Módulo 2.

Análisis de políticas públicas

Unidad 1. Análisis de políticas existentes

2.1.1 El análisis como insumo del diseño de nuevas políticas

El análisis de las políticas públicas existentes se convierte en un insumo para el proceso de diseño
y gestión de políticas públicas. Desde esta visión se sostiene que para diseñar o rediseñar una
política pública es pertinente y necesario conocer lo que hay, y realizar una interpretación y una
crítica sobre las políticas existentes en un momento previo al diseño de las nuevas políticas.

Los estudios de determinación constituyen la forma más conocida y extendida de realizar este tipo
de análisis. Esta metodología de análisis puede usarse a los fines de investigaciones en distintas
áreas de las ciencias sociales, sin embargo, el primer y principal propósito es que sea insumo para
el diseño y rediseño de las nuevas políticas.

Es preciso mencionar que este modelo de políticas públicas tiene como fundamento a la
investigación-acción. Bañón y Carrillo (1997) lo resumen al decir que el análisis de políticas es
“investigación para la acción” (Bañón y Carrillo, 1997, p. 3).

Lo que permite este tipo de análisis es hacer una valoración de lo existente a través de su
capacidad para cumplir o no los objetivos propuestos y, de esta manera, tomar decisiones sobre la
continuidad o la discontinuidad de las políticas existentes.

El análisis de políticas públicas es realizado por personas que filtran la realidad a través de sus
valores, capacidad técnica, intereses y su grado de información. De este modo, las conclusiones
que de allí se obtengan, estarán afectadas por dichos factores.

Este tema nos plantea la existencia de dos grandes perspectivas. Por un lado, quienes son
responsables de las políticas e intervienen en alguna de sus fases, el directivo o ejecutivo (policy
maker). Por otro lado, la perspectiva del analista de políticas públicas, que es quien enriquece el
universo de información que pone a disposición de los directivos para que puedan tener un
criterio de decisión más amplio que el exclusivamente político. Este analista no tiene por qué ser
un agente interno de la organización pública, de hecho, con frecuencia es un agente externo a ella.
Lo importante a destacar es que el proceso de políticas públicas no tiene ningún sentido si no se
vincula el hacer con el análisis. Al mismo tiempo, ese análisis previo contribuye a determinar qué
cosas de las que existen pueden ser continuadas y cuáles deben ser modificadas o rediseñadas,
para contribuir a un proceso más eficiente de satisfacción de necesidades sociales.

2.1.2 Los estudios de determinación

En este apartado trabajaremos sobre los estudios de determinación. Estos constituyen un tipo de
análisis de políticas públicas, buscan establecer la coherencia o la incoherencia entre ‘lo que se
debería hacer’ y ‘lo que se hace real y efectivamente’.

Según Graglia (2017), para realizar un estudio de determinación se proponen cuatro pasos, a
saber.

Identificar las necesidades a satisfacer, los problemas irresueltos y sus causas principales, en
consulta con los responsables de la decisión.

Inventariar los planes, programas o proyectos existentes a esos fines, en consulta con los
responsables de la implementación.

Compararlos y detectar los planes, programas o proyectos ‘sobrantes’ y ‘faltantes’, en consulta

con expertos temáticos.

Analizar críticamente y formular recomendaciones, mediante trabajos en equipos

multidisciplinarios.

Claramente, esta metodología de análisis de políticas públicas que propicia el modelo relacional
puede usarse a los fines de esas u otras investigaciones académicas o científicas en el ámbito de
las ciencias políticas o sociales. Sin embargo, vale destacar que el primer y principal propósito de la
metodología es el análisis de las políticas existentes como insumo para el diseño o rediseño de las
nuevas políticas. (…)

Una de las bases de esta metodología es analizar lo existente y sobre esa base diseñar o rediseñar
lo nuevo. (Graglia, 2017, p. 148)
Este modelo tiene una visión gradualista de las políticas públicas, no cree que sea necesario
comenzar desde cero, como si no existiera nada, sino que considera fundamental considerar lo
que hay para continuar.

“Esta perspectiva es una clave metodológica que se acerca al ‘método de las comparaciones
limitadas sucesivas’ planteado por Lindblom (1959) en contraste con el ‘método racional-
exhaustivo u omnicomprehensivo’” (Graglia, 2017, p. 148). De acuerdo con Graglia (2017), se pone
de manifiesto que mientras el primer método de las comparaciones es gradual, el segundo plantea
comenzar desde la base.

Otro fundamento de esta metodología está relacionada con los tres atributos que plantea Lasswell
(en Aguilar Villanueva, 1992) en relación a la concepción emergente de las ciencias políticas.

[El primero de esos atributos debe ser la] contextualidad: las decisiones son parte integrante de un
proceso social mayor. El segundo [debe ser] la orientación hacia problemas: los científicos de
políticas hacen suyas las actividades intelectuales relacionadas con el esclarecimiento de metas,
tendencias, condiciones, proyecciones y alternativas. Tercero, [debe ser la] diversidad: los
métodos utilizados son múltiples y diversos. (Aguilar Villanueva, 1992, p. 110)

Este enfoque metodológico no es nuevo, sin embargo, no es de uso frecuente. Es necesario

innovar y buscar soluciones nuevas a los problemas sociales, pero también es importante rescatar
lo que sirva de lo que ya se hace. Revalorizar lo que se hace y tomarlo como base para pensar en
nuevas prácticas y estrategias.

2.1.3 Necesidades, problemas y causas: fuentes y técnicas de consulta

En el apartado anterior se hizo mención a los pasos del estudio de determinación. En este, se
revisará la primera parte de ellos, la que consiste en identificar las necesidades a satisfacer, los
problemas irresueltos y sus principales causas.

Al tratarse del análisis de las políticas existentes, es decir, un análisis posterior al momento del
diseño o de la gestión de las políticas, para la identificación de la situación problemática se
considerará la opinión de los gobernantes. Es decir, este modelo presupone que los gobernantes
tienen conocimiento y conciencia de las necesidades, problemas y sus causas.

En el primer paso de esta metodología de análisis, los analistas deben consultar a los gobernantes,
responsables de la decisión de las políticas públicas que se estudian tres cuestiones, básicamente:
¿Cuáles son las necesidades a satisfacer por dichas políticas?

¿Cuáles son los problemas a resolver con respecto a cada una de dichas necesidades?

¿Cuáles son las causas a remover en cuanto a cada uno de esos problemas?

Las respuestas a estas tres preguntas configuran ‘lo que se debería hacer’ (Graglia, 2017, p. 151).

Al momento de reconstruir la situación problemática mediante esta consulta a los gobernantes,

también se supone que sus percepciones son concordantes con la realidad. A partir de estos
presupuestos, esas respuestas obtenidas deben ser contrastadas con estadísticas existentes sobre
la realidad que se estudia.

Serán consultados los gobernantes, autoridades y funcionarios que decidieron la puesta en

marcha de las políticas. De acuerdo con lo expresado sobre el gobierno y la administración pública,
los administradores públicos no pueden dar respuesta a estas consultas, sino que serán los actores
a consultar en el siguiente paso. Tampoco se considera, en este punto, la opinión de los
destinatarios de las políticas públicas, ni los partícipes en los procesos de diseño o gestión.

En cuanto a las metodologías o técnicas que se utilizarán para la consulta, los analistas pueden
usar diversas herramientas de la investigación social. Para recoger la opinión de los responsables
de los poderes ejecutivos, se recomienda realizar entrevistas en profundidad, considerándolos
actores clave. Con los miembros de cuerpos legislativos se recomienda realizar grupos focales
donde puedan expresar sus opiniones y conocimientos. Si el contacto con los protagonistas fuera
imposible o improbable, se recomienda analizar sus discursos.

Este primer paso del análisis debe ser descriptivo, todavía no es momento de realizar
interpretaciones ni críticas. Los analistas no buscarán explicaciones ni justificaciones, tampoco
realizarán críticas ni recomendaciones. Se debe recoger la información proveniente de las
entrevistas y grupos focales, procesarla y construir un árbol de necesidades problemas y causas.

2.1.4 Planes, programas y proyectos existentes: fuentes y técnicas de consulta

En línea con el orden de pasos planteado por esta metodología, a continuación de la construcción
del árbol de problemas con la información provista por funcionarios y directivos, se deberá
construir el árbol de planes, programas y proyectos.
Para la construcción de este árbol se realizarán consultas, pero en este caso quienes serán
consultados son los administradores públicos responsables de la implementación de las políticas
públicas.

En línea con el modelo relacional de políticas públicas (Graglia, 2017), la consulta se realizará en
torno a tres cuestiones.

¿Cuáles son los planes para satisfacer las necesidades insatisfechas?

¿Cuáles son los programas para resolver los problemas irresueltos?

¿Cuáles son los proyectos para remover las causas pendientes?

La respuesta a esta pregunta conforma ‘lo que se hace real y efectivamente’. (Graglia, 2017, p.
154).

En esta instancia del análisis se supone que hay planes, y que esos planes buscan satisfacer
necesidades sociales. También se supone que dentro de esos planes hay programas y proyectos
que buscan resolver problemas y remover sus causas.

Se realiza la consulta a administradores públicos, cuyas respuestas serán contrastadas con

estadísticas existentes. Quienes sean consultados deberán incluir la descripción de las
características esenciales de los planes, programas y proyectos y, si fuera posible, la provisión de
estos, por escrito.

Entre las técnicas que se pueden utilizar se encuentran las entrevistas a informantes clave y los
grupos focales, pero para esta ocasión se recomienda la técnica del cuestionario. Un cuestionario
sencillo y escueto de fácil comprensión para que sea completado. “Vale subrayar que el
cuestionario no debe ser completado por los gobernantes consultados en el primer paso, sino por
los administradores públicos dependientes de ellos” (Graglia, 2017, p. 155). En esta instancia se
sugiere consultar a los mandos medios de la organización.

La diversificación de las fuentes de consulta, permite contrastar entre ‘lo que debería ser’ y ‘lo que
efectivamente se realiza’. La brecha entre estas dos situaciones permite concluir sobre la
coherencia o incoherencia de las políticas públicas que se estudian en este momento.
Al igual que en el primer paso, no se pretende desarrollar aquí la interpretación o el análisis crítico
de la política, sino meramente la descripción de las actividades que se llevan a cabo por una
administración en un momento determinado.

Unidad 2. Crítica y recomendaciones

2.2.1 Planes, programas y proyectos ‘faltantes’: descripción e interpretación de casos

Como se desarrolló, con esta metodología de análisis, en el primer paso, se consultó a los
gobernantes responsables de las decisiones sobre las necesidades, problemas y causas. Luego, se
consultó a los administradores públicos responsables de la implementación, sobre los planes,
programas y proyectos para esos fines. En el tercer paso (que se abordará a continuación), se
deben contrastar y relacionar las informaciones recogidas en los pasos anteriores.

El modelo relacional de análisis implica interpretar cuáles son las relaciones entre ‘lo que se
debería hacer’, teóricamente, y ‘lo que se hace real y efectivamente’, en la práctica. Con ese
propósito, se recomienda que los analistas trabajen en equipo y, a su vez, en consulta con
expertos temáticos. (Graglia, 2017, p. 156)

A diferencia de los dos primeros pasos, donde se aclaró que se buscaba la descripción, esta
instancia sí es interpretativa. Se busca analizar las relaciones entre el árbol de necesidades,
problemas y causas y el árbol de planes, programas y proyectos en consideración de las fases
descriptivas que se desarrollaron anteriormente. En este sentido, el análisis y la búsqueda de
relaciones puede descifrar defectos probables en las políticas públicas que se estudian. Este
proceso puede arrojar como resultado, por un lado, la existencia de planes, programas o
proyectos faltantes y, por otro lado, planes, programas o proyectos sobrantes.

En el caso de los faltantes, se entiende que esto sucede cuando se detectan necesidades,
problemas y causas sin planes, programas o proyectos que tiendan a satisfacerlas, resolverlos o
removerlas respectivamente. Esto indicaría la presencia de una incoherencia en la política pública
estudiada.

Puede suceder que la detección de faltantes obedezca a omisiones de los administradores

públicos en el inventario de planes, programas o proyectos. En ese caso, no representaría una
incoherencia de la política sino una falla en el momento de la recolección de datos. Aquí será
necesario modificar el árbol de planes, programas y proyectos en base a la información completa y
luego, retomar las comparaciones. Esto demuestra la importancia de ser exhaustivos en la
aplicación de las técnicas de recolección de datos y en la incorporación de otras fuentes, como
pueden ser las estadísticas existentes.

2.2.2 Planes, programas y proyectos ‘sobrantes’: descripción e interpretación de casos

En línea con el estudio de las políticas públicas existentes, y tal como se mencionó en el apartado
anterior, el tercer paso es interpretativo, no meramente descriptivo. De esta manera, la
contrastación que se realiza entre el árbol de necesidades, problemas y causas y el árbol de
planes, programas y proyectos, permite identificar planes, programas y proyectos faltantes, y
también permite identificar planes, programas y proyectos sobrantes.

Se comprende que hay sobrantes cuando se detectan planes, programas o proyectos cuyos
objetivos no son satisfacer necesidades, resolver problemas o remover causas, respectivamente.

Puede suceder que se detecten sobrantes si los gobernantes omitieron información al momento
de identificar necesidades, problemas y causas. Esto no constituiría una incoherencia en la política
pública estudiada, sino que sería un defecto del proceso de recolección de la información. Tal
como se mencionó líneas arriba, es muy importante ser exhaustivo en la elaboración y la
aplicación de la herramienta de recolección de datos para que esto no suceda. En ese caso, se
deberá completar la información faltante y realizar nuevamente el árbol de necesidades,
problemas y causas que nos permita la comparación.

2.2.3 Análisis de fallas en el diseño o en la gestión

El estudio de determinación continúa con el análisis de las fallas que se pueden haber producido al
momento de diseñar o gestionar la política pública. Las fallas que se puedan haber producido en el
momento del diseño o de la gestión, son las causas de los planes, programas o proyectos
sobrantes o faltantes.

Cuando se detectan planes, programas o proyectos faltantes, suelen ser causa o consecuencia de
algunas fallas en el proceso de las políticas públicas. Por lo general, son causa o consecuencia de la
imprevisión o la indecisión, que son fallas del diseño de políticas públicas, o de la nación y el
secretismo, que son fallas de la gestión de políticas públicas.
Si faltan planes, programas o proyectos es porque no se han diagnosticado las necesidades a
satisfacer, los problemas a resolver o las causas a remover, porque no se han decidido los planes,
programas o proyectos a esos fines, porque no se han ejecutado las actividades planificadas o
porque no se han comunicado las actividades planificadas o ejecutadas. (Graglia, 2017, p. 158).

Así como sucede con los faltantes, también hay fallas en el proceso de diseño y gestión de las
políticas públicas que pueden ocasionar que, al momento de realizar un estudio de determinación,
nos encontremos con sobrantes. Estos suelen ser “consecuencia de la ceguera o la improvisación
(fallas en el diseño) [de las políticas públicas], o de la inercia o la demagogia (fallas en la gestión)”
(Graglia, 2017, p. 158).

Si sobran planes, programas o proyectos es porque no se han considerado los planes y las
actividades existentes, porque se han decidido improvisadamente los planes, porque se han
ejecutado inercialmente las actividades o porque se han comunicado demagógicamente los planes
o las actividades. (Graglia, 2017, p. 158)

2.2.4 Recomendaciones para subsanar fallas

Ya en el final del estudio de determinación, quienes analicen las políticas públicas existentes
deberán examinar la coherencia o la incoherencia de estas.

Es posible decir que las políticas públicas son coherentes cuando no se detectan planes,
programas o proyectos sobrantes ni faltantes. También es importante aclarar que la coherencia
total es imposible, debido a que “las políticas públicas son imperfectas por definición y, por lo
tanto, perfectibles” (Graglia, 2017, p. 159).

El análisis que debe realizar el técnico tiene que tener dos características fundamentales. Por un
lado, poder criticar negativamente las incoherencias detectadas y, por otro lado, criticar
positivamente las coherencias. Es decir, tiene que resaltar las correspondencias existentes entre lo
que debería ser y lo que realmente es, y también, identificar aquellas cuestiones que no se
correspondan y criticarlas a los fines de mejorar la formulación e implementación de políticas
públicas y, por lo tanto, hacer más eficiente el proceso de satisfacción de las necesidades sociales,
la resolución de problemas y la remoción de causas. Esto radica en que el análisis debe ser un
insumo para el diseño y rediseño de nuevas políticas públicas.

El análisis de la coherencia o incoherencia de las políticas públicas existentes es un momento

técnico que puede resultar más eficiente si se desarrolla en equipos interdisciplinarios. El
intercambio que se produce a partir del trabajo multidisciplinar es clave para que el análisis no
quede limitado a la perspectiva de quienes estuvieron en contacto con los gobernantes y
administradores. Es por este motivo que se sugiere, en esta instancia, la incorporación de
especialistas en los temas de los que tratan los planes, programas y proyectos que son analizados.

El análisis implica la descripción e interpretación del sentido y alcance de las políticas públicas
existentes. Ambas constituyen el punto de partida de la crítica que deben hacer los analistas. Para
llegar a la instancia de la crítica, es necesario que se hayan descrito e interpretado previamente.
Este cuarto paso no es descriptivo (como los dos primeros) ni interpretativo (como el tercero), sino
crítico. La crítica que realizan los analistas debe ser la base para recomendaciones, solo de esa
manera contribuyen a la mejora del diseño o rediseño de las nuevas políticas.

Evidentemente las primeras recomendaciones que se pueden realizar, si se detectan proyectos,

programas o planes faltantes, es ponerlos en marcha. Mientras que, si se detectan planes,
programas o proyectos sobrantes, se sugiere su eliminación o reformulación.

La influencia de las perspectivas tanto teóricas como metodológicas de los analistas es inevitable
porque la objetividad es una ilusión y, a veces, una elusión. Los analistas hacen críticas y
recomendaciones de acuerdo con sus criterios personales y profesionales y, eventualmente, [de
acuerdo] al asesoramiento de expertos temáticos. El límite a las subjetividades es la
fundamentación a partir de los mecanismos y las fuentes de información empleados durante el
proceso. La clave que garantiza la seriedad del análisis es la fidelidad a la información recogida de
los gobernantes y administradores públicos responsables de la decisión e implementación y de las
comparaciones realizadas. (Graglia, 2017, p. 161)

Referencias

Aguilar Villanueva, L. F. (ed.). (1992). Estudio de las políticas públicas. México: Miguel Angel
Porrúa.

Bañón, R. y Carrillo, E. (comps.) (1997). La nueva administración pública. Madrid: Alianza editorial.