Universidad Nacional de Lanús

Departamento de Planificación y Políticas Públicas

Licenciatura en Ciencias Políticas y Gobierno

Planificación Estratégica y Análisis de Políticas Públicas

Profesores: Alfredo Ossorio y Arístides Ossorio Domecq

1.- Fundamentación:

Como destaca el título de la materia, su objeto es analizar a la toma de

decisiones como proceso que conjuga reflexiones e interacciones y como producto,
que es la adopción de una direccionalidad para imprimir a las acciones públicas. En
sus concepciones más extremas, la toma de decisiones se debate entre las
modalidades improvisadas de decidir, derivadas de aproximaciones intuitivas e
improvisadas a la realidad, y el racionalismo, considerado como la modalidad
“objetiva”, cierta, “óptima” de hacerlo de acuerdo con sus cultores.

Sin embargo, ninguna de estas fórmulas representa cabalmente el acto de

decisión en un mundo tumultuoso cuyas características son la vertiginosidad y el
cambio. Ambos no dan lugar al acopio suficiente de información ni a la utilización
excluyente de la intuición, poco eficaz ésta para reducir la incertidumbre de los
escenarios. Las sociedades del siglo XXI viven el impacto de la irrupción de
tecnologías electrónicas e informáticas que producen, entre otros efectos, el auge
de la instantaneidad de las comunicaciones y la renovación sorpresiva de los
escenarios. En apenas una franja temporal mínima en la historia de la humanidad,
se ha producido la revolución tecnológica que vivimos y que consagra
definitivamente la incertidumbre del porvenir.

De allí la prudencia del concepto de “racionalidad acotada o restringida”

que reconoce los límites de la razón para actuar sobre las múltiples variables
intervinientes en los procesos sociales, que, en gran parte, son desconocidas e
imprevisibles y de allí, también, la necesidad de instrumentar la planificación y las
políticas públicas situacionales cuyos fundamentos se asientan en el soporte
1
conceptual mencionado. En el mundo del juego social existen múltiples
racionalidades, múltiples recursos escasos, múltiples criterios de eficacia, y diversas
perspectivas y autorreferencias explicativas y emocionales. La práctica de las
decisiones públicas, como otras, no se agotan en una “racionalidad pura”
desprovista de afectos, prejuicios y autorreferencias.

Se trata, en efecto en reconocer que el plan y la política pública se verifican

finalmente en la acción práctica con las modificaciones que se requieran realizar de
su trayectoria y la adecuación de medios a la emergencia de la “realidad”. Lo
expuesto remite a dos conceptos fundamentales en el análisis de la decisión y de
sus sistemas de instrumentación, a saber la incertidumbre y la indeterminación.
Ambas refieren a la alta probabilidad de que los designios que se establecen por
medio de la decisión no alcancen la plenitud de sus propósitos. La segunda, a la
complejidad y cruce de intencionalidades que resta a las decisiones la posibilidad
de determinar con exactitud el escenario que de esas tensiones ha de resultar.

La planificación y las políticas públicas situacionales no pretenden obtener

la certidumbre y la certeza del tipo de las predicciones frustradas de la
planificación normativa tradicional. El modelo normativo de la planificación ha sido
considerado inadecuado para dar respuestas eficaces a las problemáticas
existentes. A raíz de su incompetencia y fracaso, esta herramienta habilitó -por
descarte- al pragmatismo de la improvisación. Se unía a estas deficiencias la
tendencia economicista a partir de la cual la planificación tradicional privilegiaba a
esa disciplina en detrimento de la comprensión y lectura multidisciplinar de las
situaciones.

La planificación situacional propone y es congruente con el criterio

horizontal de la producción de saberes que, sin desdeño de las disciplinas,
atraviesen las fronteras de los conocimientos mono disciplinares, en beneficio de
una lectura integradora de la realidad.

El plan como producto es la mitad de un libro escrito. La otra mitad se irá

escribiendo con el acaecer de su puesta en práctica. Su función es realizar el
cálculo que precede y preside la acción y superar de este modo el cálculo
improvisado en la coyuntura, las apuestas inmediatistas y las reacciones
espasmódicas que de él devienen. La planificación, entonces, reduce la
incertidumbre, pero no la elimina. Y juega en el marco de un escenario de
antagonismos y conflictos en el que los diferentes actores apuestan por sus
proyectos; de allí que los fines de cada actor están condicionados por la acción de
los otros, salvo en un marco de conciliación de objetivos (alianzas). La planificación
es así un cálculo interactivo.

2
 El curso se propone estudiar a las políticas públicas en sus diversos
enfoques, perspectivas y modelos, y a la planificación estratégica en las bases
epistemológicas y metodológicas que la diferencian de la planificación tradicional.
Desde esta misma perspectiva situacional, la coordinación, coherencia y
convergencia de las políticas públicas abrevan en la sistematización y sustentación
en problemas que aporta el planeamiento estratégico situacional (desde ahora
PES). También es clave el reconocimiento del papel de las relaciones de poder y
conflicto en la formación de políticas públicas y en su concreción en la Agenda
Gubernamental. Su definición exige una identificación previa de los actores sociales
y los grupos de presión y de los intereses y motivaciones puestos en juego en el
escenario político-social. En este marco, la definición de los problemas es de
naturaleza política en virtud que acota y delimita a partir de una valoración de
intereses y motivos en juego, aquéllos que gozarán de la atención e incorporación
a la agenda.

Se ha dicho que “La supresión del poder como variable esencial del
fenómeno político, ha conducido, a importantes errores a la hora de analizar los
procesos políticos y, en particular, la formación de políticas públicas. Sin el uso de
la noción de poder es bastante difícil describir y explicar adecuadamente el
proceso de fijación de la agenda pública (que implica la inclusión de unos ciertos
temas y la exclusión de otros) así como explicar y criticar los criterios dominantes
para la definición de las alternativas legítimamente aceptables como soluciones a
los problemas públicos, y analizar las aparentes desviaciones en la
implementación”1.

Con el mismo criterio se ha afirmado acertadamente que la marginación del

tema del poder en el análisis de las políticas públicas oculta el hecho que en las
decisiones públicas por lo general influyen con mayor eficacia los más ricos y
poderosos más que los más pobres y vulnerables.

Y éste constituye uno de los elementos esenciales del PES, la incorporación

de una teoría de los actores sociales donde éstos, como sujetos colectivos o
individuales, conforman un “sistema de gobiernos” con diferentes proyectos,
capacidades y gobernabilidad (control de recursos de poder) y, consecuentemente,
metodologías de acción.

1Álvarez Díaz, Ángel Eduardo, ANALISIS DE POLITICAS PÚBLICAS, Publicación del Centro de Documentación y Análisis de
Información del CLAD, con el apoyo financiero de la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI). 1992

3
 En la actualidad el Planeamiento Estratégico Situacional ha tomado la
iniciativa en las reflexiones que “preceden y que presiden la acción”,
convirtiéndose en un paradigma que desafía las modalidades sectoriales y
fragmentarias, como así también deterministas, de la producción de políticas
públicas, mediante un enfoque multidimensional de la “realidad”.

El análisis de políticas públicas y la planificación situacional implican una

necesaria revisión de conceptos fundamentales como los de Estado, Gobierno y
Sociedad y la perspectiva de autores que componen la bibliografía obligatoria.

La materia es correlativa de Políticas Públicas No obstante se enlaza a otras

materias tales como Administración Pública, Economía de Gobierno, Formulación y
Evaluación de proyectos y, en general, con las materias del área de gobierno.

2.- Objetivo:

Proporcionar a los estudiantes el marco teórico, metodológico y las

herramientas técnicas para el análisis y formación de políticas públicas y el
planeamiento situacional, como instrumentos de sistematización y orientación de
decisiones y acciones públicas.

3.-Objetivos específicos

 Reflexionar sobre la interacción entre el Estado y la sociedad en el campo de

análisis de las políticas públicas.
 Analizar las políticas públicas a través del pensamiento de diferentes autores de
relevancia en el campo de la investigación académica y de las propuestas prácticas de
acción.
 Analizar el ciclo de las políticas públicas como un complejo proceso de
elaboración interactiva desde la definición del problema hasta su evaluación, monitoreo
y su retroalimentación.
 Desarrollar y realizar prácticas de aplicación de los conceptos del planeamiento
estratégico situacional como paradigma de producción de políticas públicas.
 Desarrollar capacidades de investigación vinculadas a la problemática social y de
conducción y gestión gubernamentales.
 Analizar problemas cuasiestructurados;
 Adquirir herramientas conceptuales para analizar la correlación de fuerzas, los
vectores de peso y las características operacionales de los diferentes actores sociales que
intervienen en la realidad social.
 Relacionar las decisiones con los valores y explorar el futuro para fundamentar las
acciones del presente.

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4.-Contenidos del programa

Unidad 1.- ¿Qué son las políticas públicas? Políticas Públicas, Estado, Gobierno y
Sociedad, definiciones y articulaciones. El Gobierno como sistema de administración
del Estado. La administración pública y la gestión gubernamental. Agendas:
Gubernamental, Sistémica y de los Medios. Gobernabilidad y gobernanza: diferencias y
aproximaciones conceptuales. Otras agendas de Estado.

Unidad 2.- Enfoque, perspectivas y modelos de la definición de políticas públicas:

Racionalismo, Incrementalismo, Racionalidad acotada, Bote de Basura. El ciclo de las
políticas públicas. La estructuración de la Agenda (definición de problemas y
elaboración de la Agenda. Grupos de interés; grupos de presión y factores de poder.
Los valores en la selección de problemas y la toma de decisiones. Dificultades de
implementación de las políticas públicas: la organización sectorial; la mirada
disciplinar; la lectura unidimensional. La evaluación de las políticas públicas.

Unidad 3.- Epistemología de la planificación. Supuestos y postulados de la

planificación tradicional y la situacional. Conceptos de situación y de problema.
Actores sociales y explicación situacional. El proceso de producción social. Conexiones
de sentido, causales y motivacionales. Tipología de los problemas: estructurados, no
estructurados y cuasiestructurados. ¿Resolución o intercambio de problemas?
¿Diagnóstico o explicación situacional? Criterios y protocolo de selección de
problemas. Planificación Indicativa y planificación imperativa. El tiempo y la
planificación: plazos corto, mediano y largo.

Unidad 4.- El concepto de poder. Actores sociales y “sistema de gobiernos”: el poder

distribuido. El cálculo social interactivo: antagonismos, conflictos y alianzas. El
“Triángulo de Gobierno”: Proyecto, Capacidades de gobierno y Gobernabilidad.
Concepto de momento del PES. Los cuatro momentos de la planificación situacional:
explicativo, normativo, estratégico y táctico operacional. Proceso y producto de cada
instancia. Modelos: explicativo, normativo, estratégico y Menú Diario de Decisiones
(operacional). Explicación de un problema cuasiestructurado y ceguera situacionales.
Causas, descripción y consecuencias de un problema.

Unidad 5.- Programa direccional y escenarios de planificación. La estructura modular

del plan. Problemas y operaciones. Técnicas de graficación: flujograma situacional;
matriz nudos críticos, apuestas, operaciones; árbol de problemas y árbol de objetivos.
Diferencias y semejanzas con la Matriz del Marco Lógico. Ciclo de las políticas públicas
y momentos de la planificación situacional. La planificación como sistema de
producción de políticas públicas. Pasos y procedimientos del desarrollo de un plan
situacional aplicado a una política pública.

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5.- Bibliografía obligatoria: (Los profesores indicarán los capítulos de lectura
obligatoria en el caso de los libros)

Unidad 1.-

 ALVAREZ DÍAZ, Ángel Eduardo; “Análisis de Políticas Publicas”; Centro Latinoamericano

de Administración y Desarrollo”; Agencia Española de Cooperación Internacional;
1992.

 En http://www.bivica.org/upload/analisis-politicas-publicas.pdf

 MARTÍNEZ NOGUEIRA, Roberto; “Análisis de Políticas Públicas”; Instituto Nacional de

la Administración Pública; Buenos Aires; 1995. En
http://www.academia.edu/11915294/ANALISIS_DE_POLITICAS_PUBLICAS_Roberto_M
art%C3%ADnez_Nogueira

 VARGAS, Carlos; “Análisis de Políticas Públicas”: Primera Parte; Centro de Estudios en

Planificación, Políticas Públicas e Investigación Ambiental; Colombia;
http://www.ceppia.com.co/Documentos-tematicos/POLITCAS-PUBLICAS/C-Salazar-
Analisis-Politicas-Publicas.pdf
 VILAS, Carlos María: “El Poder y la Política Contrapunto entre razón y pasiones”.
Capítulo 1. Desde “Medios y herramientas” (del poder), páginas 29 hasta “Facticidad y
Legalidad”, página45. Y Capítulo 2. “La Política”. Desde página 57 hasta página 80.
 VIGIER, Pierre; “Gobierno y Gobernabilidad, una aproximación metodológica a las
tareas de gobierno” sistema de gestión para la gobernabilidad (SIGOB).
http://www.sigob.org/portal/home/contenido/2#

Unidad 2.-

 AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. “La implementación de las políticas”. (Estudio

introductorio y Edición). Ed. Miguel a. Porrúa. México, 1996

 AGUILAR VILLANUEVA, Luis. (Estudio Introductorio y Edición), “Problemas públicos y

agenda de gobierno”. Ed. Porrúa. México, 1996

 AGUILAR VILLANUEVA, Luis; “El estudio de las políticas públicas

 ETZIONI, Amitai. (1967) “La Exploración Combinada: un tercer enfoque de la toma de

decisiones”

 MARTÍNEZ NOGUEIRA, Roberto; “La institucionalidad y Gobernanza: ¿Nuevas

perspectivas para la Gestión Pública”

6
  OLAVARRÍA GAMBI, Mauricio; Conceptos básicos para el análisis de políticas públicas;
Instituto de Asuntos Públicos; Buenos Aires; 2007. En
http://repositorio.uchile.cl/bitstream/handle/2250/123548/Conceptos_
%20Basicos_Politicas_Publicas.pdf?sequence=1
Unidad 3.

 HUERTA, Franco: “El Método PES, Planificación Estratégica Situacional”. Entrevista a

Matus Carlos, Fundación Altadir, 1993.

 MATUS, Carlos (2007) “3 Cinturones de Gobierno”, Ediciones de la UNLa.

 MATUS, CARLOS, “El Líder sin Estado Mayor”, Fondo Edit. Altadir, 1997

 MATUS, Carlos; “Adiós, Señor Presidente”, Colección Planificación y Políticas Públicas;

Universidad Nacional de Lanús, Buenos Aires; 2007.

 OSSORIO, Alfredo. “Planeamiento Estratégico”. Ed. INAP. Buenos Aires, Argentina,

2003.

Unidad 4.-

 BEAUFRE, ANDRÉ: Estrategia de la Acción, Editorial Pleamar, Buenos Aires, 1982.

 DROR, YEHEZKEL: “Enfrentando la Incertidumbre y la Viabilidad Política”, Revista PES

N°2, 1993, Fundación Altadir, Bogotá.

 MARTÍNEZ NOGUEIRA, Roberto; “El planeamiento estratégico y el mejoramiento de la

Gestión Pública”.

 MATUS, CARLOS, “Chimpancé, Machiavelli y Gandhi: Estrategias Políticas”, Fondo Edit.

Altadir, 1997
Unidad 5.- (se indicará en clase los capítulos a leer de cada libro)

 Matus , Carlos, Proyecto Escolag, Fundación Altadir, Revisión 1998

 Matus, Carlos, “Adiós, Señor Presidente”, Edic. LOM, Chile1998,3a edic.

 Matus, Carlos, "Teoría del Juego Social", Fundación Altadir, Caracas, 1998.

 Matus, Carlos, “Chimpancé, Machiavelli y Gandhi: Estrategias Políticas”, Fondo Edit.

Altadir, 1997

 Matus, Carlos, “ El Líder sin Estado Mayor”, Fondo Edit. Altadir, 1997

 Matus, Carlos, “ Los Tres Cinturones del Gobierno”, Fondo Edit. Altadir, 1998

7
  Matus, Carlos, “Planificación de Situaciones”, Fondo de Cultura Económica, México,
1980

5.- Bibliografía general:

(En ésta se repiten algunos títulos incluidos en la bibliografía obligatoria)

 Ackoff Russell L, "Rediseñando el futuro", Limusa, México, 1981.

 Ackoff Russell L. "Un concepto de planeación de empresas", Limusa, México,
1999
 Ackoff, Russell L. "Planificación de la empresa del futuro", Limusa, México1992.
 Ackoff, Russell, "EL Arte de Resolver Problemas: Las fábulas de Ackoff", Editorial Limusa,
México, 1996.
 Aguilar Villanueva, Luis F. "La implementación de las políticas". (Estudio introductorio y
Edición). Ed. Miguel a. Porrúa. México, 1996
 Aguilar Villanueva, Luis, "Problemas públicos y agenda de gobierno". (Estudio Introductorio
y Edición) Ed. Porrúa, México, 1996.
 Allison, Graham, T., La esencia de la decisión: análisis explicativo de la crisis de los misiles
en Cuba, Grupo Editor Latinoamericano S.R.L., Buenos Aires, 1988.
 Antonio Gramsci, Antología de Manuel Sacristán, Siglo XXI, Méjico.
 Austin, John, Como Hacer Cosas con las Palabras: Palabras y Acciones, 3ª Edición, Paidós
Ibérica S.A., Barcelona, 2004.
 Beaufre, André, Estrategia de la Acción, Editorial Pleamar, Buenos Aires, 1982.
 Beaufre, André. Disuación y Estrategia, Editorial Rioplatense, Buenos Aires, 1980.
 Beaufre, André. Introducción a la Estrategia, Edit.Struhart y Cía., Bs.Aires,1982.
 Belandier, Georges, "El Desorden. La Teoría del Caos y las Ciencias sociales. Elogio de la
fecundidad del Movimiento", Editorial Gedisa, Barcelona, 1993.
 Berger, Peter, Luckmann, Thomas, "Modernidad, pluralismo y crisis de sentido. La
orientación del hombre moderno", Paidós, 1997.
 Berger, Peter, Luckmann, Thomas, "La construcción social de la realidad", Amorrortu
Ediciones, Buenos Aires, 1984.
 Bunge, Mario, "Causalidad, el principio de causalidad en la ciencia moderna", Eudeba,
Buenos Aires, 1956.
 Clausewitz, Karl von, "De la Guerra", Plaza Edición, Madrid, 2005.
 Dror, Yehezkel, "La Capacidad de Gobernar", FCE, México, 1994

8
 Dror, Yehezkel, “Enfrentando la Incertidumbre y la Viabilidad Política”, Revista PES N°2,
1993, Fundaciön Altadir, Bogotá.
 Dror, Yehezkel; "Un modelo general de planificación", en: Enfrentando el futuro. Fondo de
Cultura Económica, México, 1990.
 Etzioni, Amitai. "La exploración combinada: un tercer enfoque de la toma de decisiones",
en La hechura de las políticas, Luis F. Aguilar Villanueva (comp.) Editorial. Porrua, México,
1996.
 Gadamer, Hans Georg , “Verdad y Método”, Ediciones Sígueme, Salamanca, 1988.
 Harvard Business Review, “La Gestión en la Incertidumbre”, Editorial Deusto, España,
1999.
 Huertas, Franco, “ El Método PES: Entrevista con Matus”, Fondo Editorial Altadir, La Paz
1996, 2a edición
 Jaramillo, Ana, “La universidad frente a los problemas nacionales”, Remedios de Escalada:
Ediciones de la UNLa, 2002 (Ed.bilingüe:esp-eng)
 Martínez Mígueles, Miguel, "Nuevo Paradigma Epistemológico de la Ciencia", Trillas,
México, 1997.
 Martínez y Migueles, "El paradigma emergente: hacia una nueva teoría de la racionalidad
científica", Gedisa Editorial, Barcelona, 1993.
 Matus , Carlos, Proyecto Escolag, Fundación Altadir, Revisión 1998
 Matus, Carlos, “Adiós, Señor Presidente”, Edic. LOM, Chile1998, 3a edic.
 Matus, Carlos, "Teoría del Juego Social", Fundación Altadir, Caracas, 1998.
 Matus, Carlos, “Chimpancé, Machiavelli y Gandhi: Estrategias Políticas”, Fondo Edit.
Altadir, 1997
 Matus, Carlos, “El Líder sin Estado Mayor”, Fondo Edit. Altadir, 1997
 Matus, Carlos, “Los Tres Cinturones del Gobierno”, Fondo Edit. Altadir, 1998
 Matus, Carlos, “Planificación de Situaciones”, Fondo de Cultura Económica, México, 1980
 MILIA, Fernando A., “EL CONFLICTO, análisis estructural” Instituto de Publicaciones
Navales, Bs.As.1985.
 OHMAE, Kenichi. “La mente del estratega”, Ed. McGraw-Hill/Interamericana. México.
1989.
 Ortega y Gasset, “Historia como Sistema”, Editorial Biblioteca Nueva Madrid, 1936.
 Ossorio, Alfredo. “Planeamiento Estratégico”. Ed. INAP. Buenos Aires, Argentina, 2001

9
 Oszlak, Oscar "Estado Y Sociedad ¿Nuevas Reglas De Juego?" Revista del CLAD, Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, Caracas, Venezuela, 1996.
 PERÓN, Juan Domingo, “Apuntes de historia militar”, Rueda y Brochet- Cota Editores,
Bs.As., Argentina, 1983.
 PERÓN, Juan Domingo, “Conducción política”, Editorial Docencia, Bs.As., Argentina, 1985.
 Sanchez Vásquez, “Filosofía de la Praxis”, Editorial Grijalbo, México, 1969.
 Schelling, Thomas C. “La Estrategia del Conflicto”, Editorial Tecnos, Madrid, 1964
 Schöm, Donald A., "La formación de profesionales reflexivos hacia un nuevo diseño de la
enseñanza y el aprendizaje en las profesiones", Paidós y Ministerio de Educación y Ciencia,
Madrid, 1987.
 Searle, John R., “Construcción de la realidad social", Paidós Ibérica, Buenos Aires, 1997.
 Searle. John, "Actos de habla", Colección Teorema, Ediciones Cátedra, Madrid, 2001.
 Searle. John, "Mentes, cerebros y ciencia", Colección Teorema, ediciones Cátedra, Madrid,
1985.
 Subirats, Joan. “Análisis de Políticas Públicas y Eficacia de la Administración. Ministerio
para la Administración Pública. Madrid, 1989. Cap. 2 y 3
 Vilas, Carlos. “El síndrome de Pantaleón. Política y Administración en la Reforma del Estado
y la Gestión de gobierno”. Revista “Polémica Digital”, N° 2. Buenos Aires, 1991
 Vilas, Carlos. “El Poder y la Política Contrapunto entre razón y pasiones”. Editorial
Biblos/Politeia, Buenos Aires, Argentina, 2013.
 Vilas. Carlos. “La Reforma del Estado como cuestión política”. Taller Revista de Sociedad,
Cultura y Política. N° 4, Buenos Aires, 1997. Págs. 87/129
 Von Clausewitz, Karl, “De la Guerra”, Traducción de Carlos Fortea, Estudio preliminar de
Gabriel Cardona, Editorial La esfera de los libros, Madrid, 2005.
 Watzlarvick y otros, "La realidad inventada, ¿Cómo sabemos lo que creemos saber?",
Colección El Mamífero Parlante, Editorial Gedisa, Barcelona, 1995.
 Weber, Max, “Estado y Sociedad”, Fondo de Cultura Económica, México, 1996.
6.- Metodología y evaluación

Se aplicará una metodología teórico–práctica que combinará exposiciones orales por

parte del docente, participaciones de los/las estudiantes y ejercicios prácticos de casos
sugeridos en el aula que propicien la apropiación de los conceptos por parte de los
estudiantes.

Para la aprobación del curso, los estudiantes deberán:

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- Acreditar un 75% de asistencia al curso

- Lecturas obligatorias evaluadas a través de la participación en clase y con los TP que se indiquen.

- Aprobar los parciales que se determinen.-

-Aprobar los TP que se indiquen a lo largo de la cursada tales como glosarios o mapas conceptuales

de políticas públicas y planificación.

-Para quedar habilitado a dar el examen final se deberá obtener al menos 4 (cuatro)

de promedio, y no menos de 4 (cuatro) en ninguna de ella de manera individual.

-A partir de una calificación con siete, el alumno promoverá la materia.

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