LA GÉNESIS DE EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN:

EL CAMINO DE LA AUTONOMÍA

Juan Carlos López D.

Grupo Historia Empresarial
Universidad EAFIT

“La misión de Empresas Publicas es vender aguaceros”

Diego Calle Restrepo (Gerente 1976-1985)

La teoría de la organización nos ha enseñado que las organizaciones son

complejas, cambiantes e incluso paradójicas. Si un diagnóstico es una
fotografía de una organización y a él se le suma la perspectiva histórica, no
sólo se potenciarían los adjetivos mencionados sino que la labor podría
transformarse en retadora.

Los antecedentes, la gestión y la participación regional han hecho de Empresas

Públicas de Medellín una historia que merece contarse. Como se sugiere en
este escrito, son muchos los aspectos que han contribuido a esa historia; aquí
se destacan los siguientes: la participación de la banca multilateral, la
industrialización regional, la configuración de una conciencia por lo público, el
protagonismo de una tecnocracia; todos ellos buscan interpretarse en función
del nacimiento de la autonomía, estatuto que dio en sí vida legal a EPM.

Para esto, invitamos a voltear las páginas del calendario medio siglo atrás.

MEDELLÍN Y EL MUNDO DE LA POSGUERRA

Los años cincuenta del siglo que acaba de dejarnos bien pueden considerarse
como una parte homogénea del período posterior a 1945 que se ha llamado de
la segunda posguerra, definido así por el conflicto bélico más devastador que
haya experimentado la humanidad, la Segunda Guerra Mundial (1939-1945).
Ésta tuvo una multiplicidad de implicaciones de diferente índole en el devenir

1
mundial, especialmente en lo geopolítico por el nacimiento de un mundo bipolar
y la declinación de Europa como centro del mundo por más de cuatro siglos. La
bipolaridad capitalismo versus socialismo perduró durante el resto de siglo y en
especial hasta la caída del Muro de Berlín en 1989 y el golpe de estado, dos
años más tarde, a Mikhail Gorbachov quien simbolizó el derrumbe del mayor
gobierno comunista de la historia.

El decenio que comprende desde el final de la guerra hasta el nacimiento de

EPM (1945-1955) puede sintetizarse como un período de recuperación de la
economía capitalista, jalonada por el gigante norteamericano, que asumió el
mando como potencia en el mundo occidental, entendido este geopolíticamente
como el continente americano, la Europa occidental, Japón, la mayor parte del
sureste Pacífico, el nuevo Estado de Israel (1948) y fragmentos del medio
Oriente y de África.

Tal dominio, en el contexto de la guerra fría (Estados Unidos versus Unión

Soviética) tendría implicaciones económicas en los ámbitos latinoamericano y
nacional como en el caso de la industrialización, los esquemas de financiación
al Tercer Mundo (neologismo de la posguerra), el papel de las misiones
extranjeras y en estrategias más directas de intervención de tipo asistencial
como “la Alianza para el Progreso” de John F. Kennedy y la Agencia
Norteamericana para el Desarrollo (USAID).

En el marco de un mundo que se recuperaba a pasos agigantados de su mayor

compulsión destructiva, con un saldo inédito de devastación material y moral,
los elementos contextuales más significativos y decisivos para el país y que
comportan influencia en los servicios públicos, son los de una acelerada
industrialización, escenificada en medio de un notable crecimiento urbano en
cuatro grandes ciudades y otro puñado de ciudades intermedias y un papel
protagónico del Estado en la economía, fruto de la mayor etapa capitalista de
intervencionismo gubernamental. Esto, por supuesto, vendría a ser más
dinámico en proyectos que, como los de servicios públicos, comprenden
ordinariamente un volumen alto de inversión fija.

2
Los acontecimientos que siguieron a la guerra fueron múltiples en la región
latinoamericana. Desde el punto de vista económico cabe destacar la
estrategia de crecimiento que dio en llamarse de “industrialización por
sustitución de importaciones” (ISI) orientada a canalizar los sueños de
desarrollo para la subregión; tal estrategia se hizo bajo el impulso de la
Comisión Económica para América Latina (CEPAL), organismo creado por la
ONU. Se aceptaba por entonces una cierta mayoría de edad de Latinoamérica
para acometer el camino de la modernización industrial.

En medio de un mundo cada vez más interconectado y complejo, a la vez que

ininteligible, que se ha tratado de resumir de una pincelada, nacieron las
Empresas Públicas de Medellín en 1955, un neonato jurídico que sin embargo
contaba ya con casi cuatro décadas de injerencia y propiedad municipal en su
nivel local. El ente nació para vérselas con el problema de los diferentes
servicios que cada vez reclamaban con mayor fuerza el apellido de “públicos”
pero que se encontraban desperdigados por diferentes dependencias,
responsables individuales y juntas especializadas para algunos de los más
importantes servicios.

Podría apostársele a un menú amplio de razones para construir un mapa

mental del origen de EPM, algunas de mayor peso que otras. Se sugieren acá
las que pasarán a revisarse en mayor detalle. Para la génesis del ente rector
de los servicios públicos en la región se dieron un conjunto de hechos de
naturaleza diversa. Primero, uno de carácter geopolítico que derivó en la
aparición de los organismos multilaterales de crédito; un segundo hecho fue de
índole económica, el período de oro de la industrialización por sustitución de
importaciones; un tercero remitiría al fenómeno de una institucionalización de lo
público por el liderazgo de una élite que condujo los servicios a su
municipalización; un cuarto se etiquetaría de institucional, el nacimiento de los
entes autónomos, hito en el eterno camino de la descentralización
administrativa; y, finalmente, un hecho educativo y profesional, el papel jugado
por varias generaciones de ingenieros formados en la Escuela Nacional de
Minas de Medellín.

3
LA GEOPOLÍTICA Y LOS SERVICIOS PÚBLICOS

El mundo de la posguerra, referido en la introducción, adquirió nombre propio

en el lenguaje de las nuevas formas de equilibrio de poderes en el escenario
global: la Guerra Fría. Este nuevo tipo de confrontación fue quizás el mayor
impacto de la Segunda Guerra. Paralelo al nuevo orden, los aliados se
adelantaron un año al final de la guerra para delinear un nuevo orden
económico internacional en la conferencia escenificada en Bretton Woods,
localizado en la costa este de los Estados Unidos, en julio de1944.

De tal Conferencia Monetaria Internacional nacieron el Banco Internacional de

Reconstrucción BIR (hoy Banco Mundial) con el ojo puesto en la recuperación
de Europa, y el Fondo Monetario Internacional, que sumados al posterior
Acuerdo General de Tarifas y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés),
conformaron el reconstituyente con que las potencias occidentales querían
amilanar el riesgo de nuevos totalitarismos. A estos nuevos organismos
multilaterales de la posguerra vinieron a sumarse otros como el Exim Bank y,
en la década de los sesenta, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Puesto que el Fondo Monetario se aviene con ayudas que condicionan la

política económica de los países miembros, entidades como el Banco Mundial
y los otros bancos guardan una relación más estrecha con proyectos que
buscan desarrollar nuevas infraestructuras de servicios públicos, por la época
con un marcado énfasis en la construcción de embalses y presas para
proyectos hidroeléctricos.

Según el historiador Marco Palacios, la incidencia del nuevo orden económico y

el flujo de divisas de la banca mundial hacia Colombia en el entramado de la
Guerra Fría fue más que significativo.

La Guerra Fría resultó fundamental en este empuje empresarial y

modernizador. Ya desde 1950 Colombia empezaba a figurar entre los primeros
beneficiarios de las políticas económicas del Exim-Bank y del Banco Mundial.
Unos 10 años más tarde, ante el reto de la Revolución cubana, Estados Unidos

4
 revisó su política hemisférica. Fueron atendidas viejas demandas
latinoamericanas de asistencia económica. En 1962 empezó operaciones el
Banco Interamericano de Desarrollo, cuya creación había sido presentada en la
Conferencia Interamericana de Bogotá (1948). Por los mismos motivos de la
Guerra Fría el gobierno norteamericano apoyó la creación de la Organización
Internacional del Café, OIC. Con un sello más personal y en respaldo al
paquete de reformas económicas y sociales consagradas en la “Carta de Punta
del Este” (1961), el presidente Kennedy propuso la Alianza para el progreso, de
la cual Colombia fue considerada la vitrina y en función de la cual se creó el
Departamento de Planeación que preparó el “Plan Decenal de Desarrollo” y el
“Plan Cuatrienal de Inversiones”, con la asistencia técnica de la misión de
CEPAL (1960-62) (Palacios, 95, 241-242).

Desde la geopolítica mundial y los nuevos centros económicos de poder en

Washington, los cincuentas marcaron un hito para las empresas de servicios
públicos. Con la génesis del Banco Mundial en 1944, parte de los acuerdos de
Bretton Woods por parte de los aliados vencedores, este organismo
multilateral, que en un principio se llamó Banco Internacional de
Reconstrucción por su foco hacia la Europa devastada, fue poco a poco
ampliando su escenario de intervención.

Colombia fue entonces el primer país allende la geografía europea hacia el cual
el Banco enfiló baterías, dando inicio a las misiones del Banco Mundial. Bajo la
supervisión del economista canadiense y asesor del New Deal de F.D.
Roosevelt, Lauchlien Currie, en las postrimerías del gobierno de Mariano
Ospina Pérez aterrizó en el país la Misión. En 1950 propuso sus primeras
recomendaciones en la línea del desarrollo, bastante copiosas en servicios
públicos y en especial en proyectos de electrificación.

En el documento que fue presentado al gobierno de Ospina (1946-1950) y

publicado con posterioridad, denominado “Base de un programa de fomento
para Colombia” (Banco de la República, 1951), el Banco Mundial hace un
diagnóstico de las precariedades con que cuenta el país en infraestructura,
carreteras y servicios públicos, en especial la energía, señalando cómo la
demanda en la década de 1940 creció a un promedio del 9% anual,
requerimientos que la oferta no alcanzaba a cubrir (pág. 240) y con la variable
adicional de que en esa década se pasó de inversiones pequeñas a grandes,

5
es decir emprendimientos que comprometen ingentes volúmenes de recursos y
exigían por lo consiguiente agentes internacionales (págs. 243-244).

Es innegable el papel que cumplieron organismos como el Banco Mundial en el

nacimiento de EPM; esto se mostrará en el apartado de la autonomía; no
obstante, no se considera aquí adecuado llegar al punto de asignarle a ese
organismo el carácter de “partero” del ente, con una injerencia desmedida en la
gestión, tal como lo sugiere un estudio de la Universidad de Antioquia. Según
una de las conclusiones del estudio, la necesidad de financiación derivó en

[…] la importancia que el gobierno concedió a la participación del capital

extranjero en diferentes proyectos, por ello el desarrollo hidroeléctrico se
financió con créditos contratados con el BIRF, BID y el Banco Mundial.
Sin embargo en términos estratégicos esto implica llamar un
coadministrador, la entidad financiera que participará con carácter
decisorio en la orientación de las Empresas Públicas; un ejemplo de lo
anterior tuvo que ver con las exigencias de incrementos tarifarios de una
parte y de otra la elaboración de planes de desarrollo para la entidad
(Bustamante, 1989, p.138).

UN CAPÍTULO DE HISTORIA ECONÓMICA: LA INDUSTRIALIZACIÓN

La historia de la industrialización colombiana es larga y plagada de vicisitudes,

períodos y altibajos (Mayor M.,1989). Sin pretender desconocer esfuerzos
significativos acometidos en el siglo XIX como las ferrerías, los ferrocarriles y la
empresa de vapores en los ríos navegables y los pequeños talleres artesanales
en variados rubros, el inicio en firme de la industrialización colombiana, según
Gabriel Poveda (1970, pag. 25) se dio a partir de 1885 por la apropiada
confluencia de varias palancas: la experiencia de la minería aurífera, que
aportó el espíritu empresarial y de asociación; la disposición a correr riesgos; la
capacidad innovadora y el aprecio del progreso técnico canalizado por la
creación de una entidad como la Escuela Nacional de Minas de Medellín, que
también traería al país las nociones de administración moderna; y las
innovaciones tecnológicas que propiciaron la asimilación de fenómenos como
la fuerza hidráulica para generar energía eléctrica. De esa época aún perviven
empresas centenarias como Bavaria (1889) y Locería Colombiana (1881).

6
La minería fue un pilar de modernización para el caso antioqueño; de su mano
llegaron ingenieros y técnicos extranjeros y de la mano de éstos la
transferencia de tecnología, capitalizada in extremis por una comunidad
proclive al aprendizaje pragmático y material. De la ferrería que se conformó en
la región, la Ferrería de Amagá, emanaron señales que se harían sentir con
fuerza en el camino de la industria y de los servicios públicos como el agua
para la producción de energía.

Como aporte a los conocimientos técnicos para el desarrollo industrial, se

encuentran las ferrerías y fundiciones que funcionaron en algunos lugares. La
ferrería de Amagá fue fundada como sociedad anónima en 1865, por Eugenio
Martín Uribe, hijo de Juan Uribe Mondragón, otro de los líderes progresistas del
suroeste antioqueño. A pesar de las numerosas dificultades, Antioquia pudo
producir ruedas Pelton, despulpadoras, molinos y bombas de minería. En 1905
la ferrería continuaba en funcionamiento, mediante una nueva reestructura
económica (Sierra, 1980, pag. 221).

Empero, la mayor dificultad estribaba en que no se trató de una época con la

mejor atmósfera política. Las últimas guerras civiles decimonónicas (1885,
1895 y 1899), verdadero deporte nacional en el siglo XIX, hicieron del
despegue industrial un camino abigarrado, por aquello que hoy llamarían los
empresarios “el clima de los negocios”. Una vez superada la última y más
dolorosa de todas, la de los Mil Días (1899-1902), Colombia empezó un camino
sostenido de industrialización liderado desde la región antioqueña, que
comenzó a destacarse en rubros como los textiles, cigarrillos, bebidas y
alimentos. Bogotá destacaba en el campo de los cementos y las cervecerías,
en tanto el Valle lo hacía en los ingenios azucareros y las trilladoras de café.

Este último renglón, el del procesamiento industrial del café, es uno de los que
torna clave para el suroccidente del país hacia la segunda década del siglo al
volverse real el eje de transporte formado por el Ferrocarril del Pacífico, el
puerto de Buenaventura y el Canal de Panamá. Visto de otra manera, se
trataba de la apertura del continente americano a la cuenca Pacífica y su
conexión con la Atlántica. El país aventura un nuevo pilar en su lento y
complejo camino de vinculación a la economía mundial.

7
La referencia al café no puede ser marginal; difícil hubiera sido acometer la ruta
de la industrialización sin las divisas proporcionadas por las exportaciones
cafeteras para la compra de insumos y equipos en el extranjero. Con el
nacimiento de la Federación de cafeteros en 1927 y del Fondo Nacional del
Café en 1940, este producto se convirtió en espina dorsal de la política
económica por varias décadas. Sirva a modo de ejemplo como, en memorable
crónica en los 50’s sobre el cultivo del café, el periodista de El Espectador
Gabriel García Márquez, refiere cómo el ministro de Hacienda es llamado “el
ministro del café”.

Es relevante manifestar que la industrialización acometida en las tres primeras

décadas del siglo XX, hasta el quiebre que significó la Depresión, fue con
recursos propios: “La totalidad de las industrias establecidas en el país fueron
financiadas exclusivamente con ahorro interno colombiano. En 1929 no existía
en el país ninguna industria extranjera (salvo la transitoria participación del
capital norteamericano en un ingenio azucarero)”. A partir de los 40’s se dará
un despliegue importante de la inversión extranjera, en especial
norteamericana, en regiones como el Valle del Cauca. Tal acumulación
doméstica se dio “en los ahorros generados por el comercio importador, la
exportación de café, la minería y otras actividades” (Poveda, 1970, 62)

Ya que para algunos tratadistas económicos la verdadera industrialización

comienza en los 30’s, vale la pena acotar tal noción. Apoyados en Poveda, a
quien respaldan otros autores como Alberto Mayor y Fernando Botero, el
crecimiento de esa década y de la posguerra no hubiese sido posible sin lo
construido previamente antes de 1930:

El esfuerzo de los promotores industriales, el tesón y la laboriosidad de los

obreros colombianos, y la capacidad incipiente pero acertada de sus técnicos,
lograron crear en la industria las economías internas que la convirtieron en el
más importante agente de formación de capital productivo en el país (Poveda,
1970, 51).

No es exagerado ver el decenio de los veintes como la época de los

megaproyectos en la región antioqueña; con el Túnel de la Quiebra (1929) se
da el cierre definitivo al gran proyecto del Ferrocarril de Antioquia; la carretera

8
al Mar que da salida al litoral y por último un megaproyecto de dimensiones
nacionales como lo fue la primera gran central hidroeléctrica, la de Guadalupe,
iniciada en 1927 a instancias del Cabildo municipal, y dada al servicio la
primera unidad de 10.000 KW en 1932, justo en el momento más difícil de la
Gran Depresión. A Guadalupe I se sumaron otros desarrollos de 10.000 KW
cada uno hasta llegar a Guadalupe IV; más tarde, en la década del cuarenta,
se comienza a agitar el proyecto Riogrande.

Este crecimiento acelerado iba de la mano del sector industrial y del

crecimiento urbano pues había sectores que desde los 1930s reclamaban una
“producción de base maquinística y de energía eléctrica” (Palacios, 1995, 197).
Gracias a la infraestructura eléctrica con la que contaba Medellín y otras
ciudades, “se había podido atender al establecimiento y al ensanche de las
numerosas industrias que venían apareciendo desde 10 años atrás” (Poveda,
58).

El nacimiento de EPM se da en el marco de las décadas de oro de la

industrialización y de la consolidación de la caficultura, que comprenden el
período 1930-1960. La primera de esas décadas dio inicio a una de las
mayores crisis del capitalismo mundial, la Gran Depresión, que sirvió
paradójicamente para que el país catapultara una industria que se encontraba
en su etapa juvenil; las tasas de crecimiento anual, una vez superados los
mayores efectos de la crisis, fueron de 10.8% promedio entre 1933 y 1939,
momento en que el inicio de la guerra cierra el mercado europeo.

A partir de 1940 se fijó uno de los mayores pilares de una industrialización

desde el Estado con la creación del Instituto de Fomento Industrial (IFI);
entidad pública pionera en la modalidad de banca de inversión con propósito de
fomento y encaminado a emprendimientos de baja e incierta rentabilidad y de
lenta maduración (Palacios, 2003, p. 167)

La década del 40, más allá de las innumerables industrias creadas y las
primeras del segmento intermedio o de materias primas como las químicas,
trae una novedad importante y sin precedentes en el sector; con la creación en

9
Medellín de la Asociación Nacional de Industriales ANDI en 1944, una de cuyas
funciones era la de construir por primera vez estadísticas industriales, por lo
que en 1945 ofreció al país el Primer Censo Industrial de Colombia; la región
antioqueña reportó casi 1.300 industrias manufactureras. Otra función como
gremio de la clase industrial, quizás la más esencial, se encuadró en promover
la estrategia de sustitución con el mayor compromiso del Estado, como lo
señalan historiadores económicos.

El desarrollo gremial se dio en forma paralela con la creciente intervención del

Estado en la economía. De hecho, una de las principales funciones que
vinieron a desempeñar las nuevas instituciones fue precisamente la de crear
canales de comunicación entre el Estado y el sector privado. Estos canales
asumieron, a su vez, modalidades diversas. La primera de ellas fue la defensa
de los intereses de los afiliados, sirviéndose de los medios de comunicación, en
las negociaciones directas con las entidades estatales. En este aspecto, la
ANDI tuvo (con la oposición de Fenalco en muchos momentos) un papel
destacado en la promoción y defensa de las políticas de protección y fomento
industrial en las primeras décadas de la posguerra, al tiempo que se convirtió
desde mediados de los setenta en el centro de la crítica empresarial a las
políticas de liberación de la economía [...] (Ocampo, 1994, p.319)

Sin que obligatoriamente exista una correlación positiva y perfecta entre

industria y desarrollo urbano, se entiende que los dos procesos van
regularmente paralelos y por supuesto ambos impactan la demanda de
servicios públicos: “Es comúnmente reconocida la incidencia de la
industrialización sobre la urbanización: se acepta el rol de la primera como
variable explicativa (independiente) y de la segunda como variable explicada
(dependiente)” (Cuervo y González, 1997, 4). La industria trajo el crecimiento
acelerado de la población urbana desde 1930 puesto que las compañías tienen
la tendencia a ubicarse en las ciudades, entre otros argumentos por el acceso
a servicios públicos confiables como la energía eléctrica y la telefonía, lo que
en la teoría microeconómica se denominan “externalidades positivas”.

Por razones de carácter socio político que no se analizarán acá, las ciudades
colombianas han vivido un abigarrado crecimiento desde mediados de siglo,
que hoy en día sufrimos en problemas de espacio público, carencia de áreas
recreativas, uso no planeado de suelos, desempleo urbano, dificultades de
transporte e informalidad. Los servicios públicos son protagonistas o invitados,

10
parte de la solución o del problema y “sufren” con estas situaciones urbanas.
En algunas regiones del país los servicios no contribuyeron con un
ordenamiento natural de las ciudades.

Puede decirse que Medellín ha sido una de las excepciones por su manejo de
las empresas de servicios públicos, cuyo criterio de servicio, con sentido de
gestión empresarial, las han llevado a convertirse en el patrimonio público más
importante de la región y en las más admiradas del país.

Cuando Medellín marcaba la pauta en el liderazgo industrial nacional, algunas

de las compañías manufactureras creadas en la década de 1950 fueron
Landers y Cia, Satexco, Erecos, Estra, Gravetal, Familia, Proleche, Scott de
Colombia y Superbus; casi todas con inversionistas nacionales a excepción de
Scott (Scott Paper Company) y Satexco, de inversionistas franceses (Alvarez,
1999).

En la misma década nacieron en la región dos empresas íntimamente ligadas a

EPM y que han caminado de la mano durante el periplo vital de medio siglo: la
compañía de ingeniería Integral (1955) y la Empresa Antioqueña de Energía
EADE (1959), que es hoy parte del grupo EPM. Ese mismo año los Almacenes
Ley se organizan jurídicamente bajo la razón social de Cadenalco. Del sector
financiero vale destacar la constitución del Banco Ganadero en 1956 y la
Corporación Financiera Nacional (1959), que fusionada décadas después con
la Corporación Financiera Suramericana conforman hoy a Corfinsura, uno de
los bancos de inversión más grande del país.

LA MUNICIPALIZACIÓN, O LA FORMACIÓN DE UNA CONCIENCIA HACIA

LO PÚBLICO

La municipalización de los servicios públicos, entendida como que las

administraciones municipales son las llamadas a organizar y ejercer la
propiedad de los servicios públicos de las ciudades fue un fenómeno que
también contó con una influencia internacional, puesto que ella era una

11
tendencia en muchos países en la primera mitad del siglo XX, es decir
empresas que no respondían a una organización centralizada nacionalmente,
pues se tendía a pensar que los servicios eran una responsabilidad local.

Un acumulado de tensiones sobre la forma de propiedad y el usufructo de

beneficios como el agua y la electricidad condujo a una progresiva conciencia
del sentido público de estos dos servicios; luego en 1913, las autoridades
declararon que el servicio telefónico era de competencia municipal; ello llevó a
que en la segunda década el Concejo acometiera discusiones que derivaron en
la compra paulatina de empresas particulares que prestaban servicios. El agua
había dado el ejemplo, bien temprano el siglo (1901), cuando el Cabildo
“adopta definitivamente la prohibición de enajenación de las aguas de
propiedad de la municipalidad”.1

La Compañía Telefónica de Medellín, constituida con carácter mixto en 1914,

fue comprada definitivamente tres años después por el municipio. Igual sucede
en 1918 con la Compañía Antioqueña de Instalaciones Eléctricas, por entonces
en manos de los particulares. Hacia 1919, el municipio era propietario de los
tres grandes servicios que hoy son las unidades de negocio clave en EPM:
energía, aguas y telefonía. Estos, sumados a otros, armaron el rompecabezas
de las en principio llamadas “Empresas Municipales” en 1919 y en 1920
“Empresas Públicas Municipales” para administrar, fuera de aquellos tres
servicios, el tranvía eléctrico, las plazas de mercado, el matadero y la feria de
animales.

Es imposible pasar por alto la nómina de personajes presentes a lo largo de

estas discusiones en el teatro del que se llamo “Concejo admirable”: Carlos E.
Restrepo, Mariano Ospina Pérez, Ricardo Olano, Alejandro López, Jorge
Rodríguez. Los dos primeros llegarían a desempeñar la posición de presidente
de la República; más allá de ser políticos profesionales, se trataba de
comerciantes, industriales, ingenieros, abogados. Era la élite comprometida
con un proyecto de ciudad, una concepción de lo público, si se quiere

1 “Historia de las Empresas Públicas de Medellín” . Anexo 2. Universidad Nacional, 1996, pag.4
(inédito)

12
instrumental o como si se tratase de una firma constructora, pero en función de
unos intereses más amplios que los meros particulares, la mixtura surgida de
un juego de vectores empresariales y profesionales cuyo escenario era el
Concejo de Medellín. Esta idea fue el sello quizás más relevante para el caso
de los servicios públicos.

Los primeros años de municipalización permitieron emprender proyectos como

la hidroeléctrica de Piedras Blancas, la tubería de hierro para el acueducto, el
tranvía eléctrico, la ampliación de la planta telefónica a Envigado y el primer
gran megaproyecto acometido en el país después de los ferrocarriles, la
hidroeléctrica de Guadalupe, iniciado en 1927 y puesta al servicio la primera
unidad en 1932. La discusión, empero, sobre los diseños organizativos para las
empresas de servicios se abría de tanto en tanto.

DUBITACIONES ORGANIZATIVAS

El esqueleto organizacional de la municipalización modificó varias veces su

rostro y vestuario, en veces en camino de la anhelada pero imposible
legalmente autonomía jurídica. Uno de los criterios administrativos que más se
ensayó en los organismos municipales fue el de las Juntas, con la idea de
fraguar una jerarquía colegiada superior y especializada para uno de los
servicios. Así, en 1905, se crea la Junta Fomentadora del Acueducto de Hierro,
imbuida del reto de gestionar la tubería de hierro y conseguir los recursos
financieros. En 1913 se transforma en Junta Autónoma para la Dirección y
Administración de la Empresa de la Tubería de Hierro y Alcantarillado.2

En 1918, además de la Junta de Obras Públicas, se crea la Junta Directiva de

la Empresa de Energía Eléctrica, a renglón seguido de la adquisición de la
Compañía Antioqueña de Instalaciones Eléctricas. De manera casi estándar,
estos decretos establecían las prerrogativas de las Juntas con la cortapisa de

2“Historia de las Empresas Publicas de Medellín” (Anexo 2). Medellín, Universidad Nacional,
1996, pags. 5 y6 (inédito).

13
“Junta Autónoma hasta donde lo permitan las leyes”, lo que de suyo era
indicativo de la limitada autonomía a la que estos organismos podían aspirar.3

Con la creación de las Empresas Municipales, el Concejo da a la vida

institucional la Junta de Empresas Municipales por Acuerdo 57 del 14 de abril
de 1919. Esta fecha puede quedar en la historia de la ciudad como el momento
preciso en que por primera vez se integraron los servicios públicos en la
ciudad, uno de los mayores distintivos que hoy día caracteriza a EPM y le ha
valido reconocimiento internacional.4 El Acuerdo establecía en su artículo 7º
que

La Junta tendrá bajo su dirección la administración de todo lo relativo a la Junta

Directiva de la Empresa de Acueducto, Empresa de Energía Eléctrica, Plaza de
Mercado, Planta Telefónica, Feria de Animales, Matadero Público y los trabajos
adscritos a la antigua Ingeniería Municipal sin perjuicio de que el Concejo
pueda en adelante adscribirle la administración de otras Empresas Municipales.

En su artículo final (15), el Acuerdo disponía que serían “suprimidas las

gerencias y Juntas Directivas de las Empresas del Acueducto y de Energía
Eléctrica de esta ciudad […]”.-

A comienzos de 1920, por el Acuerdo 34 se crea la Junta de Empresas

Públicas Municipales con el encargo de “la dirección, organización,
administración y establecimiento de las siete Empresas Municipales; para su
orientación se establece el cargo de Superintendente de Empresas Públicas
Municipales. A la Junta y su Superintendente, de la mano del Concejo Gerente
les cabe el honor de haber llevado a feliz término el proyecto Guadalupe en
1932. Este año se da otra reforma con la creación del Departamento de
Empresas y Servicios.

Los altibajos organizacionales que sufrieron las Empresas Públicas Municipales

en el transcurso de tres y media décadas decantaron el camino para el
siguiente gran paso, el establecimiento autónomo, para lo cual se precisó de

3 Acuerdo 36 de 1918

14
reformas que alcanzaron el status constitucional y normativo, asunto que nos
detendrá en el siguiente apartado.

EL NACIMIENTO DE LOS ENTES AUTÓNOMOS, PARTEAGUAS DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLOMBIA

El prefijo auto significa “por sí mismo” y la raíz griega nomos refiere leyes o
normas; literalmente, autonomía viene a significar la capacidad de darse sus
propias normas. Más allá de la etimología, el término nos remite a la capacidad
y potencial de alcanzar una libertad de acción, para nuestro caso de índole
gerencial, es decir la autonomía administrativa; esa capacidad viene dada por
un estatuto o fuente de la cual emana la legitimidad para comportarse
autónomamente, con la confianza para emprender acciones o tomar decisiones
y dar cuenta de éstas cada cierto período de tiempo.

El 6 de agosto de 1955 vino a significar, en lenguaje jurídico, la génesis del

“establecimiento autónomo” mediante el Acuerdo 58 del Consejo Administrativo
de la ciudad. El novel establecimiento era una forma de organizar un proceso
de varias décadas desde que se municipalizaron los principales servicios
públicos urbanos entre 1919 y 1920. EPM nació como persona jurídica en 1955
dándole un encuadre legal al cometido empresarial de prestar eficientemente
servicios públicos. Dónde radicó la importancia de la autonomía es lo que se
propone auscultar este apartado.

Autonomía administrativa no significa independencia absoluta ni comportarse

como una rueda suelta: “Naturalmente, las empresas tendrían que depender
de alguien [...] lo que debe buscarse entonces es que esa dependencia no esté
sujeta a los cambios de gobierno”.5 Por su parte, el gerente de la Empresa de
Acueducto, Alberto Vélez Escobar, expresó los alcances de la autonomía ante
el Consejo Administrativo de la ciudad: “Es preciso insistir en que el Municipio

4 Este fue uno de los conceptos que con mayor fuerza emitieron las firmas Price Waterhouse y
Mc Kinsey company en la asesoría para la transformación hacia mediados de los 1990
(conversación con el ex directivo Cesar Tobón)

15
de Medellín no va a desprenderse del patrimonio al dar autonomía a las
Empresas, puesto que sería como afirmar que el propietario de una empresa
que se retirara de la administración perdiera sus derechos en ella”.

La autonomía administrativa hace parte de la lucha que han dado las regiones
y cierto tipo de corporaciones publicas en pos de una mayor descentralización.
Como se explicó en acápite anterior, la proliferación de “juntas autónomas”
perseguía ese dorado sueño con la restricción de “hasta donde lo permitan las
leyes”. Pero las leyes y el desempeño de los administradores públicos se
interponían en una gestión con buen suceso.

En la década de 1940, bajo la gerencia del ingeniero Horacio Toro Ochoa, la

Empresa de Energía Eléctrica libró una cruzada ante el Municipio por una
mayor independencia, la cual le permitió alcanzar una autonomía limitada para
la empresa que lideraba; por la época ya se le llamaba “1ª Sección” dentro de
las Empresas Públicas Municipales. Por el Acuerdo 46 de 1940 del Concejo, la
administración de la empresa seria delegada “en una Junta Autónoma que se
llamará Junta Directiva de la Empresa de Energía Eléctrica”. La Junta estaba
compuesta por el Alcalde, 2 concejales, un representante de los Bancos y 1 de
“las sociedades industriales que suministren prestamos al Municipio”. Por
entonces llegó a suceder que símbolos industriales como Coltejer facilitaron
recursos para el megaproyecto de Riogrande.

Al año siguiente del retiro de Toro Ochoa, el gerente encargado Milcíades

Sánchez hizo un balance de lo que había representado ese lustro largo de
autonomía relativa, en medio de la guerra, presentando los resultados en
varios rubros y señalando que durante dicho término los aportes de la Empresa
de Energía Eléctrica al municipio habían superado los cinco millones de pesos
(ver cuadro).6 Este dato y los que se muestran en el cuadro siguiente eran
reivindicados por el directivo como logros de la mayor autonomía de la
Empresa.

5 “Corporación de Empresas Públicas”. El Colombiano, 12 de marzo de 1955, pag. 3.

6 Datos clasificados por el autor, tomados de: Empresa de Energía Eléctrica de Medellín.
Informe correspondiente al año 1946. Medellín, Colombia.

16
 Balance de la Autonomía EEE
1940 1946 Porcentaje de
cambio
Activos a Dic.31 $8287.2 $28295.4 241.4%

Generación en 112.524.500 213.144.661 89.4%

KWH

Ingresos Brutos $100.000 $250.000 150%

promedio mes

La autonomía se enfocaba, según las normas, en la potestad de hacer

contratos y la gestión de financiación, pero sus decisiones debían refrendarse
por el Concejo, lo que en la práctica convertía las Juntas más bien en
asesoras. Las tensiones persistían entre una tecnocracia deseosa de
administrar con independencia y los dirigentes políticos que se mostraban
aprensivos de renunciar al control. La autonomía se entendería como un triunfo
de la gestión técnica sobre otra de carácter político. Cuando se comenzó a
discutir ese proyecto, uno de los empresarios de la ciudad, Francisco Eladio
Restrepo, expresaba respecto del proyecto de Autonomía: “espero que
mediante su realización se salve a las Empresas de la interferencia política”. 7

Las crecientes complejidades de empresas como la de energía eléctrica y las

resultantes necesidades de financiación conducían a un progresivo consenso
hacia la autonomía. Por ejemplo, el Banco Mundial, que se mostraba dispuesto
a financiar no sólo las necesidades inmediatas de Riogrande sino el plan total
de energía, con el fin de ejecutar una operación de ese nivel, exigía “la total
desvinculación de las Empresas de toda clase de cuestiones políticas”. A pesar
del temor, en su visita de principios de 1955 reconocía que la Empresa de

17
Energía ya traía una tradición de manejo tecnocrático puesto que la
“apoliticidad” es lo “que actualmente las caracteriza” y “que se deben tomar
medidas para garantizar que la política no habrá de interferir la marcha futura”.8

Puesto que las leyes y la Constitución no permitían una verdadera autonomía,

hubo de esperarse hasta la Asamblea Constituyente de 1954 para que naciera
en propiedad tal figura, concebida para los servicios públicos. En virtud del
Acto Legislativo número 5 de 1954, “los municipios pueden crear
establecimientos públicos autónomos para la prestación de uno o mas servicios
públicos”. El precepto del Estatuto Fundamental era un salto inmenso, si bien
faltaban otros.

El legislador podrá crear establecimientos públicos dotados de personería jurídica

autónoma para la prestación de uno o más servicios especialmente determinados
los cuales tendrán competencia para la ejecución de los actos necesarios al
cumplimiento de su objeto y en sus actividades podrán abarcar todo el territorio
nacional o parte de él. También podrá el legislador autorizar a los departamentos y
a los municipios para la creación de establecimientos de este género dentro de sus
respectivos territorios, lo mismo que regular las asociaciones de carácter público
entre municipios o departamentos para prestar determinados servicios públicos
(Tobón Arbeláez, 1957, pag. 35)

El consenso era casi total; ex alcaldes, empresarios, banqueros, industriales, la

opinión publica orientada expresada en la prensa escrita, ingenieros y otros
profesionales: “Debe saberse que la autonomía y la unidad de las empresas
públicas municipales no tienen ahora ningún adversario”.9 En medio de los
grupos de discusión sobresalía la figura del jurista Diego Tobón Arbeláez,
Vicepresidente de la Andi y reconocida autoridad del derecho administrativo,
quien había desempeñado papel de primer orden en la promulgación del Acto
Legislativo el año anterior. En el transcurso de las discusiones en los primeros
meses de 1955, Tobón fungió como negociador y vocero entre la alcaldía, la
clase política, el Banco Mundial y el sector empresarial, ampliando el cobijo de
la autonomía no sólo para la energía sino para los servicios públicos de
acueducto, alcantarillado y telefonía.

7 “Prestantes elementos defendieron ayer la autonomía ante el Consejo”. El Correo, 15 de abril

de 1955, pags. 1 y 12.
8 “40 millones de dólares prestaría el BIR para el plan de energía”. El Correo, 25 de febrero de

1955, pag. 1.

18
A esta integración de los servicios en una sola empresa se oponía frontalmente
el Banco Mundial, según lo manifestó sin rodeos la Misión que visitó la ciudad
en marzo de 1955: “La idea de reunir en una sola entidad a las Empresas de
Energía, Acueducto y Teléfonos, la considero imprudente. Creo firmemente
que la empresa de energía debe ser autónoma no sólo del municipio, sino
también de las otras empresas”.10 Pero el proyecto de un EPM integrado, luego
de un largo tira y afloje, fue un triunfo de la clase dirigente de la ciudad.

Cuando el termómetro indicaba el máximo de temperatura argumentativa, entre

los meses de febrero y mayo de 1955, los periódicos locales acompañaron el
proceso con un alud de noticias y titulares, algunas de primera plana; Una
revisión de aquellos cuyo eje fue la autonomía, publicadas por esos días,
permite aventurar algunas reflexiones:

“Autonomía para la empresa pidieron los comisionados” (El Colombiano, 11 de marzo,

primera pagina a 3 columnas).

“Autonomía y apoliticidad completa en Energía” (El Correo, 11 de marzo, que también

le dedica ese día su editorial).

“Cuando haya autonomía de la Emp. de energía vendrá misión del BIR (El
Colombiano, 16 de marzo).

“La autonomía de las empresas es base firme para el futuro” (El Colombiano, 19 de
marzo).

“Conocidas algunas bases del proyecto de autonomía” (El Colombiano, 1 de abril).

“Necesitamos servicios buenos y baratos, dice el alcalde de Medellín, Darío Londoño

Villa”; esta noticia se complementa con dos: “Texto oficial del proyecto de autonomía
de las empresas” y “Exposición de motivos para el proyecto de autonomía” (El
Colombiano, 6 de abril).

9 “Corporación de Empresas Públicas”. El Colombiano, 12 de marzo de 1955, pag. 3

19
“Hoy se instalara el Consejo Administrativo del municipio; estudiara el proyecto de
autonomía” (El Correo, 11 de abril).

“El Consejo Administrativo inicio estudio del proyecto de autonomía” (El Correo, 12 de
abril).

“Presentado el proyecto sobre la autonomía de las empresas” (El Colombiano, 12 de

abril).

“Ante el Consejo Administrativo defendió la autonomía Velez E.” (El Correo, 14 de

abril).

“El Directorio Liberal expidió su declaración sobre la autonomía ayer” (El Correo, 14
de abril).

“Prestantes elementos defendieron ayer la autonomía ante el Consejo” (El Correo, 15

de abril).

“Indiscutible al valor jurídico sobre autonomía de Empresas” (El Colombiano, 19 de

abril).

“Fue aprobado por el Consejo Administrativo Municipal el proyecto sobre autonomía

de las Empresas Publicas (El Correo, 30 de abril).

Dicha revisión nos da una idea clara de la importancia que comportó este tema
en los medios y en la comunidad; la sensibilidad mostrada por ésta frente al
manejo de sus empresas de servicios públicos ha sido una constante desde
entonces, como en el caso de la crisis de 1970 y las encendidas discusiones
que se han observado en los últimos 10 años por asuntos como la autonomía,
la integración y el acceso a capitales privados y extranjeros.

La autonomía administrativa fue la arquitectura jurídica sobre la cual EPM

fundamentó su liderazgo en el dominio de los servicios públicos con criterio de

10
Carta de Albert Waterstone, jefe de la Misión del Banco Mundial, a Diego Tobón A., 14 de
marzo de 1955. Archivo privado del economista Luis Guillermo Vélez.

20
empresa. De ahí que ella merezca aparecer entre los capítulos más
trascendentales de la historia de la descentralización en Colombia bajo el
imperio de un siglo largo de constitución centralista, donde se alcanzaron otros
triunfos como el nacimiento del Banco de la República y la Superintendencia
Bancaria (1923), los institutos descentralizados (1968) y la elección popular de
alcaldes (1986).

UNA ESCUELA DE TECNÓCRATAS

Nadie se atrevería a desconocer que abolir la esclavitud es un logro de la

mayor magnitud en la historia de los pueblos; otra cosa es qué hacer con la
libertad. Se sugiere tal analogía para ilustrar cómo la lucha de varias décadas
por la vertebración de un cuerpo autonómico quedaría en lo mismo si no se
encontrasen los recursos, las herramientas administrativas y por sobre todo, el
personal idóneo con el glamour indispensable para lucir el vestido de la
autonomía. Fue éste el papel que en suma vino a cumplir un segmento
tecnocrático que se venía formando en Medellín desde finales del siglo XIX.

La Escuela Nacional de Minas de Medellín fue fundada en 1887 y tras períodos

de incertidumbre política, cierres y anexiones, comenzó un periodo dorado
hacia 1911, justamente cuando entró en su mayor hervor la lucha por la
municipalización de los servicios. Las empresas de servicios municipales,
individual o integradamente, se convirtieron en los “semestres de práctica” de
los estudiantes de la Escuela, llevados por sus profesores; estos mismos y los
egresados fueron los gerentes y superintendentes por largo tiempo antes y
después del ente autónomo.

En el momento en que el proyecto de autonomía había cumplido el itinerario de

las vastas discusiones regionales y hacia tránsito por Bogotá (junio de 1955), El
Correo explicaba la índole tecnocrática de su gestión como vacuna frente a
intervenciones partidarias “pues en esta forma podrían desaparecer
determinadas preeminencias ajenas al interés publico, ya que el fin de la

21
autonomía es alejar de aquellas entidades cualquier criterio de partido y
orientarlas como organismos eminentemente técnicos”.11

La gestión de carácter tecnocrático con intereses públicos encuentra su raíz en

la historia moderna con las propuestas de Claude-Henri de Rouvroi, conocido
como el Conde de Saint-Simon, quien por la época propuso lo que llamó “el
gobierno de los industriales”; los asuntos públicos y el manejo del Estado
debían entregárseles a los tecnócratas. Científicos, industriales y técnicos eran
los llamados a gobernar el mundo.

Este espíritu tecnocrático se insufló en el país por vía de Antioquia, encarnado

en los ingenieros de la Escuela, quienes encontraron en las “empresas
reproductoras” del municipio su ámbito de práctica y experimentación, junto a
las de otro tipo como el Ferrocarril de Antioquia y la Casa de Moneda.

El encuadre jurídico de la autonomía requería de un correlato, el espíritu

tecnocrático, para que el sueño no se diluyera en pesadilla, como
desafortunadamente sucedió en otras corporaciones autónomas cuando esta
emergente figura, como es entendible, se convirtió en moda unos años
después: “La preocupación del desarrollo, que agitó tanto los espíritus den la
década del 60, creyó encontrar en las corporaciones un instrumento adecuado
para salir adelante, a través de la conservación y fomento de los recursos
naturales, la electrificación, el control de las inundaciones, el riego, la
planificación y el crédito agrícola...” (Vidal Perdomo, 1981, pags. 49-50).

El sueño no fue tan empresarial ni tan autónomo en pos de intereses públicos;

la ecuación sí se completó en EPM por la concepción tecnocrática de manejo
de lo público, pues el acto administrativo, según don Tulio Ospina, fundador de
la Escuela de Minas, “debe guiarse por los mismos principios que siguen los
particulares en los negocios” (Mayor, 1989, pag. 117). El ingeniero Alejandro
López enfatizaba el compromiso del ingeniero de Minas hacia lo cívico y lo
político:

11 “La autonomía de las Empresas Municipales se atranca en Bogotá. Intereses políticos están
dilatando su aprobación”. El Correo, 28 de junio de 1955, p1.

22
 Un nuevo rol –no necesariamente deseado, aunque sí previsto- hubo de
desempeñar el ingeniero antioqueño: el de político. Justamente en este
desempeño es posible detectar en Antioquia, durante las primeras cinco
décadas de este siglo [XX], los rasgos definitorios esenciales de un manejo de
la res pública de clara índole tecnocrática (Mayor, 1989, pag. 140)

Los ingenieros de la Escuela de Minas cerraron el círculo para garantizar el

aforo de la autonomía; para que ésta innovación jurídica no quedara reducida,
como dirían hoy los expertos, a una precaria “eficacia simbólica” y pudiera
ejercerse la capacidad de gestión con eficacia y sentido de lo público.

CONCLUSIÓN
Se ha tratado de describir en este artículo la manera en que la aparición y
desarrollo de las Empresas Públicas de Medellín en el decenio de 1950 fue el
fruto de varios factores; de los aquí listados es probable que queden otros al
margen. Hubo razones locales e internacionales, económicas y políticas y de
alguna manera todas ellas encontraron un filtro en la figura de la autonomía
como uno de los capítulos que han señalado la historia de la descentralización
administrativa en Colombia.

Si bien la energía jalonó la mayor parte del proceso, debido a sus proyectos e
inversiones y a las demandas de consumo industrial y residencial, el papel de
los otros servicios domiciliarios básicos como aguas y telefonía fue vital en la
construcción de un organismo no solo autónomo sino integrado, en contra de
la voluntad del Banco Mundial, pero con la autoridad moral y los antecedentes
administrativos para exigir que se respetase la voluntad de la clase dirigente de
la ciudad.

En un balance realizado por la Empresa en sus bodas de plata, se manifestó

que con la autonomía “se concretó así un viejo y sentido anhelo del pueblo
antioqueño, que venía pregonando desde tiempo atrás la conveniencia de
confiar a un ente especializado y autónomo la prestación de los servicios de
acueducto, alcantarillado, energía y teléfonos” (EPM, 1980). Con 25 años de
recorrido, la mitad del que hoy nos ocupa, se reivindicaba en la autonomía
buena parte del éxito empresarial.

23
Como lo fueron en una época empresas como Coltejer, como lo ha sido la
“cultura Metro” desde 1995, EPM se fue convirtiendo, kilovatio por kilovatio,
impulso tras impulso, en el principal símbolo de identidad de los antioqueños y,
según las cifras, desde hace años una de las principales empresas del país,
una de las más admiradas en los balances de fin de siglo y la número uno en el
campo de los servicios públicos.

El epígrafe de este artículo, en la voz de Diego Calle Restrepo, uno de los

gerentes míticos de Empresas, podría ampliar sus fronteras hoy, pensadas no
desde la piel de un ecologista, pero sí desde el compromiso por los recursos
naturales: la misión es producir aguaceros, no sólo venderlos.

Hoy vuelven a jugar los retos, los debates y las presiones internacionales; hay
quienes pensarán que se trata de algo nuevo, que la globalización es un
invento de la década de los noventa. Pero si se revisa con algo de juicio la
historia, se concluirá que EPM ha sobrepasado los diferentes desafíos a que ha
sido sometida, con una participación activa de la comunidad. Al celebrar los 50
años, acompañada de uno nuevo, su historia la invita a que en esta
oportunidad tampoco sea inferior.

FUENTES PRIMARIAS

Crónica municipal. Archivo Histórico de Medellín. 1900-1950.

El Colombiano, primer semestre de 1955.
El Correo, primer semestre de 1955.

FUENTES SECUNDARIAS

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Antioquia”. Medellín, Cámara de Comercio, 1999.

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