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Aguilar Villanueva, Luis F. Estudio introductorio, en Problemas pblicos y agenda de gobierno 1.

El proceso de la poltica La nocin de policy Process es un dispositivo analtico, intelectualmente construido, para fines de modelacin, ordenamiento, explicacin y prescripcin de una poltica. Pertenece al orden lgico ms que al cronolgico, por lo que no entiende ser la representacin descriptiva de una secuencia de tiempos y sucesos que efectivamente suceden uno tras otro. Las etapas del proceso denotan slo los componentes lgicamente necesarios e interdependientes de toda poltica, integrados a la manera de proceso, y de ninguna manera de eventos sucesivos y realmente separables. En la prctica, las etapas pueden sobreponerse y superponerse, anticiparse o atrasarse, repetirse. Separar en diversos tramos la elaboracin de una poltica es algo artificial. No obstante los diversos cortes analticos y diferencias terminolgicas, todos los estudiosos del desarrollo de la poltica coinciden en sostener que los integrantes necesarios e interrelacionados de toda poltica son: la existencia de una determinada situacin problemtica para cuya modificacin en el sentido deseado se elige y efecta un determinado curso de accin que produce ciertos resultados mas o menos diferentes a los deseados y, en consecuencia, obliga a revisar el curso de accin elegido. Segn DeLeon, la visin de la poltica como proceso ha ocasionado que las etapas hayan recibido en ciertos momentos un exagerado nfasis y se haya vuelto palabras mgicas.En los aos sesenta, la policy initiation, la fase de definicin de los problemas sociales y la de formulacin de programas, fue el principal objeto de estudio y recomendacin. La complejidad de los problemas sociales y la improcedencia de los programas fue un descubrimiento aleccionador en el momento que las evaluaciones dejaron de ver incumplimientos, dispendios, improvisaciones, ineficiencias. En ese momento la policy evaluation ms que el diseo y la seleccin de opciones, se volvi el tema clave. Se pens que solo los resultados de a evaluacin podan orientar la poltica social. A mediados de los aos setenta, surge la literatura de la policy implementation que rescato las cuestiones organizacionales y administrativas olvidadas, debido a la importancia que se otorgaba al anlisis, diseo y eleccin de opciones. Sin embargo, los pobres xitos de la activa presencia gubernamental en el campo de los problemas sociales llevaron a preguntarse si no era razonable dar por terminado ciertos programas, la policy termination, y proceder a clausura los varios organismos gubernamentales que haban crecido alrededor de ellos. El redimensionamiento del estado y la reivindicacin del policy management fueron en los aos ochenta las dos caras de la misma respuesta. La atencin se centro entonces en la averiguacin de cmo el estado poda lograr que las polticas para el cumplimiento de sus funciones bsicas fueran realmente eficaces y eficientes, con el resultado de bajarle el tono a la invencin de nuevas y audaces polticas de intervencin estatal, acaso innecesaria. Luego se fue asentando la idea de que era mucho ms relevante una direccin y gestin pblica inteligente, capaz de eliminar deficiencias, desvos, incumplimientos particularmente de las funciones bsicas del gobierno. Renaci entonces, pero en funcin de la gestin pblica, el inters por el policy design. La consideracin de la poltica como proceso de varias y complejas etapas ha propiciado tambin que las diferentes ciencias participantes hayan terminado por concentrar su investigacin en especficos tramos del recorrido de la poltica y por menospreciar la importancia terica o prctica de los dems momentos. El dispositivo analtico del proceso segmento el proceso y ocasiono tratamientos aislados y unidimensionales de decisiones singulares sueltas, contra su intencin original de entender la poltica como curso de accin integrado por decisiones interdependientes y complementarias (los politlogos han preferido estudiar la formacin de la agenda de gobierno y los administradores la implementacin, por Ej.). Esta predileccin por una fase se explica en mucho por el objeto e instrumental de cada una de las disciplinas. Esta especializacin no ha sido necesariamente negativa, pero perder de vista los otros componentes integradores del proceso de una poltica, no ayuda a su buena traza, decisin y operacin. En este texto, Aguilar Villanueva presta atencin a los primeros tramos de la poltica, la formacin de la agenda gubernamental y la definicin de los problemas pblicos. 2. La formacin de la agenda Aguilar Villanueva-problemas publicos y agenda de gobierno 1

No todos los problemas logran llamar la atencin gubernamental y despertar su iniciativa. No todos logran formar parte del temario de los asuntos pblicos y colocarse entre los asuntos prioritarios del gobierno: no todas las cuestiones se vuelven pblicas ni todas las cuestiones pblicas se vuelven cuestiones que deben ser objeto de la accin gubernamental, agenda de gobierno. La manera como se elabora la agenda de gobierno, se le da forma y contenido, reviste fundamental importancia poltica y administrativa: Polticamente, expresa la vitalidad o flojedad de la vida publica en un sistema poltico dado. Entre las libertades individuales y los poderes del estado existe un mbito que es producto de la mayor energa de las libertades polticas. Suele llamarse mbito pblico (o esfera/vida pblica) y cumple la funcin de mediar entre el estado y la sociedad. A travs de la palabra, el dialogo, la argumentacin racional, la oferta de informacin, la invocacin de las leyes, la retrica, el diseo de programas, mediante acuerdos y negociaciones, los individuos y sus organizaciones buscan transformar sus intereses particulares en asuntos generales de inters y utilidad para todo el conjunto del estado. Este trabajo de generalizacin de intereses y solucin de conflictos es la razn de ser y la funcin social propia del mbito pblico que por definicin es (debe ser) igualmente accesible a todos los ciudadanos que quieran presentar y justificar sus demandas, sin discriminacin, fueros, privilegios y monopolios. En el mbito pblico, los intereses particulares buscan argumentarse como generales y, si pasan la prueba, originan leyes, disposiciones administrativas, asignaciones de recursos pblicos. El desfallecimiento de la vida pblica, su ocupacin y control por parte de los poderes (de gobierno, partido, de corporaciones, etc.), permite obviamente que cualquier inters privilegiado se vuelva ley. La formacin de la agenda de gobierno deja ver quienes son los que efectivamente definen y justifican los problemas pblicos, revela cul es la estructura de poder que domina efectivamente la hechura de una poltica. Pero tambin, en trminos de gobierno y administracin, es determinante. La ms importante de las decisiones de un gobierno es la que concierne a la eleccin de sus asuntos y prioridades de accin: a su agenda. Es la crucial decisin de decisiones. No todo es asunto pblico ni asunto publico urgente. No todo asunto pblico es competencia del gobierno nacional; hay asuntos de la jurisdiccin de los gobiernos locales. Tampoco todo asunto tiene que ser tratado con instrumentos gubernamentales directos (Ej. Gasto, administracin publica). La filtracin de las cuestiones se vuelve una actividad estratgica, en la medida en que decidir si una cuestin amerita ser objeto de la accin gubernamental, significa comprometerse y poner en juego los recursos del estado. Por agenda de gobierno suele entenderse el conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su accin y, mas propiamente, como objetos sobre los que han decidido que deben actuar o han considerado que tienen que actuar. Sin embargo, hay definiciones de la agenda que se interesan por el proceso de su elaboracin y conformacin e incluyen tambin el conjunto de problemas al que el gobierno ha decidido prestarles atencin, el conjunto de definiciones de esos problemas y hasta el conjunto de opciones de accin que el gobierno revisa para atender los problemas. En efecto, el que una demanda, problema, cuestin o asunto llegue a ser considerado como punto o tema de la agenda de gobierno supone analticamente decisiones antecedentes: la decisin de prestarle atencin, la eleccin y seleccin de su definicin, la elaboracin y seleccin de una opcin de accin. Estas varias decisiones pueden ser cronolgicamente sucesivas, pero lgica y analticamente son condiciones interdependientes y necesarias para llegar a la decisin de que hay que actuar y hacer algo. El gobierno decide actuar solo y sobre lo que previamente ha llamado y fijado su atencin. A la vez, las ideas y valoraciones que se tienen de la composicin y causa del problema son determinantes para decidir prestarles atencin y para decidir la accin e inaccin. Definir el problema es de alguna manera delimitar la probabilidad, tipo y alcance de su solucin. Por ello, en interdependencia con la definicin del problema, el gobierno tiene que revisar sus posibles cursos de accin y considerar si puede hacer efectivamente algo: si tiene sentido su accin. Estructuracin de la agenda, definicin del problema, anlisis de las opciones de accin son as, actividades interdependientes. Para Cobb y Elder: Por formacin de la agenda se entiende el proceso a travs del cual problemas y cuestiones llegan a llamar la atencin seria y activa del gobierno como asuntos posibles de poltica publica. La importancia del proceso se debe bsicamente a dos hechos. Primero, la capacidad de atencin de los gobiernos es limitada. Segundo, los problemas de una poltica no son datos a priori, sino ms bien asuntos por definir. Si una situacin particular o un conjunto de circunstancias constituyen un problema () esto depende de creencias y valoraciones, no de los hechos mismos. Los problemas son elaboraciones humanas que plasman ciertas concepciones particulares de la realidad. () lo que esta en discusin a lo largo del proceso de formacin de la agenda no es Aguilar Villanueva-problemas publicos y agenda de gobierno 2

tanto cules problemas sern tomados en consideracin, sino como sern definidos. Las definiciones no slo estructuran y encuadran las elecciones posteriores de la poltica. Tambin sirven para afirmar una concepcin particular de la realidad Si bien la agenda es del gobierno, los problemas que la componen se originan y configuran en el sistema poltico. Hay, entonces, una agenda de los ciudadanos, del estado o del sistema poltico, que puede preceder y determinar la agenda del gobierno o ser inducida por las preocupaciones y prioridades gubernamentales, que puede empatar con la del gobierno o diferir de ella en mayor o menor grado. Cobb y Elder han distinguido entre dos tipos de agenda: 1. agenda sistmica, publica, constitucional: esta integrada por todas las cuestiones que los miembros de una comunidad poltica perciben comnmente como merecedoras de atencin pblica y como asuntos que caen dentro de la jurisdiccin legitima de la autoridad gubernamental existente. Toda comunidad poltica, local, estatal y nacional tiene su propia agenda sistmica. La agenda sistmica tender a integrarse con cuestiones abstractas, generales, globales, que grandes nmeros de poblacin comparten precisamente por su formulacin genrica (Ej. Contaminacin, pobreza extrema) 2. agenda institucional, formalo gubernamental: puede ser definida como el conjunto de asuntos explcitamente aceptados para consideracin seria y activa por parte de los encargados de tomar decisiones. Por lo tanto, cualquier conjunto de asuntos aceptados por cualquier organismo gubernamental en el nivel local, estatal o nacional constituir una agenda institucional. La agenda institucional de las organizaciones y dependencias gubernamentales tiende a ser ms especfica, concreta y acotada (que la sistmica), indicando y definiendo problemas precisos. La distribucin e interaccin de las dos agendas plantea dos rdenes de cuestiones tericas: La primera, relativa a la agenda sistmica, es fundamentalmente la pregunta de cmo conflictos, necesidades y demandas de grupos particulares se convierten en asuntos pblicos en el doble sentido que suscitan la atencin general y terminan por ser considerados de inters general. La segunda, relativa a la agenda institucional, ms cerrada al comportamiento del gobierno, se pregunta cul es el proceso decisional por el cual el gobierno determina la estructuracin de su agenda, tiene que vero con la definicin de problemas y las oportunidades de eleccin. Para Cobb y Elder, para que un asunto tenga acceso a la agenda sistmica, necesita cumplir con tres requisitos: que sea objeto de atencin amplia o al menos de amplio conocimiento pblico, que una buena parte del publico considere que se requiere algn tipo de accin y que a los ojos de los miembros de la comunidad la accin sea competencia de alguna entidad gubernamental. Aunque muchos aceptaran que la materia de la agenda puede ser una demanda o necesidad no necesariamente conflictiva, el modelo de los autores parte con la idea de que la conflictividad actual o potencial de un asunto en una comunidad poltica es el factor que favorece su expansin o difusin. Demandas o problemas deben convertirse entonces en un sigue, en una gestin de carcter controvertido y polmico. Hay acontecimientos sociales que sirven de mecanismos de disparo (sucesos econmicos, crmenes, elecciones, etc.) y actores sociales que se encargan de convertirlos en cuestiones y ofrecer su primera definicin, los iniciadores, son el primer paso del trayecto (un Blumberg, por ejemplo, digo, me parece). Las caractersticas de la definicin son tambin factores que favorecen o impiden la difusin de un problema; el grado de especificidad de una definicin, su mbito de significacin social, su relevancia temporal, su complejidad tcnica y la existencia de precedentes regulan su avance y rapidez. Por consiguiente, las cuestiones definidas genrica y sencillamente, sin tecnicismos, que presentes aspectos nuevos y de significacin duradera para grandes nmeros de poblacin, son las que tiene mayor probabilidad de expandirse al gran pblico y de involucrarlo. Esta probabilidad aumenta si la exposicin, difusin y argumentos de la definicin, emplea lenguajes y smbolos culturalmente arraigados. Si la cuestin entra en el circuito de los medios masivos, se facilitar en principio su difusin. El trayecto culmina cuando la definicin de una cuestin, despus de inevitables ajustes y depuraciones a lo largo de su polmico camino, se coloca en el orden del da de la comunidad poltica. En este momento, la cuestin puede ser llamada pblica y se coloca como reclamo ciudadano frente al gobierno, exigiendo un lugar en la agenda formal de sus organizaciones y programas. Se propone la hiptesis comprobable de que cuanto ms amplio sea el pblico al que se ha expandido la cuestin, mayor ser la probabilidad de que presione efectivamente al gobierno y se coloque en la agenda formal. No necesariamente desemboca el trayecto en una definicin unnimemente compartida por la ciudadana entera. El trayecto de la cuestin hacia la agenda Aguilar Villanueva-problemas publicos y agenda de gobierno 3

poltica es en realidad una confrontacin de decisiones y el resultado en que remata el recorrido suele ser la aceptacin de que existe un problema insoportable y que la sociedad y/o gobierno tienen que hacer algo. Se comparte una definicin genrica y una lnea gruesa de accin pero suele persistir el desacuerdo sobre la composicin y alcance del problema, sobre las causas que lo ocasionan y la manera de abordarlo. En realidad se difunde la cuestin ms que la solucin, aunque la definicin que se ha ido perfilando en medio del pblico tambin prefigura un esquema de respuesta. En cuanto a la agenda gubernamental, el gobierno puede ser un iniciador de cuestiones en la comunidad poltica y seguramente participa en la expansin o freno de determinados asuntos a travs de sus discursos, medios de informacin, organizaciones, lderes e intelectuales afines. Los gobiernos no suelen comportarse pasiva y reactivamente, dejando que las cuestiones se configuren y definan dentro del juego de las fuerzas sociales. Intervienen estratgicamente en la vida pblica tratando de dar forma a las cuestiones a la luz de sus posibilidades reales de intervencin. Tanto para Cobb y Elder como para Kingdon, el establecimiento de la agenda formal del gobierno es un proceso decisional que las mas de las veces es contingente, tornadizo. Rara vez el proceso est bien estructurado. En la mayor parte de las issues areas el proceso decisorio del gobierno es inestable, mala o laxamente estructurado, sin un patrn de comportamiento que en mucho se asemeja a las anarquas organizadas que deciden segn el modelo del bote de basura o de la papelera. Sin ser una lotera, decidir significa en mucho meter la mano en una papelera y tratar de configurar con sus elementos fragmentados, dispersos y heterogneos alguna respuesta integrada. La decisin es bsicamente el resultado de la confluencia no casual pero tampoco enteramente previsible y controlable de cuatro corrientes, cada una de las cuales tiene diversa lgica y dinmica: los problemas, las soluciones, los actores participantes y las oportunidades de eleccin. En general, las oportunidades de eleccin de los gobiernos son muy apretadas, con demandas heterogneas y antagnicas, programas atrasados, el tiempo encima, carencia de datos y recursos, diagnsticos incompletos. Ante esta carga de asuntos diversos y cambiantes, la decisin del gobierno que selecciona una cuestin como objeto merecedor de su atencin y a fin de cuentas como objeto de su accin termina por ser el resultado de las correlaciones y combinaciones que, analtica o intuitivamente logra armas entre los elementos tericos, tcnicos, humanos, legalesque tiene a la mano: este problema con esquema de solucin con estos hombres con estos recursos con este tiempo. La decisin gubernamental de introducir en su agenda asuntos pblicos especficos va a depender de si el gobierno se encuentra o no en una oportunidad de eleccin favorable (pocos asuntos, obligaciones bsicas desahogadas, tiempo, recursos, ausencia de demandas contradictorias), si las cuestiones y demandas son o no tratables, si los participantes en la toma de decisiones estn o no interesados en intervenir en la cuestin por muchas razones (polticas, morales, econmicas). Esto obliga a un diagnostico fino de las corrientes que corren dentro de las organizaciones polticas y gubernamentales con intencionalidades y de dinmicas relativamente autnomas. El gobierno sigue siendo el arte de lo posible. Sin embargo, aunque en mucho las decisiones pblicas se caracterizan por la contingencia, los sistemas polticos y los gobiernos de manera deliberada o espontnea han ido creando pautas, conductos, tiempos, organizaciones y liderazgos para regular tanto el flujo de las demandas publicas como el de las respuestas gubernamentales. Ordenan las demandas, encuadran los conflictos intra e intergrupales, definen los problemas disear y construyen las alternativas polticas. Esta regulacin formal e informal de la agenda ha ayudado a estructurar el proceso, fijando condiciones y parmetros, aunque sin poder cancelar de todo su carcter libre y plurimorfo. Los factores de contexto que establecen los limites de variabilidad del acceso a la agenda son los que tratan de estabilizar las corrientes de los problemas, demandas, grupos y decisiones que fluyen ininterrumpidamente entre sociedad y gobierno. Es as que el flujo de los problemas pblicos rumbo a la agenda formal es regulado por las preferencias, propensiones y hasta proclividades y prejuicios del sistema poltico-administrativo en general y de las oficinas gubernamentales particulares. Leyes, valores, ideas, compromisos histricos, delimitan el universo de los problemas a calificar como pblicos y de competencia gubernamental. La misma actitud se observa en las dependencias gubernamentales. Este sesgo del sistema y de las dependencias pblicas cumple la funcin de filtrar selectivamente la corriente de los problemas y demandas que se levantan desde la sociedad. Hay pues una reduccin de la multiplicidad y la variabilidad, por lo que se configura un patrn de atendibilidad y aceptabilidad de las cuestiones publicas. Aguilar Villanueva-problemas publicos y agenda de gobierno 4

No todas las respuestas imaginables y disponibles pueden volverse operativas. Hay pues un patrn de plausibilidad poltico-administrativa, determinado por restricciones de recursos e ideas, a su vez, las oportunidades de eleccin tambin contribuyen a poner orden en la interaccin entre estado y sociedad. En los momentos de saturacin de la agenda o de intenso involucramiento gubernamental no hay tiempo y disposicin para atender nuevos asuntos. Sin embargo, debido a prcticas institucionales establecidas o a rutinas administrativas, se abren peridicamente buenas oportunidades para llamar la atencin y colocar asuntos nuevos o pendientes (Kingdom introdujo el trmino ventana de las polticas- ver pie de pagina 43). Tambin hay de golpe, en razn de ciertos eventos crticos que sacuden o entusiasman a la ciudadana, oportunidades favorables para plantear asuntos olvidados o rechazados. Todo esto configura un patrn de receptividad gubernamental que contribuye a estabilizar y ordenar el carcter miscelneo y mudable de los reclamos y pasiones sociales. No todo es azar en la elaboracin de agenda. Sin embargo, el factor con mayor peso causal en la configuracin de la agenda formal de gobierno es la fuerza de los actores polticos que intervienen en el proceso y, las relaciones polticas y administrativas que han tejido entre ellos y con el gobierno. Este punto de estudio es el mas afn e interesante para la ciencia poltica. A la manera de Lasswell se trata de saber quin consigue qu cosa, cundo y cmo. Aqu las teoras politolgicas sobre el conflicto y el consenso, la parcialidad de intereses y la legitimidad colectiva del gobierno, lo sectorial, lo pblico, son clave. (en la formacin de la agenda se puede descubrir que el gobierno es un aparato de dominacin de clase, la hegemona de una elite reciclada, una activa arena pluralista sin vencedores ni vencidos, la tpica transaccin entre camarillas burocrticas y polticas, el triangulo de hierro corporativo en accin, la representaron imparcial de ciudadanos devotos al inters pblico?) En opinin de Aguilar Villanueva, los estudios de polticas ofrecen dos importantes aportes categoriales y explicativos concernientes a la relacin sociedad- gobierno: Red de cuestiones (Heclo) Las redes de cuestiones estn integradas por expertos y profesionales en especficos asuntos que actan tanto en la sociedad como en el gobierno, que comparten conocimientos, tecnologas, habilidades, se comunican sistemticamente y se entienden rpidamente. Estos especialistas tienden a estructurar las cuestiones de poltica y a disear las opciones de polticas con marcos y referencias similares, abogan por el mismo esquema de solucin de problemas, conforman organizaciones bastante cohesionadas y relativamente autnomas respecto de los juegos de poder de los gobernantes de turno y de los intereses sociales organizados, debido a lazos educativos, respeto intelectual reciproco, trato profesional y distincin social con base en la reputacin intelectual. Aunque esta red se entrelaza con la lgica de los intereses de los grupos y con la lgica de gobierno de autoridades, su especificidad y superioridad es el conocimiento de la cuestin pblica en discusin. Por consiguiente, es determinante su influencia en la formulacin de la poltica, por cuanto son los que definen el problema, ofrecen informacin, construyen las opciones, escogen los instrumentos, establecen los criterios e ndices de rendimiento. El patrn o estilo de policymaking de un gobierno tiene una de sus causas en las redes de expertos, particularmente en las sociedades informadas. (en) las redes de cuestiones, los participantes entran y salen constantemente de la red. No son grupos cohesionados por su deseo de dominio sobre un programa y tampoco hay alguien que controle enteramente las polticas y las cuestiones. Cualquier inters material directo suele ser secundario con respecto a su involucramiento intelectual o emocional en la cuestin. ()En la red pueden estar presentes grupos de inters poderossimos pero tambin individuos fuera y dentro del gobierno que tienen la reputacin de conocedores del tema. ()Los integrantes de la red, no son solo tcnicos especializados y expertos, sino son los activistas de una poltica que se conocen entre si precisamente por su conocimiento de la cuestin.(Heclo) Subsistema de polticas (Milward y Wamsley) El concepto subsistema de polticas busca localizar y caracterizar a los actores fundamentales de la elaboracin de la agenda y de la formulacin de la poltica, al igual que la red de expertos en asuntos pblicos. Pero, a diferencia del concepto de red, que destacara slo los intercambios de informacin y recursos entre actores, sin tomar en cuenta el contexto sociopoltico mayor que estructura y da sentido estable a la operacin de la red, el concepto de subsistema quiere acentuar, el hecho de que el sistema poltico se concretiza en una variedad de subsistemas de polticas; por otro lado, quiere mostrar que las organizaciones de inters concentran de manera permanente su poder o influencia en especficos campos de polticas, sin dispersarse o dilatarse inciertamente en otros asuntos. Los intelectuales expertos operan e influyen indudablemente en la problematizacin y la respuesta Aguilar Villanueva-problemas publicos y agenda de gobierno 5

de determinados asuntos, pero son los grupos de inters organizados los que fijan las cuestiones. Los expertos de asuntos estn en funcin de los asuntos que los grupos de inters dentro y fuera del gobierno determinan. Cada subsistema est integrado por un conjunto de actores que tratan de influir en la asignacin de valores, premios o perdidas en nombre de la sociedad, y que han logrado obtener alguna hegemona sobre a poltica de referencia, notoria en el hecho de que consiguen premios o no padecen prdidas.()La configuracin del poder en los subsistemas es muy variada. Algunos subsistemas estn bajo el dominio de uno o pocos actores muy poderosos; en otros el poder es bastante difuso. ().Se integran con actores muy diversos: instituciones, organizaciones, grupos e individuos. Todos ellos articulados por el hecho de que comparten intereses importantes en una poltica particular 3. La definicin de los problemas pblicos Si se considera secuencial y cronolgicamente el proceso de la poltica, se pasa a la etapa de de definicin del problema una vez que el problema en cuestin ha sido calificado de pblico y ha sido aceptado en la agenda de gobierno. Pero, analticamente, las dos etapas son interdependientes. Colocar una cuestin en la agenda significa implcitamente ir dando forma a una definicin del problema aceptable para el pblico y, sobre todo, tratable para el gobierno. Hay formulaciones que contradicen las valoraciones bsicas de numerosos grupos sociales y que trascienden las posibilidades legales o hacendarias de los gobiernos. La bsqueda de definiciones tericamente consistentes, culturalmente aprobables y gubernamentalmente tratables es tan difcil como exigida en el campo del anlisis y la recomendacin de polticas. por definicin del problema se entienden los procesos mediante los cuales una cuestin ya aprobada y colocada en la agenda de la poltica publica, es estudiada, explorada, organizada y posiblemente cuantificada por los interesados, quienes no raramente actan en el marco de una definicin de la autoridad, aceptable provisionalmente en los trminos de sus probables causas, componentes y consecuencias (Hogwood y Gunn) Quien define es quien decide es una mxima que quiere subrayar el hecho de que los grupos sociales y/o gubernamentales que han tenido capacidad de ofrecer el planeamiento y la definicin aceptable de la cuestin son los que influyen efectivamente en la decisin. Pero, quiere decir tambin que la manera como se ha definido un asunto pblico condiciona la configuracin de los instrumentos, modos y objetivos de la decisin pblica, las opciones de accin. En efecto, los miembros de los tringulos de hierro, subgobiernos, redes de cuestiones o el circulo decisorio ltimo, debido a orgenes sociales y educativos similares y a vnculos emocionales de lealtad e identificacin que desarrollan a lo largo de sus interacciones y responsabilidades comunes, tienden a seleccionar los mismos problemas, se aficionan a plantear y analizar las cuestiones desde una misma ptica e instrumental, buscan reiteradamente los mismos elementos y las mismas correlaciones causales, y en consecuencia se inclinan por un mismo formato de respuesta y por un determinado diseo de poltica. Los gobiernos corren el riesgo de ser rehenes no slo de grupos de inters poderossimos sino tambin de sus esquemas mentales. Sus sistemas de creencias pueden prejuzgar todo el trabajo de informacin y anlisis, llegando en los casos extremos a cerrar oidos y ojos ante los hechos portadores de la disonancia cognitiva. Preguntas en torno de los problemas pblicos: Por qu una situacin es considerada problemtica? Quines son los que dicen que algo es un problema y que razones ofrecen? Para quines es realmente un problema: cuntos y qu tan importantes son los grupos afectados? Con referencia a cul criterio de valor se considera que ciertas situaciones son problemticas y nocivas? Se trata de un problema aislado o resulta de otros problemas y ocasiona otros problemas? Cules son las fuentes de informacin para comenzar a estructurar un problema: son fuentes confiables, actualizadas? Es el problema algo objetivo o es algo sentido, construido por los sujetos, con referencia a sus esquemas mentales y valorativos? (segn yo: la subjetividad tambin puede servir como argumento para desestimar una cuestin: sensacin de inseguridad) Es un problema gubernamental tratable? La definicin que se ofrece trasciende el mbito de la factibilidad gubernamental? (Hay mas preguntas en la 54 y 55 pero me da fiaca escribir ms, puse las ms importantes)

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Los problemas pblicos han sido llamados wicked problems (Webber y Rittel): problemas retorcidos, embrollados, tramposos. Es decir, problemas sin una formulacin definitiva, sin criterios que establezcan cundo se alcanza la solucin, cuya solucin no es nunca verdadera o falsa sino buena o mala y carece adems de una prueba inmediata o resolutoria, problemas frecuentemente inditos, sintomticos de problemas de mayor trascendencia. Problemas cuya complejidad e irresolubilidad aumenta en la medida que se profundiza la intervencin estatal. No todos los problemas son de naturaleza poltica, y sobre todo, no todos son gubernamentalmente tratables. El herramental de los gobiernos es limitado frente a los problemas cuya solucin total implica cambios sociales y culturales de largo tiempo. Por consiguiente, frente a muchos problemas pblicos no hay solucin sino resolucin. Hay que atacarlos una y otra vez para ir removiendo sus aspectos ms nocivos y ms extendidos e irlos transformando mediante la intervencin sistmica. Los problemas pblicos no son independientes de las valoraciones de los ciudadanos y sus organizaciones. Les es propio una naturaleza subjetiva, relativa y artificial. No hay problema en si, no existen objetivamente. Son construcciones sociales, polticas de la realidad (para algunos es problema, para otros no, para algunos es problema por ciertos aspectos y efectos, para otros por otros; para algunos es de prioridad, para otros es de rutina etc.). El problema se vuelve entonces una cuestin: se debate sobre sus componentes, causas, consecuencias y planteamiento. Se debate acerca de los pasos a dar para resolver el problema y acerca de si su definicin y planteamiento sea correcta, de manera que se pueda resolver. El problema de la definicin de los problemas pblicos es doble: por un lado, enfrenta la dificultad de construir y estructurar una definicin aceptable y que pueda alcanzar el consenso; por el otro, debe conducir a una definicin operativa que de pie y espacio a una intervencin publica viable con los instrumentos y recursos a disposicin del gobierno. Para Ackoff, lo que nosotros experimentamos son situaciones problemticas, no experimentamos problemas que son construcciones conceptuales. Hay que distinguir en la expresin problema, dos niveles: el problema vital y el problema cognoscitivo. Las situaciones problemticas son hechos vividos u observados por el sujeto y que al ser referidos a su cuadro valorativo, arrojan conclusiones negativas de reprobacin y malestar. Se trata de discrepancias entre las condiciones vividas u observadas y las deseadas. La vida en sociedad est llena de estos problemas vitales. Los problemas tienen, en cambio, una naturaleza cognoscitiva ms que vital o valorativa, son construcciones lgicas que articulan, ordenan, los datos y elementos que a tensin entre la facultad y el deseo liber y los rene en una definicin. La tarea poltica de lderes, partidos y organizaciones es cmo hacer para que los que padecen inmediatamente la situacin y otros grupos interesados pasen de la vivencia de la situacin problemtica al concepto del problema, a una definicin para ellos plausible, convincente. Los gobiernos y analistas deben construir definiciones de problemas aceptables y solubles, legal y polticamente aceptables, fiscal y administrativamente viales. Una de las mayores dificultades en la definicin y solucin de problemas pblicos es que con frecuencia a definicin del problema construida por el gobierno difiere significativamente de la definicin que del problema tienen los afectados y los interesados. Cerrar esta brecha para que el consenso y la colaboracin sea posible significa normalmente, en el orden lgico: informar, dialogar, argumentar y persuadir; en el orden poltico: introducir negociaciones y ajustes entre el gobierno y la sociedad respecto a la definicin del problema. Hay una interdependencia conceptual entre el problema y la solucin. Los problemas se plantean, se estructuran, de manera que tengan una respuesta, sean solubles. La solucin forma parte de la misma definicin del problema. Es insostenible, contradictoria, la nocin de problemas irresolubles. Para hablar de estos casos preferimos usar expresiones tales como misterio, enigma, fatalidadpor consiguiente, definir un problema significa crear el problema. Crear un problema consiste en encontrar un problema acerca del cual se puede y se debe hacer algo. El anlisis de polticas consiste en crear problemas que los decisores pueden tratar conforme a las variables que tienen bajo control y al tiempo que disponen (Wildavky) Su planteamiento es determinante para la solucin. Simon fue uno de los primeros en llamar la atencin sobre la estructura de los problemas y distingui entre problemas bien y mal estructurados. Un problema bien estructurado tiene la caracterstica de contar con un solucionador general de problema, es decir, cualquier conocedor de si estructura tiene en principio la capacidad de resolverlo (para mi, May no estara de acuerdo, ver). Cuentan con un criterio preciso para comprobar la solucin y un proceso mecanizable para Aguilar Villanueva-problemas publicos y agenda de gobierno 7

aplicar el criterio; tienen un mbito del problema que puede ser presentado en estado inicial, intermedio y final del problema; pueden indicar las operaciones que de manera correcta e incorrecta llevan de un estado al otro del problema; ofrecen la informacin necesaria para realizar las operaciones de clculo y transitar de un estado a otro. En contraste, un problema mal estructurado es obviamente el que carece de estas caractersticas. En efecto, el planteamiento de muchos problemas pblicos no indica cul es su criterio de solucin y cules sus diferentes estados de solucin. Cul podr ser la solucin? La desaparicin emprica de los hechos valorativamente descalificados, la modificacin de las preferencias de los afectados, la modificacin de sus percepciones va informacin nueva, el juicio tcnico de expertos, el consenso, el cumplimiento del mandato legal? Central es saber si y cmo pueden estructurarse bien los huidizos y desordenados problemas pblicos mal estructurados. Simon ofreci una pista: lo procedente es desmontar la estructura enferma de los problemas muy complejos, sobrepuestos, difusos, y descomponerla en problemas mas precisos y circunscritos, para los cuales se cuenta con memoria, con una historia de razonamiento y decisiones que a lo largo de muchas conjeturas, errores y aprendizajes, ha podido llegar a establecer criterios, pasos y operaciones de solucin. Muchos analistas y gobernantes proceden a desagregar los descomunales problemas pblicos en componentes mas acotados. Un ataque integral al problema mayor (cuyos lmites y estructura se desconocen, cuyos criterios, reglas y operaciones de solucin se ignoran) seria una invitacin al fracaso o una empresa que consumira muchos recursos polticos y fiscales. Este desmontaje de los grandes problemas pblicos en pequeos problemas manejables es frecuentemente obligado no slo por razones cognoscitivas y tcnicas de solucin, hay tambin razones institucionales y razones fiscales. Sin embargo, no todos estn de acuerdo en que sea siempre correcta la estrategia analtica de fraccionar el problema mayor en problemas menores, tratables por separado, con teoras y tcnicas distintas entre s, con diversos tiempos. Frente a determinados problemas pblicos, este tipo de abordaje analtico de los problemas podra confundir los sntomas con las causas. A esta clase de problemas perteneceran, por ejemplo, las patologas macroeconmicas, en donde, sin una estrategia integral de ataque, se condena al fracaso y se agrava el problema. Para Weaver, los problemas pblicos son de complejidad organizada, cuyos problemas implican tratar simultneamente con un numero razonable de factores que se interrelacionan de un modo orgnico, que tienen en s, una forma complicada de relacin pero no errtica y al azar y, por ende, donde el ordenamiento estadstico es inadecuado o insuficiente. Es entonces determinante para estructurar bien el problema pblico, descubrir la organizacin de relaciones entre sus componentes: su conexin e interdependencia (cules son los componentes que se relacionan, en cules mbitos, con cul tipo de relacin?). Es fcil criticar la estrategia mecnica propuesta por Simon, pero las estrategias orgnicaso totalizadoras, no suelen ser muy operativas. Importante es entones saber estructurar o plantear los problemas, para no hallar la correcta solucin al problema equivocado. La historia de las decisiones pblicas es una coleccin de este error de tercer tipo. Los problemas pblicos mal estructurados son aquellos en que los afectados y los decisores pueden coincidir en denunciar lo colectivamente indeseable de algunos hechos y, sin embargo, no contar con una identificacin segura de los elementos que constituyen el hecho calificado como problema ni conocer tampoco sus nexos causales principales para poder alterarlo en el sentido deseado. El sntoma de los problemas mal estructurados es la indeterminacin acerca de cules son los componentes de la situacin que se consideran han de ser modificados o removidos, y/o acerca de cules pueden ser los factores que los originan y en los que, por ende, habra que intervenir e incidir. Si no se sabe lo que se quiere resolver o lo que puede resolverlo (el efecto y/o la causa), se est en la total incertidumbre, en la irresolucin. (Buen ejemplo en la pagina 68) Estructurar bien un problema es entonces producir tal definicin del hecho calificado como problema, que pueda volverse el sujeto u objeto de un enunciado causal. Hay que estructurarlo como causa de o efecto de. Se corre el riesgo de que se anticipe una falsa solucin, por incorporar audazmente una hiptesis causal incorrecta, pero es la nica manera de que el planteamiento de un problema prctico tenga sentido. No se puede actuar para modificar una situacin- problema sin incluir implcitamente o explcitamente un enunciado causal adems de un concepto del problema. En muchas circunstancias apremiantes, los gobiernos debern actuar por razones morales, jurdicas, polticas operando con dbiles razones cognoscitivas. En estos casos, las polticas pblicas muestran con toda claridad que son slo conjeturas causales sujetas a prueba, hiptesis de actuacin susceptibles de error. Intervenciones gubernamentales que deben ocurrir pero que pueden Aguilar Villanueva-problemas publicos y agenda de gobierno 8

fallar. La obligacin y la eficacia no son siempre coincidentes. Las polticas sern experimentales en el sentido que debern ser objeto de observacin constante y experta para conocer las consecuencias que se ocasionan cuando se ponen en accin (Dewey). Aguilar Villanueva dice que los problemas pblicos estn hechos de los problemas que los privados no han podido resolver. Aade que empero que el gobierno no tiene una ciencia superior, una capacidad lgica y cientfica trascendente a la informacin y talento de la sociedad. Tal vez por su superior capacidad de reglamentacin y coaccin, por la magnitud de los recursos que es capaz de movilizar, los gobiernos pueden resolver problemas que los ciudadanos en lo individual o mediante sus organizaciones son incapaces de resolver. Tarde o temprano los gobiernos encaran problemas complejos y severos que requieren planteamientos cognoscitivos muy elaborados, para los que la sociedad (cientficos, tcnicos, universidades, centros de investigacin, etc.) no han creado an informacin, conocimiento y tecnologas. En este momento se viven problemas colectivos sin respuestas colectivas. Problemas que la sociedad genera y que la sociedad no acierta an a resolver (yo: siempre se generan ah o tb pueden generarse desde el estado?). Entonces mas que en ningn otro momento se exige la comunicacin y el entendimiento entre gobierno y sociedad, ofrecer los mejores argumentos de por qu se elige un determinado curso de accin. En estos momentos sociedad y gobierno entienden que publico quiere decir ms que civil y ms que gubernamental La poltica emerge como una tarea colectiva que incorpora conjunta y responsablemente la iniciativa social y la gubernamental, pues ante ciertos problemas se adolece terica y tecnolgicamente de una lnea segura de respuesta. Por ende, como una estrategia susceptible de error y frustracin. Sobre todo como una estrategia capaz de aprender de los errores y no repetirlos insensatamente. Si algo ensea el difcil arte de estructura bien los problemas pblicos, es darse cuenta de que es ms decisivo para el buen gobierno contar con organizaciones pblicas capaces de aprender, de reconocer y remediar sus errores inevitables, que intentar disear polticas infalibles.

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