43 43

Para Dunn, el anlisis de polti-

cas pblicas es una metodolo-
ga para formular problemas
con la nalidad de buscar solu-
ciones y que incorpora cinco
procedimientos generales: es-
tructuracin de problemas,
pronstico, recomendacin,
monitoreo y evaluacin. De
manera tal que la evaluacin
forma parte integral del proce-
so de anlisis de polticas p-
blicas. De ah que se considere
el anlisis de polticas pblicas
como un proceso cclico que
comprende la denicin del
problema, la eleccin de polti-
Anlisis
de polticas pblicas
(Primera parte)
Carlos Salazar Vargas
La poltica es ms peligrosa que la guerra,
porque en la guerra solo te matan una vez.
Wiston Churchill
cas, el monitoreo o evaluacin
de los resultados de esas pol-
ticas y la redenicin del pro-
blema.
A su vez, para elaborar una
poltica pblica, se recurre a un
anlisis de polticas pblicas
como parte del estudio nece-
sario para su formulacin e im-
plementacin, lo cual, repre-
senta ms un arte que una
ciencia propiamente dicha,
porque dentro de este con-
cepto el mbito de la poltica
pblica es meramente prctica
y repetitiva.
44
Diferencias entre
evaluacin y anlisis
La evaluacin es indispensable
para el anlisis, por cuanto la
primera suministra informacin
de base, necesaria para el se-
gundo. A veces tienden a con-
fundirse estos dos conceptos
cuya diferencia fundamental es-
triba en que la evaluacin es
ms descriptiva que el anlisis,
ya que al demostrar qu fue lo
que sucedi, incluye necesaria-
mente una visin retrospectiva.
El anlisis en cambio, va ms
all y a partir de la evaluacin in-
tenta explicar porqu se dieron
los hechos en tal o cual sentido.
En trminos generales, es posi-
ble aseverar que se evala fun-
damentalmente para proceder
al anlisis.
1
En consecuencia,
cuando se analiza una poltica
pblica adems de tener en
cuenta los distintos momentos
que saca a ote la evaluacin
es necesario, tambin, observar
cules son los principales y ms
destacados principios rectores,
aquellos factores directivos y los
elementos regentes ms impor-
tantes que inciden permanente-
mente sobre ella.
Al respecto, dice Thoenig
que el anlisis de polticas p-
blicas es una disciplina de las
ciencias sociales que utiliza
mltiples mtodos de investi-
gacin y de argumentacin
para producir y transformar la
informacin pertinente de cier-
ta poltica, informacin que
puede ser empleada dentro de
los contextos polticos a n de
1
No es posible hacer anlisis de polticas si no se cuenta
con una evaluacin previa, que sirva para fundamentar las
armaciones. Se puede especular, lo cual tambin es vli-
do, pero la especulacin, de ninguna manera, es anlisis
de polticas.
resolver los problemas de la
poltica-accin (1981). Es co-
mn, tambin, distinguir entre
el policy analysis y el policy de-
sign (anlisis y diseo de polti-
cas pblicas). Este ltimo, es
una actividad en la cual el obje-
tivo sera creativo por naturale-
za: ya habiendo adoptado un
resultado social y poltico como
un efecto deseado, el experto
estructura e inventa a la luz de
su propia preferencia solucio-
nes alternativas, o ms bien,
polticas pblicas alternativas,
a n de determinar y de encon-
trar aquella que tenga la mayor
probabilidad de alcanzar este
n.

El anlisis propiamente di-
cho, por su parte, busca otra
cosa: ste no cuenta con una
alternativa preferida consciente-
mente preestablecida, sino que
ensaya en orden a claricar las
consecuencias de una o varias
opciones y observar ex ante o
ex post para predecir o descri-
bir la cadena de efectos produ-
cidos. Son como dos caras de
una misma moneda: el estudio
de las opciones polticamente
factibles en materia de accin
gubernamental y el estudio de
los procesos y de las estructu-
ras para la consecucin de es-
tas opciones y se deben consi-
derar tanto la una como la otra.
Una denicin ms amplia, pero
asimismo ms suelta y menos
consistente, es que el anlisis
hoy en da es: la produccin
de informacin y de interpreta-
ciones sobre y a partir de la
consideracin de las polticas
pblicas. De manera general,
se trata de una prctica, un es-
tilo comn a un cierto nmero
de profesionales que analizan
fenmenos polticos particula-
res y diversos.
45 45
Componentes esenciales
del anlisis de polticas
pblicas
Toda poltica pblica involucra
tres sistemas: el poltico, el ad-
ministrativo y el social. El
social,
2
porque de alguna ma-
nera pretende ser una res-
puesta del Estado/Gobierno a
problemas, demandas o nece-
sidades de la sociedad. El sis-
tema poltico, porque funda-
mentalmente es en el mbito
de lo poltico donde se toman
las decisiones. Y nalmente el
sistema administrativo, porque
es el que va a ejecutarla, a po-
ner en marcha esas posibles
soluciones que impactan en el
subsistema social que es el
que recibe los benecios o los
perjuicios de la accin del Es-
tado/Gobierno.
En este orden de ideas,
cuando se habla de anlisis de
polticas pblicas es necesario
mirar el proceso global y dentro
de l, la forma singular y carac-
terstica como se involucran
estos tres sistemas, con el n
de intentar dar explicacin a lo
que sucede con la accin del
Estado/Gobierno y derivar ele-
mentos que permitan contribuir
a mejorar la gestin. De ah que
el anlisis de polticas no sola-
mente tenga un carcter expli-
cativo y acadmico sino que
contribuya tambin, un intento
2
Los trminos sociedad y sistema social son usados
libremente, incluso por los expertos en ciencias sociales.
Sin embargo, en general se pretende que la palabra social
tenga una cierta extensin: las relaciones administrativas y
polticas son tipos especcos de relaciones sociales. Aun-
que sistema social es un trmino al cual se da un sentido
ms especco, tambin es un concepto amplio. Talcott
Parsons en la pg. 55 de Toward a general throry of actino
dene el sistema social por tres caractersticas: 1) dos o
ms personas actan entre s, 2) en sus acciones tienen
en consideracin como es probable que las otras acten y
3) a veces actan conjuntamente para conseguir objetivos
comunes.
por contribuir a que la gestin
sea cada vez mejor.
Al respeto asegura Thoenig,
que es por medio del anlisis
de polticas pblicas, como se
logra entender aquello de que el
trabajo cientco puede ser
como una caja de herramientas,
en el sentido de que existe un
conjunto de modos de razona-
miento, de maneras de saber
hacer las cosas, de formas de
operar -las idas y venidas- entre
los conceptos involucrados, con
las tcnicas y los datos. Esta
caja de herramientas contendra
la prctica, la investigacin, la
consejera, la formacin y la re-
unin de expertos, por lo cual,
las divergencias tericas y epis-
temolgicas pueden ser consi-
derables y a menudo explci-
tas en la presentacin de cier-
tos trabajos que son reconoci-
dos como muy iluminadores.
Como de una gran utilidad
para lo anterior, se puede carac-
terizar a la observacin analtica
que tiene los politlogos y los
socilogos polticos mediante
los siguientes rasgos:
En su calidad de ser ella
misma, una poltica pblica
es un problema. Para la in-
vestigacin, cumple la fun-
cin de ser especca; y,
para la gestin, constituye
una estrategia particular de
gobierno;
El anlisis se apega a dos
aspectos de las polticas
pblicas, proporcionalmen-
te separados y combinados
a la vez: su contenido y el
proceso de trabajo que re-
cubre (Van Dyke, 1968). El
contenido aporta, a travs
del sentido que el anlisis le
imprime un conjunto social y
poltico, de manera que todo
aquello que se encuentra en
juego especialmente las
relaciones y los valores se
ven afectados. La racionali-
dad se da, pues, en las si-
tuaciones y en las estructu-
ras de los funcionamientos,
pero nunca en los objetivos
ni en los criterios abstractos
(por ejemplo la ecacia).
Las polticas pblicas son
un factor pertinente de la
constitucin y transforma-
cin de un espacio pblico
(polity) y de un conjunto so-
cial. Al asignar recursos, el
gobierno hace mucho ms
que simplemente suminis-
trar bienes y servicios;
Dentro del campo que se
considera, el analista cuenta
con el hecho de que los fe-
nmenos se desarrollan a
varios niveles individual,
grupal, organizacional, de
las clases sociales de ma-
neras que no son necesaria-
mente, idnticas;
El analista considera priori-
tariamente las dimensiones
del campo en el cual ocurre
la accin, antes que recurrir
a las dimensiones fuera del
alcance del campo social y
poltico que l toma en cuen-
ta. Su actitud es, pues, es-
tratgica.
De acuerdo con lo visto, el
anlisis de polticas pblicas no
es, ni mucho menos, una crea-
cin enteramente original, naci-
da de la simple evolucin de la
disciplina. Numerosas tcnicas
46
y aproximaciones son comu-
nes a todas las ciencias socia-
les y los modos de razonamien-
to de los cuales ste se nutre,
son grandemente impulsados
dentro del legado de las cien-
cias polticas y de la sociologa.
En cambio, es el ensamblaje
de diversos elementos, en el
abanico de los modos de razo-
namiento y en su articulacin,
los cuales dejando de lado el
problema del contenido de las
polticas pblicas como fen-
meno poltico forman el ca-
rcter bastante particular que
se revela en cada trabajo de los
especialistas (Elkin, 1974).
Tipologas para el anlisis
de las polticas pblicas
Al igual que en la evaluacin en
el campo del anlisis de polti-
cas pblicas existen diferentes
clasicaciones y tipologas que,
a menudo, se entretejen unas
con otras. stas pueden variar
en funcin del paradigma con
que se trabaje, el campo de
accin al que se dirija, en fun-
cin de la perspectiva tempo-
ral, en razn de los contenidos,
as como otras muchas combi-
naciones de las anteriores. A
continuacin y simplemente a
manera de informacin una
relacin de la muchas clasica-
ciones encontradas.
En funcin del paradigma: a.
Anlisis clsico, racionalista,
positivista, experimentalista
centrado en los objetivos,
Anlisis pluralista, participa-
tivo, constructivista...
En funcin del campo al que b.
dirija su accin: Anlisis es-
tratgico y Anlisis operativo
En funcin del mtodo de c.
investigacin: Anlisis des-
criptivo, Anlisis analtico,
Anlisis integral
En funcin del propsito: d.
Anlisis formativo, Anlisis
recapitulativo, conclusivo o
de resultados
En funcin de la perspectiva e.
temporal: Anlisis ex ante,
Anlisis intermedio, Anlisis
ex post
En cuanto a los analistas: f.
Anlisis interno, Anlisis ex-
terno, Anlisis mixto,
En funcin de los Conteni- g.
dos: Anlisis de necesida-
des, Anlisis de conceptua-
lizacin o diseo de la polti-
ca pblica, Anlisis de im-
plementacin, Anlisis de
resultados, Anlisis de Im-
pacto, Anlisis econmico.
Como se pude observar con
lo anteriormente expuesto,
existe mucha interrelacin y
hasta confusin entre lo que se
entiende por Evaluacin y
aquello que se entiende por
Anlisis, hasta el punto de que
algunos autores los consideran
como irremediablemente com-
plementarios y que siempre
deben ir ligados. Sin embargo,
la tendencia es irlos separando
cada vez ms, pues aunque
parezca ilgico sobre todo,
para nes eminentemente di-
dcticos, es posible hacer eva-
luacin sin anlisis, en forma
independiente de l, en perio-
dos distintos y con mtodos
diferentes. As, mientras que la
primera nos dice qu fue lo que
sucedi, el segundo nos aclara
por qu y cules fueron las ra-
zones y las causas para que
eso que previamente explicit
la evaluacin sucediera. De
ah que los mtodos aqu pre-
sentados, sean tambin com-
plementarios entre s e inter-
cambiables ente estos dos
procesos, lo mismo que las he-
rramientas que a continuacin
se presentan.
Supuestos bsicos del
anlisis de polticas
pblicas
El anlisis de polticas pblicas
se fundamenta en cuatro pre-
misas. La primera, rompe con
la visin tradicional de una ad-
ministracin pblica absoluta-
mente dependiente del poder
poltico. Plantea que el sistema
administrativo es un actor im-
portante y fundamental, es de-
cir, que tiene autonoma, no es
absolutamente dependiente y
tampoco es jerrquico ni pira-
midal. Lo que existe en su inte-
rior es una estructura polirqui-
ca, con muchos polos de po-
der
3
que dependen de sus rela-
ciones con el sistema poltico y
con la sociedad.
Cuestiona as, la concep-
cin tradicional de la adminis-
tracin pblica en varios cam-
pos. De un lado, las teoras li-
berales clsicas del Estado
aquellas que predican que el
Estado debe servir al inters
general muestran a la admi-
nistracin pblica como un in-
termediario entre el Estado y la
sociedad, en la medida que la
administracin pblica es la
que presta servicios, mantiene
3
Robert Dahl, tiene un interesante estudio respecto a los
mltiples y variados centros de poder dentro de organiza-
ciones gubernamentales estadounidenses, en Polyarchy-
participation and opposition.
47 47
el orden, hace que la ley fun-
cione, etc. Dichas teoras sea-
lan a la Administracin Pblica
es una estructura de poder,
eminentemente jerrquica, de-
pendiente del poder poltico.
De acuerdo con este enfoque,
es un ente que depende del
poder poltico y que simple-
mente ejecuta rdenes. De otro
lado, la concepcin marxista
plantea que el Estado es fun-
damentalmente un instrumento
de dominacin social y que la
administracin pblica es un
medio, ya no de intermedia-
cin, sino de dominacin de
una clase sobre otra. En este
sentido, la administracin p-
blica tambin depende por
completo del poder poltico, lo
cual coincide con el enfoque li-
beral, al considerar que su es-
tructura se pliega a un orden
jerrquico.
A pesar de las grandes
contribuciones de Max Weber
al desarrollo de la administra-
cin pblica, del aporte orga-
nizacional y funcional y de que
ahora sea vista como algo par-
ticular y diferente, con una le-
gislacin particular
4
la admi-
nistracin pblica y a pesar
del aporte organizacional y
funcional se considera toda-
va como una estructura est-
tica, jerrquica y dependiente
del poder poltico. Frente a es-
tas visiones estructurales y r-
gidas, el anlisis de polticas
pblicas hace una real contri-
bucin: propone mirar la admi-
nistracin pblica desde una
perspectiva dinmica, con un
4
Distinta a la organizacin privada: se nancia con presu-
puesto, no con el producto del mercado; tiene la compleji-
dad de grandes organizaciones sociales, etctera.
poder propio y variado del or-
den polirquico, en continua
interaccin con los sistemas
poltico y social. Es entonces
cogestora del proceso.
El segundo elemento, rom-
pe con la ptica que analiza
aisladamente el sistema polti-
co, el sistema administrativo y
el sistema social, tratados
como compartimientos estti-
cos independientes y separa-
dos. La realidad no es as, la
discusin entre poltica y admi-
nistracin -entre tcnicos y po-
lticos- es sin duda un tema de
gran debate, pero desde el
punto de vista del anlisis de
polticas pblicas no tiene nin-
gn sentido apreciarlos en for-
ma separada, porque en la
prctica todos los elementos
de la realidad, condicionan y
estn interrelacionados mutua-
mente: la sociedad con la ad-
ministracin y con el sistema
poltico y stos a su vez con
ella. Lo que hay que analizar
son los procesos complejos
que se forman en esta arena
comn.
En tercer lugar, el anlisis de
polticas no se queda en la
perspectiva de la eciencia
econmica. Esta sin duda, es
una dimensin bien importan-
te, pero va ms all porque al-
rededor de la ejecucin de una
poltica estn las presiones de
la sociedad y las presiones po-
lticas, que necesariamente
trascienden la dimensin de la
eciencia econmica. Por con-
siguiente, las polticas pblicas
no se pueden mirar como el
simple trnsito a travs de una
instancia administrativa que
funciona con la misma lgica
de la administracin privada.
5

Ese es precisamente una
parte importante del debate
actual de la reforma del Estado
y de la administracin pblica.
5
De ah el debate contemporneo de si los criterios de efec-
tividad (eciencia y ecacia) de la administracin privada,
son vlidos y aplicables tambin para el funcionamiento de
la administracin pblica.
48
Por ltimo y como cuarta
premisa, es importante resal-
tar que en el anlisis de polti-
cas pblicas la legitimidad de
la administracin pblica que
se plantea al menos en dos
formas. Una, derivada del sis-
tema poltico la propia de los
procesos electorales que
constituye una forma de legiti-
macin como parte del apara-
to estatal: es lo que algunos
autores llaman la legitimacin
de onda larga. La otra, la legi-
timacin producto de los ser-
vicios que presta la adminis-
tracin pblica a la sociedad,
o sea, su relacin permanente
con sus clientelas sociales y
que se pude entender como la
onda corta para signicar el
diario proceso de legitima-
cin que se produce. Depen-
diendo de si esas clientelas
6

consideran que esa parte es-
pecca de la administracin
pblica est prestando buen
servicio, sta recibe un com-
ponente de legitimacin. En
caso contrario, no se legitima.
De nuevo aparece la relacin
administracin-sociedad como
vnculo estrecho y cercano.
Caractersticas del anlisis
de polticas pblicas
Para cualquier buen anlisis de
polticas pblicas, es bien im-
portante tener siempre presen-
te y sobre todo hacer fre-
cuente alusin, a por lo menos
cinco caractersticas:
La primera, toma la poltica
pblica como unidad de anli-
sis: su unidad de anlisis es la
6
Clientelas en trminos de personas que reciben determi-
nados servicios que presta la administracin.
poltica pblica considerada
como un todo, vista en su pro-
ceso global, es decir, sin hacer
un retrato de la realidad o sec-
cionarla en un momento dado.
Desde esta perspectiva se
mira en conjunto lo que pasa
desde que se inicia esa polti-
ca hasta el momento en que
se analiza.
El segundo lugar, el anlisis
de la poltica tiene una ambi-
cin explicativa. Pretende de-
cir qu fue lo que pas y por-
qu pas, no simplemente
contar lo que sucedi. El an-
lisis de poltica es como la
puesta a prueba de una hip-
tesis, en el sentido de que si
se realiza un determinado tipo
de accin, probablemente se
producirn determinados tipos
de efectos. Lo que en realidad
hace el analista recurriendo a
los instrumentos de las cien-
cias sociales y econmicas
es mirar si esa hiptesis es v-
lida o no. Debe tambin sacar
a ote cules fueron los verda-
deros objetivos de la accin
estatal, porque no siempre lo
que dice el discurso de la pol-
tica es lo que efectivamente se
realiza.
7
el analista de la polti-
ca no se puede contentar con
lo que es para consumo pbli-
co, tiene que escudriar y mi-
rar qu es lo que efectivamen-
te se propone una poltica, qu
es lo que realmente persigue
como efecto.
La tercera caracterstica es
que el anlisis de poltica ape-
7
Algunos formuladores de polticas recomiendan que lo que
es de consumo masivo, no siempre debe ser todo lo que
dice la poltica. Proponen especcamente, la necesidad de
tener dos tipos de informacin: una abierta y otra informa-
cin ms reservada.
la al anlisis diacrnico, es de-
cir, al anlisis histrico. Una
poltica sin duda, tiene que ser
considerada dentro de un
contexto histrico. Al analizar
por ejemplo, la poltica de vi-
vienda social en un pas cual-
quiera, no se pueden mirar
simplemente los resultados;
hay que considerar porqu se
lleg a formular esa determi-
nada poltica, cules fueron
los antecedentes, en qu con-
sisti el discurso de la poltica,
cmo se ejecut, cules fue-
ron los recursos que se le
asignaron, qu pas en el pro-
ceso de implementacin y -
nalmente, qu resultados tuvo.
Con base en toda esa infor-
macin, se intenta -conside-
rando el proceso en su con-
junto- formular tesis o hipte-
sis explicativas.
En cuarto lugar, el anlisis
de polticas hace saltar, por as
decirlo, las barreras entre el
sistema poltico, el sistema ad-
ministrativo y el sistema social.
Se puede entender como un
corte trasversal que pone en
relacin estos tres sistemas y
por lo tanto, establece una no-
vedosa forma de abordar la re-
lacin Estado-sociedad, priori-
zando lo que podramos deno-
minar el momento estatal ad-
ministrativo.
Por ltimo, la quinta carac-
terstica demuestra que el
anlisis de polticas pblicas
trabaja con un supuesto teri-
co-metodolgico muy impor-
tante: considera al Estado
como una organizacin social
49 49
compleja,
8
al interior de la cual
hay conictos.
9
No es una enti-
dad sin suras que funciona en
forma monoltica, unicada y
armnica; por el contrario, al-
berga en su interior los mismos
conictos de la sociedad, las
mismas contradicciones que
se observan en el conglomera-
do social, las dismiles y mu-
chas veces contradictorias
fuerzas y la diversidad de inte-
reses presentes en todo siste-
ma social, lo cual inevitable-
mente incide en los procesos
de ejecucin de las polticas
pblicas. En este sentido se
podra decir que el proceso de
ejecucin de la poltica pblica
es el reejo y la sntesis de: los
intereses del sistema poltico (o
rgimen poltico) que se expre-
saron en su formulacin; los
intereses del sistema adminis-
trativo que tambin entran a
8
Esta caracterstica, precisamente, rompe con esquemas
tradicionales tanto del marxismo como de las teoras libera-
les, para analizar en forma ms acorde con la realidad- el
aparato estatal.
9
Algunas veces el conicto se considera como anormal
o patolgico. Sin embargo, esta perspectiva de anlisis lo
entiende como algo perfectamente normal, inherente al
concepto mismo de la sociedad. El problema se puede pre-
sentar cuando no existen las reglas institucionales claras,
los canales apropiados a las instancias determinadas para
que los conictos se puedan tramitar y resolver sin grandes
traumatismos.
jugar en la implementacin
haciendo que sta, por mo-
mento, se desve en uno u otro
sentido, y tambin, por supues-
to, los intereses de las fuerzas
sociales donde estn al nal
de cuentas las personas que
reciben las acciones concretas
y pueden reaccionar a favor o
en contra de ellas.
10
Y es que
cuando se hace referencia a
los intereses del sistema admi-
nistrativo, hay que tener pre-
sente que los distintos sectores
10
Vale la pena recordar a este respecto, que con el nombre
de contrapeso o balanza de los poderes se reconoce la
teora preconizada por Aristteles y Locke y enunciada por
Montesquieu en su obra Del espritu de las leyes. Con ella
se pretenda contrarrestar casi mecnicamente los ex-
cesos que pueden cometer en sus funciones aquellos que
dirigen los destinos del Estado. Para justicar esa teora,
Montesquieu parte de la base de que dichos abusos se
originan en el hecho de hallarse concentradas en una sola
persona, las facultades de hacer las leyes y de aplicarlas
(tirana y absolutismo) y que para corregirlos, basta dividir o
desmembrar el poder supremo en tres poderes diferencia-
dos, autnomos e independientes entre s, estructurndolos
de modo que la accin de uno no interera con la de otro
y que todos juntos por un juego en que los intereses y
conveniencias de cada cual, considerados a la luz de las
respectivas facultades cumplan la misin de dispensar el
bien y la justicia. Estos tres poderes son:
El Legislativo, que corresponde a las Cmaras (Baja y
Alta en algunos pases o de representantes y senadores
en otros) y queda encargado de elaborar o modicar las
leyes segn las aspiraciones de inters pblico.
El Judicial, encargado de administrar justicia, castigar cr-
menes, interpretar las leyes (tribunales) en los casos de
conicto y en los otros que deban aplicarse, y
El Ejecutivo, dedicado a aplicar las leyes gobierno) por
medio de los organismos que lo secundan.
Algunos tratadistas sitan entre estos tres poderes un cuarto
(armnico y moderador) que corresponde al jefe de Estado
propiamente y que trata de armonizar los roces y conictos
que en el ejercicio de aquellos puedan producirse.
de la administracin pblica
en la media en que ganan au-
tonoma imponen sus intere-
ses por encima de los intereses
de la poltica pblica. Lo mismo
puede suceder con los intere-
ses del sistema social, pues
muchas veces es la misma ciu-
dadana que en la mediad que
gana autonoma, impone sus
interesa por encima de aque-
llos de la Poltica Pblica. Como
resultado de lo anterior, el apa-
rato estatal es una arena per-
fectamente empapada de con-
ictos sociales y polticos como
elemento normal y forma de
ser, funcionar y decidir. Lo con-
trario sera imaginar una socie-
dad homognea, en la que to-
dos pensaran igual, lo cual
aparte de ser a todas luces,
una perfecta utopa sera una
situacin bastante tediosa y
muy aburrida.
nfasis en el anlisis de
polticas pblicas
Dos grandes corrientes han ve-
nido haciendo carrera entre los
analistas de polticas pblicas,
en relacin tanto con los pape-
les que desempean quienes
integran cada grupo, como con
el nfasis de cada uno de ellos
en las particularidades del pro-
ceso.
Una primera categora es la
de los asesores de quienes to-
man decisiones polticas. Para
ellos por lo general la poltica
pblica es bsicamente un
conjunto de decisiones y, por
consiguiente, la etapa o mo-
mento fundamental es la for-
mulacin. Su preocupacin
central es el que la poltica se
50
formule de la mejor manera po-
sible, que tenga el mayor nivel
de coherencia.
11
Su nfasis se
concentra en el problema de la
decisin y la previsin. Su pre-
ocupacin primordial radica en
la forma como los distintos pro-
blemas de la incertidumbre
presentes en toda decisin
estn manejados y en la mane-
ra de llegar a la mejor decisin
posible. En principio, no les
preocupa mucho, lo dems.
Una segunda corriente o
tendencia es la de los analistas
independientes es decir, que
no son funcionarios del Esta-
do, quienes consideran que
la poltica pblica no son slo
buenas intenciones. Les im-
porta lo que efectivamente el
Estado hace y por consiguien-
te aseguran que el momento
ms importante de la poltica
es la ejecucin. As, ponen en
la etapa de implementacin
todo su nfasis y empeo.
Para esta clase de analistas, la
poltica pblica es lo que el Es-
tado hace y por consiguiente
aseguran que el momento ms
importante de la poltica es la
ejecucin. Ponen en la etapa
de implementacin todo su n-
fasis y empeo. Para esta cla-
se de analistas, la poltica p-
blica no es como para los an-
teriores, un conjunto de inten-
ciones, sino un conjunto de
acciones.
12
Estas dos posiciones, antes
de verse como excluyentes,
11
Entiendo por coherencia, la ausencia de contradicciones
lgicas.
12
Algunos autores, entre otros el francs Paulo Rocoeur en
El discurso de la accin y el argentino Eliseo Vern en Cons-
truir el acontecimiento: los medios de comunicacin masiva
y el accidentalismo, consideran el discurso como accin.
deben asumirse en su conjunto
porque la poltica pblica es
tanto lo que el Estado dice
como lo que el Estado hace:
tanto las formulaciones como
las acciones mismas que desa-
rrolla el Estado. Lo anterior, im-
plica que cuando se analice
una poltica pblica, sea nece-
sario indagar y estudiar qu
pas en su origen, cmo, cun-
do y porqu se incluy en la
agenda gubernamental, cmo
se formul, cmo se implemen-
t y hacer los ejercicios de eva-
luacin correspondientes. Es lo
que proponemos llamar el pro-
ceso integral de las polticas
pblicas.
Por eso, tambin para el
anlisis -y en relacin con el
origen de cualquier poltica- es
muy importante determinar
cmo se da el trnsito de un
problema cualquiera (que ya
existe en la sociedad) a un pro-
blema considerado por esa
misma sociedad, como impor-
tante y por ello, socialmente
relevante. Es decir, es necesa-
rio averiguar Qu fue lo que
pas?, Cuntos, quines y
cmo intervinieron? Cules
otros actores se involucraron y
podran en el futuro hacerlo?
Quines se opusieron? y tam-
bin, con qu recursos de po-
der contaron? etc. Este paso
del llamado proceso integral,
entre la generacin y la etapa
de formulacin, puede des-
agregarse a su vez, en las si-
guientes seis subetapas
13
:
13
No existe todava un consenso generalizado en torno al
nmero, orden y secuencia, ni con respecto a las carac-
tersticas, actores, condiciones, causas y efectos de cada
una de ellas.
La bsqueda del asunto o
cuestin (issue search)
La ltracin de la cuestin (is-
sue ltration)
La denicin de la cuestin
(issue denition)
El pronstico (forecasting).
El establecimiento de objeti-
vos y prioridades, y
El anlisis de opciones.
Cada uno de estos pasos
que se supone recorre todo
Estado para responder a las ne-
cesidades y deseos de sus ciu-
dadanos son todo un rico cam-
po, muy abonado que es nece-
sario investigar, estudiar y sobre
todo, analizar, teniendo en cuen-
ta entre otras cosas que las
circunstancias de modo, tiempo
y lugar como los actores inter-
vienen y los recursos con que
cuentan, nunca son los mismos.
Este panorama se complica si
se tiene en cuenta la inevitable
particularidad de proceder cada
gobierno (su estilo propio). Es
importante plantear hiptesis y
respuestas alternativas de cmo
por ejemplo los gobiernos han
incluido consejeros presidencia-
les, asesores de cabecera, altos
comisionados, delegado con
poderes plenos y muchos otros
ms cargos de diferentes y va-
riada ndole, con el n de proce-
der a incluir un determinado
asunto en la agenda, bien sea la
ministerial, la de los mismos
asesores o la presidencial. Es
necesario, pues, determinar los
inevitables cambios tanto en el
proceso de formulacin, como
en el de implementacin y en
anlisis de polticas pblicas
para un determinado pas, con
cada gobierno en general y en
51 51
cada regin en particular. Y es
que en cada uno de los diferen-
tes territorios que conforman
nuestra particular y muy peculiar
idiosincrasia latina, los procesos
que se relacionan con el anlisis
integral de las polticas pblicas,
son afortunadamente propios,
diferentes y muy particulares los
unos de otros. Ah es donde ra-
dica la riqueza del anlisis com-
parativo: en la diversidad y varie-
dad de actores, procesos, leyes,
entornos y culturas. Realmente,
nada es igual.
Herramientas bsicas para
el anlisis
En todo campo, rea, discipli-
na, o perspectiva, es necesario
establecer las herramientas b-
sicas necesarias para acome-
ter su estudio. El campo de las
polticas pblicas no es la ex-
cepcin a esta regla, sobre
todo, cuando para la etapa de
anlisis se trata. De acuerdo
con lo anterior, se presentan a
continuacin algunas de las
herramientas bsicas, que se
han considerado como las ms
recomendadas y mnimas ne-
cesarias, como apoyo para in-
cursionar con paso rme y
decidido en esta rea de estu-
dio, investigacin y accin. Es-
tas son: (1) La parcialidad del
diagnostico unipersonal, (2) El
asunto o cuestin (issue), (3) El
surgimiento de ese asunto o
cuestin, (4) La toma de posi-
cin por parte del gobierno, (5)
Flujo y contra-ujo de toda po-
ltica pblica (6) La toma de po-
sicin por parte de otros acto-
res sociales, (7) La agenda gu-
bernamental y (8) El proceso
de la Agenda Gubernamental.
La parcialidad del
diagnstico unipersonal
Algo que de por s puede inva-
lidar la percepcin de la reali-
dad de una situacin cualquie-
ra y por ende el anlisis de una
poltica pblica, es el diagns-
tico que de ella se haga. El
diagnstico es el punto de
partida de todo un proceso de
evaluacin. Sin embargo, es
slo una visin de la realidad,
la visin de quien lo elabora;
por ello dependiendo de la po-
sicin y ubicacin que ocupe
cada uno de los diferentes ac-
tores, pueden dar lugar a dis-
tintas versiones de la reali-
dad.
14
De all la importancia de
que exista siempre la alternati-
va de discutir, de cambiar, de
corregir, todo diagnstico de
la realidad. Da a da se cuenta
con mejores herramientas para
aproximarse a la realidad pero
se trata simplemente de ello:
aproximaciones. Por lo ante-
rior, se plantea, en primer lu-
gar, el proceso de abordaje
interdisciplinario (multidimen-
sional) como base para la
construccin de todo el anda-
miaje que conlleva al anlisis
de una poltica pblica. En se-
gundo lugar, se propone la
planeacin estratgica situa-
cional (PES) y su concepcin
de momento como herra-
mienta ms real y por qu
no? ms adaptada a nuestro
medio latinoamericano.
15
14
La verdad es un asunto que merece un tratamiento -
siolgico. Aunque algunas ciencias (religin, teologa, comu-
nicacin, etc.) lo proponen como algo objetivo, sin embargo,
el aspecto de subjetividad est estrechamente con ella.
15
Mas adelante en este documento se presenta una bre-
ve descripcin de la PES, y se compara con la planeacin
tradicional. Esta presentacin se ha estructurado, desde el
punto de vista de los supuestos tericos de cada uno de los
planteamientos.
As, la fase de diagnstico
entendida como una investi-
gacin de carcter interdiscipli-
nario, que integra procesos de
captacin de datos, hasta su
anlisis e interpretacin que
viene avanzando dentro del ca-
mino del proceso evaluativo, el
cual a su vez hace posible la
elaboracin de polticas pbli-
cas ms ecaces y de mayor
alcance se propone que sea
reemplazada por el concepto
de momento entendido como
instancia, circunstancia o co-
yuntura por la que atraviesa un
proceso que no tiene comienzo
ni trmino denido.
El asunto o cuestin
Los asuntos o cuestiones co-
rresponden al subconjunto de
los problemas sociales, aque-
llos que han dado el trnsito a
problemas objetivos, que por
su misma naturaleza podemos
llamar problemas polticos, es
decir, que han sido problemati-
zados debido a la intervencin
de agentes activos. En torno
de ellos, se encuentran, se in-
tegran o se separan, el Estado
por un lado y del otro los varios
intereses de los distintos sec-
tores de la sociedad. Este con-
junto de actores dentro de los
cuales el Estado es un actor
ms interacta conjuntamen-
te en el seguimiento, desarrollo
y resolucin del mismo.
Los comportamientos o ac-
ciones involucradas en estos
asuntos que bsicamente
pueden ser actitudes a favor o
en contra del asunto transfor-
man necesariamente el mbito
social existente. Para el anlisis
52
del tema en cuestin, se ten-
drn en cuenta slo aquellos
asuntos que sobrepasen el
mbito puramente civil y que
requieran, entonces, de la aten-
cin estatal.
Asimismo existe la respues-
ta (o en otras palabras una
toma de posicin) por parte del
Estado con respecto a un
asunto o cuestin determina-
do. Dentro de este panorama,
es bien importante, estudiar el
momento cuando esta res-
puesta (o toma de posicin) se
topa y se encuentra cara a
cara, con el problema que in-
tenta, pretende o ha decidido
ya solucionar.
El surgimiento de un asunto
o cuestin
De los distintos, variados e in-
numerable problemas que exis-
ten en toda sociedad, slo al-
gunos de ellos son enfrentados
o encarados por parte del go-
bierno. El resto inevitablemen-
te son omitidos y muchos la-
mentablemente casi olvidados
o dejados en un segundo pla-
no. Es posible que se pretenda,
por ejemplo, dejar pasar en for-
ma desapercibida algunos de
estos problemas, con el n de
evitar as, el hecho de enfren-
tarlos y comprometerse con su
solucin. Obviamente, ese pro-
ceder acarrea toda una serie
de circunstancias graves al-
gunas, leves otras, prximas
stas o remotas aquellas pero
de todas formas, llenas de
oportunidades y amenazas con
la incertidumbre que es nece-
sario sortear y ojal en lo posi-
ble lograr manejar.
Con respecto a aquellos
problemas que el gobierno en-
frenta porque considera so-
cialmente relevantes, se debe
en primer lugar proceder a
determinar, concretar y espe-
cicar cul es realmente el
asunto, cuestin, el issue y
cmo surgi.
Suele armarse que existen
asuntos problematizados, que
se encuentran en un callejn
sin salida, es decir, que son
cuestiones catalogadas como
insolubles. Sin embargo, el re-
zago de estos asuntos o la
manera como se sumergen
entre otros ms oportunos,
apropiados, de mayor enver-
gadura, etctera obedece a
la respuesta que proporcionan
los actores involucrados direc-
ta o indirectamente en el pro-
ceso. A muchos, el gobierno
les da la espalda (en otras pa-
labras, el gobierno les voltea
la cara) es decir, no los en-
frenta. Otras veces, se intenta
plantearlos pero no es posible
lograrlo, puede ser porque al-
gunos actores intentan presio-
nar y lo consiguen de tal for-
ma que los opacan, ahogando
as los intentos del Estado o
de otros actores, por conver-
tirlos en problemas socialmen-
te relevantes.
Con estos antecedentes, lo
esencial para el anlisis es en-
contrar la estructura bsica y el
engranaje primigenio que sirve
(o que sirvi) como base para
la gestacin del embrin co-
rrespondiente a ese issue, a
ese problema que se convertir
en asunto o cuestin. Para lo-
grar lo anterior, es necesario
conocer, entonces, el proceso
que dio lugar a ese surgimien-
to, las causas que lo originaron,
las circunstancias dentro de las
cuales se form, las fuerzas
que lo engendraron, los medios
que lo han motivando, hacien-
do cada vez ms notorio, acre-
centando su dinamismo o con-
crecin, hasta convertirlo en
una cuestin de inters para el
gobierno.
Es necesario adems, inferir
cules han sido las bases para
su desarrollo, en qu grupos se
identican, las principales ame-
nazas, sus expectativas priori-
tarias, cules actores estn a
favor, cules en contra, qu ra-
zones esgrimen, cules y cun-
tos recursos de poder exhiben,
etctera.
De esta forma, es posible
identicar los diferentes orge-
nes que se utilizaron y las dis-
tintas vas que se considerarn
necesarias para concluir su
posterior proceso de resolu-
cin. Al estudiar esta estructura
es muy recomendable enmar-
car esta informacin dentro del
modelo DOFA,
16
FODA o
SWOT.
16
Laureano Ladrn de Guevara presenta esta concepcin
instrumentalista de diagnstico, fundamentando su utilidad
para las posteriores fases o etapas del proceso integral, en
Estado, administracin pblica y desarrollo, pg. 111.