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PARA EL DISEO
DE PLANES ESTRATGICOS
EN EL SECTOR PBLICO
Un Enfoque Participativo
Presentacin
La presente Gua contiene un conjunto de formatos destinados a facilitar la tarea de elaboracin de planes estratgicos en el sector pblico, en el marco del proceso de modernizacin y descentralizacin del Estado, particularmente con la finalidad de contribuir al
fortalecimiento institucional de las entidades publicas. La Gua se basa en la provisin
de un conjunto de formatos, los cuales deben ser diligenciados como parte de la preparacin del documento de plan institucional bajo un enfoque estratgico y participativo.
Los formatos no tienen la intencin de captar detalles innecesarios, pero si recoger informacin relevante para una buena planificacin y, subsecuentemente, una buena gestin (por parte de la institucin responsable) y control (por parte de las entidades de
supervisin interna y externa), as como para una adecuada comunicacin a la ciudadana, en virtud de la aplicacin de los principios de transparencia y responsabilidad. Por
ello, ms all del cumplimiento formal de presentacin de los formatos, ellos debieran
constituirse en hitos de diseo participativo y agregacin de valor en las distintas dimensiones de la planificacin por parte de todos los involucrados. Los formatos que se
presentan estn referidos a los principales componentes del plan estratgico:
En cada uno de los formatos se ofrecen unas breves instrucciones para su diligenciamiento, aunque una mayor orientacin sobre el contenido de cada uno de ellos se ofrecer durante el proceso de trabajo participativo que forma parte del trabajo de consultora. Tal como se enfatiza a lo largo del documento, la esencia del enfoque estratgico
radica en su orientacin de largo plazo y el carcter competitivo o al menos diferenciador que deben tener las decisiones que se realicen en este contexto. Como se reconoce
en medios especializados, el plan estratgico es, por definicin, un documento singular:
no pueden existir dos planes iguales, pertenecientes a dos entidades distintas o que correspondan a dos periodos distintos de la vida de una misma institucin o unidad orgnica.
Esta Gua es, por otra parte, un documento complementario a otro de carcter eminentemente conceptual, escrito por el autor en el marco de un trabajo de asistencia tcnica
para el Ministerio de Economa y Finanzas.
La presente Gua ha sido preparada por David Medianero Burga, Especialista en Gestin Publica, en el marco de las actividades de capacitacin desarrolladas como docente de la Facultad
de Ciencias Econmicas de la UNMSM y como consultor de diversos organismos nacionales e
internacionales de promocin del desarrollo. El autor cont con la colaboracin del economista
Hctor Huamn Valencia.
1.1. Visin
1.2. Misin
1.3. Valores
1.1 Visin
La visin es la imagen futura que una organizacin desarrolla sobre la realidad sobre la cual
trabaja y sobre s misma. Por lo general, la visin incluye tanto los cambios que deseamos
lograr en el seno de nuestra poblacin objetivo (y en ocasiones del pas en su conjunto),
como la imagen objetivo de la propia institucin. Las cuestiones fundamentales que debe
resolver el enunciado de visin se muestran el cuadro siguiente:
Cul es la imagen
deseada?
Cmo seremos
en el futuro?
Qu haremos
en el futuro?
Qu queremos hacer en el futuro? Cuales son las contribuciones distintivas que queremos hacer en el futuro
y/o cuales son los principales proyectos o actividades
que queremos desarrollar.
Visto el asunto a escala nacional, una visin claramente establecida y que responda a un
contrato social bsico otorga valor agregado a los procesos econmicos, creando sinergias y
reduciendo los costos de transaccin. Por lo tanto, contribuye a acelerar el crecimiento econmico y a mejorar la calidad de vida de la poblacin.
La visin debe tener dos caractersticas esenciales
Debe constituir una mezcla de razn y sentimiento, en el sentido de que debe ser
realista y retadora al mismo tiempo.
La visin, por otra parte, no tiene la restriccin temporal que, por lo general, tienen los objetivos estratgicos. Una visin puede ser vlida para periodos usualmente mayores a los correspondientes objetivos estratgicos. Podra, incluso, ocurrir que se adopte una visin para
toda la vida.
VISION
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1.2 Misin
La misin debe reflejar lo que la organizacin es, haciendo alusin directa a la funcin general
y especfica que cumple como instancia de gestin pblica. En la mayora de entidades, el contenido de la misin se asocia al mandato otorgado por su respectiva ley orgnica o norma de
creacin, la cual define su marco general de actuacin. Sin embargo, por diversas razones (como son la probable antigedad del dispositivo legal, aunado a la velocidad de los cambios del
entorno), frecuentemente tales leyes podran ser insuficientes para definir la misin de la organizacin. Ello hace necesario realizar un esfuerzo por reinterpretar las disposiciones adoptadas a
la luz del nuevo contexto nacional e internacional.
Que hacemos?
Identidad institucional.
Qu necesidades
satisfacemos?
MISIN
Necesidades de
quienes?
Cmo las
satisfacemos?
MIS IO N :
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1.3 Valores
En tanto que las decisiones son influidas considerablemente por los valores explcitos e implcitos de las personas involucradas; identificar un articulado y coherente conjunto de los que debe cultivar una organizacin reviste vital importancia para su desempeo. Los valores orientan
la forma en que se debe actuar ante las distintas situaciones en las que se debe adoptar o proponer una decisin de consecuencias importantes sobre los usuarios y las personas en general. Los
valores, por otra parte, describen como la institucin desea que sea la vida cotidiana del personal, mientras se procura la visin y se practica la misin.
Los valores deben impregnar las decisiones, las polticas, y acciones de la institucin y caracterizar lo que se hace. Los valores para efectos del plan los podemos agrupar como:
EJEMPLOS DE VALORES:
Transparencia. Informacin a la ciudadana sobre los procesos de toma de decisiones y ejecucin del gasto pblico.
Responsabilidad. Disposicin para informar y rendir cuentas a los ciudadanos sobre los resultados de la gestin.
Probidad. Honestidad y eficiencia en el manejo de los asuntos de las entidades del Estado.
Cultura de servicio. Disposicin de servir a los usuarios con eficiencia, calidad y calidez.
Patriotismo. Valor que consiste en vivir plenamente nuestro compromiso como ciudadanos
y practicar el respeto que debemos a nuestra nacin.
Prudencia. Adelantarse a las circunstancias, tomar mejores decisiones, conservar la compostura y el trato amable en todo momento, elementos necesarios para forjar una personalidad decidida, emprendedora y comprensiva.
Flexibilidad. Capacidad para adaptarse rpidamente a las circunstancias a fin de lograr un
mejor entendimientos con los dems y adoptar las decisiones ms convenientes para la Institucin.
VALORES:
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2.
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Modelos
Modelos
mentales
mentales
Eficiencia
Insumos
Insumos
Productos
Productos
Impactos
Impactos
Eficacia
legal
polticolegal
Marcopoltico
Marco
nacional/sectorial
nacional/sectorial
Marco
Marco regulatorio
regulatorio sectorial
sectorial
Capacidad
Capacidad institucional/organizacional
institucional/organizacional
Planeamiento Estratgico David Medianero Burga
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NIVEL DE
INCIDENCIA
Es el peso que tiene cada uno de los problemas en la generacin de los otros. El nivel de incidencia se analiza a
travs de la pregunta: Si modificamos el problema X, en
qu medida se modificarn los dems?
PRIORIDAD
POLTICA
Es el valor o la importancia que le otorga el mximo decisor poltico a cada problema. En cada mbito de trabajo
(sector, territorio o rea temtica) existe una jerarqua
administrativa que, de algn modo, refleja las decisiones
de la poblacin en el contexto de una sociedad democrtica.
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MA T R IZ D E A R E A S E S T R A T E G IC A S
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T otal de x
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Coloque en un primer nivel los efectos directos o inmediatos del problema. Cada
efecto nace del problema, lo que se representa con una flecha desde el problema
hacia cada efecto inmediato.
Pregntese para cada efecto de primer nivel si hay alguno o varios efectos superiores importantes que puedan derivarse de l. Represntelos en un segundo nivel,
derivndolos con flechas de abajo hacia arriba desde el efecto de primer nivel que
opera como causa. Si a un efecto concurre como causa otro efecto de primer nivel
ya representado, indique la interdependencia con una flecha.
Contine sucesivamente con el mtodo para otros niveles, hasta llegar a un nivel
que se considere como el superior dentro del mbito de competencia o de posibilidades de intervencin.
Hacia abajo se representan las posibles causas del macroproblema central: estos son los factores crticos. A su vez, se buscan las causas de las causas, construyendo un rbol que tiene
como tronco al problema central, como ramas a los efectos del problema y como races a las
causas del problema. Por razones de practicidad se recomienda considerar solo dos niveles
causales: las causas directas, que son las que inciden directamente en el problema analizado;
y las causas indirectas, que vienen a constituirse en causas de las causas. Estos son los factores crticos a nivel de cada macro problema.
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A R B O L D E P R O B LE MA S
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Por otra parte, los elementos situados en la parte superior del rbol pueden asimilarse al
concepto de impacto. Los elementos situados inmediatamente por encima del objetivo estratgico general serian los impactos sectoriales; en tanto que aquellos situados en la copa
del rbol representaran el impacto nacional del quehacer institucional.
ESPECIFICOS
1. Redefinir el rol institucional.
FORTALECIMIENTO
DEL ROL INSTITUCIONAL
MODERNIZACION
INSTITUCIONAL
DESARROLLO DEL
SISTEMA DE CON-
TRATACION PU-
BLICA
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A R B O L D E O B JE T IV O S
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Matriz FODA
Polticas/Estrategias.
Acciones: actividades
y proyectos.
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r
r
r
Capacidades distintivas.
Ventajas naturales.
Recursos superiores.
r
r
r
FORTALEZAS
r
r
DEBILIDADES
Talones de Aquiles.
Desventajas.
Recursos y capacidades escasas.
OPORTUNIDADES
r
r
r
AMENAZAS
Resistencia al cambio.
Falta de inters o motivacin.
Altos riesgos y grandes obstculos.
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Las acciones permanentes son conocidas en el sistema presupuestal pblico con el nombre
de actividades. Estas son conjuntos de tareas necesarias para mantener, de forma permanente y continua, la operatividad de la accin de gobierno. Representa la produccin de los
bienes y servicios que una Entidad lleva a cabo de acuerdo a sus funciones y atribuciones,
dentro de los procesos y tecnologas acostumbrados.
Las acciones temporales son conocidas en el mbito pblico como proyectos de inversin.
Por proyecto se entiende al conjunto de operaciones limitadas en el tiempo, de las cuales
resulta un producto final, que concurre a la expansin de la capacidad productiva del pas o
del propio Gobierno. Representa la creacin, ampliacin y/o modernizacin de la produccin de los bienes y servicios, implicando la variacin sustancial o el cambio de procesos
y/o tecnologa utilizada por la Entidad. Luego de su culminacin, generalmente se integra o
da origen a una Actividad.
OPORTUNIDADES
F
O
R
T
A
L
E
Z
A
S
D
E
B
I
L
I
D
A
D
E
S
APROVECHAR
MOVILIZAR
AMENAZAS
DEFENDER
REFORZAR
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MA T R IZ D E O B JE T IV O S Y E S T R A T E G IA S
O bjetiv o G eneral:
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Estrategias:
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5. INDICADORES DE DESEMPEO
Indicadores de Desempeo
Dimensiones del Desempeo
Requisitos de los Indicadores
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Los objetivos son formulaciones cualitativas, con expresiones tales como: "eliminar la pobreza extrema"; "reducir la mortalidad infantil"; o "generar empleo".
Los indicadores son las variables que se utilizan para medir el progreso hacia el logro de los
objetivos. Le dan concrecin al objetivo. Por ejemplo, el avance en la erradicacin de la pobreza extrema podra medirse a travs del nmero de personas con necesidades bsicas insatisfechas o del nmero de personas con un ingreso menor a 1 dlar diario.
Los valores a alcanzar son los niveles cuantificables de los indicadores que una organizacin
o un pas desea alcanzar en un momento dado. Por ejemplo: "reducir la tasa de analfabetismo
al 3 % en el 2006".
Los mbitos susceptibles de evaluacin a travs de indicadores, en el marco del proceso de planeacin estratgica, son los productos, resultados e impactos. De all que los indicadores tomen
el nombre de indicadores de proceso, producto, resultado e impacto, receptivamente.*
Productos
Resultados
Impactos
Los productos se refieren a resultados del programa a nivel de componentes y responden a preguntas como: Tuvieron las actividades realizadas los productos esperados, beneficiando al grupo
objetivos predefinidos?, en que magnitud?. La calidad de los bienes y servicios entregados por
el programa tambin pueden considerarse como resultados a nivel de productos. En este punto
conviene distinguir, para fines evaluativos, entre la calidad objetiva y la calidad subjetiva. La
primera se refiere a la calidad tcnica de los bienes y servicios entregados. Por ejemplo, calidad
pedaggica de los textos escolares, aporte calrico de las raciones, tiempo promedio y mximo
para la entrega de un servicios, etc.; en tanto que la segunda se refiere a la percepcin que tienen
los usuarios respecto al bien o servicios recibido. Por ejemplo, porcentaje de aceptacin de las raciones, grado de satisfaccin de los usuarios, etc.
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Los resultados intermedios corresponden al segundo tipo de resultados que se produce en una secuencia de tiempo. En la matriz de marco lgico este tipo de resultado se sita generalmente a
nivel de propsito o componente, segn las caractersticas del programa. Se refiere a cambios en
el comportamiento o actitud de los beneficiarios o certificacin del cambio en el estado de ellos,
una vez que han recibido los bienes y servicios que entrega la Institucin. Ejemplos de este tipo
de resultados son: porcentaje de jvenes con actitud critica frente a loas drogas despus de participar en talleres de sensibilizacin; nmero de innovaciones organizacionales despus de un programa de capacitacin; agricultores que estn desarrollando nuevos cultivos despus de acceder a
transferencia tecnolgica; etc.
Por ltimo, los impactos son resultados a nivel de fin o de la visin de la Institucin. Implican un
mejoramiento significativo y, en algunos caos perdurable en el tiempo, en alguna de las condiciones o caractersticas de la poblacin objetivo que se plantearon como esenciales en la definicin
del problema que dio origen al plan. Un impacto suele expresarse como un beneficio de mediano
y largo plazo obtenido por la poblacin atendida. Cuando la intervencin es una categora de inversin de capital (fsico, humano o social), su beneficio no desaparece si de deja de participar en
el programa. Por ejemplo, aumento en el nivel de remuneraciones de lo jvenes capacitados; aumento en la productividad promedio de las tierras manejadas y/o aumento en el nivel socioeconmico de las familias en el programa de asistencias tcnica; reduccin de la tasa de reincidencia de jvenes con problemas delictuales, etc.
Producto
Resultado
Impacto
Eficacia
Eficiencia
Economa
Calidad
Eficacia. Se refiere al grado de cumplimiento de los objetivos de una intervencin a nivel de propsito (objetivo general), sin considerar necesariamente los recursos asignados para ello. Es posible
obtener medidas de eficacia, en tanto exista la claridad respecto de los objetivos de una Institucin.
Planeamiento Estratgico David Medianero Burga
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As, servicios que producen un conjunto definidos de prestaciones, orientadas a una poblacin acotada, pueden generar medidas de eficacia tales como cobertura de los programas grado de focalizacin en la poblacin objetivos, porcentaje de alumnos egresados de enseanza medias, etc.
Calidad. Es una dimensin especfica del concepto de eficacia, que se refiere a la capacidad para
responder en forma rpida y adecuada a las demandas de usuarios o beneficiarios. Evala atributos
del producto entregado, tales como: oportunidad, accesibilidad, precisin y continuidad en la entrega del servici, comodidad y cortesa en la atencin. Algunas relaciones que reflejan este concepto
son, por ejemplo, nmero de reclamos sobre el total de casos atendidos, tiempo de tramitacin de
beneficios, tiempo de espera en oficinas de atencin de pblico o velocidad de respuesta ante cartas,
llamadas o reclamos por parte de los usuarios.
Eficiencia. Describe la relacin entre dos magnitudes: la produccin fsica de un producto y los
insumos o recursos que se utilizan para alcanzar ese nivel de producto. En otros trminos, se refiere a s las actividades de un programa se ejecutaron, administraron y organizaron de tal manera que
se haya incurrido en el menor costos posible para generar los productos y/o componentes esperados
(asignacin y uso ptimo de recursos de manera que se maximiza la entrega de productos y/o componentes para un presupuesto o monto de recursos dado).
En el mbito de los programas pblicos existen muchas aproximaciones a este concepto. En general, se pueden obtener mediciones de costo medio de produccin (costos por beneficiario, costos
por componente, etc.) y medidas de productividad media de los distintos tipos de factores (usuarios
atendidos por unidad de tiempo, consultas diarias por mdico, ndice de ocupacin de camas hospitalarias, relacin horas de supervisin por escuela, nmero de docentes por alumnos, etc.)
Economa. Este concepto se relaciona con la capacidad de una institucin para generar y movilizar
adecuadamente sus recursos financieros. La administracin de recursos exige siempre el mximo de
disciplina y cuidado en el manejo del presupuesto, de la preservacin del patrimonio y de la capacidad de generar ingresos. Algunos indicadores de economa pueden ser la capacidad de autofinanciamiento, la capacidad de ejecucin de su presupuesto o su nivel de recuperacin de prstamos.
Pertinencia: deben referirse a los productos esenciales de la Institucin, de modo que reflejen ntegramente el grado de cumplimiento de sus objetivos.
Las actividades o unidades que se escogen para ser medidas deben ser comparables de un
momento del tiempo a otros (semestralmente, anualmente, etc).
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Los indicadores deben ser independientes y responder principalmente a las acciones desarrolladas por el programa. Se debe usar indicadores que puedan estar condicionados en sus resultados por factores externos, tales como la situacin general del pas o la actividad conexa
de terceros, sean estros pblicos o privados.
Los indicadores deben tomar en cuenta las situaciones extremas no para promediarlas y
esconder por este medio las falencias de algunas de las unidades o elementos del sistema-, sino por el contrario, para sugerir indicadores especficos para cada elemento, especialmente
cuando sus resultados sean demasiado divergentes con los otros.
La informacin que sirva de base paral a elaboracin de indicadores debe ser recolectada a
un costo razonable y con la garanta de confiabilidad necesaria.
Los datos bsicos del os indicadores deben ser sustentados en sistemas que puedan ser auditados. Por lo tanto, los sistemas de recoleccin de informacin, regulares o ms complejos
deben quedar establecidos en los Medios de Verificacin, al momento de definir el indicador.
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INDICADORES
VISION
IMPACTO
MISION
EFECTOS
PRODUCTOS
ACCIONES
PROCESO
VERIFICADORES
SUPUESTOS
INSUMO
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