La evolución de la disciplina de Política Pública

y sus desafíos actuales. 1

Luis F. Aguilar

Este texto comprende tres apartados: 1) el nacimiento de la disciplina de

Política Pública (PP), en el que recordaré sus objetivos y primeros desarrollos
y revisaré sus supuestos; 2) la recepción de la disciplina en América Latina, en
el que señalaré las semejanzas y diferencias con el encuadre original
norteamericano y recordaré su contexto, problemas y aportaciones. En el
apartado 3) presentaré algunas consideraciones sobre la situación actual de la
disciplina y sus principales desafíos.

1. El nacimiento de la disciplina

Es conocido que el nacimiento formal de la disciplina tiene lugar a mitad de los

años 50, con el libro editado por Harold D. Lasswell y Daniel Lerner, The Policy
Sciences: Recent Developments in Scope and Methods, publicado en 1951 por
Stanford University Press, que reúne textos de politólogos, economistas,
psicólogos norteamericanos de desigual calidad, y en el que Lasswell expone
pioneramente su idea de las ciencias de la PP en su artículo, The Policy
Orientation. Él reelaborará con mayor refinamiento su propuesta fundadora
en 1970, en su artículo The Emerging Conception of the Policy Sciences, que
inaugura el primer número de la revista Policy Sciences, cuya aparición significa

1
El texto es una reelaboración del texto de la conferencia impartida en la Reunión Anual del INPAE,
Guadalajara, 17 de mayo 2018, en ocasión del reconocimiento que se me hizo por “Excelencia en la
trayectoria académica”. El contenido responde al tema que los directivos del INPAE me pidieron abordar
y que considero son importantes en el contexto actual, en el que se han agudizado los problemas
directivos de los gobiernos democráticos y en el que nuestra disciplina de Política Pública ha reconocido
sus defectos y ha explorado nuevos caminos.
1
que la disciplina de PP ya se había institucionalizado en el medio académico
norteamericano y que “la orientación” de las ciencias sociales hacia el estudio
de las políticas, observable en los años cincuenta, se había vuelto ya un
“campo” de estudio, académicamente reconocido y practicado por numerosos
investigadores, a pesar de las primeras oposiciones. (Evidentemente hay
otros autores pioneros en la disciplina de PP, como Edward S. Quade, autor
que aprecio, y también Yehezkel Dror, aunque su entusiasta propuesta
disciplinaria manifiesta una agenda no solo cognoscitiva).

La pregunta inicial de Lasswell “cómo aumentar la función inteligencia para

incrementar la racionalidad de la política”, desemboca en la propuesta precisa
del Objeto y Objetivo de las “policy sciences of democracy”, que consiste en el
“knowledge of” y el “knowledge in” del policy decisión making, el
“conocimiento de” y “el conocimiento en” la elaboración y decisión de las
políticas, siendo “el conocimiento de” la tarea inicial, que es necesaria para
avanzar hacia la tarea final de “el conocimiento en”.

Como recordarán, “Knowledge of” refiere al conocimiento del proceso de

elaboración de la decisión de la política como de hecho sucede en la situación
presente de un gobierno o como ha sucedido a lo largo de una historia de
decisiones con sus cambios y sus efectos. Se trata de una investigación
‘positiva’ (documental o empírica) que produce descripciones, clasificaciones,
explicaciones de las decisiones tomadas y las acciones emprendidas por los
actores gubernamentales y los actores sociales participantes en el proceso de
adopción de específicas decisiones de política pública. “Knowledge in” refiere
a la tarea de integrar los resultados del conocimiento obtenido sobre el
desempeño de la política actual y de su historia decisional con los resultados
del conocimiento (natural y social) que se tiene sobre la materia (económica,
social, ambiental, de infraestructura) de la PP, con el propósito de que los
conocimientos influyan e incidan en la deliberación y decisión de la política
para mejorar así la eficacia causal y costo-eficiencia de las acciones decididas
y maximizar u optimizar los valores de los objetivos públicos que se quieren

2
alcanzar. Esta tarea es ‘normativa’, de normatividad técnica, puesto que los
enunciados causales probados de las ciencias naturales y sociales y de sus
aplicaciones prácticas exitosas señalan las acciones idóneas y efectivas a
decidir a fin de realizar efectivamente los fines públicos preferidos y resolver
los problemas públicos.

La primera tarea de la disciplina enuncia el modo como los dirigentes públicos

adoptan en la práctica sus decisiones y señalan si lo hacen o no con base en el
conocimiento, mientras la segunda tarea establece el conocimiento como la
condición necesaria para que las decisiones directivas, que expresan e
instrumentan las políticas, sean socialmente efectivas y económicamente
eficientes. En efecto, eficacia refiere a la causalidad y la causalidad refiere al
conocimiento, cuyo objeto y producto es el descubrimiento y la validación de
las relaciones causales.

Los dos objetivos de conocimiento han dado origen a dos corrientes. El

Knowledge of es practicado por la antropología, psicología, sociología política,
ciencia política, que describen y en los casos mejores explican el modo como
los gobiernos toman de hecho sus decisiones, por lo que identifican actores,
prácticas, intereses en juego, restricciones (legales, económicas y políticas),
argumentaciones, inclinaciones, estrategias de comunicación y movilización,
fracasos o logros, pero no señalan ni están en condición de señalar cuáles son
las acciones apropiadas y causalmente eficaces que la política ha de incluir a
fin de resolver el problema público o realizar los objetivos públicos deseados.
Este tipo de estudio se presenta y celebra actualmente como el estudio del
“The Policy Process” o “The Policy Regime” (estudio del marco institucional,
actores, prácticas, intereses, ideas, referencias valorativas, recursos…), en
oposición al encuadre analítico del “The Policy Cycle”, que estudia las acciones
predecisionales y postdecisionales que integran y han de integrar la política
para que sea apropiada y efectiva. El enfoque más bien sociológico y
politológico del “Proceso” o del “Régimen” no sustituye ni agota el objetivo de
la disciplina, que no consiste única ni principalmente en conocer el modo como

3
de hecho se deciden las políticas y sus características, sino en considerar que
los resultados cognoscitivos de sus investigaciones, particularmente cuando
señalan las causas de los defectos y fallas de análisis, diseño e implementación
de políticas, son una actividad preliminar para avanzar a través del análisis y
del cálculo, científicamente sustentado y económicamente racional, hacia el
diseño de la política apropiada y efectiva, que es la tarea del Knowledge In,
que representa la razón de ser y la culminación de la disciplina. 2

Una revisión del nacimiento y evolución de la disciplina de PP descubre su

variedad de supuestos, algunos de los cuales son sólidos, mientras otros son
frágiles y cuestionables. Los enumero.

1. La disciplina considera que la cuestión central del gobierno en los regímenes

democráticos de los estados de derecho (y supone que EUA es un gobierno de
leyes y democrático) no consiste ni se ubica en la institucionalidad y naturaleza
pública de la decisión directiva del gobierno, que están razonablemente
aseguradas por el respeto a ley de los decisores ejecutivos y por la existencia
de controles del poder ejecutivo por otros poderes públicos, gobiernos y
agencias ciudadanas. La cuestión se centra en la efectividad de las decisiones
directivas (de políticas). Este primer supuesto de la disciplina es fundamental,

2
Sin entrar en detalle y discusión, es notorio que el auge disciplinario de la PP en nuestro medio y
mundialmente se debe en gran medida a investigaciones que son de carácter politológico y sociológico,
las cuales destacan, describen y a veces explican el proceso como se toman realmente las decisiones de
política, por lo que se enfocan en señalar las circunstancias sociales, económicas, políticas o
institucionales que favorecen u obstaculizan la decisión de una determinada política y/o en señalar el
número y perfil de los participantes en la decisión, sus límites cognoscitivos, sus ideas sobre los
problemas y sus soluciones, sus intereses políticos en juego, sus inclinaciones ideológicas, las normas
formales o informales que siguen en la promoción y concertación de determinadas opciones de política.
En mucho, las nuevas teorías del proceso de la PP (“coaliciones promotoras”, “corrientes
independientes”, “equilibrio interrumpido”…) y los enfoques del Régimen de PP, caen en el campo del
“conocimiento de”. Nos enseñan el modo como los gobernantes, actores políticos y actores sociales
adoptan sus decisiones y las llevan a cabo, pero no son muy relevantes sus contribuciones a la efectividad
e idoneidad de la PP, al señalamiento de cuáles son las acciones conducentes para producir los objetivos
de valor público y para remover o controlar problemas socialmente nocivos. La capacidad crítica que
muestra su enfoque de estudio y sus estudios no se acompaña con un aporte constructivo de mejora de
su efectividad y costo-efectividad, aunque será siempre valioso el señalamiento de los
condicionamientos limitantes y los defectos de las políticas a fin de evitarlos en los nuevos diseños e
implementaciones.
4
mantiene su vigencia y ha acrecentado actualmente su importancia. En efecto,
la disciplina de PP se planteó por primera vez la cuestión central de estos
tiempos, que se pregunta sobre la real capacidad y eficacia directiva de los
gobiernos democráticos, dado que su desempeño y resultados suscitan hoy
dudas, preocupaciones y decepciones o despierta ilusiones postdemocráticas.
El régimen democrático resuelve muy bien la cuestión de la legitimidad de las
autoridades públicas y de los gobernantes, pero no la cuestión de la
efectividad de los gobiernos legítimos.

2. La disciplina considera que el proceso mediante el cual el gobierno decide

sus políticas es un punto ciego de las ciencias que estudian el gobierno, como
las jurídicas, las politológicas, las administrativas, que no han estudiado el
proceso decisorio y, sobre todo, no poseen conocimientos que contribuyan a
asegurar su corrección y efectividad. La disciplina se presenta entonces como
una ciencia original, que llena el vacío cognoscitivo del proceso de gobernar,
que debe ser estudiado con precisión y debe sustentarse en el conocimiento,
a fin de evitar errores decisionales con graves consecuencias sociales. Este es
el segundo supuesto. No existe y, sin embargo, debe existir una disciplina de
las decisiones de PP.

3. La disciplina considera que el modo de gobernar en los regímenes

democráticos, a diferencia de los totalitarios y autoritarios, no puede ejercerse
según el arquetipo directivo del Plan (global, nacional), particularmente si se
trata de planes centrales impositivos y obligatorios para todos los actores de
la sociedad. En un régimen de libertades y derechos individuales no todo
puede ser planificado gubernamentalmente ni debe serlo exigiendo la
subordinación de los actores económicos, intelectuales y sociales a los
objetivos y las acciones que el Plan contempla y renunciar a sus proyectos de
vida. Las sociedades liberal-democráticas o social-democráticas no son
totalmente planificables ni planificandas. El gobierno gobierna mediante
políticas específicas que respetan derechos, libertades, o las integran y no
incorporan intervenciones ilícitas y arbitrariamente restrictivas del ejercicio de

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las libertades políticas, económicas, civiles, intelectuales, si éstas no ocasionan
males públicos y daños a terceros. El ámbito de la política pública no es total,
en correspondencia con el ámbito de lo público, delimitado por el ámbito
privado, constitucionalmente garantizado y socialmente constitutivo. Este
tercer supuesto significa que la disciplina de PP tiene sentido y es solo posible
de practicarse y valorarse en los regímenes democráticos. Por consiguiente, se
trata justamente de Policy Sciences of Democracy, como propuso y afirmó
correctamente H. Lasswell.

4. La disciplina considera que las ciencias sociales han superado sus fases
iniciales ensayísticas, ideológicas y axiológicas, y acreditan ahora validez
cognoscitiva, en razón de que su ejercicio ha incorporado métodos heurísticos
y de validación empírica, por lo que sus conceptos, clasificaciones y enunciados
causales son verificables, mensurables, o descartables. Las ciencias sociales
han madurado, son ahora ciencias, ciencias causales y, a semejanza de las
ciencias naturales, pueden ofrecer resultados probados para sustentar la
efectividad de las políticas. Si la cuestión central de la disciplina es la
efectividad de las políticas decididas, la efectividad refiere a causalidad y la
causalidad refiere al método científico, como antes afirmado. No hay otro
camino. En razón de la capacidad de las ciencias sociales actuales para producir
y validar empíricamente sus enunciados de causa-efecto, el estudio de la
política pública es Ciencia, son Policy Sciences, al plural por su carácter multi e
interdisciplinario, en correspondencia con la complejidad de la composición y
causalidad de las realidades y hechos sociales. El tercer supuesto conlleva la
epistemología neopositivista de la época, que es debatible, pero incluye el
supuesto correcto de que la efectividad se sustenta en enunciados causales
probados.

5. La disciplina considera que la efectividad directiva del gobierno depende de

la corrección de la decisión de la PP (del policy decisión-making) más que de la
estructura y los procesos de la administración pública y de la conducta de los
funcionarios públicos, que conforme al arreglo jerárquico-burocrático

6
establecido de las entidades públicas están obligados a asegurar la efectuación
exitosa de la decisión de su superioridad. El supuesto de que en la actividad
directiva del gobierno lo fundamental es el proceso de decisión –el supuesto
quinto– y no el arreglo y funcionamiento de la administración pública, separó
desde su comienzo la disciplina de la PP de la disciplina de la administración
pública, lo que en la práctica condujo a una indiferencia o menosprecio de la
disciplina de PP hacia la estructura administrativa pública y sus procesos, con
consecuencias cognoscitivas y prácticas perjudiciales para la efectividad del
gobernar. Los estudios sobre las fallas del proceso de implementación de las
políticas obligarán diez años después, justamente en razón de la efectividad, a
revisar el supuesto inicial de la disciplina de que el punto crucial para el éxito
de las políticas es la corrección de la decisión, que incluye la corrección de la
definición del problema y la racionalidad en la construcción y selección de las
opciones. El giro consistió en señalar que la inefectividad se debe también a
procesos postdecisionales. Los ortodoxos de la disciplina argumentaron que
las fallas de implementación son de origen político y administrativo, por lo que
son objetos de estudio de la ciencia política o de la administrativa, y no tienen
nada que ver con una deficiencia de la disciplina de la PP, a menos que se
muestre que la implementación fallida se debe a errores decisionales del
contenido de la PP (lo que ocurre con frecuencia en la realidad).

6. La disciplina considera que su tarea se sustenta en la razón técnica, la cual

determina la idoneidad y validez causal de las acciones para lograr los fines u
objetivos decididos, y no en una razón sustantiva, que define la validez de los
fines y objetivos que las políticas quieren realizar o están legalmente obligadas
a realizar. Lasswell, como Weber, señala que la ciencia carece de los recursos
para pronunciarse sobre la validez intrínseca de los fines y objetivos, tarea
ligada a la filosofía política y moral, al ethos social vigente y a la ciencia jurídica
y, en la práctica, a los acuerdos políticos y los consensos sociales. Consideran,
sin embargo, que la ciencia contribuye al “esclarecimiento de los fines”, a
“saber lo que se quiere”, en el sentido preciso que define las propiedades
empíricas que caracterizan la situación social que se valora e instaura como fin
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de la acción y define además su factibilidad y los costos de producirla, que
pueden motivar la revisión de su deseabilidad. El supuesto de la razón técnica
es fundamental, por cuanto determina el alcance del aporte posible y correcto
de la ciencia en política.

Mis comentarios críticos se centran en algunos de los supuestos enunciados,

ya que considero que los demás son sustentables.

En primer lugar, es debatible el supuesto de que la naturaleza pública de la

política pública está asegurada sin más en los gobiernos democráticos por la
observancia gubernamental de la ley, el control de los poderes públicos sobre
el ejecutivo y por la orientación institucional del gobierno representativo hacia
el interés público. Sin duda es erróneo e injustificado considerar que las
acciones directivas de gobiernos ilegales, abusivos, corruptos o favorecedores
de intereses particularistas son PP en sentido propio y estricto. Sin embargo,
desafortunadamente, el deber ser y principio valorativo de las decisiones de
políticas de los gobiernos democráticos no es siempre una práctica factual. En
esos mismos años, Ch. Lindblom y R. Dahl (Politics, Economics and Welfare,
1953, Harper, NYC)) cuestionaron el supuesto de un gobierno democrático
fundamental o puramente público y acuñaron el concepto de “poliarquía” y de
“el pluralismo de los grupos de interés” para denotar la presencia de grupos
con intereses particulares diversos que compiten y negocian entre ellos y con
el gobierno durante la elaboración de las políticas públicas a fin de evitar que
perjudiquen sus intereses particulares al tratar de realizar objetivos de
beneficio general y resolver problemas considerados públicos. Sus
investigaciones posteriores mostraron que buena parte de las decisiones
públicas están condicionadas por las presiones de los varios grupos de interés
y, por consiguiente, el contenido de la PP expresa más bien el equilibrio
aceptable y negociado que han alcanzado el gobierno y los grupos ciudadanos
con poder fáctico, de modo que la política pública decidida no puede ser más
que incremental, marginal, y no resulta ser sin más la apropiada para contener
o resolver el problema social o realizar el interés general, aunque el

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incrementalismo decisional de la PP puede ir corrigiendo progresivamente los
errores y las externalidades negativas de las políticas que afectan otros grupos
y localidades sociales. Estas políticas marginales, elaboradas por los “ajustes
mutuos” que tienen lugar entre los poderes fácticos divergentes y la agencia
de gobierno, pueden considerarse públicas (en un sentido débil) al no ser
ilegales, no alterar o romper el equilibrio social establecido y mejorarlo, y al
tampoco ocasionar daños y males sociales previsibles. En contraste, las
políticas de cambio o reforma social (“big steps”), que suelen ser resultado de
decisiones unilaterales del gobierno o de una élite dominante, que tiene
capturado al gobierno, rompen el equilibrio establecido de poder en la
sociedad, con la consecuencia de agravar más que mitigar el problema público
y de generar inestabilidad política en otras áreas de la vida social.

En suma, la policy no es sin más independiente de la politics y no se puede

considerar resuelta sin más la cuestión de su institucionalidad y naturaleza
pública. El análisis de las PP debe tomar en consideración los interjuegos de
poder, que representan amenazas a su validez institucional y a su carácter
público e introducen restricciones analíticas y técnicas que impiden su
efectividad. En gran medida, los resultados de los conocimientos sociológicos
y politológicos del proceso de elaboración de las políticas representan una
advertencia, pues señalan que las opciones racionales de acción eficaz y
eficiente pueden ser derrotadas y terminan por representar más bien un deber
ser de la elaboración de la política o un diseño aspiracional más que un curso
de acción real o realmente posible. La maximización de los valores públicos es
un escenario conceptualizable, posible, y un concepto regulador, pero
realmente hay y habrá siempre brechas entre el deber del interés público y los
resultados empíricos de la PP.

Es debatible también el supuesto de que la eficacia directiva de las decisiones

de gobierno se asegura en el proceso decisional del alto gobierno, en el policy
decision-making, y que la decisión técnicamente correcta, causal y
cuantitativamente modelada y con un cálculo correcto de sus costos, es la

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condición principal o suficiente para asegurar la eficacia directiva del gobierno.
En contraste, hay que afirmar que la correcta efectuación de las políticas
decididas es un proceso que, además de la corrección decisional, pasa por la
estructura organizacional, las normas, los procesos, la dirección, la gerencia y
la operación de las entidades de la administración pública, así como por las
reacciones ofensivas o defensivas de los actores sociales y políticos hacia la
política decidida.

Los estudios de implementación evidenciaron las fallas que se presentan a lo

largo del proceso de efectuación de la política decidida y la llevan al fracaso
con dispendio de recursos públicos. En corolario, mostraron que el programa
cognoscitivo de la disciplina, comprometido con la eficacia directiva del
gobierno, no puede reducirse al proceso de elaboración de la decisión de la
política, sino incluye todo el ciclo de la política y particularmente la actividad
postdecisional de su implementación, la cual no puede ser dejada lado o
excluida de la disciplina con el argumento de que, por tratarse de fallas de tipo
político o administrativo, son asunto y objeto de la ciencia política o de las
ciencias de la organización y la administración. No es coherente asumir que
una política es causalmente apropiada si en su elaboración no se han
anticipado las probables fallas políticas y administrativas de la ejecución de las
acciones decididas y no se han contemplado medidas de control, es decir, si la
decisión de PP no incorpora en su diseño y formulación su proceso de
efectuación, el número y tipo de acciones mediante las cuales será
implementada y, en consecuencia, no contempla y prevé sus resultados, que
son los elementos empíricos visibles para comprobar la eficacia de la política
y, en el fondo, la capacidad y efectividad directiva del gobierno. Fueron
numerosos y directos los debates entre los conservadores que se oponían a
que la disciplina de PP incorporara su proceso de implementación y los
innovadores que exigían que la implementación fuera parte sustantiva de la
disciplina, en congruencia con el objetivo de la eficacia y la eficiencia de la PP.
El debate ayudó progresivamente a la reconciliación entre la política pública y

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la administración pública, entre el análisis y la gestión, entre la decisión y la
gerencia.

Es debatible asimismo el alcance del concepto (no el concepto) de

racionalidad-razón técnica, que se asume correctamente como la condición
necesaria de efectividad de la PP. Desde el comienzo de la disciplina surgieron
posiciones críticas al análisis de sistemas, la investigación de operaciones, la
programación lineal, los modelos de racionalidad económica… que eran los
métodos de la razón técnica usuales en el campo de las decisiones de negocios
y que incorporó la disciplina de la PP. Fueron diversas las observaciones críticas
que se hicieron a la aplicabilidad en el sector público de sus modelos
operativos enfocados en la secuencia costo-eficiente de las operaciones y en
la maximización de los valores deseados, así como fueron puntuales las
respuestas de los expertos a las objeciones, señalando los riesgos de
improductividad y dispendio de recursos públicos por las políticas que no se
sustentan en métodos técnicos de análisis y proceso o los emplean
débilmente.

En el campo de la razón técnica son conocidas y reproducidas las dos líneas de

planteamiento. La primera confirma la exigencia estricta de racionalidad
técnica, aunque la modula, y la segunda la cuestiona o la relativiza. La primea
línea confirma la exigencia de racionalidad técnica en las decisiones directivas
organizacionales, tanto del sector privado como público, pero señala su
carácter limitado, “bounded rationality” (H. Simon), ya que es evidente que en
numerosos asuntos de negocios y más en los asuntos públicos los dirigentes y
el personal de las organizaciones no comparten un ordenamiento preciso de
objetivos ni disponen tampoco de información y evidencia suficiente y
probada sobre su entorno y sobre la corrección técnica de las acciones mismas
para asegurar su eficacia. En estas condiciones, que no son excepcionales, el
diseño de la PP se sustenta en un ejercicio limitado de la razón técnica, aunque
riguroso, y sigue obligadamente el criterio del “satisficing” (lo suficientemente

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satisfactorio) más que el criterio del “maximizing”, que es el propio y esencial
de la razón técnica estricta.

En la misma línea, se ubica una segunda posición que comparto y que señala
que el análisis técnico de la política procede según el modelo de la producción
artística y artesanal (Art and Craft), como afirma G. Majone (al que se sumó
después A. Wildavsky), puesto que ante las limitaciones de ordenamiento de
los objetivos preferidos y las limitaciones de información y conocimiento que
el decisor enfrenta en la elaboración de la política está obligado a dialogar con
la ciudadanía para construir la mejor PP posible bajo esas restricciones o está
obligado a explicar y justificar que la PP decidida o a decidir es la mejor posible
bajo las restricciones del contexto y del conocimiento. El análisis de sustento
de la decisión de la PP trabaja para dar la mejor forma posible a los materiales
informativos, cognoscitivos, financieros, legales, políticos que le son
disponibles y que condicionan y limitan el diseño de la PP y la decisión. En el
fondo, la razón técnica, que sustenta la elaboración de la PP, debe
complementarse y justificarse con la razón dialógica, comunicativa, mediante
comunicación e interlocución con la ciudadanía.3 Las Ciencias de las Políticas
de la Democracia no se reduce únicamente al trabajo analítico del círculo de
los asesores expertos del gobierno sino comprende y revalora la democracia
deliberativa a través del diálogo y la discusión del gobierno con la ciudadanía
interesada y conocedora en varios asuntos públicos y decisiones.

La segunda línea rompió filas con la razón técnica, al señalar sus límites
prácticos más que los cognoscitivos. Señaló la inoperancia de la razón técnica,
porque muy raramente los fines u objetivos de una política, cuya realización

3
Es conveniente hacer notar que la disciplina de PP en su formato tradicional no incorporó
paradójicamente temas y modelos de interlocución con la ciudadanía y de participación ciudadana. A
ello se debe que no otorgó el lugar que merece la comunicación de la política, solo recientemente
incorporada como una actividad del Ciclo de la Política. En el régimen democrático, que se caracteriza
por ser “gobierno abierto”, es injustificable que el gobierno no informe y explique a la ciudadanía acerca
de los actores que participaron en la deliberación y decisión de la política, en las argumentaciones que
se utilizaron para decidirla y descartar otras opciones, y que no justifique su corrección institucional y
técnica y que tampoco informe sobre sus resultados ni explique o justifique la eventual brecha entre lo
realizado y lo deseado o exigido.
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determina la razón técnica, están predefinidos con claridad, ordenados,
estables y son más bien confusos, genéricos o bajo disputa. La condición
frecuente de los gobiernos y de los ciudadanos es la ambigüedad en el
ordenamiento valorativo de los fines y objetivos públicos. En esta situación la
razón técnica no tiene un parámetro para definir las acciones causalmente
apropiadas y eficaces. Lo común en la elaboración de la PP es la
interdependencia entre los fines que se quieren alcanzar y lo que los
instrumentos y recursos pueden hacer, la tensión entre lo deseable y lo
factible, entre el conocimiento requerido y el conocimiento en uso, que
modifica progresivamente la relación medios-fines y causas-efectos y termina
por influir en la configuración de la decisión final por ciertos objetivos y ciertas
acciones. En este enfoque, la razón técnica no tiene una lógica autónoma ni es
determinante de las acciones que hay que decidir. Se ajusta más bien a los
ajustes entre los fines y los medios que alcanzan los sujetos políticos,
interesados en una PP específica, delimitando objetivos y presionando
instrumentos, por lo que no determina la acción causalmente eficaz y
eficiente, sino reproduce o justifica las acciones que los actores consideran
aceptables para los fines que han aceptado.

En esta dirección, pero con mayor radicalidad, se hicieron presente voces que
declararon que “la interacción social”, “la transacción política”, es más decisiva
que el análisis racional en la solución de los problemas sociales y la elaboración
de las políticas. Esta posición radical, al supeditar la policy al politics, el
conocimiento a los intereses en juego, disuelve la disciplina de las políticas
públicas en la ciencia política. El corolario final práctico de estas
consideraciones es resignarnos a que el gobierno no podrá jamás ser un
tomador de decisiones racional, un gobierno con la capacidad efectiva de
realizar el interés general público, siendo dominado fatalmente por los
intereses y poderes en juego. La conclusión es realista y refleja la situación,
pero también levanta y refuerza la cuestión actualmente, central y decisiva
acerca de la real capacidad y eficacia directiva del gobierno, atravesada por
escepticismo y desconfianzas y tentaciones autoritarias blandas.

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Estas dos líneas siguen presentes ora en tensión ora en complementación. La
línea de una estricta razón técnica, orientada al diseño de la política costo-
eficiente y causalmente efectiva, sigue siendo practicada por economistas,
analistas de políticas, programadores, expertos en sistemas tecnológicos y
científicos de datos, gerentes por resultados, mientras la línea de la anti-razón
técnica, más involucrada en la averiguación de los hechos políticos del proceso
decisorio y orientada a la viabilidad política de las políticas y a lo socialmente
aceptable según la cultura política y las circunstancias de una sociedad es el
ejercicio que prefieren politólogos, sociólogos, antropólogos que han
recientemente establecido como objeto de investigación la gobernanza del
gobierno.

A los primeros, interesados en el Knowledge In, importa la razón técnica, el

énfasis en la racionalidad decisional, mientras a los segundos, interesados en
el Knowledge Of, les importa la razón positiva que describe y explica los
condicionantes sociopolíticos de la decisión, que favorecen u obstaculizan su
viabilidad. Mucho del actual énfasis en “la política situada”, con argumentos
que se sostienen en tesis de participación y deliberación ciudadana, desde
abajo y que puede ser una reivindicación políticamente válida en las
condiciones actuales, obedece más a una perspectiva política que a una de
políticas y pone en riesgo la naturaleza esencial de la disciplina si desestima los
temas de la efectividad y la naturaleza pública de la política, que constituyen
el compromiso cognoscitivo irrenunciable de la disciplina.

Tengo la impresión que nuestros programas de docencia prefieren unos la

orientación hacia un análisis racional de las políticas, con énfasis en análisis
económico y programación con modelos cuantitativos y con afiliaciones a
‘rational choice’ o a ‘public choice’ o a otros enfoques del neoinstitucionalismo
económico. Se estudian los entornos sociales y políticos que ocasionan y
condicionan las decisiones de la PP, pero lo hacen como información de
contexto más que como referencia relevante e indispensable para asegurar la
corrección y efectividad de la política. Otros se orientan más bien hacia el

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análisis social y político de los entornos en los que se ubica el gobierno y
buscan conocer el modo como de hecho se deciden las políticas, acaso con la
intención de que las PP sean socialmente responsivas y políticamente viables,
pero no siempre incluyen el análisis de su corrección causal y costo-eficiencia
o, cuando lo hacen, el análisis suele ser una actividad dependiente de la
consideración política, cuyos resultados son políticas que jamás alcanzan sus
objetivos y resuelven problemas, alimentando el escepticismo y la
desconfianza social en la capacidad directiva de los gobiernos.

La recepción en América Latina

La recepción de la disciplina de PP en nuestros países ocurre al final de los años

80 del siglo pasado y se difunde a lo largo de los años 90. Ocurre al mismo
tiempo que en los países europeos y en los de la mancomunidad británica. La
recepción de la disciplina se explica porque en esos años comenzó a
generalizarse en los países latinoamericanos y europeos la preocupación
acerca de la capacidad y eficacia directiva de los gobiernos, cuyas deficiencias,
ineficiencias e insuficiencias eran cada vez más evidentes en los estados
sociales y se evidenciaban particularmente en políticas que ocasionaban daños
sociales, aun si se les llamaba planes, programas, proyectos. Fue lógico
plantearse entonces la cuestión acerca de cómo evitar los nocivos errores
decisionales de gobierno y, en positivo, la cuestión acerca de cómo elaborar
decisiones de políticas idóneas y efectivas que contribuyeran a que los
gobiernos democráticos acreditaran capacidad directiva de su sociedad. Fue
asimismo lógico descubrir que la disciplina de PP era la única que se ocupaba
cognoscitivamente del proceso de las decisiones directivas del gobierno y
había elaborado un enfoque conceptual y metodológico que permitía
entender y ordenar el proceso decisional y contribuir a su eficacia.

En ese contexto de preguntas, dudas y preocupaciones la novedad consistió

en que numerosos académicos y actores sociales compartimos el supuesto o

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la evidencia de que las situaciones sociales más perjudiciales y apremiantes
eran el efecto de las decisiones equivocadas de la alta dirección de gobierno
(presidente, primer ministro, ministros o secretarios de estado, gobernadores)
y no eran imputables exclusiva o principalmente a la estructura, normas,
procesos y desempeño del personal de la administración pública. Por primera
vez los problemas y males sociales que se enfrentaban y padecían se
imputaron principalmente al gobierno, a su proceso de gobernar, y no a la
administración pública, que en los diagnósticos ha sido habitualmente
incriminada como la principal causa de los males sociales por las fallas
operativas y aun institucionales (corrupción) de su personal o por su
desorganización y mal diseño de procesos.

Este cambio de posición significó un quiebre con la perspectiva tradicional de

la administración pública en la que nos habíamos formado y que no había
cuestionado ni teórica ni prácticamente el proceso mediante el cual es dirigida.
Hemos estudiado, en efecto, todo el universo de la Administración Pública
(normatividad, estructura, procesos, personal, punto final del servicio), pero
no a su alta dirección, pues el principio del arreglo jerárquico de la burocracia
pública es la consideración de que, sean correctas o no, las decisiones de la
superioridad han de ser obedecidas e implementadas. También significó un
distanciamiento respecto del enfoque del New Public Management que, en los
años 90, frente a la crisis financiera de los estados sociales y la caída de la
calidad de los servicios públicos, ofreció y ofrece aportes relevantes para
reorganizar los procesos de la administración pública y eficientarlos, pero que
no problematizó la composición y comportamiento de la alta dirección
gubernamental ni el proceso mediante el cual los dirigentes gubernamentales
adoptan sus decisiones directivas. El NPM, por más innovador que parezca, no
se planteó la cuestión acerca de la corrección de las decisiones que la alta
dirección del gobierno toma para conducir el sector público y la sociedad

16
misma. No estudió la gobernanza del gobierno y la gobernanza de la sociedad,
que son precisamente el objeto de conocimiento de la disciplina de la PP.4

Más a fondo, la posición significó la ruptura con la equivalencia aceptada de

que la actividad del gobierno, por ser del gobierno, es sin más actividad de
gobierno de la sociedad o, dicho de otra manera, que toda actividad
gubernamental, por ser tal, es actividad gubernativa, de rectoría social
efectiva. La distinción entre la acción del gobierno y el gobernar real de la
sociedad propició, en consecuencia, la averiguación acerca de los factores que
la decisión gubernamental debe incluir a fin de poder gobernar a la sociedad
con efectividad. Y éste es justamente el campo del interés cognoscitivo de la
disciplina de PP.

Fue natural y lógico que la disciplina de Política Pública llamara la atención en

numerosos países en los años 90 porque su programa de investigación, al
fundamentarse en el supuesto de que el policy decisión-making del
gobernante es el factor clave de la gobernanza exitosa o nociva de la sociedad,
y al tener como objetivo corregir y mejorar el proceso decisorio mediante
información, análisis y cálculo de consecuencias, representaba una respuesta
a las críticas que se hacían al desempeño del gobierno y a las preguntas y dudas
sobre su capacidad directiva.

En el caso específico de América Latina, dos factores causales detonaron y

facilitaron la recepción de la disciplina en los años 80 y 90: la crisis fiscal de los

4 Puede afirmarse acaso que la propuesta de la NPM de crear Agencias Ejecutivas Independientes (en
algunos países llamados Órganos Constitucionales Autónomos), que deciden y operan con
independencia del gobierno, sometido a los altibajos de la política partidaria, es un cuestionamiento
directo a la corrección directiva de la alta dirección gubernamental. Indirectamente lo es. Sin embargo,
el NPM no se planteó tampoco la cuestión sobre el gobierno o el modo como se gobiernan las agencias
ejecutivas independientes ni formuló sus principios, normas y estándares para asegurar la corrección de
las decisiones de los dirigentes de las agencias independientes. Lo más fue la crítica a la estructura
central, jerárquica y burocrática de la administración pública y exigió descentralización y
empoderamiento de los operadores expertos, pero no hizo consideraciones sobre la alta dirección de la
nueva estructura de las entidades públicas, fuera de insistir en la evaluación de su desempeño y sus
resultados. No es casual que hoy sea tema cognoscitivo e institucional importante el gobierno de las
entidades públicas o “el gobierno corporativo público”. Remito a mi libro reciente: “La Gobernanza del
Sector Público” (2019, El Colegio de Jalisco)
17
gobiernos sociales desarrolladores, que tuvieron un rol determinante en los
años importante del desarrollo del continente y se afirmaron con fuerza en los
años de la guerra fría, cuando se bloqueó la expansión de la opción social-
comunista, y la crisis política de los regímenes autoritarios, civiles o militares,
de un buen número de los gobiernos desarrolladores. La acumulación de los
errores de política económica y social y la acumulación y prolongación de los
atropellos a los derechos humanos y civiles desembocaron en la crisis terminal
del estado desarrollador de formato autoritario. Las dos crisis, la fiscal y la
política, por los costos sociales que ocasionaron y por las esperanzas de
transformación que despertaron, abrieron la oportunidad para la recepción de
la disciplina.

La crisis fiscal de los estados puso en el centro la cuestión de la capacidad y

eficacia directiva de los gobiernos, al exhibir sus errores de política
macroeconómica, económica y social por sus defectos de información, análisis,
cálculo y gestión. La crisis política, en la que se desplomaron los regímenes
autoritarios, por causa de sus arbitrariedades, atropellos, corrupciones,
represiones y hasta crímenes contra disidentes, puso en el centro la cuestión
de la institucionalidad y la publicidad–naturaleza pública de la acción del
gobierno.

Al presentarse la disciplina de PP como el estudio del proceso de elaboración

de las decisiones directivas del gobierno con el objetivo de aportar elementos
para construir y acreditar su naturaleza pública y su eficacia social, la disciplina
encajó perfectamente con la inconformidad ciudadana de los años ochenta y
noventa de la región y encajó también con las dos respuestas que gobierno y
sociedad dieron a la crisis para controlarla y superarla: la política de ajuste (en
sus dos sentidos, ajuste financiero entre el ingreso y el gasto y ajuste
institucional entre la regulación estatal y la libertad de los mercados) y la
transición democrática.

Por un lado, la disciplina de PP apoyó y depuró la transición democrática al

poner el énfasis en el carácter público de las decisiones gubernamentales, al

18
insistir que gobernar por políticas públicas significa respetar la ley pública,
incorporar la opinión, la participación, la corresponsabilidad del público
ciudadano, cuidar los recursos públicos de los contribuyentes y producir
servicios de valor públicos. Una segunda contribución, más importante aún,
fue señalar que la transición democrática no concluye en el momento en que
se instituyen procesos electorales legales, competitivos y ciertos en sus
resultados, y se destituye y sustituye pacíficamente a los gobernantes
(“alternancia”), sino que la democracia es una forma de gobierno, es gobierno
de la sociedad, y requiere de normas y prácticas que aseguren la calidad y
efectividad social de las decisiones directivas. Mérito de la disciplina fue
advertir que, en virtud de la democratización y reconstrucción (inconclusa) del
Estado de derecho, la cuestión central actual ya no se centra en la legitimidad
política del gobernante en su cargo y actuación, sino en la efectividad directiva
del gobernante legítimo.

Legitimidad directiva y efectividad directiva son dos atributos diferentes del

gobernar y son diferentes en razón de los factores y componentes que las
hacen posibles y sustentan. Además de legitimidad e institucionalidad, el
gobierno para estar en aptitud de gobernar requiere decisiones correctas de
política, sustentadas en información, conocimiento, recursos económicos,
destreza de gestión financiera y competencia administrativa. Esta posición ha
sido una contribución muy importante de la disciplina, frente a la ola
democratizadora, que enfatizó elecciones y alternancias políticas, pero dejó
más bien intactas las instituciones del gobierno unipersonal y del sistema
administrativo y no otorgó importancia crucial a la cuestión de la capacidad y
eficacia directiva del gobierno democrático y el aseguramiento de su calidad
institucional y técnica, hoy cuestionada no solo en América Latina.

Por otro lado, la disciplina contribuyó a respaldar la política de ajuste, al

introducir métodos de análisis para elaborar políticas económicamente
racionales, costo-efectivas, y cuestionar las políticas, programas y proyectos
innecesarios o costosos, contribuyendo a su desaparición, y al advertir la

19
improcedencia de elaborar políticas económicas y sociales con instrumentos
de intervención gubernamental innecesaria y desincentivadora, sin diferenciar
entre las situaciones, capacidades y actividades de los varios actores
económicos y sociales. Contribuyó asimismo a consolidar el equilibrio de las
finanzas públicas, que ha sido la referencia fundamental del análisis y diseño
de las políticas. Para ello, enfatizó el análisis de costo-beneficio, costo-
efectividad en el análisis de PP, fomentó la evaluación del desempeño de las
unidades administrativas y de la calidad de sus bienes y servicios públicos y
contribuyó al establecimiento del presupuesto y la gestión por resultados. 5

Por encima de estas contribuciones, considero que el aporte principal de los

estudios latinoamericanos a la disciplina de PP ha sido el énfasis y el cuidado
que han puesto en asegurar la naturaleza pública de la política y no solo su
efectividad. Más aún, en afirmar el principio de que la naturaleza pública de la
política es la condición necesaria fundamental de su efectividad. La política se
condena a la impugnación social y, por ende, a su inefectividad si no garantiza
los valores del Estado de Derecho, los valores democráticos y la naturaleza
pública (interés público, transparencia, rendición de cuentas) del gobierno
democrático. En nuestro medio no se asumió que la naturaleza pública de las
decisiones de gobierno no es problema y está garantizada sin más por la
constitución del Estado y la configuración del sistema político. Es problema y
la tradición angloamericana no ha prestado la atención que este punto
merece.

A pesar de sus meritorias contribuciones a la superación de la crisis financiera

y política del tiempo, la recepción de la disciplina enfrentó resistencias, puesto

5. Obviamente este énfasis en los principios de economía, eficiencia, eficacia en el diseño de políticas, que
implican conductas de austeridad y recorte del gasto innecesario o ineficiente, nos ha llevado a ser tildados
injustamente como emisarios del consenso neoliberal mundial, aunque la necesidad de un nuevo equilibrio
entre la regulación estatal y la libertad de los mercados, la fortaleza de las finanzas públicas y la innovación
de los mercados por la racionalidad del productor y del consumidor es incuestionable y defendible, en el
entendido de que los problemas de la desigualdad y la pobreza son prioritarios en la agenda pública de los s
gobierno sociales democráticos del continente.

20
que incluía supuestos y principios que son disonantes con las arraigadas
tradiciones intelectuales, políticas y culturales de nuestros países. Enumero
algunos de esos problemas.

El concepto de Público, cuya definición se construye y establece

relacionalmente (dialécticamente) en contraste y diferencia con el concepto
de Privado, tenía existencia discursiva en el ámbito jurídico, pero era
inexistente o inusual en la cultura política de nuestros países. Se preferían y
aún prefieren los conceptos Nacional, Popular, Social para denotar lo común,
lo público de la sociedad, su interés y beneficio general. Nación y Pueblo suelen
ser aún entendidos como realidades colectivas, que tienen una existencia y
valía superior por encima del conjunto de los ciudadanos individuales, no
obstante que los ciudadanos sean individuos portadores de derechos,
libertades y obligaciones. Más aún, el gobernante se autointerpreta como la
autoridad responsable de interpretar, definir, preservar y realizar la
preeminencia valorativa del interés nacional y de la voz e interés del pueblo
por encima del particularismo distorsionador y amenazador de la pluralidad de
los individuos, particularmente de los que son considerados políticamente
diferentes o los económicamente autoreferidos y competitivos. Dimos una
larga batalla conceptual para lograr la valoración de lo Público, como una
realidad diversa pero no adversa al mundo privado. Probablemente se ha
ganado la batalla, no obstante que resuciten ahora entre intelectuales y
políticos las inflexiones nacionalistas y populistas que impulsan un concepto
de gobernanza refractaria a los proyectos privados, constitucionalmente
asegurados.

El concepto de política pública era asimismo inusual y hasta excéntrico en esos

años frente al concepto dominante del concepto del Plan en numerosos de
nuestros países, que constituía discursiva o realmente el método que
ordenaba la acción del gobierno de la sociedad, al definir, jerarquizar e integrar
sus varios fines y acciones. En nuestros países el Plan como instrumento de
gobierno refería a la práctica directiva de los regímenes social-comunistas, que

21
cuadraba bien con los gobiernos autoritarios blandos o rígidos de la región, o
arraigaba en las tesis de la modernización y desarrollo, elaboradas e
impulsadas por CEPAL-ILPES, o refería al PPBS norteamericano de esos años (el
“Sistema de Planificación, Programación y Presupuestación”, creado en 1965),
que destacaba el componente de los costos de los planes y programas y
contribuía desde ese enfoque al ordenamiento de sus objetivos y acciones del
gobierno. El Plan contribuyó o trató de contribuir al ordenamiento financiero
y administrativo de las decisiones del gobierno y a la racionalidad de sus
actividades directivas. Sin embargo, debido a los defectos de información y
conocimiento del gobierno, a sus inclinaciones imperativas, reacias a convivir
con diferencias y libertades, y su tendencia a politizar sus acciones directivas,
el Plan terminó por ser únicamente el plan de acción del gobierno y de su
sistema administrativo más que el plan rector de la actividad social del país.
Regularmente la aceptación de los objetivos y acciones del Plan por los actores
sociales fundamentales del desarrollo económico y social fue una aceptación
más simulada que real y más convenenciera que convencida.

El choque entre el Plan y la Política Pública ocurrió cuando los primeros

investigadores de la disciplina, en reacción crítica a las intervenciones
impositivas del gobierno en las actividades de la sociedad económica y civil, y
a la crisis que el intervencionismo había provocado, señalaron que la forma de
gobernar mediante planificación de la actividad de la sociedad exige
fundamentalmente dos condiciones, una cognoscitiva y otra política, para ser
viable como instrumento de conducción y coordinación social.
Cognoscitivamente se requiere información y conocimiento sobre la
efectividad causal de los programas particulares que integran el Plan y buscan
realizar objetivos particulares, pero, sobre todo, un requisito más difícil, se
necesita tener un conocimiento causal agregado sobre los efectos que
producirían las varias líneas causales de los diversos programas y sus diversas
materias para contribuir a la realización de los objetivos del plan. más 2) una
buena dosis de control autoritario o un masivo consenso y apoyo político para
que los objetivos y las acciones del plan sean socialmente aceptados y
22
obedecidos, pero que no es viable y hasta contraproducente en las sociedades
democráticas plurales, en las que el ejercicio de las libertades económicas y
civiles de sus ciudadanos individuales están garantizadas. En breve, la sociedad
democrática no es planificable ni planificanda en su totalidad. Hubo otros
argumentos, como la afirmación de que el Plan tiene sentido y acaso
efectividad en un mundo económico simple, débil en capacidad productiva,
cerrado, y en una sociedad políticamente dependiente del / o subordinable al
gobierno por su precariedad o su oportunismo.

El debate redimensionó la cuestión y terminó como un dilema entre la

viabilidad y la utilidad de gobernar mediante un Plan Global o Integral de la
actividad social, definido y coordinado por el gobierno, y la viabilidad y utilidad
de gobernar mediante Políticas específicas, por planes específicos de acción
orientados hacia objetivos específicos, que son definidos y realizados de
diversas maneras y que no siempre implican la intervención de un gobierno
dominante y unilateral. Se abrió camino y alcanzó aceptación la propuesta de
un gobierno por asuntos, por temas, que busca entender la singularidad de los
problemas públicos y diseña opciones de acción peculiares, ajustadas a la
composición y las causas del problema, a su contexto social y al perfil de su
población objetivo. Por consiguiente, las opciones pueden ser en un caso una
regulación, en otro la distribución de específicos recursos (subsidios generales
o focalizados, irrestrictos o condicionados, en efectivo o en especie), en otro
medidas redistributivas de fondo y en otros asuntos es procedente decidir
políticas de subsidiaridad y dejar hacer a los ciudadanos, cuando acreditan
institucionalidad, autorregulación, capacidad de respuesta a sus problemas y
no generan externalidades negativas en otros grupos sociales.

El corolario fue la afirmación de que gobernar no es intervenir siempre y en

todo lugar y, más a fondo, la afirmación de que el formato gubernamental y
de gasto público de las políticas no es el apropiado en todos los asuntos
públicos. El debate condujo a valorizar la especificidad y precisión del gobierno
por políticas y estableció el principio, popularizado en nuestro medio, de que

23
lo gubernamental es público, pero lo público trasciende a lo gubernamental.
Las décadas de participación de los ciudadanos en nuestros países en la
definición de la agenda de gobierno y en la configuración de las políticas ha
evidenciado que el gobierno efectivo de la sociedad para ser efectivamente
gobierno implica conversación, coproducción, coautoría, corresponsabilidad
con grupos, sectores y localidades de ciudadanos. La realidad actual es un
gobernar asociado, colaborativo y corresponsable: una nueva gobernanza
pública.

Situación actual y futuro previsible

Después de 30 años de la recepción de la disciplina en nuestro medio, el

término PP se ha generalizado y vuelto común en el habla social y política hasta
caer en excesos incorrectos y denotaciones triviales. Pero, más allá de la
exitosa innovación lingüística y conceptual, lo realmente importante es que
hoy existen numerosos programas académicos de pregrado y posgrado de PP
en nuestras universidades, públicas y privadas, existen revistas especializadas
importantes, redes de investigadores, reuniones periódicas nacionales e
internacionales, intercambios, actividades de consultoría. La investigación
teórica y empírica se ha desarrollado vigorosamente en nuestros países y son
centenares los productos de calidad publicados sobre políticas públicas
específicas o sobre modelos analíticos, causales, heurísticos y de diseño.
Mención especial merece la extraordinaria expansión que ha tenido en años
recientes la evaluación de las PP. La evaluación de políticas es en parte
respuesta a las exigencias ciudadanas por gobiernos institucionales,
competentes, socialmente efectivos y en parte respuesta a la presión de los
organismos internacionales, que cada vez más intervienen en nuestros
gobiernos y sociedades, aunque los organismos han reducido prácticamente
la evaluación a la evaluación de las políticas y programas en términos de costo-
efectividad, han puesto el énfasis en los indicadores antes que en los
estándares que constituyen la referencia para establecer el parámetro de la
medición y la pertinencia de los indicadores, y que además se han concentrado

24
en evaluar solo la acción del gobierno, como si el gobierno fuera todavía el
actor dominante del contexto social y el único responsable de las fallas y
fracasos de las políticas, sin considerar las acciones de los ciudadanos,
supuestamente destinatarios pasivos de las políticas, que empero por lo que
hacen o dejar de hacer son concausas del éxito o fracaso de las políticas. Han
popularizado además la exigencia de la “evidence-based policy”, una exigencia
racional aceptable, pero sin haber ofrecido lo que se debe entender como
evidencia en el campo de la política y cuál es la evidencia relevante,
manteniendo el supuesto de que gobierno y sociedad tienen en todos los
asuntos información completa y conocimiento causal. 6

La disciplina se ha institucionalizado en nuestro medio académico y es

reconocida por la comunidad científica de nuestros países, después de los
cuestionamientos iniciales a su campo de investigación. En estos años
despierta mayor interés entre los jóvenes cursar los programas de PP. La
disciplina ha reactivado además su propuesta inicial multi e interdisciplinaria y
se ha articulado con los temas y cuestiones fundamentales de la
administración pública, la economía, la ciencia política, la sociología y las
relaciones internacionales. La internacionalización creciente de la disciplina se
debe tal vez a la influencia ascendiente (y no siempre correcta y apropiada) de
los organismos internacionales en los gobiernos nacionales, pero sobre todo
al hecho de que son numerosos los problemas públicos transterritoriales,
cuyas causas y efectos superan la demarcación territorial de los gobiernos y de

6
La crítica de algunos investigadores a los organismos internacionales tiene justificación. Los datos y
recomendaciones de sus documentos son con frecuencia menos sólidos de lo que creen o creemos que son,
pero aprovechan su preeminencia sobre los gobiernos nacionales para imponerlas, ignorando las críticas que
se hacen a su información, métodos y recomendaciones. Por lo demás, los organismos internacionales
financieros empezaron a hablar de PP por lo menos una década después de la academia y, en concordancia
con su naturaleza predominantemente financiera, enfatizaron su componente financiero y su contribución
instrumental a la política de ajuste y a la salud financiera de la hacienda del Estado, lo cual es indudablemente
una exigencia racional responsable, pero que no agota otros componentes de la PP y menos las materias, tipos
y usos de la evaluación.

25
los mismos estados nacionales y rebasan las atribuciones, facultades e
instrumentos de los gobiernos territoriales.

Considero que hay un escenario espléndido de futuro para el desarrollo de

nuestra disciplina, motivada por la exigencia social de contar con gobiernos
eficaces y por los problemas públicos actuales que son más complejos y de
escala transterritorial. Pero el futuro luminoso será posible a condición de que
reconozcamos y superemos varios defectos que afectan en estos años el
ejercicio académico y profesional de la disciplina y respondamos bien a los
desafíos que plantean los desarrollos económicos, sociales y tecnológicos en
curso y respondamos asimismo a las tendencias actuales de reforma del
régimen democrático, cuyo actual arreglo institucional y sus prácticas
prevalecientes, electorales y directivas, son cuestionados en numerosos
países, no solo latinoamericanos, después de su gran auge a la vuelta del
milenio.

Considero que son varios los defectos del ejercicio académico y profesional
actual de la disciplina, que tienen varias causas, efectos y manifestaciones. Los
principales defectos son, en mi opinión:

a) el persistente enfoque gubernamental del análisis y diseño de las políticas,

b) la fragmentación particularista de las políticas, c) el dificultoso y acaso pobre
entendimiento de la complejidad de los problemas públicos actuales, d) la
resistencia a la participación del público ciudadano, pensado como
destinatario de las políticas más que como su interlocutor y coautor, e) la
delimitación de su análisis y acciones al campo de las atribuciones de los
gobiernos territoriales particulares y de sus entidades administrativas
particulares, sin visión de la intergubernamentalidad como la condición
directiva fundamental en la actualidad, f) el desinterés en la comparación
intergubernamental e internacional de las políticas para su mejora de diseño
y validación, g) la limitada incorporación de los sistemas tecnológicos de
información y comunicación en el ciclo de la PP que en principio
incrementarían su efectividad, el control de su institucionalidad pública y,

26
particularmente, la participación ciudadana y la interlocución entre gobierno
y ciudadanía.

El efecto agregado de estos defectos en la práctica académica y profesional de

la disciplina es haber olvidado o dejado de entender que la PP es una acción
de gobierno que tiene lugar al interior del proceso y la estructura de la
gobernanza específica de un régimen político-administrativo específico. Y,
particularmente, en consecuencia, no entender que la PP es actualmente una
acción de gobierno que forma parte de la nueva gobernanza pública
contemporánea, que es diversa al proceso de gobernar de hace cincuenta
años, cuando nació y se desarrolló la disciplina. Abordo estos puntos.

1. La disciplina ha aceptado desde su comienzo que la formulación e

implementación de las políticas se enmarca en la estructura y el proceso de
gobernar de la posguerra, cuyo estilo y patrón directivo abarcó a los EUA, a las
naciones europeas en reconstrucción (durante “los 30 años gloriosos de la
posguerra”) y a los países latinoamericanos de la época del desarrollo. La
gobernanza de esos años se caracterizó por la amplia autonomía decisional del
gobierno, por su protagonismo operativo, por el uso sistemático del
instrumento jerárquico del mando y control, por el alineamiento político de
los sectores sociales fundamentales (a través de corporativismos varios) y por
el ámbito territorialmente circunscrito de sus decisiones de política. Este
marco de gobernanza gubernamental se ha ido modificando en las últimas
décadas en específicos asuntos públicos y hasta en el estilo general de
gobernar, salvo en los asuntos críticos relacionados con la seguridad pública y
nacional.

El mundo ha cambiado y seguimos pensando la disciplina de la PP, así como la

administración pública, desde el supuesto arraigado de que la gobernanza de
la sociedad es la acción de un decisor omnisciente, todopoderoso, poseedor
de ingentes recursos, providencial, y con una sociedad dependiente y
subordinada. Nuestra disciplina de PP se ejerce desde un enfoque
gubernamental(ista), según el cual el contenido de la política es elaborado y
decidido por el círculo de expertos del gobierno, su implementación se efectúa
27
por las entidades del sector público y los ciudadanos son entendidos como los
destinatarios o beneficiarios de las políticas, que no tienen la posibilidad o la
facilidad, aunque tengan el derecho, de influir en la formación de la agenda
de gobierno, en la definición de los problemas sociales, en la elaboración y
ponderación de las opciones de acción, en la decisión y en su efectuación.

El gobierno es sin duda el conductor y coordinador de la acción colectiva de la

sociedad y el agente que, en razón de la legitimidad de su autoridad política,
decide cuáles propuestas y contenidos de acción son política pública.7 No
obstante, en las últimas décadas se ha evidenciado la ineficacia directiva de
numerosos gobiernos por fallas institucionales, informativas, analíticas,
financieras y operativas, que culminaron en crisis socialmente calamitosas y
perjudiciales. La disciplina nació y se desarrolló justamente para controlar y
revertir la situación de ineficiencia gubernamental en las naciones
democráticas y para modificar las situaciones de ilegitimidad, impotencia,
incompetencia e ineficiencia gubernativa, con efectos de ingobernabilidad en
mayor o menor grado.

Pero más allá de las irregularidades e ineficiencias, lo ahora evidente es la

insuficiencia del gobierno, su insuficiencia directiva, en razón de que los
gobiernos no poseen todos los recursos necesarios (financieros, informativos,
cognoscitivos, tecnológicos, organizacionales, de credibilidad discursiva y
autoridad moral) o no los posee en el nivel suficiente para estar en aptitud de
dirigir a sus sociedades, enfrentar sus problemas y abrir caminos de superiores
futuros de convivencia. La insuficiencia de recursos directivos del gobierno es
resultado de los cambios políticos actuales (democratización, a pesar de las
tendencias involutivas hacia autoritarismos y populismos, expansión de la
esfera pública y la participación ciudadana), los cambios económicos
(globalización, autonomización del capital financiero y su predominio sobre las
demás actividades económicas, preeminencia estratégica de los bienes

7
La definición de PP, que es una acción intencional, orientada hacia objetivos públicos, y una acción
causal, idónea para realizar los objetivos, es elaborada por el gobierno y la ciudadanía a través de diversas
relaciones y con diversa influencia en la elaboración y decisión de su contenido. No obstante, lo que hace
que una determinada política sea pública, sea de interés público, de naturaleza pública y disponga de
recursos públicos, es la decisión de la autoridad pública legítima.
28
intangibles del conocimiento), los cambios tecnológicos (acceso a la
información, automación de la producción y la administración, conectividad,
inteligencia artificial), sociales (individualización, pluralismo, diferenciación y
autonomía de los subsistemas que componen la sociedad, oscilaciones entre
cosmopolitismo y provincialismo).

Los cambios de estas décadas han sido efecto y causa del entramado de las
múltiples y diversas relaciones de interdependencia que los actores sociales
han establecido en los varios campos en los que desarrollan sus vidas. Y el
número, la variedad y la articulación de las relaciones de interdependencia
entre los actores sociales son el origen de la complejidad de la configuración y
funcionamiento de la sociedad actual. Este entramado de relaciones sociales,
multiforme, integrado por múltiples factores causales y por varias líneas o
secuencias causales que se enlazan y son solo analíticamente divisibles, es el
origen de los hechos que acontecen en la vida asociada y, particularmente, el
origen de aquellas situaciones sociales que, por sus daños y costos,
consideramos problemas sociales insufribles e inaceptables que se deben
resolver.8

Frente a la composición y causalidad compleja de los problemas públicos

actuales y de su solución, no hay ningún actor público o privado en la sociedad
actual, que posea toda la información, el conocimiento y todos los recursos
necesarios para identificar, controlar, regular las relaciones de los diversos
actores, las diversas secuencias causales y los enlaces de sus
interdependencias. No hay un actor omnisciente y todopoderoso en la
sociedad actual. La complejidad de la sociedad, por su red de
interdependencias, tiene como efecto su descentramiento, la ausencia de un
centro supremo y autónomo de dirección total, particularmente si la dirección
o rectoría de la sociedad es tradicionalmente entendida como mando y
control. Nuestras sociedades, según sus asuntos de interés y las circunstancias,
se dirigen por un sistema de múltiples codirectores interdependientes más

8Este punto merece un desarrollo fino y explícito, para argumentar suficientemente que la complejidad
social actual en lo general y en hechos específicos es el efecto y la manifestación de la interdependencia
entre los actores económicos, políticos, sociales, gobierno incluido, y entre sus relaciones.
29
que por un centro único y supremo. Algunos autores señalan correctamente
que se ha transitado de “un centro de gobierno a un sistema de gobierno”.

El gobierno necesita de las capacidades y recursos que los sectores privados y

sociales independientes poseen, pero de los que no puede disponer mediante
los medios tradicionales de mando y alineamiento (o con los medios peores de
la intimidación y la expropiación), por lo que establece relaciones con ellos de
utilidad mutua mediante intercambios de recursos, sinergias de cooperación,
que son naturalmente relaciones horizontales que implican diálogo,
negociación, acuerdo y compromiso compartido sobre los términos de los
intercambios de recursos y de la cooperación y corresponsabilidad y sobre las
normas a seguir en las interacciones y las prácticas a realizar. Son relaciones
susceptibles de coordinación, pero no de subordinación.

En suma, en el mundo contemporáneo, se desarrolla en general o en asuntos

públicos específicos una nueva gobernanza pública en modo de
interdependencia, interlocución, coordinación, cooperación, coproducción,
coautoría, corresponsabilidad entre el sector público y el privado, entre el
gobierno y las varias organizaciones sociales, que según los asuntos de interés
de la sociedad y su cultura política toma las formas concretas de asociaciones,
partenariados, redes, consorcios, consejos.

La formación de este nuevo proceso de gobernar en curso representa el gran

desafío de la disciplina de PP. No altera su objetivo de conocimiento, que
seguirá siendo mejorar la calidad de las decisiones de dirección y coordinación
de la sociedad con base en el conocimiento, pero modifica su objeto de
conocimiento y el procesamiento cognoscitivo de su objeto de conocimiento. El
proceso de elaboración y decisión de la política pública ha dejado de ser solo
gubernamental en gran número de los asuntos públicos, particularmente en
los asuntos relacionados con el crecimiento económico y el desarrollo social.
Es, en cambio, un proceso de coautoría y coproducción gubernamental-social,
público privado, mediante múltiples formas de conversación, colaboración,
concertación, corresponsabilidad. Este modo de gobernar no solo influye en el

30
análisis y la elaboración de la PP, sino que las PP son hoy la expresión y la acción
directiva del nuevo modo de gobernar.

El defecto mayor del ejercicio actual de nuestra disciplina y, en

correspondencia, su mayor desafío es no estudiar, analizar y diseñar la PP
como parte, acción e instrumento de la nueva gobernanza pública, que en
numerosos campos de gobierno se ejerce en interdependencia con los
ciudadanos que pertenecen a su demarcación territorial y con los gobiernos y
los ciudadanos de otras comunidades territoriales interesadas, afectadas o
interpeladas.

Un buen número de políticas hoy se conciben, elaboran y practican desde un

enfoque postgubernamental, es decir, desde un marco de referencia
intergubernamental, internacional y gubernamental-social, tal como lo
evidencian las políticas económicas, sociales, ambientales, de salud y de
seguridad de nuestros países…en las que participan más actores que el actor
gubernamental y se ponen en juego más recursos que los gubernamentales. El
gobierno intercambia y comparte la información, el conocimiento y los
recursos que posee con los recursos que poseen otros actores, distintos del
gobierno, políticamente independientes, pero que por buenas razones se
interesan en involucrarse con el gobierno en la definición del problema
público, en la construcción de las acciones causalmente idóneas para
abordarlo y en la oferta de sus recursos para implementar las acciones. Este
gobernar en modo de cogobierno y cogestión parece ser algo que la disciplina
no ha asumido total y convencidamente, tal vez a la espera de que la nueva
gobernanza pública acredite su capacidad directiva y su aceptación social en
los años por venir.

El nuevo proceso de gobernanza obliga a nuestra disciplina a analizar, trabajar,

diseñar, calcular y decidir el contenido de la PP en diálogo con la ciudadanía
en general y particularmente con el público interesado en la atención a
determinados asuntos públicos, que son actores que suelen ser miembros de
redes transterritoriales, regionales, nacionales e internacionales de asuntos,
de políticas y de causas públicas.

31
Una observación precautoria. Insistir en que el análisis de los problemas
públicos y la elaboración de las políticas en modo de interrelación
gubernamental-social, entre gobierno y ciudadanía, no significa rebajar la
exigencia irrenunciable de la calidad pública y la calidad técnica de la política,
las cuales no quedan aseguradas simplemente por el hecho de que son
producto de decisiones colegiadas, producidas por actores gubernamentales y
extra-gubernamentales a través de conversación, debate y concertación.

La decisión colegiada de la PP, tal como la unipersonal del pasado, no es

inmune a desviaciones legales y a errores de información y análisis en sus
decisiones. Para prevenir y descarrilar esta probabilidad es necesario que los
actores externos al gobierno y reconocidos por el gobierno como sus
interlocutores y socios practiquen el diálogo racional conforme al criterio de
evidencias, argumentaciones y cálculos correctos, que suelen ser los factores
que depuran intereses y posiciones exclusivistas. Es necesaria además la
confiabilidad y respetabilidad social de los interlocutores gubernamentales,
resultado de trayectorias personales que han acreditado “capital cívico” y se
han distinguido por el cuidado de los recursos públicos del que no se han
aprovechado como rentistas y frecuentemente mediante complicidades de
corrupción. Dicho al margen, urge la creación de las instituciones de la
democracia participativa-deliberativa, hoy desordenadas y oportunistas.

Por último, hay que recordar y acentuar que, si bien el contenido o la materia
de la PP (objetivos, acciones, actores, instrumentos, tiempos, recursos) que
puede ser y ha de ser el resultado de una obra conjunta entre la agencia
gubernamental y las organizaciones económicas y civiles de la ciudadanía, el
agente que otorga al contenido o materia de la política su calidad de público,
de validez pública, de acceso a recursos públicos, es únicamente el gobierno,
que es la autoridad pública legitima. El gobernar colegiado no erosiona la
facultad del gobernante que es el agente que decide sobre lo público en el
Estado.

2. Se debe cuestionar también el particularismo que ha ocasionado el enfoque

gubernamental tradicional del análisis y diseño de la PP, que se ha centrado

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exclusivamente en el problema público particular que se quiere resolver y en
la población objetivo particular que se quiere atender, sin tomar en
consideración la complejidad de la composición y causalidad del problema
público particular y el contexto de vida de su población objetivo, sin registrar
y definir sus relaciones con otros problemas y sin articular su análisis y
deliberación con otras políticas y otros análisis de políticas que abordan otras
dimensiones y otros factores causales del mismo problema o abordan otros
problemas relacionados con el problema en cuestión, que con frecuencia es
su causa y/o efecto.

Hoy los analistas de PP nos hemos concentrado en analizar y diseñar políticas

particulares, como la de salud, de educación, la urbana, de infraestructura, de
movilidad, la ambiental, etc. La particularidad del análisis y diseño se justifica
ampliamente por la especificidad o particularidad cognoscitiva del problema
en cuestión, pero no se justifica apenas se profundiza en el análisis de la
naturaleza y causalidad de los problemas particulares, que conducirá a
identificar sus relaciones con otras realidades sociales.

Los últimos años nos han hecho aprender que el problema particular es efecto
y expresión de otros problemas irresueltos y que su solución no puede ser
particular, autocontenida y autoreferida, diseñada y efectuada de manera
independiente, sino exige heurística y prácticamente una perspectiva integral
y contextual de análisis y, en la práctica, un haz coherente de políticas
simultáneas o de políticas antecedentes y sucesivas. Muchos proponen
entender el ámbito o el conjunto de las PP como un sistema integrado por
múltiples políticas particulares y por sus interrelaciones. Por consiguiente,
advierten que si no se tiene un enfoque sistémico al analizar y diseñar una
política particular, que es un componente del sistema, es muy probable la
inefectividad de la política y el dispendio de recursos públicos. El asunto a
debatir si es posible tener información y conocimiento del sistema de políticas,
que es a su vez un subsistema del sistema político, económico, de sociedad.
Otros investigadores, tal vez más realistas, sugieren que el análisis de la política
particular incluya siempre el estudio de la relación que tiene o se estima que
tiene con otras políticas afines, que abordan aspectos y componentes de la
33
realidad que la política busca atender y/o con otras realidades (problemas,
situaciones, tendencias, comportamientos) que pueden ser conjeturadas
como las causas o los efectos de la realidad que la política particular atiende,
el problema que quiere resolver o el objetivo que quiere alcanzar.

Esta situación de fragmentación particularista de la PP se debe en mucho a la

estructura de la administración pública, determinada y prescrita por el
derecho administrativo público. La ley administrativa y los estatutos orgánicos
de las entidades administrativas delimitan las atribuciones y facultades de las
entidades públicas y de sus unidades administrativas, por lo que obliga a que
éstas se enfoquen únicamente en segmentos particulares o en factores
causales particulares de la realidad que la ley administrativa les prescribe
atender y las faculta a intervenir.

Más allá del reduccionismo jurídico intrínseco de la estructura administrativa

del gobierno, el enfoque particularista se debe a la reducción cognoscitiva, a
la simplificación cognoscitiva que los decisores y sus asesores hacen de la
complejidad del problema público según sus perspectivas disciplinarias, sus
modelos analíticos y causales, sus experiencias profesionales y sus
preferencias políticas. El tratamiento de la complejidad de los problemas
públicos actuales, no obstante las atribuciones legales específicas o
particulares de las entidades públicas, puede ser procesada con mayor
corrección si el alto ejecutivo del gobierno controla la fragmentación
intragubernamental, que existe entre las entidades administrativas y al
interior de cada una de las entidades, y promueve y facilita un análisis y diseño
relacional de políticas, integrado, que es más apropiado para el tratamiento
que exige la complejidad de la composición y la causalidad de los problemas
públicos actuales. 9

9
Éste es otro tema de importancia, que tiene que ver con la gobernanza de las entidades públicas, con el
modo como son gobernadas actualmente, y que debe reformarse y dar origen a otra forma de dirigir las
corporaciones públicas, sin procesos unipersonales de amplia autonomía del dirigente, que son
frecuentemente cerrados y carente de controles apropiados para verificar la validez institucional y técnica de
las decisiones de los altos ejecutivos de las entidades públicas. Esta es una de las razones por las que ha surgido
el estudio de la gobernanza o alta dirección de las entidades públicas, internacionalmente denominado “la
gobernanza corporativa pública” o “la gobernanza del gobierno”.

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Hay algo más. El particularismo dominante de la disciplina se debe sobre todo
a que la elaboración y desarrollo de la PP no se ubica al interior de una
estructura y proceso de gobernanza y se la entiende como la acción directivo
de una gobernanza pública específica, que incluye el asunto particular de una
política particular, pero que abarca e integra muchos más asuntos, más
demandas y más políticas, pues el gobernar abarca el conjunto de la sociedad
y no cubre únicamente campos y sectores particulares y, si es inteligente y
responsable, coloca la elaboración de una PP en el marco mayor de la totalidad
de su acción de gobierno. El resultado de este olvido es la dispersión,
fragmentación, incomunicación, descoordinación, incoherencia y
contradicción entre las políticas y la rivalidad presupuestal entre ellas, en vez
de que el análisis y diseño de la PP se realice desde la premisa de la gobernanza
de la sociedad en su conjunto y se practique en interrelación con las otras
políticas y los otros análisis de políticas.

El gobernar por políticas no puede significar la suma de políticas particulares,

discretas, sino su sistematicidad, su entrelazamiento. Se exige y hay que
construir un sistema de políticas en vez de una serie de políticas aisladas y
autoontenidas. La disciplina nos ha ayudado a ver muy bien los árboles, los
asuntos particulares de gobierno, pero hemos perdido de vista el bosque de la
rectoría gubernamental global. Esta visión integral del gobierno fue y es el
mérito del gobernar por Plan, por lo menos intelectual y discursivamente, que
fue objeto de crítica de la disciplina en su origen. Tarea imprescindible es
entender las políticas como un componente de la visión y del plan de acción
del gobierno nacional o subnacional, que tiene un ámbito mayor de acción y
responsabilidad, por lo que requiere integración y coherencia de sus acciones
particulares para ser un agente efectivo de dirección de la sociedad.

3. Un último punto de reflexión con implicaciones en el futuro de la disciplina

refiere al uso de los dispositivos y sistemas tecnológicos de información y
comunicación, que son cada vez más utilizados en el análisis y diseño de las
políticas y son de utilidad. En la mayor parte de los gobiernos latinoamericanos

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actuales hay un movimiento favorable a la digitalización de sus procesos
administrativos internos y de sus procesos de servicio, que se extiende a la
digitalización del proceso de elaboración de la PP y a la incorporación de los
procesos automatizados de la inteligencia artificial en las funciones públicas.
El análisis y diseño actual de las políticas se sustenta en grandes volúmenes de
datos de fuentes diversas, tecnológicamente adquiridos y procesados
(estadística y algorítmicamente), que ofrecen información más completa y
actual sobre la composición, la extensión, las causas y la evolución previsible
de las situaciones económicas y sociales y de los problemas y riesgos públicos,
sobre el perfil de los ciudadanos destinatarios de las políticas y sobre la
asignación eficiente de recursos... Facilitan también la gestión de la
implementación a través de modelos automatizados de información y
contribuyen a la evaluación de los productos y resultados de las políticas. La
incesante innovación de la conectividad mediante dispositivos tecnológicos y
plataformas cada vez más accesibles y socialmente generalizadas hace posible
y consolida el intercambio de información e interlocución en tiempo real entre
los organismos de gobierno y la ciudadanía, lo que contribuye a la
coproducción y coautoría de las políticas.

Si la efectividad directiva de los gobiernos es el objetivo que impulsa a la

disciplina y su principio es que la condición fundamental de la efectividad es el
conocimiento (datos, información y conocimiento), la novedad
contemporánea es que el conocimiento está mediado tecnológicamente. Se
construyen las definiciones, clasificaciones, explicaciones, cálculos,
aplicaciones prácticas a través de equipos y procedimientos tecnológicos de
levantamiento y procesamiento de datos, que se transforman en información
de valor para los dirigentes públicos. La tarea ineludible es incorporar los
sistemas y dispositivos tecnológicos en la elaboración e implementación de las
políticas y aprovechar sus potencialidades. Se perfila una evolución de la
disciplina.

En resumen, asegurada la legitimidad política de los gobernantes y la

institucionalidad de las políticas, la disciplina de la PP, su enseñanza e
investigación, si no quiere volverse un capítulo de la historia de las ideas y
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mantener su contemporaneidad, debe seguir la trayectoria real de las
políticas, que siguen a su vez la trayectoria de la gobernanza específica de un
sistema de sociedad y de un régimen político. Lo que es inalterable y debe
permanecer firme es nuestro compromiso con el principio de la disciplina: la
exigencia de la naturaleza pública y la efectividad de las políticas directivas del
gobierno y la exigencia de que la eficacia gubernamental se sustente en
relaciones causales que solo el conocimiento identifica y valida. El poder no
puede sin el conocimiento. Puede mandar, controlar, acaso reprimir, pero no
puede efectuar, hacer cosas, realizar objetivos, sin el aporte del conocimiento.
La referencia última del poder político es el conocimiento, el conocimiento
axiológico y empírico. Este principio ha sido y es el hilo conductor del
pensamiento occidental de la política, a pesar de las emociones
postdemocráticas o antidemocráticas actuales por decepción y descontento y
los prejuicios de “la posverdad” actual.

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