ANALISIS DE POLITICAS PUBLICAS Roberto Martnez Nogueira

Trabajo preparado para el Instituto Nacional de la Administracin Pblica

1995

INTRODUCCION Este trabajo responde a una intencin: contribuir a perfeccionar las capacidades analticas disponibles en el sector pblico. Su propsito es impactar sobre la accin, mejorando la calidad de las decisiones y facilitando la adopcin de una perspectiva estratgica de la gestin. Su temtica es el anlisis de polticas publicas, conjunto diverso de metodologas y tcnicas cuya utilizacin tiene por propsito introducir mayor racionalidad y transparencia en el funcionamiento del Estado y en sus procesos decisorios a travs de una exploracin ms rigurosa de su sentido, de sus objetivos, del contexto de operacin, de sus requerimientos y de sus impactos. Lo anterior supone una concepcin del papel de funcionario de nivel gerencial o que desempea funciones de asesoramiento: ste es un agente activo que interpreta, operacionaliza y ejecuta decisiones polticas en cuya formulacin interviene movilizando sus valores, su perspectiva particular de las problemticas a que se dirige la accin y sus capacidades. Es decir, no es un funcionario pasivo o neutro, sino que sus comportamientos estn guiados por un sentido de lo pblico, del bien comn y de servicio al ciudadano. En los procesos sociales, polticos y organizacionales desencadenados en torno a las polticas pblicas participa como un actor relevante con incidencia sobre los resultados y las consecuencias de la accin estatal. Esta participacin debe ser informada, nutrida del mejor conocimiento disponible, sometida a reglas claras propias de una administracin pblica responsable ante la sociedad y orientada ticamente. Un autor, Martin Rein, seal hace tiempo que en los debates sobre las polticas pblicas no se discute sobre datos, sino sobre sus interpretaciones. Estas ponen en juego concepciones, percepciones de la realidad y valores. Los contenidos de este trabajo no se refieren tanto a los datos a utilizar como a la capacidad para identificar su necesidad y relevancia en funcin de la situacin problemtica abordada por la poltica pblica, a los marcos analticos y evaluativos que les dan sentido y a los requerimientos de rigurosidad que deben satisfacer. El anlisis de polticas se basa en conocimientos de diversas disciplinas y, por lo tanto, es una actividad cientficamente sustentada. Es tambin una actividad que debe realizarse en forma sistemtica, con metodologas rigurosas. Este curso est en primer lugar dirigido al tratamiento de estas metodologas. Su objetivo no es, por consiguiente, suministrar las mejores respuestas, sino brindar elementos que puedan contribuir a formular preguntas sensatas. De ellas podr derivarse una mejor actitud para buscar el mejor conocimiento que informe a las polticas pblicas. Si bien es cierto que el conocimiento acrecienta la capacidad de alterar la realidad, el despliegue del mejor conocimiento disponible no necesariamente asegura una aceptable calidad en las polticas pblicas. Por ello, en este curso no slo se enfatizan aquellos aportes metodolgicos para el anlisis de polticas, sino tambin se plantean interrogantes que estn dirigidos a precipitar la reflexin sobre el papel del funcionario, sobre sus responsabilidades y sobre las tensiones a que est sometido en el ejercicio de sus tareas. La estrategia expositiva procura iluminar diversos aspectos del anlisis de polticas. Para ello enfatiza la necesidad de transitar: a) de lo simple a lo complejo, b) de la consideracin de las polticas como enunciados cerrados a entenderlas como ciclos abiertos de accin, c) de las visiones centradas en esos enunciados a su anlisis a partir de las relaciones con su entorno y, d) de una concepcin de la gestin pblica como mera aplicacin de recursos, a otra ms integrada con la construccin de la legitimidad, la efectividad y la sostenibilidad de las polticas. CAPITULO I LAS POLITICAS PUBLICAS: SU ANALISIS COMO DISCIPLINA Y COMO PRACTICA En este captulo se procura brindar elementos que permitan una comprensin de la temtica general de las polticas pblicas y de su anlisis. Para ello se abordan cuestiones referidas a las conceptualizaciones y a los

marcos analticos y se exponen distintas temticas referidas a esta prctica profesional. 1. Las polticas pblicas La nocin de poltica pblica remite al estado, a sus articulaciones con la sociedad, a la administracin pblica y a sus actividades concretas. Cada uno de estos temas reclama un tratamiento particular que no ser abordado en este trabajo. Slo se seala que las polticas pblicas estn respaldadas por el imperio del estado, pretenden tener consecuencias sobre la sociedad y requieren para ello acciones de la administracin pblica. 1.1. Las definiciones

Son muchas las definiciones que pueden darse de las polticas pblicas, ya que sta es una nocin relativamente difusa por tratarse de trminos polismicos. Por poltica pblica puede entenderse un campo de accin del estado, una declaratoria de intencin, un proceso de conversin, un ciclo de accin y un conjunto de impactos. - campo de accin: un aspecto de la realidad que intenta ser impactado por la actividad estatal (poltica social, poltica exterior), - declaratoria de intencin: conjunto de promesas y compromisos de accin. Se refiere a conductas deliberadas para el logro de objetivos, la asignacin de recursos y la determinacin de responsabilidades. Estas promesas tienen su expresin material en la enunciacin de la poltica. - proceso de conversin: una movilizacin de recursos (de diferente tipo: de poder, de conocimiento, institucionales y organizacionales, de legitimidad social) para el logro de objetivos polticos. Su naturaleza, dotacin, atributos, relaciones recprocas, compabilidad y convergencia determinarn el grado en que la promesa se convierta en resultados efectivos. - ciclo de accin: actividades de formulacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin, cada una de las cuales supone la realizacin de acciones diferenciadas pero a la vez articuladas, que comprende adems las intervenciones de mltiples actores como agencias con competencia poltica o tcnica o como participantes con distinto grado de responsabilidad, involucramiento o continuidad. - conjunto de productos, resultados e impactos,consecuencia del proceso de conversin en el marco de ese ciclo de accin. 1.2. Las polticas pblicas como construcciones sociales Puede adoptarse tambin una perspectiva aun ms amplia. Estos trminos pueden tambin utilizarse para denotar tanto cursos de accin como la inaccin gubernamental, superando de este modo el enfoque restringido a conjuntos de decisiones o acciones. Las polticas seran recurrencias de acciones (o de ausencia de acciones) no necesariamente fundadas en decisiones explcitas. La poltica sera una reconstruccin a partir de la observacin de la gestin de gobierno y de sus consecuencias que identifica su coherencia a pesar de la eventual falta de explicitacin. Lo anterior revela que la definicin de la poltica pblica no es una tarea sencilla. En muchos casos puede, efectivamente, identificrsela con una decisin o un conjunto de decisiones articuladas que brindan orientaciones y generan impactos. Pero en otros, las polticas son el producto de cursos de accin adoptados sin clara explicitacin de sus orientaciones, como respuestas a circunstancias determinadas, constituyendo en mayor medida una "red" de acciones y reacciones a travs de largos perodos de tiempo, con un peso significativo de las capacidades, interpretaciones y comportamientos desplegados durante la implementacin. De este modo, las

polticas son bsicamente "comprensiones sociales relativamente compartidas", construidas a travs de manifestaciones de propsitos y de su reformulacin y reinterpretacin dinmica a travs de un proceso que algunos autores denominan de "retroalimentacin" y otros de "reflexividad". "La "poltica" es un proceso a la vez que un producto", dira Wildavsky. Lo anterior tiene consecuencias importantes: las polticas no son un momento, una fotografa, una declaracin o una decisin. Son un ciclo abierto, complejo, dinmico, con respecto al que hay que indagar los elementos de permanencia y los comportamientos que en torno a l se despliegan y que a la vez lo generan, con lmites difusos. Incluyen "no decisiones", "conjuntos de actividades que sirven para sostener la movilizacin de valores, procedimientos, ritos y actores, con el fin de legitimar la no accin de una autoridad pblica" (Meny y Thoenig). Algn autor lo ha sintetizado en forma sarcstica y a la vez brillante: "las polticas son como un elefante: se las reconoce cuando se las ve, pero no se las puede definir fcilmente" (Cunningham)(8). 1.3. El ciclo de las polticas pblicas Las polticas pblicas constituyen un ciclo de eventos interrelacionados. Con propsitos analticos pueden identificarse varias fases con respecto a las cuales existe consenso en la literatura pues se corresponden con el modelo normativo para un proceso racional de toma de decisiones. Cada una de estas fases tiene diferentes requerimientos informacionales y exigen distintas aproximaciones metodolgicas: a. La definicin del problema Supone la identificacin de valores, percepciones y aspiraciones. Las tcnicas analticas utilizadas se refieren a la estructuracin de problemas. (Ver el captulo III). b. La formulacin y la sancin de la poltica La formulacin es el resultado de estimaciones y previsiones sobre el curso de los eventos ante distintas alternativas de accin o no accin. Concluye con la elaboracin de recomendaciones. La sancin de la poltica es el "momento de decisin" que da lugar a la distribucin de responsabilidades, capacidades y recursos para la implementacin. (Se tratan en el captulo IV). c. La implementacin Constituye el conjunto de acciones que se llevan a cabo para el logro de los objetivos propuestos. Da lugar a acciones de monitoreo o de evaluacin de procesos. (Ver captulo V). f. Las consecuencias de la poltica Comprende los productos generados (decisiones, regulaciones, servicios, etc), sus resultados (en funcin de los objetivos definidos) y sus impactos (consecuencias sociales). Requiere la realizacin de evaluaciones.(Ver captulo VI). g. La reformulacin de las polticas Es la consecuencia de las apreciaciones e inferencias realizadas a lo largo del proceso de implementacin y como consecuencia de la evaluacin. 2. El anlisis de polticas El propsito del anlisis de polticas es la comprensin de las polticas pblicas por medio de la indagacin de

acciones y decisiones estatales, as como de los procesos en torno a ellas desencadenados y por ellas producidos. Esa comprensin se alcanza a travs de la produccin y la utilizacin de conocimiento relevante en torno a cuestiones que son objeto de atencin y accin por parte del estado. Este conocimiento puede tener distinto grado de formalizacin, desde el juicio informado hasta la utilizacin de metodologas rigurosas y sistemticas y el argumento racional. Son mltiples las definiciones dadas al anlisis de polticas. Algunas de ellas son las siguientes: "asesoramiento relevante para las decisiones pblicas basado en valores y dirigido a un usuario especfico" (Weimer y Vining) "disciplina basada en las ciencias sociales que utiliza mltiples mtodos de indagacin y de argumentacin para producir y transformar informacin relevante referida a polticas que puede ser utilizada en mbitos polticos para resolver problemas vinculados a polticas pblicas" (Dunn) "medio para sintetizar informacin, incluida en ella los resultados de investigaciones, dirigido a suministrar elementos para las decisiones sobre polticas (la identificacin de alternativas) y para la determinacin de necesidades futuras de informacin". (Williams) "subcampo aplicado cuyo contenido no puede ser determinado por lmites disciplinarios sino por aquello que aparezca como apropiado a la naturaleza y a las circunstancias del problema (Wildavsky). - cualquier tipo de anlisis que genera y presenta informacin dirigida a mejorar las bases para el ejercicio de su juicio por parte de los formuladores de poltica. (Quade)

2.1. La justificacin El anlisis de polticas requiere una justificacin. Por qu el anlisis de polticas? Cul es su relevancia para que haya recibido una atencin creciente, habindose constituido a la vez en un campo multidisciplinario con identidad propia y en una prctica profesional difundida? Por qu se ha convertido como una actividad sistemtica en los intentos serios de reforma del estado? Por qu est asociado a la participacin social y a una ciudadana activa? Las respuestas a estos interrogantes pueden encontrarse en las contribuciones del anlisis de polticas a tres planos de la realidad: - al proceso democrtico, brindando aportes que iluminan la deliberacin poltica y dan transparencia a los procesos en torno a decisiones pblicas, - al proceso social, pues genera conocimientos sobre las problemticas que demandan la atencin pblica, permitiendo una ms clara identificacin de intereses, necesidades, perspectivas y aspiraciones, as como la expresin de valores. - a los procesos organizacionales, a travs de elementos para el mejoramiento de la calidad de las decisiones, para la programacin y para el fortalecimiento de la gestin. 2.2. La articulacin con el mejoramiento de la gestin pblica Las nuevas condiciones enfrentadas por la administracin pblica - contextos de gran volatilidad, actores sociales con elevadas capacidades de organizacin y movilizacin, tecnologas crecientemente complejas, polticas cada

vez ms focalizadas - exigen capacidades operativas caracterizadas por la flexibilidad, la adaptabilidad de circunstancias especficas, innovacin permanente y orientacin hacia resultados e impactos. Los atributos estructurales y de funcionamiento de la administracin distan de satisfacer estos requisitos. Por ello es preciso ejecutar programas de cambio organizacional sistemticos y continuos. Por largos aos, las herramientas fundamentales - y nicas - de los cambios administrativos fueron la actualizacin de los regmenes normativos, la aplicacin de tcnicas de organizacin y sistemas, la difusin de mecanismos de administracin de personal inspirados en principios universalistas y la capacitacin. En general, se parti de una concepcin de la administracin como sistema cerrado y esttico. Los escasos xitos llevaron a una evolucin en la conceptualizacin y a una utilizacin de herramientas ms complejas. Progresivamente se fue haciendo uso del estudio de los procesos decisionales y de la interaccin social, con un tratamiento explcito del medio ambiente y de la problemtica del poder. Ello explica el nfasis en la aplicacin sistemtica de los aportes de las ciencias sociales, tanto de las preocupadas con lo estructural como de las orientadas a la indagacin de comportamientos individuales y grupales, con una mayor atencin por los procesos y lo situacional. Desde esta perspectiva ms rigurosa se afirma que los modelos de organizacin y de gestin deben disearse a partir de los requerimientos de las polticas pblicas. Cada tipo de poltica enfrenta distintos grupos y patrones de demandas, tiene diferente contenido simblico y es susceptible de evaluacin a partir de criterios variados e indicadores especficos. Los comportamientos organizacionales estn, obviamente, condicionados por estos aspectos. Si el objetivo es dotar a las organizaciones pblicas de mayor eficacia, es preciso clarificar estos aspectos en forma previa a la accin. Por la razn sealada, el anlisis de las polticas pasa a ser un instrumento central para el perfeccionamiento de la administracin pblica, junto al planeamiento estratgico y a las diversas tcnicas de intervencin en lo microorganizacional. Estos campos son convergentes, por cuanto los tres son pertinentes para el tratamiento de la correspondencia y de las relaciones entre objetivos y accin, entre lo sustantivo de la actividad de gobierno y sus requerimientos de gestin, y entre los contenidos de las tareas de la administracin pblica y los procesos sociales por stos desencadenados. Estas tecnologas demandan la disponibilidad de insumos abundantes de informacin, una capacidad tcnica y social de procesamiento adecuado y la posibilidad de realizar juicios y evaluaciones a nivel organizacional. Asimismo, se requiere actitudes favorables a la adquisicin y al uso del conocimiento cientfico. 2.3. Los paradigmas El anlisis de polticas presenta una notable diversidad de posibilidades en cuanto a finalidad, rigurosidad, destinatarios de sus resultados, mbitos de realizacin, etc.. Aquella amplitud de la denotacin del trmino "anlisis", as como estas diferentes perspectivas, hacen que sea preciso avanzar en la diferenciacin de "paradigmas" a partir de los cuales se realizan actividades de este tipo: a. Los paradigmas cientficos i) La investigacin acadmica: Para esta actividad, el estudio de las polticas pblicas no procura una transferencia inmediata y directa de sus resultados a actores sociales especficos. Se aspira a avanzar en el conocimiento y, eventualmente, a formular teoras sobre procesos sociales, polticos y administrativos en torno a "qu hace el gobierno, por qu lo hace, y que consecuencias tiene". Procura la descripcin y la explicacin de las causas y los impactos de la accin gubernamental (Dye). Su foco de atencin son las polticas como procesos de interaccin. Se recurre a metodologas aceptadas en cada disciplina, la audiencia est compuesta bsicamente por la comunidad acadmica y su impacto sobre la sociedad sigue

un camino indirecto a travs de la difusin de visiones y perspectivas sobre la realidad y de las concepciones para la resolucin de los problemas. ii) La investigacin de polticas (policy reaserch). Esta es una variedad de la investigacin acadmica. Hace uso de metodologas cientficas, describe fenmenos y determina las relaciones entre ellos a partir de la delimitacin de un problema especfico de poltica (Wiiliams, W., 1971). Su foco de atencin es el contenido de las polticas, entendido como el objeto particular que la poltica pretende afectar y las acciones efectivamente realizadas para ello. b. Los paradigmas profesionales i) El anlisis de polticas como actividad de asesoramiento o de esclarecimiento dirigida a informar decisiones pblicas: La finalidad es "prescriptiva", ya que procura perfeccionar las polticas pblicas, dirigiendo sus productos hacia tomadores de decisiones que son los demandantes de las tareas o hacia pblicos especficos interesados en esas polticas. En otros trminos, es un anlisis para las polticas pblicas. Desde esta perspectiva, los mbitos de realizacin pueden ser varios, teniendo consecuencias sobre el carcter y la finalidad de la actividad. Adems del sector pblico, esta actividad es demandada por otros actores con el propsito de reunir informacin para incidir sobre las polticas, procurando ilustrar y movilizar a la opinin pblica en torno a cuestiones de inters social, o para incorporar al diseo de sus propias estrategias la estimacin de las consecuencias de las polticas pblicas sobre sus intereses y aspiraciones (empresas privadas, sindicatos, organizaciones empresariales, etc..). En este trabajo nos centramos en el analista de polticas trabajando en el mbito del sector pblico: nos referimos al funcionario de nivel superior que tiene que asesorar a la autoridad poltica en la toma de decisiones. ii) El anlisis de polticas como actividad de evaluacin: Esta es una actividad semejante a la anterior en cuanto a los mbitos en que se desarrolla y en su orientacin hacia el perfeccionamiento de las decisiones. Hace uso de tecnologas con mayor grado de formalizacin, supone una accin ya realizada y pretende determinar los impactos, los factores que incidieron en ellos y su relacin con las recursos movilizados. c. El anlisis de polticas insertos en los paradigmas tradicionales i) El planeamiento tradicional: Esta actividad tiene ciertos paralelismos con el anlisis de polticas. Su foco es la ordenacin de medios con respecto a fines establecidos. Su diferencia bsica radica en el horizonte temporal considerado, en la escasa consideracin de los procesos sociales y en los supuestos sobre disponibilidad de informacin y de poder suficiente por parte de planificadores y ejecutores. ii) La administracin pblica tradicional: En el contexto administrativo se suelen realizar acciones de anlisis, pero stas suelen centrarse en aspectos de gestin, con insumos disciplinarios propios del rea de competencia. Su foco es la implementacin. El anlisis de polticas, como se anticip, estudia el ciclo completo de las polticas, hace uso de aportes multidisciplinarios, atiende a las relaciones entre la gestin y los actores sociales y se inserta en los procesos de decisin poltica. iii) El periodismo: Como tarea de investigacin considera aspectos de los contenidos de polticas y de los procesos desencadenados. Es una actividad difusa que comprende acciones de recoleccin de informacin con un procesamiento primario para se distribuida entre pblicos no especializados. Su diferencia fundamental es el rigor analtico requerido y la profundidad de los anlisis. Weimer y Vining presentan un cuadro que expone las principales similitudes y diferencias de estos paradigmas en trminos de los objetivos buscados, la orientacin hacia el destinatario de los resultados, el estilo predominante, la dimensin temporal y las debilidades bsicas.

Cuadro 1 Los paradigmas del anlisis de polticas Paradigmas Objetivo principal Construccin de teoras para la comprensin de los procesos sociales Cliente Estilo comn Metodolog a rigurosa para construir y verificar teoras. Retrospecti vo Aplicacione s de metodolog as formales a cuestiones relevantes de poltica. Prediccin de las consecuenc ias Reglas y normas establecida s por la profesin. Especificaci n de objetivos y metas Gerencial y legal Restriccion es temporales Presiones externas poco frecuentes Debilidades

Investigacin acadmica

"verdad" como es definida por la disciplinas. Colegas

Con frecuencia, informacin irrelevante para la toma de decisiones Dificultad en traducir los hallazgos en insumos para la toma de decisiones

Investigacin de polticas

Prediccin de impactos de cambios en variables relevantes producidos por la actividad pblica

Actores en la arena poltica. Otras disciplinas

Frecuentes presiones por plazos, a veces moderadas por la recurrencia de las cuestiones

Planeamiento clsico

Definicin y logro de estados futuros deseables para orientar la accin pblica

El "inters pblico" tal como es definido por la profesin

Escasa presin temporal por la orientacin al largo plazo

Irrelevancia de los planes cuando no se consideran los procesos polticos No consideraci n de aspectos externos al programa

Administracin pblica tradicional

Ejecucin eficiente de programas tal como son definidos polticamente

El programa

Decisiones de rutina. Ciclos presupuest arios

Periodismo

Focalizar la atencin pblica en problemas Analizar, presentar y evaluar alternativas para la resolucin de problemas

Pblico general

Descriptivo

Atencin coyuntural a cuestiones Terminaci n del anlisis vinculadas a los tiempos del ciclo de polticas

Carencia de profundidad analtica Miopa producida por la orientacin hacia el cliente y por la presin temporal

Anlisis de polticas

Un decididor individual o colectivo

Sntesis de investigaci n y teora para estimar las consecuenc ias de polticas

Adaptado de Weimer y Vining (pag.4) 2.4. Los antecedentes El anlisis de polticas como campo profesional se ha ido conformando progresivamente. Resulta de la convergencia de tradiciones intelectuales y del desarrollo de disciplinas e instrumentos diversos, habindose producido una maduracin que puede sintetizarse en un trnsito de posturas centradas en la decisin como categora analtica, a otras que se refieren a los procesos decisorios caracterizados por la incertidumbre, el conflicto y la existencia de limitaciones al despliegue de la racionalidad plena. Estos aspectos sern tratados en particular ms adelante. Aquellas tradiciones intelectuales son: a. La tradicin utpica El anlisis de polticas forma parte de una tradicin intelectual para la que la aplicacin del conocimiento cientfico a las cuestiones pblicas es una necesidad para la eficacia de la accin, una manifestacin del proceso del poder creciente de la razn y un imperativo tico. En esa tradicin estn las corrientes utpicas que pretendan estructurar la sociedad conforme a diseos fundados en una razn universal que se remontan a Platn y que luego constituye el atributo esencial del iluminismo, con exponentes en Condorcet, los socialistas utpicos y los primeros positivistas. Herederos de esta tradicin son aquellos que asignan un papel central a los tcnicos, desde Saint Simon a las corrientes "gerenciales" y de "ingeniera social" ms recientes. b. Las ciencias sociales aplicadas Con el desarrollo de las ciencias sociales y con el desarrollo de sus orientaciones aplicadas se establece el campo del "anlisis de polticas" con pretensiones de cierta autonoma. Desde ya, algunas de estas ciencias nacieron con el propsito explcito de impactar sobre las decisiones de gobierno, como fue el caso de la economa y an de la "aritmtica de estado", como se llam a la disciplina que surgi de los primeros intentos de recoger informacin estadstica sobre las ms diversas cuestiones sociales. Pero en otras, como es el caso de la sociologa y de la ciencia poltica, el giro hacia el estudio de cuestiones restringidas de la accin estatal constituy una ruptura importante con respecto a la tradicin establecida. Alimentada por el "pragmatismo" filosfico, esa ruptura se dio en primer lugar en los Estados Unidos luego de la primera guerra mundial, alcanzando un notable desarrollo con posterioridad, en particular luego de la dcada de los aos 60. c. El desarrollo de disciplinas e instrumentos para la toma de decisiones

La creciente dimensin del estado, la complejidad de su accin y los esfuerzos por introducir una mayor racionalidad en la asignacin de recursos y en la administracin del gasto llevaron al desarrollo de distintas metodologas de anlisis de decisiones, de planificacin, de presupuestacin y de control de gestin. Junto a ellas, paralelamente se reconvierten para su utilizacin en el sector pblico enfoques y tecnologas desarrollados para los mbitos privados, fundadas en avances en la teora de la decisin, en la teora de la organizacin y en el anlisis microeconmico, muchas de las cuales hacen uso modelizaciones y de herramientas matemticas y economtricas. En particular, el enfoque de sistemas, la investigacin operacional, el anlisis de costo beneficio y de costo efectividad, etc., forman parte del instrumental que enriqueci al anlisis de polticas. 3. La prctica del anlisis de polticas 3.1. El contexto El anlisis de polticas es una actividad que alimenta el proceso de toma de decisiones y de gestin de las polticas pblicas. En este sentido, debe ser interpretada en un contexto ms amplio de accin. De l forman parte los actores interesados en el campo de polticas (stakeholders), las situaciones y aspectos de la realidad que son objeto de problematizacin y que dan lugar a las polticas. La representacin diagramtica de esta situacin es, segn Dunn:

Actores sociales (partidos, sindica- tos, analistas,ONGs org. sociales, etc) Medio social Polticas (areas de proble pblicas mas: pobreza, empleo medio ambiente, educacin, etc.)
Estos tres planos estn en interaccin continua, con elementos objetivos y de evaluacin permanentemente presentes. Las interacciones resultan de comportamientos que expresan elecciones deliberadas de los actores sociales en el marco de una realidad observable compuesta por situaciones, acciones y consecuencias. En esta relacin dialctica, cada uno de estos planos es a la vez creador y producto. Es decir, las polticas pblicas no pueden ser consideradas como simples consecuencias de una situacin del medio social y de comportamientos de los actores sociales. Sus contenidos tambin tienen carcter determinante, en el sentido que transforman la realidad y generan reacciones de los actores sociales. De ah el carcter de reflexividad del proceso y la particular importancia del analista de polticas, un actor ms en l. 3.2. Las intervenciones La tarea del analista no se reduce a un momento determinado. Por el contrario, esta actividad se despliega a lo

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largo de las diferentes etapas del ciclo de polticas, contribuyendo a: a. orientar la accin pblica a travs de una definicin de los impactos buscados, la asignacin de recursos de acuerdo a prioridades y el perfeccionamiento de los modelos de organizacin y gestin (anlisis ex-ante en las fases de definicin del problema, formulacin y reformulacin), b. perfeccionar la ejecucin de las polticas, de manera de operar con criterios de adecuacin situacional, eficiencia, eficacia y transparencia (monitoreo durante la implementacin), c. realizar la evaluacin de los resultados e impactos de las decisiones de gobierno (anlisis ex-post). 3.3. Las problemticas En ese proceso estn presentes mltiples problemticas que el analista de polticas debe confrontar necesariamente. Las mismas son de una extrema complejidad y han sido abordadas desde distintas perspectivas filosficas y disciplinarias. Su sealamiento permite dar razn de los conocimientos, aptitudes y capacidades de que el analista deber estar munido para el desempeo de esta prctica profesional. - Accin. Es una accin con atributos particulares: es realizada por el estado a travs de organizaciones pblicas. Esta integrada por comportamientos conscientes y deliberados dirigidos a un fin que responden a una voluntad, a una intencionalidad. Frente a esta accin se despliegan otras acciones de otros actores sociales. - Valores. La accin pblica se sustenta en valores que fundamentan la definicin de los objetivos y los criterios para la seleccin de las alternativas. A lo largo del proceso de polticas, a su vez, se confrontan valores de los actores sociales involucrados. - Futuro. La accin espera tener consecuencias en el tiempo, ya sea determinando, promoviendo o regulando comportamientos de organizaciones o individuos. Por lo tanto, supone la capacidad de anticipar resultados de la accin en ese futuro. - Racionalidad. Esta es una nocin por dems compleja. El anlisis de polticas pretende identificar y evaluar la articulacin entre medios y fines, por lo tanto apela a la racionalidad instrumental. Adems se interroga sobre los fines mismos, sobre sus fundamentos y consecuencias, por lo que supera ese marco restringido para plantear interrogantes referidos a la racionalidad material o sustancial de los actos. Si esto no constituyera una complejidad suficiente, tambin procura identificar las distintas racionalidades de los actores movilizados durante el proceso. - Conocimiento. Toda poltica supone una apreciacin causal: consiste en decisiones y actos orientados a ciertas consecuencias. La eleccin del camino entre unos y otras supone la utilizacin de una "teora en uso" sobre la realidad. Las polticas pblicas son en este sentido hiptesis a verificar. Es decir, son apuestas a que ciertos medios alcanzarn ciertos fines. Adems, constituyen "cadenas de causalidad", en el sentido que esas relaciones causales son complejas, con interacciones entre actores y factores. Por consiguiente, tanto el contenido de la poltica como su anlisis suponen una previsin - anticipacin del curso futuro de los eventos en presencia o ausencia de la accin - y una explicacin - identificacin de los factores operantes y determinacin de las causalidades presentes - Poder. Cada poltica pblica es un fenmeno poltico que est respaldada por recursos de poder pero que a la vez enfrenta movilizaciones de poder de parte de los actores sociales interesados en los aspectos de la realidad que esa poltica pretende impactar. Es decir, toda poltica pblica opera en un campo de fuerzas. - Incertidumbre. Tanto conocimiento imperfecto como la movilizacin de recursos de poder por parte de

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diferentes actores hace que no pueda anticiparse con certeza cuales sern los impactos efectivos de las polticas pblicas. - Eleccin. Se refiere a la seleccin de alternativas en presencia de recursos escasos que requieren su adjudicacin segn una evaluacin de su eficiencia, eficacia e impacto. Ello es consecuencia de la presencia de restricciones, ya que no se puede hacer todo al mismo tiempo. Las polticas consisten siempre en una eleccin entre alternativas, por lo que elegir un curso de accin supone renuncias, abandonando o postergando otros alternativos. Adems, las polticas suponen afirmaciones de deseabilidad no siempre compartidas, por lo que se dan en un contexto de conflictos. 4. El analista de polticas 4.1. El perfil Dada la diversidad y complejidad de las problemticas puestas en juego, el analista de polticas debe: a. utilizar marcos analticos adecuados y metodologas rigurosas, por lo que debe contar con conocimientos actualizados sobre las temticas que hacen a su competencia y capacidades para establecer dilogos con la comunidad de investigadores, con los decididores polticos y con los restantes actores sociales, b. captar la complejidad del problema y de su contexto de emergencia y desarrollo, articular fines y medios, identificar alternativas y predecir y evaluar sus consecuencias, c. identificar actores relevantes, sus perspectivas y sus recursos de poder, atendiendo a las sensibilidades y focos de atencin de los destinatarios de la accin, d. anticipar los procesos de implementacin, los comportamientos de los distintos actores y los requisitos de la evaluacin de productos, resultados e impactos y e. realizar juicios ticos sobre su participacin y sobre las cuestiones involucradas en las polticas y en el anlisis de las mismas. 4.2. La tarea El anlisis de polticas se desarrolla en un contexto plagado de ambigedades, conflictos e incertidumbres. Por ello Wildavski sostiene que el anlisis de polticas es a la vez un arte y un oficio. Con esta afirmacin pretende ilustrar el carcter creativo de esta actividad, que trasciende la mera acumulacin de conocimientos disciplinarios: una actividad que no es susceptible de rutinizacin y que requiere un contexto organizacional abierto al aprendizaje, que asegure la libertad de pensamiento, que permita el disenso y que sea tolerante a la frustracin. A su vez, Meny y Thoenig afirman que "la caracterstica del trabajo de anlisis es un ir y venir entre la simplificacin y la complejidad, ya se trate de los objetivos, las soluciones o los efectos". Agregan que investigar no es nada fcil en presencia de "una autoridad pblica que no llega a comprender lo que sucede, problemas complejos que se simplifican hasta la caricatura, datos cuya pertinencia y finalidad quedan por verificar y polaridades causa-efecto que recuerdan la historia de la gallina y el huevo" (pag.136). 4.3. Los modelos de conducta El papel profesional del analista de polticas no est claramente formalizado. Su desempeo se rige por distintas concepciones, cada una de las cuales supone un modelo de conducta diferenciado y da lugar a distintas tensiones y conflictos de tipo operacional y tico que deben ser considerados. Esos modelos, de manera

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estilizada, son: a. El modelo analtico-descriptivo Este es el modelo del "experto". Parte de una concepcin positivista que diferencia los juicios de valor de los juicios de hecho. La "objetividad" es su aspiracin. Su instrumento es el conocimiento tcnico o cientfico. Se corresponde con los supuestos del tipo ideal "burocrtico" de Weber. En ste, la organizacin opera como instrumento para el logro de objetivos que estn definidos por algunas instancia externa de naturaleza poltica. En su interior, los funcionarios no formulan ningn tipo de valoracin. Son agentes de la racionalidad instrumental, concernidos exclusivamente con los medios adecuados para aquellos objetivos. A su vez, responde a la vieja distincin entre "poltica" y "administracin" que gobern el desarrollo de la administracin pblica tradicional como disciplina y como aspiracin normativa. Los argumentos en torno a polticas generados desde esta perspectiva dan centralidad a los "datos", a la modelizacin y a la expresin cuantificada de sus previsiones y recomendaciones. Este modelo supone un estilo de anlisis. Este consiste en la desagregacin de los elementos componentes de cada problemtica. De esta forma, las cuestiones son delimitadas abstrayendo condicionantes y consecuencias. Adems, implica un peligro: la tecnocracia. Por este trmino se entiende el poder efectivo desempeado por individuos que, a partir de la posesin de un conocimiento disciplinario, determinan las orientaciones y contenidos de las polticas pblicas, fundando su legitimidad en ese conocimiento sin referencia explcita a valores. b. El modelo valorativo-comprometido En este modelo la motivacin bsica no es esclarecer el sentido, los requerimientos o las consecuencias de una poltica, sino la de utilizar el anlisis como una oportunidad para avanzar intereses especficos que expresan un conjunto de valoraciones o apreciaciones de la realidad de un grupo social determinado que constituye la "referencia" primera del analista. Su estilo es el de "advocacy", es decir, la promocin de ese inters, valoracin o apreciacin de manera de impactar a la opinin pblica o a los decididores. Su intencin es ejercer influencia a travs del convencimiento y de la movilizacin de recursos de poder para la adopcin de contenidos determinados de poltica. c. El modelo valorativo-crtico Este modelo no rehuye el anlisis de los valores. Estos son objeto de indagacin, interrogndose el analista por sus contenidos y por sus consecuencias. Este no es un actor neutral: responde a una cierta concepcin de lo pblico y, por consiguiente, del bien comn. Desde esa concepcin trata de esclarecer las diferentes evaluaciones de los actores participantes, las concepciones que alimentan la definicin de los objetivos y el "sentido" de las polticas. Este no le viene dado como un "dato", sino que se constituye en un objeto a esclarecer. Procura hacer explcitos los marcos de referencia movilizados en los procesos vinculados a las polticas. Por ello, el estilo de indagacin apunta a la totalidad y no a las partes componentes de la poltica, rehuye la separacin entre juicios de valor y juicios de hecho y afirma la continuidad y la esencial relacin entre la poltica y la administracin. Este modelo de accin genera alianzas circunstanciales con grupos sociales que sustentan sus mismos valores, o formulan sus argumentaciones desde la perspectiva de grupos "sin voz" o con escasa capacidad de demanda, o de valores con baja articulacin poltica (los pobres, la preservacin del medio ambiente, etc.).

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Cuadro 2 Modelos de rol del analista de polticas

VALORES FUNDAMENTALES Integridad analtica Responsabilidad hacia los clientes Los clientes son sospechados. Desentendimiento con respecto a los impactos polticos. Mantiene distancia con los clientes. Prefiere operar con clientes institucionales Los clientes proveen legitimidad. Existe una contraprestacin: lealtad a cambio de acceso al procesos poltico Los clientes dan la oportunidad para avanzar valores. Se relaciona con ellos con oportunismo. Pretende utilizarlos para promover sus perspectivas. Consistencia con respecto a los valores personales Se identifican los valores relevantes, pero su evaluacin es dejada a los clientes

Analtico descriptivo

El anlisis es "objetivo": habla por s mismo. El foco primario es la prediccin de consecuencias

Valorativo comprometido

El anlisis produce conclusiones definitivas slo excepcionalmente. Aprovecha para promover los intereses de sus clientes El anlisis produce conclusiones definitivas slo excepcionalmente. Aprovecha la ambigedad para enfatizar los valores ausentes y para diluir sus resultados cuando el anlisis no apoya sus valores.

Selecciona a los clientes que comparten sus valores. Establece relaciones de largo plazo con ellos. El anlisis es un instrumento para la promocin de los propios valores.

Valorativo crtico

Adaptado de Weimer y Vining (pag.18) 3.4. Los conflictos de la prctica del analista Los tres modelos de conducta identificados suponen la presencia de conflictos y tensiones de rol con consecuencias ticas. Los mismos son diversos y su identificacin y apreciacin slo debe realizarse situacionalmente. No obstante, puede afirmarse que los mismos no difieren sustancialmente de situaciones provocadas por la pertenencia a organizaciones o por el desempeo de roles profesionales. a. Los conflictos de rol

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Estas tensiones y conflictos pueden ser: i) entre las demandas de la tarea y las aspiraciones de los destinatarios de la poltica y los valores del analista: es cuando el analista debe realizar una tarea que servir como fundamentacin para la adopcin de decisiones con las que no est de acuerdo, ii) entre los requerimientos de las labores y otras afiliaciones o pertenencias del analista que tambin le demandan lealtad, como cuando el analista debe realizar tareas con respecto a las cuales algn grupo al que pertenece o que constituye su referencia (el sindicato, un partido poltico, su grupo profesional, etc.) tiene posicin tomada y le exige conformidad con ella, iii) entre requerimientos dispares con respecto a la misma tarea originados en distintos mbitos organizacionales o distintos pblicos, como cuando el analista debe responder simultneamente a las exigencias de su organizacin o unidad de pertenencia y a las demandas de otro nivel jerrquico, de otro mbito de la administracin o del destinatario de su trabajo cuando ste es ajeno a aquella organizacin (participante de un grupo consultor, preparacin de informes para el Congreso, etc.) b. Las estrategias de comportamiento Consideremos el primer caso, en el que el conflicto se produce cuando las exigencias del demandante del anlisis ("el cliente": la autoridad poltica, la jerarqua administrativa) entran en contradiccin con los valores del analista. Los restantes constituyen conflictos que el analista debe resolver a travs de un examen de sus lealtades y de su prioritacin en cada situacin en particular. Weimer y Vining plantean alternativas de resolucin, inspirndose en categoras utilizadas por el economista Albert Hirshman para el anlisis de situaciones similares en otros contextos. Estas categoras son: - la "voz", expresin de los propios valores con la intencin de modificar los puntos de vista del cliente y la realidad organizacional, y - la "salida", el abandono de la organizacin. Ambas son opciones de comportamiento, las que a su vez estn vinculadas al grado de identificacin o compromiso del analista con la organizacin, con sus valores y con las oportunidades abiertas para el ejercicio de la tarea profesional en otros mbitos. - a esas opciones se puede sumar la "deslealtad", cuando el comportamiento procura ignorar, enfrentar o generar resistencias a la decisin poltica del "cliente". Estas alternativas de comportamiento pueden a su vez combinarse: en una situacin de conflicto de valores, el analista puede recurrir a distintas estrategias. Si pretende modificar la poltica, a qu estrategia debe recurrir? a explicitar sus diferencias, a pedir su apartamiento del caso, a amenazar con su renuncia, a dejar trascender al exterior de la organizacin su disconformidad, violando la confidencialidad, a sabotear el proceso? Estas situaciones se agravan cuando el analista confronta una situacin en la que advierte un comportamiento tico inaceptable por parte del "cliente": las demandas para que el analista distorsione los datos, para que el anlisis est dirigido a legitimar actos realizados, o para cuando recibe presiones para llegar a conclusiones predefinidas. Las estrategias anteriores involucran en estos casos consecuencias mayores, ya que se trata de situaciones en los que no slo estn en conflicto valores o apreciaciones, sino la responsabilidad ante la organizacin, ante el pblico y an ante la ley.

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Estas cuestiones plantean problemas diversos que hacen a la integridad de los individuos, a las salvaguardas jurdicas contra la arbitrariedad, a los patrones de comportamiento respaldados en prcticas profesionales y a cdigos de tico. Pero su resolucin reside en ltima instancia en la existencia de una cultura, un "ethos" de servicio pblico, fundado en una concepcin democrtica de la sociedad y en una subordinacin del estado a valores de responsabilidad, transparencia y garantas al ciudadano.

CAPITULO II LOS MODELOS Y LAS METODOLOGIAS PARA EL ANALISIS DE POLITICAS En este captulo se presentan las distintas orientaciones del anlisis, se distinguen los aspectos analticos de los normativos, se describen los distintos modelos sobre la decisin, el decididor y al proceso decisorio y se introduce la consideracin de las metodologas utilizables en cada fase del ciclo de polticas. 1. Los procedimientos analticos Todo anlisis de polticas supone una descripcin, una explicacin, una previsin de desenvolvimiento y una evaluacin. a. Descripcin Consiste en la identificacin del estado de situacin, integrada por la apreciacin de los atributos y la medicin o estimacin de los valores asumidos por los hechos, dimensiones o elementos considerados como ms significativos. Este estado de situacin debe ponerse en la perspectiva de las condiciones que le dieron origen. Es decir, debe apoyarse en una descripcin retrospectiva que permita identificar las tendencias registradas y los acontecimientos ms importantes que han dado lugar a la situacin presente. b. Explicacin Esta explicacin est integrada por la determinacin de las relaciones causales operantes; es decir, por la identificacin de las causas o factores que han llevado a que aquellos hechos, elementos o dimensiones presenten los atributos y los valores expresados en la descripcin. Esta explicacin tambin suministra la estructura de relaciones entre los hechos, los elementos y las dimensiones a que la descripcin hace referencia. c. Previsin En base a la identificacin de las relaciones causales operantes, el anlisis permite la formulacin de proyecciones sobre el desenvolvimiento futuro de los hechos o de los valores de cada dimensin incorporadas en la descripcin y en la explicacin. d. Evaluacin El resultado del anlisis supone algn juicio sobre la situacin, sea sta la que se pretende remediar con la poltica o la generada por la implementacin de sta. Ese juicio es el que permite identificar los problemas, dimensionarlos y asignarles prioridad en funcin de la importancia que se les concede.

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2. Lo analtico y lo normativo En esas descripciones, explicaciones, previsiones y evaluaciones intervienen instrumentos analticos y consideraciones normativas. Ambas categoras de elementos pueden denominarse "marco analtico" y "patrn normativo". a. El marco analtico Consiste en una visin comprensiva de la realidad que permite identificar los factores o elementos que son ms significativos en cada situacin, las relaciones entre ellos y alguna interpretacin sobre los procesos de desarrollo que llevan a situaciones como la analizada. Esta visin orienta la bsqueda de datos relevantes sobre la realidad y permite generar hiptesis orientadoras del anlisis. En otros trminos, determina qu mirar, qu esperar de esa mirada y qu lectura hacer de los resultados de esa mirada. Esta visin puede estar dictada por una "teora en uso" - nociones, prcticas y razonamientos que constituyen un "sentido comn" institucional o disciplinario - o una construccin terica con alto grado de formalizacin. Debe tenerse en cuenta que los distintos actores sociales operan con diferentes "marcos analticos". Cada una de las perspectivas se caracteriza por focalizar su atencin en aspectos, factores o dimensiones diferentes. Es por ello que en cada cuestin objeto de poltica se confrontan distintas "representaciones" o "modelos", imgenes alternativas de la misma realidad, surgidas de una visin particular por la diferente ubicacin del observador o de los tonos o matices producidos por la distinta luz proyectada sobre la misma realidad por los focos de cada una de estos modelos. Dentro de esa diversidad de marcos analticos, una buena prctica profesional exige, adems de la validez de sus supuestos y de la razonabilidad de sus hiptesis, que el anlisis satisfaga las siguientes condiciones: - rigurosidad: fundado en el mejor de los conocimientos disponibles, de manera de asegurar que las relaciones postuladas sean susceptibles de verificacin emprica y que estn lgicamente articuladas, - sistematicidad: realizado siguiendo procedimientos explicitados, integrantes de un mtodo que asegure la conexin lgica de las proposiciones que se formulen y haciendo uso de tcnicas que den garantas de confiabilidad a los datos analizados. - integralidad: incorporando todos los aspectos que contribuyen a la comprensin y a la explicacin de la situacin observada, as como aquellos que permiten pronosticar la tendencia a seguir por las consecuencias de las polticas, - operacionalidad: identificados los elementos o variables manipulables de manera de alcanzar los impactos deseados. b. El patrn normativo Consiste en los atributos deseados con respecto a la realidad, fundados en valores. La contrastacin entre la situacin percibida y este patrn normativo es lo que permite identificar a un sector de la realidad como problemtico. Los patrones normativos no cuentan con una formalizacin acabada. La razn est en su carcter valorativo, as como en la naturaleza compleja de las reas de la realidad a las que se dirigen las polticas pblicas.

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Estos patrones son mltiples y diversos, ya que constituyen la expresin de ideologas, conjuntos de valores o apreciaciones de la realidad de distintos actores sociales. No obstante esa diversidad, existe una conjunto de aspiraciones que pueden considerarse como bsicas y que deben incorporarse en todo anlisis de polticas. Ellas son la de contar con polticas que satisfagan los requisitos de viabilidad poltica, social, institucional y tcnica, instrumentalmente eficaz, eficiente administrativamente, organizacionalmente efectiva y socialmente responsable: - eficiencia tcnica: aspiracin de lograr el mximo volumen de producto posible dados los recursos afectados, conforme a las posibilidades ofrecidas por la tecnologa en uso o a las que se tenga acceso. - eficacia: hace referencia a: i) el logro del objetivo en unidades de producto o servicios a suministrar y de los resultados a obtener, ii) el impacto producido sobre la situacin social que constituye el objetivo ltimo de la accin de gobierno. - efectividad: entendida como: i) la capacidad poltica, tcnica, econmica y organizacional para responder a los requerimientos de la problemtica objeto de la poltica, ii) el aprovechamiento de las oportunidades abiertas por la accin, y iii) la flexibilidad suficiente para realizar los ajustes necesarios. - responsabilidad ante la sociedad: aptitud para dar cuenta del uso de los recursos movilizados, de los productos generados y de los impactos producidos. - Legitimidad poltica: expresada por medio de la adhesin, los apoyos y el consentimiento generados. 3. Los modelos Como los procesos en torno a polticas son extremadamente complejos, el anlisis recurre a arbitrios construidos a partir de supuestos simplificadores que contienen hiptesis sencillas que apuntan a los aspectos esenciales de la situacin. No pretenden reproducir la realidad; son slo mapas, representaciones, que facilitan la tarea. Para iluminar las diferentes conceptualizaciones de esos procesos, es pertinente identificar algunos de esos modelos. 3.1. Los modelos referidos a la decisin Estos modelos difieren en sus nfasis normativos o empricos. La etapa del ciclo de polticas al que se refieren es a la de la formulacin. a. El modelo racional-deductivo Entiende a la poltica como el resultado de un proceso racional, iniciado con la definicin de valores y objetivos y construido a partir del clculo de las contribuciones de medios alternativos en presencia de restricciones, conforme a criterios previamente determinados. El producto es un enunciado explcito, inequvoco en sus consecuencias, con cursos de accin determinados y resultados e impactos no problemticos. Supone racionalidad plena, informacin completa, capacidad de cmputo y poder suficiente para controlar los comportamientos y evitar los desvos. Postula un "ptimo" alcanzable por el despliegue de la racionalidad instrumental -adecuacin de medios a fines -, siendo la eficiencia en la asignacin de recursos el criterio predominante. No hay procesos deliberativos. Cada actor debe realizar las acciones prescritas sin introducir juicios de valor.

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Consiste en el correlato decisional del tipo ideal "burocrtico" y se corresponde con los supuestos de la planificacin tradicional. Esta construido sobre la confianza en la capacidad del "anlisis" y del conocimiento como determinante de los cursos de accin. Su aspiracin es normativa. Su prescripcin para la etapa de formulacin es - como se ver en el captulo correspondiente - una secuencia integrada por los siguientes pasos: - identificacin de futuros posibles y deseables - apreciacin de la situacin presente - explicacin de esa situacin - previsin sobre su desarrollo - identificacin de alternativas - evaluacin de las mismas - anticipacin de los impactos probables - estimacin de recursos demandados - seleccin conforme a los criterios de decisin establecidos - adjudicacin institucional para la implementacin. b. El modelo incremental La poltica es el resultado de decisiones cuyas consecuencias se acumulan, adoptadas en un escenario de restricciones mltiples y atendiendo a circunstancias particulares de alta especificidad. Se opera en condiciones de incertidumbre, con informacin incompleta. No aspira a optimizar una funcin objetivo, sino a alcanzar un nivel de logro satisfactorio. Como ejemplo de este modelo est el proceso presupuestario tradicional, con asignaciones que se negocian sobre la base de las cifras del ao anterior, con una consideracin de escasas alternativas y dando por establecida la preservacin de las condiciones bsicas de operacin. El nfasis sobre las restricciones es elevado y la decisin es visualizada como consecuencia de ajustes mutuos. El anlisis busca determinar a travs del una aproximacin experimental las condiciones de viabilidad dentro de un contexto establecido. Su carcter es emprico y su aspiracin "realista". c. El modelo "mixto" (mixed scanning) Es modelo procura combinar los aspectos normativos y empricos de los modelos anteriores. Constituye un intento de construir un modelo decisorio a partir de marcos de deseabilidad explcitos, con adaptacin a circunstancias y atencin a restricciones. Incorpora la incertidumbre, pero abandona la nocin de un proceso de ajustes permanentes sin un rumbo predeterminado. Este enfoque est en la base del trnsito de los modelos tradicionales de planificacin a las posturas de tipo estratgico. 3.2. Los modelos referidos al decididor Aqu el eje pasa por el papel adjudicado a la racionalidad. El momento al que apuntan es el de la adopcin de la decisin. a. El decididor perfectamente racional Sobre este modelo est basada la economa clsica y la economa del bienestar. Frente a un problema, el decididor identifica su funcin de preferencias, analiza y evala todas las alternativas posibles para la satisfaccin de sus objetivos y selecciona aquella que permite optimizar conforme a un criterio de decisin previamente determinado. El decididor es "una mquina de calcular", clarividente y absolutamente coherente. Este modelo de

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decididor se corresponde al proceso racional-deductivo de toma de decisiones. b. El decididor con racionalidad limitada Una correccin esencial al modelo clsico fue introducida por Herbert Simon. El decididor tiene limitadas capacidades cognitivas: no cuenta ni puede procesar toda la informacin, considera slo un pequeo nmero de alternativas y no procura optimizar: aspira a alcanzar niveles aceptables de satisfaccin. La decisin es un proceso de bsqueda no exhaustiva en un contexto que impone diversas restricciones (temporales, de costo, de necesidades de compromiso) a la decisin. El decididor no es una mquina de calcular ni un superhombre: padece de limitaciones e imperfecciones. Es vctima de inercias que determinan las alternativas consideradas, apela a su "olfato" y hace uso intensivo del "sentido comn". c. El decididor en un contexto de racionalidades mltiples Para este modelo, el decididor est inserto en un contexto social de alianzas, negociaciones, conflicto, etc.. En este caso, la decisin no es producto de un individuo aislado, sino un "producto" producido por la agregacin o convergencia de diferentes racionalidades (March y Cyert). d. El decididor como articulador de repertorios de problemas y soluciones Para este modelo, elaborado por James March para explicar situaciones frecuentes que encontr en sus trabajos de investigacin, la decisin es el producto de un "apareamiento" entre apreciaciones de la realidad estandarizadas y cursos de accin "envasados". No hay bsqueda racional ni negociacin. Existe la "ceremonia" de la decisin, pero ella constituye un ritual carente de sentido sustantivo. Esta sera la situacin comnmente adscrita a la patologa "burocrtica".

3.3. Los modelos referidos al proceso decisorio

Si el anlisis se centra en los procesos, los modelos apuntan a la comprensin de "juegos de actores, con poder e intereses diversos, que se agrupan y cumplen papeles diversos, e intervienen en rdenes organizacional y jurdicamente conformados" (Moreno Salazar, 1992). a. El modelo institucional En este modelo los actores estn sometidos a reglas, normas y expectativas que estructuran los procesos de decisin y que condicionan sus resultados. Este marco institucional est integrado por la divisin de poderes, la existencia de diferentes jurisdicciones, la asignacin de competencias, mltiples realidades organizacionales que legitiman determinadas perspectivas con respecto a cada cuestin social, las rutinas establecidas, etc.. La consecuencia operacional de esta perspectiva es centrar el anlisis en los escenarios del proceso, en las concepciones en juego y en las determinaciones que ambas imponen sobre los contenidos sugeridos y discutidos. b. Los modelos centrados en el poder Para estos modelos, las caractersticas y los resultados de los procesos se explican por la distribucin de poder entre distintos actores. Tres variedades de enfoques pueden identificarse: i) los modelos elitistas, para los procesos estn determinados por las lgicas de construccin y de preservacin de poder de los grupos dominantes. Desde esta perspectiva, el foco central del anlisis radica

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en la identificacin de los grupos con mayor concentracin de poder y de dichas lgicas. ii) los modelos pluralistas, para los que para cada cuestin social existen mltiples actores que pueden movilizar recursos de poder, con elevada fluidez en cuanto a alianzas y modalidades operativas. El resultado de los procesos ser consecuencia de un juego de negociaciones y balances de resultado estructuralmente incierto. iii) los modelos neo-pluralistas o corporatistas, para los que para cada cuestin social existen grupos organizados que por su ubicacin estructural en la sociedad y en las instituciones vinculadas a los procesos polticos tienen capacidad para determinar los contenidos y las consecuencias de la polticas especficas. iv) las "anarquas organizadas" son situaciones (generalmente organizacionales) en las que el poder es difuso, los objetivos ambiguos, las reglas imprecisas y los resultados equvocos. La lgica es aleatoria. Su identificacin es una reconstruccin - y no causa - de comportamientos. El ejemplo recurrente son ciertas asociaciones voluntarias o comunidades de baja estructuracin. Algunos aproximan este modelo a las universidades, pero sirve tambin para describir situaciones en el sector pblico en las que se adoptan decisiones caprichosas y oportunistas, sin que puedan identificarse claramente sus razones ni los propsitos buscados. La decisin es un acontecimiento sin pblico y sin libreto, una invencin sin memoria ni utilidad. v) los modelos de procesos combinan algunos de los elementos anteriores. Visualizan a las polticas como cristalizaciones temporarias de interacciones entre actores sociales, cada uno de los cuales aporta valores, percepciones de la realidad y aspiraciones. Por ello focaliza la atencin en ciclos de acciones y reacciones, desde el planteamiento de la agenda hasta la evaluacin, considerando la "reflexividad" del mismo, es decir, su capacidad para construirse y reconstruirse como flujo de eventos. Reivindica la particularidad de cada proceso, su carcter abierto y la incertidumbre con respecto a resultados e impactos, pero no por ello abandona la nocin de procesos altamente estructurados. James Thompson estiliza en este sentido cuatro alternativas lgicas derivadas de la existencia o no de acuerdo o certeza sobre objetivos y medios Cuadro 3 Relacin situacin-modelo Grado de acuerdo sobre objetivos Alto Bajo Resolucin por clculo Negociacin Proceso programado Debate sobre valores Alto Rutinas, burocracia, Consideraciones polticas Programacin de detalleNo programacin Grado de acuerdo o certeza sobre medios, hechos y conocimiento Resolucin por juicio Aleatoriedad Profesionalizacin Descentralizacin Bajo Expertos Iniciativa de la base Progr. estratgica Inspiracin

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4. Las metodologas El estudio de los procesos puede ser abordado utilizando diferentes metodologas. Estas pueden agruparse en tres categoras conforme a que sus contribuciones se refieran a los etapas de formulacin, ejecucin y evaluacin de polticas: las "anticipatorias", utilizadas en el anlisis ex-ante de polticas, las vinculadas al seguimiento de la gestin, y las "evaluativas" de las consecuencias de la gestin, "retrospectivas" o de anlisis "ex-post". a. Las metodologas "anticipatorias" Estas metodologas son utilizadas en las etapas formulacin de polticas. Procuran generar informacin que ilumine la decisin. Son principalmente el anlisis prospectivo, planeamiento estratgico, anlisis contextual, anlisis de sistemas, investigacin operativa, anlisis de costo beneficio y costo efectividad. Las demandas rigurosas de estas metodologas pueden tener un efecto altamente positivo sobre los procesos sociales de decisin por la necesidad de precisar conceptos, operacionalizarlos y construir indicadores vlidos, superando el estadio de las apreciaciones escasamente fundadas en informacin confiable. La aplicacin de los enfoques basados en modelos econmicos se generaliz en el sector pblico y en los mbitos universitarios de los Estados Unidos desde la dcada de los aos sesenta. Los mismos suscitaron crticas - en algunos casos demoledoras por la simplificacin excesiva que muchas veces requiere el anlisis formal y econmico de las decisiones, en particular cuando se encuentran en juego valores no monetizables. Como consecuencia de esa crtica, se ha incorporado la evaluacin institucional y poltica en la consideracin de las alternativas de decisin, ganndose en refinamiento y en aptitud para procesamiento de datos sobre aspectos tan difciles, elusivos y complejos como los valores a los que las polticas deben servir, sobre la armonizacin entre aspiraciones y restricciones o sobre el tratamiento de los conflictivos o contradictorios de las etapas de ejecucin. b. Las metodologas "retrospectivas" El inters retrospectivo se manifiesta tanto en las etapas de formulacin como de evaluacin. i) En la etapa de formulacin, la identificacin de necesidades y demandas, la identificacin y definicin de problemas, la apreciacin de las restricciones contextuales y de los valores, percepciones y aspiraciones de los actores, supone una mirada histrica para encontrar sentidos y buscar explicaciones a los problemas que se pretende superar. ii) En la etapa de evaluacin de las polticas pblicas, la medicin de productos, resultados e impactos constituye el punto de partida. La determinacin de los factores operantes conduce a la identificacin de los actores relevantes, sus estrategias de accin, las consecuencias no previstas, las relaciones estructurales, etc..En este caso, se apela a la indagacin propia de las ciencias sociales, con sus metodologas especficas. este hace uso de diversos mecanismos para encontrar, a partir de informacin bsicamente cualitativa y de las evaluaciones de los participantes y de los pblicos vinculados a esas decisiones y polticas, los verdaderos y los impactos reales. c. Las metodologas integradas El anlisis integrado constituye un proceso continuo que incorpora los momentos prospectivos y retrospectivos. Para ser realizado es preciso institucionalizar la funcin de anlisis de polticas, adjudicando responsabilidades a un mbito organizacional especfico para el planeamiento, el monitoreo y la evaluacin. Hace uso de las metodologas sealadas, complementndolas con tecnologas de gestin referidas al clculo de productividad, a la auditora de gestin y al anlisis organizacional.

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CAPITULO III LA DEFINICION DEL PROBLEMA En este captulo se considera la puesta en marcha del proceso de polticas. Se define en primer lugar a la agenda pblica. Luego se trata la identificacin del problema. Se concluye con la descripcin de la tarea de anlisis en esta etapa. 1. La agenda La primera nocin a tener en cuenta es la de "agenda". Este trmino se refiere a aquellas cuestiones que demandan la atencin de la ciudadana y que se debaten en la "esfera pblica", contrastando intereses, aspiraciones, percepciones y evaluaciones y generando demandas sobre la accin estatal. No todas las cuestiones llegan a integrar esta agenda. Existen ciertas necesidades sociales cuya satisfaccin es alcanzada a travs de acciones privadas, ya sea en forma individual o solidaria. No se convierten de este modo en demandas, pues no recorren el camino de la politizacin convocando en torno a ellas la accin colectiva para exigir su solucin. Para que la necesidad se convierta en demanda, ciertas condiciones deben ser satisfechas: a) que esa necesidad sea percibida como provocada por alguna accin poltica o susceptible de ser solucionada a travs de alguna intervencin estatal, b) se le atribuya alguna relacin con un orden social susceptible de cambio a travs de esa intervencin y c) que exista un acto de "iniciacin" que la explicite y articule. Adems, se requiere que se comunique, que suscite cooperacin para su planteamiento, una eventual organizacin social que la respalde, la disponibilidad de recursos para apoyarla, etc.. 2. El problema En esa atribucin de una necesidad a la esfera pblica se movilizan evaluaciones con respecto a la realidad. En efecto, un problema es una apreciacin de la realidad que dista de lo deseado o considerado normal. Los problemas son "construcciones sociales": no existen si no son enunciados por actores sociales. Son significados atribuidos a hechos, circunstancias o situaciones, llenos de valoraciones y de percepciones selectivas. Un ejemplo interesante es el de la pobreza: esta situacin ha sido histricamente conceptualizada y evaluada de manera diferente, dando lugar a distintas respuestas, cada una de las cuales encuentra su fundamentacin y su lgica a partir de los actores participantes, de sus concepciones ticas y de los papeles y responsabilidades asignados al estado, a grupos voluntarios o a las familias. Manifestaciones de ello son aspectos tales como la atribucin de la situacin de pobreza a travs de su definicin y medicin (quines son los pobres? cmo debe medirse la pobreza, por lnea de ingreso o por necesidades bsicas insatisfechas? a qu nivel se establece la lnea de ingreso o cules son las necesidades bsicas?), hasta el lugar que ocupa en la agenda social (cul es la relevancia asignada al tema? cmo se incorpora esta problemtica en las polticas pblicas, se la privilegia o se la margina?). 3. El acceso de un problema a la agenda a. El poder La inclusin de una cuestin en la agenda es el resultado de un proceso de competencia entre asuntos y necesidades, as como de confrontaciones de perspectivas sobre su sentido, sus contenidos sustanciales o los

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procedimientos adecuados su tratamiento y resolucin. Esas competencias y confrontaciones involucran a actores sociales con diferentes recursos, capacidades organizacionales y de gestin, as como articulaciones con los mbitos institucionales establecidos. Como los actores sociales difieren en los recursos de que disponen para crear, imponer o reproducir significados sobre la realidad, las capacidades para atribuir el carcter de problema a aspectos de esa realidad no estn igualmente distribuidas. En esto se basan los modelos elitistas y neo-elitistas sobre los procesos decisorios. Pero la consecuencia es ms profunda: los actores sociales con ms recursos no slo tienen la capacidad para influenciar esos procesos, sino que tambin la tienen para determinar los enunciados mismos de los problemas. Como seala Heffernan, "la agenda pblica no slo impacta sobre qu pensamos acerca de determinados eventos, sino que tambin sobre qu eventos pensamos". Ejemplo de esto son las distintas enfermedades cuya atencin es privilegiada en los programas de gobierno a travs de asignaciones de recursos. El trasplante de rganos comparado al mal de Chagas y ciertas patologas cardacas con respecto a las diarreas infantiles ilustran rotundamente esta cuestin. La consecuencia es, por ejemplo, la distinta importancia asignada a los centros de salud y a la educacin para salud. Puede plantearse la hiptesis de que esa importancia est asociada no a la relevancia cuanti y cualitativa del problema, sino a los grupos beneficiarios de las acciones. b. Los valores Un problema no surge necesariamente de una modificacin de la situacin enfrentada, sino que tambin puede ser el producto de una diferente evaluacin de esa situacin. El cambio en los valores sobre algn aspecto de la realidad, pueden convertir en problema una situacin que no fue evaluada por largo tiempo de esa manera. La creciente atencin a la problemtica del medio ambiente, o a la discriminacin por razones de gnero pueden vincularse a estos cambios valorativos. c. Las tecnologas La disponibilidad de una nueva tecnologa puede convertir a un mbito de la realidad no problematizado anteriormente en un objeto de debate pblico. El desarrollo conjunto de la informtica y de los medios de comunicacin plantea problemas inditos en planos mltiples: desde el funcionamiento de los mercados financieros hasta el control de la programacin televisiva orientada hacia los nios. 4. El anlisis del problema 4.1. La interpretacin del problema a. El pluralismo de interpretaciones El anlisis de polticas debe considerar los mecanismos y senderos a partir de los cuales una necesidad se convierte en demanda y alcanza un posicionamiento determinado en la agenda pblica. En este sentido, entender un problema es tener una comprensin adecuada de qu grupos sociales y porqu esos grupos definen ciertos eventos o estructuras como problemticas. Un principio del anlisis es, en consecuencia, no cuestionar si la formulacin que esos grupos hacen del problema es correcta, sino identificar los patrones normativos y los marcos analticos utilizados.

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Se afirm que los principales debates sobre las polticas pblicas no giraban en torno a datos, sino a las interpretaciones con respecto a las cuestiones en discusin. En este sentido, los marcos de referencia para la conceptualizacin del problema pasan a ser fundamentales. As, la delincuencia juvenil puede ser conceptualizada como un problema de debilidad de las fuerzas de seguridad, como consecuencia de la ausencia de empleo, de crisis de las estructuras familiares, de quiebra del sistema educativo, de la influencia nociva de los medios de comunicacin, etc.. Cada una de estas interpretaciones dar lugar a distintas demandas que sern canalizadas por distintos mbitos administrativos. Igual razonamiento puede hacerse con respecto a la problemtica de las villas de emergencia, o sobre la drogadiccin. b. Las apropiaciones del problema El problema puede tener distintos tratamientos y vas de ingreso a la agenda pblica. En este fenmeno inciden varios factores, pero uno de ellos es crtico: algunos problemas son apropiados por grupos especficos, ya sean colectivos profesionales (como es el caso de la educacin o de la salud), entidades de representacin de intereses (cmaras empresariales o sindicatos) u organizaciones que promueven perspectivas valorativas de tipo genrico pero que movilizan sus energas en torno a ciertas cuestiones (derecho a la vida, eutanasia, proteccin de la flora y de la fauna, etc.). Esta apropiacin tiene consecuencias sobre la modalidad de ingreso y la persistencia de una problemtica en la agenda pblica. Determina que con frecuencia las conceptualizaciones del problema respondan a inercias institucionales. Adems, puede provocar que el debate entremezcle cuestiones sustantivas con las referidas a los intereses en torno a esa apropiacin y a la atribucin de responsabilidades, recursos y competencias. Esta apropiacin tambin explica que las nuevas perspectivas y los nuevos actores deban luchar para alcanzar su reconocimiento como participantes legtimos en los debates sobre polticas. El analista debe poder diferenciar estos aspectos, procurando para ello identificar las cuestiones sustantivas en discusin de manera de no quedar prisionero de las valoraciones, percepciones y aspiraciones de los actores tradicionales.

4.2. La iniciativa gubernamental

a. El estado como estructurante de la realidad En este proceso de inclusin en la agenda pblica el gobierno y su administracin no desempean un papel pasivo. Su accin genera autnomamente nuevas percepciones de la realidad como problemticas, an antes que ningn grupo social manifieste una necesidad o la transforme en demanda. En este aspecto la apreciacin poltica y los aportes tcnicos identifican situaciones que deben ser alteradas, tendencias que tienen que ser revertidas y procesos que deben ser puestos en marcha. Se constituyen ambos en estructurantes de la realidad, con gran influencia sobre la conformacin de la agenda pblica. b. La autonoma del analista El analista de polticas puede jugar un rol de significacin a travs de comportamientos que responden a lo que ms arriba se denominaron modelos "valorativo-crtico" y "valorativo-comprometido" de ejercicio profesional. En ambos casos el funcionario contribuye a avanzar perspectivas que pueden iniciar o alimentar el debate pblico, incidiendo y modelando la percepcin social sobre determinado aspecto de la realidad e impulsando una nueva conceptualizacin sobre el mismo.

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c. Las inercias organizacionales Las organizaciones pblicas pueden incidir sobre la agenda pblica a travs de intervenciones gobernadas por las concepciones establecidas y cristalizadas en sus definiciones de misiones y en sus mecanismos y procedimientos operacionales. En este sentido, una referencia terica sirve para ilustrar el argumento. Como se seal cuando se trataron los modelos sobre los procesos decisorios, March, luego de estudiar mltiples organizaciones, concluy que en muchos casos stas se comportan como si fueran repertorios de soluciones a la bsqueda de problemas. Es decir, que cuentan con recursos y procesos orientados hacia un particular tipo de tratamiento de la realidad y una cierta produccin de resultados. En estos casos, la lgica organizacional pasa a estar gobernada por la necesidad de movilizar esos recursos y hacer uso de esos procesos. Para ello, buscan situaciones en las que puedan realizar ese despliegue, con el peligro de que se privilegia la accin ya programada con respecto a aquella que debera realizarse frente a la especificidad de requerimientos enfrentada (el ejemplo clsico es la de aquel ejrcito siempre preparado para luchar en la guerra que ya sucedi). En esto se basa el modelo "institucionalista" del proceso decisorio descrito ms arriba: segn l, las reglas, normas y prcticas establecidas determinan el contenido de las decisiones y polticas. d. Las competencias interorganizacionales En el problema se produce una competencia entre perspectivas y mbitos institucionales. Cada uno de stos tiene a imponer su propia definicin del problema, el que est influenciado por una particular perspectiva sectorial y profesional. Un ejemplo es la problemtica de la pobreza: la misma no es sectorializable, no obstante, cada mbito organizacional del estado vinculado a lo social tiene un modo de accin determinado por sus competencias, lo que lleva a parcializar el problema y a reducir la eficacia de las acciones.

4.3. La dimensin temporal en la composicin de la agenda

Los problemas tienen una dimensin temporal: - su apreciacin por un grupo social o por algn mbito administrativo no supone necesariamente su inclusin en la agenda, pues pueden quedar postergados por la prioridad asignada o porque la atencin pblica est ocupada (o distrada) con otras problemticas. - atraviesan por un perodo de maduracin: pueden ser objeto de atencin y debate por parte de ciertos actores, sin por ello convertirse en polticamente significativos. Cuestiones sin impacto cotidiano en la vida de los ciudadanos, o no vinculados a grupos de inters con cohesin o capacidad de articulacin suficientes, pueden pasar largos perodos sin atravesar el umbral de la agenda pblica. Las cuestiones de defensa, de relaciones exteriores en el primer plano, o la violencia familiar en el segundo, son ejemplos de ello. - un problema puede manifestarse en el presente con una gravedad reducida, an cuando las tendencias puedan indicar su acrecentamiento. La problemtica de la tercera edad y la carga social que implica, el desempleo en vistas de la reestructuracin productiva o las consecuencias sobre el medio ambiente de la expansin urbana son

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ejemplos al respecto.

4.4. La definicin del problema sobre el ciclo posterior de las polticas

La forma de ingreso de un problema a la agenda pblica puede determinar su procesamiento futuro: la definicin de su naturaleza explica los actores participantes, las perspectivas puestas en juego y los mecanismos a los que se recurre para su tratamiento y superacin. El problema de la vivienda es conceptualizable como medio para reactivar la economa o para generar empleo. En ese caso, no se considerar la posibilidad de activar la participacin social ni se incluirn en los programas las acciones de rehabilitacin de unidades precarias. Si el ingreso a la agenda pblica se da desde la perspectiva de la organizacin comunitaria, de la calidad de vida y de la promocin de la iniciativa social, otros sern los actores y los mbitos de ejecucin. 5. La tarea de anlisis El anlisis debe procurar situar al problema en su contexto social y poltico. Su contribucin radica en diferenciar subproblemticas dentro de la problemtica general, explicitar supuestos, iluminar concepciones, poner de manifiesto los valores en juego, identificar los grupos concernidos y diagnosticar la situacin de poder creada. Est integrado por los siguientes aspectos. Sobre algunos de ellos se vuelve en el captulo siguiente sobre formulacin de la poltica. a. La delimitacin del problema Consiste en la clarificacin de los dimensiones del problema o de las cuestiones en cuanto a: - la naturaleza de las cuestiones involucradas - su especificidad (si es concreto o abstracto, si es una necesidad concreta o una demanda de derechos, etc.) - su impacto social y espacial (grupos sobre los que se quiere impactar - grupos objetivos, beneficiarios, "target group", etc., espacios territoriales afectados) - sus antecedentes, - los procedimientos y vas institucionales establecidas para su recepcin y tratamiento, - su complejidad, en trminos de sus componentes e interacciones, - su dimensin temporal, - relacin entre el problema y otros (interdependencias, secuencias, resoluciones necesarias y contingentes) b. La percepcin y evaluacin del problema por distintos grupos A partir de la identificacin de los actores sociales interesados (stakeholders) se obtiene:

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- clarificacin de las posiciones de estos actores o participantes con respecto a la cuestin que da lugar al proceso, - identificacin de factores que operan para determinar las perspectivas particulares con respecto al problema, - factores que alimentan u obstaculizan la percepcin y evaluacin del problema por los grupos sociales, - recursos de cada uno de estos actores que son movilizados a lo largo del proceso, - relaciones entre esos actores y carcter de las mismas (colaboracin, competencia, conflicto), - actitudes de esos grupos frente a distintas alternativas de resolucin

CAPITULO IV FORMULACION Y SELECCION DE POLITICAS Cuando un problema ingresa a la agenda pblica genera la necesidad de la adopcin de una poltica. Es entonces cuando se inicia el ciclo de formulacin. Esta es la temtica de este captulo, considerndose sus componentes, aspectos a considerar y modos de anlisis. 1. Propsitos Durante la fase de formulacin "se anticipan y explicitan las consecuencias, ventajas e inconvenientes, los efectos inducidos y los efectos buscados. La cuestin se centra en saber si es necesario actuar o no, y qu resultara de no hacer nada" (Meny y Thoenig). Como consecuencia de la formulacin, los planteos y las orientaciones resultantes del anlisis se traducen en propuestas operacionales. Es una etapa en la que se transita hacia lo concreto y lo especfico de la accin requerida para la superacin de un problema. Esta fase del ciclo de polticas es la que ha recibido mayor atencin. Los enfoques prescriptivos de los procesos de polticas se centran en ella, desarrollando metodologas para el anlisis sistemtico de las dimensiones que conforman el problema y para la bsqueda y evaluacin de alternativas para su superacin. Entre esos enfoques prescriptivos, el modelo racional-deductivo es el paradigma bsico. Sobre l se han formulado correcciones que procuraron atender a los conflictos en valores y perspectivas, as como a las incertidumbres propias del proceso de implementacin (ver Captulo II). 2. Los componentes 2.1. El escenario La formulacin no se inicia sobre una tabula rasa. Por el contrario, se desarrolla en un escenario conformado por antecedentes sobre el problema y su resolucin, por ideas sobre su naturaleza y formas de resolucin, con intereses comprometidos y con actores movilizados tras valores y apreciaciones particulares. Los modelos sobre los procesos decisorios varan en cuanto al peso que se le asigna a este escenario:

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- desde la perspectiva racional-deductiva, la consideracin es escasa. Entiende que la razn informada puede superar prejuicios y desechar antecedentes irrelevantes. No hay una "estructura de situacin" que sea sobredeterminante con respecto a los contenidos de la decisin. - para el modelo incremental, el proceso decisorio es un ajuste permanente y gradual sobre ese escenario bsico: la estructura deja poco margen para la innovacin y slo la negociacin alterar la situacin actual. El anlisis debe comenzar por esclarecer el escenario de la formulacin. En este sentido, esta etapa se superpone a la tratada en el captulo anterior: la definicin del problema es el punto de partida para la formulacin de la poltica. Esa definicin es la que dar legitimidad a las alternativas consideradas y la que eventualmente convocar a distintos actores sociales a incidir sobre la formulacin misma. Frente a un problema, existen diversas alternativas de polticas, y en esta etapa es preciso identificar la articulacin entre ambos planos y sus consecuencias operativas. 2.2. La visin dinmica El anlisis debe llevar a determinar los factores (relaciones causa-efecto) que han operado para determinar la situacin actual. Esa explicacin debe contener adems la dimensin temporal. Es decir, debe permitir formular afirmaciones sobre el desarrollo histrico de los problemas identificados, diferenciando entre hechos aleatorios y hechos derivados del desarrollo de tendencias. En esta etapa, la tarea de anlisis debe conducir o anticipar el desarrollo futuro de la problemtica, siempre que no se adopten decisiones correctivas ni se alteren significativamente las condiciones en que opera. a. La visin retrospectiva Para avanzar en el anlisis, es preciso disponer de una comprensin histrica del problema y de las ideas desplegadas en su torno. Esta comprensin es fundamental para identificar tendencias y para generar hiptesis sobre su desenvolvimiento futuro. b. La visin prospectiva El proceso de formulacin supone la disponibilidad de proyecciones sobre el curso de los eventos, tanto como consecuencia de las distintas alternativas de la accin como en ausencia de acciones. Esta visin prospectiva debe considerar la incertidumbre propia del proceso mismo de formulacin. Este no es lineal sino iterativo. Es decir, desde el momento en que se define el problema hasta la sancin de la poltica se desecadenan episodios que pueden modificar las bases de la elaboracin, as como los datos relevantes para la misma. Por consiguiente, la visin prospectiva no constituye una simple proyeccin del pasado sobre el futuro, sino que el proceso de formulacin altera el escenario de la poltica. 2.3. Los participantes a. La significacin de la participacin La formulacin es un proceso en el que participan mltiples actores. En esto puede diferenciarse de acciones ms circunscriptas, como es el planeamiento tradicional, actividad realizada en base a criterios tcnicos con

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escasa deliberacin social. No constituye un episodio en el que se despliegan exclusivamente capacidades analticas. Es una ocasin para la convergencia de enfoques y perspectivas, para la movilizacin de recursos de poder, para la creacin y diseminacin (y manipulacin) de informacin, para la construccin de alianzas y para la negociacin y la concertacin. Estos participantes dependen del tipo de cuestin abordada. Suelen ser miembros de distintos poderes del estado (Congreso y Poder Ejecutivo), diferentes organizaciones pblicas (que procesan los aspectos sustantivos, presupuestarios y formales), mbitos particulares de los Ministerios y actores privados. Entre stos estn representantes de organizaciones que representan intereses o perspectivas particulares, crculos profesionales, entidades acadmicas, especialistas, etc.. b. La representatividad de los participantes En el caso de participacin de actores privados, se plantean interrogantes sobre la representatividad (quin es vocero de qu intereses particulares) y la pertinencia de sus perspectivas con respecto a la problemtica tratada (este es el caso de las visiones de las organizaciones de cpula cuando los temas se refieren a problemticas territoriales o de grupos especficos). Si la convocatoria se realiza desde el estado, la participacin constituye un hecho poltico que acuerda personera y legitima a la dirigencia de las organizaciones. Adems, exige que stas elaboren propuestas o expliciten sus oposiciones. Todo ello tiene consecuencias sobre el escenario mismo de la formulacin. c. Las consecuencias de la inclusin en el debate Como consecuencia de lo anterior, la inclusin (o exclusin) de actores sociales en el debate en torno a polticas explica la estructura que ste asume, los temas sobre los que se focaliza, las propuestas consideradas y la legitimidad del proceso. Por consiguiente, la estrategia de incorporacin de actores sociales en el proceso de formulacin debe resultar de una adecuada apreciacin de costos y beneficios. A mayor nmero de participantes, mayor el tiempo demandado por el proceso, mayor generalidad de las cuestiones resueltas, mayor dificultad para seguir consenso y mayores problemas para operacionalizar las conclusiones. Las ganancias derivadas de la legitimidad deben balancearse as con las prdidas en precisin en los objetivos y en los lineamientos para la accin que pueden derivarse. 3. El anlisis El anlisis debe centrarse en: a) lo contextual, b) lo histrico, c) los actores, d) las alternativas en funcin de objetivos, e) el diseo de las polticas recomendadas. 3.1. El anlisis contextual La etapa de formulacin supone un anlisis de contexto en el que se identifican los problemas, se generan las polticas y se ejecutan los cursos de accin. Por contexto puede entenderse todo aquello cuyos estados, conductas o tendencias afectan la percepcin y evaluacin del problema y de las acciones para superarlo. a. Los diferentes contextos En este sentido, es posible distinguir:

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- el contexto real, constituido por los elementos de la realidad social con incidencia sobre el rea de poltica, tanto a travs de las necesidades efectivas, las demandas planteadas, los apoyos recibidos, la provisin de insumos como por los productos a l volcados. - el contexto percibido es aquella porcin de la realidad visualizada por los decididores polticos como de importancia para su accionar, tanto por aspectos polticos como meramente operacionales. - el contexto relevante es aquella parte del contexto cuyos estados, conductas o tendencias son las que contribuyen a explicar las situaciones y los comportamientos referidos a la problemtica en consideracin. Constituye una delimitacin analtica de la realidad. Por toda su complejidad, el anlisis del contexto real escapa a la capacidad de captacin y procesamiento de la informacin de cualquier organizacin pblica. Por ello, la organizacin pblica realiza un recorte de la informacin sobre ese contexto, operando una percepcin selectiva. El campo contextual considerado, entonces, difcilmente coincide con el contexto real. Por lo anterior, la identificacin los elementos del contexto que la organizacin visualiza, percibe o interpreta como importantes es de extrema relevancia pues es en esta direccin que orientar la bsqueda de la informacin, establecer sus estrategias y efectuar la apreciacin de los impactos alcanzados. En consecuencia, el anlisis debe determinar el contexto relevante. Para ello se requiere la identificacin de las relaciones causales operantes: los hechos o circunstancias que son efectivamente productores de las condiciones que definen el problema. b. Las fuentes de informacin Este anlisis del contexto debe hacer uso de mltiples fuentes de informacin. En su sentido ms riguroso, constituira una tarea de elaboracin de diagnsticos de aquellas reas, factores o actores que inciden sobre la problemtica. No obstante, esa tarea rara vez puede ser realizada con la profundidad requerida. El anlisis debe hacer uso de informacin parcial y secundaria, de la apreciacin de expertos e informantes clave, de estudios de casos, de analogas y comparaciones, etc.. Es frecuente que se cuente con diagnsticos sobre aspectos especficos de la problemtica tratada: si se trata del desarrollo local, puede disponerse de informacin sobre infraestructura y sobre la situacin educacional y sanitaria, etc.. Si el tema es el empleo se contar con informacin proveniente de la encuesta permanente de hogares, de relevamientos de cmaras industriales, de apreciaciones de los sindicatos, etc.. Esta informacin suele estar estructurada segn diferentes modelos analticos y normativos, reflejando sus distintos propsitos. El anlisis debera comenzar con la recopilacin de tales diagnsticos y con la comprensin de sus diferencias en enfoques y alcances. Esa agregacin no da un cuadro no exhaustivo de la problemtica. Varios son los vacos que pueden quedar. De particular importancia es lo referido a las carencias en la especificacin de los actores involucrados. Los diagnsticos con frecuencia descuidan los aspectos de la problemtica social, en especial cuando han sido formulados con propsitos restringidos o para la fundamentacin de proyectos de inversin. En situaciones de carencias generalizadas de informacin sistemtica puede recurrirse al relevamiento de apreciaciones relativamente informadas de personas a quienes se les confiere cierta autoridad y confiabilidad en sus juicios. Estos informantes brindan sus apreciaciones de la situacin, de los procesos a ella vinculados y de los actores relevantes.

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3.2. La comprensin histrica El anlisis debe asegurarse una adecuada comprensin de la gnesis y el desarrollo del problema a superar a travs de la poltica. a. El sendero de la poltica Las polticas pblicas surgen como respuestas a problemas o demandas que tienen una significacin histrica particular. Esta significacin puede modificarse a lo largo del tiempo, cambiando el sentido real de la poltica. Este sentido, por otra parte, slo es parcialmente reflejado por la explicitacin de la poltica. Se lo encuentra a partir de la identificacin de los impactos efectivos alcanzados a travs de la accin de la administracin pblica. Como se ver en el prximo captulo, la implementacin es un proceso poltico y social lleno de incertidumbres y de reorientaciones constantes. Por lo tanto, la comprensin histrica implica reconstruir este sendero de adaptaciones y reinterpretaciones. Como ejemplo puede sealarse el caso de una organizacin que nace orientada a realizar una actividad asistencial o reparadora, para tornarse luego a la prevencin, con cambios importantes en sus recursos y modalidades operativas, pero sin por ello alterar sus estructuras ni el discurso oficial con que legitima sus actividades. b. Los hitos de la poltica A su vez, a lo largo de la vigencia de una poltica determinada se producen episodios que van conformando tradiciones institucionales, cristalizando modos de accin y afirmando una determinada concepcin del problema. Esos episodios constituyen hitos que el anlisis debe identificar, as como establecer sus consecuencias sobre la problemtica en cuestin. Para identificarlos, se debe recurrir a las memorias institucionales, a informantes claves, la revisin documental, etc.. c. Los productos de la reconstruccin histrica El anlisis de la gnesis del problema y de su desarrollo debe llevar a la comprensin de los siguientes aspectos: - los factores operantes, - las relaciones entre ellos, - los actores y sus comportamientos, - las estrategias pblicas y sus consecuencias, - las reinterpretaciones y giros en las polticas, - los cambios en los valores, en las conceptualizaciones y en las percepciones del problema, - las capacidades institucionales movilizadas, con sus potenciales y limitaciones. Uno de los aspectos anteriores es central en esta etapa: la identificacin de las estrategias de poltica e institucionales. En particular, es preciso identificar las modalidades de accin, la seleccin o interpretacin de los destinatarios, los pblicos involucrados, etc.. A partir de ello, podrn interpretarse los datos de que se disponga sobre los resultados e impactos de esas polticas. 3.3. Los comportamientos de los actores Como consecuencia de lo anterior, el anlisis debe determinar:

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- mecanismos de accin de cada los actores relevantes sobre los niveles de decisin poltica, - articulacin entre esos actores y las organizaciones pblicas, en particular: - en la identificacin del problema que da lugar al proceso - en la conceptualizacin del problema - en la vinculacin del problema a otros problemas (agregacin de problemas) - en la generacin de alternativas - en la determinacin de los criterios para el anlisis de las alternativas - respuestas de distintos niveles y unidades administrativas a esas articulaciones, relaciones e intentos de instrumentacin, - significacin de las interpretaciones de las polticas de gobierno dadas por las unidades administrativas durante el proceso de implementacin, - relaciones entre los actores considerados y los procesos de evaluacin poltica y social de los impactos de la accin administrativa, 3.4. La matriz de problemas Una vez clarificado el problema, delimitado el contexto, identificados los "stakeholders", comprendida su evolucin histrica, corresponde construir las matrices de problemas. Este es un recurso analtico que sirve para disponer de un cuadro de situacin til para la generacin de alternativas. a. La construccin de las matrices En estas matrices se incorporan las dimensiones referidas a la cuestin y los actores. La construccin de las matrices debe permitir visualizar las "relaciones" o "transacciones", permitiendo: - visualizar la naturaleza de las relaciones - especificar la direccin de la relacin - establecer impactos mltiples de alguna variable si los hubiera - identificar las relaciones de reciprocidad existentes. i) Las dimensiones del problema Consiste en un cruzamiento entre las diferentes dimensiones. Una matriz para el problema de la vivienda debera considerar dimensiones como las referidas a disponibilidad, caractersticas constructivas, accesibilidad, impacto ambiental, financiamiento, tecnologas, localizacin, etc.. ii) Los actores El cruzamiento se realiza entre distintos "stakeholders": Secretara de Vivienda, Banco Hipotecario, empresas constructoras, ONGs, mutuales, organizaciones barriales, organizaciones de especialistas y profesionales, etc.. iii) Las dimensiones y los actores Es la matriz ms compleja, pues debe reflejar cmo los distintos actores se posicionan con respecto a las dimensiones consideradas. b. La utilizacin de las matrices Las matrices permiten avanzar en el proceso de identificacin de alternativas estratgicas y de diseo y

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seleccin de acciones. En particular, deben posibilitar: - diferenciar ncleos problemticos y redes de relaciones por: - significacin y efecto multiplicador - impacto y difusin - consecuencias sobre la accin de gobierno - problemas que puedan anticiparse a lo largo de la implementacin de acciones de cambio (viabilidad) - demanda de recursos exigidos por esas acciones - oportunidades abiertas a lo largo de su superacin (efecto sinrgico) - posibilitar la construccin de alternativas estratgicas que consisten en la determinacin de las reas (celdas de las matrices) y secuencia del ataque conforme a la evaluacin de los aspectos anteriores. 3.5. Los objetivos y metas Una forma de conceptualizar las polticas pblicas como proceso es visualizarlas como un sistema de fines y medios. Su anlisis, por consiguiente, requerira plantearse interrogantes sobre el papel asignado al estado, sobre la orientacin de gobierno y sobre el conjunto de objetivos asignados a las distintas reas de accin. El patrn normativo dictara la necesidad de que las polticas sean as, coherentes, mutuamente compatibles y resultantes de esa concepcin. La realidad dista de este ptimo. Por ello, para determinar el contenido especfico de objetivos de poltica, es preciso considerar los siguientes aspectos: a. Articulacin con los objetivos y planes de accin de gobierno Este es un anlisis formal. Su carcter ex-ante privilegia la intencionalidad enunciada de la accin del estado. Interpreta que esta intencionalidad es la que da origen a las actividades efectivamente realizadas y a los impactos buscados. Este anlisis parte del supuesto de una racionalidad del estado compartida en todos los mbitos encargados de la ejecucin de las acciones derivadas de los objetivos postulados. Puesto en estos trminos, la poltica pblica es: a) consecuencia de una desagregacin de los objetivos y estrategias generales y b) un instrumento al servicio de propsitos que remiten a las funciones del estado: preservar el orden pblico, promover el bienestar general, etc. Cada actividad realizada debe, conforme a este modo de determinacin del papel del estado, remitirse a alguna de esas funciones. La consecuencia de este enfoque consiste en la siguiente secuencia en el anlisis: - explicitacin de las caractersticas o atributos deseados en la realidad particular a la que se dirige la poltica, a partir de los parmetros fijados por la definicin de objetivos de orden superior, - traduccin en esas caractersticas o atributos en objetivos para la poltica especfica, - determinacin del papel que le cabe al estado en el logro de esa situacin deseada e inferencia de los objetivos restringidos para las organizaciones pblicas, Como se observa, este modo de aproximarse a la determinacin de los objetivos plantea exigencias de tipo poltico y de disponibilidad de informacin que raramente pueden ser satisfechas. Esto hace que el

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responsable de la conduccin de un nivel de gobierno subordinado o el analista deban recurrir a otros medios para identificar a qu papeles efectivos de la administracin deber responder la tarea de diseo organizacional. b. Conciliacin entre respuestas a las demandas y restricciones Este anlisis privilegia el impacto efectivo de la accin pblica y sus consecuencias sobre las valoraciones y percepciones de los actores sociales. Se basa en la identificacin de los pblicos afectados por la actividad pblica. El supuesto operante es el siguiente: la accin pblica es el resultado de mltiples factores, entre los que se cuentan la propia inercia administrativa, las iniciativas a nivel subordinado de gobierno, la respuesta a presiones localizadas, etc. Este modelo de aproximacin tiene requerimientos menores sobre la capacidad para explicitar los objetivos perseguidos y desagregarlos por reas de poltica de manera de asignar responsabilidades a las distintas unidades que la integran. 3.6. La identificacin de alternativas Para Dunn, "una alternativa es un curso de accin potencialmente disponible que puede contribuir al logro de valores y, por lo tanto, a la resolucin del problema de poltica". Cada posibilidad de accin se convierte en una alternativa cuando se cuenta con: - una determinacin de los medios y/o recursos movilizables, - una asignacin tentativa de esos medios y/o recursos a actividades comprendidas dentro del curso de accin, - identificacin de las relaciones causales postuladas (efectos a que conduce cada accin) y determinacin de los impactos previstos, - requerimientos en materia de informacin, capacidad decisoria y de gestin y control social de la alternativa. 3.7. La seleccin de la alternativa Este es el momento de la eleccin entre las alternativas. Entonces se entremezclan las cuestiones analticas con las evaluativas, se condensan los conflictos y se dirimen las posiciones de fuerza. Esta eleccin puede resultar de una decisin unipersonal de quien detenta la autoridad formal, o ser el resultado de un proceso de negociacin, compromiso o concertacin. 4. El diseo efectivo de la poltica Este diseo es el elemento estructurante de la etapa de implementacin. Es, adems, el parmetro esencial para la evaluacin de sus productos, resultados e impactos. Sus atributos y contenidos constituyen los ejes fundamentales para la identificacin de los requerimientos que deber satisfacer la gestin. 4.1. El diseo ptimo El diseo ptimo es una gua exenta de vacos y ambigedades para la orientacin de comportamientos. No

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obstante, este ptimo slo se alcanza excepcionalmente. En la situacin ptima no hay distancias entre los mandatos y las acciones realizadas. Se descuenta que la ejecucin se har con ausencia de desvos en los procesos, en los productos, en los resultados y en los impactos: la gestin consiste en tareas totalmente programadas, con un contexto controlado, contingencias anticipadas y respuestas planificadas. Los aspectos no previstos se resuelven a apelando a criterios explcitos definidos por la poltica.

4.2. La viabilidad de la poltica La relacin entre diseo y ejecucin es problemtica: puede afirmarse que este ptimo es de ocurrencia prcticamente imposible. Esto implica la existencia de problemas u obstculos a lo largo del llamado proceso de "conversin". Los problemas de traduccin de la poltica en impactos pueden deberse a cuestiones de poder o de conocimiento, a deficiencias en el proceso operativo o a una respuesta social alejada de las previsiones de la poltica. La viabilidad de la poltica est dada, por lo tanto, por la capacidad de superacin de esos problemas u obstculos. Esta, por tanto, tiene distintas facetas conforme sea el origen de estos problemas u obstculos: a. La viabilidad poltica Consiste en la disponibilidad de poder para la conduccin del ciclo de accin sin sometimiento a restricciones impuestas por los comportamientos de otros actores. Depende de la capacidad para generar apoyos y para movilizar recursos de poder suficientes. El anlisis debe estimar la probabilidad de generar esos apoyos y de despertar resistencias u oposiciones. La viabilidad poltica se refiere tanto a la vigencia efectiva de la poltica como a la preservacin de su legitimidad. Por ejemplo, frente a cierta poltica un grupo con alta reputacin en la sociedad - por su trayectoria o por constituir la expresin simblica de valores altamente estimados - se opone a la poltica, sta puede perder legitimidad an cuando no se afecte en forma inmediata su vigencia. Un aspecto particular es digno de mencin: el anlisis es un proceso cognitivo que alimenta a la decisin poltica. De ninguna manera puede afirmarse que sus productos tendrn un impacto efectivo sobre ella. Por lo tanto, la viabilidad poltica se refiere tambin al campo de fuerzas en que interviene el analista. Este debe disear su propia estrategia para la recepcin y aceptabilidad de sus propuestas. b. La viabilidad tcnica Se define por la disponibilidad y la utilizacin del conocimiento adecuado en las fases de formulacin (definicin de la situacin, elaboracin de previsiones y determinacin de las relaciones de causa-efecto operantes) y de implementacin (tecnologas, modos operativos, sistemas de informacin, etc.). c. La viabilidad institucional y operacional Est dada por la capacidad de gestin dependiente del marco organizacional de la accin, de los recursos movilizados y de su administracin. d. La viabilidad social

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Est referida a la aceptabilidad de la poltica por parte de los supuestos beneficiarios o destinatarios. 4.3. Las deformaciones en el anlisis de viabilidad El peso dado a cada una de estas dimensiones de la viabilidad puede brindar claves para interpretar deformaciones en los procesos decisorios. Las mismas consisten en dar por supuesta la existencia de alguna de estas viabilidades si se da otra, la que se considerada como condicin necesaria sobredeterminante: - el nfasis determinante dado al poder constituye la caracterstica de las posturas voluntaristas en torno a polticas, programas y proyectos - si ese nfasis se ubica sobre el conocimiento se penetra en el campo de las orientaciones tecnocrticas - si se estima que son crticas las variables vinculadas a las estructuras y los procedimientos organizacionales, se corre el riesgo de terminar en formulaciones formalistas, con frecuencia de tipo juridicista - si el nfasis determinante se localiza en la viabilidad social, se puede caer en deformaciones clientelsticas o basistas. Como es fcil advertir, estas deformaciones tienen una larga historia de ocurrencias.

CAPITULO V LA IMPLEMENTACION En este captulo se consideran los aspectos vinculados a la implementacin de polticas pblicas que deben ser considerados por el anlisis. 1. Naturaleza de la implementacin 1.1. La implementacin como proceso de conversin La implementacin de las polticas pblicas se refiere a la traduccin de objetivos en comportamientos. Constituye un proceso de accin en el que estn presentes restricciones (mandatos, reglas y recursos disponibles), percepciones de la realidad, reinterpretaciones de intenciones, intentos de influencia e incertidumbres de todo tipo. Ese proceso es una cadena de sucesos. Su inicio es el momento de la sancin y concluye cuando la poltica (su expresin en programas y actividades ) es abandonada, terminada o transformada: la implementacin puede tener un comienzo preciso, pero un final difuso, pues ste remite tanto al impacto sobre la sociedad como a su inmersin en el proceso constante de formulacin y revisin de polticas. Aquella cadena no es lineal, ya que no conforma una secuencia gobernada por un plan. Est compuesta por decisiones y acciones interrelacionadas, con influencia recproca. Implica la confrontacin de inevitables tensiones, ambigedades y conflictos que hacen que el desarrollo efectivo de las acciones siga senderos muchas veces alejados de las previsiones contenidas en el diseo de las polticas. Debe resolver conflictos entre lo previsto y lo contingente, entre lo formalizado y rutinizado y los requisitos de cada situacin especfica, entre los juicios de valor y las consideraciones tcnicas, entre las posibilidades y las restricciones, entre los mandatos de la jerarqua poltica y las demandas de los receptores de las prestaciones.

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Los senderos de la implementacin resultan de respuestas a desafos y presiones, de contingencias y de cambios de orientaciones. En esas decisiones los administradores juegan un papel central: constantemente hacen apreciaciones de la situaciones enfrentadas y redefinen las prioridades. Pero sus comportamientos no slo alteran los cursos de accin, sino que tambin modifican su contexto de operacin entablando alianzas, fortaleciendo a algunos actores sociales, generando expectativas y demandas y creando la imagen pblica de la poltica.

1.2. El carcter iterativo de la implementacin Si la implementacin es una cadena de acciones y decisiones que provocan efectos que a la vez impactan sobre acciones y decisiones, puede afirmarse que es un proceso cuyo atributo bsico es la "reflexividad". Lo anterior tiene consecuencias no slo conceptuales y analticas. Ello quiere decir que los que participan en este proceso deben incorporar informacin, introducirla en sus marcos conceptuales, procesarla y evaluarla, revisando a la vez la validez de dichos marcos (es un proceso de aprendizaje), que puede suponer acumulacin, maduracin y transformaciones (es un proceso evolutivo) y que procuran sumar voluntades (es un proceso de creacin de recursos y despliegue de coaliciones). 2. El estudio de la implementacin El estudio de la implementacin como un proceso central en materia de anlisis de polticas es relativamente reciente. Forma parte de un creciente reconocimiento de que stas no consisten en una simple expresin de voluntad poltica, sino manifestaciones y consecuencias de la movilizacin de actores sociales con valores, evaluaciones de la realidad y recursos de poder que se tornan a la area poltica para promover sus intereses y perspectivas. Adems, se funda en la conviccin de que es posible identificar regularidades y estructuras de comportamiento a lo largo de los procesos de implementacin con consecuencias para el diseo de los mismos. a. Los antecedentes Los primeros trabajos partieron de una concepcin sistmica de la poltica (Easton). Para la misma, el objeto de anlisis est constituido por insumos que son objeto de transformacin para producir productos para la sociedad. El proceso de implementacin formara parte de ese proceso de transformacin, analticamente diferenciable, y evaluable en trminos de eficiencia como cualquier proceso de produccin. Luego, los enfoques se fueron complejizando. Pressman y Wildavski publican un libro en 1973 que inicia esta corriente de estudios. Centran la atencin en cmo las relaciones entre las organizaciones y las unidades de nivel de contacto con el cliente determinan la eficiencia, introduciendo el concepto de "dficit de implementacin". Este se refiere a las imperfecciones en la colaboracin entre eslabones de la cadena de ejecucin. Otros autores, recurriendo a la teora de la organizacin, atribuyen esos problemas a limitaciones en los sistemas de control en sistemas complejos (Hood). As, se postulan algunas condiciones para el xito de la implementacin, las que remiten a la formulacin de un modelo normativo cuyos atributos se sealan ms abajo. Desde esta perspectiva se afirma que ese xito est vinculado a la existencia de una unidad de conduccin y a la atribucin de las responsabilidades de implementacin a una sola agencia, disminuyendo de este modo los requerimientos de coordinacin interinstitucional. b. Del estudio de la implementacin de polticas al estudio de organizaciones

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La maduracin del campo de estudios ha llevado a reconocer complejidades adicionales. En primer lugar, se seala que no toda accin administrativa responde a una definicin de poltica formalmente explicitada (advirtase lo afirmado en el captulo II con respecto a la definicin de poltica pblica). Por lo tanto, el estudio de la implementacin es una manera limitada de aproximarse a la problemtica del sector pblico. Esta lnea de pensamiento conduce a estudios centrados en las organizaciones, en su evaluacin y en su significacin poltica y social, ms que en actividades vinculadas a una poltica o a un programa. Cada una de estas organizaciones est a cargo de ms de un aspecto de diversas polticas pblicas, los que interactan y se condicionan mutuamente. Sus acciones estn sujetas restricciones institucionales (enfoque institucionalista) y su lgica interna lleva a que procuren conciliar los requerimientos de las polticas con sus capacidades organizacionales. De esta forma no se concibe a la implementacin como el resultado de una enunciacin de propsitos, sino como la convergencia de un conjunto de decisiones y de lgicas organizacionales que van concretando resultados e impactos. Su eje no es por lo tanto la eficiencia, sino las consecuencias. 3. Las perspectivas para el anlisis Se han desarrollado dos perspectivas bsicas con respecto a la implementacin. Una de ellas es de naturaleza prescriptiva, otra que procura entender sus complejidades. De esta ltima se derivan consecuencias para el diseo y para la construccin de culturas organizacionales con atributos particulares vinculados a la naturaleza del contexto y de la tarea. 3.1. El enfoque prescriptivo Este enfoque procura identificar las condiciones necesarias para una adecuada implementacin. Ellas se suelen resumir en: - especificacin de objetivos y metas - asignacin precisa de atribuciones y responsabilidades - programacin y estandares de operacin suficientes - recursos adecuados - apoyo poltico Este enfoque remite a la problemtica del planeamiento, de su especificacin en programas operativos, a la presupuestacin y a la correspondencia entre requerimientos de las tareas y grado de discrecionalidad acordado para su ejecucin. Se nutre de las disciplinas administrativas tradicionales, con fuerte nfasis en las problemticas de la eficiencia y del control. En la situacin ptima, conforme a este enfoque, los funcionarios y operadores no deberan formular juicios interpretativos de las polticas. Aquellas condiciones necesarias deberan brindar todas las orientaciones requeridas para la resolucin de todas las eventualidades que se enfrenten. Este enfoque prescriptivo remite al modelo racional-deductivo de toma de decisiones y al tipo ideal burocrtico de organizacin como patrones normativos para la implementacin. Es consecuencia de una concepcin por la que la administracin es un instrumento neutro con respecto a las orientaciones polticas. Desde esta perspectiva, el perfeccionamiento de los procesos de implementacin se logra a travs de la modificacin de los marcos de la accin: una ms precisa definicin de la "regla de la ley", como afirma Lowi, perfeccionamiento de sistemas de planeamiento y programacin, cambio estructural y de procedimientos, mecanismos de control de procesos y comportamientos, etc..

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3.2. El enfoque del proceso social Conforme a este enfoque, la implementacin constituye la esencia de la poltica pblica. Es la implementacin la que efectivamente determina su sentido, ya que de ella depende su impacto sobre la sociedad. La poltica sera, de este modo, la sumatoria de todos los comportamientos pblicos en torno a una problemtica especfica. La definicin de la poltica contenida en el acto de sancin no sera ms que un marco, o una declaracin de intenciones, susceptible de ser sometida al examen de su consistencia y capacidad para orientar los comportamientos de implementacin. Este enfoque recurre a nociones y conceptos de la ciencia poltica y de la sociologa de la organizacin. El nfasis est puesto en el poder, en las visiones y perspectivas, en los impactos y en la participacin social. En este proceso, los funcionarios reinterpretan las directivas, adaptan las respuestas, generan nuevos procedimientos y suplen los vacos de la poltica. En ello, ejercen discrecionalidades en grado diverso sobre cuestiones tales como la seleccin de los destinatarios (pinsese en una oficina que procesa solicitudes de subsidios, o el agente tributario que determina qu empresa ser inspeccionada) o sobre la flexibilidad de la norma. Tan importante puede ser este papel que un autor, Michael Lepsky, sostiene que la poltica se construye "al nivel de la calle" (street level behavior). Las consecuencias operacionales remiten a los aspectos "culturales" de la organizacin. Para asegurar una adecuada orientacin, es preciso una compenetracin de los funcionarios con los objetivos de las polticas, el desarrollo de lealtades institucionales, la presencia de una "doctrina" operacional que sirva como criterio para las acciones no programadas y una evaluacin de impactos con participacin de los destinatarios.

4. El proceso de implementacin 4.1. Las fases de la implementacin Analticamente, se pueden reconocer distintas fases en la implementacin. Por cierto, esta afirmacin no es contradictoria con la anterior de que el proceso no es secuencial. Est dirigida a iluminar ciertos aspectos que estn presentes - con distintos grados de formalidad y de rigurosidad - en todo proceso de implementacin. Estos aspectos son relevantes para identificar elementos del escenario en que se despliega el "drama" de la implementacin. Estas fases se presentan en la realidad en forma superpuesta y muchas veces simultnea. La razn est en que los enunciados de las polticas: - no agotan los conflictos en torno a los contenidos, utilizndose a veces la estrategia de postergarlos para la etapa de implementacin, - no puede anticipar contingencias cuya resolucin queda a discrecionalidad de los operadores, - se funda en hiptesis causales susceptibles de refutacin, - no excluye la posibilidad de compromisos y negociaciones permanentes. a. el planeamiento de la implementacin Constituye el marco de la implementacin. Se manifiesta en dos instancias posibles: - el planeamiento de polticas: se refiere a los enunciados bsicos sobre objetivos, estrategias de accin, orientaciones en materia de procedimientos, adjudicacin de competencias y tiempos. Suele integrar el documento en el que se explicita la poltica. Es en torno a l en que dan los conflictos polticos propios de la

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etapa de formulacin. - el planeamiento de programas: es un nivel ms desagregado. Trata de la disposicin de medios, de su despliegue y utilizacin. Determina las tareas a realizar y los recursos afectados para cada una de ellas. Suele realizarse en mbitos tcnicos y burocrticos, con ejercicio de cierta discrecionalidad por parte de los ocupantes de estas posiciones. b. las acciones: Constituye la ejecucin efectiva de las tareas. Estas estn sometidas a distintos requerimientos en materia de estandarizacin y control. Requieren: - el gerenciamiento: su papel es la conduccin del ciclo de acciones movilizando y combinando los recursos requeridos por el proceso de conversin indicado. Es decir: i) moviliza poder y conocimiento para producir la accin, ii) opera dentro de un marco organizacional de asignacin de responsabilidades y de capacidades decisorias, iii) recurre a diversas tecnologas (algunas que hacen a la sustancia de la poltica - educativas, de salud, etc. - y otras a su planeamiento, administracin y evaluacin), iv) moviliza y combina los recursos financieros, materiales, humanos y de informacin, v) debe hacer frente a condiciones polticas, tecnolgicas, sociales, institucionales y operacionales de manera que no afecten el logro de los objetivos. - la operacin: es la realizacin de las tareas por parte de ejecutores en la base de la organizacin, sujetos a las orientaciones y control de la gerencia, - la coordinacin: la implementacin requiere acciones interrelacionadas, algunas de las cuales pueden ser realizadas por distintos mbitos organizacionales. Esto abre la posibilidad de recurrir a distintos mecanismos, cada uno de los cuales tiene consecuencias diferenciales: la coordinacin a travs de la programacin de tareas, el ajuste mutuo, los mecanismos de intermediacin, etc.. c. el seguimiento y la evaluacin: Para stas fases es fundamental la operacin de sistemas de informacin. La ejecucin supone la generacin, procesamiento y utilizacin de informacin de distinto tipo. En la identificacin de la informacin necesaria, en su interpretacin y en su incorporacin como insumo para las decisiones interviene la discrecionalidad de los operadores, convirtindose en un recurso de poder. 4.2. Los participantes en el proceso de implementacin: Las polticas pblicas pueden implementarse en forma directa por la administracin o a travs de mecanismos indirectos. Esta temtica est ganando en importancia como consecuencia de nuevos modelos de estado y la incorporacin en ellos de la provisin de servicios pblicos a travs de agentes privados con fines de lucro o sociales y comunitarios. La programacin de la implementacin debe prever el carcter y capacidades de estos agentes. Para ello, deben considerarse los impactos sociales buscados, la evaluacin de las trayectorias y recursos de estos actores para realizar esas acciones y los mecanismos necesarios para el seguimiento y la evaluacin de estas contribuciones. 5. Las condiciones de xito y las consecuencias 5.1. Los factores contribuyentes Diversas investigaciones sobre procesos de implementacin llegaron a conclusiones sobre los factores de xito que es til reproducir: - razonabilidad de la poltica. Se refiere a la "teora en uso" que da sentido a la poltica; esto es, la correspondencia entre las causalidades postuladas y aquellas efectivamente operantes en la realidad. Las

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polticas - se ha afirmado ms arriba - son cadenas de hiptesis. Su calidad depende de la calidad de stas. Por ello, si las hiptesis estn basadas en conocimientos precarios, o si no son relevantes para el campo al que se dirige la poltica, no habr capacidad de implementacin que la pueda convertir en eficaz. - legitimidad de la poltica. Se requiere al grado de consenso o apoyo generado en torno a la poltica. Este requerimiento de legitimidad es mayor cunto ms elevada sea la intencin de la poltica de alterar o establecer restricciones a los comportamientos de los ciudadanos (acciones de promocin social, poltica tributaria, por ejemplo). Esa necesidad de legitimidad puede hacer recomendable establecer mecanismos para la participacin de los destinatarios (programas de desarrollo rural, de promocin comunitaria, de transferencia de tecnologa, etc.). - disponibilidad de los elementos esenciales. Toda poltica supone la movilizacin de poder, recursos y capacidades. Por cierto, su ausencia tendr efectos catastrficos para la poltica. Pero lo que corresponde subrayar es que la no disponibilidad de estos elementos esenciales puede poner de manifiesto deficiencias del proceso de formulacin, al no plantearse con rigurosidad tanto aspectos de viabilidad poltica como tcnica. - liderazgo del proceso. La implementacin no es un proceso despersonalizado. Supone actores cuyos comportamientos deben articularse y coordinarse. Esta es una tarea de "ingeniera social" que debe tener diseadores y operadores, responder a una estrategia de construccin de apoyos y promover lealtades y compromisos. - articulacin entre el liderazgo del proceso, el nivel de autoridad y los ejecutores de las acciones. Cuando esa articulacin no se produce por razones de distancia social, espacial o jerrquica, las probabilidades de distorsiones en la implementacin son elevadas. Esa articulacin puede lograrse a travs de relaciones formales, programaciones y rutinas, pero esto slo ser eficaz en contextos de tareas poco complejos, que utilizan tecnologas estandarizadas y que demandas escasa discrecionalidad de parte del operador. 5.2. Las consecuencias no anticipadas La nocin de consecuencia no anticipada est en el centro de las discusiones actuales sobre la intervencin del estado. Una lnea de pensamiento extremadamente influyente en el presente afirma que toda intervencin es un fenmeno no deseable en la medida en que opera en una situacin de elevada incertidumbre, con seguras consecuencias negativas que no entran en el clculo de costos y beneficios. De ah que su recomendacin sea el "estado mnimo". Por cierto, esta lnea de argumentacin es atendible, pero su consideracin rigurosa llevara a suspender toda accin (Hirshmann ha caracterizado adecuadamente las falacias, prejuicios y valores que respaldan esa postura). Es por ello que el anlisis se esfuerce por anticipar problemas y circunstancias a enfrentar con probabilidad durante la fase de implementacin. Varias tcnicas tienen ese propsito: a. La construccin de escenarios A partir de estos escenarios se describen los comportamientos necesarios para alcanzar los objetivos en las situaciones que los conforman. Supone el trnsito de lo macro a lo micro, de la situacin al comportamiento, del objetivo a la accin. Esta tcnica permite indagar la consistencia de esos comportamientos con las caractersticas y atributos de los recursos disponibles, identificar tcticas que podran utilizar actores sociales para evitarlos o neutralizarlos y disear las acciones superadoras. Es decir, los medios estn definidos y la construccin del escenario tiende a anticipar consecuencias de resistencias o reacciones provocadas por su aplicacin.

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b. La identificacin de la situacin y la determinacin de las acciones necesarias. El camino, como se advierte, es el inverso. La metodologa es semejante a la utilizada en la formulacin de la poltica, pero en este caso el nivel de referencia es otro, pues se focaliza en los medios. Consiste en interrogarse sobre qu impactos se procura alcanzar y que condiciones de disponibilidad y uso de medios es preciso crear para ello. Es decir, aqu los medios constituyen variables a manipular para alcanzar el impacto.

6. El anlisis Ambos modelos son estilizaciones de una realidad extremadamente compleja. Cul de los dos tiene un mayor operacional es una cuestin emprica cuya resolucin es funcin de dimensiones que se refieren a las restricciones organizacionales, a los atributos y conductas del operador, y a las respuestas de los "clientes". Las dimensiones y variables operantes son las siguientes. El listado es simplemente ilustrativo pero no intenta ser ni sistemtico ni exhaustivo.

Variables referidas a las polticas - articulacin con la estrategia de accin de gobierno - la naturaleza y requerimientos de las polticas en trminos de: - el pblico al que alcanza - la naturaleza del tratamiento a que es sometido ese pblico (polticas universalistas o focalizadas, orientadas al marco de accin o a impactar sobre la accin, etc.) - las consecuencias distributivas o regulatorias - la responsabilidad institucional por la poltica - viabilidad poltica - apoyo poltico - liderazgo - acceso al liderazgo - apoyos externos - viabilidad tcnica - la razonabilidad de las hiptesis - adecuacin al problema - utilizacin de conocimiento adecuado - calidad de las metodologas empleadas - condiciones de diseo - definicin de objetivos y metas operacionales - programabilidad - previsin de contingencias

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- explicitacin de normas y criterios - atribucin de competencias Variables organizacionales - atribucin funcional - condiciones de liderazgo - desagregacin de metas - naturaleza de las tareas - programacin de las tareas - normas y procedimientos - recursos y capacidades - distancia entre conduccin y ejecucin - mecanismos de control y evaluacin - sistemas de estmulos y sanciones - mecanismos de coordinacin - sistemas de informacin - recursos afectables en contingencias y emergencias Variables referidas al operador - profesionalismo - valores, motivacin y compromiso - capacitacin para el desempeo - grado de discrecionalidad ejercido Variables referidas al cliente - legitimidad de la poltica - grado de organizacin para plantear demandas - expectativas y presiones sobre el operador - participacin efectiva en el proceso de ejecucin

CAPITULO VI LA EVALUACION En este captulo se presenta la evaluacin como una etapa fundamental del anlisis de polticas. Se la compara con las prcticas de control de gestin y con los indicadores para el monitoreo de acciones. Se insiste en la necesidad de institucionalizar la evaluacin como requisito para el perfeccionamiento de la calidad y de la gestin de polticas. 1. La naturaleza y contribuciones de la evaluacin La evaluacin es aquella actividad que procura abrir juicios con respecto a los productos, resultados e impactos de las polticas pblicas. Es una actividad que hace uso de diversos instrumentos analticos y metodolgicos. Sus contribuciones se refieren a diversos planos:

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- objetivizacin de la gestin: permite determinar el logro de las metas, requiere la cuantificacin de los productos y resultados y posibilita la medicin de la eficiencia, eficacia y efectividad. - transparencia y control social: a la vez requisitos y condiciones de viabilidad del sistema democrtico, stos principios suponen la recuperacin de la nocin de lo "pblico" como la esfera de inters comn, la posibilidad de afirmar un marco normativo para la convivencia y una subordinacin de la accin del estado a la sociedad en su carcter de mandatario y gestin del bien comn. - perfeccionamiento constante: la evaluacin como esfuerzo sistemtico debe brindar elementos para la revisin de las polticas y para encarar acciones de fortalecimiento y desarrollo de la gestin pblica. Algunos de estos aspectos pueden ser cubiertos a travs de mediciones convencionales, como el control de gestin, pero las mismas resultan de por s insuficientes en el nuevo contexto de operacin del estado. 2. La medicin de la gestin 2.1. Las tradiciones Varias son las tradiciones que convergen en torno a la medicin de la gestin pblica: a. La tradicin econmica En primer lugar, estn los esfuerzos vinculados a la inquietud por medir los procesos de cambio en dimensiones sociales significativas que son objeto de atencin por parte de las polticas pblicas. Por cierto, en el marco de la economa esos esfuerzos son tan viejos como la disciplina misma. La medicin de las variables macroeconmicas constituye una condicin bsica para la operacionalizacin de esquemas tericos y para el desarrollo de la poltica econmica. No obstante, su aplicacin se reduce a mbitos especficos de gobierno y a un rea de poltica que, si bien tiene una incidencia formidable sobre la marcha de la sociedad, son de utilizacin extremadamente restringida en el conjunto del aparato del estado. b. La ingeniera social Las escuelas sociolgicas que desde comienzos de siglo procuraron acercar la disciplina a los esfuerzos de "ingeniera social" avanzaron desde temprano en la identificacin de indicadores de la situacin social. Por analoga, se pretenda que desempearan el mismo papel que los indicadores de coyuntura juegan para la economa. Esos indicadores fueron perfeccionndose, siendo incorporados progresivamente a los sistemas de estadsticas nacionales. Sin embargo, su desarrollo fue objeto de mltiples controversias: se discuti su relevancia en ausencia de teoras que pudieran dar cuenta de las causas, naturaleza y dinmica de los fenmenos sociales que se intentaba medir. Al igual que la tradicin anterior, los indicadores fueron utilizados en mayor medida para justificar polticas que para la gestin de la accin de gobierno. c. La corriente de la gerencia pblica Recin en la dcada de los aos 60 comienzan los esfuerzos sistemticos por articular esos indicadores con la actividad administrativa. Los intentos de poner en marcha metodologas de presupuestacin que incorporaran las dimensiones referidas a los productos de la accin estatal - adems de los tradicionales referidos a los insumos - tuvieron como escenario privilegiado algunos mbitos de gobierno de los pases ms desarrollados, sin que lograran difundirse e institucionalizarse. Tal vez la razn estuvo en que algunos de esos mbitos eran los menos indicados para experimentar nuevos sistemas. Ese fue el caso del Departamento de Defensa de los

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Estados Unidos: la diferencia advertida entre productos y resultados (en este caso el desempeo en la situacin de guerra) fue de tal magnitud que el descrdito super al escepticismo primero. Ese descrdito y aquel escepticismo estuvieron tambin fundados en las dificultades de implementacin de los sistemas presupuestarios que pretendan desarrollarse sobre la base de planes y programas. Con excesiva frecuencia la definicin de stos responda en mayor medida a inercias institucionales que a procesos reales de identificacin de objetivos, metas y recursos necesarios para alcanzarlos. Esas dificultades se manifestaron tambin cuando su prctica se difundi a otros pases - y la Argentina no fue ajena a ello - resultando en la adopcin ritual de nuevos procedimientos, pero sin consecuencias sobre los modelos de organizacin y gestin imperantes. d. El control de gestin A este desarrollo est asociada la emergencia de los sistemas de control de gestin. Tericamente, son una consecuencia de la adopcin de esquemas de planificacin de la accin de gobierno. En el caso particular de Amrica Latina - Argentina no fue una excepcin - esos sistemas estuvieron asociados a los intentos de gobernar conforme a los lineamientos emanados de los planes de desarrollo. Las imperfecciones de stos, la inestabilidad contextual que los rode, las deficiencias de los aparatos administrativos y lo rudimentario de los controles de gestin establecidos hicieron que stos se redujesen a una pocas variables, casi siempre asociadas a la ejecucin de los recursos o al desempeo temporal de los planes de obra. Las consideraciones referidas a resultados e impactos estuvieron as sistemticamente ausentes. e. La institucionalizacin de la evaluacin Junto a las tradiciones anteriores se fue desarrollando otra prctica especialmente referida a los sectores sociales. Cuando el despliegue del estado del bienestar alcanz a poblaciones con carencias o problemticas particulares, se pusieron en marcha programas con objetivos concretos, a veces respondiendo a supuestos sobre las relaciones de causalidad que gobernaban la realidad hipotticas o no debidamente probadas. Su evaluacin se constituy en un requisito para su expansin y para la asignacin de recursos. Su carcter experimental exiga esa evaluacin y para ello se desarrollaron metodologas, se generaron complejos sistemas de informacin y aun se fue conformando una nueva profesin: la de evaluadores de programas. Lo que estas tradiciones fueron dejando como acumulacin de experiencias puede resumirse en unos pocos puntos: desarrollo de metodologas, conviccin que los indicadores deben estar asentados en slidas comprensiones de la realidad, carcter indispensable de la disponibilidad de objetivos y metas bien definidos y articulacin necesaria entre las instancias de formulacin de polticas y programas con el diseo organizacional y la evaluacin de gestin. 2.2. Algunas experiencias de evaluacin En la Argentina no existen experiencias sistemticas de evaluacin de polticas y programas. Slo algunas excepciones pueden citarse: la evaluacin de los comedores escolares en la dcada de los ochenta, algunos intentos de evaluar aspectos circunscritos del Programa Alimentario Nacional son slo dos de ellos, tal vez merecedores de la mencin en mayor medida por haber sido concluidos que por los impactos que tuvieron sobre el diseo y la gestin de polticas. En algunos programas financiados con crditos de organismos internacionales estn previstas instancias de evaluacin, pero las mismas aun no se han concretado por el estadio de ejecucin de esos programas. El programa materno-infantil es el que tiene mayores previsiones en este respecto. En el nuevo ordenamiento institucional sobre el control de la administracin, est previsto que la Auditora General de la Nacin realice acciones evaluativas. Si bien aun no existen experiencias significativas, esta posibilidad abre el camino para institucionalizar esta prctica, siempre que la misma se realice con un enfoque

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sustantivo y no meramente formal. Mientras que las experiencias en la Argentina son limitadas, en otros pases la evaluacin constituye una prctica sistemtica. En Gran Bretaa, la "Financial Management Iniciative" de 1982 consisti originalmente en la medicin del desempeo va indicadores. Su xito fue relativo, lo que llev a sucesivos perfeccionamientos, entre ellos la adopcin de los llamados "Next steps" y "Citizen's Charter", cuyos objetivos son redisear el funcionamiento estatal a partir de las clientelas especficas de cada organizacin. Se procur por ellos incorporar mediciones de desempeo fundadas en las apreciaciones del pblico, junto a las referidas al manejo y aplicacin de recursos. Parte de esta iniciativa es difundir entre los ciudadanos las metas de desempeo y de prestaciones, de manera de asegurar el control social, vinculado el sistema de incentivos al personal con los resultados alcanzados. Encuestas, obligacin de responder a todos los reclamos y sugerencias, acciones de "marketing social", etc., son realizados para evaluar la calidad, oportunidad y aptitud de los productos y servicios ofrecidos. Este instrumento es complementado con los denominados "Efficiency Scrutinies", que se orientan a la organizacin y gestin de operaciones. El sistema es administrado por una Efficiency Unit que informa directamente a la oficina del Primer Ministro, habiendo realizado ya ms de trescientos de estos ejercicios. En Estados Unidos la prctica de la evaluacin tiene una larga trayectoria. La misma es el resultado de intentos de evaluar bsicamente programas, en particular en el rea social. No obstante, en los ltimos aos se han venido desplegando esfuerzos para incorporar la evaluacin como prctica sistemtica en toda la administracin pblica. Culminacin de los mismos es la conformacin de un programa especial comandado por el VicePresidente de la Repblica dirigido a disear un programa cuya aspiracin es "reinventar" la estructura y los modos de accin del gobierno federal. El estudio demand seis meses y la "National Performance Review" emiti un informe titulado "From Red Tape to Results: creating a government that works better and costs less". Entre sus recomendaciones est la generalizacin de las evaluaciones organizacionales y de programas y la realizacin sistemtica de encuestas entre las "clientelas" de los distintos servicios para medir su satisfaccin con las prestaciones recibidas, con la eficiencia observada y con el trato al pblico. 3. La informacin: indicadores y evaluacin 3.1. Indicadores Los indicadores son instrumentos para la gestin, mecanismos orientadores para los ejecutores y de supervisin para la conduccin. Constituyen medios a partir de los cuales se obtiene informacin til para la toma de decisiones cotidiana. Pero de por s no constituyen una evaluacin. Los indicadores de gestin suelen reducirse al consumo de insumos (informacin sobre ejecucin presupuestaria) o sobre el proceso de conversin en productos (lo producido y los coeficientes que puedan medir la eficiencia del proceso de produccin). Los indicadores reflejan un estado de la realidad en un momento determinado. Sirven para comparar ese estado con el deseado. Brindan, por lo tanto, informacin para comenzar el anlisis. Son elementos para identificar eventuales desvos. En ltima instancia, son insumos de un proceso que con ellos comienza. No cierran un proceso analtico ni evaluativo. 3.2. La informacin para la evaluacin La evaluacin debe recurrir a indicadores, pero no se agota en ellos. Supone la contrastacin de la informacin suministrada por el indicador con un patrn normativo y su procesamiento haciendo uso de un marco analtico. Los juicios formulados a partir de un indicador carece de inteligibilidad si no se efecta en dentro de los marcos normativos y analticos que le dan sentido.

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La evaluacin necesariamente requiere informacin sobre productos, resultados (consecuencias directas de la accin) e impactos (alteraciones en el contexto de operacin provocadas por la accin misma). Estos impactos se producen en individuos, grupos sociales o reas territoriales que conforman el target, poblacin objetivo, grupo-meta o beneficiarios. Esos impactos dependen del tipo de polticas de que se trata. En las sociales, se refieren a en: a) sus condiciones de vida y/o satisfaccin de sus necesidades, b) los comportamientos, c) los valores y actitudes que los soportan y d) sus capacidades. 3.3. La articulacin entre indicadores y evaluacin Lo anterior no es slo una discriminacin de carcter semntico. Tiene consecuencias operacionales de importancia. El relativo fracaso de los sistemas de indicadores que en mltiples oportunidades fue denunciado se refiere no a los indicadores en s mismos, sino a la utilizacin incorrecta de los mismos. Esa utilizacin tiene ese carcter cuando se otorga a ese indicador un carcter evaluativo que no tienen. As utilizados, como ocurri con notable frecuencia con los sistemas de control de gestin, no dejan de ser representaciones simblicas de la modernidad administrativa, pero expresin real del ritualismo metodolgico. Un indicador debe ser considerado a la luz de las condiciones de operacin. Un indicador por debajo de la meta no necesariamente implica fracaso, de la misma manera que su superacin no revela xito. Establecer sistemas de indicadores sin que estn acompaados de la construccin de capacidades analticas en el seno de la administracin puede dificultar la gestin efectiva en vez de promoverla. 4. Las metodologas de evaluacin Las metodologas habituales de evaluacin procuran reproducir los mecanismos utilizados en la evaluacin econmica de proyectos. No obstante, existen algunas diferencias notables que no deben ser olvidadas. La evaluacin econmica de proyectos est centrada en una estimacin ex-ante de costos y beneficios. En esta afirmacin hay dos nociones a subrayar: i) es una apreciacin previa a la ejecucin de los proyectos y est basada en clculos anticipatorios, y ii) y formula estimaciones de beneficios, es decir, de resultados positivos referidos a dimensiones cuantificables que se definen arbitrariamente (rentabilidad privada o social, por ejemplo). El juicio resulta de comparar los costos a incurrir con esos beneficios anticipados, utilizando para ello distintos recursos para tener en cuenta la dimensin temporal. La evaluacin costo-efectividad tiene un carcter diferente por cuanto la comparacin con los costos se realiza desde una perspectiva diferente: son los resultados e impactos buscados los parmetros del clculo, buscndose aquella combinacin de medios y de estrategias de implementacin que resulten ms econmicas. Esta situacin, por cierto, atiende en mayor medida al carcter de las acciones pblicas en los campos en los que se concentra actualmente la gestin estatal: lo social, lo regulatorio, lo promocional. Por otra parte, la evaluacin que interesa institucionalizar se refiere a la evaluacin ex-post, aquella que mide la "performance", las consecuencias de la gestin, la eficiencia, la eficacia de la misma y su combinatoria, la efectividad. Definida en estos trminos, la evaluacin ex-post fundada en la efectividad - o en los impactos y resultados requiere una aproximacin multidisciplinaria, que atienda al contexto de la accin, a los actores involucrados, a las consecuencias previstas y no previstas, a la construccin de capacidades y la relevancia de los comportamientos desplegados en los procesos de formulacin e implementacin.

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