestin, a la vez que
alienta la racionalidad econmica en la asignacin de los recursos. Ideolgicamente se inspira en el
public choice, en las teoras de organizacin empresarial y la teora econmica de la organizacin.
Se trata de una concepcin que trata de reemplazar la coordinacin jerrquica por la contractual con
competencia entre los proveedores alentando la autonoma de gestin y la competencia versus la
planificacin burocrtica.
Esta concepcin ha estado presente en numerosos procesos de reforma, especficamente en las
polticas sectoriales de salud, educacin y de otros servicios sociales. Su principal ventaja es que
genera estmulos de adaptacin para que los objetivos del principal y las necesidades de los
destinatarios sea relativamente exitosa.
MODELO SERVICIAL Este modelo, denominado tambin de visin posburocrtica, se inspira en
tres corrientes de pensamiento, i) teoras de las relaciones humanas de las ciencias de la gestin; ii)
la moderna sociologa de las organizaciones y su planteamiento anti -burocrtico y, iii) teoras
polticas y administrativas de la participacin ciudadana y comunitaria. En los modelos anteriores la
gestin aparece siempre como un mecanismo de control o de normas para verificar el cumplimiento
de objetivos.

10

EL PLANTEAMIENTO DE SCHNEIDER Y HEREDIA Para Ben Ross Schneider y Blanca

Heredia tres factores dominan el diagnstico sobre la administracin pblica; a cada uno de los
cuales corresponde un modelo de reforma que atiende los problemas respectivos:

MODELO DE SERVICIO CIVIL Modelo de Servicio civil o de reformas weberianas.

Histricamente constituy el primer modelo adoptado para mejorar el desempeo burocrtico.
Weber lo defini como de autoridad legal racional. La estabilidad en empleo e ingresos disminuy
las tentaciones de corrupcin, mientras que el establecimiento de normas detalladas proporcion los
mecanismos para erradicar las malversaciones. Sin embargo, estas reformas al mismo tiempo que
redujeron la corrupcin y el clientelismo, originaron nuevos problemas burocrticos, como
sobreregulacin y rigideces.
MODELO DE RENDICIN DE CUENTAS Este segundo modelo de reformas llamado tambin de
reformas de democratizacin, atiende el problema del excesivo poder de los funcionarios del ramo
ejecutivo. Para ello propone como correctivo aumentar los controles democrticos, instaurar
mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas. Una medida de la reforma de rendicin de
cuentas es la creacin de mecanismos de control legislativo sobre los funcionarios del sector
pblico y sus acciones como la confirmacin de los altos nombramientos para dirigir las entidades
de gobierno, audiencias regulares sobre las actividades de las agencias y elaboracin de normas
sobre la ejecucin de leyes aprobadas por la legislatura. Entre los controles legislativos de rendicin
de cuentas est la exigencia de mayor transparencia publicando la informacin sobre los
procedimientos y decisiones administrativas para consulta pblica.
MODELO GERENCIAL Para el modelo gerencial la ineficiencia es el principal problema de la
administracin, proponiendo en consecuencia diversas soluciones de tipo empresarial. El
cumplimiento de las normas weberianas combinadas con legislacin vigente tienden a ocupar la
mayor parte del tiempo de los empleados pblicos. La reforma gerencial o la nueva gerencia pblica
abarca diversos instrumentos administrativos tomados de la administracin en la iniciativa privada,
como la descentralizacin de la administracin de personal, la eliminacin de la posesin del cargo
incluida en el servicio civil; administracin por resultados, administracin de contratos y el pago
basado en el desempeo, as como la reduccin del trmites y la excesiva regulacin.
La propuesta de ejecucin multifrontal del Banco Mundial resta importancia a la compensacin
entre los modelos de reforma y minimiza las consecuencias negativas de cada modelo. Para los
defensores de la reforma de servicio civil, la ineficiencia y la no rendicin de cuentas ante los
ciudadanos y los clientes representan un elevado costo en aras de garantizar la despolitizacin de la
burocracia. Para los gerencialistas, las virtudes de la eficiencia, la desregulacin y eliminacin de la
posesin del cargo, justifican el riesgo de nuevas tentaciones de clientelismo y patrimonialismo.
La nueva gestin o gerencia pblica en los modelos de reforma administrativa
En las dcadas recientes, el diagnstico y las reformas gerenciales han ganado preeminencia
internacional en todos los modelos. Sin embargo, trasladar los modelos gerencialistas directamente
a los pases en desarrollo corre el riesgo de un diagnstico equivocado del problema. En este
sentido otros autores plantean los problemas de la aplicacin de la nueva gestin pblica en los
pases de menor desarrollo relativo, con tradiciones administrativas distintas a la tradicin
anglosajona donde se origin. Es precisamente el origen anglosajn de la nueva gestin pblica que
se ha venido imponiendo en otro tipo de pases lo que explica los obstculos, los problemas e
incluso fracasos que se han presentado en la inadecuada adaptacin de la nueva gestin pblica.

11

Ante estos resultados se promueve una segunda etapa de cambios administrativos cuyos propsitos
son llegar a fondo en la transformacin de la gestin del sector pblico. Rami retoma los
planteamientos de Carlos Bresser Pereira y sintetiza las propuestas y medidas vinculadas al
denominado paradigma de la nueva gestin pblica. Los rasgos ms relevantes del modelo son:
-

Evaluacin de los resultados de la gestin pblica,

Orientacin al ciudadano -cliente,
Orientacin al mercado,
Revalorizacin de las ciencias empresariales.

La multitud de estrategias de modernizacin administrativa bajo la oleada de la nueva gestin

pblica hace necesario una clasificacin general en dos grandes corrientes: la neoempresarial y la
neopblica. Se considera que la primera es una corriente mayoritaria, dominante; mientras que la
segunda es minoritaria.
La visin empresarial se ha arraigado de manera acrtica entre altos funcionarios pblicos, polticos
y entre especialistas acadmicos. Carlos Rami M. analiza las consecuencias de la hegemona de la
visin empresarial de la nueva gestin pblica en los pases con distintas tradiciones administrativas,
especialmente en cinco puntos:
i)

El impacto de la nueva gestin pblica en la definicin del papel y las caractersticas de

los modelos de Estado y regmenes de bienestar.

ii)

Las consecuencias de aplicar estrategias de modernizacin tomadas de pases con muy

distintas tradiciones administrativas;

iii)

El impacto de la nueva gestin pblica en la cultura administrativa de pases latinos;

iv)

Resultados negativos de ciertas estrategias de la nueva gestin pblica en la agenda

pblica de las instituciones gubernamentales, los problemas de capturas y de
potenciales pautas de corrupcin;

v)

La flexibilidad que propicia la nueva gestin pblica que, tericamente, favorecera un

modelo de gestin postburocrtrico, aunque tambin podra generar serios retrocesos,
como la formacin de sistemas clientelares.

Una de las razones ms generalizadas sobre la necesidad de la reforma administrativa es el

problema de legitimidad y credibilidad social que enfrent el Estado en casi todos los pases a fines
de la dcada del sesenta. Ante esto, los ciudadanos, que cada vez exigen ms calidad y eficiencia en
la prestacin de los servicios gubernamentales, demandan mayor eficiencia de la administracin
pblica. En esta perspectiva la nueva gestin pblica se dirige a elevar la eficacia de la
administracin pblica con miras a recuperar e incrementar la legitimidad y la estabilidad del
sistema poltico que puede desembocar en graves repercusiones para el sistema poltico en conjunto,
puesto que si los gobiernos, sus administraciones, no operan adecuadamente las polticas pblicas y
no proporcionan de modo eficiente los servicios pblicos, disminuye el apoyo al gobierno en turno
y al sistema poltico.
Esta persistencia de lo que se denomina modelo weberiano ha originado numerosos intentos de
reforma que no han sido exitosos, por lo que en los noventa surgi una nueva ola reformadora que

12

se ha denominado nueva gestin pblica. En ella existen mltiples corrientes con sus respectivas
propuestas de gestin pblica, unas de carcter normativo, otras muy generales y otras muy
especficas. Algunos de estas corrientes son: la desregulacin, la agencializacin, la
gerencializacin, la privatizacin, la externalizacin de los servicios pblicos, la tica en la gestin
pblica, la participacin ciudadana que, en conjunto, encaminan la organizacin y la operacin de la
administracin pblica hacia el modelo postburocrtico. Se considera que la corrientes
neoempresarial de la gestin pblica es la dominante y que suele aplicarse como receta, mientras
que los valores ticos y las preocupaciones de las corrientes neopblicas suelen incorporarse a los
discursos como un mero formalismo discursivo.
Segn Rami, en la mayor parte de los pases de Amrica Latina y de la Europa mediterrnea no se
ha dado un verdadero debate poltico sobre el modelo de Estado que se pretende implantar, mientras
que se han instrumentado varios aspectos de la nueva gestin pblica en su vertiente
neoempresarial, lo que equivale a que se ha instaurado primero el cmo que terminar por definir el
qu, cuando lo idneo hubiese sido que, a partir de un amplio debate pblico proponer el modelo de
Estado y a partir de ste la forma de gestin
Las acciones del gobierno que vinculan a la sociedad con el Estado se dan a travs de las polticas
fiscales, la mltiple legislacin, acciones educativas, en materia de salud, vivienda, seguridad
pblica, etc. Estas acciones concretas se realizan a travs de secretaras o ministerios, organismos
descentralizados, comisiones, fideicomisos, etc.
La reforma del Estado no puede tener un fin exitoso si no estn presentes las prcticas adecuadas de
gobierno, si no existen cimientos slidos que permitan dirigir y operar el cambio mediante un
aparato gubernamental adecuado. De ah la importancia de edificar una administracin pblica
eficiente, capacitada y organizada para contribuir al mejoramiento de las condiciones sociales,
econmicas y polticas.
EVALUACIN DE LOS RESULTADOS DE LA GESTIN PBLICA
La nueva gestin pblica incorpora sistemas de evaluacin de resultados que muestren el valor
creado por la administracin pblica a beneficio de los ciudadanos. Estos sistemas de evaluacin
estn diseados para el seguimiento de procesos, productos, efectos e impacto de los programas.
ORIENTACIN AL CLIENTE Los clientes de las organizaciones pblicas han sido los altos
niveles burocrticos y polticos, por lo que se da gran importancia a la recuperacin del verdadero
destinatario final y la satisfaccin por la calidad y oportunidad de los servicios que se le
proporcionan.
Entre las medidas implementadas para lograr servicios orientados al cliente estn la simplificacin
administrativa (ventanillas nicas), determinacin de derechos y descripcin de los servicios
pblicos para que los usuarios formen expectativas realistas sobre los mismos.

ORIENTACIN AL MERCADO Ante el excesivo burocratismo que dominaba a las

Administraciones pblicas de Amrica Latina se han incorporado progresivamente mecanismo de
mercado, tanto en la oferta como en la demanda de bienes y servicios pblicos. Del lado de la oferta

13

se fijaron precios y tarifas, se inici la modalidad de prestacin de servicios pblicos por agentes
externos.
El establecimiento de cuotas en la prestacin de algunos servicios pblicos ya era practicado por
algunas Administraciones de Latinoamrica en la recoleccin de basura y en servicios de agua y
alcantarillado.
Con la externalizacin de servicios la nueva gestin pblica prcticamente puso fin a la produccin
y distribucin de bienes y servicios pblicos que durante dcadas realizaron la mayora de los
Estados. Ahora el Estado debe garantizar que los bienes y servicios sean provistos, sin que est
obligado a producirlos.
LAS POLTICAS El diseo de las polticas de externalizacin y descentralizacin es de origen
anglosajn y no responde a las caractersticas particulares de cada pas latinoamericano, es decir, se
aplican de manera casi mecnica sin que medie algn proceso de anlisis y adecuacin no slo
conceptual sino sobre todo operativa.
Por ello la adopcin de modalidades de reformas administrativas reiteradamente aplicadas en
nuestros pases suelen tener un alto grado de fracaso. De ah la insistencia por parte de los
especialistas de que las recomendaciones de poltica partan de las caractersticas institucionales,
sociales econmicas y polticas de cada pas.
EL MERCADO Existe una conviccin generalizada de que el sector privado funciona con elevados
criterios de racionalidad, que necesita de y responde positivamente a la competencia del mercado, la
cual es capaz de regular el comportamiento de productores y consumidores. Pero como argumenta
Cohen, retomando un trabajo de Xavier Mendoza, el mercado es tambin una institucin que se
desarrolla histricamente en contextos diferentes, que sus caractersticas, al igual que el
comportamiento de los agentes econmicos, adquieren rasgos y establecen reglas de juego formal e
informal que les confieren sus propios contextos socioculturales. Por eso instrumentos que
funcionan fluidamente en sociedades avanzadas no tienen los mismos resultados en pases de menor
desarrollo relativo.
LA IMPLEMENTACIN ADECUADA Es menester tambin no pasar de la provisin de bienes y
servicios pblicos realizada casi completamente por el gobierno a una situacin en la que se
pretenda que todos sean proporcionados por agentes privados. Esto es, la evidencia tambin sugiere
que la externalizacin no es la solucin a las ineficiencias del modelo burocrtico tradicional.
Entre los indicadores socioeconmicos que evidencia la cada del bienestar estn la baja de los
salarios reales, los niveles de empleo, el aumento del desempleo abierto, el crecimiento de la
economa informal, la reduccin cancelacin de los subsidios a los bienes de consumo popular.
REFORMA ADMINISTRATIVA
De acuerdo con K. Echebarra no hay una relacin causa-efecto entre las reformas poltica y
administrativa. Esto es, puede darse una reforma poltica sin que se verifique la administrativa, y
avanzarse en sta sin que se realice la primera. La dimensin temporal entre ambas tambin tiene
autonoma. No es raro que una reforma poltica pueda desencadenarse de manera rpida ante algn
evento de envergadura, mientras que, en trminos comparativos, la reforma administrativa suele ser
mucho lenta para lograr adaptar nuevas actitudes, comportamientos y procedimientos.

14

K. Echebarra seala que los conflictos y las tensiones se manifiestan de manera muy diferente en
las dos reformas. En el caso de las reformas polticas, planteado muy esquemticamente. Los
conflictos polticos son ideolgicos y emocionales, y el proceso deliberativo si encuentra un cauce
aceptable, puede resolverlos en proposiciones generales donde la ambigedad de las palabras ofrece
un amplio abanico de interpretaciones aceptables. La reforma administrativa, por el contrario, se
juega en el terreno no slo de los principios, sino tambin de los intereses; sus conflictos son
concretos y tienen nombres y apellidos, resultando en la necesidad de un proceso ms intensivo en
gestin y ms demandante de concesiones materiales efectivas.
Este estancamiento propicia descrdito y desnimo, lo cual explica el desprestigio de las reformas
administrativas, mismo que constituye un referente que en la memoria colectiva se asocia
precisamente al fracaso, a la inutilidad de las reformas administrativas, a su reciente carcter
tecnocrtico, a despidos masivos no siempre traducidos en la eficiencia y eficacia perseguidas y,
sobre todo, a su dbil, e incluso nula conexin con las transformaciones estatales.
Lo que interesa en la reforma administrativa es crear racionalidad en un foco estratgico desde
donde surjan fuerzas dinmicas de desarrollo. En efecto, en una estrategia de transformacin, de
estructuras sociales, lo ms importante puede ser destruir un esquema de poder, traspasando
recursos al Estado o la comunidad, sin importar en una primera instancia que estos recursos se
utilicen con ms eficiencia.
El proceso de reforma administrativa incluye entre sus propsitos incrementar la capacidad
operativa del conjunto de la organizacin, el financiamiento, los materiales, los equipos y dems
aspectos, dentro de los sectores estratgicos, en los programas sustantivos. Los programas de apoyo
han de servir a los sustantivos y la capacidad administrativa ha de crearse principalmente en stos
ltimos.
Tener en claro estos mbitos es de suma importancia para entender los procesos de reforma
administrativa, sobre todo porque sta suele presentarse como un paquete de tcnicas
administrativas y de medidas que buscan incrementar la eficiencia.
La reforma administrativa como estrategia es otra faceta de suma importancia pues tiene que ver
con el alcance de las mismas; as, Se entiende por estrategia una serie definida de poltica o
megapolticas. Las estrategias establecen el marco de referencia de las guas y de los lmites del
espacio de la poltica en el cual se establece las polticas operativas y detalladas.
Los motivos para la reforma pueden ser muy diferentes en cada pas, incluso de una entidad a otra.
En Gran Bretaa la concepcin del tatcherismo empresarial conservador fue la reconstruccin
cultural de la sociedad y no nicamente la reforma al servicio civil una tarea que el Nuevo
Laborismo juzg conveniente que se llevase a cabo. Australia y Nueva Zelanda enfrentaron fuertes
exigencias financieras que contribuyeron para disear y ejecutar simultneamente las reformas
fiscal y administrativa.
La reinvencin del gobierno incluye replantear el funcionamiento del servicio pblico, lo cual tiene
implicaciones culturales, sociolgicas y pblicas en la medida en que el gobierno es el responsable
de coordinar los esfuerzos privados y sociales. El servicio pblico es un medio para que el gobierno
se acerque y atienda a los diversos pblicos de la sociedad.
Promover el cambio administrativo es un asunto sumamente poltico. Los reformadores estaran
conscientes que, por lo menos en el corto plazo, las reformas diseadas para elevar la eficiencia eco
nmica tienden a acompaarse de instrumentos que alientan la eficiencia poltica.

15

La reforma administrativa disminuye el tamao del sector pblico, pero las funciones regulatorias
para controlar y supervisar diversas instancias del sector pblico han generado nuevas reas que
elevan el gasto pblico, sobre todo porque son reas que necesitan personal especializado. El
fracaso de los intentos de reforma se puede sintetizar en que la capacidad organizacional de la
administracin pblica.
La segunda generacin de reformas desplegada a partir de la publicacin del Informe del Banco
Mundial de 1997 se centr en la construccin y reconstruccin de las capacidades administrativas e
institucionales. Entre las reformas de los noventa, la reforma administrativa tambin formaba parte
de las recomendaciones del Consenso de Washington, se ha mencionado que el Reporte del Banco
Mundial sobre el Desarrollo Mundial de 1997.
Se ha visto que las reformas de primera y segunda generacin condujeron a la transformacin del
Estado principalmente dominados por un enfoque econmico expresado en la reduccin de
funciones, estructuras, personal, descentralizacin, gasto corriente y privatizaciones. De ese modo
la reforma administrativa fue ms una consecuencia de las reformas econmicas que un plan
deliberado y bien estructurado.
Las consecuencias de los enormes costos de despedir a gran cantidad de empleados, en trminos de
coherencia burocrtica, efectividad y eficacia produjeron un Estado desintegrado con agencias
estatales desmoralizadas. De acuerdo con Schneider, haba consenso en cuanto la necesidad de la
reforma administrativa, que inclua diversas polticas diseadas para hacer ms eficientes y honestas
a las administraciones pero no exista una propuesta de cmo lograrlo, incluso en el citado Informe
del Banco Mundial de 1997.
Para Schneider en un modelo ideal de reformas exitosas, el proceso poltico en sistema
democrticos se divide en tres etapas: en la primera etapa, los partidos, los polticos, los lderes de
la sociedad civil y los polticos superan los obstculos que se oponen a la accin colectiva para
elegir candidatos favorables a la reforma. En la segunda etapa, los legisladores favorables a la
reforma cooperan con el presidente reformador para aprobar las polticas reformistas. En la tercera
etapa, una vez aprobadas las polticas, el presidente delega entonces la implementacin a sus
subordinados en el tren burocrtico ejecutivo. Comparada con muchas otras clases de reformas
econmicas y polticas, la reforma administrativa confronta problemas particularmente graves en las
tres etapas de este modelo estilizado: la eleccin, la aprobacin y la implementacin.
Segn Schneider y Heredia el recuento de los estudios sobre las reformas de primera y segunda
generacin permite agrupar cuatro tipo de factores que inciden en los procesos de reforma
administrativa:
1.
2.
3.
4.

Factores polticos,
Factores econmicos,
Factores estratgicos,
Factores internacionales.

El anlisis de factores desde una perspectiva poltica conforma un esquema conceptual y analtico
que enfatiza la centralidad de los factores poltico-institucionales en la configuracin de la reforma
estatal. Heredia y Schneider, citan a Haggard quien considera la reforma administrativa como un
proceso de re -escrituracin del contrato establecido entre los polticos elegidos y los altos
funcionarios.

16

La crisis fiscal y las restricciones obligan al gobierno directo a reformar al sector pblico, aunque
esas presiones no se traduzcan necesariamente en esfuerzos de reforma diseados para elevar la
capacidad estatal. En el actual contexto de competencia internacional intensa y flujos de capital
voltiles, los capitalistas tienen fuertes incentivos para apoyar la realizacin de reformas
administrativas que disminuyan los costos de transaccin y alienten la confianza de los
inversionistas mediante una mayor transparencia en el presupuesto, reservas internacionales y en la
poltica monetaria.
La segunda hiptesis plantea que los compromisos programticos de los polticos que no forman
parte de la lite tradicional del poder son fundamentales. La revisin de las experiencias de seis
pases en desarrollo muestra un panorama muy ilustrativo sobre la importancia de los factores
polticos para avanzar en las reformas.
Las reformas orientadas al mercado tuvieron la virtud de generar, casi automticamente, el apoyo de
coaliciones de grupos polticos y econmicos beneficiarios potenciales de los cambios bien
identificados, adems de que al ser aplicadas en condiciones de emergencia econmica, fiscal y
financiera se presentaban como la nica opcin de superacin de la crisis.
Aspectos de la reforma administrativa en algunos pases en desarrollo
Los estudios de caso de seis pases en desarrollo muestran resultados interesantes que enriquecen
los planteamientos sobre la reforma administrativa. Las reformas realizadas en Argentina, Brasil,
Chile, Hungra, Mxico y Tailandia confirman la importancia de la atencin y manejo de los
factores polticos parla llevar a buen trmino una reforma administrativa; los avances se describen
en el Antes de la aplicacin de reformas administrativas haba notables diferencias en indicadores
administrativos de los seis pases. Para 1990 el empleo pblico en los seis pases era relativamente
bajo en comparacin con el de pases. Por ejemplo, en Chile representaba el 2.4 por ciento de la
fuerza de trabajo; en Argentina y Hungra, de 12.6 y 15.4 por ciento, respectivamente. En la
mayora de pases de la OCDE el empleo pblico del gobierno general es superior al 15 por ciento
del empleo total, por ejemplo, de 15.3 por ciento en Estados Unidos y 33 por ciento en Suecia, de
acuerdo con cifras del Banco de datos de la OCDE.
BRASIL.
En el caso de Brasil, la burocracia a lo largo de la posguerra el sector pblico se caracteriz por una
mezcla organizativa de distintas entidades, algunas predominantemente clientelares, otras ms
weberianas y otras, especialmente en los niveles ms altos, informalmente gerenciales. A partir del
retorno a la democracia en 1985 los gobiernos han ensayado reformas de importancia. La
Constitucin de 1988 incluy varias disposiciones, como el ingreso mediante examen y la posesin
del cargo solo para los servidores civiles.
Las reformas de Collor de Mello (1990 -1992) no progresaron pues no consigui la aprobacin del
Congreso para realizar las reformas necesarias a la Constitucin. El gobierno de Cardoso (19952003) tuvo xito en la aprobacin de las reformas constitucionales en 1997-98 que permitieron el
recorte y la promulgacin del Plan Bresser, de tipo gerencial. Ms all de la importancia poltica de
la aprobacin de las enmiendas constitucionales, la ejecucin de las reformas gerenciales ha sido
muy desigual y sus resultados son an inciertos.
ARGENTINA
Histricamente, en Argentina la administracin pblica ha combinado diversas prcticas
administrativas: clientelar, weberiana y corporativa. En los corporativos grupos como los militares o
los sindicatos, se han apoderado de reas del aparato estatal.

17

El gobierno de Ral Alfonsn (1983-1989) trat de crear un cuerpo de lite administrativo

semejante al modelo francs, pero estos intentos fueron anulados por las crisis econmicas
recurrentes. Las reformas de Menem (1989- 1999) se concentraron inicialmente en el recorte de
personal como parte de un drstico programa de estabilizacin. El paquete de reformas tambin
incluy medidas para fortalecer los rasgos weberianos, como el establecimiento de criterios
meritocrticos para el ingreso, los incrementos salariales y la promocin.
TAILANDIA
En Tailandia el aparato estatal tambin ha sido mbito de pugnas en la distribucin del poder
poltico, no por la presencia de un partido hegemnico, sino por la debilidad de los partidos y
grupos que han quedado al margen del poder de la burocracia. Al mismo tiempo, en Tailandia ha
existido una larga tradicin de administracin weberiana, aunque en los niveles ms altos el
clientelismo y la politizacin fueron los rasgos dominantes. El acelerado crecimiento econmico de
los aos ochenta sac a relucir las graves deficiencias de una organizacin administrativa,
formalmente weberiana, cuyo funcionamiento era un pesado lastre por las rigideces, falta de
coordinacin y la invasin de intereses de grupos especficos. El impulso decisivo para la reforma
administrativa provino de un inesperado movimiento de clase media a finales de los noventa, el cual
estuvo orientado a reducir el patrimonialismo mediante el aumento de la capacidad del Estado. Las
reformas de rendicin de cuentas fueron un elemento clave de la constitucin de 1997.
HUNGRA
Hungra tambin se caracteriza por la existencia de una burocracia de corte weberiano. Aqu
durante el rgimen socialista las elites polticas y burocrticas estaban fusionadas, no obstante
siempre predominaron los intereses polticos sobre los procedimientos weberianos. Despus de la
cada del comunismo la reforma administrativa fue un componente de la transformacin global,
poltica y econmica. Los problemas fiscales de mediados de los noventa obligaron a transformar el
sector pblico.
Chile
En Chile la burocracia ha sido histricamente una de las ms profesionales de Amrica Latina,
aunque se fue politizando crecientemente durante los aos sesenta y setenta. Despus de 1973, el
gobierno militar redujo drsticamente el sector y el empleo pblicos. Con el retorno de la
democracia, los gobiernos de centro izquierda Patricio Aylwin (1990-1994) y Eduardo Frei (19951999) llevaron a cabo una serie de reformas especialmente en un contexto de equilibrio fiscal y
crecimiento econmico. Las reformas ejecutadas por Aylwin fueron esencialmente de tipo
weberiano, incluyendo la profesionalizacin, el aumento de sueldos e incremento del empleo, con
algunas medidas de rendicin de cuentas. Las reformas subsiguientes, realizadas por el Eduardo
Frei tuvieron un matiz ms gerencial e instrumentaron ms acciones que en los otros casos. El caso
de funcionarios no pertenecientes a la lite poltica es evidente en el caso de la coalicin de centro
izquierda que lleg al poder en Chile en 1990 despus de casi dos dcadas de dictadura militar, lo
cual favoreci el proceso de reformas administrativas.
En suma, las reformas administrativas en estos seis pases han sido frecuentes, variadas y complejas.
En el cuadro 22 se sistematizan, de manera simplificada los esfuerzos de reforma de los mismos, en
un rango de mayor a menor intensidad de las reformas. Se aprecia que las reformas han sido
extensas y sostenidas en Chile y Hungra; en Brasil y Argentina se registra un avance intermedio,
debido a que los reformadores de ambos pases han lanzado vastos programas pero los gobiernos
subsecuentes con frecuencia redujeron o cambiaron la estrategia de reforma.

18

Hay elementos que no han estado presentes en todos los casos y que ayudan a explicar por qu
algunos programas de reforma fueron exitosos y otros no. Los elementos clave que condujeron a
buen trmino las reformas son los siguientes:

Los programas de reforma generalmente fueron diseados y dirigidos, por en un

pequeo grupo de especialistas de alto nivel ubicados dentro del Ejecutivo.
En clara relacin con el equipo reformador las reformas se organizan y su
implementacin, coordinacin y supervisin est a cargo de una agencia creada ex
profeso para desarrollar la reforma administrativa.
La influencia internacional, en particular las ideas sobre las mejores prcticas del
gerencialismo, fueron incorporadas al diseo original del programa de reforma.
El apoyo inicial dentro del Ejecutivo dependi tanto de la ausencia de una fusin entre
las elites burocrticas y polticas y la introduccin de la reforma administrativa en otras
metas gubernamentales de corto y largo plazos.
La crisis fiscal aceler las iniciativas de reforma. Los factores institucionales y las
coaliciones acompaaron los procesos en el mediano plazo durante la promulgacin e
implementacin de los objetivos de la reforma.
Los factores estratgicos y el empaquetamiento de la reforma (re forma parasitaria) en
el seno de reformas ms amplias (reformas husped) fueron importantes en este nivel
para superar los obstculos institucionales y la construccin de coaliciones.
LA ECONOMA POLTICA DE LA REFORMA ADMINSTRATIVA

Proponer y elaborar ambiciosas propuestas de reforma administrativa ha sido un propsito comn

en Amrica Latina y en otros pases en desarrollo. En cambio, son muy raros los casos en los que la
reforma administrativa tuvo una elevada prioridad poltica y los reformadores la ejecutaron
plenamente.
Las fuertes crisis econmicas y fiscales motivan el apoyo de los actores polticos y funcionarios
pblicos estatales, orillndolos a repensar sobre la forma en que el Estado realiza sus actividades,
especialmente las relacionadas con el desarrollo de la economa. Estas crisis fueron decisivas en la
ultima ronda de reformas neoliberales, particularmente en las reformas administrativas de Brasil,
Argentina y Hungra.
La reduccin de la corrupcin a travs de las reformas del servicio civil de carrera o el incremento
de la eficiencia administrativa mediante reformas gerenciales, reducen los costos pero no resuelven
las crisis fiscales y el desequilibrio en la balanza de pagos. Incluso las reformas de servicio civil,
gerenciales y de rendicin de cuentas aumentan los gastos en el corto plazo a la vez que perturban el
trabajo rutinario de la administracin pblica.
Las diferencias polticas partidistas y las legislaturas divididas pasaron a segundo plano pues la
emergencia econmica favoreci el consenso para la ejecucin de las reformas; de manera similar
las divisiones dentro del Ejecutivo devinieron irrelevantes. Durante las crisis econmicas de las
dcadas de 1980 y 1990 la toma de decisiones tendi a concentrarse en los presidentes y en sus
crculos cercanos.
En Mxico tambin gravitaron fuertemente en las reformas de los ochenta, pero en el ltimo lustro
dicha influencia ha sido escasa. La coherencia e integracin dentro del poder Ejecutivo es un factor
poltico relevante en el destino de las reformas administrativas. La lucha interna del poder Ejecutivo
estanc las reformas en Mxico, Tailandia, Hungra y, en menor grado, en Brasil. En estos pases la
fragmentacin del apoyo poltico se expres dentro del Ejecutivo en la designacin de

19

representantes de diferentes facciones o partidos a ministerios clave y en algn grado traslad la

contienda poltica partidista del Legislativo al ejecutivo. En contraste, el alto grado de
centralizacin en Argentina allan el camino para la ejecucin de reformas de todo tipo.
En sntesis, las crisis econmicas, especialmente las crisis fiscales, son factores desencadenantes
que ayudan a explicar la duracin de las reformas. Las propuestas de reformas suelen ser aprobadas
ante la severidad de la crisis fiscal. Sin embargo, su implementacin en el mediano plazo depende
bsicamente de los factores polticos, tanto institucionales como de la estructura del sistema de
partidos y de las coaliciones que apoyan las propuestas de reforma. Los principales determinantes
son el grado de fusin entre las lites polticas y las burocrticas, el grado de compromiso
programtico y la disposicin a sostener los costos de la reforma a largo plazo.

LA REFORMA ADMINISTRATIVA EN MXICO

Arellano y Guerrero coinciden con la perspectiva de Antonio Garretn y de Gonzalo Cceres,
quienes describen las reformas del Estado y del sector pblico en Chile como una serie de proyectos
diferentes de cambio poltico conformados por diversas agendas polticas y econmicas que
evolucionan a travs del tiempo. Debido a la naturaleza cambiante de las reformas estatales, los
programas y propuestas de reforma registran resultados distintos en cada rea. Esto tambin aplica
para Mxico.
En trminos generales, la burocracia estuvo fuertemente vinculada al sistema poltico, subordinada
a la voluntad del Presidente y cambiando cada seis aos, generando una gran incertidumbre en todo
el sector pblico. Por otra parte, la administracin pblica est sobreregulada; su complejo marco
legal permite el control de los burcratas sobre los ciudadanos, quienes desconocen los procesos y
reglas administrativos.
PERIODO DE MIGUEL DE LA MADRID, 1982-1988
En este periodo la magnitud de la crisis y las medidas para superarla relegaron las medidas de
reforma administrativa, realizndose tan slo medidas de modernizacin superficiales que
atendieron la necesidad de reducir el dficit fiscal y reducir el tamao del sector pblico. Cambios
importantes en el sistema poltico empezaron a registrarse durante el gobierno de Miguel de la
Madrid (1982-1988), ya que dos partidos polticos de oposicin consolidaron su posicin contra el
PRI, las restricciones econmicas limitaron la capacidad del Presidente para administrar el sistema
de recompensas y castigos para controlar el sistema poltico global. En la administracin de M. de
la Madrid la descentralizacin fue considerada prioritaria por lo que se realizaron diversas acciones,
especialmente en los sectores de salud y educacin, aunque los esfuerzos fueron limitados por
obstculos polticos y administrativos.
Las polticas de recorte y descentralizacin del sector pblico redujeron el tamao del aparato
administrativo. Entre las ms medidas destacadas se registran las siguientes:

Se realizaron algunas modificaciones a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica:

Se devuelven a la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial atribuciones que le
haban quitado en la administracin anterior,

20

A la Secretara de Energa, Minas e Industria Paraestatal se le asign la responsabilidad

de regular los recursos que energticos que la Constitucin reserva al Estado en el Art.
27,
A la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico se asignan nuevas funciones, como
estimar los ingresos del sector paraestatal y coordinar el sistema bancario nacional, A la
Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas cambia a Secretara de
Desarrollo Urbano y Ecologa le confieren las tareas relacionadas con asuntos urbanos y
conservacin del medio ambiente,
La Secretara de Salubridad y Asistencia (hoy Secretara de Salud) se le asign la
responsabilidad de coordinar los servicios del IMSS, ISSSTE, el DIF y los institutos
nacionales de salud.
Se cre la Secretara de la Contralora General de la Federacin (SECOGEF). Esta
ltima medida fue parte del propsito de renovacin moral de la sociedad Con la
finalidad de unificar criterios en la toma de decisiones a nivel del Ejecutivo se
reestructur la Presidencia, para lo cual se cre la Direccin General del Secretario
Tcnico de Gabinete de la Presidencia de la Repblica (1983)
Tambin fue creada la Direccin de Comunicacin Social y la de Asuntos Jurdicos de
la Presidencia como parte de dicha reestructuracin.
Se intent instaurar un proceso de simplificacin administrativa que no tuvo xito.
PERIODO DE CARLOS SALINAS DE GORTARI, 1988-1994

La recuperacin econmica de finales de los ochenta permitieron a Salinas fortalecer el nuevo

modelo econmico y constituir un aparato estatal ms pequeo pero eficiente y capaz de responder
las demandas sociales apoyado por elevados niveles de inversin privada nacional y extranjera. En
el terreno de la administracin pblica se mantuvo el esfuerzo descentralizador pese la oposicin de
diversos actores polticos como los sindicatos, caciques, los empleados pblicos u otros grupos de
presin. La tenaz oposicin de estos grupos, junto con las restricciones fiscales y el inters por
conservar cotos de poder e influencia poltica obstaculizaron o impidieron completamente las
reformas en educacin y salud. Pese a las dificultades se expidieron nuevas leyes y normas con
miras a reducir el dficit pblico mediante la centralizacin del control presupuestario en la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
ADMINISTRACIN DE ERNESTO ZEDILLO
La administracin de Ernesto Zedillo incluy el Programa de Modernizacin de la Administracin
Pblica (PROMAP) en 1996 que testimonia la preocupacin gubernamental de modificar las
estructuras de la administracin pblica. Este programa de modernizacin suscit un acuerdo en los
altos niveles de gobierno en cuanto a la necesidad de realizar una profunda reforma administrativa
que transformara el aparato del sector pblico en una organizacin responsable, profesional y
fiscalizable.
Entre las reformas administrativas propuestas, la reforma gerencial podra ser ejecutada sin afectar
de manera importante la estructura poltica entreverada en la administracin pblica mexicana. Esta
estrategia enfatiza la aplicacin de las mejores tcnicas ad ministrativas para transformar la
administracin estatal bajo el enfoque de la nueva gerencia pblica. Como se ha mencionado las
reformas gerenciales pretenden introducir medidas que implican la evaluacin del desempeo y la
competencia, haciendo al aparato administrativo ms eficiente y responsable ante la sociedad. La
estrategia se sustenta en la reingeniera de administracin de calidad total y en la reconfiguracion
del sector pblico con una orientacin de servicios orientados al cliente.

21

LA REFORMA ADMINISTRATIVA GERENCIAL EN MXICO

La administracin de Zedillo propuso importantes proyectos de reforma administrativa, quiz los
ms ambiciosos y comprehensivos de la historia reciente de Mxico, por lo menos formalmente.
Los proyectos fueron los siguientes: El Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica
(PROMAP) publicado en 1996, el Sistema Integral de Administracin Financiera Federa (SIAFF),
la Nueva Estructura Programtica (NEP) y el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED). El
Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica, PROMAP, recuper los conceptos:
rendicin de cuentas, responsabilidad, derechos de los ciudadanos, derecho a la informacin
y evaluacin. El PROMAP propuso dos objetivos:

Transformar la Administracin Pblica en una organizacin que opere eficaz y eficiente

mediante una nueva cultura de servicio y
Luchar contra la corrupcin e impunidad a travs de mecanismos de control y promocin de
las habilidades de los recursos humanos.

El programa propuso cuatro diferentes subprogramas:

Participacin ciudadana y servicios,

Descentralizacin administrativa,
Evaluacin y Medicin de la administracin pblica,
Profesionalizacin y tica de los funcionarios Pblicos.

Las acciones del subprograma de descentralizacin destacaban la necesidad de la descentralizacin

para mejorar la provisin de servicios pblicos y que las instituciones tuviesen la flexibilidad para
atender nuevas necesidades eficientemente. Aparentemente, se asuma que una mayor rendicin de
cuentas se producira naturalmente mediante una mucho mejor distribucin geogrfica y tcnica de
recursos y responsabilidades. No se propusieron mecanismos concretos para que los ciudadanos y el
Congreso controlaran las acciones pblicas, tampoco se haca mencin a la evaluacin externa de
los impactos de las polticas y programas pblicos sobre los distintos grupos sociales.
El Sistema Integral de Administracin Financiera Federa (SIAFF), la Nueva Estructura
Programtica (NEP) y el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) tambin fueron
representaron programas muy ambiciosos para transitar desde el tradicional proceso de
presupuestacin por programas a la elaboracin del presupuesto por resultados medidos a travs de
indicadores de desempeo. El presupuesto por resultados enfrent el complejo desafo otorgar a las
agencias pblicas altos grados de autonoma sin perder la consistencia macroeconmica y
administrativa. El proceso de implementacin de la elaboracin del presupuesto por resultados
muestra avances significativos para el 2003.
Sin embargo, el equipo de Ernesto Zedillo buscaba claramente una alternativa intermedia. Retomar
el modelo de reformas gerencial de los Estados Unidos era la mejor solucin para incrementar la
eficiencia y transformacin de los aparatos pblicos mediante el mejoramiento del funcionamiento
de las agencias pblicas. Segn Arellano y Amparn para los reformadores mexicanos el
gerencialismo no slo les ayudara a mejorar la eficiencia y la eficacia sin aplicar reformas
administrativas dolorosas, regresando a la vieja dicotoma tradicional, que promete menos poltica y
ms administracin a travs de la aplicacin de tcnicas empresariales intensivas en el sector
publico. El gerencialismo al hacer ms simples algunos procedimientos, apoya los planteamientos
de los equipos, desarrolla indicadores de eficiencia ayuda a los burcratas a resolver los problemas

22

de sus clientes, asumiendo que es posible llegar a un gobierno empresarial eficiente sin cambiar la
naturaleza fundamental del Estado, sus polticas y su papel en el sistema poltico.
Tanto la eficiencia del sector pblico como el sistema de presupuesto por resultados dependen de
que los servidores pblicos estn calificados, y ubicados en una estructura funcional bien definida
que permita la especializacin del ms alto nivel en las reas clave de la administracin.
Posteriormente, con las elecciones federales de 1997 Mxico tuvo por primera vez un Congreso
dividido dejando de ser una instancia incondicional del Ejecutivo y ejerciendo un activo contrapeso
al mismo. Otro cambio relevante se registr en el Distrito Federal donde sus habitantes eligieron a
su gobernante de las filas del Partido de la Revolucin Democrtica.
Mltiples rasgos del viejo sistema permanecen y continan coexistiendo con nuevas tendencias en
los mbitos poltico, econmico y social. Pero al mismo tiempo ha enfrentado nuevas limitaciones
en otras esferas en la medida en que el Congreso no est dominado por su partido. Por otra parte,
durante los noventa y simultneamente al proceso de liberalizacin econmica y comercial, se
crearon nuevas agencias autnomas para regular mercados especficos, para evaluar su
funcionamiento con criterios ms tcnicos que polticos que han restado poder e influencia a la
Presidencia. En sntesis, los procesos de transicin y consolidacin democrtica en Mxico han
conducido hacia esquemas ms abiertos y transparentes de toma de decisiones y procedimientos
electorales ms adecuados, democrticos y competitivos. Empero todos estos cambios an son
procesos emergentes ms que realidades consolidadas, donde coexisten el viejo y el nuevo sistema.
Hasta que el PRI perdi la presidencia, cuatro rasgos fundamentales caracterizaron a la
administracin pblica federal:
1.

Hasta 1994, la administracin pblica fue escenario de las disputas polticas, especialmente
para la sucesin presidencial donde los secretarios de Estado eran los principales
contrincantes, utilizando recursos para campaas de proselitismo, utilizando los recursos de
las dependencias bajo su control.

2.

En la administracin pblica estaban representados los intereses corporativistas y el

clientelismo, desplazando as el rol representativo del Congreso. Para los secretarios de
Estado la lealtad de la burocracia fue esencial para tratar con sus clientelas y grupos de
apoyo poltico, favoreciendo sus ambiciones polticas, especialmente en su carrera hacia la
presidencia.

3.

La estructura de incentivos de los empleados pblicos alent ampliamente los arreglos

mutuos a travs mecanismos econmicos ilegales, convirtiendo a la administracin pblica
en el medio ideal para el enriquecimiento ilcito de los cargos de alto nivel y de sus grupos
de apoyo. Con la misma moneda, en virtud de la colusin de transacciones, la burocracia
logr cohesin interna. La red de complicidades mutuas constituy un poderoso factor de
cohesin interna dentro de la burocracia ante el exterior, mientras que los burcratas
carecan de independencia dentro del sistema, especialmente ante sus superiores.

4.

El aparato de la administracin pblica estaba al servicio del presidente generando aspectos

positivos y negativos en la lgica interna de funcionamiento patrimonialista. Por el lado
positivo, los secretarios y el presidente ejercan un estricto control sobre programas y
polticas prioritarios para la jerarqua administrativa, lo cual garantizaba un alto grado de
cumplimiento. El aspecto negativo, era que en las reas de trabajo en donde no exista el
mismo inters la falta de supervisin sobre empleados de niveles medios y altos, los altos
funcionarios vez se enfrentaban con serias dificultades para controlar la ejecucin de las

23

polticas en los niveles ms bajos de la administracin. Por tanto, en amplias reas polticas,
de manera destacada en el mbito judicial, el cumplimiento de las leyes y normas escapaban
a la supervisin del Presidente. En estas condiciones los Secretarios eran fcil presa de
burcratas de bajo nivel y grupos de inters motivados solo por sus propios intereses. La
corrupcin era la norma en la polica, la administracin de justicia, entre el personal con
funciones de supervisin, agencias responsables de proporcionar permisos, etc.
EL CONTEXTO DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA
En los aos noventa la reforma administrativa en Mxico fue superficial, debido a que no cambi
los factores polticos e institucionales que convirtieron a la administracin pblica en un
instrumento del grupo poltico gobernante. Aqu el desarrollo democrtico limitado hasta las
elecciones de 2000 la reforma administrativa estuvo supeditada a los cambios polticos
fundamentales. El anlisis de los antecedentes del sistema poltico mexicano, de la transicin y la
consolidacin democrtica -actualmente en marcha- permiten explicar el curso de los cambios en la
maquinaria del gobierno.
Debido a las caractersticas del modelo de reformas gerenciales en el cual dominan los
planteamientos de modernizacin tcnica, Arellano y Guerrero consideran que podra ser una
estrategia atractiva para cambiar algunas instituciones administrativas y mecanismos sin alterar la
tradicional relacin entre el sistema poltico y la administracin pblica en Mxico.
Durante las dcadas 1980 y 1990 las funciones del Estado mexicano experimentaron una enorme
transformacin en su papel econmico; asimismo las reformas poltica y electoral avanzaron
significativamente a travs de un planteamiento defensivo del Partido Revolucionario Institucional
y del gobierno en turno permitiendo a la oposicin una participacin progresiva. El costo
econmico de instaurar un sistema de servicio civil a nivel federal representa una fuerte erogacin
de recursos difcil de sufragar ante las restricciones vigentes. Sin embargo, el principal obstculo
estuvo representado por el peculiar papel que tuvo la administracin pblica mexicana dentro del
sistema poltico que domin por setenta aos bajo el predominio de un slo partido, que manej el
sector pblico y los recursos pblicos de manera patrimonialista y sumamente discrecional, como se
seal antes.
El servicio civil en Mxico fue un hecho relativamente aislado pues slo exista en el rea de
relaciones exteriores y en el sistema de educacin pblica. Sin embargo, no se ejecut ninguna otra
medida concreta. El primer intento serio por establecer el sistema federal del servicio civil fue el
que form parte del ambicioso proyecto de reforma administrativa plasmado en el Programa de
Modernizacin de la Administracin Pblica (PROMAP, 1996) bajo la administracin de Ernesto
Zedillo.
Dentro del PROMAP se consideraba la instauracin gradual del servicio civil al amparo de un
sistema jurdico que se dara a conocer en 1997. Las instancias responsables de llevar a cabo la
reforma administrativa fueron la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y la Secretara de
Contralora y Desarrollo Administrativo (SECODAM), en el asunto de la creacin del servicio civil
el papel fundamental lo tendra la Unidad de Servicio Civil creada dentro de la Secretara de
Hacienda. Esta Unidad de Servicio Civil tuvo la responsabilidad de elaborar un estudio de
diagnstico sobre la situacin del empleo pblico que mostraba las enormes disparidades y la
discrecionalidad con la cual se establecan bonos y estmulos muy elevados y sueldos base muy
bajos, los esquemas de contratacin variaban entre las organizaciones pblicas, al igual que la
capacitacin, el desarrollo de personal y los procedimientos de despido, no haba uniformidad ni

24

existan regulaciones para estos asuntos, entre otras cuestiones. La Unidad tambin fue la
responsable de elaborar un proyecto de iniciativa de ley para establecer el servicio civil.
Otro de los puntos ms agudos de desacuerdo se relacionaba con las cuestiones presupuestarias.
Para la SECODAM los gastos seran muy elevados, considerando los sistemas de la evaluacin,
promocin, incentivos, capacitacin, separacin, retiro y en especial preocupacin por el sistema de
pagos y la generalizacin de los bonos informales y de otros incentivos, originalmente limitados a
un pequeo grupo de funcionarios.
La estrategia para establecer el sistema de servicio civil fue inadecuada, careci de apoyo poltico y
estuvo ms programada pues los tiempos econmicos y polticos no representaban una ventana de
oportunidad para su negociacin e instauracin.
Durante la administracin de Zedillo varias dependencias pblicas instauraron un sistema de
servicio civil: el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica. El Sistema Judicial, el
Sistema de Administracin Tributaria, el Tribunal Superior Agrario y el Instituto Federal Electoral.
Los cambios polticos resultantes de las elecciones de 1997 afectaron coyunturalmente las
oportunidades para establecer el sistema del servicio civil pues la composicin de la Cmara de
Diputados gener el primer gobierno dividido de Mxico, pero en el cual el PRI an trataba de
mantener sus redes en el aparato burocrtico por lo cual la aprobacin del servicio civil no se
lograra hasta que la alternancia en el Ejecutivo brindara una nueva y efectiva oportunidad.
Ante el avance de las polticas de privatizacin, desregulacin, apertura a la inversin extranjera y
al comercio internacional iniciadas desde los ochenta, en 1993 se promulg la Ley Federal de
Competencia y se cre la Comisin Federal de Competencia, dependencia autnoma encargada de
aplicar esa Ley.
El desarrollo de la poltica de competencia econmica se ha verificado de manera simultnea al
establecimiento de un programa de mejora regulatoria que tiene como objetivo reducir los costos de
transaccin excesivos y disear esquemas de regulacin y normatividad ms eficientes. Como
resultado del proceso de mejora regulatoria se ha logrado avanzar significativamente en el
fortalecimiento de las prcticas de transparencia y consulta pblica en la elaboracin de
regulaciones federales, tambin fue creado el Registro Federal de Trmites y Servicios para
transparentar y acotar la accin gubernamental en la materia.
En Mxico, al finalizar los aos noventa el fortalecimiento institucional de las capacidades
reguladoras del Estado han consolidado el perfil de un nuevo Estado mediante dos nuevos tipos de
agencias gubernamentales. Por un lado, comisiones con un amplio mandato horizontal en materia
de competencia econmica y mejora regulatoria, dirigido a sentar bases microeconmicas ms
eficientes y reducir costos de transaccin y de informacin con el objetivo de mejorar el desempeo
de la economa nacional, como es el caso de la comisin de Mejora Regulatoria. Para fortalecer el
sistema financiero se realizaron importantes cambios: en 1995 fue creada la Comisin Bancaria y de
Valores con autonoma tcnica y facultades ejecutivas, mediante la fusin de la Comisin Bancaria
y la Comisin de Valores. Entre 1997 y 2000 la Comisin Nacional Bancaria y de Valores ejecut
un amplio programa de planeacin integral, el diseo de los lineamientos para un servicio civil de
carrera, y la ampliacin y modernizacin de su infraestructura informtica.

25