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LOGROS Y DESAFOS

DE LA DIVERSIFICACIN
PRODUCTIVA EN EL PER

Piero Ghezzi Sols


Ministro de la Produccin

LOGROS Y DESAFOS DE LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA EN EL PER


Piero Ghezzi Sols, 2016
Autor
Piero Ghezzi Sols
Ministro de la Produccin del Per (2014-2016). Ph.D. y M.A. en Economa de la Universidad
de California en Berkeley, A.S.C. en Poltica Econmica Internacional del Instituto de
Economa Mundial de Kiel y bachiller en Economa de la Universidad del Pacfico. Fue
director ejecutivo y jefe de Economa Global y de Investigacin de Mercados Emergentes
de Barclays en Londres. Antes de ello ocup la posicin de director ejecutivo y codirector
de Estrategia de Mercados Emergentes y jefe de Investigacin para Latinoamrica del
Deutsche Bank. Previamente, fue profesor asistente en el Departamento de Economa de la
Universidad Johns Hopkins y consultor para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Derechos reservados para el Per
Ministerio de la Produccin
Calle Uno Oeste N 60, Urb. Corpac San Isidro
Lima Per
La informacin contenida en este documento puede ser reproducida total o parcialmente,
mencionando los crditos y citando las fuentes de origen respectivas tanto del autor
como del Ministerio, adems de cualquier otra cita o referencia contenida en la presente
publicacin.
Correccin de estilo
Jorge Cornejo Calle
Composicin y diagramacin
Blue Comunicadores
Fotos de Cartula
Acuapesca Acuicultura y Pesca SAC, Agencia Andina, Ministerio de Defensa y Ministerio
de la Produccin
Impreso en el Per
Febrero 2016
Primera edicin
Impresin
TAREA ASOCIACIN GRFICA EDUCATIVA
Pasaje Mara Auxiliadora 156 Brea
Telfono: (01) 3323229 / 424-8104
Correo: tareagrafica@tareagrafica.com
Web: www.tareagrafica.com
Febrero 2016, Lima Per
Tiraje: 1,000 ejemplares
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2016-02285

Agradecimientos
El objetivo principal de esta publicacin es documentar y dar cuenta de los avances
en la ejecucin del Plan Nacional de Diversificacin Productiva (PNDP), compartir lo
aprendido y resaltar los desafos a futuro.
Como era de esperarse, el PNDP se ha enriquecido y ha sido modificado durante el poco
ms de ao y medio que lleva en ejecucin. Este documento recoge dichos cambios.
Los logros del PNDP no seran posibles sin el apoyo del Seor Presidente de la
Repblica, Ollanta Humala Tasso, a quien agradecemos por confiar en Produce
la tarea de impulsar la diversificacin productiva. Y por haber permitido que el
presupuesto del ministerio se multiplique por cuatro en su gestin para cumplir con
estos objetivos. A l, nuestro mayor agradecimiento.
En el Estado Peruano, poco se puede hacer sin el apoyo del MEF. Por ello,
agradecemos al Ministro Segura, un convencido en la inevitabilidad de enfocarse
en la diversificacin productiva para lograr el desarrollo econmico. Tambin, a los
funcionarios del MEF por haber mostrado flexibilidad y apertura en polticas que son,
en buena medida, distintas a las realizadas en los ltimos 25 aos.
Tambin a todos mis compaeros de gabinete y, en especial, a los Ministros Juan
Manuel Benites, Diana lvarez Caldern y Jos Gallardo, con quienes compartimos
responsabilidades especficas en la mesa forestal, de industrias creativas y la recin
creada mesa logstica, respectivamente.
Nada de lo reportado sera posible si no fuera por el infatigable trabajo de cada
uno de los miembros de la secretara tcnica de la Comisin Multisectorial de la
Diversificacin Productiva, liderada por Ivonne Echevarra. Demuestra lo fundamental
que es una burocracia tcnica y altamente calificada para mejorar al Estado.
Asimismo, al equipo de las diversas reas de Produce que ayudaron en la elaboracin
de este documento.
La publicacin y el marco conceptual detrs de la diversificacin productiva se
han enriquecido con discusiones con Ricardo Hausmann, Bailey Klinger, Manuel
Cendoya, Alonso Segura, Jos Gallardo, Ernesto Stein y Charles Sabel. A todos ellos,
nuestro agradecimiento.

NDICE


PRLOGO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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I. INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15

II. LOS BENEFICIOS DE LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA . . . . . . . . . . . . .

19

III. EL ROL DEL ESTADO EN LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA. . . . . . . . . .

23

IV. TIPOLOGA DE LAS POLTICAS DE DESARROLLO PRODUCTIVO. . . . . . . .

39

V. LOGROS DEL PLAN NACIONAL DE DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA. . . . . .

43

VI. COMENTARIOS FINALES Y DESAFOS DE LA DIVERSIFICACIN . . . . . . .

79

BIBLIOGRAFA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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PRLOGO

Durante un periodo de 24 aos, entre 1968 y 1992, los peruanos vieron


el ingreso per cpita del pas disminuir en casi un quinto. Este fue uno
de los peores desempeos econmicos a nivel mundial. En los 24 aos
subsiguientes, los peruanos vieron su nivel de ingreso per cpita mas que
duplicarse, el crecimiento ms alto en Sur Amrica. Estas diferencias de
desempeo tienen algo que ver con el contexto internacional y mucho que
ver con la calidad de las polticas econmicas que se aplicaron en el pas.
En el primer periodo, nacionalizaciones del aparato productivo, dficits
fiscales, financiamiento monetario del banco central, controles de cambio
y de precios y otros elementos clsicos del arsenal de polticas populistas
generaron un estado que asfixi a la sociedad y a sus posibilidades de
crear y producir. En el segundo perodo el Estado cambi de estrategia,
ofreciendo estabilidad macroeconmica, unificacin cambiaria, liberacin
de precios y una participacin mucho menor del gobierno como productor
directo. Como dicen los americanos, no se puede discutir con el xito.
Pero la historia de los pases no es un pndulo esttico entre dos
posiciones ya conocidas y visitadas por generaciones anteriores. Cada
generacin enfrenta nuevos retos y debe hacerse la pregunta de cmo
manejar como sociedad esos retos y que rol asignarle al gobierno en la
bsqueda de soluciones. Y creo que el reto de esta generacin es el de la
diversificacin productiva del Per, tema central de este libro.
Por qu? A travs del tiempo, la humanidad ha aprendido a hacer ms
cosas y cosas cada vez ms complejas. Pasamos de la agricultura de
subsistencia a la agricultura de precisin, con semillas genticamente
modificadas, agroqumicos, maquinaria avanzada, monitoreo satelital
y sistemas logsticos ms eficientes. Esto ha reducido el nmero de

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empleos por hectrea, pero ha creado trabajos en las nuevas industrias


de apoyo a donde se ha movido la cadena de valor agrcola. Pasamos
de artesanos a la manufactura avanzada, de los contadores con lpiz
y papel al business process outsourcing, de los diseadores tambin
con lpiz y papel, al diseo asistido por computadoras. Estos cambios
permanentes requieren rehacerse la pregunta de cmo reorganizar la
sociedad y qu rol asignarle al gobierno.
En 1775, el Congreso Continental de lo que el ao siguiente se llamara
los Estados Unidos de Amrica, cre el sistema de correo garantizando
que toda ciudad incorporada tendra una agencia de correo, que la
correspondencia sera secreta y segura y que las tarifas seran planas,
para asegurar que cualquier persona pudiera comunicarse con cualquier
otra dentro de la naciente nacin. Ese Internet de la poca, requiri una
empresa del estado que subsiste hasta la fecha. En 1862, en medio de la
guerra civil, el gobierno decidi ofrecerle a los estados, tierras federales
a cambio de que all se instalen universidades dedicadas a la docencia y
a la investigacin, para as apuntalar las necesidades tecnolgicas y de
recursos humanos que demandaba la economa. A finales del siglo XIX,
el xito econmico de Nueva York, gracias a su puerto, se enfrentaba
a un problema insoluble de congestin y de aseo urbano, debido a la
bosta de caballo. La sociedad decidi invertir en un sistema subterrneo
de transporte, sistema sin el cual, la ciudad de Nueva York no podra
sostener hoy la densidad urbana que tiene y la concentracin de talento
diverso que hoy la hacen el xito que es. Sin el sistema de laboratorios
nacionales en reas como la energa, la salud, las ciencias bsicas o la
carrera espacial, hoy la economa americana no tendra muchas de las
tecnologas sobre la cual est basada su xito econmico (por ejemplo
las industrias aeroespacial, farmacutica, informtica) y hasta militar.
Cuando miramos al Per desde este punto de vista, qu vemos? Vemos
una economa que sustancialmente est produciendo para la exportacin
prcticamente lo mismo que produca en 1968: algodn, minera, y
pesca. Cierto, hay algunos productos nuevos como los esprragos, las
alcachofas, los pimiento pprika, los arndanos, algunos productos

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LOGROS Y DESAFOS DE LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA EN EL PER

metalmecnicos y las innovaciones culinarias de Gastn Acurio. Pero


en los casi 50 aos desde esa fecha, el pas se ha urbanizado y se ha
educado. Tiene unas 9 millones de personas viviendo en Lima, sobre el
Ocano Pacfico al lado del puerto del Callao y de Lima las exportaciones
que salen son casi nulas. Para comparar, la zona metropolitana de
Boston, en la que vivo actualmente, exporta principalmente servicios
de educacin, salud, tecnologa y financiamiento, dado su podero en
universidades, hospitales docentes, start-ups y su centro financiero. An
as, exporta unos US$ 24.000 millones en bienes: eso es ms que las
exportaciones no mineras de todo el Per.
El poco monto de las exportaciones no basadas en recursos naturales
no puede explicarse por la riqueza natural del Per, porque tal como
lo demuestra este libro, pases ms ricos que el Per en recursos
naturales, como Australia, Canad, Chile y Noruega, son mucho ms
diversificados tanto en bienes como en servicios.
De hecho, muchas de las innovaciones en el Per son agrcolas y se
originaron en la difusin tecnolgica desde Chile, la cual a su vez fue
consecuencia de una alianza estratgica de ese pas con la Universidad
de California en Davis. Tambin se originaron gracias una cierta poltica
industrial internacional expresada en la Ley de Preferencias Comerciales
Andinas y Erradicacin de la Drogas (Andean Trade Preferences and
Drug Erradication Act).
Pero se puede hacer mucho ms para apuntalar el desarrollo
tecnolgico y la diversificacin productiva del Per, entendiendo mejor
el rol complementario que juegan el mercado y el estado, la sociedad
y su gobierno aprovechando las oportunidades siempre novedosas que
nos da el cambio tecnolgico. Por ejemplo, la ausencia de inversiones a
tiempo para apoyar la movilidad dentro de Lima se traduce en tiempos
de viaje al trabajo excesivamente largos que impiden el acceso a los
empleos formales productivos y mantienen buena parte de la disposicin
a trabajar en actividades domsticas informales de baja productividad.
Los empresarios manufactureros en Lima se quejan del espacio urbano

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como una restriccin de primera ndole. Es por eso que el desarrollo de


una zona industrial en Ancn es el tipo de intervenciones que si no las
hace el gobierno, no las podra hacer el mercado, pues el espacio urbano
es necesariamente regulado dado el enorme conjunto de externalidades
de todo tipo que estn involucradas en el uso del espacio urbano.
Lo mismo puede decirse de la industria forestal, donde los largos
perodos de crecimiento coliden con los plazos tpicos de los prstamos
bancarios, pero esto puede ser atendido a travs de innovaciones
financieras que requieren de adaptacin del marco regulatorio, como
ya ocurri en Chile.
Este libro habla sobre lo que yo considero es el reto central de esta
generacin de peruanos: lograr diversificar las bases productivas
de la economa y hacerlo explorando y explotando los espacios de
complementariedad entre Estado y mercado. Las experiencias del
Plan de Diversificacin Productiva del Per formulado y liderado por
Piero Ghezzi es una importante fuente de ideas y lecciones sobre lo que
se ha hecho y sobre lo que se debe seguir haciendo en el Per en los
prximos aos.
He sido un testigo privilegiado de la gestacin de estas iniciativas en
varios pases y de las reacciones, a menudo adversas, que ha generado
este conjunto de ideas e iniciativas. Pero las sociedades avanzan
abandonando a sus monstruos del pasado y concentrndose en los
retos del futuro. Este libro es un ejemplo de lo que se puede pensar,
hacer y lograr cuando se enfrenta los retos del presente y del futuro,
usando las lecciones ms no los traumas paralizantes del pasado.

RICARDO HAUSMANN

Director del Centro para el Desarrollo Internacional de la Universidad de Harvard


Profesor de Prctica de Desarrollo Econmico en el Harvard Kennedy School

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I. INTRODUCCIN

Hace un ao y medio, lanzamos el Plan Nacional de Diversificacin


Productiva (PNDP). En ese lapso, el precio del cobre, nuestro principal
producto de exportacin, cay aproximadamente 40%. Si consideramos
la evolucin desde 2011, la cada sum ms de 55%. Los precios de
otras materias primas que exportamos (oro, plata) tambin cayeron
significativamente. Si diversificar nuestra economa tena sentido cuando
se lanz el PNDP en julio de 2014, tiene ms sentido, y urgencia, ahora.
Pero si bien cualquier observador razonable estar de acuerdo con que
una mayor diversificacin productiva sera favorable para reimpulsar
nuestra economa, siempre surgirn dudas sobre si el Estado debe tener
algn rol para facilitarla. Esto es particularmente cierto en el Per, donde
la desastrosa experiencia econmica de las dcadas de 1970 y 1980
deriv en que casi cualquier poltica pblica que le d cierto rol al Estado
despierte fantasmas del pasado y sea tildada de intervencionista.
Los temores con races histricas son entendibles. No as que se
conviertan en la gua definitiva de lo que es o no conveniente hacer en
el diseo de polticas pblicas. Menos an tratndose de decisiones tan
trascendentales para nuestro desarrollo econmico.
El Per ha mantenido debilidades cuasi estructurales que hacen que
el proceso de crecimiento que comenz a principios de la dcada de
1990 no contenga la semilla del desarrollo econmico. Capital humano
poco calificado, debilidad institucionalidad generalizada, baja inversin
en ciencia, tecnologa e innovacin, un sistema judicial imperfecto,
entre otros. El boom de precios altos del perodo 2003-2011 solo ocult
temporalmente esta realidad.

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Es necesario enfrentar esas debilidades. Se requiere fortalecer el arsenal


de polticas pblicas: consolidar aquellas que han funcionado y sofisticar
herramientas para incluir, de manera creciente, polticas modernas
de desarrollo productivo. Estas polticas constituyen hoy la ortodoxia
econmica internacional y son utilizadas en los pases desarrollados, as
como, en distinto grado, por nuestros socios de la Alianza del Pacfico.
Las acciones desplegadas en la ejecucin del PNDP estn a tono con
las polticas modernas globales de desarrollo productivo y tienen como
objetivo primordial resolver las fallas de mercado y de Estado que han
limitado nuestra diversificacin productiva. Asegurndonos, a la vez, de
que las herramientas de polticas pblicas utilizadas para resolver estas
fallas sean las adecuadas. E, igual de importante, que estn calibradas
de acuerdo con nuestras capacidades institucionales y productivas.
El papel del Estado en la diversificacin no se justifica solamente para
corregir fallas de mercado. El Estado ya desempea de facto un rol en
la diversificacin: proporciona infraestructura y regulaciones, que casi
siempre tienen un componente sectorial. El sector forestal tiene reglas que
cumplir para exportar; el sector textil, regulaciones laborales que tienen
que ser interpretadas; los agroexportadores utilizan carreteras, puertos y, a
menudo, agua de proyectos de irrigacin financiados por el Estado; etc. Sin
esos insumos pblicos no habra produccin privada. As que la pregunta
no es si el Gobierno debe tener un rol o no en la diversificacin, pues en la
prctica lo hace siempre. Es cul es la gama de herramientas que puede y
debe usar el Estado para desempear mejor este papel .
Lo esencial de las acciones del PNDP se enfoca en ese cmo. Este
gobierno impuls polticas pblicas de fortalecimiento de capital humano
(educacin, salud, reforma de servicio civil), de mejora de la infraestructura
y de integracin (Alianza del Pacfico, proceso de acceso a OCDE y TPP).
El gobierno tambin entendi que estas polticas transversales son
condicin necesaria para el desarrollo econmico pero no suficiente. Por
ello, el gobierno tambin impuls el PNDP. As se est avanzando en al
menos tres direcciones:

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LOGROS Y DESAFOS DE LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA EN EL PER

Primera, en ampliar la gama de bienes pblicos que el Estado provee


transversalmente, como un mejor acceso a financiamiento para las
Mipyme as como en la reduccin de los costos del capital (por ejemplo,
haciendo que el mercado de factoring se desarrolle); una poltica
nacional de calidad (que mejore, por ejemplo, la estandarizacin de
productos); y el fortalecimiento de la infraestructura productiva (como
los parques industriales, por ejemplo). Tambin, y fundamentalmente,
en que la provisin de los bienes pblicos est mejor coordinada (dentro
de las distintas instancias del sector pblico y con el sector privado).
Segunda, en la provisin de bienes pblicos a sectores econmicos
especficos. Es decir, bienes pblicos verticales. El objetivo no es compensar
la baja productividad de un sector productivo con un tratamiento fiscal o
regulatorio privilegiado o preferente. Lo que se busca es proveer bienes
pblicos que aumenten la productividad del sector. En resumen, que el
Estado haga bien lo que le toca hacer y que muchas veces no ha hecho.
Y tercera, y solo cuando est justificado, en subsidiar ciertas actividades
donde la existencia de externalidades positivas hace que el sector privado
no tenga suficientes incentivos para proveerlas en cantidades adecuadas.
Un ejemplo es la inversin en investigacin y desarrollo (I+D), o en innovacin
en general. Tambin la transferencia tecnolgica, las capacitaciones, etc.
En este ao y medio hemos avanzado aceleradamente en el desarrollo
de polticas, instituciones e instrumentos mltiples en estas tres
reas. Hemos formado mesas ejecutivas que eliminen las barreras
al crecimiento que estn enfrentando cinco sectores econmicos:
forestal, acucola, textil, gastronmico y de industrias creativas. Se han
eliminado ya muchas de esas barreras. Y se ha desarrollado una forma
de trabajo sin precedentes en la forma de hacer polticas pblicas en el
Per basada en una coordinacin pblico-privada.
Tambin hemos creado, y seguimos creando, una red de Centros de
Innovacin Productiva y Transferencia Tecnolgica (CITE) tanto pblicos
como privados, que mediante herramientas como la innovacin,
las capacitaciones, las transferencias de tecnologa, la difusin de

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informacin y articulacin de mercados ayuden a cerrar la brecha


productiva que hay entre nuestras empresas ms pequeas y las ms
grandes, y con respecto al mundo. El Modelo CITE es quiz nico en el
mundo y enfocado en nuestra realidad.
Tambin, y por primera vez en el Per, hemos logrado una importante
deduccin tributaria para la inversin en I+D, que esperemos nos ayude
a acercarnos a los niveles de inversin que hacen en ese rubro los
pases ms adelantados. Y hemos aumentado de manera exponencial
las herramientas y recursos para fondos concursables que promuevan
el desarrollo productivo y el emprendimiento innovador.
Asimismo, estamos implementando el Sistema Nacional de Calidad, el
de modernos parques industriales y medidas que reduzcan el costo de
financiamiento de las Mipyme.
El detalle de las polticas que ya estn encaminadas y que ya estn
brindando sus frutos lo encontrarn en la quinta seccin de este
documento. Antes, en la segunda seccin, analizamos los beneficios
que la diversificacin productiva trae al pas. En la tercera, discutimos el
rol del Estado en la diversificacin y adems revisamos algunos lugares
comunes errados. En la cuarta, revisamos la tipologa de las polticas
de desarrollo productivo. En la ltima seccin, esbozamos algunos
desafos de la diversificacin productiva en marcha.

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II. LOS BENEFICIOS DE LA


DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA

La marcada cada en los precios de las materias primas que exportamos ha


servido para hacer ms notorios los costos de tener una economa relativamente
poco diversificada. Esta situacin no es nueva. Desde la dcada de 1950, el
Per ha sufrido ciclos de auge y de cada impulsados por fluctuaciones de los
precios de las materias primas (Hausmann y Klinger 2009).
Tiene sentido reiterar los beneficios de contar con una economa ms
diversificada, y para ello es til emplear una analoga financiera. Un
principio elemental para cualquier inversionista es que tener un portafolio
diversificado es lo ideal. O, dicho de manera coloquial, que no es conveniente
tener todos los huevos en una misma canasta.
Por ejemplo, un inversionista tiene US$ 1 milln y lo destina todo a comprar
acciones de una nica empresa. Si dicha empresa entra en bancarrota,
el inversionista perder toda (o casi toda) su inversin. En cambio, si su
inversin est diversificada en varias empresas, o en varios instrumentos
con distinto riesgo, su rentabilidad estar en mejor posicin. Todo depender
del promedio de rentabilidad de cada inversin. En este caso, las ganancias
de una inversin podran compensar las prdidas de otras (CNMV - 2010).
La gran ventaja de la diversificacin financiera se resume en el hecho de que una
inversin compuesta por dos o ms activos (cada uno con la misma rentabilidad
y con la misma volatilidad o riesgo esperado) tiene la misma rentabilidad, pero
menor volatilidad, que cada uno de los dos activos individuales1.

Esto es correcto a menos que las rentabilidades de los activos estn perfectamente
correlacionadas.
1

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Naturalmente, la idea no es diversificar por diversificar. Uno debera


aadir activos a un portafolio solamente en la medida en que aumenten
la rentabilidad esperada (ajustada por volatilidad o riesgo) del portafolio.
Anlogamente, la diversificacin productiva ser beneficiosa solo en la
medida en que los nuevos sectores ayuden a aumentar el crecimiento
esperado (de la economa o del empleo) ajustado por volatilidad. En principio,
una mayor diversificacin hacia sectores en los cuales somos productivos y
competitivos reduce la volatilidad o vulnerabilidad de la economa, aumenta
el crecimiento potencial y puede reducir la heterogeneidad productiva.
Entender el impacto de la diversificacin sobre la volatilidad es relativamente
sencillo. Las estimaciones ms confiables sugieren que el desempeo de
nuestra economa es todava altamente dependiente del precio de las materias
primas. Por ejemplo, el FMI (2014) considera que una cada de precios del
10% en las materias primas que representan el 43% (Cepal 2015) del total
de nuestras exportaciones reducira nuestro PBI en alrededor de 2%.
En ese sentido, mientras ms productos nuevos exportemos, y en la medida
en que los precios internacionales de esos nuevos productos dependan
menos del crecimiento de la economa china que los de la canasta actual,
menor ser la volatilidad de nuestra economa. O, dicho de otro modo, en
la medida en que la correlacin entre los precios de las materias primas
que ya exportamos y los de los productos nuevos sea menor de 1, tener una
economa ms diversificada implicara menor volatilidad.2
La diversificacin productiva tambin puede aumentar el crecimiento
esperado (del PBI y del empleo). Un estimado (bastante optimista)
del Instituto Peruano de Economa (IPE) del ao 2012 sugera que la
minera poda generar 2,4 millones de empleos directos e indirectos si
se ejecutaba toda la cartera de proyectos mineros (IPE 2012). Incluso
si esta cifra fuera cierta (algo improbable dado el actual escenario

Solo es posible lograr esa menor volatilidad mediante una mayor diversificacin de la
economa real. Las polticas macroeconmicas contracclicas tienen lmites para reducir
la volatilidad de la economa, y los mercados financieros de materias primas no son lo
suficientemente profundos como para eliminar, mediante coberturas financieras, los
efectos para toda la economa de las fluctuaciones de precios de las materias primas.
2

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LOGROS Y DESAFOS DE LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA EN EL PER

internacional de precios), representa solo el 10% de nuestra poblacin


en edad laboral. Y el 90% restante?
En general, no existe suficiente generacin de empleo formal y de
calidad para la gran masa de nuestra mano de obra, que suele ser
poco calificada. Ello explica, entre otras cosas, el hecho de que ms del
70% de nuestra poblacin econmicamente activa (PEA) ocupada sea
informal (INEI 2015). Una mayor diversificacin productiva, entendida
como el surgimiento de nuevos sectores generadores de empleo formal
y de calidad, ayudara a aumentar nuestro crecimiento y empleo en la
medida en que absorbera a una parte de aquellos peruanos actualmente
empleados de manera informal e improductiva.
La diversificacin brindara oportunidades de desarrollo ms balanceado
a regiones mineras, hidrocarburferas o gasferas. Pero adems ofrece
una oportunidad an mayor para regiones que carecen de estas materias
primas. Es necesario que dichas regiones no mineras tengan viabilidad
econmica y poltica. Proveerlas de infraestructura y de comunicaciones
es absolutamente necesario para que surjan otras actividades, pero
ello no ser suficiente. Un ejemplo concreto ayuda a entender esto.
Hunuco es una regin no minera que est en proceso de cerrar su
brecha de infraestructura con tres carreteras en buena pro (en la parte
oriental) y dos carreteras en fase de estudios para licitacin. Asimismo,
se mejorar uno de sus dos aeropuertos principales en los prximos
meses. El potencial de la regin posiblemente sea agroexportador,
forestal y turstico. Pero para darle viabilidad econmica, adems de
cerrar la brecha de infraestructura, se requieren otros bienes pblicos
complementarios. Por ejemplo, centros de innovacin y transferencia
tecnolgica, formacin y capacitacin de mano de obra calificada para
los sectores relevantes de la regin, certificaciones de hoteles, acceso a
financiamiento, etc. Es decir, la viabilidad econmica regional requiere
polticas de desarrollo productivo que complementen las polticas
transversales como la inversin en infraestructura.

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Ministerio de la Produccin

Las ventajas de tener una economa ms diversificada deberan ser, por


lo tanto, evidentes: puede ayudar a reducir la volatilidad econmica, a
aumentar el crecimiento potencial y a impulsar la economa de todas
las regiones del pas. Por ello, la discusin debera centrarse en
cmo diversificar: Debe cumplir el Estado un rol en la diversificacin
productiva? O esta es una consecuencia natural del proceso de
desarrollo econmico y el Estado no debera intervenir? Y si el Estado
tiene un rol que cumplir, cul debe ser? Qu instrumentos debe
utilizar? Estos son temas que se tratarn en la seccin siguiente.

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III. EL ROL DEL ESTADO EN LA


DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA

Por razones histricas, y hasta cierto punto entendibles, en un sector de


los peruanos existen reticencias frente a las polticas de diversificacin
productiva. En algunos casos, dichas polticas traen reminiscencias
de perodos desastrosos para la economa peruana, que incluyeron la
prohibicin de importaciones, el impulso a las empresas pblicas, etc.
La prohibicin de importaciones bajo la premisa del desarrollo por
sustitucin de importaciones gener distorsiones en asignacin de
recursos, clientelismos, corrupcin y afectaron la capacidad de los
consumidores y productores de contar con bienes finales e insumos
respectivamente. El impulso desmedido a las empresas pblicas no slo
afect adversamente la provisin de bienes y servicios en la economa,
sino que se constituy en la principal fuente de generacin de dficit
fiscal, comprometiendo la sostenibilidad de las cuentas pblicas en el
largo plazo. Y deriv en hiperinflacin. Los subsidios indiscriminados
y los controles de precios generalizados tuvieron efectos igualmente
negativos para la economa peruana.
Es por ello comprensible una reaccin inicial contra todo aquello que
suene intervencionista. Pero las polticas de diversificacin productiva
no tienen nada que ver con esas experiencias desastrosas del pasado.
Y esa reaccin inicial tiene que ser contrastada con los detalles de las
nuevas polticas que se siguen, su justificacin e impacto potencial, y las
mejores prcticas internacionales que estn emergiendo en el mundo.
Hace 25 aos, cuando el Per sala del desastre de la hiperinflacin y la
hiperrecesin, tena sentido aplicar las polticas del Consenso de Washington,

23

Ministerio de la Produccin

versin 1.0. Pero la realidad y los problemas han cambiado. El pas requiere
sofisticar sus polticas y su arsenal de herramientas a disposicin.
Las polticas modernas de desarrollo productivo son las herramientas
para impulsar la diversificacin y hoy constituyen la ortodoxia econmica
mundial. Para aclarar algunos conceptos, revisamos a continuacin
algunos lugares comunes con respecto a la diversificacin productiva.
a) La diversificacin viene sola, se da con el crecimiento.
Este argumento tiene dos partes. Por un lado, asevera que el crecimiento
per se generar la diversificacin productiva que necesitamos. Y que
eso ser suficiente. Por el otro, postula que el Estado no tiene un rol
importante que cumplir en diversificar la economa.
La respuesta a la primera parte es que el crecimiento s puede aumentar
la diversificacin, y lo ha hecho. El Per exporta ahora ms productos
que hace 20 aos (de 2.634 productos exportados en 1995, pasamos
a 4.678 en 2014). Pero ese no es el punto. El punto es que el proceso
de diversificacin ha sido insuficiente y macroeconmicamente poco
relevante. Si se hubiera dado lo contrario, el Per estara hoy mucho
mejor preparado para la cada sustancial de la demanda mundial y los
precios de materias primas post-2011. Y no lo est. Actualmente, un 70%
de nuestra canasta exportadora se concentra en productos tradicionales,
especialmente minerales (ms de la mitad del valor total exportado).
El segundo componente del argumento es falso. Quiralo o no, el
Estado siempre desempea un rol en la diversificacin productiva.
Por ejemplo, la construccin de infraestructura pblica (una poltica
pblica en teora transversal) siempre est sujeta a una restriccin
del presupuesto pblico. Eso implica priorizar cierta infraestructura
sobre otra. Terminar la carretera Chincha-Ica (o el puerto de Pisco)
es relativamente ms importante para la agroindustria que para el
sector forestal o el ganadero. Por ello, incluso polticas aparentemente
transversales implican una seleccin sectorial.

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LOGROS Y DESAFOS DE LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA EN EL PER

Un punto relacionado y comnmente mencionado es que no se puede


diversificar por ley o por decreto. A cierto nivel, esta afirmacin es
evidentemente correcta. No se puede decretar la diversificacin productiva,
as como no se puede decretar eliminar la corrupcin. Pero, a un
nivel ms profundo, ciertas normas s pueden facilitar la diversificacin
productiva. Por ejemplo, la Ley de Incentivos a la I+D debera ayudar de
manera importante a este proceso. Asimismo, como veremos en la seccin
V, las mesas ejecutivas sectoriales que eliminan cuellos de botella que
impiden el despegue de ciertos sectores tambin facilitan la diversificacin.
Tambin es cierto lo contrario. Leyes y decretos diseados
incorrectamente y/o desactualizados evitarn que la diversificacin
productiva suceda. Este es tambin un elemento clave del PNDP. Un
buen Estado puede y debe facilitar la diversificacin, pero un Estado
ineficaz la bloquear.
La experiencia internacional tambin demuestra que pases con polticas
pblicas explcitas de diversificacin productiva, como Irlanda, Mxico y
Corea del Sur, han logrado transformar sus economas. En el grfico 1,
por ejemplo, se muestra el ndice de complejidad de exportaciones para
Mxico, Corea del Sur y el Per, elaborado por el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID) usando la metodologa de Hausmann et al. (2014)3.
Mientras ms oscura la barra, ms compleja/sofisticada es la canasta
exportadora. Se puede ver que tanto Mxico como Corea del Sur no solo
tienen una canasta exportadora ms sofisticada que la peruana, sino
que esta ha venido sofisticndose en los ltimos aos.
El ndice de complejidad de Hausmann refleja el hecho de que un pas exporte productos
que son exportados competitivamente por menos pases y que tenga una canasta de
exportaciones con muchos productos. Para el clculo de complejidad se utilizan dos
indicadores: diversidad y ubicuidad. En relacin con la diversidad, cuanto ms variada
sea la canasta de productos exportables de un pas, este recibir un puntaje mayor. Por
otro lado, la ubicuidad mide el grado de especializacin que requiere cada uno de esos
productos. Si un producto es altamente sofisticado y exportado por un nmero reducido
de pases, esos pases recibirn un mayor puntaje.
3

El ndice de complejidad es importante porque expresa la composicin de la produccin


de un pas y refleja los conocimientos explcitos y tcitos que posee la estructura de una
economa y que le pueden permitir sostener niveles de crecimiento importantes al poder
combinar estos conocimientos de distintas formas. En este sentido, este ndice ayuda a
explicar y predecir el crecimiento econmico (y tiene una alta correlacin con el nivel de
PBI per cpita de los pases).

25

Ministerio de la Produccin

Grfico 1: Composicin de las exportaciones, 1987-2013


Per
Porcentaje de exportaciones totales

100%
90%

PESCADOS Y ALIMENTOS MARINOS

80%

VESTIMENTAS

70%
60%
50%
40%

MINERA

30%
20%

ALIMENTOS PROCESADOS

10%

2009

2010

2011

2012

2013

2010

2011

2012

2013

2008

2009

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

2001

QUMICOS

0%

Mxico
Porcentaje de exportaciones totales

100%

PETRLEO

90%
80%
70%

MATERIALES DE CONSTRUCCIN

60%
50%

ELECTRNICOS
40%

QUMICOS

30%
20%

MAQUINARIAS

10%

26

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

0%

LOGROS Y DESAFOS DE LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA EN EL PER

Corea
Porcentaje de exportaciones totales

100%
90%

VESTIMENTA

80%
70%

TEXTILES

60%

METLICOS

50%

ELECTRNICOS

40%
30%

QUMICOS

20%
10%

2013

2011

2012

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

2003

MAQUINARIAS

0%

Fuente: Observatorio de Complejidad Econmica, MIT. Elaboracin propia sobre la


base de Hausmann et al. (2014).
Nota: Se utiliza el formato de grfico de Stein et al. (2014) con los datos de
exportaciones actualizados al ao 2014.

Un argumento adicional a favor del rol del Estado en facilitar la


diversificacin productiva est relacionado con las externalidades
positivas de la diversificacin. Los beneficios de la diversificacin
para la economa son evidentes, como mostramos en la seccin
anterior. Pero ningn empresario (grande o pequeo) invierte en un
sector nuevo para hacer que la economa en su conjunto sea ms
diversificada. Invierte porque el sector tiene una rentabilidad (ajustada
por riesgo) atractiva. Es decir, no internaliza los beneficios sociales de
la diversificacin. En ese sentido, los retornos sociales a la inversin
en un sector nuevo son probablemente mayores que los retornos
privados. Hay una externalidad positiva que justifica que el Estado
intervenga para facilitar la diversificacin productiva.

27

Ministerio de la Produccin

En sntesis, el Estado siempre cumple un rol en la diversificacin


productiva. Para bien o para mal. Lo ideal es que dados los beneficios
evidentes de la diversificacin, lo haga para bien. Los ejemplos de los
pases utilizados muestran que es posible.
b) No estamos preparados para la diversificacin productiva, pues
para eso necesitaramos un mejor Estado. No lo tenemos hoy, y
podemos caer en el mercantilismo.
El Estado peruano es, en general, efectivamente dbil, con varias
excepciones en las instituciones econmicas. Pero reconocer eso solo
implica que debemos calibrar la ambicin y el alcance de nuestras
polticas pblicas de acuerdo con las capacidades de nuestro Estado
(y con las capacidades productivas de nuestra economa). No significa
renunciar a la diversificacin. La experiencia demuestra que es posible
ir creando capacidades tal como se hizo a partir de la dcada de 1990
en poltica macroeconmica, supervisin financiera, regulacin, etc.;
y ms recientemente en infraestructura, educacin, u poltica social.
Este tambin es el caso en diversificacin productiva a la luz de lo
avanzado en este gobierno.
Estas mejores capacidades institucionales permiten, a su vez, la
sofisticacin progresiva de las polticas pblicas. Y la sofisticacin de
las polticas permite fortalecer las capacidades. En conjunto, se crean
crculos virtuosos de fortalecimiento institucional y mejores polticas
pblicas. Ese proceso, vivido en instituciones econmicas, no se ha
vivido en instituciones polticas.
El riesgo del mercantilismo siempre existir en el Estado en general,
con o sin polticas de diversificacin, pero la solucin al problema
no puede ser no escuchar al sector privado o a la sociedad civil. De
hecho, no hay ningn pas que se haya desarrollado en el mundo sin
un trabajo conjunto entre el sector pblico y el sector privado. Y la
diversificacin requiere de dicha alianza. En este ltimo ao, hemos

28

LOGROS Y DESAFOS DE LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA EN EL PER

tenido experiencias muy positivas con las mesas ejecutivas sectoriales,


que veremos ms adelante. Las mesas demuestran que es posible
un dilogo fluido con el sector privado, transparente y con reglas de
juego claras que limiten el riesgo del mercantilismo (por ejemplo,
relegando pedidos de exoneraciones tributarias o subsidios artificiales
para un sector particular). El sector privado participa activamente,
pero siempre es el Estado el que se reserva la definicin final de las
polticas pblicas.
c) La mejor manera de diversificar es reactivando los proyectos
mineros.
Este argumento asume una secuencialidad: que la minera es la nica
actividad que va a poder generar los recursos para poder financiar
la diversificacin productiva. Sin embargo, esta afirmacin es solo
parcialmente correcta. Por un lado, es verdad que los beneficios de la
minera, como la generacin de ingresos fiscales, de encadenamientos
productivos y de tecnologas, son fundamentales para el pas. Pero,
por otro lado, los ingresos fiscales asociados a la minera han cado
casi 75% (en 2015 respecto a 2011). Adems, la secuencialidad es
innecesaria. La minera puede, y debe, avanzar en paralelo con otros
sectores econmicos.
Algunos creen ver una dicotoma entre minera y diversificacin
productiva. Pero es falsa. Si la contraposicin minera-diversificacin
fuera cierta, la minera crecera a expensas de otros sectores. Pero
eso no ocurre en otros pases, como Australia, Canad o Noruega.
Estos pases exportan bastantes ms recursos naturales per cpita
que nosotros, pero tambin exportan muchsimo ms de otras
cosas, fundamentalmente servicios, que nosotros. Y los servicios
estn asociados en muchos casos a la actividad primaria.

29

Ministerio de la Produccin

Grfico 2: Exportaciones per cpita de recursos naturales*, 2004-2014


(US$)
24 000

Noruega
16 000

8 000

Australia

Canad

4 000

Chile
Per
Brasil

0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

(*) Grandes divisiones de la CIIU rev. 2 (Agricultura, caza, silvicultura y pesca, y


Explotacin de minas y canteras).
Fuente: Cepal (2015) y Banco Mundial (2015)

Grfico 3: Exportaciones per cpita de servicios, 2005-2013


(US$)
1 000

Noruega

8 000
6 000

Canad
Australia

2 000

1 000
Chile
Brasil
Per

0
2005

2006

2007

Fuente: Banco Mundial (2015)

30

2008

2009

2010

2011

2012

2013

LOGROS Y DESAFOS DE LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA EN EL PER

Es an ms importante que en el pasado que se logre concretar


un portafolio de proyectos extractivos, social y ambientalmente
responsables. Pero el escenario internacional de precios sugiere que
ello no bastar para retomar el crecimiento alto de nuestra economa.
Desde una perspectiva de largo plazo, el boom de precios altos de
materias primas del perodo 2003-2011 es ms bien una excepcin a
la tendencia de cadas en los precios reales de las materias primas del
ltimo siglo. El boom se dio como consecuencia de una serie de factores,
pero tuvo que ver principalmente con el alto crecimiento chino basado en
dos pilares fundamentales: exportaciones manufactureras e inversin
(incluida infraestructura). Ambos pilares son intensivos en materias
primas, en particular energa y metales. El tamao de la economa china
y su insercin definitiva en la economa global a partir de su incorporacin
a la Organizacin Mundial del Comercio en 2001 motivaron un aumento
sin precedentes en la demanda por ciertas materias primas.
La cada de precios post-2011 es resultado de cambios en las condiciones
tanto de la demanda como de la oferta. Por el lado de la demanda, el
crecimiento chino no solo ha cado de un promedio de 10%, entre 1980
y 2011, a menos de 7% en la actualidad, sino que su composicin se ha
orientado hacia el pilar del consumo interno, que tiene un menor uso
de materias primas. Por el lado de la oferta, una serie de proyectos
de inversin iniciados en la poca de precios ms altos han estado
entrando en produccin en todo el mundo.
Es imposible saber con certeza qu ocurrir con los precios de nuestras
materias primas de exportacin. Pero es difcil imaginar un nuevo boom
global de materias primas en el corto plazo. Por un lado, los rezagos
entre las decisiones de inversin y el momento de la produccin efectiva
sugieren que la oferta ser robusta en el siguiente par de aos. Por otro
lado, los cambios en el modelo de crecimiento chino y la cada en su
tasa de crecimiento parecen permanentes.
Independientemente de lo que ocurra con los precios de las materias primas,
es preferible estar preparados para un escenario en el que estos se mantienen
bajos (y eventualmente tener una sorpresa positiva) que estar esperanzados
en un rebote de precios (que puede no darse en el plazo inmediato).

31

Ministerio de la Produccin

Adicionalmente, y como mencionamos antes, incluso en el escenario en


que los precios de las materias primas se recuperen y todos los proyectos
de inversin minera vean la luz, ello no ser suficiente para generar
empleo formal y de calidad para todos los peruanos en edad de trabajar.
Sera ideal que se desarrolle una industria de servicios exportables
asociados a la minera, pero la composicin actual de nuestro capital
humano es bastante distinta de la de Australia, Canad o Noruega. Y
una economa de servicios mineros difcilmente estar aislada de las
fluctuaciones de los precios internacionales de los minerales. Por ello,
una industria de servicios exportables asociados a la minera tendra un
impacto limitado (aunque obviamente no nulo) en reducir la volatilidad
de nuestra economa.
d) Tenemos que industrializarnos para desarrollar el pas.
Esta afirmacin, ms que refutada, debe ser matizada. Histricamente,
los pases que se desarrollaron lo hicieron efectivamente
industrializndose. El proceso de desarrollo convencional consisti en
movilizar trabajadores de la agricultura tradicional o el sector informal
(ambos sectores de baja productividad4), al sector manufacturero formal
(de alta productividad). Es decir, del campo o de la actividad informal,
a la ciudad y a la formalidad. Este es el camino que siguieron Italia,
Espaa, Japn, Taiwn y Corea del Sur, entre otros pases. Y es el que
sigui China en los ltimos 35 aos.
Naturalmente, este proceso resultaba en un aumento de la productividad
promedio de la economa. Y el exceso de mano de obra en el campo
implicaba que el crecimiento del sector manufacturero poda sostenerse,
por lo menos por un tiempo, sin mayores presiones salariales (hasta
que la economa llegara al llamado punto de inflexin de Lewis)5.

A lo largo del documento se menciona la productividad. Comnmente, la productividad se


define como el ratio entre una medida de volumen de produccin respecto al volumen de
uso de insumos, y su medicin se realiza a nivel de sectores econmicos o de empresas,
con distintos objetivos, siendo uno de ellos identificar el nivel de eficiencia de los procesos
productivos. OECD (2001).
4

De acuerdo con el famoso modelo de economa dual propuesto por el economista Arthur
Lewis. Lewis (1954).
5

32

LOGROS Y DESAFOS DE LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA EN EL PER

Adems de ser un sector de alta productividad, la industria manufacturera


tena dos ventajas: (i) su productividad creca muy rpidamente y
mostraba convergencia no condicionada; Rodrik (2013) ha mostrado
que la industria manufacturera tiende a cerrar la brecha con la frontera
tecnolgica mundial a razn de un 3% al ao, independientemente de
las polticas, las instituciones o la geografa; (ii) era intensiva en mano
de obra no calificada (que abunda en pases no desarrollados).
Sin embargo, existen por lo menos tres razones para pensar que los
pases que se desarrollen en el futuro (y el Per en particular) no se
basarn nicamente en la manufactura:
Primero, la manufactura es ahora menos intensiva en mano de obra debido
principalmente al desarrollo de nuevas tecnologas (ahorradoras en mano de
obra). La proporcin del empleo manufacturero ha cado en todo el mundo.
Segundo, una caracterstica de los pases que se industrializaban es
que tenan salarios relativamente bajos con respecto a los de los pases
industrializados de ese momento. Su mayor ventaja comparativa era la
mano de obra barata. Ese no es el caso del Per. La irrupcin china en la
escena manufacturera mundial dej menos espacio para otros pases,
en particular para aquellos con industrializacin incipiente. Los salarios
chinos han subido en los ltimos aos (como consecuencia parcial de
haber arribado al punto de inflexin de Lewis antes mencionado). Por
ello, China ha perdido algo de competitividad frente a pases como
Vietnam o Camboya. El Per no est en lo absoluto en capacidad de
competir con salarios bajos.
Tercero, de manera creciente el mundo se est organizando en tres
grandes cadenas de valor manufactureras (Norteamrica, Asia y Europa).
De alguna manera se est dando en el mundo una desintegracin
vertical. Los pases fabrican solo algunos componentes del producto
final. Ello diluye los beneficios de la integracin vertical que ha sido una de
las ventajas de la industria manufacturera. Solo ensamblar componentes
producidos en otros lugares no genera habilidades particulares.

33

Ministerio de la Produccin

El sector manufacturero es el ms grande de nuestra economa6


y generador de empleo de calidad. Pero, como resultado de las
tendencias mundiales antes descritas, retomar una tasa de crecimiento
alta para el pas requerir una estrategia de desarrollo basada en
mltiples sectores, incluyendo la manufactura. O, dicho de otra manera,
impulsada por varios motores (como hemos llamado en el PNDP a los
sectores econmicos).
Por ello, en lugar de impulsar nicamente la industrializacin, tiene
ms sentido impulsar la diversificacin productiva. Lo importante es que
estos motores tengan las caractersticas que hicieron de la manufactura
el sector fundamental en el desarrollo econmico de los pases: (i) ser
de productividad alta (y convergente), (ii) ser generadores de abundante
empleo para mano de obra no calificada y (iii) ser idealmente exportables.
Esta ltima caracterstica es esencial. Los aumentos de productividad
en el sector exportable/transable (en mercados donde el Per tiene una
participacin pequea del consumo mundial) tienen un efecto positivo sobre
la generacin de empleo7. El aumento en productividad de una actividad
exportadora permite aumentar la participacin (cuota) en el mercado
global y, en ese sentido, mantener una creciente generacin de empleo . En
cambio, las ganancias de productividad de un sector que solamente puede
vender al mercado interno (i. e., un sector no transable) resultarn con
seguridad en una menor generacin de empleo en ese sector. Esto debido
a que un aumento en la oferta ante una demanda que no crece resultar en
una cada de precios que afectar la rentabilidad del sector8.
6

Aporta al PBI nacional el 16,5%, segn cifras del INEI (ao base 2007).

Este proceso, obviamente, tiene un lmite. En la medida en que el pas vaya aumentando
su participacin global, el riesgo es que la mayor oferta tenga un impacto en el precio
internacional que reduzca la rentabilidad y limite el crecimiento del empleo. Este ha sido
el caso recientemente en la agroindustria. Por ejemplo, el precio internacional de la uva
red globe peruana (de la que en ciertos meses del ao el Per tiene el monopolio) ha
cado alrededor de un 40%, como consecuencia de mayor oferta en un mercado que no
ha crecido. Esto enfatiza la necesidad de generar nuevos mercados, lo que requiere la
coordinacin efectiva entre el sector pblico y el privado para terminar de negociar los
protocolos fitosanitarios de diversos productos para su ingreso a los mercados prioritarios
para los agroexportadores, como China, Japn, Corea del Sur y Estados Unidos.
7

Rodrik (2015) desarrolla las condiciones matemticas que hacen que estos resultados
se cumplan.
8

34

LOGROS Y DESAFOS DE LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA EN EL PER

Por ello, uno podra considerar que los servicios exportables son un
potencial nuevo motor de la economa. Estos servicios son normalmente
de muy alta productividad. Sin embargo, es difcil que en el corto y en el
mediano plazo puedan generar empleo de una manera que transforme
nuestra economa. Por lo general, requieren mano de obra altamente
calificada, que no es la que abunda en el Per. Es decir, no resuelven el
problema de falta de empleo para la mayor parte de nuestra poblacin.
La mayora de nuestra poblacin est empleada en el sector de servicios
no transables. En algunos casos, este es informal e improductivo. Al ser no
transable, tiene las limitaciones para el crecimiento descritas antes (dado
que su mercado es solo el local, tiene un potencial de crecimiento limitado).
Estas consideraciones sugieren que el proceso de desarrollo econmico
no solo va a ser distinto del de pases que nos precedieron, sino
tambin ms difcil. Implican que se debe tratar de incluir la mayor
cantidad posible de sectores. No hay receta correcta. No vamos a poder
determinar con exactitud qu sectores van a mover la economa peruana
en el futuro. Y tampoco deberamos, ya que ello ser el resultado de
ventajas competitivas y de competencia internacional. Pero s podemos
concluir lo siguiente:
La minera debe seguir siendo un motor esencial. Es altamente
productiva, genera ingresos altos y dinamiza otros sectores.
Adems, es mucho ms intensiva en conocimiento y capacidades
de lo que comnmente se cree. La minera promueve la
diversificacin, porque ancla la demanda interna y genera
ingresos fiscales, encadenamientos productivos hay unas 370
empresas metalmecnicas, algunas exportadoras, encadenadas
a la minera y tecnologa aplicable a otros sectores.
La agroexportacin tambin es clave. Tenemos ventajas
comparativas muy fuertes (agua, clima, energa, un mercado
laboral dinmico y flexible). En la ltima dcada, las exportaciones
de ese sector se cuadriplicaron. En varios productos ya somos
lderes mundiales. Ese liderazgo muy probablemente se
acentuar y se extender hacia otro productos. La agroexportacin
35

Ministerio de la Produccin

es adems generadora de empleo y demandante de productos


manufacturados y de servicios. Crucialmente, genera incentivos
muy importantes para la innovacin (adaptacin a condiciones
locales) y para el desarrollo de la biotecnologa. Sus mayores retos
son seguir abriendo ms mercados, fortalecer la infraestructura,
mantener la flexibilidad laboral, etc.
Otros sectores transables, como forestal y el acucola, que
puedan absorber la mano de obra no calificada que el Per tiene
en abundancia, pueden ser importantes. Competiremos no con
salarios bajsimos, pero s con una combinacin de recursos
naturales, clima, geografa y salarios todava relativamente bajos.
Los servicios altamente generadores de empleo, como el turismo
y la gastronoma, van a desempear un rol fundamental tambin.
Estos sectores no solo tienen cadenas de valor altamente
integradas y son demandantes de mano de obra formal y de
calidad, sino que tienen un componente transable, por lo que en
principio no estn limitados por el tamao del mercado local.
Ms all de que nuestra mano de obra sea mayoritariamente
no calificada, algn rol cumplirn servicios transables como
los servicios creativos, las tecnologas de la informacin y la
comunicacin (TIC), etc. Si bien no absorben directamente mano
de obra poco calificada, el Per tiene ya una fuerza laboral
calificada subutilizada en ciertas reas. Adems, estos sectores
tambin emplearn directamente e indirectamente mano de obra
no calificada. Por ltimo, se encuentran entre los sectores de ms
rpido crecimiento a nivel mundial e influyen en la productividad
de todos los dems sectores de la economa, como puede verse
por la importancia de las TIC en sectores como el forestal, la
agricultura y la minera.
Esta no es, ni mucho menos, una lista exhaustiva de motores de crecimiento
potenciales. Ni busca serlo. El camino al desarrollo muchas veces resulta
en giros inesperados.

36

LOGROS Y DESAFOS DE LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA EN EL PER

Nuestro anlisis solo resalta la necesidad de tener una estrategia de


desarrollo con mltiples frentes; una que le d un rol importante al sector
exportador. Esto ltimo implica dar vital importancia a nuestros recursos
naturales exportables. Ningn pas, y menos un pas como el Per, con una
dotacin de capacidades productivas fundamentales todava limitada, puede
darse el lujo de desincentivar las exportaciones de recursos naturales.
Pero debemos entender que no siempre el camino pasa por industrializar
nuestros recursos naturales.
e) Tenemos que dar valor agregado a nuestras materias primas.
Es instintivo querer industrializar nuestras materias primas (o darles
valor agregado). Pero concentrarnos en agregar valor solo a las materias
primas que exportamos nos limita. Los insumos (transables) necesarios
para un producto casi siempre los podemos importar. Suiza no produce
cacao, pero exporta chocolates.
Una muestra de la falacia del valor-agregado-a-toda-costa es el caso
del cobre. En el Per se ha sugerido muchas veces que, dada nuestra
produccin de cobre, deberamos exportar alambre de cobre. Sin
embargo, el que produzcamos cobre no implica ventajas comparativas
en la produccin de alambre de cobre. Un productor peruano tendra que
pagar el precio internacional de los ctodos de cobre (el principal insumo
para la produccin de alambre) y luego el costo de su transporte a los
consumidores finales. Y el know-how para la produccin de los ctodos
no mejora necesariamente el know-how para la produccin de alambre.
Adems, en muchos casos el Per ni siquiera exporta los ctodos de cobre,
sino concentrados (que tienen un contenido de cobre variable, de 25%
en promedio). Ello se debe a que ante el exceso de oferta de refineras y
fundiciones en el mundo y frente a las necesidades de adaptacin a los
parmetros ambientales requeridos, el valor presente neto de invertir en
una fundicin/refinera es muchas veces negativo. Y es por ello que muchas
de las fundiciones y refineras estn ms cerca del consumidor final.

37

Ministerio de la Produccin

Otro ejemplo, es el de la agroexportacin. El mundo demanda de


manera creciente nuestros arndanos. Estamos en camino de ser el
primer productor del mundo. No tiene sentido industrializar nuestros
arndanos produciendo, por ejemplo, mermelada de arndanos. Ah
no aadimos valor. La demanda es por nuestros arndanos frescos.
Naturalmente podemos producir mermeladas, pero solo como una
segunda opcin para aprovechar las mermas.
En la idea de dar valor agregado a nuestras materias primas est
implcita la creencia de que los costos de transporte son particularmente
altos. Y que por tanto tenemos una fuerte ventaja comparativa en producir
aquellos bienes cuyos insumos tambin producimos.
En realidad, los costos de transporte son poco relevantes en comparacin
con otras variables que entran a tallar cuando se trata de produccin.
Por ejemplo, el know-how tecnolgico o comercial y los bienes pblicos
necesarios para la produccin, son ms importantes que los costos de
transporte en la determinacin de la productividad (y en la capacidad de
moverse upstream y downstream en la cadena)9.
La idea, obviamente, no es que las transiciones upstream o downstream
no ocurren. Es decir, no es que los pases no logren nunca avanzar en
sus procesos de diversificacin productiva a travs de, por ejemplo, dar
valor agregado a sus materias primas. Ocurre, pero no tanto como se
cree comnmente (Hausmann et al. 2008). Y el proceso de crecimiento a
menudo toma otras formas y es determinado por otras variables como la
intensidad de los factores y las capacidades productivas.
Lo que realmente importa es la productividad. Es decir cunto valor
producimos con los recursos que tenemos. A veces, lo ms productivo es
exportar recursos naturales; en otras ocasiones, darles valor agregado.

Upstream significa transitar en la cadena de produccin hacia actividades de bsqueda


o extraccin de materias primas; mientras que moverse downstream es transitar por la
cadena productiva hacia la obtencin de bienes o servicios finales.
9

38

IV. TIPOLOGA DE LAS POLTICAS


DE DESARROLLO PRODUCTIVO

Las polticas modernas de desarrollo productivo se basan en la premisa


de que si bien la diversificacin la realiza el sector privado, el Estado
debe proveer los bienes pblicos y/o los incentivos para que ello ocurra.
Una manera de ordenar las opciones de polticas de diversificacin productiva es
a travs de dos dimensiones que presenta el BID (Crespi et al. 2014). La primera
tiene que ver con el alcance de dichas polticas: algunas buscan beneficiar a toda
la economa en general son transversales u horizontales, mientras que otras
estn orientadas a sectores especficos son sectoriales o verticales.
La segunda dimensin se refiere al tipo de intervencin. El Estado puede
intervenir mediante la provisin de bienes o insumos pblicos, como,
por ejemplo, leyes y regulaciones. O puede intervenir con incentivos,
como exoneraciones o subsidios que afecten a los insumos tpicamente
provistos por el sector privado (como financiamiento o I+D).
Al cruzar estas dos dimensiones, resultan cuatro cuadrantes, tal y como
se muestra, con algunos ejemplos, en el cuadro 1.

39

Ministerio de la Produccin

Cuadro 1: Tipologa de polticas de desarrollo productivo


TIPO DE INTERVENCIN
Horizontales/transversales
Provisin

Bienes o
servicios
pblicos
ALCANCE
Intervencin
de mercado

Verticales/sectoriales

de infraestructura
y servicios bsicos.
Mejora de la calidad de la
educacin bsica.
Mejora de la regulacin y la
institucionalidad.

Certificacin de competencias

Incentivos tributarios para I+D.

Rgimen

Capital

semilla para
proyectos innovadores.
Provisin de fondos de garanta.

laborales especficas.
de
institutos especializados
de investigacin cientfica.
Gestin de permisos
fitosanitarios.
Implementacin

tributario
promocional para el
sector agrario.

La diversificacin depende, por un lado, del fortalecimiento de las


capacidades fundamentales (en muchos casos, transversales) del pas.
El rol del Estado en proveer los bienes o servicios pblicos que sirvan
para el fortalecimiento de dichas capacidades transversales, como
educacin, infraestructura, derechos de propiedad, etc. (cuadrante
superior izquierdo), es poco controversial.
Lo que es menos apreciado, a veces, es que pocas polticas son
puramente transversales/horizontales (Hausmann y Rodrik 2006).
Como mencionamos en la seccin anterior, muchas decisiones de
infraestructura pblica tienen una decisin sectorial implcita. La
construccin de un aeropuerto beneficia posiblemente ms al turismo
que a otras actividades. El sector exportador tiene reglas que cumplir
para exportar. Es decir que polticas en apariencia transversales rara
vez lo son puramente, casi siempre tienen implcita una priorizacin
sectorial (i. e., un componente vertical).

40

LOGROS Y DESAFOS DE LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA EN EL PER

Lo crucial es entender que el Estado, quiralo o no, siempre desempea un


rol en la diversificacin. Lo puede hacer bien o mal, pero lo tiene que hacer.
Es inevitable que provea bienes/servicios pblicos con un componente
sectorial/vertical (cuadrante superior derecho). El ejemplo tpico es la
gestin de permisos fitosanitarios para las exportaciones. En esencia, las
polticas de desarrollo productivo de este cuadrante estn justificadas.
Ms all de la provisin de bienes o servicios pblicos (sean transversales
o verticales), el Estado tambin puede (y en muchos casos debe)
desempear un rol en intervenciones de mercado (subsidios/apoyos).
Que esto ocurra para subvencionar actividades transversales como I+D
o la formacin de capital humano, o para fomentar el emprendimiento
(cuadrante inferior izquierdo), est tcnicamente justificado en la medida
en que el Estado tenga las capacidades para ello. En todos los casos, existe
una falla de mercado en el sentido de que los beneficios sociales de la I+D,
de la formacin de capital humano y del fortalecimiento del ecosistema
emprendedor son mayores que los beneficios privados. Y, en ese sentido,
si el Estado no interviene, habra una generacin insuficiente de capital
humano, de innovacin y de ecosistema innovador. Esto no es teora: es lo
que ha ocurrido en la prctica en el Per en las ltimas dcadas.
Naturalmente, la existencia de una falla de mercado no justifica
necesariamente la intervencin del Estado. Debe haber un instrumento
de poltica pblica que pueda resolver (o limitar) la falla de mercado. Y
el Estado debe estar en capacidad de implementar dicho instrumento.
El cuarto tipo de intervencin (cuadrante inferior derecho) es en general
ms controversial. Un ejemplo tpico es darle una exoneracin a un
sector en particular. Hay algunas experiencias positivas de este tipo de
polticas. Por ejemplo, en el Per, es evidente que la Ley N 273601, Ley
de Promocin del Sector Agrario, que implicaba entre otras cosas la
reduccin del impuesto a la renta a la mitad, ha tenido un efecto positivo
en el desarrollo del sector. Sin embargo, hay riesgos asociados en este
tipo de intervencin.

41

Ministerio de la Produccin

Es fundamental no repetir errores pasados. En las dcadas de 1970


y 1980, en el Per se protegieron (mediante aranceles altsimos y
prohibiciones a las importaciones) sectores nacionales poco productivos,
con resultados desastrosos. Las polticas modernas de desarrollo
productivo buscan aumentar la productividad de distintos sectores
para que sean competitivos. En ese sentido, se deberan descartar
las exoneraciones tributarias a un sector en particular que aumenten
su rentabilidad pero no su productividad. Es necesario centrarse en
polticas que resuelvan las causas subyacentes de la baja productividad.
Tambin tenemos que ser disciplinados y aceptar que en algunos
sectores el Per ser competitivo a nivel mundial y en otros no.

42

V. LOGROS DEL PLAN NACIONAL


DE DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA

Nuestras capacidades productivas fundamentales (capital humano,


capacidad de innovar e infraestructura, la fortaleza de nuestras polticas
macroeconmicas e instituciones en general) son las que sostendrn
nuestro crecimiento en el largo plazo. Algunas de esas capacidades han
sido fortalecidas en los ltimos aos, pero continan con brechas vastas
y los retornos a esa inversin no sern evidentes hasta aos despus.
Otras capacidades todava no han mejorado.
Es necesario complementar las polticas de fortalecimiento de nuestras
capacidades productivas fundamentales con polticas verticales que permitan
el proceso de movilizacin estructural de la mano de obra (de sectores
informales o de baja productividad, a aquellos de mayor productividad).
Por ello, las principales lneas de accin avanzadas a la fecha en el PNDP
combinan polticas transversales de fortalecimiento de capacidades
fundamentales con polticas verticales de atencin secuencial a
sectores particulares. As, tenemos seis lneas de accin principales
avanzadas hasta el momento:
a. Implementacin de mesas ejecutivas sectoriales para facilitar el
surgimiento de nuevos motores.
b. Herramientas no financieras para aumentar la productividad de
las Mipyme.
c. Herramientas financieras para aumentar la productividad de las Mipyme.

43

Ministerio de la Produccin

d. Desarrollo de herramientas e incentivos para impulsar la


innovacin productiva.
e. Creacin del Instituto Nacional de Calidad (Inacal) y fortalecimiento
de la infraestructura de calidad para mejorar la productividad del
sector privado.
f. Desarrollo y promocin de parques industriales modernos.
Para entender un poco mejor la lgica de estas lneas de accin, tiene
sentido agruparlas en la matriz 2x2 del BID de la seccin anterior.
Cuadro 2: Clasificacin de principales lneas de accin del PNDP
TIPO DE INTERVENCIN
Horizontales/transversales
Bienes o
servicios
pblicos

Creacin

del Inacal y del Sistema


Nacional de Calidad (e).
Desarrollo de factoring (c).
Parques industriales (f).

Verticales/
sectoriales
Mesas

ejecutivas
sectoriales (a).
CITE pblicos y
privados (b).

Deduccin

ALCANCE
Intervencin
de mercado

tributaria para I+D (d).


concursables para
emprendimiento innovador (d).
Apoyo a clusters, desarrollo de
proveedores (b).
Sociedad de garanta recproca (c).
Fondos

La lnea de accin e (relacionada con la calidad), un componente de la


c (desarrollo del mercado de factoring) y la f (parques industriales)
consisten en la provisin de bienes pblicos transversales. En ese sentido,
corresponden al cuadrante superior izquierdo de la matriz tipolgica del BID.
La lnea de accin a (implementacin de mesas ejecutivas sectoriales)
es una intervencin del tipo bien pblico vertical. Naturalmente es
vertical, en la medida en que las mesas ejecutivas atienden a ciertos
sectores. Pero el apoyo est limitado a la provisin de bienes y/o servicios

44

LOGROS Y DESAFOS DE LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA EN EL PER

pblicos que aumenten su productividad. No estn contempladas


subvenciones sectoriales. Por ello, estn en el cuadrante superior
derecho. Los CITE, tanto pblicos como privados, que son parte de la
lnea de accin b, tambin estn en este cuadrante.
Las herramientas de las lneas de accin b (con la excepcin de los CITE) y
d, as como el componente de sociedades de garanta recproca de la lnea
de accin c, son intervenciones transversales (no discriminan sectores)
en las que, en general, se otorgan subvenciones para solucionar alguna
falla de mercado. Estn todas situadas en el cuadrante inferior izquierdo.
Los CITE pblicos son intervenciones con subvencin en sectores y
regiones especficas (donde ya existe un clster productivo). Ese tipo de
intervencin est situado en el cuadrante superior derecho.
El detalle de la justificacin de la intervencin en cada una de las lneas
de accin est en las subsecciones correspondientes. En todos los
casos, la ambicin de nuestras metas ha sido calibrada de acuerdo con
las capacidades de nuestro Estado para la implementacin de dichas
herramientas. A medida que pasa el tiempo y se va aprendiendo, se van
actualizando los objetivos y metas. Es un plan vivo.

a. Las mesas ejecutivas sectoriales


El anlisis de las secciones anteriores sugiere que para aumentar
nuestro crecimiento potencial debemos aadir nuevos sectores
econmicos (o nuevos motores, como los hemos llamado). Idealmente,
y como se mencion, esos sectores deberan ser exportables/transables
y/o generadores de empleo formal y de calidad para mano de obra no
calificada.
Para lograr el surgimiento de dichos sectores es necesario seguir
invirtiendo en el fortalecimiento de nuestras capacidades productivas

45

Ministerio de la Produccin

transversales, como educacin, salud, infraestructura, etc. Como


lo ha estado haciendo el gobierno. Sin embargo, la experiencia
histrica sugiere que las medidas nicamente transversales no son
suficientes. El Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el
Banco Interamericano de Desarrollo, propulsores del Consenso de
Washington, indican que la diversificacin es importante y que para
lograrla es fundamental ir ms all de las polticas transversales tpicas
del mismo. Y que son necesarias polticas ms focalizadas para resolver
problemas especficos de potenciales motores y as diversificar.
Estos problemas o trabas se han venido acumulando en las ltimas
dcadas, como resultado, parcialmente por lo menos, de que un sector
pblico con capacidades limitadas tenga que proveer bienes pblicos a
una amplia variedad de sectores.
Para resolver los problemas especficos de los sectores, en el gobierno
hemos creado mesas ejecutivas que buscan eliminar cuellos de botella
que limitan su crecimiento. Las mesas ejecutivas sectoriales son grupos
de trabajo pblico-privado de carcter temporal10. En ellas, el Estado
provee principalmente bienes pblicos como normatividad y coordinacin
(pblico-privada y pblico-pblica); as como infraestructura productiva
y herramientas de innovacin.
Las mesas ejecutivas, como su nombre lo indica, no son un espacio solo de
dilogo sino fundamentalmente de ejecucin. El mayor valor que proveen
es resolver problemas de coordinacin pblico-privada y pblico-pblica.
Las mesas resuelven el problema de falta de coordinacin pblicopblica. Los sectores econmicos o las cadenas productivas tienen
a menudo problemas que abarcan las competencias de ms de un
ministerio. Por ejemplo, las cadenas productivas forestal o gastronmica
no competen nicamente a un ministerio (o entidad bajo un ministerio),
sino a varios. Y estos ministerios/entidades no estn organizados para
coordinar entre s.

Las mesas ejecutivas pueden ser, en principio, sectoriales (diseadas para un sector
en particular, y en ese sentido verticales) o transversales (diseadas para un factor como
el capital humano, y en ese sentido horizontales). En 2015, solo se trabaj con mesas
sectoriales. En 2016, se trabajar con mesas transversales.
10

46

LOGROS Y DESAFOS DE LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA EN EL PER

Las mesas tambin resuelven el problema de coordinacin pblicoprivada. El Estado ha sido tradicionalmente reticente a escuchar al
sector privado a la hora de elaborar polticas pblicas, por temor a
acusaciones de rentismo e incluso corrupcin. Sin embargo, mantener
una distancia excesiva entre el sector pblico y el privado resulta en
normas que no reflejan las realidades productivas, o en normas
de escritorio. Y en ese sentido, corren el riesgo de ser inefectivas o
inaplicables.
Las mesas no tienen como objetivo escoger ganadores. Dado el limitado
ancho de banda del Estado, no se puede trabajar con todos los
sectores al mismo tiempo. Es necesario comenzar por algn lado. En
un principio, se comenz con 3 mesas, y recientemente se expandieron
a 5, un nmero todava manejable. El nmero ptimo debe estar entre
5 y 10, pero obviamente no hay precisin cientfica al respecto. La
restriccin vinculante no es el presupuesto, ya que implican un gasto
casi nulo, sino el ancho de banda y la disponibilidad de especialistas
eficaces del sector pblico que puedan resolver problemas y alcanzar
resultados rpidamente.
Cmo decidir qu mesas crear inicialmente? Se podran utilizar algunos
criterios tcnicos para determinar los sectores: cul es el empleo y
la produccin?, cul es su potencial de crecimiento?, cul es su
complejidad, su valor estratgico, etc.? Idealmente, los sectores de las
mesas ejecutivas tienen que ser lo suficientemente amplios como para
tener relevancia macroeconmica. Y, a la vez, lo suficientemente bien
definidos o acotados como para conocer las limitaciones especficas
para el crecimiento y los insumos pblicos necesarios para remover
dichas limitaciones.
Los criterios tcnicos por s solos no sern suficientes. Mucha
subjetividad introduce posibilidades de favoritismo y corrupcin. Pero
obligar a que el proceso sea completamente parametrado, basado en
frmulas predeterminadas sera excesivamente rgido e igualmente
poco eficiente.

47

Ministerio de la Produccin

Nuestra solucin intermedia ha sido crear mesas por consenso. Por


un lado, hubo una identificacin preliminar de potenciales mesas en
funcin a criterios como ventajas comparativas, potencial de ganancias
de productividad, de generacin de empleo y de divisas. Por el otro, el
sector privado manifest sus prioridades. En ese sentido, se han abierto
mesas en aquellos sectores en los que los privados se han podido
organizar y comprometer a trabajar de manera permanente y organizada
para resolver los problemas del sector. Y se ha introducido transparencia
en vez de una formalidad forzada. Las mesas son de carcter pblico
(los miembros de la mesa aparecen nombrados en El Peruano, los logros
de las mesas estn disponibles en lnea, se prepublican los proyectos de
normas, se informa y rinde cuentas peridicamente, etc.).
Ms all de la decisin de en qu sectores crear mesas, se ha
mantenido la disciplina de buscar aumentar la productividad de los
sectores mejorando lo que le corresponde hacer al Estado. El objetivo
de las mesas no es compensar a sectores de baja productividad con un
tratamiento fiscal o regulatorio preferente. El objetivo es aumentar la
productividad proporcionando la normativa necesaria, infraestructura y
otros bienes pblicos.
En este contexto, hemos creado inicialmente cinco mesas ejecutivas
sectoriales: Forestal, Acucola, de Industrias Creativas, Textil y Gastronmica.
Dos mesas son de recursos naturales: la forestal y la acucola (con ventajas
comparativas similares a la agroexportacin); una es de servicios: la de
industrias creativas; una es manufacturera: la textil; y una es gastronmica,
cuya cadena productiva incluye la agricultura, la ganadera, la pesca, la
industria, el comercio interno y el turismo, entre otros.

Mesa Ejecutiva Forestal


A comienzos de 2015, instalamos la Mesa Ejecutiva Forestal para identificar
barreras al crecimiento del sector. Las cifras de nuestro potencial forestal
son elocuentes. Tenemos de 10 a 12 millones de hectreas de bosque
amaznico, de las que usamos menos de 2 millones. Es madera fina, lista
para aprovecharse con un manejo ambientalmente sostenible. Adems,

48

LOGROS Y DESAFOS DE LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA EN EL PER

tenemos en los espacios andinos y amaznicos aproximadamente 9 millones


de hectreas reforestables para plantaciones. Solo hemos reforestado
33.000 hectreas.
Miremos el potencial de tan solo una de las variedades que crece en la
Amazona. La bolaina, una especie que hasta hace poco no era muy conocida,
alcanza un nivel ptimo para su produccin en apenas 8 aos, frente a los 23
aos del pino radiata, especie con propiedades similares que crece en Chile.
A pesar de esta diversidad y todo su potencial, exportamos solo US$
170 millones de productos forestales, frente a los US$ 5.500 millones de
Chile, pas con mucho menos territorio de aptitud forestal.
La cadena productiva forestal comprende diversos procesos, entre
ellos los siguientes: (1) produccin, donde intervienen los viveros y los
propietarios de bosques nativos y plantaciones que utilizan como insumo
principal las semillas y plantas; (2) transformacin, tanto primaria
(aserraderos, comunidades dedicadas al rubro y empresas logsticas y de
servicios) como secundaria (fabricantes de muebles y artculos derivados
de la madera), y que utiliza como insumos las maquinarias, las resinas,
los qumicos y las herramientas necesarias; y (3) comercializacin.
Adems, durante todo el proceso intervienen como actores las
instituciones gubernamentales que cumplen el rol de regulacin,
fiscalizacin o provisin de polticas (Serfor, Osinfor, Minam, Minagri,
los GORE, Produce, etc.), as como instituciones de formacin y asesora
tcnica, como los CITE, las universidades, etc.
En ese sentido, la cadena productiva forestal incluye funciones de varios
ministerios y entidades del Estado dependientes de ellos. La formacin
de la Mesa Ejecutiva Forestal ayud a resolver los problemas de
coordinacin dentro del sector pblico (y con el sector privado) naturales
al carcter multiministerial del sector en su conjunto.
La mesa elabor un diagnstico integral e identific tres tipos de
barreras: (a) regulacin y tramitologa deficientes, (b) falta de innovacin
y baja productividad, y (c) falta de financiamiento.

49

Ministerio de la Produccin

As, y luego de ms de cuatro aos en los que la Ley no se haba


reglamentado, se promulgaron cuatro reglamentos. Dichos reglamentos
permiten que aquellos que tienen posesin pero no titulacin de sus
tierras puedan comercializar su madera de manera legal. Adems, los
dueos de tierras pueden realizar plantaciones forestales sin trmite
alguno. Para el bosque, se simplifican los trmites, se permite que
la concesin pueda constituir garanta para prstamos y que tambin
se generen ah productos no maderables y turismo. Asimismo, se
disminuyeron sustancialmente los trmites: carga casi cero; agilizacin
notable del mecanismo de exportacin; implementacin del Manual de
auditora quinquenal y del Sistema de Informacin Gerencial; y mejora en
la regulacin de las infracciones y sanciones. Tambin se conform el
Tribunal Forestal, luego de haber estado pendiente por tres aos.
El CITE Forestal en Pucallpa, que est en proceso de creacin y
pronta construccin, ayudar a acelerar la innovacin en los procesos
productivos, a transferir tecnologa a las pequeas y medianas empresas
y a atraer expertos calificados del exterior. Sus laboratorios otorgarn
certificaciones de calidad. Tambin ayudar a la estandarizacin. Y
mejorar nuestros procesos de secado y corte de la madera, que an
no son ideales, inyectando as un mayor nivel de competitividad que
aproveche la calidad de este recurso natural.
En cuanto al financiamiento, las plantaciones forestales lo requieren
con un plazo ideal de diez aos o ms, y con largos perodos de gracia
debido al flujo de caja acumulado negativo hasta la cosecha. Ese tipo de
financiamiento no ha existido en general para las plantaciones. Para las
concesiones de bosque primario tambin ha sido restringido. Asimismo,
en el pasado, las concesiones nunca fueron aceptadas como garanta.
Para empezar a solucionar el problema de acceso a capital, se habilit
un fondo en la Corporacin Financiera de Desarrollo (Cofide) para
financiamiento inicial de segundo piso (es decir a travs de instituciones
financieras privadas o pblicas). Se espera que ello tambin gatille mayor
financiamiento privado. Ya empezaron las primeras inversiones forestales,
y se espera que las compaas de seguros y los fondos de pensiones
nacionales y extranjeros sean inversionistas naturales en el sector.

50

LOGROS Y DESAFOS DE LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA EN EL PER

Algunos pases vecinos decidieron aos atrs impulsar su sector


forestal mediante subsidios. En muchos casos funcion. Pero, a
diferencia de nuestros vecinos, y teniendo en cuentas las restricciones
fiscales agregadas, el Per est enfocndose en medidas que mejoren
drsticamente la productividad.
Naturalmente, lograr el despegue definitivo del sector forestal requerir
ms que lo logrado hasta hoy. Requerir tambin reglas de juego
sostenidas en el tiempo y acompaamiento continuo para hacer ajustes
cuando sea necesario, as como seguir fortaleciendo la infraestructura
logstica, entre otras medidas.

Mesa Ejecutiva Acucola


Tambin a comienzos de 2015, instalamos la Mesa Ejecutiva Acucola
para identificar barreras a su crecimiento. El sector tiene un potencial
prometedor, con ventajas comparativas bastante claras como resultado
de contar con agua (naturalmente en nuestro mar, pero tambin en
la selva y en los lagos de la sierra), sol, un mercado laboral flexible y
energa barata. Las exportaciones acucolas han crecido a una tasa anual
cercana al 25%, pero desde una base muy baja, por lo cual seguimos muy
rezagados en el sector con respecto a nuestros vecinos ms exitosos.
En esta mesa se identificaron barreras asociadas a aspectos normativos
y de tramitologa, a temas de inversin en investigacin, desarrollo e
innovacin (I+D+i), y a temas sanitarios.
En lo que respecta a las barreras regulatorias, se redujeron sustancialmente
los costos y plazos de los procedimientos, y se ha creado una moderna
aplicacin del catastro acucola. En agosto de 2015, se promulg la Ley General
de Acuicultura, y su reglamento est ya prepublicado para recibir sugerencias.
Para incentivar la innovacin, se estn creando tres CITE acucolas
pblicos. Actualmente, adems, est funcionando el CITE acucola
privado de la Universidad Peruano Cayetano Heredia (UPCH). Asimismo,

51

Ministerio de la Produccin

se est implementando un prstamo de US$ 117 millones con el Banco


Mundial (BM) (como parte del Programa Nacional de Innovacin en Pesca
y Acuicultura).
En lo sanitario, la creacin del Organismo Nacional de Sanidad Pesquera
(Sanipes), que opera desde finales de 2014, ha involucrado un cambio
sustantivo. Los servicios que provee el Sanipes (habilitaciones y
certificaciones sanitarias, ensayos de laboratorio, apertura de nuevos
mercados, etc.) constituyen bienes pblicos indispensables para el
desarrollo del sector acucola. Los servicios sanitarios al sector se
provean antes desde una direccin en otra entidad (el Instituto Tecnolgico
Pesquero) y eran de calidad muy pobre calidad. En la prctica, resultaron
una traba al desarrollo del sector.
El Sanipes resulta fundamental para abrir mercados. Est llamado
a cumplir un rol similar al que tuvo el Senasa en la agroexportacin.
Inicialmente, est trabajando en nuevos mercados (Programa de Acceso
a Nuevos Mercados y Proyecto de Norma Sanitaria para la certificacin de
productos para los principales destinos de exportacin). Asimismo, est
fortaleciendo su infraestructura con:
Remodelacin y certificacin de los laboratorios de Lima.
Apertura de tres nuevos laboratorios.
Remodelacin de siete sedes descentralizadas existentes.
Apertura de cuatro nuevas sedes descentralizadas.
Adquisicin e implementacin del equipo LC MASA MASA.
Implementacin del Sistema Traces.
Obtencin de certificaciones, etc.

52

LOGROS Y DESAFOS DE LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA EN EL PER

Mesa Ejecutiva de Industrias Creativas11


Esta industria potencia la identidad y la creatividad para generar valor en
diversas actividades con gran impacto en la diversificacin productiva,
tales como el cine, la actividad editorial, la msica, el diseo, el software,
la publicidad, la arquitectura y las artes en general.
La variedad de actividades que la involucran implica que el sector
privado tiene que lidiar con distintos ministerios/entidades del sector
pblico, entre ellos el Ministerio de Cultura (naturalmente), el Ministerio
de la Produccin (Produce), el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo
(Mincetur), el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), el
Ministerio de Educacin (Minedu), la Comisin de Promocin del Per
para la Exportacin y el Turismo (PromPer), la Superintendencia
Nacional de Aduanas y de Administracin Tributaria (Sunat) y el
Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de
la Propiedad Intelectual (Indecopi).
La mesa se cre en junio de 2015. A la fecha, ha impulsado la prrroga de
los incentivos de la Ley del Libro y est atendiendo destrabes especficos
en la regulacin de la Sunat y de la Superintendencia Nacional de
Migraciones. Del mismo modo, est impulsando esquemas agresivos de
promocin mediante fondos concursables de Innvate Per, capacitaciones
descentralizadas en gestin cultural con el programa Crea y Emprende,
acciones conjuntas para el derecho de autor con el Indecopi, entre otros.
La submesa de Tecnologas de Informacin y Comunicaciones (TIC)
ha incluido mejoras en el ecosistema de empresas tecnolgicas,
con mejores mecanismos de financiamiento. Adems del capital
semilla que se otorga a las start-up, recientemente se han lanzado
instrumentos para financiar la operacin de aceleradoras privadas
De acuerdo con la Unesco (2014) las industrias culturales y creativas son: Aquellos sectores
de actividad organizada que tienen como objeto principal la produccin o la reproduccin,
la promocin, la difusin y/o la comercializacin de bienes, servicios y actividades de
contenido cultural, artstico o patrimonial. Este enfoque pone un nfasis no solo en los
productos propios de la creatividad humana que son reproducidos industrialmente, sino
que da relevancia a la cadena productiva y a las acciones para hacer llegar los contenidos al
pblico. As, esta definicin incluye a actividades relacionadas como la publicidad, el diseo
grfico e incluso la arquitectura, que contribuyen en ese proceso.
11

53

Ministerio de la Produccin

(gestoras de crecimiento) y de redes de inversionistas ngeles para


emprendimientos de alto impacto. Prximamente, se lanzar un
instrumento para impulsar los fondos de capital de riesgo, cuando esas
empresas pasen al siguiente estadio de crecimiento.

Mesa Ejecutiva Textil


En agosto de 2015, se cre la Mesa Ejecutiva Textil. Este sector ha sido
tradicionalmente un gran generador de empleo formal y de calidad. Tiene
como ventajas comparativas la calidad de sus fibras, que incluyen el
algodn pima peruano (fibra extralarga), el algodn tangis (fibra larga) y
las fibras de camlidos sudamericanos (alpaca y vicua); la cercana de su
principal mercado, los Estados Unidos; y la habilidad de su mano de obra.
Sin embargo, el sector ha estado perdiendo participacin en sus
principales mercados de exportacin (en productos de algodn), como
consecuencia de la competencia de pases con salarios menores y de
un entorno local en el que no se ha invertido lo suficiente en innovar
y en posicionar nuestras prendas en gamas ms altas del mercado.
Adicionalmente, los principales problemas identificados en la mesa
estn asociados a temas laborales, normativos y de tramitologa, de
informalidad y de competencia desleal de importaciones. Asimismo,
una falta de adecuacin del Estado a una realidad productiva justo a
tiempo en el sector a nivel mundial.
A partir de la identificacin de barreras laborales (tales como posible
discrecionalidad en la fiscalizacin y el no conocimiento pleno, por
parte de las autoridades laborales, sobre el proceso productivo en el
sector), se ha creado un subgrupo de trabajo que realiza talleres con
representantes de los gremios. Este sub grupo ha trabajado con la
Superintendencia Nacional de Fiscalizacin Laboral (SUNAFIL) directivas
generales de inspeccin en materia de derechos socio-laborales y de
seguridad y salud as como cuatro protocolos especficos. Estos ya han
sido pre publicados o estn en proceso de pre publicacin. Por otro
lado, se viene trabajando con el Ministerio de Trabajo y Promocin del
Empleo (MTPE) instrumentos que permitan entender a este sector.

54

LOGROS Y DESAFOS DE LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA EN EL PER

Asimismo, en coordinacin con ADEX, se ha brindado capacitacin a


personal inspectivo de Sunafil sobre el mercado textil y de confecciones,
incluyendo el proceso productivo y caractersticas especficas del sector.
Adems, a partir de la crisis del 2008/2009, hubo cambios importantes
en el comercio de prendas de vestir a nivel mundial. Grandes tiendas por
departamentos empezaron a colocar pedidos ms pequeos y a mantener
menores inventarios. Por ello las empresas productoras locales administran
muchos contratos, y manejan varios modelos y diseos distintos al mismo
tiempo. Es decir el proceso productivo y de comercializacin se volvi justo
a tiempo. Para que las empresas puedan reaccionar en tiempo real a
la demanda mundial necesitan un Estado, particularmente Aduanas, que
entienda completamente esta realidad.
Tambin se viene analizando la problemtica del algodn y la difusin
del cultivo de algodn de fibra extralarga. As, se est trabajando en
crear un CITE privado del algodn. Asimismo, se crearn cuatro CITE
textiles de camlidos en Cusco, Puno, Huancavelica y Arequipa.
Naturalmente, ms all de estas iniciativas que le corresponden a la
mesa, el sector privado tiene la responsabilidad de revertir sus otros
problemas de competitividad internacional. Incluido el no haberse
posicionado suficientemente en gamas ms altas.

Mesa Ejecutiva Gastronmica


En noviembre de 2015 creamos la Mesa Ejecutiva Gastronmica. Segn
el estudio Dimensiones del aporte econmico y social de la gastronoma
en el Per, realizado para la Sociedad Peruana de Gastronoma (Apega)
(Arellano Marketing 2013), la cocina genera una cadena de valor estimada
en ms de S/ 40.000 millones, equivalente al 11,2% del PBI (ao 2009).
El estudio seala tambin, que el consumo en restaurantes fue de
S/ 12.350 millones en 2013; y que la gastronoma en el Per involucra
directa e indirectamente a unos 5 millones de personas en toda la cadena

55

Ministerio de la Produccin

productiva (20% de la PEA), la cual comprende extraccin, transformacin


industrial y servicios. Adems, la gastronoma tiene una gran ventaja
comparativa por la biodiversidad y multiculturalidad del pas, que le
permite competir en el mundo y ser exportable.
En efecto, el sector gastronmico es una gran cadena de valor que
incluye, en sus fases iniciales, actividades como la agricultura, la
ganadera y la pesca. Tambin incluye la transformacin industrial de
productos alimenticios (particularmente agroindustria), as como la
actividad de servicios en lugares como mercados, tiendas y restaurantes.
Fundamentalmente, se trata de un gran atractivo turstico para el pas
y para el mundo. Asimismo, genera eslabonamientos con industrias
conexas, como la manufactura de utensilios y menaje; fbricas de sillas,
mesas y manteles; y las industrias del acero y la madera.
Dada su naturaleza, la cadena de valor gastronmica incluye actividades
de varios ministerios y entidades pblicas como el Mincetur, PromPer, el
Minagri, Produce, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Minedu, etc.
Por ello tuvo sentido crear esta mesa como un espacio de coordinacin
entre las diversas entidades del sector pblico y del privado.
Segn los actores privados, el boom de la gastronoma peruana ha sido
el resultado de un esfuerzo fundamentalmente propio, con limitada
participacin del Estado. Sealan tambin que para que la gastronoma
contine con su crecimiento y llegue al siguiente estadio de desarrollo,
se necesita fortalecer la cadena de valor interna y un trabajo mucho ms
coordinado entre el sector pblico y el sector privado.
Ya se han identificado, de manera preliminar, cuellos de botella
potenciales que pueden afectar el desarrollo del sector, como escasa
informacin sobre los productos (temporadas, variedades, localizacin) y
sobre los productores agrarios. En el caso pesquero, la informacin existe
pero no est sistematizada. Como resultado, no tenemos suficientes
denominaciones de origen. Otros problemas incluyen los siguientes:
reglas y normas no adaptadas al sector; falta de lineamientos sobre
mercados de abasto y cadenas de fro; expedicin lenta de licencias y
permisos; problemas de gestin; encadenamientos dbiles; informalidad;

56

LOGROS Y DESAFOS DE LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA EN EL PER

descuido en buenas prcticas sanitarias; falta de personal tcnico como


asistentes de cocina y camareros, lo que redunda en una baja calidad de
servicio; poca innovacin, etc.

Lecciones y retos pendientes de las mesas ejecutivas


Tal vez la leccin principal de las mesas en 2015 sea que ms relevante
que escoger el mejor sector en funcin a sus ventajas comparativas,
centralidad del clster, potencial de crecimiento u otros indicadores
tcnicos, es encontrar una contraparte del sector privado capaz y
organizada, que conozca el negocio en detalle, con una visin global del
sector (no de problemas particulares de algunas empresas) y que pueda
identificar problemas solucionables.
Otra leccin ha sido que en lugar de un enfoque big-bang, en el que se pone
en marcha un gran nmero de grupos de trabajo, es preferible un enfoque
gil e iterativo en el que se comienza en pequeo pero de manera rpida, y
se va mejorando el know-how sobre la base de lo que funciona y lo que no.
Mirando a futuro y en lo que concierne a las mesas ejecutivas, hay tres
temas fundamentales por avanzar: (a) institucionalizacin, (b) mesas
transversales y (c) dimensin regional.
La institucionalizacin de las mesas es fundamental. En ellas se ha
venido adquiriendo know-how sobre cmo identificar los cuellos de
botella que enfrenta un sector en particular y, fundamentalmente,
cmo resolverlos coordinando el trabajo de varias instituciones del
Estado. El sector privado a menudo entiende los problemas inmediatos
que enfrenta, pero se requieren trabajo y dilogo para encontrar las
causas subyacentes (o de ltima instancia) de esos problemas. Los
funcionarios pblicos participantes en las mesas tienen que filtrar los
problemas y determinar cules pueden/deben ser resueltos a nivel del
Estado, y encontrar una manera eficiente y disciplinada de resolverlos.
Esa metodologa de trabajo tiene que ser institucionalizada, y dicha
institucionalizacin tiene que ser esencialmente de facto. Este tema lo
desarrollaremos al final del documento.

57

Ministerio de la Produccin

Est institucionalizacin requiere un mecanismo para cerrar las mesas.


Una vez que un gran porcentaje de los problemas del sector se haya
resuelto y la inversin privada est respondiendo, las mesas deben
cerrarse o graduarse de manera progresiva, para permitir la apertura
de otras mesas con retornos iniciales ms altos. Y tambin deben
cerrarse aquellas mesas que no han podido cumplir las expectativas y
donde los problemas son estructurales de falta de competitividad.
Asimismo, el principio fundamental para la creacin de las mesas
ejecutivas sectoriales (la existencia de problemas de coordinacin
pblico-pblica o pblico-privada) puede utilizarse para la creacin de
mesas que tengan como objetivo el fortalecimiento de un factor, y que en
ese sentido son mesas transversales. As, es posible (y deseable) crear
mesas transversales como logstica, capital humano, informalidad, etc.
Precisamente, el 10 de febrero de 2016 hemos creado la Mesa Ejecutiva
Transversal Logstica, a fin de mejorar los servicios logsticos, claves
para la competitividad y la diversificacin productiva del pas.
Las mesas sectoriales creadas hasta el momento han logrado la
combinacin ideal de ser lo suficientemente amplias como para tener
un impacto macroeconmicamente relevante y lo suficientemente
acotadas como para tener problemas identificables y solucionables. Pero
en la medida en que se avanza con la remocin de barreras comunes
de relevancia nacional, se vuelve necesario enfocarse en barreras
especficas regionales. Por ello, las mesas ejecutivas sectoriales estn
empezando a tener subgrupos regionales desconcentrados.

b. Herramientas no financieras para mejorar


la productividad de las Mipyme
La productividad laboral, medida por el valor agregado bruto (VAB) por
trabajador, es considerablemente menor en las microempresas. La
mediana del valor agregado generado por un trabajador empleado en una
microempresa donde se concentran casi el 95% de las empresas del Per
corresponde solo al 8,5% del VAB por trabajador empleado en una empresa
grande. Este valor crece a medida que se considera empresas ms grandes.
58

LOGROS Y DESAFOS DE LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA EN EL PER

Cuadro 3: Empresas y valor agregado bruto por trabajador


segn el tamao de la empresa
Empresas 2/

Valor agregado bruto por


trabajador (S/) 3/

Tamao 1/
Nmero

Porcentaje

Mediana

Porcentaje
respecto a empresa
grande

Microempresa

1 518 284

94,9%

5 761

8,5%

Pequea
empresa

71 313

4,5%

35 980

53,1%

Mediana
empresa

2 635

0,2%

55 804

82,3%

Gran empresa

8 388

0,5%

67 774

100%

Total

1 600 620

100,0

6 250

9,2%

Notas:
1/ Segn la Ley 30056, se considera microempresa a aquella firma cuyo nivel anual
de ventas es menor de 150 UIT; pequea empresa a aquella con ventas entre 150
y 1.700 UIT; mediana empresa a aquella con ventas entre 1.700 y 2.300 UIT; y gran
empresa a aquella cuyas ventas anuales superan las 2.300 UIT.
2/ Registro nico de Contribuyentes 2014 Sunat.
3/ Censo Econmico 2008 INEI.
Elaboracin propia.

Pero dentro de las microempresas existen emprendimientos basados


en oportunidades de negocio en los que hay capacidad de crecimiento a
travs de la acumulacin de utilidades. Y tambin emprendimientos de
subsistencia que constituyen actividades de refugio para la poblacin que
no consigue empleo asalariado. Cuntas corresponden a cada grupo?
Un indicador potencial del tamao relativo de cada grupo es que el
92,8% de las microempresas nacidas en 2007, y que seguan vivas en
2014, continuaron siendo microempresas en ese ao. Para contrastar,
el 53,2% de las empresas medianas sobrevivientes se volvieron grandes,
y solo el 7,8% siguieron siendo medianas. En general, la proporcin de
micro-, pequeas y medianas empresas que crecen es 7,5% del total;
mientras que las empresas que decrecen son solo 3,3% del total.

59

Ministerio de la Produccin

Cuadro 4: Matriz de transaccin de empresas nacidas en 2007 (2008-2014)


(en porcentajes)
Categora en
2008

Categora en 2014

Tasa de
Microempresa Pequea Mediana Grande Total salida

Microempresa

92,8

6,8

0,1

0,3

100

51,9

Pequea
empresa

38,0

54,5

2,8

4,7

100

28,9

Mediana
empresa

16,5

22,5

7,8

53,2

100

18,2

Nota: el estrato empresarial es determinado de acuerdo con la Ley 30056.


Fuente: Registro nico de Contribuyentes 2007-2014 Sunat.
Elaboracin: Produce-DEMI.

En esencia, tenemos un problema de baja productividad media, limitada


generacin de empleo formal y de calidad (lo que explica parcialmente
el gran nmero de microempresas de subsistencia) y mucha
heterogeneidad productiva.
Como un ejemplo de esto ltimo, la brecha productiva dentro de
empresas de un mismo sector es sustancial. Vemoslo con un ejemplo.
Los productores ganaderos que han invertido ms en recursos para
innovacin tienen vacas que producen hasta 60 litros de leche al da,
mientras que el promedio nacional es 5,8 litros y vacas en ganadera de
subsistencia de otras regiones tienen un rendimiento de 2 litros.
Para enfrentar algunos de estos problemas, estamos interviniendo
principalmente con:
Centros de Innovacin Productiva y Transferencia Tecnolgica (CITE).
Programas de Desarrollo de Proveedores.
Programas de Apoyo a Clusters.

60

LOGROS Y DESAFOS DE LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA EN EL PER

Red de Centros de Innovacin Productiva y Transferencia


Tecnolgica (CITE)12
Los CITE son impulsados por el Ministerio de la Produccin para apoyar
a las empresas y a los pequeos productores, con el fin de mejorar su
actividad productiva, ayudarles a aprovechar las nuevas oportunidades
existentes y, as, reducir sus brechas productivas. Un objetivo
fundamental de los CITE es hacer transferencia tecnolgica y articular
la provisin de otros bienes pblicos para que brechas en productividad,
como la mencionada lneas arriba entre los productores de leche ms y
menos eficientes, se reduzcan.
Hay CITE pblicos y CITE privados. Todos est adscritos al Instituto
Tecnolgico de la Produccin (ITP). En el primer caso, el ITP los construye
y nombra al directorio y a sus directores ejecutivos. En el segundo caso,
el Estado se ala con promotores privados, que gestionan los CITE.
A comienzos de la dcada pasada, se crearon tres CITE pblicos: CITE
Vid-Agroindustrial (Ica), CITE Cuero y Calzado (Lima) y CITE Madera
(Lima). De ellos, el CITE Vid-Agroindustrial tuvo un xito notable en poner
en valor el pisco peruano en el mundo y articular a los productores de su
zona de influencia. Pero ese xito se debi ms a esfuerzos del equipo
de trabajo del CITE que a una estrategia articulada desde el Estado. En
la prctica, funcion como una isla de excelencia. Durante casi 15 aos,
el Estado hizo muy poco por los CITE.
Actualmente, se estn construyendo 24 nuevos CITE pblicos (ver
cuadro 5). En todos los casos, los CITE pblicos se han creado donde
ya hay un conglomerado productivo (aunque sea incipiente) con claras
brechas de productividad que cerrar. Con el paso del tiempo, se espera
que al menos un tercio del financiamiento de los CITE pblicos provenga
de la venta de servicios.
Los CITE privados tambin han existido desde hace aos, pero solo a
partir de 2015 el Estado puede cofinanciar hasta el 50% de los recursos
necesarios para su implementacin y funcionamiento. La ausencia,
12

Esta seccin se basa en Cendoya (2015).

61

Ministerio de la Produccin

hasta muy recientemente, de financiamiento pblico, en un contexto


en el que la transferencia tecnolgica no es un negocio, gener que
los CITE privados existentes no hayan tenido el mismo xito que los
pblicos. En 2015, se han creado siete nuevos CITE privados, por parte
de promotores que responden a una tipologa muy variada (ver cuadro 6).

Cuadro 5: Nuevos Centros de Innovacin Productiva y Transferencia


Tecnolgica - CITE Pblicos
N

NUEVOS CITE PBLICOS

CITE Acucola Ahuashiyacu

13

CITE Forestal Pucallpa

CITE Acucola Puno

14

CITE Minero Ambiental Madre de Dios

CITE Acucola Sechura

15

CITE Pesquero Amaznico Ahuashiyacu

CITE Agroindustrial Chavimochic

16

CITE Pesquero Amaznico Pucallpa

CITE Agroindustrial Huallaga

17

CITE Pesquero Callao

CITE Agroindustrial Majes

18

CITE Pesquero Ilo

CITE Agroindustrial Moquegua

19

CITE Productivo Maynas

CITE Agroindustrial Oxapampa

20

CITE Productivo Puerto Maldonado

CITE Agroindustrial Vraem

21

CITE Textil Camlidos Arequipa

10

CITE Cuero y Calzado Arequipa

22

CITE Textil Camlidos Cusco

11

CITE Cuero y Calzado Trujillo

23

CITE Textil Camlidos Huancavelica

12

CITE Forestal Maynas

24

CITE Textil Camlidos Puno

Cuadro 6: Nuevos Centros de Innovacin Productiva y Transferencia


Tecnolgica - CITE Privados
N

62

NUEVOS CITE PRIVADOS

CITE Acucola UPCH

CITE Agroalimentario San Fernando

CITE Agroindustrial Danper

CITE Agropecuario Cedepas Norte

CITE Caf Cecovasa

CITE Energa Silicon Technology

CITE Materiales PUCP

LOGROS Y DESAFOS DE LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA EN EL PER

El cambio no est, ni mucho menos, limitado a una mayor cantidad de


CITE, sean pblicos o privados. Se estn haciendo mejoras sustanciales
a su modelo de gestin para aumentar la productividad de las Mipyme.
Para ello, los nuevos CITE desarrollarn cinco tipos de servicios:
Transferencia tecnolgica, proporcionando asistencia tcnica en
relacin con procesos, productos, servicios y aspectos organizativos,
de diseo y de calidad; dando a conocer maquinaria y equipamiento
de ltima generacin; posibilitando un uso compartido de mquinas,
equipos o instalaciones financieramente inasequibles a nivel
individual para las empresas o los productores; y asesorando y/o
apoyando en la definicin y/o puesta en marcha de posibles ideas
o planes de nuevos productos o lneas de negocio identificados por
empresas o productores.
Capacitacin, destinada a mejorar las capacidades operativas de tipo
empresarial en reas esenciales, como por ejemplo produccin (productos,
procesos, maquinaria, equipamiento), gestin (posicionamiento estratgico,
organizacin, recursos humanos, operaciones), comercializacin (diseo,
mrketing, distribuidores), tecnologa, mercados o nuevas tendencias que
incidan en la actividad productiva.
Acciones de I+D+i, a partir de las necesidades del sector privado y
destinadas a la investigacin de nuevo conocimiento, planteamientos
y/o soluciones, o a la adaptacin a las condiciones locales de
conocimiento o tecnologas ya existentes en otros entornos
operativos o geogrficos. Se llevan a cabo a travs de proyectos de
I+D formulados y/o ejecutados por el CITE o en colaboracin con
otros actores (universidades, centros de investigacin, empresas).
Adicionalmente, los CITE brindan servicios de anlisis compositivo o
sistmico, y de comprobacin del comportamiento tcnico, a travs
de la realizacin de pruebas y ensayos, anlisis de laboratorio,
homologaciones y certificaciones de producto.
Difusin de informacin estratgica para las empresas, tanto
existente a nivel nacional e internacional como generada por el propio

63

Ministerio de la Produccin

CITE y que se considere de inters para sus posibles clientes, en


reas temticas como produccin, gestin empresarial, mercados,
tecnologas, finanzas, ferias y eventos, tendencias internacionales,
alianzas, sistema pblico, etc. Adems, el CITE constituye una
ventanilla de informacin especfica para empresas y productores,
con el fin de darla a conocer en mayor grado y facilitar la postulacin
y el acceso a fondos concursables e incentivos fiscales para I+D+i.
Articulacin de actores diversos, conectando el CITE, a nivel local, con
actores de su entorno (universidades, cmaras de comercio, asociaciones
empresariales, empresas, etc.), para as, a travs del establecimiento
de acuerdos de cooperacin, posibilitar el acceso a equipamiento,
conocimiento, redes empresariales, etc., en beneficio mutuo y de las
empresas clientes del CITE. Y, por otra parte, conectndolo con los
dems CITE y con el ITP a travs de la Red Nacional de CITE, ampliando
as las capacidades de actuacin de cada uno de ellos.
El rol del Estado se justifica en la medida en que estas cinco actividades
generan externalidades positivas y no son rentables en s mismas. Por ejemplo,
al estar las actividades de un CITE privado abiertas a todo tipo de empresas o
productores interesados, ms all por supuesto de los proveedores o clientes
actuales de la empresa o entidad promotora, se genera por parte de los CITE
privados una externalidad que le interesa directamente al Estado: contribuye
a la asociatividad y formalizacin de productores y empresas, as como al
fortalecimiento de las cadenas productivas.
Los CITE van a suponer un avance decisivo en el desarrollo productivo
del Per. Propiciarn una mejor conectividad entre las universidades y
el sistema productivo, entre las grandes empresas y los proveedores,
y en la asociatividad y potenciacin de las Mipyme. De esa manera, se
estn multiplicando las posibilidades de interaccin privado-privada
y pblico-privada, por medio de formas novedosas de aportar valor
prcticamente desconocidas en el pas hasta ahora.
El objetivo, con el tiempo, es la conformacin progresiva de la Red
Nacional de CITE, coordinada y liderada por el ITP (que actuar de
manera creciente como buque nodriza), e integrada por todos los CITE

64

LOGROS Y DESAFOS DE LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA EN EL PER

pblicos y privados. La Red permitir intensificar las interrelaciones


entre los CITE de unas regiones y otras, y, de forma particular, entre
CITE pertenecientes al mismo rubro de actividad. Ello incrementar de
forma automtica los beneficios aportados por cada CITE.

Programa de Desarrollo de Proveedores


En el Per, como en otros pases, existen mltiples relaciones entre las
llamadas empresas tractoras (en muchos casos grandes empresas)
y sus proveedoras (en muchos casos Mipyme). Las empresas tractoras
estn naturalmente interesadas en que sus proveedoras cumplan
ciertos estndares de calidad y en que se generen vnculos estables y
estrechos entre tractora y proveedora. Sin embargo, en la prctica no
se aprovecha a plenitud la oportunidad de generar vnculos estables
entre proveedoras y empresas grandes. Ni la oportunidad de usar esos
vnculos para aumentar la productividad de las Mipyme.
Esa falencia se explica parcialmente por el hecho de que si bien es
cierto que a la empresa tractora le beneficia la mejora en la calidad y
en la productividad de sus proveedoras, estas a su vez son proveedoras
(reales o potenciales) de otras empresas tractoras. Cada empresa
tractora, de manera individual, no llega a internalizar completamente
los beneficios de fortalecer a sus proveedoras.
El Programa de Desarrollo de Proveedores se ha creado para solucionar
esta falla de mercado. Busca crear o consolidar una relacin de
mutuo beneficio entre una empresa demandante o tractora y sus
proveedoras. El Programa cofinanciar el diagnstico, el diseo y la
puesta en marcha de proyectos que tienen como finalidad mejorar la
calidad y la productividad de las empresas proveedoras.
Con ello, se propiciarn relaciones de subcontratacin estables, la
diversificacin de clientes y de productos, y la promocin de oferta de
productos o servicios de las Mipyme formalizadas bajo estndares de
calidad. En sntesis, se trata de involucrar a las empresas tractoras en
el mejoramiento de la calidad y productividad de sus proveedoras.

65

Ministerio de la Produccin

El Programa se lanz el 15 de diciembre de 2015 y se implementar


mediante fondos concursables administrados por Innvate Per. Las
iniciativas son presentadas por las empresas tractoras, cuya participacin
es obviamente central, con el compromiso de sus proveedoras. Tambin las
pueden presentar las empresas articuladoras, que son terceras empresas
con experiencia en la gestin de proyectos de desarrollo empresarial.
En la primera fase, se cofinancia un estudio de diagnstico para identificar
brechas tcnico-productivas existentes entre una empresa cliente
(mediana y grande) y sus proveedoras (Mipyme), y las acciones de mejora
necesarias para cerrar esas brechas. En la segunda fase, se realiza la
implementacin de las acciones de mejora identificadas: capacitaciones,
asistencia tcnica, certificaciones, transferencia tecnolgica, entre otras.
El Programa de Desarrollo de Proveedores es complementario con los CITE
privados. La tractora puede eventualmente convertirse en la promotora de un
CITE privado. En ese caso, los servicios de dicho CITE no estaran limitados a
las proveedoras de la tractora, sino abiertos a todo tipo de cliente.

Programa de Apoyo a Clusters


Los clusters son concentraciones geogrficas de empresas interconectadas
e instituciones asociadas en un campo particular. Las firmas de un clster
obtienen mejoras en su desempeo productivo gracias a que se ven
beneficiadas por las externalidades generadas por la presencia de otros
agentes especializados en campos similares. Se aprovecha la cercana
de recursos humanos altamente capacitados y la existencia de una
infraestructura comn. Adems, estas empresas estn involucradas en
constantes procesos de innovacin. Todo ello permite tener empresas que
se transfieren entre s conocimientos, procesos y tecnologas sin mayores
dificultades, y as obtienen importantes mejoras en su capacidad productiva.
A pesar de todas las externalidades positivas asociadas a los clusters,
en el Per la mayora de las iniciativas relacionadas con ellos han sido
llevadas a cabo por grupos empresariales privados. Desde el Estado se
han apoyado pocos programas referidos al tema. Dados los beneficios

66

LOGROS Y DESAFOS DE LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA EN EL PER

potenciales de la existencia de los clusters para el crecimiento econmico


y la diversificacin productiva, se propone institucionalizar la presencia
del Estado a travs de la creacin de un Programa de Apoyo a Clusters.
El objetivo del Programa es promover la consolidacin de iniciativas de clster,
a travs del cofinanciamiento de la preparacin y la implementacin de planes
de mejora. El Programa se lanz el 15 de diciembre de 2015 y se implementar
mediante fondos concursables administrados por Innvate Per.
Las iniciativas son presentadas por un gremio (que representa a las
empresas que conforman el clster). Los ganadores recibirn, en la primera
fase, financiamiento para la elaboracin de planes de reforzamiento de la
competitividad (PRC) y el fortalecimiento institucional de las iniciativas de
clster. En la segunda fase, se cofinancia la implementacin de acciones
identificadas en el PRC (capacitaciones, asistencia tcnica, misiones,
certificaciones, transferencia tecnolgica, adquisicin de equipos, entre otras).
Los clusters reforzados pueden decidir formar, a futuro, un CITE privado
para mantener un proceso continuo de fortalecimiento.

c. Herramientas financieras para mejorar la


productividad de las Mipyme
Un porcentaje muy bajo de las microempresas (4,2% segn las ltimas
cifras oficiales13) tienen acceso al crdito en el sistema financiero.
Asimismo, para aquellas micro y pequeas empresas (MYPE) con acceso
al crdito, las tasas de financiamiento son altas (bastante por encima del
20% y muchas veces por encima de 30%). Si bien es cierto que en muchos
casos la falta de acceso al crdito o sus altas tasas son el resultado de
fallas de mercado, consecuencia a su vez de informacin asimtrica (es
decir que el sistema financiero no conoce bien al cliente MYPE) y de una
excesiva aversin al riesgo por parte del sistema financiero, no es evidente
que esa sea la historia completa; en particular, en un entorno financiero
bastante competitivo, como el peruano.

13

Produce (2015).

67

Ministerio de la Produccin

Lo ms probable es que el alto costo de financiamiento refleje en buena


medida problemas reales como el riesgo de morosidad, el alto costo
operativo de prestar a las MYPE y el costo del capital.
Independientemente de que haya una falla de mercado o no, el alto
costo de financiamiento para las micro, pequeas y medianas empresas
(Mipyme) dificulta su crecimiento empresarial, en especial en el caso
de las micro y pequeas (Mype). Para reducir dichos costos, y utilizando
mecanismos de mercado, se usan dos herramientas:
Impulso del factoring para incrementar la liquidez y el acceso a
financiamiento de corto plazo para las Mipyme.
Financiamiento de fondos de garanta: dinamizacin del mercado
de sociedades de garanta recproca (SGR) para certificados de
fianzas de crditos de Mipyme.
La primera herramienta tiene como objetivo crear el mercado de facturas
negociables, inexistente hasta hace poco. La segunda herramienta
reduce efectivamente el costo del capital para la entidad financiera que
le presta a la Mipyme.

Impulso del factoring


En 2015, se lanz el paquete normativo que promueve el financiamiento
a travs del factoring y del descuento14, el mismo que ha permitido ya
un crecimiento sustancial de las operaciones asociadas a este tipo
de financiamiento. En efecto, segn informacin proporcionada por
Asbanc, entre julio y diciembre de 2015 las operaciones de descuento
aumentaron 65 veces.

Ley 30308, Ley que modifica diversas normas para promover el financiamiento a travs del
factoring y del descuento; D. L. 1178 que establece disposiciones normativas adicionales
para el desarrollo del factoring; Res. SBS 4359-2015 que aprueba el reglamento de
factoring, descuento y empresas de factoring; D. S. 208-2015-EF que establece el nuevo
reglamento de la Ley de Factoring y Descuento.
14

68

LOGROS Y DESAFOS DE LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA EN EL PER

El fortalecimiento del marco normativo que promueve el uso de la


factura negociable busca resolver tres tipos de problemas: (a) difcil
o nulo acceso a financiamiento para capital de trabajo por parte de
las MYPE; (b) alto costo en la tasa de inters para aquellas MYPE que
logran acceder al sistema; y (c) falta de capital de trabajo en un corto
plazo debido a que los clientes tienen polticas de pago con plazos que
superan los 30 das (y muchas veces los 90 das o ms) desde la entrega
del bien o servicio. Dichos plazos exceden a los de pagos de obligaciones
a trabajadores, impuestos y otros que deben realizar las Mipyme lo que
genera un descalce.
Estos problemas colocan a las Mipyme en una situacin de iliquidez que
impacta negativamente en su negocio y en sus niveles de productividad.
Frente a ello, las mejoras normativas realizadas, tales como la
obligatoriedad de incorporar la tercera copia (factura negociable),
habilitar los mecanismos para que la factura electrnica pueda
negociarse, otorgar a la factura negociable la calidad de ttulo valor
(transferible mediante endoso) con mrito ejecutivo (en caso de
incumplimiento, el tenedor del ttulo puede cobrarlo rpidamente en la
va judicial) y disminuir la carga regulatoria aplicable a las empresas de
factoring, promueven la llegada de nuevos actores al mercado15 y, con
ello, la masificacin del uso de esta herramienta de financiamiento.
Para obtener financiamiento, la factura negociable puede ser
transferida a un tercero (entidad financiera, entidad no financiera o
persona natural), a cambio de un descuento. De esa manera, la factura
negociable permite a los proveedores de bienes o servicios obtener
dinero por adelantado (antes del plazo de pago pactado con el cliente) y
sin necesidad de endeudarse pues no ocupa lneas de crdito.
Los logros en la promocin del factoring resaltan la importancia de la
coordinacin pblico-privada para asegurar que la normativa emitida refleje
las necesidades del sector productivo. En el Per exista ya normativa

Segn el portal web de la SBS, el nmero de empresas de factoring no bancarias pas


de 1 a 4, de julio a noviembre de 2015.
15

69

Ministerio de la Produccin

de factoring, que se emiti el ao 2011. Pero, en la medida en que estaba


incompleta, fue inaplicable. Mirando a futuro, es necesario seguir
acompaando el proceso y hacer las correcciones necesarias, si las hubiera,
para solidificar el despegue de esta importante fuente de financiamiento.

Sociedades de garanta recproca


Como parte de sus polticas pblicas en favor de las Mipyme, muchos
pases desarrollados y emergentes han implementado distintos esquemas
de garanta con aportes pblico-privados para mejorar el acceso al
financiamiento de dicho sector. Sobre la base de esa experiencia, se
ha fortalecido el marco regulatorio existente para el funcionamiento de
Empresas Afianzadoras y de Garantas (EAG) en el Per, mediante la
asignacin de un fondo pblico de S/ 270 millones en diciembre de 2015.
Las EAG, entre las cuales se encuentran las Sociedades de Garanta
Recproca (SGR), tienen como funcin respaldar, mediante cartas
fianza, los crditos que soliciten las Mipyme a una institucin financiera
intermediaria (IFI). Para ello, el instrumento financiero permite que las
EAG autorizadas por la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS)
puedan acceder a un fondo de garanta con aportes pblicos y privados
(en una proporcin aproximada de 80/20), permitiendo la emisin de
cartas fianza a favor de las Mipyme.
El objetivo de este esquema es reducir el riesgo de la Mipyme en la
operacin crediticia, al trasladarse dicho riesgo a un fondo de garanta
conformado con aportes pblicos y privados. El beneficio en este caso no
solo est dirigido a las Mipyme, en trminos de mejores tasas y mayores
plazos de financiamiento, sino a las instituciones financieras intermediarias
(IFI), dado que se reduce el requerimiento de capital para provisiones del
riesgo crediticio. La reduccin en el requerimiento de capital se produce
como consecuencia del cambio en el sujeto del riesgo crediticio.
Al especializarse en el anlisis de crditos de las Mipyme, se consideran
variables distintas a las de una evaluacin tradicional del sector (activos

70

LOGROS Y DESAFOS DE LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA EN EL PER

intangibles, potencial de crecimiento, tendencia de ventas, entre otras).


Asimismo, las EAG generan mayor competencia en el mercado al
desarrollar informacin para las Mipyme sobre las condiciones existentes
en el mercado (tasas de inters, plazos de financiamiento, requisitos).
Con respecto al impacto en el mercado, considerando el fondo asignado
de S/ 270 millones, la participacin pblico-privada de 80/20 y un nivel
de apalancamiento de cinco veces, se estaran respaldando alrededor
de S/ 1.700 millones de crditos a las Mipyme.

d. Herramientas e incentivos para impulsar


la innovacin productiva
Nuestro esfuerzo (pblico y privado) en innovacin ha sido histricamente
limitado. Segn los ltimos datos comparables (Crespi et al. 2014),
gastamos en I+D solo un quinceavo de lo que gasta un pas promedio de
la OCDE (Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos),
y un quinto de lo que se gasta en promedio en Latinoamrica. No solo
el gasto ha sido bajo, tanto a nivel pblico como privado, sino que los
instrumentos impulsados desde el Estado no se han enfocado, en
muchos casos, en aumentar la productividad.
La mayora de los economistas coinciden en que hay por lo menos tres
razones por las cuales el Estado debe incentivar la I+D (y la innovacin
en general).
Primera, la falta de apropiabilidad. Un empresario que innova corre el
riesgo de, si es exitoso, ser fcilmente copiado y, por ello, no apropiarse
de los beneficios de su innovacin. Si fracasa, pierde lo invertido. A la
vez, un empresario que imita no arriesga. Solo necesita copiar a los que
innovaron. As, es ms rentable imitar que innovar. Como consecuencia,
si el Estado no interviene, el pas innova muy poco.

71

Ministerio de la Produccin

Algunos piensan que fortalecer las patentes (o, en general, el otorgamiento


y respeto a los derechos de propiedad intelectual) es la solucin al
problema de apropiabilidad. Pero incluso en pases desarrollados es
difcil hacer cumplir las patentes. Este problema es an mayor en el Per.
Segundo, incluso con patentes efectivas, la ms importante razn
para incentivar la I+D y la innovacin es que estas actividades generan
externalidades positivas para toda la sociedad. La innovacin implica
combinar y contrastar ideas. El conocimiento generado puede ser luego
utilizado en diversos sectores. A ms innovacin, ms investigadores
capacitados, ms productos nuevos, y productos ms complejos. Por
ejemplo, si hubiera ms innovacin en software en el pas, habra
una masa crtica de cientficos y programadores, y se desarrollaran
comunidades de lenguajes de programacin y tecnologas que se
apoyaran mutuamente.
La tercera razn es que en el pas no hay financiamiento para actividades
de altsimo riesgo como la innovacin. El sistema financiero tradicional
no est interesado y an no existe un mercado de capital de riesgo lo
suficientemente desarrollado.
En el Per estamos incentivando la innovacin de dos formas nuevas:
Fondos concursables, que ahora tienen ms recursos, menos
burocracia y mayor nfasis en polticas de desarrollo productivo y
fortalecimiento del ecosistema innovador.
Beneficio tributario al gasto en I+D, que lanzamos en 2015 para
su implementacin a partir de ese ao.

Fondos concursables
En julio de 2014, Produce absorbi al Fincyt (Fondo para la Innovacin,
Ciencia y Tecnologa) y cre el Programa Nacional de Innovacin para
la Competitividad y Productividad (Innvate Per), que se convirti en el

72

LOGROS Y DESAFOS DE LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA EN EL PER

brazo ejecutor de la poltica de fondos concursables para innovacin y


emprendimiento innovador del PNDP.
Con respecto al Fincyt, Innvate Per significa un escalamiento de la
intervencin pblica en innovacin, de acuerdo con los siguientes indicadores:

INDICADOR

PROM. ANUAL
2007 - JUL. 2014

PROM. ANUAL
JUL. 2014 - 2015

INCREMENTOS
%

NUEVOS INSTRUMENTOS LANZADOS

10

150%

NMERO DE CONVOCATORIAS

24

46

92%

2 133

3 040

43%

365

467

30%

NMERO DE POSTULANTES
PROYECTOS APROBADOS

Innvate Per financia proyectos en la gran mayora de sectores y regiones


del pas, y provee financiamiento para un conjunto de innovaciones que ya
estn teniendo un impacto positivo en la productividad y competitividad
de casi 1.000 empresas peruanas.
Por ejemplo, en el rubro agroindustrial, se financi un proyecto que
logr duplicar la vida til del aceite de palta extravirgen en anaquel, a
travs del envasado con atmsfera inerte y un anlisis detallado de la
evolucin de las caractersticas fsico-qumicas del producto.
En el rubro acucola, una empresa del norte del Per desarroll mejoras
genticas en los langostinos Litopenaesus vannamei, para hacerlos
resistentes al virus sndrome de la mancha blanca (WSSV, por sus siglas
en ingls), que provocaba prdidas del 20 al 95% de la produccin.
En el rubro de la energa, una empresa de Lima cre un sistema basado
en tcnicas de ultrasonido y desarrollo de software, que detecta fallas
de soldaduras en tuberas a presin usadas para el transporte de
petrleo y gas, as como en las centrales hidroelctricas y mineras. Esto

73

Ministerio de la Produccin

le permiti generar un nuevo servicio de mantenimiento y contribuir a


hacer ms eficiente el uso de tuberas.
En el rubro textil, un grupo de empresas se uni para implementar y
mejorar tcnicas de tejido de punto de prendas sin costuras en fibra
de alpaca y mezclas. Ello ha disminuido sus costos en casi 20% y le ha
permitido un incremento de ventas sustancial.
Por ltimo, un emprendimiento tecnolgico de Lima desarroll una
plataforma web de comercio electrnico de contenido audiovisual en alta
definicin (HD, por sus siglas en ingls) va internet, que posteriormente
se convirti en la plataforma de venta de entradas de cine con mayor
proyeccin en Latinoamrica.

Beneficio tributario al gasto en I+D


En marzo de 2015 se aprob la Ley 30309, la cual, si es ejecutada
diligentemente, permitir aumentar la inversin privada en innovacin,
investigacin y desarrollo empresarial mediante una deduccin fiscal
adicional (equivalente al 75% del gasto). Toda la normativa est lista. Para
acceder al incentivo, se requiere la aprobacin del Consejo Nacional de
Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnolgica (Concytec). Las empresas
pueden acogerse a las deducciones desde el 1 de enero de 201616.
Es la primera vez que se da en el Per un incentivo tributario para
el gasto en I+D. Adems es fiscalmente generoso. Con un impuesto
a la renta del 28%, el Estado financia (en la forma de impuestos que
no recauda) el 49% del gasto en I+D aprobado con Concytec. Se ha
trabajado de manera tal que la calificacin de Concytec no implique
trmites engorrosos. Tambin, para que una vez calificado el proyecto,
la Sunat no cuestione si es efectivamente de I+D17.
La mayora de nuestros vecinos, o de los pases con los que competimos, tienen
deducciones tributarias similares. Ello sugiere que, adems de solucionar una
externalidad, esta deduccin tributaria es necesaria para mantenernos competitivos.
16

Uno siempre podra mejorar el incentivo para que la deduccin tributaria est focalizada
en aquel gasto en I+D con ms externalidades positivas. Eso puede ser ideal en el largo
plazo, pero en el corto y mediano plazo la brecha es tan vasta que el objetivo fundamental
debe ser un aumento en el gasto global en I+D.
17

74

LOGROS Y DESAFOS DE LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA EN EL PER

La responsabilidad de innovar corresponde naturalmente al sector


privado. Los recursos pblicos no sustituyen a los recursos privados en
I+D, sino que los complementan. El rcord mundial de mayor gasto en
I+D del sector privado lo tiene Israel, donde coincidentemente el gasto
pblico en este rubro es tambin de los ms altos a escala mundial.
Para la diversificacin productiva es fundamental la innovacin. Varios
estudios internacionales indican que la rentabilidad social de la I+D en el Per
es altsima18. Se generarn ms ideas, que producirn ms exportaciones,
ms empleo y ms impuestos: los incentivos se pagarn por s solos.

e. La creacin del Inacal y el fortalecimiento


de la infraestructura de la calidad
La importancia de producir bajo estndares de calidad es clara: mejora
la eficiencia productiva, facilita la adopcin de transferencia tecnolgica,
favorece el acceso a mercados internacionales que exigen estndares de
calidad, y asegura la proteccin de los consumidores y del medioambiente.
Los tres pilares de la infraestructura de la calidad (IC) son: acreditacin,
normalizacin y metrologa.
La acreditacin provee una confirmacin independiente sobre la
competencia de los laboratorios (pblicos o privados) en la certificacin
de los productos mediante calibraciones, ensayos, certificaciones
e inspecciones. La normalizacin establece estndares mediante
normas o reglamentos tcnicos, que contienen los requerimientos
de conformidad para un producto, proceso o servicio. La metrologa
garantiza que los patrones de peso, medidas o etiquetado estn
estandarizados, facilitando las transacciones en el mercado.
Segn Maloney y Rodrguez-Clare (2007), las tasas de retornos sociales a la inversin en
I+D utilizando datos internacionales varan entre el 51%, en el caso del Per, y el 16% en
el caso del Salvador, con un promedio regional de 33% para Amrica latina.
18

Asimismo, de acuerdo con estimaciones de la evaluacin final del Fincyt (Innovos Group
2013), por cada S/ 1 invertido en subsidios a I+D, el Estado peruano obtendra como
impuestos esperados S/ 7,10.

75

Ministerio de la Produccin

A pesar de los importantes avances realizados en los ltimos aos, en el


Per no hay suficientes normas tcnicas sobre la calidad de productos
y servicios, ni suficientes medios de prueba locales (laboratorios,
organismos de inspeccin, organismos de certificacin, equipos de
ensayo y anlisis, etc.). En general, la IC es dbil19.
Para fortalecerla, se aprob la Poltica Nacional de Calidad (PNC) y se
crearon el Sistema Nacional de la Calidad (SNC) y el Instituto Nacional
de Calidad (Inacal). El Inacal, adscrito al Ministerio de la Produccin,
inici sus operaciones el 1 de junio de 2015 y es el ente rector del SNC.
La provisin de la IC es un rol en buena medida pblico. Si se dejara
en manos del sector privado, solo se atenderan servicios con criterio
comercial, y no para todos. Adems, en los casos en que se requiere
arbitraje, ayuda que el Inacal sea pblico y, por lo tanto, neutral.
En trminos de avances, en el mbito de la normalizacin se aprobaron
260 nuevas Normas Tcnicas Peruanas (NTP) para diversos sectores y se
ratific la vigencia de 257 NTP, lo que hace un total de 517 NTP aprobadas
y 143 NTP por adopcin internacional (International Organization for
Standardization ISO, International Electrotechnical Commission IEC).
Con relacin a la acreditacin, se increment en 128 el nmero de
procesos de acreditacin de laboratorios (acreditaciones, ampliaciones,
renovaciones y otros). Se acreditaron ocho nuevos laboratorios de
ensayo. Asimismo, se ha ampliado la acreditacin de tres laboratorios
de calibracin en 12 magnitudes. A la fecha, el nmero de laboratorios
acreditados suma 80, distribuidos en 67 laboratorios de ensayo y 13
laboratorios de calibracin. En lo que respecta a la metrologa, se
atendieron 3.140 servicios de calibracin a diferentes empresas del
sector industrial.
Asimismo, est por inaugurarse la Escuela Nacional de la Calidad, y se
est realizando la implementacin de sedes descentralizadas en convenio

Naturalmente, el facilitamiento de la provisin de la IC es un rol del Estado, y en ese sentido


es un bien pblico transversal en la tipologa de las polticas de desarrollo productivo.
19

76

LOGROS Y DESAFOS DE LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA EN EL PER

con los gobiernos regionales (GORE) de La Libertad y Arequipa. Adems,


se estn implementando laboratorios de calibracin itinerantes. Tambin
se impulsar la demanda de IC a travs de programas de difusin y
promocin de la cultura de la calidad, de tal forma que los ciudadanos
incorporen la calidad en sus decisiones de consumo.

f. Sistema Nacional de Parques Industriales


En el Per no han existido parques industriales modernos. Normalmente,
se han zonificado ciertas reas en la periferia (de ese momento) de
las ciudades para uso industrial. A medida que las ciudades han ido
creciendo (casi siempre de manera desordenada y sin una planificacin
que las articule), estas zonas industriales han pasado a ser parte de la
urbe y comparten espacio con zonas residenciales y comerciales.
Se pueden resaltar dos grandes problemas asociados a esta realidad. Por
un lado, aquellos relacionados con la convivencia en espacios designados
para usos tan distintos. Por el otro, problemas de competitividad
relacionados con el alto costo de oportunidad de los terrenos industriales
y con la falta de conectividad y de servicios de esas zonas industriales.
Ante esa problemtica, se expidi en septiembre de 2015 el Decreto
Legislativo 1199, Ley del Sistema Nacional de Parques Industriales.
Por primera vez, se ha elaborado un modelo de gobernanza e
institucionalidad de parques industriales (PI), que ha sido la base para
disear e implementar, a nivel nacional, los lineamientos de poltica
para el desarrollo ordenado y sostenible de los PI.
El modelo de gobernanza contribuir a mejorar la zonificacin, la
planificacin y el ordenamiento de las ciudades, as como a atraer empresas
tractoras y adems inversin extranjera directa. Asimismo, mejorar la
competitividad y productividad de las empresas industriales mediante la
reduccin de costos y el aprovechamiento de oportunidades de asociacin.

77

Ministerio de la Produccin

Esto significa que, en el caso de los parques industriales, el Estado


proveer bienes y servicios pblicos en la forma de coordinacin de varias
entidades del sector pblico, para asegurar su conectividad (vas de acceso,
transporte, seguridad, energa, manejo de residuos y otros servicios
pblicos). Esto ayudar al buen funcionamiento y competitividad de los PI.
Los parques industriales pblicos actuales no gozan de esos servicios.
Ya se han culminado los estudios y la formulacin del Plan Maestro del
Parque Industrial de Ancn, un rea de ms de 1.300 hectreas donde
se construir el primer gran parque industrial pblico del Per. El Plan
Maestro servir de base para definir los criterios tcnicos y de viabilidad
econmica para implementar exitosamente el proyecto con participacin
de la inversin privada. De acuerdo con el avance del Plan Maestro, se han
identificado los cuatro rubros de mayor demanda en la Regin Lima: (1)
alimentos y bebidas; (2) qumica; (3) textiles, cuero y calzado; y (4) madera,
papel y grabaciones. El proyecto contempla la inclusin de empresas
industriales de diversa escala, desde grandes tractoras hasta pequeas y
microindustrias. Proinversin se har cargo del concurso de adjudicacin.
Asimismo, estamos trabajando en los siguientes proyectos de desarrollo
industrial: creacin del Parque Industrial de La Libertad; y modernizacin
y mejora de gestin de la Zofratacna y de los Ceticos de Ilo y Paita.

78

VI. COMENTARIOS FINALES Y


DESAFOS DE LA DIVERSIFICACIN

Tal vez uno de los mayores aprendizajes obtenidos durante la


implementacin del PNDP sea el reconocimiento de lo crucial que es
el dilogo entre el sector pblico y el privado. Adems, que este dilogo
tiene que darse al mismo tiempo en varios niveles de gobierno. No solo
entre el gobierno central y los gremios empresariales ms grandes,
sino entre las empresas grandes, medianas y pequeas de un sector,
y las agencias, los reguladores y las autoridades locales con los que
interactan. De lo contrario, se pierden los detalles ms importantes
para una coordinacin pblico-privada eficaz. Las polticas pblicas que
no tengan como insumo el da a da o la realidad productiva del sector
privado corren el riesgo de no funcionar. El dilogo debe ser continuo,
pues se requiere para acompaar e ir sofisticando las polticas pblicas.
No hay una alternativa real al dilogo continuo. En el Per, como en
otras partes, algunos ven una contraposicin entre el mercado (o el
sector privado) y el Estado. Y, ante la realidad de un Estado que no
funciona bien, le piden a este que d un paso al costado y que, por lo
menos, no obstruya la actividad privada.
Pero esa visin es errada. El Estado y el mercado son complementarios.
El mercado requiere de un Estado eficaz y efectivo que haga respetar los
contratos y los derechos de propiedad. Tambin requiere insumos pblicos
como carreteras, puertos, certificacin sanitaria, normas que habiliten el
financiamiento privado, etc. Y el Estado requiere de un sector privado que,

79

Ministerio de la Produccin

en la prctica, genere el crecimiento econmico y ejecute la diversificacin


productiva. No hay pas que se haya desarrollado sin una alianza pblicoprivada. El desarrollo del Per requiere de dicha alianza. Las medidas
discutidas en este documento se han diseado teniendo ello en mente.
Para que este dilogo pblico-privado sea realmente til para el desarrollo
del Per y no caiga en los vicios del mercantilismo (y la corrupcin) del
pasado, debe ser transparente, y tambin debe ser inclusivo, dos objetivos
en los que hemos avanzado mediante la publicacin de los integrantes de las
mesas y de la matriz de logros, as como con la prepublicacin de medidas
normativas que pueden recibir comentarios y/o aportes de cualquier persona.
Con miras a los siguientes aos, y bajo el entendimiento de que no existen
alternativas a las medidas de desarrollo productivo para acelerar nuestro
crecimiento (a menos que se produzca un nuevo boom de materias primas),
es importante trabajar en, por lo menos, dos niveles. Por un lado, lograr
que los avances se profundicen, se expandan y se institucionalicen. Por
otro, enfocarnos ms en dos reas que hasta ahora no han sido centrales:
la formacin de capital humano ms all de la escuela y la formalizacin.
Con respecto al primer punto, en este ltimo ao y medio hemos logrado
desarrollar know-how sobre la diversificacin productiva. El objetivo ha
sido que las acciones desarrolladas funcionen en la prctica, por ejemplo,
en las mesas sectoriales. Naturalmente, ha habido un marco conceptual,
pero la implementacin ha sido la prioridad. Ahora, el trabajo tiene que
institucionalizarse para que contine en el siguiente gobierno.
La institucionalizacin requiere trabajo en dos niveles. Por un lado,
sistematizar la metodologa de trabajo para que el know-how se
vaya diseminando y para que progresivamente dependa menos de
los funcionarios de turno. Pero ms importante an tiene que ser la
institucionalizacin en la prctica. El xito de las medidas de diversificacin
productiva tiene como condicin sine qua non el apoyo desde los ms altos
niveles del Gobierno. En estos aos, el apoyo ms importante ha sido la
del Presidente de la Repblica. Tambin, en el da a da, crucial ha sido el
del Ministerio de Economa y Finanzas. En general, cuanto ms convencida

80

LOGROS Y DESAFOS DE LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA EN EL PER

est la sociedad de los mritos de la diversificacin, ms probable ser


que los futuros gobernantes la continen como poltica de Estado. Medidas
fundamentales, como el fomento de la I+D y de la innovacin en general, as
como el xito de la red de CITE, tienen que ser monitoreadas y mejoradas
para asegurar que logren sus objetivos. Nada est garantizado sin un
acompaamiento cercano.
En lo que concierne al segundo punto, el Gobierno ha puesto nfasis
en un componente importante del capital humano: la educacin. Pero
hay un componente tambin fundamental, el de las capacitaciones,
particularmente capacitaciones en el trabajo, en el cual se ha trabajado
poco. Como dice Hausmann (2015), la mayor parte de las habilidades
que posee la fuerza laboral de un pas fueron adquiridas en el trabajo.
El know-how de una sociedad est ms en sus empresas que en sus
escuelas. Por ello, un reto pendiente es fortalecer el capital humano a
travs de capacitaciones que aumenten ese know-how.
En formalizacin se han hecho algunos avances. En los ltimos aos
se han tomado algunas medidas concretas, como la reduccin en los
tiempos de los trmites para abrir empresas u otras medidas para
reducir los costos de la formalidad, pero claramente no son suficientes.
Eso se debe a que seguramente hay otros factores que explican la
informalidad. Uno evidente es la falta de nfasis en la productividad. Una
empresa informal es en general tambin improductiva. Ser informal
la hace improductiva, pero el ser improductiva tambin perpeta
la informalidad. Las medidas creadas para mejorar directamente
la productividad de las Mipyme, como las lneas de accin 2 y 3 del
PNDP, deberan crecer en alcance para contribuir a eliminar ese
factor explicativo de la informalidad. Tambin debe enfrentarse una
segunda explicacin de la informalidad laboral: el componente del
mercado laboral, que tiene algunas caractersticas que lo hacen en
ciertos casos incapaz de ajustarse a los ciclos econmicos. El Estudio
Multidimensional de la OCDE ha elaborado ya un diagnstico sobre estos
problemas con un nfasis en productividad, informalidad y equidad.

81

Ministerio de la Produccin

Naturalmente, las polticas de desarrollo productivo son solo una parte


de las medidas necesarias para lograr el desarrollo del pas. Pero son
una parte central. Una serie de razones asociadas a nuestra historia
econmica (reciente y no tanto) explican el hecho de que no hayamos
considerado este tipo de polticas sino hasta muy recientemente.
Afortunadamente, esto ha empezado a revertirse. Y estamos a tiempo.
Si bien los precios de nuestras materias primas de exportacin se
han desplomado y nuestra economa se ha desacelerado, esta no se
encuentra en recesin ni mucho menos en crisis. Tenemos los recursos
para financiar estas polticas, que en todo caso no representan gran
costo para el fisco y en el tiempo ms que se pagan por s solas. Un
hecho positivo derivado de la cada de los precios es que esta ha servido
para despertar al pas de su complacencia y para ponernos a trabajar
en solucionar los problemas realmente estructurales del Per. Con
respecto a la diversificacin productiva, hubo logros evidentes en este
ltimo ao y medio. Pero tambin quedan muchos desafos.

82

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