Compendio de Jurisprudencia - Proteccion Al Consumidor

Compendio
de Jurisprudencia
Proteccin
al Consumidor
Industria y Comercio
SUPERINTENDENCIA
Libertad y Orden
Repblica de Colombia
SUPERINTENDENTE
DE INDUSTRIA Y COMERCIO
Jairo Rubio Escobar
SUPERINTENDENTES DELEGADOS
Giancarlo Marcenaro Jimnez
Jorge Bernardo Jaeckel Kovacs
Samuel Daz Escandn
SECRETARIA GENERAL
Claudia Rizo Illera
s all de los principios que inspiraban las normas clsicas en materia
contractual, se han impuesto responsabilidades mayores para quienes
actan de manera activa en el comercio. Probidad, lealtad maysculas,
en procura no solamente de evitar la informacin engaosa, el dolus
malus del que hablaban los romanos, sino de suministrar una
informacin integral, una informacin que abarque todos los elementos
que el consumidor debe conocer a efectos de adoptar una decisin razonable en la
adquisicin de bienes o servicios, donde aparecen aspectos, antes no exigidos, como son
los relacionados con las garantas, el servicio pos-venta, etc., elementos stos que inciden
o pueden incidir en su decisin de compra.
Desde el ao de 1982, cuando se expidi el decreto 3466 Estatuto del Consumidor -, un
sin nmero de normas con carcter sectorial han pretendido proteger al consumidor en los
diversos sectores del mercado, cuya tutela hoy por mandato constitucional le corresponde
al Estado.
Al lado de estas previsiones legales, los pronunciamientos de los ms Altos Tribunales se
ponen a tono con las exigencias de un mundo donde las fuerzas del mercado han generado
una asimetra entre el consumidor y el productor y/o expendedor. Son las fuerzas del mercado
frente a las cuales el Estado ha venido ejerciendo a nivel mundial, papel preponderante. En
efecto, se presume que los vicios de la cosa vendida son conocidos por su fabricante o, por
lo menos, deben serlo, por lo cual no puede valerse de una clusula de irresponsabilidad
y debe reparar no solamente los daos del bien adquirido sino aquellos que ste cause. Es
as como, por citar un solo ejemplo, en Alemania, el fabricante de la Thalidomida se vi
obligado a pagar 110 millones de D.M. a las vctimas de este producto.
Asistimos pues a avances importantsimos a nivel jurisprudencial, los cuales la
Superintendencia pretende entregar con esta publicacin donde se condensan algunos
de los ms importantes fallos en el mbito colombiano, con la certeza de que aportar
elementos invaluables para el conocimiento que los consumidores deben adquirir respecto
de sus derechos y la manera de hacerlos efectivos, necesidad sentida para una relacin ms
apropiada y justa entre los dos polos del mercado: productor y/o proveedor y consumidor
o cliente.
Jairo Rubio Escobar
Superintendente de Industria y Comercio
M
Presentacin
5
ndice
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1. Sentencia C-1141 de 2000, M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muoz
Norma demandada: artculos 11 y 29 (parciales) del Decreto 3466 de 1982.
CALIDAD E IDONEIDAD DE BIENES Y SERVICIOS-Garanta mnima presunta-
/-Responsabilidad del productor y distribuidor-/-Control-/- Acciones de garanta
del consumidor
CONSUMIDOR Y USUARIO-Derecho al resarcimiento de los daos causados
por defectos de productos o servicios-
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-No se agota en la pretensin de obtener
bienes y servicios de calidad-/-Carcter polidrico-Rango constitucional y
desarrollo legal-/-Ley precisa contenido especfico y alcances-
PRODUCTOR Y DISTRIBUIDOR- Responsabilidad independiente del vnculo
contractual
2. Sentencia T-118 DE 2000, M.P.: Dr. Jos Gregorio Hernndez Galindo
PROPAGANDA COMERCIAL-Ofertas, propagandas y promociones en salud
se incorporan al contrato y obligan a la empresa de medicina pregapada.
3. Sentencia T-333 de 2000, M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muoz
DERECHO A LA SALUD DEL CONSUMIDOR FRENTE AL DERECHO A LA
GANANCIA
DERECHO A LA SALUD Y SEGURIDAD DEL CONSUMIDOR Y USUARIO-
Productores y comercializadores de bienes y servicios no la pueden afectar-
DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIN SOBRE COMPOSICIN Y
EFECTOS DE BIENES Y SERVICIOS-Proteccin de salud y seguridad integral
INVIMA-Adopcin de medidas sanitarias preventivas o imposicin de
sanciones
4. Sentencia C-415 de 2002, M.P.: Dr. Eduardo Montealegre Lynett
Norma demandada: inciso tercero parcial del artculo 148 de la Ley
446 de 1998 modicado por el artculo 52 de la Ley 510 de 1999.
FACULTADES JURISDICCIONALES DE LAS SUPERINTENDENCIAS
APELACIN DE DECISIONES JURISDICCIONALES-Procedencia y autoridad
judicial competente para su trmite-
52
CORTE CONSTITUCIONAL
8
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5. Sentencia T-747 de 2002, M.P.: Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra
FACULTAD SANCIONATORIA DE LA SIC-Caractersticas del poder de polica
PUBLICIDAD ENGAOSA-Sanciones
6. Sentencia C-973 de 2002, M.P.: Dr. lvaro Tafur Galvis
Norma demandada: artculo 26 (parcial), Decreto Ley 3466 de 1982
CALIDAD E IDONEIDAD - Responsabilidad de productores y comercia-
lizadores- / Causales de exoneracin
DEBIDO PROCESO-Derecho de defensa de productores de bienes y servicios
DERECHOS DEL CONSUMIDOR- La libertad de configuracin legislativa
sobre la materia no es absoluta-/-Proteccin especial y efectividad-/
-Observancia de nuevos postulados constitucionales
PRODUCTOR-Responsabilidad por daos a consumidores y usuarios/
-Causales de exoneracin de responsabilidad
7. Sentencia C-1071 de 2002, M.P.: Dr. Eduardo Montealegre Lynett
Norma demandada: artculo 145 de la Ley 446 de 1998.
FACULTADES JURISDICCIONALES-En materia de proteccin al consumidor-
/- Exigencias constitucionales para su ejercicio
8. Sentencia T-145 de 2004, M.P.: Dr. lvaro Tafur Galvis
ACCIN DE TUTELA-Improcedente para controvertir decisiones adminis-
trativas ante la inexistencia de perjuicio irremediable
INFORMACIN Y PROPAGANDA COMERCIAL-Responsabilidad de produc-
tores y proveedores
CONSEJO DE ESTADO
1. Sentencia Exp. 2335 de 1993, M.P.: Dr. Libardo Rodrguez Rodrguez
Norma acusada: Decreto 2153 de 1992
FACULTAD SANCIONATORIA DE LA SIC-Procedencia por inobservancia de
instrucciones impartidas en materia de proteccin al consumidor
2. Sentencia Exp. 3643 de 1996, M.P.: Dr. Manuel S. Urueta Ayola
PROPAGANDA COMERCIAL-Uso de nombre ajeno- / Induccin a error
USO DE NOMBRE COMERCIAL AJENO-Violacin de normas de proteccin
al Consumidor-/ Competencia de la SIC para sancionar-/Competencia de la
justicia ordinaria
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3. Sentencia Exp. 4033 de 1996, M.P.: Dr. Ernesto Rafael Ariza Muoz
RESPONSABILIDAD SOCIEDAD URBANIZADORA-Causales de exoneracin
4. Sentencia Exp. 4666 de 1998, M.P.: Dr. Libardo Rodrguez Rodrguez
BIENES IMPORTADOS
NORMAS TCNICAS COLOMBIANAS OFICIALES OBLIGATORIAS-
REGLAMENTOS TCNICOS-Procedimiento para verificar su cumplimiento
en bienes importados
5. Sentencia Exp. 5014 de 1998, M.P.: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa
PROPAGANDA COMERCIAL-Responsabilidad por induccin a error-
Induccin a error en en la prestacin de servicios de hospedaje- /Servicios de
hospedaje ofrecidos en Colombia y prestados en el exterior
CAUSALES DE EXONERACIN-No basta alegarlas
6. Sentencia Exp. 5928 de 2000, M.P.: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
ACAPARAMIENTO -Sancin por no expender combustibles
SANCIONES- Criterios de graduacin
7. Sentencia Exp. 6807 de 2001, M.P.: Dra. Olga Ins Navarrete Barrero
ACREDITACIN- Revocatoria-/ -Induccin a error-/-Emisin de certificados
por fuera del alcance-
8. Sentencia Exp. 6899 de 2003, M.P.: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
ADOPCIN DE CORRECTIVOS-No desvirta procedencia de sancin-/-
Criterio de atenuacin
NORMAS TCNICAS COLOMBIANAS OFICIALES OBLIGATORIAS-
Competencia sancionatoria de la Superintendencia de Industria y Comercio /
Obligatoriedad a productores, importadores y comercializadores /
DICTAMEN PERICIAL Inexistencia de impedimento-
9. Sentencia Exp. 8149 de 2003, M.P.: Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola
PROPAGANDA COMERCIAL CON INCENTIVOS - Sanciones por informacin
no veraz ni suficiente frente a propaganda con incentivos / -Sanciones por no
entrega de incentivos-
10. Sentencia Radicacin nmero 11001-03-24-000-20001-0192-01 de 2004,
M.P. Dr. Camilo Arciniegas Andrade
LEYES DE INTERVENCIN - Competencia permanente al gobierno para
intervenir la economa respecto de la produccin, distribucin, utilizacin y
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consumo de los bienes- / - Competencia del gobierno para fijar normas sobre
pesas y medidas, calidad, empaque y clasificacin de los productos
LIBRE COMPETENCIA ECONMICA Y LIBERTAD ECONMICA-No son
absolutas: lmites del bien comn
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-No es privativo del
legislativo: puede resultar de un mandato legal de intervencin asignado al
ejecutivo
SISTEMA NACIONAL DE NORMALIZACIN, CERTIFICACIN Y METRO-
LOGA-Competencia de regulacin por el ejecutivo por mandato legal de
intervencin econmica: base constitucional mltiple-/-Proteccin del inters
general, del bien comn y de los consumidores
11. Sentencia radicacin nmero 25000-2324-000-200200800-01 de 2004, M.P. Dra. Olga
Ins Navarrete Barrero.
ACTIVIDADES PELIGROSAS-INSTALACIONES DE GAS-No en todos los casos
debe probarse la existencia del dao
DICTAMEN PERICIAL-DECRETO 3466 DE 1982, ARTCULO 28, LITERAL E)
- No es requisito indispensable
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
1. Sentencia nmero 107 de 1986, M.P.: Dr. Hernando Gmez Otlora
CALIDAD E IDONEIDAD-Responsabilidad por las fallas de bienes o
servicios-DISTRIBUIDOR- Responde por la garanta mnima presunta
CAUSALES DE EXONERACIN DE RESPONSABILIDAD-Teora del riesgo-
/ Responsabilidad contractual y extracontractual
2. Sentencia Exp. 6775 de 2001, M.P.: Dr. Manuel Ardila Velsquez
PROPAGANDA COMERCIAL ENGAOSA-Responsabilidad en la etapa
precontractual
3. Sentencia Exp. 6462 de 2002, M.P.: Dr. Carlos Esteban Jaramillo
CLUSULAS DE EXCLUSIN DE RESPONSABILIDAD POR FALLAS DE
CALIDAD E IDONEIDAD EN CONTRATOS DE LEASING-No procede en
todas las modalidades-/-Deber de informarla al usuario-/-Eficacia jurdica
en los contratos de leasing financiero-/-Cesin de acciones de garanta ante
proveedor
11
Compendio de Jurisprudencia en Proteccin al Consumidor
Corte Constitucional C-1141/2000
Corte
1. Sentencia C-1141 de 2000
2. Sentencia T-118 de 2000
Corte Constitucional
CALIDAD E IDONEIDAD- Garanta mnima presunta- /DERECHOS DEL CONSUMIDOR - No se agotan
en la pretensin de obtener bienes y servicios de calidad-/ DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Carcter
polidrico-
Los derechos del consumidor, no se agotan en la legtima pretensin a obtener en el mercado, de los
productores y distribuidores, bienes y servicios que renan unos requisitos mnimos de calidad y de aptitud
para satisfacer sus necesidades, la cual hace parte del contenido esencial del derecho del consumidor. El
derecho del consumidor, cabe advertir, tiene carcter polidrico. Su objeto, en efecto, incorpora pretensiones,
intereses y situaciones de orden sustancial (calidad de bienes y servicios; informacin); de orden procesal
(exigibilidad judicial de garantas; indemnizacin de perjuicios por productos defectuosos; acciones de clase
etc.); de orden participativo (frente a la administracin pblica y a los rganos reguladores).
CONSUMIDOR-Restablecimiento de igualdad frente a productores y distribuidores-/ DERECHOS
DEL CONSUMIDOR. -Rango constitucional y desarrollo legal- /DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Ley
precisa contenido especfico y alcances-
La Constitucin ordena la existencia de un campo de proteccin en favor del consumidor, inspirado en el
propsito de restablecer su igualdad frente a los productores y distribuidores, dada la asimetra real en que
se desenvuelve la persona que acude al mercado en pos de la satisfaccin de sus necesidades humanas.
Sin embargo, la Constitucin no entra a determinar los supuestos especcos de proteccin, tema este que
se desarrolla a travs del ordenamiento jurdico. El programa de proteccin, principalmente, se determina
a partir de la ley, los reglamentos y el contrato. Es claro que la fuente contractual debe interpretarse de
conformidad con los principios tuitivos del consumidor plasmados en la Constitucin. Con el derecho
del consumidor se presenta algo similar de lo que se observa con otros derechos constitucionales. La
Constitucin delimita un campo de proteccin, pero el contenido preciso del programa de defensa del inters
tutelado, es el que se desarrolla y adiciona por la ley y por otras normas y fuentes de reglas jurdicamente
vlidas. En particular, trazado el marc o constitucional, a la ley se confa el cometido dinmico de precisar
el contenido especco del respectivo derecho, concretando en el tiempo histrico y en las circunstancias
reales el nivel de su proteccin constitucional. El signicado de un determinado derecho y su extensin, por
consiguiente, no se establece slo por la Constitucin a priori y de una vez para siempre.
CALIDAD E IDONEIDAD. - No slo comprenden las condiciones establecidas por el productor sino
tambin aquellas impuestas por las autoridades competentes- /CALIDAD E IDONEIDAD -Control-
/CALIDAD E IDONEIDAD.-Responsabilidad del productor- /CALIDAD E IDONEDIDAD -Acciones de
garanta del consumidor
Las condiciones de calidad e idoneidad son las que establece el propio productor o son las que obligatoriamente
se imponen a ste. El control del proceso de produccin y el diseo del bien o del servicio, incumben
de manera directa al productor profesional. El productor obtiene su ganancia por su papel en el proceso
de produccin y, como contrapartida, asume los riesgos derivados de la misma. En denitiva, suprimir al
productor como sujeto pasivo de las acciones de garanta equivale a anular las garantas concedidas o
presupuestas, sean stas de orden legal o convencional. La regulacin procesal que produzca este efecto,
en lugar de promover la realizacin del derecho sustancial, lo aniquila. Se puede armar, sin vacilacin,
Sala Plena
Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO CIFUENTES MUOZ
C-1141 de 2000
13
14
que en lo que atae a la conformacin de los elementos reactivos del derecho del consumidor, el papel del
legislador - por ende el campo de su libertad congurativa -, no consiste en eliminar la responsabilidad del
productor en razn de la calidad de sus productos o servicios, sino en determinar los procedimientos ms
idneos para hacerla efectiva.
CALIDAD E IDONEIDAD-Las garantas no se ofrecen exclusivamente al primer adquirente-
PRODUCTOR Y DISTRIBUIDOR-Responsabilidad independiente de vnculo contractual
En el plano constitucional, el rgimen de responsabilidad del productor y del distribuidor corresponde al
esquema ideado por el constituyente para poner trmino o mitigar la asimetra material que en el mercado
padece el consumidor o usuario. Este propsito constitucional no podra nunca cumplirse cabalmente si los
supuestos de responsabilidad slo pudieran darse entre partes de un mismo contrato, mxime si solo en
pocos casos el fabricante pone directamente en la circulacin el bien y lo coloca en manos del consumidor
nal. La responsabilidad del productor y del distribuidor surge ex constitutione y puede por ello ser deducida
por el consumidor del producto o el usuario, con independencia de que exista o no un vnculo contractual
directo con los primeros. En este sentido, las garantas atinentes a la calidad o idoneidad de los bienes y
los servicios, no se ofrecen exclusivamente al primer adquirente; ellas se disponen frente a la categora de
los consumidores y usuarios.
CONSUMIDOR Y USUARIO-Derecho al resarcimiento de los daos causados por defectos de
productos o servicios
La proteccin del consumidor y usuario sera incompleta si ella se limitara a las garantas sobre la calidad
de los productos y servicios en funcin del uso especco y normal al que se destinan y, de otro lado,
al complejo de derechos instrumentales - informacin y participacin -, necesarios para intervenir en las
distintas esferas de la vida econmica y poder ver traducidas sus exigencias legtimas en imperativos del
inters pblico que deben por igual realizar el Estado y la comunidad. Los defectos de los productos y
servicios, no son indiferentes para el consumidor y el usuario, pues las lesiones que generan pueden afectar
su vida, su integridad fsica y su salud. De ah que el derecho del consumidor reconozca como elemento de
su esencia el derecho a obtener de los productores y distribuidores profesionales, el resarcimiento de los
daos causados por los defectos de los productos o servicios, con el n de garantizar su uso seguro.
CALIDAD E IDONEIDAD- El consumidor o usuario puede exigir directamente al productor el
cumplimiento de las garantas y el pago de los perjuicios causados con las fallas de sus bienes
o servicios-/ PRODUCTOR- Responde por el cumplimiento de las garantas y por el pago de los
perjuicios causados con las fallas de sus bienes o servicios- /GARANTA MINIMA PRESUNTA-
Disposicin normativa al respecto declarada exequible por Sentencia de Constitucionalidad
Condicionada
La Corte constitucional declarar la exequibilidad de las disposiciones demandadas bajo el entendido de
que ellas se interpreten en el sentido de que el consumidor o usuario puede de manera directa exigir del
productor el cumplimiento de l as garantas de calidad y el pago de los perjuicios por concepto de los daos
derivados de los productos y servicios defectuosos.
Corte Constitucional, Sala Plena
Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muoz
Sentencia C-1141/00
Referencia: expediente D-2830
Demanda de inconstitucionalidad contra los artculos 11 y 29 (parciales) del Decreto
3466 de 1982.
Actores: Sigifredo Wilches Bornacelli y Pablo Jos Vsquez Pino
Santaf de Bogot, D.C., agosto treinta (30) de dos mil (2000)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales
y de los requisitos y trmite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
15
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la accin pblica de inconstitucionalidad, los ciudadanos Sigifredo Wilches
Bornacelli y Pablo Jos Vsquez Pino demandaron los artculos 11 y 29 del Decreto 3466
de 1982 por el cual se dictan normas relativas a la idoneidad, la calidad, las garantas,
las marcas, las leyendas, las propagandas y la fijacin pblica de precios de bienes y
servicios, la responsabilidad de sus productores, expendedores y proveedores, y se dictan
otras disposiciones.
Cumplidos los trmites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en
referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuacin, se transcribe el texto de la disposicin demandada, conforme a su
publicacin en el Diario Oficial N 36143 de diciembre 3 de 1982 y, se subraya lo
demandado:
DECRETO 3466 DE 1982
(Diciembre 2)
por el cual se dictan normas relativas a la idoneidad, la calidad, las garantas, las marcas, las
leyendas, las propagandas y la jacin pblica de precios de bienes y servicios, la responsabilidad
de sus productores, expendedores y proveedores, y se dictan otras disposiciones
ARTCULO 11. GARANTIA MINIMA PRESUNTA. Se entiende pactada en todos los contratos de
compraventa y prestacin de servicios la obligacin a cargo del productor de garantizar plenamente
las condiciones de calidad e idoneidad sealadas en el registro o en la licencia correspondiente, con
las adecuaciones derivadas de la ocializacin de normas tcnicas o de la modicacin del registro,
as como las condiciones de calidad e idoneidad correspondientes a las normas tcnicas ocializadas
aunque el bien o servicio no haya sido objeto de registro.
Para efectos de lo dispuesto en el inciso anterior, es requisito obligatorio de todo registro indicar el
trmino durante el cual se garantizan las condiciones de calidad e idoneidad que se ofrecen, cuando la
autoridad competente no haya jado mediante resolucin el trmino de dicha garanta mnima presunta,
segn la naturaleza y clase de los bienes y servicios; cuando el trmino sealado por la autoridad afecte
algn trmino ya registrado, este ltimo se entender modicado automticamente de acuerdo con
aqul, a menos que el trmino registrado previamente sea mayor al jado por la autoridad competente,
caso en el cual prevalecer el registrado por el productor.
Ante los consumidores, la responsabilidad por la garanta mnima presunta de que trata este artculo,
recae directamente en los proveedores o expendedores, sin perjuicio de que estos puedan, a su
turno, exigir el cumplimiento de dicha garanta mnima a sus proveedores o expendedores, sean o no
productores.
La garanta de que trata este artculo podr hacerse efectiva en los trminos previstos en el artculo 29.
ARTICULO 29. PROCEDIMIENTO PARA ASEGURAR LA EFECTIVIDAD DE LAS GARANTIAS. En
caso de incumplimiento total o parcial de la garanta mnima presunta o de las dems garantas de
un bien o servicio, el consumidor afectado podr solicitar que se obligue al proveedor o expendedor
respectivo a hacer efectiva la garanta o garantas o, si fuere procedente de acuerdo con el artculo
16
13 del presente decreto, a cambiar el bien por otro o, si se manifestare que se desea desistir de la
compraventa del bien o de la obtencin del servicio, a reintegrar el precio pagado por el bien o servicio.
En todo caso se podr tambin solicitar la indemnizacin de los daos y perjuicios que hubiere lugar.
La solicitud formulada conforme al inciso precedente se tramitar por las autoridades jurisdiccionales
competentes, de conformidad con las reglas propias del proceso verbal previsto en el Ttulo XXIII del
libro 3 del Cdigo de Procedimiento Civil y las adicionales sealadas en el artculo 36. La sentencia
mediante la cual se decida la actuacin slo podr ser favorable al expendedor o proveedor si este
demuestra que ha habido violacin de los trminos o condiciones de la garanta o garantas por parte
del consumidor o que no ha podido dar cumplimiento a la garanta o garantas debido a la fuerza mayor
o caso fortuito, siempre y cuando no haya podido satisfacerla por intermedio de un tercero.
En la parte resolutiva de la providencia que decida la actuacin se ordenar al productor, segn lo
haya solicitado el reclamante, hacer efectiva la garanta o garantas no satisfechas, reintegrar el precio
pagado por el bien o servicio, o cambiar el bien por otro de la misma especie en un plazo razonable
a juicio de quien emita la providencia; as mismo, se dispondr el pago del valor demostrado por el
reclamante, por concepto de los perjuicios causados. En la misma providencia se indicar que se
causa una multa, a favor del Tesoro Pblico, equivalente a la sptima parte del valor del salario mnimo
legal vigente en Bogot, D.E., al momento de expedicin de aquella, por cada da de retardo en su
cumplimiento.
(Se subrayan las partes demandadas)
III. CARGOS DE LA DEMANDA
Los ciudadanos Sigifredo Wilches Bornacelli y Pablo Jos Vsquez Pino demandan
parcialmente los artculos 11 y 29 del Decreto 3466 de 1982 por considerar que violan
los artculos 78 y 229 de la Constitucin. La posicin general, sobre la cual estructuran la
demanda, se resume en el siguiente prrafo:
[P]ese a la aparente claridad de las normas citadas (artculos 11, 12, 26, 29 y 36 del Decreto 3466 de
1982), el Gobierno Nacional, por razones que no conocemos, deslegitim al consumidor para ejercer
las acciones legales de que en principio se encuentra investido en contra del productor, pudiendo
hacerlo nicamente contra el proveedor y el expendedor.
Cargo primero
Segn los demandantes, la Constitucin Nacional de 1991 no limita el ejercicio de
las acciones de los consumidores frente a la cadena que va de los productores a los
comercializadores. La rpida evolucin y la globalizacin de los mercados mundiales
colocan a los consumidores en grave peligro y los deja inermes frente a quienes hacen
parte de la produccin y comercializacin de los bienes que adquieren. A fin de enfrentar
tales peligros, en el artculo 78 de la Carta se han establecido los parmetros generales
que regulan las relaciones entre consumidores y productores, los cuales estn claramente
anclados en la tradicin jurdica de la responsabilidad y especialmente en el tema de la
SOLIDARIDAD, y obligan a productores, comercializadores y distribuidores a responder
frente al consumidor.
No obstante la claridad de los preceptos constitucionales, las disposiciones demandadas
impiden a los consumidores intentar las acciones de responsabilidad contra los productores,
estableciendo como nicos sujetos pasivos a los proveedores o expendedores. Ello, adems,
implica colocar al consumidor en una situacin desventajosa frente a quien reclama
17
responsabilidad extracontractual, habida consideracin de que tratndose de exigir la
garanta mnima presunta, no puede llamar en garanta al productor.
Esta limitacin del sujeto pasivo favorece los intereses del productor en desmedro de los
derechos del consumidor, pues usualmente aquel est en mejor capacidad de responder
frente a las reclamaciones que el proveedor o comercializador, quien en no pocas ocasiones
es insolvente. Si a ello se le suma la posibilidad del comercializador de renunciar a solicitar
la presencia del productor en el proceso, se hace nugatorio el ejercicio de los derechos
del consumidor.
Cargo segundo
En concepto de los demandantes en la actualidad no es de competencia del congreso
mediante ley, restringir los derechos de los ciudadanos expresamente amparados por la
Constitucin Nacional, ni mucho menos autorizar al ejecutivo para ello. Por lo tanto se
presenta el fenmeno de la inconstitucionalidad sobreviniente.
Adems, el artculo 78 de la Constitucin no permite al legislador definir quienes son
los responsables, sino que su competencia se limita a establecer la manera en que los
afectados pueden ejercer sus derechos, ya que dicho artculo 78 se limita a consagrar la
responsabilidad solidaria de productores y comercializadores frente a los consumidores
(...) de acuerdo con la ley (...). (Cursivas en el original).
Cargo tercero
El artculo 78 de la Carta debe armonizarse con lo dispuesto en el artculo 229 del mismo
estatuto, de suerte que se entienda que los consumidores tienen derecho a ejercer las
acciones de responsabilidad solidaria contra todos los que participen en la produccin y
comercializacin de los productos que adquieren, de manera que resulta inconstitucional
impedirles que demanden a todos o a quienes escojan, a su libre arbitrio.
IV. INTERVENCIONES
Ministerio de Salud
El Ministerio de Salud, por intermedio de su apoderado, interviene para defender la
constitucionalidad de los preceptos acusados. En su concepto, el artculo 78 de la Carta
establece una regla general - responsabilidad de productores y comercializadores por
perjuicios a la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento de bienes y servicios
de consumidores y usuarios- correspondindole al legislador sealar en concreto quines,
dentro de las actividades de produccin y comercializacin de esos bienes y servicios,
responden directamente a los usuarios y consumidores. En ejercicio de la libertad de
configuracin, el legislador determin que quienes coloquen los bienes o servicios en
manos de los usuarios o consumidores deban responder ante estos, sin perjuicio de que
pudiesen demandar a sus proveedores o productores, de manera que se ha consagrado una
responsabilidad objetiva, ya que no importa determinar el origen ni el autor real del
dao causado a los potenciales usuarios y consumidores, probando su culpa o dolo, sino
que basta probar quin puso en manos de los usuarios los bienes que lo causaron o quin
prest el servicio perjudicial.
De otra parte, el interviniente considera que el artculo 78 de la Carta se limita a fijar
las causas generadores de responsabilidad, en tanto que el 88 establece los mecanismos
para hacer efectiva dicha responsabilidad. Es decir, los medios procesales para lograr la
proteccin de los derechos de los consumidores no es materia que se resuelva en el artculo
78 de la Carta, como lo entienden los demandantes.
18
Intervencin del Ministerio de Justicia y del Derecho
El Ministerio de Justicia y del Derecho, por intermedio de su apoderado, interviene para
defender la constitucionalidad de las normas acusadas. En concepto del Ministerio, las
normas parcialmente acusadas no desprotegen los derechos de los consumidores, puesto
que, como lo establece el mismo artculo 11 acusado, los productores o proveedores son
responsables ante los comercializadores o expendedores por la calidad de los productos y
servicios ofrecidos.
Cosa distinta es, apunta el interviniente, que el legislador haya tomado en consideracin las
dificultades propias de la defensa de los derechos difusos, que exigen garantizar a la parte
dbil (usuarios o consumidores) la posibilidad de intentar las acciones judiciales contra
alguno de los partcipes en la cadena productiva. As, considera que no puede tacharse de
inconstitucional la loable intencin de la ley acusada al tratar de racionalizar el espectro
procesal, mediante una clarificacin en el punto de la persona demandada, de las acciones
de los consumidores interpongan para proteger o reparar sus derechos.
Intervencin de la Comisin Nacional de Televisin
La Comisin Nacional de Televisin interviene, a travs de apoderado, para defender la
constitucionalidad de las normas acusadas. Antes de responder a los cargos, seala que
la declaratoria de inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas tendran por efecto
eximir de responsabilidad a los proveedores y expendedores de las obligaciones frente a los
consumidores afectados. Por tal motivo, asegura que los apartes de las normas demandas
deben conservarse por cuanto en la forma en que est concebida, representa una garanta
para el consumidor, en razn a que los proveedores o expendedores son quienes por su
experiencia en el asunto, llmese negocio o comercio, son conocedores de las condiciones,
calidad e idoneidad de los productos que se comercializan, y por lo mismo, pueden ejercer
un control previo sobre ellos (Negrilla en el original).
En cuanto a la supuesta eliminacin de la responsabilidad de los productores sobre la que
se estructura la demanda, la Comisin seala que las disposiciones acusadas no tienen
el mencionado efecto. La norma pretende proteger al consumidor para que acuda a
reclamar el cumplimiento de la garanta mnima ante su directo proveedor, con lo cual se
obliga a este, a que a su vez, sea an ms responsable, exigiendo al productor el mismo
cumplimiento.
Intervencin de la Superintendencia de Industria y Comercio
La Superintendencia de Industria y Comercio interviene, por conducto de su apoderado,
para defender la constitucionalidad de las expresiones acusadas. La interpretacin que
hacen los demandantes de las normas acusadas es equivocada, pues no han considerado la
totalidad del sistema de proteccin de los derechos de los consumidores. Al tener presente
la Constitucin, el texto del Decreto 3466 de 1982, la Ley 73 de 1981, la Ley 446 de 1998
y el Decreto 266 de 2000, se aprecia que el legislador, lejos de eximir de responsabilidad
a los productores y proveedores, ha contemplado la responsabilidad de estos y de los
comercializadores o expendedores.
El artculo 78 de la Carta, sostiene la Superintendencia, coloca en cabeza del productor
la obligacin de garantizar el acceso eficiente a bienes y servicios. El desarrollo legal de
esta obligacin constitucional pasa por la comprensin del principio de conmutatitividad,
propio del derecho privado, en virtud del cual se genera una obligacin a cargo del vendedor
de un bien o servicio de asegurar que la cosa comprada rena las calidades esperadas y
19
valga lo que paga [el comprador] por ella
1
. Siguiendo este principio, el artculo 11 del
Decreto 3466 de 1982 establece la existencia de una garanta mnima presunta que puede
ser exigida por el consumidor ante el proveedor o expendedor, sin excluir obviamente
al productor quien en todo caso est obligado a responder solidariamente por la calidad
de los bienes que produce, esto como resultado del citado principio de conmutabilidad
tambin presente en la relacin productor, proveedor, consumidor. De igual manera, los
artculos 12 y 13 del mencionado decreto establecen la responsabilidad solidaria de los
productores, en virtud de la posibilidad de otorgar garantas superiores a la mnima presunta
(art. 12) y por el hecho de que las garantas - mnima presunta o extralegal - se extienden
hasta cubrir las necesidades post-venta de los consumidores.
Por otra parte, el artculo 23 del mismo decreto establece, de manera expresa, la
responsabilidad solidaria de importadores y productores. Adems, la responsabilidad
solidaria respecto de proveedores y expendedores se deduce de la manera en que el
legislador determina las condiciones bajo las cuales opera la responsabilidad. Finalmente,
el artculo 25 del Decreto 3466 de 1982 autoriza a la Superintendencia de Industria y
Comercio a imponer sanciones a los productores por la deficiencia de los productos
ofrecidos al pblico.
As las cosas, existen fuentes normativas - Constitucin y estatuto del consumidor - y
contractuales - en la que como manifestacin de la voluntad convergen tanto el productor
como el proveedor al otorgamiento de garantas mnimas o adicionales de calidad e
idoneidad de acuerdo a la naturaleza del bien o servicio- que determinan la existencia de
una responsabilidad solidaria entre productores y proveedores o expendedores.
El legislador previ que corresponde al proveedor o expendedor responder ante el
consumidor por la garanta mnima presunta. Ello no le resta responsabilidad a los
productores, sino que tiene por objeto garantizar el debido acceso de los consumidores
ante la justicia, a fin de hacer efectiva su garanta. Para tal efecto, el consumidor debe
acudir en primera medida ante el proveedor, sin perjuicio de que si no lo satisface, el
productor deba atender el requerimiento.
Por lo expuesto, no puede sostenerse que existe una inconstitucionalidad sobreviniente,
pues las disposiciones legales acusadas (interpretada de manera sistemtica con el sistema
de proteccin de los derechos de los consumidores) respetan el canon constitucional, que
establece una responsabilidad de los productores y de los distribuidores.
Intervencin del Ministerio de Transporte
El Ministerio de Transporte, por intermedio de su apoderada, interviene para defender la
constitucionalidad de las disposiciones acusadas. En su concepto, los apartes acusados
en ningn momento limitan la posibilidad del consumidor para reclamar directamente al
productor. Lo que ha previsto el rgimen de proteccin de los derechos de los consumidores
es que stos pueden recurrir al que le sea ms fcil en su inmediatez para hacer efectiva
la garanta mnima, esto es, a los proveedores o expendedores. Ello no obsta para que
el consumidor acuda directamente al productor o que los proveedores y expendedores
repitan o llamen a aquellos en garanta.
Las normas acusadas, por otra parte, buscan generar una relacin de confianza entre
consumidores y proveedores o expendedores, quienes se presumen conoce[n] la seriedad
1
GALLEGO SANCHEZ, Helmuth, Las garantas de eficiencia de bienes y servicios, Poltica del Derecho y
del consumo. Citado por el interviniente
20
del productor y a su vez sabe de que los bienes a distribuir o vender estn amparados por
las garantas que exige la Ley.
Intervencin del Ministerio de Desarrollo Econmico
El Ministerio de Desarrollo Econmico acude al proceso, por intermedio de su apoderado,
para defender las normas acusadas. En su concepto, de la interpretacin armnica y
sistemtica del Decreto-Ley 3466 de 1982, se tiene que entre el productor, fabricante,
distribuidor y comercializador existe solidaridad frente a los bienes y servicios ofrecidos y
adquiridos por los consumidores o usuarios.
Los consumidores o usuarios, asegura el Ministerio, pueden acudir tanto a los proveedores
o expendedores como ante los productores para que les sea satisfechas las garantas de
idoneidad y calidad de los bienes y servicios adquiridos. Cabe sealar que si bien las
relaciones entre los proveedores o expendedores y los productores se rigen por las normas
del derecho mercantil, por tratarse de relaciones comerciales, entre consumidores y
productores se generan relaciones de consumo, tanto de derecho constitucional (art. 78),
como de derecho pblico (Decreto-Ley 3466 de 1982).
Ahora bien, en cuanto a la posibilidad que tienen los consumidores de acudir directamente
ante los proveedores o expendedores, lo que el legislador ha buscado es un mecanismo
gil para los usuarios, en cuanto a que si el reclamo se dirige frente al distribuidor o
proveedor, se facilita de manera inmediata que se resarzan los prejuicios ocasionados por
el productor, ya que los distribuidores tienen puntos de venta o sitios de fcil acceso para
efectuar tales reclamos.
Finalmente, siguiendo las pautas jurisprudenciales fijadas en la sentencia C-155 de 1999,
no existe inconstitucionalidad sobreviniente. Antes bien, con antelacin a 10 aos,
el legislador extraordinario de 1982 consagr mecanismos de defensa a favor de los
consumidores y eventualmente en contra de los productores y de los comercializadores.
Intervencin del Ministerio de Comercio Exterior
A travs de su apoderado, el Ministerio de Comercio Exterior interviene para defender la
constitucionalidad de las disposiciones acusadas. El artculo 11 del Decreto 3466 de 1982
establece que corresponde al productor (se incluye entre este concepto a los importadores)
responder por la garanta mnima presunta. Con todo, esta asignacin de responsabilidad no
implica que el legislador se sustraiga de la realidad y no le proporcione [al consumidor] los
mecanismos legales que le permita materializar la proteccin que a su favor consagra.
Para la efectiva proteccin de los derechos de los consumidores, el legislador quiso que
stos intentaran sus acciones directamente contra los proveedores o expendedores de los
bienes y servicios, ya que para ste es ms fcil acceder a su proveedor o expendedor que
acceder a donde comienza el proceso: el productor.
En suma, contrariamente a lo que creen los demandantes, la posibilidad que el legislador
delegado le da al consumidor, en caso de que no se le haga efectiva la garanta por
parte del proveedor o expendedor, de solicitar que se reconozca por parte del productor
la satisfaccin de la garanta, no es otra cosa que la efectividad de la proteccin que al
consumidor se le reconoce, es decir con ello se busca la eficacia de la proteccin, de
manera que si los inmediatos responsables no lo hacen, luego entonces deber hacerlo el
productor.
Ahora bien, en cuanto a la tesis de los demandantes - la Constitucin Nacional de 1991
no limita el ejercicio de las acciones de los consumidores frente a la cadena que va de los
21
productores a los comercializadores -. De conformidad con lo dispuesto en el artculo
78 de la Carta, corresponde al legislador, de manera libre, definir la responsabilidad de
quienes incurran en los hechos previstos en el mismo precepto.
Por otra parte, las disposiciones acusadas no niegan el acceso de los consumidores a la
justicia. Por el contrario, se le est proporcionando un mecanismo eficaz para lograr la
proteccin que lo cobija, como bien se infiere no solamente del inciso tercero del artculo
11 ibdem sino tambin del ltimo inciso del artculo 29, el que claramente dispone que
el productor responde por la satisfaccin de la garanta cuando no se satisface por el
expendedor o proveedor del bien o servicio, siempre y cuando as lo haya solicitado el
reclamante.
Intervencin del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
Mediante apoderado, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico interviene para
defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Como argumento previo al
anlisis de los cargos presentados por los demandantes, el Ministerio considera que la
Corte debe abstenerse de conocer del presente proceso, pues los cargos se basan en una
errada interpretacin de las normas legales y, por lo mismo, no contiene un argumento de
constitucionalidad. En efecto, el artculo 11 del Decreto 3466 de 1982 establece que en
todos los contratos de compraventa y de prestacin de servicios se entiende pactada la
obligacin a cargo del productor de garantizar plenamente las condiciones de calidad e
idoneidad sealadas en el registro o en la licencia correspondiente, razn por la cual no
existe duda en que, contrario a la interpretacin de los demandantes, el productor es ... el
responsable de garantizar la calidad e idoneidad previstas en el bien distribuido.
Para responder a los cargos de la demanda, el interviniente divide su escrito en tres partes.
En el acpite dedicado al anlisis del Decreto 3466 de 1982 seala que de sus disposiciones
se desprende claramente que el legislador radic en cabeza de los productores la
responsabilidad por la calidad e idoneidad de los productos ofrecidos a los consumidores.
As, el artculo 11 de manera expresa consagra dicha responsabilidad, la que es refrendada
en el artculo 23, el cual, adems, introduce la responsabilidad solidaria del importador
y el productor. El artculo 26, por su parte, seala que las causales de exoneracin de
responsabilidad corresponden al productor.
Cosa distinta es que el mismo legislador haya optado por proteger al consumidor,
garantizando que de la relacin jurdica que se entraba en el ltimo eslabn de la cadena
(consumidor-distribuidor) se desprenda la obligacin de la parte profesional de responder
ante la dbil - consumidor -. No se trata de eximir al productor de responsabilidad, sino
determinar que el distribuidor (o como quiere denominrsele) no pueda oponer que es
tarea del productor garantizar una normalidad en calidad e idoneidad en el producto,
pues es l quien lo registr con tales caractersticas. El accionante no se precave de ello
y desestima su importancia, no obstante que ello resulta de vital valor en el rgimen de
responsabilidad.
En este orden de ideas, lo dispuesto en el artculo 29 en el sentido de que el productor debe
suplir la solicitud presentada por el consumidor cuando el distribuidor no la atiene, que
implica una restitucin de carcter integral, es suficiente argumento para desestimar una
presunta violacin al derecho de acceso a la justicia.
En el plano constitucional, segundo aspecto considerado, el interviniente seala que no
puede sostenerse, como lo pretenden los demandantes, que en materia de derecho de los
consumidores el legislador est inexorablemente atado a lineamientos precisos y completos
definidos por el constituyente. Por el contrario, una atenta lectura del artculo 78 de la
22
Carta y de la discusin que se gener en la Asamblea Constituyente, dan cuenta de que en
el mencionado precepto el constituyente se ocup de un tema especfico, como lo es el
de las situaciones en las cuales se genera una situacin de riesgo para los consumidores.
Este es un asunto completamente distinto al objeto de las normas demandadas: garanta
mnima presunta.
La garanta mnima presunta no busca preservar a los consumidores de las situaciones de
riesgo previstas en la Carta (salud, seguridad y adecuado aprovisionamiento), sino enfrentar
los problemas de calidad e idoneidad de los productos ofrecidos a stos, como lo define el
mismo Decreto 3466 de 1982.
Lo anterior no quiere decir que la Carta no se haya ocupado del tema en cuestin ms que
en el artculo 78. En el ttulo dedicado el rgimen econmico varias disposiciones sealan
la competencia del Estado para regular asuntos que ataen a los consumidores, existiendo
una clara referencia en materia de servicios pblicos domiciliarios. Es con base en tales
disposiciones que el legislador, en ejercicio de su libertad de configuracin, ha regulado la
proteccin de los consumidores respecto de la calidad e idoneidad de los productos.
Intervencin de la Comisin de Regulacin de Telecomunicaciones
El coordinador general de la comisin de regulacin de telecomunicaciones interviene
para coadyuvar a la demanda. En su concepto, se presenta una inconstitucionalidad
sobreviniente, pues el rgimen previsto en el Decreto 3466 de 1982 estableci un nexo
de responsabilidad nicamente entre los dos actores finales del circuito - expendedor y
consumidor - sin hacerlo extensivo hasta el productor o fabricante, cuando el artculo 78
de la Carta expresamente indica que la responsabilidad recae tanto en estos como en los
comercializadores.
De otra parte, considera que se viola el artculo 13 de la Carta, puesto que se establece un
trato diferente para proveedores y expendedores frente a los productores y en relacin con
los consumidores.
Intervencin de la Comisin de Regulacin de Energa y Gas - CREG-
La CREG, por intermedio de su apoderado, presenta escrito de coadyuvancia a la demanda.
En su concepto se presenta una inconstitucionalidad sobreviniente, pues el artculo 78 de la
Carta claramente establece una responsabilidad conjunta del productor y comercializador
frente al consumidor, la cual se restringe en las disposiciones acusadas, al ltimo. Esta
afirmacin se confirma al considerar el artculo 29 que limita las posibilidades de accin
de los consumidores en contra de los comercializadores.
Por otra parte, en su concepto, deben declararse inconstitucionales, adems, algunas
expresiones de los artculos 12 y 13 del mismo decreto que, clara y expresamente, sealan
que la responsabilidad por garantas adicionales o la garanta mnima corre por cuenta de
los comercializadores.
Intervencin de la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios
La Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios interviene, a travs de apoderado,
para defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Segn su concepto, los
demandantes no sustentan debidamente sus cargos pues basan sus argumentos en supuestos
proyectos de ley y en consideraciones sobre el derecho comparado que, en ltimas, lo
nico que buscan es que la Corte declare inexequibles algunos apartes del Decreto-ley
3466 de 1982, para que la redaccin y de mbito de aplicacin de las normas demandadas
vare de conformidad con las nuevas escuelas de pensamiento jurdico.
23
De acuerdo con el interviniente, el Estatuto del Consumidor hace referencia a los
proveedores o expendedores en razn a que son ellos quienes establecen la ltima relacin
jurdica con el consumidor. Por lo mismo, son a ellos con quienes el consumidor tiene
trato y acceso rpido, de manera permanente y oportuna para reclamar sus derechos frente
a los comerciantes por la debida calidad de sus productos. A su vez, los distribuidores
tienen oportunidad de exigir al productor que responda por la garanta mnima.
De otra parte, no puede sostenerse que se exima de responsabilidad a los productores por
el hecho de que el consumidor no pueda reclamarles directamente por la garanta mnima.
Por el contrario, a travs del proceso verbal se puede vincular al productor, pues no es
cierto que se impida llamar en garanta al productor dado que de modo alguno la norma
limita el uso de las acciones de responsabilidad civil contractual o extracontractual.
Intervencin de la Confederacin Colombiana de Consumidores
La Confederacin Colombiana de Consumidores, a travs de su representante legal,
interviene para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. En su opinin, el
artculo 11 acusado en ningn momento excus a los productores por la garanta mnima
presunta. En efecto, el citado precepto dispone que en todos los contratos de compraventa
y de prestacin de servicios se encuentra pactada la garanta mnima a cargo del productor.
Por otra parte, un juicio analtico, que no se detiene en el sentido equvoco de los
trminos, basado en el sentido genrico de las normas permite concluir que es posible
llamar directamente a los productores, pues en caso de que la garanta mnima no haya
sido fijada por la autoridad competente, prevalecer la registrada por el productor, lo que
indica que este tambin puede ser llamado por el consumidor, para que responda por la
garanta registrada de los bienes y servicios puestos en circulacin dentro del mercado.
Finalmente sostiene que el hecho de que en todo contrato de compraventa o prestacin
de servicios exista la obligacin, a cargo del productor, de garantizar plenamente las
condiciones de calidad e idoneidad de los bienes o servicios puestos a disposicin de los
consumidores, est de manera expresa facultando a estos para ejercer acciones de carcter
administrativo, civil o penal contra aqullos.
En cuanto al artculo 29 demandado, no entiende la Confederacin el propsito del
demandante, ya que de declararse inconstitucionales los apartes acusados, que establecen
la obligacin de los productores de responder ante los consumidores, se generaran graves
dudas jurdicas que afectaran enormemente las posibilidades de los consumidores de
lograr la proteccin de sus derechos.
Por ltimo, anota que el artculo 78 de la Carta difiere al legislador la regulacin atinente
a la responsabilidad de los productores y distribuidores de bienes y servicios. En su
opinin, el rgimen establecido en el Decreto 3466 de 1982 ofrece reales mecanismos de
proteccin de los derechos de los consumidores. Adems, acusar de inconstitucional un
procedimiento legal por la va de un derecho colectivo o de los denominados de la tercera
generacin es improcedente. El inciso atacado [del artculo 29] consagra un procedimiento
y como tal en nada vulnera o desconoce el artculo 78 de la Carta.
Intervencin de la Asociacin Nacional de Industriales - ANDI-
En representacin de la Asociacin Nacional de Industriales - ANDI -, interviene Luis
Carlos Villegas Echeverry, quien defiende las normas acusadas. En concepto de la ANDI, la
definicin de la responsabilidad de productores y comercializadores es, a la luz del artculo
78 de la Carta, un asunto de rango legal y no constitucional.
24
El legislador, por otra parte, no exonera al productor de responsabilidad, pues expresamente
indica que es responsable pecuniariamente.
Finalmente, sostiene que las normas acusadas son razonables, puesto que el que el
proveedor o expendedor sea el que inicialmente responda frente al consumidor tiene su
explicacin en la proximidad entre uno y otro, ya que usualmente la relacin jurdica
contractual tiene lugar entre el consumidor y expendedor o proveedor, rara vez entre
consumidor y productor. Dicha proximidad... no solo es jurdica, tambin es fsica, de tal
suerte que desde el punto de vista procesal es ms prctico al usuario demandar al cercano
proveedor o expendedor, que al lejano productor.
Intervencin de la Superintendencia de Notariado y Registro
En su comunicacin, informan a la Corte que se abstienen de intervenir pues consideran
que las normas acusadas en modo alguno se relacionan con la actividad registral o notarial
que desarrolla esta superintendencia.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nacin solicita a la Corte que declare la exequibilidad
de las disposiciones acusadas. En su concepto, los demandantes parten de una errada
interpretacin de las normas cuestionadas.
Si se interpretan las expresiones acusadas respetando el mbito normativo en el cual estn
inmersos, resulta claro que el artculo 11 del Decreto 3466 de 1982 desarrolla cabalmente
el artculo 78 de la Carta, al ubicar la obligacin de garantizar el adecuado y eficiente
acceso a bienes y servicios de calidad, de manera principal en cabeza de los productores,
como claramente lo establece el mismo artculo 11 y lo reiteran los artculos 23 y 25.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los trminos del artculo 241-5 de la C.P., la Corte Constitucional es competente para
conocer de la presente demanda.
La controversia constitucional
2. Los artculos 11 y 29 del D.L. 3466 de 1982, se refieren a un conjunto de garantas
que la ley consagra a cargo de los productores de bienes o de servicios y en favor de los
consumidores. La garanta mnima presunta, a la que se contrae el artculo 11, se entiende
pactada, por ministerio de la ley, en todos los contratos de compraventa y prestacin de
servicios. El productor - precisa la disposicin citada -, asume la obligacin de garantizar
plenamente las condiciones de calidad e idoneidad sealadas en el registro o en la
licencia correspondiente, con las adecuaciones derivadas de la oficializacin de normas
tcnicas o de la modificacin del registro, as como las condiciones de calidad e idoneidad
correspondientes a las normas tcnicas oficializadas aunque el bien o servicio no haya sido
objeto de registro. El artculo 29, por su parte, se ocupa de las dems garantas de un bien
o servicio y de la solicitud de indemnizacin de los daos y perjuicios a que hubiere lugar.
3. El cargo de los demandantes, sin embargo, no se dirige contra el rgimen de garantas que
sirve de salvaguarda al consumidor, sino contra el diseo procesal establecido para hacerlo
efectivo. Los actores aducen que las normas demandadas radican en los proveedores o
expendedores las responsabilidades derivadas de las garantas, lo cual impide a los
consumidores obrar directamente contra el productor del bien o el prestador del servicio. La
nica posibilidad de que en un proceso judicial - instaurado para hacer cumplir la garanta
25
mnima presunta, las otras garantas y obtener el pago de los perjuicios por productos o
servicios defectuosos -, se vincule al productor o suministrador del servicio, segn los
demandantes, depender exclusivamente del eventual llamamiento en garanta que contra
stos formulen los proveedores o expendedores demandados.
Segn los demandantes se verifica un cercenamiento procesal que viola los artculos 78 y
229 de la C.P., puesto que se obstruye el acceso a la justicia a los consumidores afectados
contra los autores ltimos de las lesiones que sufren por causa de los productos o servicios,
pese a que la Constitucin no excluye de la condigna responsabilidad a los productores. Si
los productores deben, en primer trmino, responder ante los consumidores, por expreso
mandato de la Constitucin, desacata esta prescripcin la norma que restringe a los
comercializadores la legitimacin pasiva en los procesos judiciales en los que se ventila la
responsabilidad por la calidad de productos o servicios, las obligaciones derivadas de otras
garantas provenientes del productor y la determinacin y pago de los perjuicios causados
por los productos defectuosos.
4. Los intervinientes que en el proceso judicial se oponen a la declaracin de inexequibilidad
impetrada, estiman que la interpretacin de las disposiciones acusadas que hacen los
demandantes, resulta equivocada. En efecto, las garantas reguladas por el decreto, tanto
la mnima presunta como las adicionales y la misma indemnizacin de perjuicios, giran
en torno del productor o prestador de servicios, principal obligado. Esta posicin no se
desvanece en los procesos judiciales que se promueven con el objeto de hacer efectivas las
garantas y la indemnizacin de perjuicios. Tanto los proveedores y expendedores pueden
exigir el cumplimiento de las obligaciones a cargo del productor, como tambin lo puede
solicitar el consumidor del bien o servicio.
Se destaca por los intervinientes, para fundamentar su aserto, que el texto del artculo
29 demandado, dispone que [e]n la parte resolutiva de la providencia que decida
la actuacin se ordenar al productor, segn lo haya solicitado el reclamante, hacer
efectiva la garanta o garantas no satisfechas, reintegrar el precio pagado por el bien
o servicio, o cambiar el bien por otro de la misma especie en un plazo razonable
a juicio de quien emita la providencia; as mismo, se dispondr el pago del valor
demostrado por el reclamante de los perjuicios causados (las negrillas fuera del
texto).
Se concluye que slo una interpretacin parcial, no sistemtica y completa de las normas,
puede explicar la tesis de los demandantes que se edifica sobre un ostensible error de
apreciacin, que la simple lectura del artculo transcrito se encarga de esclarecer. La
legitimacin pasiva de los distribuidores, corresponde a una opcin procesal que cabe
dentro del margen de libre configuracin normativa del legislador, y, adems, consulta el
mejor inters del consumidor que ha tenido un trato material y jurdico inmediato con su
respectivo proveedor o expendedor, de modo que se torna ms fcil y expedito dirigir contra
stos las demandas y, por este medio, activar la entera cadena de intermediarios hasta llegar
al productor final. En suma, se replica a los demandantes con dos argumentos. Se afirma que
el consumidor puede en todo caso demandar directamente al productor y, de otro lado, se
sostiene que la legitimacin pasiva de los distribuidores, en lugar de reducir las garantas del
consumidor las acrecienta y facilita la defensa de sus intereses y derechos.
El problema constitucional
5. La confrontacin constitucional no es ajena a la correcta inteligencia de las normas
demandadas. Aunque la interpretacin de la ley es menester propio de la jurisdiccin
ordinaria y de la administracin, no deja de ser incidental a la tarea de control de
26
constitucionalidad, como lo ha reiterado esta Corte en otras providencias. En fin de cuentas,
la comparacin abstracta de la norma legal con el canon constitucional, supone un ejercicio
de interpretacin de las normas que se examinan. En este caso, debe determinarse si las
normas demandadas niegan o entraban injustificadamente la accin directa del consumidor
contra el productor o suministrador de un servicio, cuando quiera que se proponga hacer
efectivas las garantas legales o convencionales otorgadas o reclamar la indemnizacin de
perjuicios por los daos infligidos, principalmente originados por los productos y servicios
defectuosos. No obstante, precisar este dato legal slo sera relevante constitucionalmente si
la propia Constitucin garantizara al consumidor, en los eventos trascendentales de la relacin
de consumo - responsabilidad por la calidad de los bienes y servicios y responsabilidad por
los productos y servicios defectuosos -, una accin judicial directa contra el productor, o
si slo un mecanismo autnomo de defensa resulta capaz de satisfacer las exigencias que
demanda su adecuada proteccin. Despejado este punto, segn los resultados que arroje el
anlisis de la Corte, se pasar a establecer el sentido de la ley.
Relacin consumidor-productor en la Constitucin Poltica
6. Para los efectos de este proceso, no es necesario plantear la relacin distribuidor-
consumidor, como quiera que las normas demandadas brindan a este ltimo, respecto del
primero, medios suficientes de defensa. El reproche de los actores, no tiene que ver con
los proveedores o expendedores, como eslabones del proceso de distribucin, sino con la
aparentemente nula o escasa proteccin judicial que se reconoce a los consumidores frente
a los productores. Luego, la relacin consumidor-productor debe ser objeto de estudio por
parte de la Corte en el plano constitucional. No obstante lo anterior, las conclusiones a que
se arribe pueden, en lo pertinente, predicarse de la relacin consumidor-distribuidor, dado
el tenor del segundo inciso del artculo 78 de la C.P.
7. La garanta mnima presunta relativa a la calidad y caractersticas de los bienes y servicios,
consagrada en la disposicin demandada, a la cual se agregan otras garantas pactadas
por encima de los presupuestos bsicos de la ley, aunque cronolgicamente consagrada
con anterioridad a la entrada en vigencia de la Constitucin Poltica, corresponde a un
imperativo que se inscribe en la rbita de los derechos del consumidor a los que alude la
Carta en el artculo 78. [L]a ley - ordena esta norma - regular el control de calidad de
bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, as como la informacin que debe
suministrarse al pblico en su comercializacin. De otro lado, el concepto de adecuado
aprovisionamiento a consumidores y usuarios, relativo a los bienes y servicios, no se limita
a su dimensin cuantitativa y temporal; tambin comprende un mnimo de requerimientos
de calidad aplicable a los elementos que componen la oferta.
Los derechos del consumidor, no se agotan en la legtima pretensin a obtener en el
mercado, de los productores y distribuidores, bienes y servicios que renan unos requisitos
mnimos de calidad y de aptitud para satisfacer sus necesidades, la cual hace parte
del contenido esencial del derecho del consumidor. El derecho del consumidor, cabe
advertir, tiene carcter polidrico. Su objeto, en efecto, incorpora pretensiones, intereses
y situaciones de orden sustancial (calidad de bienes y servicios; informacin); de orden
procesal (exigibilidad judicial de garantas; indemnizacin de perjuicios por productos
defectuosos; acciones de clase etc.); de orden participativo (frente a la administracin
pblica y a los rganos reguladores).
Los poderes pblicos, en las instancias de produccin y aplicacin del derecho, en la
permanente bsqueda del consenso que es caracterstica del Estado social y misin de
sus rganos, deben materializar como elemento del inters pblico que ha de prevalecer,
27
el de la adecuada defensa del consumidor, para lo cual deben habilitarse procedimientos
y mecanismos de participacin y de impugnacin con el fin de que sus intereses sean
debidamente tutelados. La apertura y profundizacin de canales de expresin y de
intervencin de los consumidores, en los procesos de decisin de carcter pblico y
comunitario, pertenecen a la esencia del derecho del consumidor, puesto que sin ellos los
intereses difusos de este colectivo, que tienen carcter legtimo, dejan de proyectarse en las
polticas pblicas y en las actuaciones administrativas, con grave perjuicio para el inters
general y la legitimidad de la funcin pblica, llamada no solamente a aplicar el derecho
preexistente sino a generar en torno de sus determinaciones el mayor consenso posible.
La Constitucin ordena la existencia de un campo de proteccin en favor del consumidor,
inspirado en el propsito de restablecer su igualdad frente a los productores y distribuidores,
dada la asimetra real en que se desenvuelve la persona que acude al mercado en pos
de la satisfaccin de sus necesidades humanas. Sin embargo, la Constitucin no entra a
determinar los supuestos especficos de proteccin, tema este que se desarrolla a travs del
ordenamiento jurdico. El programa de proteccin, principalmente, se determina a partir de
la ley, los reglamentos y el contrato. Es claro que la fuente contractual debe interpretarse
de conformidad con los principios tuitivos del consumidor plasmados en la Constitucin.
Con el derecho del consumidor se presenta algo similar de lo que se observa con otros
derechos constitucionales. La Constitucin delimita un campo de proteccin, pero el
contenido preciso del programa de defensa del inters tutelado, es el que se desarrolla
y adiciona por la ley y por otras normas y fuentes de reglas jurdicamente vlidas. En
particular, trazado el marco constitucional, a la ley se confa el cometido dinmico de
precisar el contenido especfico del respectivo derecho, concretando en el tiempo histrico
y en las circunstancias reales el nivel de su proteccin constitucional. El significado de
un determinado derecho y su extensin, por consiguiente, no se establece slo por la
Constitucin a priori y de una vez para siempre.
Garantas de calidad e idoneidad de los productos y servicios
8. Sentadas las premisas anteriores, en lo atinente a la pretensin de una calidad mnima
predicable de los bienes y servicios - que como se ha dicho es uno de los elementos
esenciales del derecho del consumidor -, resulta oportuno establecer si la regulacin
legislativa es libre o no de postular como legitimado pasivo al productor, cuando el
consumidor decide por la va judicial exigir el cumplimiento de la garanta que asegura los
susodichos estndares mnimos de calidad.
La configuracin sustancial y procesal de este aspecto - calidad de los bienes y servicios
- del derecho del consumidor, segn la Constitucin Poltica, es del resorte del legislador.
De una parte, el artculo 78 de la C.P., atribuye a la ley la funcin de regular el control
de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad. De otra parte,
la misma norma constitucional hace responsables a los productores - adems de los
distribuidores - por [e]l adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios, pero
esta responsabilidad se establece de acuerdo con la ley. Adicionalmente, las condiciones
de calidad e idoneidad de los bienes, aunque fundamentalmente se ocupan de determinar
la aptitud o conformidad de los productos en relacin con el uso especfico para el cual
se destinan, pueden en ciertos eventos tener repercusiones sobre la salud y la seguridad
de consumidores y usuarios. Esto ltimo contribuye a fundamentar, an con ms vigor, la
competencia del legislador.
Podra sostenerse que dentro del margen de libertad normativa atribuida al legislador,
ste bien podra perfilar la faceta procesal del derecho del consumidor, excluyendo al
28
productor como sujeto pasivo de las acciones judiciales enderezadas a hacer efectivas las
garantas de calidad y aptitud de los bienes y servicios. En este sentido, la responsabilidad
podra radicarse en cabeza de los empresarios que participan en el circuito distributivo
del bien o del servicio respectivo. Finalmente, el bien o servicio entran al mercado por
conducto de los comercializadores y el consumidor - por lo general - adquiere el bien o
recibe el servicio no del fabricante sino de aqullos. Apoya este punto de vista, el principio
de relatividad de los contratos, que impide a terceros ejercer los derechos derivados del
vnculo jurdico. En este orden de ideas, salvo que el consumidor sea parte del contrato
de compraventa en el que figure como parte el productor, no podra encaminar de manera
directa contra ste ninguna pretensin de garanta, legal o convencional, sobre calidad e
idoneidad del bien o servicio adquiridos.
La eliminacin legal del productor como sujeto pasivo de las acciones de garanta
conectadas con la pretensin de que los bienes y servicios se sujeten a unos parmetros
mnimos de calidad, no podra ser objetada si no obstante su pretermisin se conservase
en esta materia un margen razonable de proteccin para el consumidor o usuario. Sin
embargo, esto no es posible en absoluto. Las condiciones de calidad e idoneidad son
las que establece el propio productor o son las que obligatoriamente se imponen a ste.
El control del proceso de produccin y el diseo del bien o del servicio, incumben de
manera directa al productor profesional. El productor obtiene su ganancia por su papel en
el proceso de produccin y, como contrapartida, asume los riesgos derivados de la misma.
En definitiva, suprimir al productor como sujeto pasivo de las acciones de garanta equivale
a anular las garantas concedidas o presupuestas, sean stas de orden legal o convencional.
La regulacin procesal que produzca este efecto, en lugar de promover la realizacin del
derecho sustancial, lo aniquila. Se puede afirmar, sin vacilacin, que en lo que atae a
la conformacin de los elementos reactivos del derecho del consumidor, el papel del
legislador - por ende el campo de su libertad configurativa -, no consiste en eliminar la
responsabilidad del productor en razn de la calidad de sus productos o servicios, sino en
determinar los procedimientos ms idneos para hacerla efectiva.
En el plano constitucional, el rgimen de responsabilidad del productor y del distribuidor
corresponde al esquema ideado por el constituyente para poner trmino o mitigar la asimetra
material que en el mercado padece el consumidor o usuario. Este propsito constitucional
no podra nunca cumplirse cabalmente si los supuestos de responsabilidad slo pudieran
darse entre partes de un mismo contrato, mxime si solo en pocos casos el fabricante
pone directamente en la circulacin el bien y lo coloca en manos del consumidor final. La
responsabilidad del productor y del distribuidor surge ex constitutione y puede por ello ser
deducida por el consumidor del producto o el usuario, con independencia de que exista o
no un vnculo contractual directo con los primeros. En este sentido, las garantas atingentes
a la calidad o idoneidad de los bienes y los servicios, no se ofrecen exclusivamente al
primer adquirente; ellas se disponen frente a la categora de los consumidores y usuarios. El
productor profesional produce para el mercado, se beneficia del mercado y debe responder
ante el mercado. En este caso, el mercado est constituido por los consumidores y usuarios.
La responsabilidad de mercado - secundada por la Constitucin y la ley -, no contractual,
acredita la reivindicacin igualitaria que ha querido la Constitucin introducir bajo el
concepto de consumidor o usuario.
Responsabilidad del productor por los daos causados (proteccin de la salud y la seguridad
de los consumidores y usuarios)
9. La proteccin del consumidor y usuario sera incompleta si ella se limitara a las garantas
sobre la calidad de los productos y servicios en funcin del uso especfico y normal al
29
que se destinan y, de otro lado, al complejo de derechos instrumentales - informacin y
participacin -, necesarios para intervenir en las distintas esferas de la vida econmica y
poder ver traducidas sus exigencias legtimas en imperativos del inters pblico que deben
por igual realizar el Estado y la comunidad. Los defectos de los productos y servicios, no
son indiferentes para el consumidor y el usuario, pues las lesiones que generan pueden
afectar su vida, su integridad fsica y su salud. De ah que el derecho del consumidor
reconozca como elemento de su esencia el derecho a obtener de los productores y
distribuidores profesionales, el resarcimiento de los daos causados por los defectos de
los productos o servicios, con el fin de garantizar su uso seguro. El artculo 78 de la C.P.,
completa el repertorio de mecanismos de defensa del consumidor y usuario, de manera
difana: [S]ern responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la produccin y en la
comercializacin de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad (...).
El asunto de fondo que debe la Corte resolver se centra en la delimitacin del margen
de libertad que se reconoce al legislador para definir el rgimen de responsabilidad que,
como correlato del derecho de proteccin del consumidor y usuario, se radica en cabeza
de productores y distribuidores. La claridad del texto constitucional resulta abiertamente
contraria a la tesis que patrocina un sistema de inmunidad del productor en lo tocante a la
responsabilidad que le incumba por los daos causados por los defectos de sus productos y
servicios. La supresin de la responsabilidad del productor, a la luz del texto constitucional,
es absolutamente insostenible. Escuetamente ello significara sacrificar bienes jurdicos
tan preciosos como la vida y la seguridad de las personas. En otro orden de cosas, la
ausencia de un rgimen de responsabilidad del productor, altera y falsea la libre y sana
competencia econmica y afecta gravemente los parmetros ticos que sirven de marco a
la libre circulacin de mercancas.
El empresario profesional, en este caso, es el sujeto que debe enfrentar y soportar un juicio de
imputacin de responsabilidad, no por tratarse propiamente de un riesgo de empresa, sino
fundamentalmente por el hecho de haber puesto en circulacin un producto defectuoso.
El defecto cuya prueba compete al perjudicado, no es el error de diseo o intrnseco del
producto, cuyo conocimiento difcilmente puede dominar o poseer el consumidor; lo es
la inseguridad que se manifiesta con ocasin del uso al cual est destinado. Probado el
defecto resulta razonable suponer que la responsabilidad corresponde al empresario que
controla la esfera de la produccin, la organiza, dirige y efecta el control de los productos
que hace ingresar al mercado y, por ende, para liberarse debe ste a su turno demostrar el
hecho que interrumpe el nexo causal.
La Constitucin en relacin con ciertas categoras de personas - menor, adolescente,
anciano, mujer cabeza de familia, trabajador, indigente etc. - dispone un tratamiento de
especial proteccin. En unos casos se persigue reforzar el respeto a la dignidad de la persona
humana, sobre todo tratndose de personas que se encuentran en situacin de debilidad
manifiesta o que por su condicin de extrema fragilidad pueden ser objeto de abusos por
los dems. En otros casos, la Constitucin aspira, con el rgimen de especial proteccin,
avanzar sostenidamente el ideario de igualdad sustancial inherente al Estado social de
derecho. Con sus particularidades, la Constitucin ha querido instaurar un rgimen de
proteccin en favor del consumidor y usuario de bienes y servicios que circulan en el
mercado.
Como ya se ha expresado, la razn de ser de este rgimen estriba en la necesidad
de compensar con medidas de distinto orden la posicin de inferioridad con que
consumidores y usuarios, por lo general dispersos y dotados de escasos conocimientos y
potencialidades, enfrentan a las fuerzas de la produccin y comercializacin de bienes y
30
servicios, necesarios en orden a la satisfaccin de sus necesidades materiales. Cuando la
Constitucin encomienda al legislador el desarrollo de un cierto rgimen de proteccin,
no est simplemente habilitando una competencia especfica para dictar cualquier tipo de
normas. Lo que el Constituyente se propone que la finalidad de la proteccin efectivamente
se intente actualizar y se imponga en la realidad poltica y social - por lo menos en un
grado razonable y en la medida de las posibilidades y recursos existentes -, articulando de
la manera ms armoniosa y eficaz dentro de las polticas pblicas las justas demandas de
los sujetos merecedores de dicha proteccin especial.
Por consiguiente, el control de constitucionalidad de este sector del ordenamiento no
se reduce a la mera verificacin de los requisitos de competencia del rgano regulador.
Compete a la Corte comprobar el cabal cumplimiento del deber del rgano responsable
de conformar un sistema que sea congruente con el propsito especfico que justifica la
proteccin constitucional. Si en lugar de dispensar la proteccin que ha de concederse
a un grupo social, la ley no lo hace o si deja ella injustificadamente de reparar en la
situacin objetiva de debilidad o desigualdad que impone el tratamiento, no puede la
Corte abstenerse de apreciar aqu suficientes motivos para declarar la inexequibilidad,
pues no se habr cumplido el encargo de dar seguridad a una categora de personas
que constitucionalmente la requieren reordenando sus cargas o mitigando realmente
su debilidad, as sea, atendidas las circunstancias y los otros intereses, en una medida
mnima y razonable. En otras palabras, la deferencia de la Corte con el principio de
libertad configurativa respecto de los regmenes de proteccin especial, se subordina al
cumplimiento razonable del programa de defensa instituido por la propia Constitucin y
cuyo desarrollo se confa al rgano democrtico.
Sin perjuicio de los diferentes esquemas o modelos de responsabilidad que puede consagrar
la ley, no puede entonces en modo alguno ignorarse la posicin real del consumidor y
del usuario, puesto que justamente su debilidad en el mercado ha sido la circunstancia
tenida por el constituyente para ordenar su proteccin. Esta tutela constitucional terminara
despojada de sentido si el legislador, al determinar libremente el rgimen de responsabilidad
del productor, decidiese adoptar una orientacin formalista o imponer al consumidor cargas
excesivas como presupuesto para el ejercicio de sus derechos y de las correspondientes
acciones judiciales. El indicado fin al que apunta el sistema constitucional de proteccin
del consumidor, no es conciliable con todas las opciones normativas; ni tampoco puede
desvirtuar el esquema participativo que contempla la Constitucin, el cual reserva al
consumidor y a sus organizaciones una destacada funcin para incidir en los procesos y
asuntos que directamente los afectan.
As como el legislador no podra, por lo visto, excluir la responsabilidad del productor
al cual pueda imputarse la fabricacin de productos defectuosos que causen daos
a los consumidores y usuarios, tampoco la ley podra, sin desvirtuar los mecanismos
constitucionales de proteccin, conferir validez a las clusulas limitativas o exoneratorias
de responsabilidad respecto a las pautas legales existentes. Igualmente, el principio de
proteccin del consumidor, comporta lmites a la libre capacidad normativa del legislador,
que no puede arbitrariamente fijar los riesgos y cargas entre el perjudicado y el productor
para los efectos de establecer la responsabilidad.
La posicin del consumidor no le permite conocer en detalle el proceso de produccin,
ms an si ste se desarrolla en condiciones tcnicas que solamente son del dominio del
empresario industrial. La ley, por lo tanto, desconoce las circunstancias de inferioridad del
consumidor cuando, en estos supuestos, exige a la persona perjudicada con un producto
defectuoso, puesto en circulacin por un empresario profesional, cargas adicionales a la
31
prueba del dao, del defecto y del nexo causal entre este ltimo y el primero, puesto que
acreditado este extremo, corresponder al empresario demostrar los hechos y circunstancias
que lo eximan de responsabilidad y que, en su caso, conforme a las reglas legales y a las
pautas jurisprudenciales, le permitan excluir la imputabilidad causal del hecho daoso
sufrido por aqulla.
Ninguna utilidad prctica, en verdad, tendra el derecho del consumidor, elevado a
norma constitucional, si las leyes que lo desarrollan no se notifican de las situaciones de
inferioridad del consumidor y restablecen el equilibrio con los actores de la vida econmica,
principalmente permitindole franquear las instituciones procesales de resarcimiento de
perjuicios sin que se le impongan condiciones excesivamente gravosas que escapan a su
control y que se erigen en obstculos maysculos para deducir la responsabilidad a los
productores que quebrantan las condiciones de seguridad a las que tiene derecho.
Dilucidado el problema inicialmente planteado, en el sentido de que el legislador debe
respetar, mantener y demandar determinados criterios mnimos de proteccin que integran
el derecho del consumidor - lo que implica que la libre configuracin normativa est sujeta
a ciertos lmites constitucionales -, pasa la Corte a examinar las normas demandadas.
Garantas de calidad y responsabilidad del productor en las normas demandadas
10. Es evidente a juicio de la Corte que las normas legales demandadas, por haber sido
dictadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Constitucin Poltica, no constituyen
un desarrollo que encaje perfectamente dentro del nuevo marco constitucional de defensa
de los derechos del consumidor. El principio constitucional de adecuada proteccin del
consumidor - que debe ponderarse de manera razonable y armoniosa con las exigencias
igualmente legtimas de la produccin y de la comercializacin y de otros bienes
constitucionales -, no menos que el principio de conservacin del derecho, requieren
que la Corte se esfuerce por hallar una interpretacin que se ajuste a la Constitucin y
promueva su mximo cumplimiento. Ahora, si agotadas las posibilidades hermenuticas
que brindan las normas demandadas, no se obtiene un resultado plausible, la Corte tendra
que declarar su inexequibilidad.
Las personas que han participado en el proceso constitucional, han ofrecido diversas
interpretaciones sobre el contenido y alcance de las normas demandadas. La lectura del
texto ciertamente permite llegar a conclusiones distintas. La opcin hermenutica que
suscriben los demandantes, no puede desestimarse puesto que los artculos 11 y 29 del
D-L3466 de 1982, sealan que las acciones de garanta y de responsabilidad instauradas
por los consumidores y usuarios se enderezan contra los proveedores y expendedores,
sin perjuicio de que stos - no aqullos - puedan a su turno exigir el cumplimiento de las
garantas de rigor a sus proveedores, sean o no productores. No queda claro, sin embargo,
si en el evento de que se intente la indemnizacin de perjuicios, tambin contra el
proveedor o expendedor respectivo, stos puedan hacer idntico llamamiento en garanta
a sus respectivos proveedores o expendedores, sean o no productores. En la medida en que
el mecanismo de defensa de los consumidores - tanto para las acciones de garanta como
de responsabilidad -, se restringe a la relacin procesal entre las partes involucradas en la
respectiva transaccin u operacin econmica, la interpretacin de los demandantes bien
puede resultar atendible.
Sin embargo, la ambigedad del texto normativo, no puede negarse. En efecto, la
interpretacin que formulan los defensores de la exequibilidad no est exenta de
fundamento, dado que el ltimo inciso del artculo 29 apoya la idea de que el perjudicado
podra solicitar al juez que ordene al productor hacer efectiva las garantas y el pago de los
32
perjuicios que se decreten a su favor. Esta alternativa interpretativa encuentra acomodo a
los dos modelos aparentemente diferentes de garanta y aseguramiento contra los daos por
los productos defectuosos. De una parte, mantiene un esquema de defensa estructurado sobre
las relaciones contractuales directas que se traban entre el consumidor y su correspondiente
proveedor o expendedor, sea ste o no productor; pero, a la vez, permite al consumidor
trascender la secuencia de responsables vinculados con la comercializacin, y, de este modo,
poder enderezar la accin de garanta o la indemnizacin de perjuicios contra el productor.
La interpretacin que prohjan los demandantes, de ser acogida como la nica admisible
segn el tenor de las normas demandas, conducira a declarar su inexequibilidad. Privar
a los consumidores y usuarios de los bienes y servicios, de la accin directa contra los
productores, por lo expuesto en esta sentencia, viola el ncleo esencial del derecho del
consumidor que, en su faceta procesal, no puede ser despojado de un medio de defensa
efectivo contra el productor, en su condicin de garante principal de la calidad de los bienes
y servicios que ofrece al mercado y responsable de los daos causados por sus defectos.
La supresin del productor como sujeto pasivo de las referidas acciones, equivale a una
inmunizacin contra todo tipo de responsabilidad, lo que contraviene de manera flagrante
el texto del artculo 78 de la Carta. De otro lado, supeditar a la voluntad de los expendedores
o proveedores de la cadena de comercializacin del bien o servicio, la intervencin del
productor en el proceso, desconoce el papel que debe jugar por s slo el consumidor,
justamente gracias al rgimen de proteccin legal que debe homologarlo como sujeto
titular de la plenitud de sus derechos frente al productor y dems actores econmicos, sin
necesidad de recurrir a ningn gnero de mediatizacin. Pese a presentarse esta solucin
como expediente prctico que facilita el cumplimiento de los derechos del consumidor,
el llamamiento en garanta al productor que puede formular el distribuidor demandado,
consulta ms su inters de escapar a la condena patrimonial que el propio del consumidor
a quien se dificulta obtener directamente su comparecencia procesal.
Si el agravio lo sufre directamente el consumidor y su causa se radica en la esfera del
productor, no se entiende por qu debe ordenarse la reclamacin siguiendo la misma
secuencia de las transacciones entre las partes inmediatas, cuando la fuente de la
responsabilidad la ofrece directamente la Constitucin y se sujeta a la realidad objetiva
del mercado. Algunas pretensiones y facultades que conforman el ncleo esencial del
derecho del consumidor, particularmente las que tienen carcter defensivo, tienen una
estructura compuesta por un sujeto activo (el consumidor o usuario) y un sujeto pasivo
(el productor o autor de una especfica lesin). La tesis que se censura elimina el sujeto
pasivo o subordina su intervencin a la voluntad de un tercero - el distribuidor -, con lo
cual debilita y reduce las oportunidades de defensa del consumidor y rompe la estructura
de este derecho constitucional. Al mismo tiempo que se afecta el indicado derecho, este
gnero de defensa mediada por la voluntad del tercero, se erige en barrera virtual que
impide o dificulta el acceso a la justicia, especialmente cuando es la vctima del dao
causado por el producto defectuoso la que pretende obtener resarcimiento de parte de
quien lo puso en circulacin.
En cambio, si en lugar de la interpretacin precedente, que por lo expuesto enfrenta
serias objeciones constitucionales, se asume aquella que combina el esquema tradicional
de la responsabilidad entre las partes inmediatas del contrato, con la que le permite al
consumidor o usuario final de un producto o servicio, adicionalmente, alternativamente,
subsidiariamente, o directamente demandar al productor, sea ste o no parte del respectivo
contrato, se superan las contradicciones con el texto constitucional y se avanza una
interpretacin que responde al principio superior de adecuada defensa del consumidor.
Si son varios los demandados - distribuidores y productor -, compete desde luego al juez,
33
en los trminos de la ley, establecer y graduar la responsabilidad que grava a cada uno de
estos sujetos.
Las garantas del fabricante, de este modo, se extienden frente al universo de los
consumidores, con independencia de la existencia de un contrato directo con aqul. Por lo
que respecta a la responsabilidad por el hecho ilcito vinculado con la puesta en circulacin
de productos defectuosos, se mantiene el rigor de esta institucin que obliga a responder
al productor no solamente frente al adquirente inmediato, sino frente a todos los siguientes
que en su condicin de consumidores pueden sufrir un perjuicio por ese concepto. De
otro lado, en atencin del principio que postula la adecuada defensa del consumidor, ste
recupera plena autonoma procesal para actuar liberado de la mediacin paternalista de los
sujetos que participan en la cadena de comercializacin, con lo cual se asegura su efectivo
acceso a la justicia y se conserva el rol activo y autnomo que la Constitucin reserva a los
consumidores y a sus organizaciones para promover el cumplimiento de sus derechos y la
garanta de sus intereses legtimos.
Por lo expuesto, la Corte constitucional declarar la exequibilidad de las disposiciones
demandadas bajo el entendido de que ellas se interpreten en el sentido de que el consumidor
o usuario puede de manera directa exigir del productor el cumplimiento de las garantas de
calidad y el pago de los perjuicios por concepto de los daos derivados de los productos
y servicios defectuosos.
VII. DECISION
En mrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES las expresiones acusadas de los artculos 11 y 29 (parciales) del
Decreto 3466 de 1982, bajo el entendido de que el consumidor o usuario tambin puede
exigir de manera directa del productor el cumplimiento de las garantas de calidad y el
pago de los prejuicios por concepto de los daos derivados de los productos y servicios
defectuosos.
Notifquese, comunquese, publquese, insrtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archvese el expediente.
FABIO MORON DIAZ, Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL, Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA, Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUOZ, Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ, Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO, Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO, Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA, Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS, Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO, Secretaria General
ACCION DE TUTELA CONTRA PARTICULARES-Procedencia excepcional/ACCION DE TUTELA
CONTRA COMPAIA DE SEGUROS DE VIDA-Ostensible indefensin/COMPAIA DE SEGUROS-
Ofertas, propagandas y promociones en salud se incorporan al contrato y obligan a la empresa/
EMPRESA DE MEDICINA PREPAGADA-Ofertas, propaganda y promocin se incorporan al contrato
y obligan a la empresa/PRINCIPIO DE LA BUENA FE EN RELACION CONTRACTUAL-Suscripcin
bajo ofertas, propaganda y promocin
Referencia: expediente T-250298
Accin de tutela instaurada por Guertty Norella Ramirez Bernal contra Pan
American de Colombia, Compaa de Seguros de Vida.
Magistrado Ponente: Dr. Jos Gregorio Hernndez Galindo
Aprobada en Santa Fe de Bogot, D.C., diez (10) de febrero de dos mil (2000).
La Sala Quinta de Revisin de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, especficamente las previstas en los artculos 86 y 241, numeral
9, de la Constitucin Poltica y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisin de los fallos adoptados por los juzgados 55 Civil Municipal y 13
Civil del Circuito de Santa Fe de Bogot, al decidir sobre la accin de tutela instaurada por
Guertty Norella Ramrez Bernal contra Pan American de Colombia, Compaa de Seguros
de Vida S.A..
I. ANTECEDENTES
Guertty Norella Ramrez Bernal, actuando mediante apoderado, formul accin de tutela
contra Pan American de Colombia, Compaa de Seguros de Vida S.A. por violacin de
su derecho constitucional a la salud en conexin con el derecho a la vida.
Seal que la empresa accionada ofreci a su esposo una pliza de seguros de salud
con cobertura desde una consulta hasta cirugas mayores, con una restriccin de hasta
sesenta millones de pesos, oferta que fue aceptada, por lo cual se suscribi la pliza, cuyo
cubrimiento empez a partir del 1 de abril y se extendi hasta el 31 de octubre de 1999.
Cuando se contrat no se practic ningn tipo de examen mdico a la peticionaria y slo
se le pidi llenar un cuestionario sobre su estado general de salud. A principios del mes de
abril y en vigencia de la pliza, la seora Guertty sufri un accidente en su apartamento,
que le ocasion un fuerte dolor de cadera y en el coxis. Acudi al doctor Carlos Castro,
mdico asociado a la entidad demandada, quien orden varias radiografas de columna,
por lo cual fue remitida a un traumatlogo y a un neurocirujano.
Magistrado Ponente: Dr. JOS GREGORIO HERNNDEZ GALINDO
T-118 de 2000
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Sala Quinta de Revisin
35
Corte Constitucional T-118/2000
El 20 de mayo de 1999 la accionante acudi ante el doctor Remberto Burgos, mdico
neurocirujano, quien luego de un exhaustivo examen concluy que a la paciente deba
practicrsele de urgencia una ciruga de columna para evitar el aprisionamiento de los
tendones que se encuentran dentro de las vrtebras, lo que cientficamente se denomina
espondiolistesis grado II L5-S1.
Inmediatamente y ante la imposibilidad de caminar y subir escaleras, la seora Ramrez
solicit la autorizacin para efectuar la ciruga y, al no obtener respuesta escrita por parte
de la compaa, llam al funcionario competente, quien le manifest que el seguro no
cubra el siniestro, porque, segn sus funcionarios, se trataba de una preexistencia de tipo
congnito y necesitaban evaluar si haba sido diagnosticada en un perodo anterior a los 12
meses de la vigencia del contrato, lo cual no ocurri.
Afirm en el escrito de tutela que las excepciones a la cobertura deben derivarse de un
examen mdico previo a la celebracin del contrato, el cual debe ser practicado por parte
de la compaa de medicina prepagada.
Solicit que mediante la tutela se le protegiera su derecho a la salud y se ordenara a la
entidad demandada autorizar la ciruga recomendada por los mdicos especialistas, con
cargo al contrato de seguro de salud que fue contratado.
II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIN
El Juzgado Cincuenta y Cinco Civil Municipal de Santa Fe de Bogot, en fallo del doce
de julio de mil novecientos noventa y nueve, resolvi tutelar los derechos a la salud y la
vida de la accionante en el entendido de que nicamente se pueden excluir del objeto
contractual aquellos padecimientos del usuario que previa, expresa y taxativamente se
hubieren sealado como preexistentes.
Para el juez, no est demostrado que la patologa que presenta la beneficiaria sea de
carcter congnito, pues segn la informacin del expediente, los conceptos mdicos no
son unnimes. Uno afirma que la paciente sufri una cada hace tres meses; otro que el
dolor lumbar tiene aproximadamente medio ao de evolucin, mientras que finalmente
otro afirma que el trauma tiene 20 das.
Concluye el juzgado afirmando que es infundado el argumento de la aseguradora en
cuanto a la preexistencia pues, adems, no existe prueba que demuestre que al momento
de la vinculacin contractual se hubiese pactado de manera expresa la exclusin del plan
de alguna enfermedad que padeciera la beneficiaria. La preexistencia que genricamente
aparece determinada en el contrato de seguro no puede tenerse como vlida en atencin a
que negocios jurdicos de esta clase se entienden celebrados para la prestacin de servicios
integrales.
La tutela fue concedida como mecanismo transitorio.
La decisin judicial fue impugnada por la empresa demandada, la cual argument que
no se trataba de un contrato de medicina prepagada sino de un seguro por cuya virtud
la compaa convino reembolsar al asegurado los gastos que, con fines teraputicos, se
hubiesen efectuado para el tratamiento de las enfermedades o lesiones que mdicamente
se determinen durante la vigencia de la pliza.
Correspondi conocer en segunda instancia al Juzgado Trece Civil del Circuito de Santa Fe
de Bogot, el cual, en providencia del 25 de agosto de 1999, revoc el fallo inicial.
De acuerdo con el Juzgado, la peticionaria demostr que adquiri una pliza de seguro
colectiva de gastos mdicos mayores, la que tiene como objetivo el reembolso de los gastos
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que con fines teraputicos se hayan efectuado para el tratamiento de las enfermedades o
lesiones sobrevenidas dentro de la vigencia del contrato.
Segn la providencia, no se vislumbra por parte alguna que la entidad accionada haya
vulnerado derechos fundamentales de la peticionaria, toda vez que no se comprometi a
garantizar la atencin mdica como tal.
En efecto, sostuvo el fallador de segundo grado, no se trata de una entidad de tal naturaleza
y menos puede aceptarse que sea ella -la compaa- la encargada del tratamiento, ni de la
asistencia mdica. Es diferente el hecho de que en virtud del contrato se pueda solicitar el
pago de los dineros sufragados por el tratamiento respectivo, pues la entidad accionada no
es prestadora de servicios de salud ni su funcin es la de una clnica u hospital.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
1. Accin de tutela contra particulares
Aunque en principio la accin de tutela ha sido instituida para buscar equilibrio a favor
de los gobernados, ante el poder de quienes ejercen autoridad pblica, tanto el artculo
86 de la Constitucin Poltica como el 42 del Decreto 2591 de 1991 la consagran de
manera excepcional contra particulares encargados de la prestacin de un servicio pblico
o cuya conducta afecte grave y directamente el inters colectivo, o respecto de quienes el
solicitante se halle en estado de subordinacin o indefensin.
En el caso que nos ocupa, la accin de tutela se dirige contra la empresa Pan American de
Colombia, Compaa de Seguros de Vida, entidad de naturaleza privada que no tiene a su
cargo la prestacin de ningn servicio pblico, ni puede decirse, con base en las pruebas
aportadas, que haya asumido una conducta que afecte a la colectividad en la forma prevista
por las disposiciones en referencia, por lo cual cabe verificar cul es la relacin existente
entre tal empresa y la accionante.
No se trata de subordinacin, en tanto que relacin jurdica de dependencia, como la
que existira si se tratara de un vnculo laboral o educativo, ya que el asunto objeto de
controversia alude a un contrato en el que se parte del supuesto del equilibrio entre quienes
lo han celebrado.
Pero, en cambio, se muestra como ostensible la indefensin, como relacin de carcter
fctico, en cuya virtud la persona afectada no puede oponerse de manera efectiva a la
actitud de la compaa, que repercute en el perjuicio de los derechos fundamentales
invocados.
Ahora bien, al referirse a las compaas de medicina prepagada -la demandada no lo es-
esta Corte ha destacado que, si bien en principio las diferencias que con ellas surjan deben
tramitarse ante los jueces ordinarios dado su carcter contractual, cuando estn de por
medio, por su propia actividad, derechos fundamentales, como la vida o la integridad
personal, cabe la accin de tutela para hacerlos respetar, pues entonces el tipo de contrato
-por su objeto- no puede mirarse bajo la misma ptica de cualquiera otra convencin.
Lo mismo puede afirmarse de compaas de seguros, como la involucrada en este proceso,
en las cuales es menester que se analice el objeto de la proteccin que ofrecen en caso de
siniestro. Si de l resulta que la prestacin correspondiente es puramente econmica, no
tendra cabida la tutela, en cuanto se dirimira el conflicto ante la jurisdiccin ordinaria,
pero si el objeto de la gestin especficamente considerado tiene efecto en la salud y en la
37
vida de una persona por razn de la materia de la cobertura, puede ser viable una accin
de tutela para el fin constitucional de amparar tales derechos fundamentales.
2. Necesidad de practicar exmenes mdicos previos para poder establecer las
preexistencias. Las preexistencias deben determinarse en forma taxativa al suscribirse el
respectivo contrato. Las ofertas, propaganda y promocin de las compaas de seguros en
materia de salud, y de las empresas de medicina prepagada se incorporan al contrato y
obligan a la empresa
De conformidad con los preceptos contenidos en la Ley 100 de 1993, as como en la
jurisprudencia de esta Corte, ha quedado claro que las EPS no pueden aplicar preexistencias
a sus afiliados. Situacin diferente es la existente cuando se trata de contratos de medicina
prepagada, en los cuales se acepta la figura de las preexistencias -afecciones o daos en
la salud de los beneficiarios del respectivo contrato, que por ser anteriores al mismo no
quedan cubiertas por sus clusulas y no se pueden cargar a la cuenta de la compaa de
medicina prepagada- aunque, con miras a la seguridad en el ejercicio de los derechos del
usuario y de la claridad en las relaciones emanadas del convenio, no pueden oponerse al
contratante si no se han contemplado expresamente y por escrito en el contrato desde el
momento de su celebracin, de lo cual se deriva que la respectiva compaa est obligada
a efectuar un examen mdico a cada beneficiario, al momento del ingreso, de modo que le
permita detectar anomalas o enfermedades que no queden cubiertas, dejando la respectiva
constancia, conocida por ambas partes.
Respecto de las preexistencias y el requisito de un examen mdico previo, esta Corporacin
ha expresado:
Se conoce, entonces, como preexistencia la enfermedad o afeccin que ya vena aquejando al
paciente en el momento de suscribir el contrato, y que, por tanto, no se incluye como objeto de los
servicios, es decir, no se encuentra amparada.
Por supuesto, en razn de la seguridad jurdica, las partes contratantes deben gozar de plena
certidumbre acerca del alcance de la proteccin derivada del contrato y, por tanto de los servicios
mdico asistenciales y quirrgicos a los que se obliga la entidad de medicina prepagada y que, en
consecuencia, pueden ser demandados y exigidos por los usuarios.
As las cosas, desde el momento mismo de la celebracin del contrato, quienes lo suscriben deben
dejar expresa constancia, en su mismo texto o en anexos incorporados a l, sobre las enfermedades,
padecimientos, dolencias o quebrantos de salud que ya sufren los beneciarios del servicio y que, por
ser preexistentes, no se encuentran amparados.
Para llegar a esa denicin, bien puede la compaa practicar los exmenes correspondientes, antes
de la suscripcin del convenio, los cuales, si no son aceptados por la persona que aspira a tomar
el servicio, pueden ser objetados por ella, lo cual dar lugar -obviamente- a que se practiquen de
nuevo por cientcos diferentes, escogidos de comn acuerdo, para que veriquen, conrmen, aclaren
o modiquen el dictamen inicial.
Sobre esas bases, determinada con claridad la situacin de salud vigente a la fecha del contrato en
lo que respecta a cada uno de los beneciarios, se deben consignar de manera expresa y taxativa las
preexistencias, de modo que las enfermedades y afecciones no comprendidas en dicha enunciacin deben
ser asumidas por la entidad de medicina prepagada con cargo al correspondiente acuerdo contractual.
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisin. Sentencia T-533 del 15 de octubre de 1996).
Las enfermedades o padecimientos que tengan rango de preexistentes deben estar previstas,
con la precisin y en la oportunidad que la transcrita jurisprudencia exige, y no pueden
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quedar librados a posteriores y siempre sorpresivas verificaciones mdicas de carcter
retroactivo, generalmente contrarias al inters del paciente.
Esta Sala no tiene duda acerca de que la compaa de seguros no puede deducir a posteriori
una preexistencia, para oponerla al afiliado y negar atencin, pues al hacerlo contradice el
sentido mismo de tal figura. Es previa y debe conocerse de antemano, para que la entidad
y quien con ella contrata sepan con certeza qu aspectos de la salud de los beneficiarios
no se encuentran amparados.
Pero, adems, si la compaa, en su propaganda, o al anunciar o promocionar sus servicios,
o al enviar a sus posibles clientes cotizaciones que detallan las ventajas de contratar con
ella -como acontece en este caso-, ofrece cierta cobertura, y por esa causa una persona
decide tomar la pliza, aqulla est obligada en los trminos de la oferta, que si son
desconocidos, modificando sus alcances, ya en ejercicio del contrato y causando dao o
amenaza a derechos fundamentales, dan lugar a que ante los jueces de tutela la empresa
deba responder, cobijando todo aquello que prometi a los eventuales tomadores del
seguro.
En sntesis, las ofertas, propaganda y promocin de las compaas de seguros, en materia
de salud, y de las empresas de medicina prepagada, en las cuales se prometen ciertos
beneficios generales o una determinada cobertura con el mismo carcter general, se
incorporan al contrato que se celebre y obligan a la compaa que los ofreci. Slo este
principio salvaguarda la buena fe en la relacin contractual e impide que las personas
resulten engaadas o inducidas a error al suscribir contratos de esta naturaleza.
En el expediente obra copia del contrato suscrito por el esposo de la accionante, Julio
Garca, con la compaa Pan American de Colombia S.A., Compaa de Seguros de
Vida S.A., el cual se denomina Pliza Colectiva de Gastos Mdicos Mayores (Seguro a
trmino renovable sin participacin), con vigencia entre el 1 de mayo de 1998 y el 1 de
mayo de 1999, en el cual se dej consignado:
Pan American de Colombia Compaa de Seguros de Vida S.A. que en adelante se denominar la
Compaa, de conformidad con las condiciones y estipulaciones de esta pliza, conviene en reembolsar
al asegurado principal o por intermedio del tomador (o reembolsar directamente a los proveedores)
los gastos que con nes teraputicos se hayan efectuado para el tratamiento de las enfermedades
o lesiones que mdicamente se determinen como sobrevenidas dentro del perodo de vigencia de
la cobertura individual y slo hasta la cantidad indicada en cada uno de los renglones del cuadro de
benecios. El seguro es de mera indemnizacin y nunca podr ser ocasin de utilidad o ganancia para
los asegurados.
En la cotizacin enviada en marzo de 1999 a Garca (la carta no tiene fecha exacta),
Jos Castaeda, asesor financiero y en seguros, actuando a nombre de Pan American de
Colombia, manifest que la pliza ofrecida para la aqu demandante, una mujer de 32
aos, cubra desde una consulta mdica hasta cirugas mayores y que lo concerniente
a este ltimo aspecto poda llegar a un mximo de sesenta millones de pesos (folios 2 y
siguientes del cuaderno de pruebas).
Es claro que, entre las exclusiones que all y en el contrato celebrado fueron sealadas,
no se encontraba el padecimiento ocasionado por la cada de la actora, ocurrida en su
residencia durante la vigencia del contrato.
Resulta, entonces, que, segn lo ofrecido y lo pactado, tena ella derecho a la cobertura en
cuanto a dicho percance, y que la negativa de la compaa a reconocerlo as afecta la salud
de la paciente y pone en peligro su integridad personal.
39
En otro aspecto del anlisis, es necesario distinguir entre la medicina prepagada o el POS
a cargo de las EPS y un contrato de gastos mdicos mayores como el que existe con la
peticionaria, pues son figuras bien distintas con alcances igualmente diferentes. Mientras en
los dos primeros casos, los de medicina prepagada y EPS, se trata de entidades prestatarias
de servicios de salud, en el caso de los contratos de gastos mdicos con una compaa de
seguros no se est frente a una entidad que tenga a su cargo la prestacin de estos servicios;
se trata de una compaa de seguros con la cual se pacta un reembolso de los gastos que
se hayan efectuado para el tratamiento de enfermedades o lesiones que mdicamente se
determinen, con un tope mximo de cubrimiento, que en el presente caso es de sesenta
millones de pesos.
No obstante, para la Corte es evidente que la oposicin de preexistencias no contempladas
previamente o la elusin de la responsabilidad de la compaa en este tipo de contratos,
aunque no se traduzcan en la obligatoriedad de que sta preste servicios clnicos, mdicos o
quirrgicos, puede llevar a efectos similares a los que se ocasionan en contratos de medicina
prepagada cuando no cubren lo que se han comprometido a cubrir, con el consiguiente
perjuicio para la salud de los contratantes, y aun con riesgo para derechos fundamentales
en conexin con ella.
Por otra parte, en el caso que se examina, segn la informacin suministrada, al suscribir
el contrato la peticionaria diligenci un formulario o cuestionario acerca de su estado de
salud, pero no aparece que se hubiese realizado un examen mdico directo, encaminado
a determinar las enfermedades preexistentes.
Se argumenta por parte de la Compaa aseguradora que el problema de salud que aqueja
a la afiliada es congnito y por lo tanto excluido del cubrimiento que ofrece el contrato.
La Sala encuentra que, al no realizarse el examen mdico en el momento de suscribirse
el convenio y no haberse determinado con claridad las dolencias que ya se traan, no
es posible oponer como preexistencia lo que no se dej consignado desde el principio
para evadir el cubrimiento del tratamiento quirrgico requerido, a lo cual se aade que
la compaa anunci una cobertura total, desde una consulta hasta una intervencin
quirrgica, con un tope nico que correspondi al valor de sesenta millones de pesos.
Cabe, pues, la tutela para proteger los derechos a la salud, a la integridad personal y a la
vida de la beneficiaria.
Debe advertirse, eso s, que, dada la naturaleza de la sociedad demandada, su objeto y los
trminos contractuales, no es posible ordenar que Pan American autorice la intervencin
quirrgica, pues, segn lo expuesto, ella no es una entidad prestadora de servicios de salud,
ni los tiene a su cargo. Se ha comprometido a reembolsar lo que corresponda, hasta el tope
del contrato, por la operacin que requiere la paciente, y es eso lo que est negando, con
una indudable y directa repercusin en la integridad personal y la vida de la accionante.
Esta, con base en el dictamen mdico, y bajo la responsabilidad profesional de quien la ha
ordenado, debe obtener que se le practique la ciruga, si bien bajo la seguridad de que, a
posteriori, el valor de la misma le debe ser reembolsado en desarrollo del contrato, sin que
Pan American pueda alegar preexistencia alguna ni excusarse de cumplir los trminos de
la cobertura que anunci.
La Sala revocar parcialmente la sentencia de segunda instancia, en cuanto puede afectarse
en forma grave la salud de la peticionaria si se insiste en ellas.
DECISION
En mrito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisin de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin,
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RESUELVE:
Primero.- REVOCAR, por las razones expuestas en esta providencia, el fallo del
Juzgado Trece Civil del Circuito de Santa Fe de Bogot, proferido el 25 de agosto
de 1999, al resolver sobre la accin de tutela incoada por Guertty Norella Ramrez
Bernal contra la empresa Pan American de Colombia, Compaa de Seguros de
Vida S.A..
Segundo.- ORDENAR a Pan American de Colombia, Compaa de Seguros de Vida
S.A., que al aplicar los trminos del contrato suscrito con Guertty Norella Ramrez,
no podr alegar preexistencias que no hubieren sido expresamente y por escrito
determinadas al momento de su suscripcin, ni abstenerse de cobijar aspectos de
cobertura que resultaban de lo anunciado al contratante.
Tercero.- Por Secretara LBRESE la comunicacin de que trata el artculo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Notifquese, comunquese, publquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado
FABIO MORON DIAZ Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General
BIENES NOCIVOS PARA LA SALUD- Decomiso preventivo- DECOMISO PREVENTIVO DE PRODUCTOS
ELABORADOS CON INSUMOS TOXICOS-Trascendencia pblica as tenga repercusiones
econmicas/DERECHO A LA SALUD DEL CONSUMIDOR-Utilizacin de sustancia qumica prohibida
en fabricacin de productos alimenticios
El decomiso preventivo de productos elaborados con insumos txicos, su destruccin, la prctica de
pruebas qumicas, entre otros procedimientos sanitarios, son hechos que trascienden al pblico y no
pueden permanecer en la clandestinidad, as ello tenga repercusiones econmicas para los agentes
involucrados. No puede pretender una rma que usa como insumo una sustancia txica prohibida, peligrosa
para la salud humana, que el informe de la autoridad sanitaria no se conozca por el pblico, ms an
si parte de la produccin por este motivo fue decomisada. Si el nivel de ventas desciende y se reduce
su participacin en el mercado, ello obedece a la conducta ilegal e inmoral de la empresa. No puede
exigir quien ha contaminado un producto alimenticio o utilizado en su fabricacin una sustancia qumica
prohibida, que sobre esto se mantenga el sigilo a n de no perder clientes, como si el nivel de ventas
debiera mantenerse o incrementarse a toda costa sin tener en cuenta la salud de los consumidores, y por
fuera de toda consideracin acerca de las estrategias lcitas o ilcitas empleadas para ello. El derecho a la
ganancia es legtimo y se garantiza por el derecho; pero no es tan absoluto como para asegurarlo a quien
se lucra envenenando a la poblacin.
DERECHO A LA SALUD DEL CONSUMIDOR FRENTE AL DERECHO A LA GANANCIA-Conocimiento
por el pblico de informe de autoridad sanitaria sobre contaminacin de productos alimenticios
DEBER DE SOLIDARIDAD-Informacin sobre empleo de sustancia qumica prohibida en alimento
bsico
DERECHO A LA SALUD Y SEGURIDAD DEL CONSUMIDOR Y USUARIO-Productores y
comercializadores de bienes y servicios no la pueden afectar
DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION SOBRE COMPOSICION Y EFECTOS DE BIENES Y
SERVICIOS-Proteccin de salud y seguridad integral
DERECHO A LA SALUD DEL CONSUMIDOR-Prohibicin de usar anhdrido sulfuroso como insumo
en la produccin de panela
INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS-Adopcin de medidas
sanitarias preventivas o imposicin de sanciones
Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO CIFUENTES MUOZ
T-333 de 2000
Sala Tercera de Revisin
41
42
Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisin
Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muoz
Sentencia T-333/00
Accin de tutela instaurada por Carlos Alberto Ledesma O. contra la Federacin
Nacional de Productores de Panela - Fedepanela
Santa fe de Bogot, D.C., marzo veintitrs (23) de dos mil (2000).
La Sala Tercera de Revisin de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados
Eduardo Cifuentes Muoz, Carlos Gaviria Daz y Jos Gregorio Hernndez Galindo, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisin del fallo adoptado por el Juez Cuarenta Penal del Circuito de
Bogot y la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogot, dentro de la
accin de tutela instaurada por Alberto Ledesma O. contra la Federacin Nacional de
Productores de Panela - FEDEPANELA -.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
El da 5 de marzo de 1999 el Instituto Municipal de Salud de Pereira decomis 88 bolsas de
panela marca V, producidas por Panela del Valle E.A.T., en el establecimiento de comercio
Mercasa, en la ciudad de Pereira. Dicha panela fue sometida a un anlisis de laboratorio,
que dio como resultado trazas de anhdrido sulfuroso (SO2), sustancia cuya presencia
est prohibida en la panela. Las muestras y las contramuestras fueron depositadas en una
bodega de la entidad municipal y, el da 12 de marzo (folio 23 del segundo cuaderno),
fueron hurtadas. Por este hecho se ha iniciado proceso penal.
El da 8 de abril, en un retn de alimentos, la misma entidad tom muestras de la Panela
marca V. Dicho producto fue congelado y posteriormente sometido a anlisis de laboratorio.
Los resultados arrojaron, nuevamente, rastros de SO2. El da 9 de abril se someti a control
una de las contramuestras, la cual dio el mismo resultado. Por tal motivo, se procedi
al decomiso y desnaturalizacin de las muestras, las que se depositaron en un relleno
sanitario.
El ciudadano Carlos Ledesma, gerente de Panela del Valle EAT, envi al Instituto Municipal
de Salud de Pereira copias de los anlisis que el servicio de salud del Valle realiz sobre
muestras de panela tomadas en el Trapiche Lucerna - sitio donde se produce la panela
marca V -, y de panela marca V, tomadas de establecimientos de comercio en la ciudad de
Cali, en los que se seala que no existen rastros de anhdrido sulfuroso (SO2). Lo anterior,
con el objeto de demostrar que la panela producida por Panela del Valle EAT cumple con
los requisitos de ley.
Mediante comunicacin del 6 de mayo de 1999, numerado con el 2277, dirigida al seor
Ledesma, el Instituto Municipal de Salud de Pereira hace un recuento pormenorizado de
los hechos del 5 de marzo y del 8 de abril; asegura que la informacin que se recibi del
servicio de salud del Valle es inaceptable por tratarse de muestras tomadas de lotes, en
lugares y de marcas distintas. Finalmente, sostiene que la contramuestra oficial, tomada el
12 de abril, en poder del instituto, sera enviada al Instituto Nacional de Salud, para que
dicha entidad emitiera una decisin definitiva.
El da 2 de junio de 1999, el Gerente de FEDEPANELA envi a Luz Helena Arango, Jefe de
Compras de CADENALCO S.A. el siguiente mensaje por va FAX:
42
43
Ref: Remisin documento Instituto Municipal de Salud
Anexo enviamos para su informacin y nes pertinentes el Documento N 2277 del Instituto Municipal
de Salud del Valle (se reere al de Risaralda), con relacin a los anlisis de panelas realizados a las
Panelas del Valle E.A.T., de propiedad del Seor Carlos Alberto Ledesma O.
Esperamos que ustedes tomen atenta nota al respecto.
FIRMADO
LUIS FERNANDO LONDOO R.
Gerente.
El mismo da se envi a German Jaramillo Olano, Presidente de Cadenalco S.A., el siguiente
mensaje:
Ref: Remisin documento Instituto Municipal de Salud
Anexo enviamos para su informacin y nes pertinentes el Documento N 2277 del Instituto Municipal
de Salud de Risaralda, con relacin a los anlisis de panelas realizados a las Panelas del Valle E.A.T.,
de propiedad del Seor Carlos Alberto Ledesma O.
Este documento tambin fue remitido por nosotros a la Doctora Luz Eugenia Arango, Jefe del
Departamento de Compras, de esa misma entidad.
Esperamos que esta informacin pueda ser tenida en cuenta por Ustedes y nos apoyen en el proceso
de mejoramiento de la calidad de la panela y la posterior depuracin del mercado panelero.
FIRMADO
LUIS FERNANDO LONDOO R.
Gerente.
Este mismo mensaje fue enviado a Jos Perea, Jefe de Compras de MERCAR, el da 1 de
julio de 1999.
De acuerdo con lo expresado por el demandante, a raz de estos mensajes, las principales
cadenas caleas, que con tanto trabajo ganamos (ejemplo Cadenalco, Belalcazar, Mercar,
etc.) retirarn nuestra mercanca de sus anaqueles y cancelarn los pedidos. Es as como
nuestras ventas han disminuido en un 50% por ciento y ha sido difcil convencerlos pues
desde su punto de vista, entratndose del mercado panelero, Fedepanela tiene la palabra.
Fedepanela, adems de enviar los mensajes antes mencionados, adopt la decisin de
abstenerse de entregarle a Panela del Valle E.A.T. las etiquetas que sirven de constancia
de pago de la cuota panelera. El gerente de la empresa demandante solicit al gerente de
Fedepanela que explicara las razones de su decisin. En comunicacin del 9 de julio de
1999, el gerente de Fedepanela le manifest al seor Ledesma que:
Como es de su conocimiento, la Federacin esta en la obligacin de vigilar y proteger dentro del marco
legal vigente a los productores paneleros, la calidad de producto y el inters de los consumidores tanto
a nivel nacional como internacional.
En tal sentido se vienen fortaleciendo nuestras acciones en varios frentes de trabajo pero ante todo con
las diferentes entidades ociales de quienes dependen las acciones de control y vigilancia.
Existe un documento pblico emitido por la Secretaria de Salud de Risaralda de Mayo 6 de 1999 en
donde claramente se dan a conocer los resultados del anlisis de las panelas que usted produce.
Ante este hecho y por considerar que las autoridades competentes que usted viene operando por
fuera de la norma, todas las consignaciones efectuadas por concepto de pagos a esta contribucin
parascal en cuentas del Fondo Nacional Panelero, sin la previa autorizacin de esta Federacin, no
tienen validez alguna.
44
Por consiguiente procedemos a reintegrar los dineros que a partir del mes de mayo ha consignado una
vez usted nos suministre a la mayor brevedad por escrito el nmero de la cuenta en la cual le podemos
efectuar la consignacin.
El da 21 de julio de 1999, el seor Carlos Alberto Ledesma interpuso accin de tutela en contra
del seor Luis Fernando Londoo, en su calidad de gerente general de la Federacin Nacional de
Productores de Panela - FEDEPANELA -, por violacin de sus derechos fundamentales a la honra, al
buen nombre y al debido proceso.
En su concepto, FEDEPANELA viola sus derechos constitucionales cuando considera
exclusivamente lo ocurrido en el departamento de Risaralda (mercanca que no representa
el 2% de la produccin de la empresa), para descalificar la totalidad de la produccin. La
actitud asumida por el gerente general de Fedepanela, no constituye una actitud ajustada
a derecho. En efecto, manifestar pblicamente prevencin contra nuestros productos, sin
permitirnos recurrir a mecanismos de defensa idneos para lograr su desagravio, lesiona
de manera fehaciente el derecho de nuestra empresa al buen nombre, que en otras
circunstancias no sera vulnerado, precisamente porque la deduccin parcializada que se
hace de nuestra mercanca trascendi a un mbito general de conocimiento pblico -
entindase compradores - e indiscriminado, que hace que la imagen de nuestros productos
se tergiverse.
FEDEPANELA, asegura el demandante, no puede suplantar a una autoridad pblica, como
lo es INVIMA, quien es la nica encargada de controlar la calidad de la panela (artculo 21
de la resolucin 002284 del 27 de junio de 1995).
Por lo tanto, solicita que se ordene a FEDEPANELA que, con el mismo despliegue se
rectifique la informacin remitida a los diferentes supermercados.
En relacin con la violacin al debido proceso, considera que la decisin de FEDEPANELA
sobre las consignaciones de las cuotas parafiscales paneleras, se adopt sin seguirse
procedimiento alguno, sino que respondi al capricho del gerente de la entidad.
El juez de instancia envi un cuestionario al demandando. Este, en su escrito, dio
contestacin a la demanda de tutela.
A la pregunta relativa a los parmetros sobre los cuales se emitieron las circulares a las
cadenas de almacenes, FEDEPANELA responde que:
Antes de todo es vital aclararle al Despacho que en ningn momento FEDEPANELA ha emitido circular
alguna a las cadenas de almacenes citadas por usted. Lo que hizo Fedepanela, mediante comunicacin
personalizada dirigida al doctor Germn Jaramillo Olano Presidente de Cadenalco S.A. en Medelln, a
la doctora Luz Eugenia Arango Jefe de Compras de Cadenalco S.A. en Medelln y al seor Jos Perea
Jefe de Compras de Mercar en la ciudad de Cali, fue poner en conocimiento a cada una de las personas
mencionadas, el documento pblico N 2277 de mayo 6 de 1999, que el Instituto Municipal de Pereira
le dirige al seor Carlos Alberto Ledesma, relacionado con los anlisis efectuados a las Panelas del
Valle E.A.T., y en virtud de la importancia del contenido de la mencionada comunicacin se le solicita
sea tenida en cuenta por la entidad a la que se le dirige, solicitndole el apoyo para el mejoramiento de
la calidad de la panela y la posterior depuracin del mercado panelero.....
Ahora bien, dichas comunicaciones son dirigidas por la Federacin como ente que aglutina a los
productores de panela del pas, y el cual entre muchas de sus funciones est la de procurar que la
panela sea producida y comercializada dentro de los claros parmetros establecidos tanto en la Ley 40
de 1990 como en sus Decretos Reglamentarios y dems normas concordantes.
Igualmente, cuando una Entidad de Salud comunica a Fedepanela los resultados de los anlisis
practicados a las muestras y contramuestras de las panelas producidas por una determinada persona,
45
los cuales concluyen inobjetablemente que dichas panelas contienen sustancias prohibidas por la
Ley para la produccin de las mismas, no puede hacer caso omiso a la obligacin tanto legal como
constitucional que tiene toda persona y/o entidad de bien, de poner en conocimiento a las personas
que pudiesen en un momento dado verse involucradas al adquirir para su posterior reventa productos
que contengan sustancias nocivas que afectan la calidad nutritiva de un producto o pongan en peligro
la salud humana.........
En cuanto a los cargos de la demanda, el Gerente de Fedepanela expresa su rechazo.
Asegura que no es posible calificar de violatoria la conducta de la entidad, pues (i) la
informacin que se suministr a las distintas cadenas de supermercados fue emitida por la
autoridad competente en la materia y (ii) que, dado que el consumo de panela que tenga
SO2 (panela adulterada) representa un peligro para la salud humana, la entidad tiene el
deber jurdico y moral de poner en conocimiento a la opinin pblica de estos hechos.
Sobre la presunta violacin al debido proceso, seala que de las normas vigentes (Ley 40
de 1990 y Decreto 719 de 1995) nicamente le autorizan a FEDEPANELA entregar las
etiquetas que sirven de comprobante de pago de la cuota de fomento panelero a aquellos
productores de panela que cumplan con los requisitos de ley:
la obligacin de Fedepanela es la de entregar etiquetas a todas las personas naturales y jurdicas
QUE PRODUZCAN Y VENDAN PANELA DENTRO DE LAS ORMAS ESTABLECIDAS EN LA LEY 40
DE 1990 Y DEMAS NORMAS RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PANELERA, como constancia
de pago de la cuota de fomento, pero en ningn momento dichas etiquetas constituyen un sello de
calidad.
Por consiguiente, cuando Fedepanela tiene conocimiento del resultado de las investigaciones
adelantadas por las autoridades de salud correspondientes, respecto que el producto producido por
una determinada persona es PANELA ADULTERADA, no puede suministrarle las etiquetas que dicho
productor exija, por el simple hecho de que este ltimo hubiese consignado una determinada cantidad
de dinero, supuestamente en cumplimiento de lo establecido en la Ley frente a la cuota de fomento,
porque Seora Juez, la obligacin de Fedepanela de entregar las etiquetas es por concepto de la
venta de PANELA como lo establece la Ley y no por concepto de un producto diferente y que a la luz
de los resultados emanados de una autoridad de salud competente, estos son panela adulterada
(Maysculas y negrillas en el original).
Finalmente, sostiene que la produccin de panela adulterada est consagrada en nuestro
Cdigo Penal como delito, como se puede observar en la simple lectura del Artculo 206
de dicho ordenamiento... y le solicita al juez que, en caso de que el Instituto Municipal
de Salud de Pereira no hubiese presentado la respectiva denuncia, que en desarrollo de lo
dispuesto en el inciso segundo del Artculo 25 del C. de P.P. a poner en conocimiento a la
autoridad penal competente el ilcito a que nos hemos venido refiriendo.
2. Sentencias objeto de revisin
2.1 Sentencia de primera instancia
La demanda de tutela fue presentada ante el juzgado diecinueve penal del circuito de
Cali. Sin embargo, debido a que el demandado tiene su domicilio en la ciudad de Bogot,
dicho juzgado estim que el proceso deba tramitarse ante un juez penal del circuito de
esta ltima ciudad. Remitido el proceso, fue tramitado ante el juzgado cuarenta penal del
circuito de Bogot.
El da diecisiete (17) de agosto de mil novecientos noventa y nueve (1999), la Juez cuarenta
penal del circuito de Bogot dict fallo de primera instancia, en el cual deneg, por
improcedente, la tutela presentada por el seor Carlos Alberto Ledesma Osorio contra la
Federacin Nacional de Productores de Panela - FEDEPANELA -.
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En concepto de la Juez 40 Penal del Circuito de Bogot, en el presente caso no se renen
los requisitos necesarios para que proceda la tutela contra particulares. En primer lugar,
sostiene que FEDEPANELA es una entidad privada, sin nimo de lucro, que no tiene nexo
alguno con el Estado y que no presta servicios pblicos.
Asegura que el demandante cuenta con otros medios de defensa judicial, a travs del
proceso penal o ante la jurisdiccin civil por va de reclamacin de perjuicios, para lograr
la proteccin de su honra y buen nombre. Por otra parte, sostiene que no se presenta
subordinacin, ya que el concepto de dependencia o subordinacin constituye elemento
del contrato de trabajo y no existe entre aqul y la entidad accionada FEDEPANELA,
relacin laboral.
Finalmente, estima legtima la conducta de FEDEPANELA al comunicar los resultados de
las investigaciones adelantadas por el Instituto Municipal de Salud de Pereira:
Tales circunstancias [comunicacin de los resultados de las investigaciones y efectos perjudiciales para
la salud humana del contenido de la panela producida por el demandante], a todas luces no involucra ni
el buen nombre, ni la honra del accionante seor LEDESMA OSORIO, pues simplemente la asociacin
gremial asumi una posicin de defensa, ante el riesgo o peligro de consumirse aqul producto y en
pro de los intereses de la agremiacin panelera, con la visin de depurar el mercado, proteger sus
derechos y de los dems asociados los cuales en la produccin deben observar la reglamentacin legal
establecida en defensa de la salud de los consumidores en general.
En relacin con la entrega de las etiquetas, la juez considera que se trata de un asunto
interno de la Federacin Nacional de Productores de Panela:
Respecto de la cuota de Fomento panelero, contribucin de orden parascal, la determinacin
adoptada por la entidad accionada de negar a la empresa de propiedad mayoritaria del accionante
seor CARLOS ALBERTO LEDESMA OSOSRIO, los stickers, para la comercializacin del producto,
aquella corresponde al fuero interno de la misma agremiacin dentro del mbito de su reglamentacin.
Esto es cumplir con los requisitos de calidad para el consumo humano
2.2. Impugnacin de la sentencia de primera instancia
El demandante present escrito de impugnacin contra la sentencia de primera instancia.
En l, recoge los argumentos contenidos en el escrito de demanda, pero aade que la Ley 40
de 1990 no le asigna a FEDEPANELA ninguna funcin relacionada con la fiscalizacin de
la calidad de la panela. Se apoya en los artculos 4 y 5 de la misma ley, que establecen las
sanciones imponibles a quienes incurran en violacin de las normas de calidad aplicables
a la panela, las cuales debern ser impuestas por las autoridades locales de salud. As,
estima que FEDEPANELA usurp las funciones que le compete a las mencionadas entidades
pblicas.
2.3 Sentencia de segunda instancia
Mediante sentencia del 28 de octubre de 1999, la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Santa Fe de Bogot dict sentencia en la que revoc la decisin de
primera instancia y, en cambio, concedi la tutela.
En opinin del Tribunal, en el presente caso se observa una clara situacin de indefensin
y subordinacin del demandante respecto de FEDEPANELA, ya que con el envo de los
comunicados a los distintos almacenes distribuidores del producto provoc de facto una
crisis al interior de Panela del Valle.
En cuanto a la solicitud de rectificacin de informacin, por vulneracin de los derechos
al buen nombre y a la honra de Panela del Valle E.A.T., el tribunal toma en consideracin
47
que FEDEPANELA nunca envi informacin en la que se precisara cul mercanca contena
SO2, lo que permita pensar que toda la produccin estaba afectada, cuando, segn lo
indica el demandante, la muestra nicamente era representativa del 2% de la produccin.
Por otra parte, explica la sala, de las comunicaciones y resultados de los anlisis realizados
por la Secretara de Salud del Valle a los productos de Panela del Valle E.A.T., en los das
18 de mayo, 18 de junio y 18 de julio, que aporta el demandante, se desprende que el
problema de calidad que detect el Instituto Municipal de Salud de Pereira fue superado,
pero el nombre de su empresa qued enlodado para siempre con las comunicaciones
enviadas por FEDEPANELA a los almacenes comercializadores de este producto [panela],
lo que le est repercutiendo negativamente a Panela del Valle E.A.T, a punto de que sus
ventas estn casi paralizadas.... Por lo tanto, se tutelan los derechos al buen nombre y a la
honra de Panela del Valle E.A.T. y se ordena a FEDEPANELA que rectifique la informacin,
en el trmino de 48 horas.
En relacin con la cuota panelera, el Tribunal es de la opinin de que no puede calificarse
a FEDEPANELA como un simple particular, puesto que ejerce una clara funcin pblica:
[c]uando [FEDEPANELA] recauda aportes parascales los cuales se denominan cotas de fomento
panelero, valores que abona a un fondo del Ministerio de Agricultura y expide las etiquetas de pago que
son necesarios para que el comerciante los adhiera a sus productos y as ponerlos en el mercado...
Ello implica que su actuacin est sometida, en esta materia, a los requisitos propios de las
actuaciones administrativas.
La Ley 40 de 1990 establece las sanciones imponibles a quienes incumplan las normas
sobre calidad: multa la primera vez, cierre temporal en caso de reincidencia y, a la tercera,
cancelacin del registro de inscripcin. En el proceso no existe prueba alguna que indique
que a la sociedad demandante se le haya impuesto sancin alguna razn por la cual, el
proceder de FEDEPANELA vulnera el debido proceso y se constituye en una va de hecho
su negativa a entregarle los stickers a la persona jurdica accionante....
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. El primer aspecto del fallo de instancia que debe ser examinado por la Sala se refiere a la
orden que se imparte a Fedepanela, entidad demandada, para que rectifique la informacin
suministrada a algunos expendedores de panela acerca de la calidad de la panela producida
por la empresa que gestiona el actor. La rectificacin se impone, segn el Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogot, en razn de que los anlisis practicados por el
Instituto Municipal de Salud de Pereira - que fueron remitidos a los distribuidores por parte
de Fedepanela - slo se predican de una fraccin de la produccin de la empresa Panela
del Valle E.A.T. De otra parte, anota el Tribunal, muestras posteriores efectuadas por el
Laboratorio Departamental de Salud del Valle del Cauca, a instancia del actor, demuestran
que el defecto ha sido superado.
Se cuestiona la legitimidad del comportamiento asumido por la asociacin de productores
de panela - Fedepanela -, la cual luego de recibir un informe minucioso de una autoridad
sanitaria, sobre la presencia de una sustancia txica en el producto elaborado por la empresa
Panela del Valle E.A.T., comunic ese hecho a algunos comercializadores. A este respecto,
conviene precisar que a la luz de la legislacin vigente est expresamente prohibida la
utilizacin de [h]idrosulfito de sodio, anilinas, colorantes txicos y dems contaminantes
y mieles de ingenio que afecten la calidad nutritiva de la panela o pongan en peligro la
salud humana (Ley 40 de 1990 art. 5). El informe de la autoridad sanitaria seala que
en las muestras respectivas se detect la incorporacin de la sustancia qumica prohibida
- SO2 -, la cual pone en peligro la salud humana.
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48
El informe indicado efectivamente fue rendido por el Instituto Municipal de Salud de
Pereira y, como se desprende de su lectura, se expone all el resultado obtenido del anlisis
de diferentes muestras del producto elaborado por la firma Panela del Valle E.A.T. De otro
lado, las cartas remisorias cursadas por Fedepanela sustancialmente no agregan ningn dato
a lo que se seala en el documento expedido por ese instituto, ni tampoco se asevera en
ellas que todos los lotes de panela originados en esa misma fbrica adolezcan de indntico
defecto. Por lo dems, no se remite a duda que la comunicacin de la entidad municipal
sea un documento pblico y, pueda, por tanto, ser conocida por cualquier persona, mxime
si se tiene presente el inters general que reviste el asunto en ella tratado.
El gremio de los paneleros, a travs de Fedepanela, al divulgar entre algunos distribuidores,
el documento emitido por la autoridad sanitaria, no falsific la verdad ni distorsion los
hechos, ni afect ningn mbito de intimidad. En estas condiciones, resulta contrario a
derecho obligar a esta asociacin a desmentir su dicho, el cual se sustenta en un documento
irrefregable. La circunstancia de que con posterioridad la firma comprometida en este ilcito
proceder hubiese sometido a examen qumico ciertas muestras, no niega en absoluto que
las que se extrajeron antes de otros lotes por parte de la autoridad sanitaria de Pereira
resultaron portadoras de la sustancia prohibida.
El decomiso preventivo de productos elaborados con insumos txicos, su destruccin,
la prctica de pruebas qumicas, entre otros procedimientos sanitarios, son hechos que
trascienden al pblico y no pueden permanecer en la clandestinidad, as ello tenga
repercusiones econmicas para los agentes involucrados. No puede pretender una firma
que usa como insumo una sustancia txica prohibida, peligrosa para la salud humana, que
el informe de la autoridad sanitaria no se conozca por el pblico, ms an si parte de la
produccin por este motivo fue decomisada. Si el nivel de ventas desciende y se reduce su
participacin en el mercado, ello obedece a la conducta ilegal e inmoral de la empresa. No
puede exigir quien ha contaminado un producto alimenticio o utilizado en su fabricacin
una sustancia qumica prohibida, que sobre esto se mantenga el sigilo a fin de no perder
clientes, como si el nivel de ventas debiera mantenerse o incrementarse a toda costa sin
tener en cuenta la salud de los consumidores, y por fuera de toda consideracin acerca de
las estrategias lcitas o ilcitas empleadas para ello. El derecho a la ganancia es legtimo y
se garantiza por el derecho; pero no es tan absoluto como para asegurarlo a quien se lucra
envenenando a la poblacin.
Razones de empresa, absolutamente ilegtimas, que deben ser objeto de investigacin
penal, no pueden llevar a que la persona que ha cumplido un deber de solidaridad -
informar a otros sobre el empleo en un alimento bsico de una sustancia qumica prohibida
-, con el fin de prevenir el peligro a la salud asociado al consumo humano, sea obligada a
retractarse con el objeto de restablecer el inexistente derecho de quien introdujo un txico
en la panela. No puede olvidarse que los productores y comercializadores de bienes y
servicios, no pueden atentar contra la salud y la seguridad de los consumidores y usuarios
(C.P. art. 78). Tampoco puede desvalorizarse el deber consagrado en el artculo 95-2 de
la C.P.: Obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones
humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas.
2. Los bienes y servicios ofrecidos a los consumidores, que son producidos mediante
procedimientos ms o menos complejos y en los que se emplean diversas materias primas y
elementos, pueden generar riesgos de distinta ndole a los consumidores y al ambiente. En
unos casos existe conciencia sobre este punto y sobre los niveles de tolerancia o inocuidad.
En cambio, en muchos casos los efectos negativos actuales o potenciales, singulares o
combinados, se ocultan, se desconocen o se infravaloran por la comunidad cientfica y
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los empresarios. El conocimiento relativo a los productos y a los servicios ofrecidos, no
solamente no es uniforme sino que es desigual entre las personas y los pases, pese a que el
riesgo creciente se difumina en toda la sociedad y puede manifestarse en forma catastrfica.
La asimetra de poder resultante donde la persona y los colectivos, sobre los que se cierne
en mayor medida el riesgo difuso procedente del mundo de la produccin y se exponen
inermes a los peligros ms desconocidos o conocidos pero imbatibles, debe invertirse. La
toma de decisiones sobre el proceso productivo, la investigacin, la ciencia y la tecnologa,
tienen un contenido poltico indudable, puesto que afectan la vida de las personas y las
condiciones ambientales. A partir de esta premisa, justamente con el fin de reducir la
aludida disparidad, los miembros de la comunidad, tienen el derecho constitucional de
acceder a la informacin detallada y relevante sobre la composicin y efectos de los bienes
y servicios que ingresan al mercado y, desde luego, en los distintos mbitos participativos
tienen tambin derecho a incidir tambin sobre los tipos de produccin y consumo que
sean acordes con un desarrollo sostenible y con la proteccin de su salud y seguridad
integral.
En el caso de la panela, es claro que el empleo del anhdrido sulfuroso genera serios
peligros para la salud humana. Respecto a este producto, como bien podra ocurrir con
tantos otros, las condiciones y procedimientos de su elaboracin no se han considerado
como pertenecientes a la esfera exclusiva y excluyente del empresario o del cientfico,
sino que en este campo se ha estimado necesaria la intervencin de toda la sociedad, la
cual ha considerado pertinente recurrir al principio democrtico para prohibir el uso de
esa sustancia qumica como insumo utilizable en su elaboracin. En la sociedad actual,
la poltica necesariamente ha de ocuparse de estos temas, puesto que las dimensiones
manifiestas y latentes de los riesgos que se crean y ciernen en todo momento sobre la
sociedad y los individuos, sin consideracin de clase, no puede escapar a los centros de
decisin colectiva. Por consiguiente, los derechos de participacin - ms all del circuito
formal de la mera representacin -, tienen una definitiva y fecunda proyeccin en la
identificacin de riesgos y en la procura de un sistema de produccin que no sea fuente de
peligros para la persona humana y generadora de daos al ambiente.
No cabe, pues, censurar, la actuacin de la asociacin demandada, que ha contribuido
con su actuacin a que la comunidad se entere de un riesgo actual sobre la salud de los
consumidores, riesgo ste que por su gravedad fue objeto de debate democrtico y sobre
el que existe tanta conciencia que se ha expresado en la prohibicin de usar el anhdrido
sulfuroso como insumo en la produccin de la panela. Los derechos de los consumidores,
por esencia de carcter difuso, slo pueden ejercitarse activamente si ellos disponen de
informacin adecuada y oportuna. El hecho de que los datos provengan de la asociacin
que aglutina a los productores, no es lo usual, pero ello no demerita la informacin que
se suministra sobre la base de la verdad. Por el contrario, no deja de ser reconfortante que
este gremio propugne las mejores condiciones de produccin y de calidad de un bien de
consumo popular.
3. El segundo aspecto de la sentencia de instancia que debe analizarse es el relativo a
la negativa de Fedepanela para recaudar la cuota de fomento panelero - contribucin
parafiscal establecida por la ley 40 de 1990 - que pretende cancelar la empresa Panela del
Valle E.A.T. La asociacin demandada justifica su abstencin sealando que no obstante
tener el carcter de administradora de los dineros recaudados mediante esta contribucin
parafiscal, no puede cumplir su funcin frente a una empresa que produce panela adulterada.
Por ello no le ha entregado las correspondientes etiquetas a la mencionada empresa, lo que
se hace como consecuencia del pago de la cuota y sin las cuales el producto no puede
legalmente ingresar al mercado.
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El derecho a informar y, en este caso, el deber de hacerlo, ampara plenamente la conducta
de la asociacin dirigida a coadyuvar la produccin panelera ajustada a los requerimientos
de calidad establecidos en la ley. En cambio, la funcin de recaudo a ella confiada en virtud
de la ley, no puede ser utilizada para perseguir fines distintos de la percepcin de los fondos
que obligatoriamente los productores de panela deben entregarle a ttulo de contribucin
parafiscal. Los productores tienen el deber de cancelar la cuota de fomento panelero. No
puede, en consecuencia, la entidad encargada del recaudo, negarse a recibir estos pagos
e impedir que se cumpla la obligacin tributaria. El comportamiento de la asociacin
implica, de un lado, dejar de ejecutar la funcin que legalmente se le ha delegado; de otro
lado, obstaculizar la observancia del deber tributario por parte de los obligados a pagar una
determinada contribucin parafiscal.
Se percibe que el propsito de Fedepanela puede resultar loable: limitar el recaudo a los
productores que se ajusten a las pautas y parmetros legales de elaboracin del producto.
Por ello slo a stos se les suministrara las etiquetas, sin las cuales las panelas producidas
no pueden entrar a la fase de distribucin y comercializacin. Sin embargo, esta decisin
de la asociacin la convierte en autoridad dotada de competencias punitivas. Esto ltimo
no es posible, dado que la ley slo le ha otorgado competencias en lo que respecta al
recaudo y administracin de la cuota de fomento panelero. La ley ha determinado los
supuestos de infraccin - entre otros el uso de sustancias txicas -, y ha sealado las
autoridades encargadas de adoptar las medidas sanitarias preventivas y de imponer las
sanciones administrativas o penales a los responsables. Igualmente, los procedimientos
preventivos y punitivos se han consagrado en la misma ley; stos no pueden pretermitirse
sin violar el debido proceso.
La Ley 9 de 1979 y el Decreto 3076 de 1979, atribuye al Instituto Nacional de Vigilancia
de Medicamentos y Alimentos - INVIMA - y a las Entidades Territoriales de Salud, con base
en la naturaleza del producto, el tipo de servicio, o el hecho que origina la violacin de las
disposiciones sanitarias o su incidencia sobre la salud individual o colectiva, competencia
para adoptar medidas sanitarias preventivas o para imponer sanciones a las personas y
empresas que violen las disposiciones legales en esta materia (decomiso, amonestacin,
multas, suspensin o cancelacin del registro, congelacin o suspensin temporal de la
venta, destruccin de productos, cierre temporal o definitivo del establecimiento, etc.). En
estas normas se han establecido los procedimientos que deben seguirse para aplicar las
distintas medidas all previstas.
Fedepanela, en consecuencia, no puede arrogarse competencias que exceden el recaudo
de las sumas que deben abonarle los productores de panela. La competencia circunscrita
a este objeto, no puede ejercitarse de manera estratgica con el objeto de generar en
los productores consecuencias materiales - por ejemplo, el retiro del mercado - que slo
podran sobrevenir como consecuencia directa o indirecta de una medida preventiva o
sancionatoria impuesta por la autoridad competente y a travs del procedimiento legalmente
previsto.
Por lo expuesto, se confirmar parcialmente la sentencia del tribunal de instancia, en lo
que tiene que ver con la violacin del debido proceso administrativo y, de otra parte, se
revocar en lo que concierne a la orden de rectificacin que se haba impartido.
III. DECISION
En mrito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisin de la Corte Constitucional,
51
RESUELVE:
Primero.- Revocar parcialmente la sentencia del 28 de octubre de 1999, de la Sala Penal
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogot, en lo que a la proteccin
de los derechos al buen nombre y a la honra del demandante se refiere, y, su lugar, negar
la tutela por estos aspectos.
Segundo.- Confirmar la sentencia del 28 de octubre de 1999, de la Sala Penal del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogot, respecto de la proteccin del debido
proceso.
Tercero.- Ordenar que por Secretara General se enve copia del expediente a la Fiscala
General de la Nacin a fin de que, si resulta procedente se inicie la correspondiente
investigacin penal.
Cuarto.- Ordenar que por Secretara General se enve copia del expediente al Instituto
Nacional de vigilancia de Medicamentos y Alimentos, a fin de que, de conformidad con
sus competencias, adelante la investigacin administrativa sobre la calidad de la panela
producida por Panelas del Valle EAT y con arreglo a las normas legales se adopten las
medidas preventivas o sancionatorias a las que haya lugar.
Quinto.- Por Secretara General, LBRENSE las comunicaciones a que se refiere el artculo
36 del decreto 2591 de 1991
cmplase.
EDUARDO CIFUENTES MUOZ Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Traslado de facultades jurisdiccionales
RAMA JUDICIAL-Ejercicio de facultades jurisdiccionales/PRINCIPIO DE EXCEPCIONALIDAD EN
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Atribucin de facultades jurisdiccionales
A menos que explcita y claramente el legislador no lo exprese, las facultades jurisdiccionales deben ser
ejercidas por la rama judicial. Con base en estos criterios una conclusin se impone sobre la interpretacin
del artculo acusado. En virtud del principio de excepcionalidad en la atribucin de facultades jurisdiccionales
a las autoridades administrativas, debe entenderse que cuando no existe claridad sobre el otorgamiento de
una de esas funciones, la competencia sigue en cabeza de la rama judicial del poder pblico.
INTERPRETACION DE NORMA ACUSADA-Argumento sistemtico
INTERPRETACION SISTEMATICA-Alcance
La interpretacin sistmica con el conjunto de la Constitucin, debe buscar en casos de duda, que en la
medida de lo posible no sean nugatorias las garantas otorgadas a las personas, sino que por el contrario
la norma jurdica sea interpretada como parte de un todo cuyo signicado y alcance debe jarse en funcin
del sistema jurdico al cual pertenece .
PRINCIPIO DE INTEGRIDAD Y COHERENCIA EN INTERPRETACION DE NORMA ACUSADA/
SUPERINTENDENCIA-Apelacin ante autoridad judicial en declaracin de incompetencia y fallo
definitivo
La interpretacin ms acorde con el principio de coherencia e integridad, es aquella que entiende que
la disposicin estipula que el recurso de apelacin contra la decisin en la cual se declara incompetente
o el fallo denitivo deben surtirse ante las autoridades judiciales. En efecto, los argumentos sintctico,
semntico, lgico y sistemtico dan ms fuerza a esta interpretacin, que los criterios sintctico y
teleolgico de la primera interpretacin. De igual forma, tal comprensin del artculo acusado, respeta el
principio constitucional de excepcionalidad en la atribucin de facultades jurisdiccionales a las autoridades
administrativas y evita efectos traumticos para el aparato judicial, que se produciran cuando existen dos
interpretaciones contrarias sobre una misma disposicin.
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Ejercicio de facultades jurisdiccionales/SUPERINTENDENCIA-
Ejercicio de facultad jurisdiccional
APELACION-Significado
La apelacin es un recurso por medio del cual el ordenamiento permite que el superior jerrquico de quien
ha tenido que conocer una causa, pueda revocar o modicar las decisiones tomadas en un proceso. Por
medio de esta gura, el sistema jurdico posibilita caminos para la correccin de sus decisiones, para la
unicacin de criterios jurdicos de decisin y para el control mismo de la funcin judicial.
Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
C-415 de 2002
52
Sala Plena
53
APELACION-Discrecionalidad del legislador en establecimiento de procedencia
APELACION-Eliminacin no afecta necesariamente el debido proceso/PRINCIPIO DE DOBLE
INSTANCIA-No es absoluto
APELACION-Previsin amplia derecho de accin y posibilidad de defensa
JUEZ NATURAL-Garanta
APELACION-Requerimientos para decisin
DERECHO AL JUEZ NATURAL-Garanta fundamental y elemento inescindible del debido proceso
JUEZ NATURAL-Exigencias y lmites especiales al legislador respecto de Constitucin
PRINCIPIO DE UNIDAD JURISDICCIONAL/APELACION-Identificacin de autoridad judicial competente
para trmite
SUPERINTENDENCIA-Funciones jurisdiccionales/PRINCIPIO DE UNIDAD JURISDICCIONAL EN
SUPERINTENDENCIA-Alcance/ FACULTADES JURISDICCIONALES-Procedimiento aplicable-
DECISIONES JURISDICCIONALES- Requisitos para la procedencia de la apelacin-
En los casos en los cuales una superintendencia ejerce funciones jurisdiccionales, esa autoridad
administrativa se convierte en un juez que debe interpretar la ley, darle aplicacin, dirimir conictos y
aplicar el derecho en casos especcos. En virtud del principio de unidad jurisdiccional, dichas entidades
comienzan a compartir la estructura jurisdiccional de quien tena la competencia originalmente Si la
Superintendencia suple excepcionalmente la competencia de un juez dentro de la estructura jurisdiccional
ordinaria, la autoridad judicial llamada a tramitar la apelacin ser entonces el superior jerrquico del juez
al cual desplaz la Superintendencia.
NORMA ACUSADA-Condicionamiento
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-No retroactividad de fallos
Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Montealegre Lynett
Sentencia C-415/02
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso tercero parcial del artculo 148 de
la Ley 446 de 1998 modicado por el artculo 52 de la ley 510 de 1999.
Demandante: Claudia Elena Soto Escobar
Bogot, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil dos (2002)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trmites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la accin pblica de inconstitucionalidad, la ciudadana Claudia Elena Soto
Escobar demand parcialmente el inciso tercero del artculo 148 de la Ley 446 de 1998,
modificado por el artculo 52 de la ley 510 de 1999.
54
Cumplidos los trmites procesales y legales propios del proceso de constitucionalidad,
la Corte Constitucional, odo el concepto del seor Procurador General de la Nacin,
procede a decidir acerca de la demanda de referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuacin se transcribe la norma demandada y se subraya el aparte impugnado.
LEY 446 DE 1998
(julio 7)
Diario Oficial No. 43.335, de 8 de julio de 1998
Por la cual se adoptan como legislacin permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se
modican algunas del Cdigo de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del
Decreto 2279 de 1989, se modican y expiden normas del Cdigo Contencioso Administrativo y se
dictan otras disposiciones sobre descongestin, eciencia y acceso a la justicia.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(...)
ARTICULO 148. PROCEDIMIENTO. (Artculo modicado por el artculo 52 de la Ley 510 de 1999).
El procedimiento que utilizarn las superintendencias en el trmite de los asuntos de que trata esta
parte ser el previsto en la Parte Primera, Libro I, Ttulo I del Cdigo Contencioso Administrativo, en
especial el correspondiente al ejercicio del derecho de peticin en inters particular y las disposiciones
contenidas en el captulo VIII. Para lo no previsto en este procedimiento, se aplicarn las disposiciones
del Proceso Verbal Sumario consagradas en el procedimiento civil.
Las superintendencias debern proferir la decisin denitiva dentro del trmino de los treinta (30) das
hbiles siguientes a la fecha en que se reciba la peticin de manera completa. No obstante, en todo el
trmite del proceso las noticaciones, la prctica de pruebas y los recursos interpuestos interrumpirn
el trmino establecido para decidir en forma denitiva.
Los actos que dicten las superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales no tendrn accin
o recurso alguno ante las autoridades judiciales. Sin embargo, la decisin por la cual las entidades se
declaren incompetentes y la del fallo denitivo, sern apelables ante las mismas.
(...)
III. DEMANDA
El demandante considera que la norma parcialmente acusada, viola los artculos 13 y
29 de la Constitucin. Segn su parecer, la disposicin desconoce el debido proceso al
estipular que las decisiones de las superintendencias dictadas en ejercicio de la funcin
jurisdiccional, sean apelables ante las mismas. Aduce que la apelacin tiene por objeto
permitir que una persona, jerrquicamente superior y distinta a la que tom la decisin
en primera instancia, estudie ese dictamen. Cosa contraria a lo que sucede en el presente
caso, en donde es la misma superintendencia quien debe resolver el recurso. Indica que
la situacin sera distinta si an dentro de las mismas superintendencias hubiera sido
establecida esa jerarqua. Pero como el que resuelve es el propio jefe del organismo, no
existe un funcionario superior a l que pueda resolver la apelacin. Por tal razn, asegura
que la expresin en comento hace que la norma en su conjunto pierda su efecto til, por
lo cual estima que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, debe ser retirada del
ordenamiento.
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Aduce que las normas vulneran el derecho a la igualdad, porque cuando la misma materia
es planteada ante un juez en la jurisdiccin ordinaria, que es competente a prevencin
con las superintendencias, la apelacin s debe efectuarse ante un funcionario distinto.
Por tanto, considera que para garantizar este derecho, debe preverse que el recurso pueda
surtirse en las mismas condiciones.
Por medio de auto del 27 de agosto de 2001, fue rechazada la presente demanda. El
magistrado sustanciador consider que respecto del precepto, ya exista un pronunciamiento
por parte de la Corte, en el cual ste haba sido declarado exequible en la sentencia C-
384 de 2000. Al no haberse limitado los efectos de cosa juzgada en esa providencia,
consider que sobre el punto exista cosa juzgada absoluta, por lo cual la Corte no podra
pronunciarse de nuevo sobre ese mismo punto.
La accionante elev recurso de suplica dentro de la oportunidad procesal. Aleg que en el
caso presente no existe cosa juzgada absoluta, porque en el fallo que declar exequible la
norma, la Corte no analiz si proceda el recurso de apelacin ante las superintendencias.
Afirma que no puede existir cosa juzgada cuando el tema jurdico del debate no ha sido
abordado previamente, tal y como ocurre en este caso respecto de la expresin ante las
mismas.
Por medio de auto del 10 de octubre de 2001, la Sala Plena de la Corte resolvi el recurso
de splica interpuesto. Consider que de acuerdo a la jurisprudencia constitucional,
existen notables diferencias entre la cosa juzgada relativa, absoluta y aparente. En el caso
bajo estudio, considera que la sentencia C-384 de 2000 no estudi lo relacionado con la
expresin ante las mismas, por lo cual si bien esa sentencia no limit el alcance de la
cosa juzgada, debe entenderse que sta no cubre el aparte actualmente demandado. Por
consiguiente, fue revocado el artculo primero del auto del 27 de agosto y en consecuencia,
fue admitida la demanda contra la expresin ante las mismas.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Justicia y de Derecho
El ciudadano Jos Camilo Guzmn Santos, actuando como representante del Ministerio de
Justicia y Derecho, interviene en el proceso para defender la exequibilidad de los apartes
acusados.
El interviniente afirma que la Corte por medio de sentencias C-384 de 2000 C-1641 de
2000 y C-501 de 2001 analiz el inciso tercero y la totalidad del artculo 52 de la ley
510 de 1999, y declar la exequibilidad de la norma demandada. Considera que frente
a sta existe cosa juzgada absoluta, por lo cual la Corte debe estarse a lo resuelto en esas
sentencias.
Sin embargo, indica que si esa tesis no es aceptada, estima que de todas maneras la norma es
exequible. Argumenta que el aparte no debe interpretarse en forma literal, pues aduce que
por la estructura interna de las superintendencias, quien resuelve el recurso de apelacin
no es el mismo funcionario que decide. Asegura que en estas entidades, la dependencia
encargada de ejercer la funcin jurisdiccional es quien profiere la decisin, y el superior o
el jefe mximo de sta, quien resuelve la apelacin cuando esta es planteada.
2. Superintendencia de Industria y Comercio
El ciudadano Ramn Francisco Crdenas Ramrez, en representacin de la Superintendencia
de Industria y Comercio, interviene en el proceso para defender la exequibilidad de las
normas demandadas.
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Segn su parecer, el hecho de haber otorgado a las superintendencias funciones
jurisdiccionales no quiere decir que para ello deba seguirse el mismo trmite surtido ante
la jurisdiccin ordinaria. Considera que la consagracin de la apelacin ante la misma
superintendencia, debe suponer adicionalmente que los actos definitivos han sido emitidos
por funcionarios diferentes al superintendente, ya que sus decisiones, de acuerdo con el
artculo 50 del Cdigo contencioso administrativo, no son susceptibles de este recurso.
Menciona que tal es el caso de la superintendencia que representa. Por ejemplo, en el
procedimiento especial previsto para que la superintendencia de industria y comercio
adelante las investigaciones por competencia desleal, no existe posibilidad de que las
decisiones de apelacin sean adoptadas por un superior, por lo cual afirma que en este
caso en concreto debe concluirse que no existe apelacin.
Finalmente indica que la existencia de dos alternativas procedimentales para hacer valer un
mismo derecho no vulnera el derecho a la igualdad. Tal afirmacin la justifica aduciendo
que el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de las autoridades administrativas
no se rige por principios y criterios absolutamente iguales a los que estn sujetos las
autoridades jurisdiccionales.
3. Superintendencia de Valores.
La ciudadana Gicela Arisleyci Mosquera, quien dice ser funcionaria de la Superintendencia
de Valores, interviene en el proceso para defender la exequibilidad de la norma
demandada.
En su escrito, aduce que la demanda parte de una interpretacin indebida de la expresin
ante las mismas. Segn su parecer, la expresin tiene como referencia a las autoridades
judiciales, por lo cual resulta equivocado afirmar que sea la misma superintendencia
quien deba resolver la apelacin.
Segn su opinin, con esta interpretacin de la norma no existira vulneracin al debido
proceso porque el recurso de apelacin tiene que interponerse ante las autoridades
judiciales, y no ante las superintendencias, con lo cual es preservado el principio de la
doble instancia consagrado en el artculo 31 superior
De igual forma, estima que tampoco ha sido violado el derecho a la igualdad, porque
con base en los anteriores supuestos, debe concluirse que la apelacin tiene las mismas
caractersticas que los otros procesos.
El Procurador General de la Nacin Edgardo Maya Villazn, mediante concepto 2775,
recibido el da 16 de enero de 2002, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad del
artculo 148 de la Ley 446 de 1998, modificado por el artculo 52 de la ley 510 de 1999.
El Procurador comienza por hacer un estudio sobre la constitucionalidad de las funciones
judiciales en cabeza de las superintendencias. En el punto concreto atacado por la
accionante, sostiene que si bien las funciones jurisdiccionales de stas no se llevan a cabo
bajo principios absolutamente iguales a los de la jurisdiccin ordinaria, si deben velar por
la salvaguarda de las garantas constitucionales.
En este sentido, las personas tienen el derecho a ser juzgadas nicamente con base en las
leyes preexistentes, ante juez competente y con la observancia de las formas propias de
cada juicio. Por tanto, para hacer respetar el principio, considera que se hace necesario
concluir que al interior de cada superintendencia se debe estructurar y definir con claridad
la forma como ha de desarrollarse la competencia jurisdiccional reconocida, para que las
57
partes puedan conocer con certeza el funcionario competente. En este orden de ideas,
estima que las normas per se no transgreden el ordenamiento superior, porque cada una
de esas entidades debe reestructurarse y adecuarse de tal manera que en su organizacin
jerarquizada existan funcionarios con la suficiente independencia que resuelvan los asuntos
en primera instancia y otros diferentes que decidan la segunda instancia.
Por tanto, la Vista Fiscal concluye que desde el punto de vista constitucional, la expresin
contenida en la norma acusada est ajustada a la Carta. Pero tambin anota que en
cumplimiento de las funciones jurisdiccionales es importante que las superintendencias
garanticen el debido proceso a travs de una distribucin de competencias y jerarquas,
para poder definir con claridad quin cumple las funciones en primera instancia y quin
en segunda.
Competencia.
1. Por dirigirse la demanda contra normas contenidas en una ley de la Repblica, es
competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, segn lo
prescribe el artculo 241-4 de la Constitucin Poltica.
Asunto preliminar. Cosa juzgada aparente.
2. Frente al artculo 148 de la ley 446 de 1998, son varias las demandas que han sido
presentadas ante esta Corporacin. Por la extensin del artculo, la Corte ha realizado
estudios separados de los contenidos normativos establecidos en esa disposicin, de
acuerdo a los cargos que contra sta han sido presentados.
3. En el caso concreto, el inciso tercero del artculo 148 de la ley 446 de 1998 fue estudiado
en la sentencia C -672 de 1999. El argumento central sobre el cual estaba construido el
cargo en esa sentencia, consista en afirmar que las atribuciones judiciales otorgadas a
las autoridades administrativas no poda realizarse sino nicamente a travs de una ley
estatutaria. La Corte consider que tal artculo no vulneraba los principios constitucionales,
primero porque exista en la Carta la posibilidad de otorgar facultades jurisdiccionales a
las superintendencias, y segundo, porque los lineamientos y principios bajo los cuales
debe funcionar la administracin de justicia ya han sido establecidos por medio de la ley
270 de 1996 estatutaria de la administracin de justicia por lo cual consider que los
dems aspectos no previstos en esa legislacin, podran ser desarrollados por la va de la
ley ordinaria.
4. Con posterioridad, en la sentencia C- 384 de 2000, la Corte volvi a estudiar el articulo
en mencin, porque constat que la ley 510 de 1999 haba modificado el artculo 148 de
la ley 446 de 1998, con lo cual el contenido dispositivo de esa norma haba variado. En esa
sentencia, tambin fue analizada de forma especial la constitucionalidad del inciso tercero
del artculo 148 de la ley 446 de 1998 modificado por la ley 510 de 1999, que hoy de
nuevo se demanda. En esa oportunidad, el accionante argument que al disponer la norma,
que los actos que dicten las superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales
no tendrn accin o recurso alguno ante las autoridades judiciales vulneraba el derecho
al debido proceso. El demandante adujo que el tenor literal de la disposicin, impedira la
interposicin de la accin de tutela, la accin de cumplimiento y las acciones populares y
colectivas entre otras.
5. En el estudio sobre ese cargo, esta Corporacin concluy que la restriccin introducida
por la norma frente a la posibilidad de interponer acciones contra los actos de las
superintendencias, en principio no era inconstitucional. Consider que dicha disposicin
58
tena como base la discrecionalidad que da la Carta al legislador para indicar cundo
procede un determinado recurso. Sin embargo, tambin precis que una interpretacin
absoluta del artculo, conduca a resultados inconstitucionales. En efecto, la Corte estim que
la prohibicin impeda, por ejemplo, la interposicin de la accin de tutela respecto de las
decisiones que en ejercicio de funciones jurisdiccionales adoptaban las superintendencias,
y por tanto vulneraba el artculo 86 superior. Al respecto, esta Corporacin afirm: En
este caso la restriccin introducida por el legislador rebasa ostensiblemente la libertad
configurativa de que es titular en materia de procedimientos judiciales. En efecto, al
prescribir tal prohibicin en trminos as de absolutos, ha impedido la interposicin de la
accin de tutela respecto de las decisiones que en ejercicio de funciones jurisdiccionales
adopten las superintendencias
1
.
6. Por las razones expuestas en dicha sentencia, la Corte declar la exequibilidad del inciso
3 del artculo 148 de la ley 446 de 1998 modificado por el artculo 52 de la ley 510 de
1999, pero de forma condicionada, bajo el entendido de que no impide el ejercicio de la
accin de tutela contra las providencias adoptadas por las superintendencias en ejercicio
de funciones jurisdiccionales, ni las acciones contencioso administrativas en caso que
dichos entes actuaren excediendo sus competencias jurisdiccionales.
El fallo proferido no limit el alcance de la cosa juzgada y por tanto, podra concluirse a
primera vista, que sta tuvo el carcter de absoluta. Tal fue la posicin adoptada por esta
misma Corporacin en la sentencia C -1641 de 2000
2
. En ese momento fue aceptada la
demanda contra el artculo 52 de la ley 510 de 1999, con excepcin del inciso 3 pues
se consider que frente a esta disposicin haba operado la cosa juzgada absoluta.
De hecho, los argumentos all planteados, no ofrecan nuevos elementos para afirmar
lo contrario, pues los cargos esgrimidos tenan como base la afirmacin segn la cual,
las facultades y competencias jurisdiccionales otorgadas a las superintendencias no eran
claras y precisas.
7. Esta Corporacin ha manifestado que cuando no ha sido explcitamente delimitado
el alcance de la cosa juzgada en una sentencia de control de constitucionalidad, debe
entenderse que sta fue absoluta de acuerdo con el mandato consagrado en el artculo
243 de la Carta
3
. Por tal motivo, cuando se presenta una demanda sobre normas que
estn amparadas por una sentencia que ha hecho trnsito a cosa juzgada, el procedimiento
adecuado consiste en rechazarla en cumplimiento del artculo 6 del Decreto 2067 de
1991.
Sin embargo, como un elemento de correccin y para asegurar la efectiva primaca de
la Carta, esta Corporacin ha aceptado la posibilidad de la existencia de la cosa juzgada
aparente
4
. En este sentido, la Corte entiende que eventualmente puede darse que una
norma sobre la cual exista una presuncin de recaer cosa juzgada absoluta, pueda ser
analizada de nuevo. Tal situacin se presenta, cuando puede probarse que la disposicin,
a pesar de estar abarcada por la parte resolutiva de una sentencia que ha hecho trnsito a
cosa juzgada absoluta, en realidad no ha sido confrontada con la Constitucin. Por tanto,
1
Fundamento 6
2
M.P. Alejandro Martnez Caballero
3
Sobre el tema de la Cosa juzgada absoluta, pueden consultarse las siguientes sentencias: C-004/93,
C-170/93, C-569/93, C-548/94, A-013/95, C-456/98, C-522/98, C-700/99).
4
Al respecto pueden consultarse las sentencias C-397/95, , C-700/99, S.V. C-700/99, C-774/01,
C-430/01, C-925/00 y el auto A. 016/98
59
sobre dicho precepto no existe motivacin alguna, y resulta entonces insoslayable que la
Corte se pronuncie al respecto.
8. En el caso que ocupa ahora la atencin de la Sala, un anlisis detallado de las sentencias
que han estudiado el inciso 3 del artculo 148 de la ley 446 de 1998 modificado por el
artculo 52 de la ley 510 de 1999, en especial de la sentencia C-384 de 2001, muestra que
la cosa juzgada tan slo puede predicarse de la primera parte de ste. La segunda parte del
inciso tercero, y especialmente la frase ante las mismas no alcanza a ser cobijada por
la cosa juzgada absoluta y por tanto, es procedente que la Corte analice los cargos que
sobre sta han sido presentados, para poder resolver de fondo y definitivamente sobre su
constitucionalidad.
Problema Jurdico.
9. Sostiene la accionante que el artculo parcialmente acusado, vulnera los derechos al
debido proceso y a la igualdad. Indica que la norma, al disponer que los recursos de
apelacin deben realizarse ante las mismas superintendencias, desconoce el principio
de imparcialidad y autonoma de quien resuelve el recurso. Esto por cuanto en las
superintendencias no existe una estructura jerrquica que permita una independencia del
funcionario que tramita la primera instancia, y de quien tramita el recurso de apelacin. De
igual forma, asegura que el procedimiento vara sustancialmente respecto del que puede
llevarse por las mismas causas ante los jueces ordinarios, quienes tienen competencia
a prevencin para conocer de esos procesos. Por su parte, los intervinientes consideran
que las normas son constitucionales porque la estructura interna de las superintendencias
permite que quien resuelva el recurso sea una persona distinta, autnoma y jerrquicamente
superior a quien est tramitando el proceso. Indican que cuando esto no sucede as, como en
la superintendencia de Industria y Comercio, debe entenderse que el recurso no procede. A
la par, una de las intervinientes considera que la norma no es inconstitucional, por cuanto
el artculo estipula que la apelacin debe surtirse ante las autoridades judiciales y no ante
las superintendencias, con lo cual la disposicin respeta el trmite de apelacin.
Con base en los anteriores supuestos, corresponde a la Corte determinar si la forma como
ha sido consagrada la apelacin de los actos que dictan las superintendencias en uso de
sus facultades jurisdiccionales, vulnera los derechos al debido proceso y a la igualdad.
Para poder llegar a una conclusin al respecto, y debido a que sobre la norma han sido
expuestas comprensiones distintas por parte de los intervinientes y la demandante, esta
Corte deber precisar tambin si en este caso en concreto, debe aclarar y especificar cul
es el alcance de la disposicin demandada.
El sentido de la norma acusada.
10. La jurisprudencia constitucional ha expuesto claramente que, no le corresponde a esta
Corporacin determinar cul debe ser la interpretacin vinculante sobre una norma legal
5
.
Tal actuacin vulnerara la autonoma de los jueces ordinarios, quienes en virtud del artculo
230 superior slo estn sometidos al imperio de la ley. Pero debido a que la confrontacin
de una norma con la Constitucin requiere de una comprensin previa de la redaccin de
aquella, -pues de lo contrario sera imposible concluir si ha existido alguna vulneracin
a los mandatos superiores
6
- la Corte tambin ha establecido que en ciertas situaciones es
indispensable delimitar el marco de posibilidades razonables de interpretacin sobre una
norma, para poder realizar adecuadamente el juicio de constitucionalidad.
5
Cf. Sentencias C - 239 de 1994, C - 568 de 2000 entre otras.
6
Cf. C-109 de 1995, C-496 de 1994, C-389 de 1996, C-488 de 2000 y C-1255 de 2001
60
11. En el caso en concreto, la Corte observa que frente a la disposicin acusada existen
acercamientos hermenuticos dismiles. La mayora de los intervinientes y la demandante
interpretan que en la norma, la expresin ante las mismas tiene como referencia a las
superintendencias. Con base en esa comprensin, la actora alega que el artculo vulnera
los derechos a la igualdad y el debido proceso por cuanto es la misma persona quien debe
conocer de un asunto y resolver el recurso de apelacin sobre el caso. Los intervinientes
que parten igualmente de este entendimiento de la norma, indican que tal cosa no sucede
porque dentro de las superintendencias existe una estructuracin jerrquica tal, que en el
trmite del recurso de apelacin ante la misma ya estn asegurados los derechos a la
igualdad y al debido proceso.
Por el contrario, una interviniente sostiene que la expresin ante las mismas no se
refiere a las superintendencias sino a las autoridades judiciales. Entendida as la
norma, concluye que el principio de la doble instancia, el debido proceso y el derecho
a la igualdad estn protegidos, porque quien debe resolver el recurso de apelacin es un
funcionario imparcial, independiente y totalmente distinto a quien deba tramitar el recurso
en primera instancia.
12. Como puede observarse, las dos posiciones conducen a resultados incompatibles,
pues las consecuencias jurdicas de tramitar un recurso de apelacin ante la misma
superintendencia son radicalmente distintas a las que tendra hacerlo ante una autoridad
judicial. Resulta necesario por tanto que antes de efectuar un juicio de constitucionalidad
sobre la norma acusada, la Corte determine cul es el sentido que tiene esa disposicin,
independientemente de si las dos interpretaciones tomadas separadamente se ajustan a la
Carta. Si no se procediera de esta forma, sostener dos interpretaciones contrarias sobre una
norma legal, conducira a una flagrante vulneracin al derecho a la igualdad consagrado
en el artculo 13 superior.
Las distintas interpretaciones.
13. Para introducir el anlisis legal de la norma, valga de nuevo mencionar de forma
sinttica los argumentos presentados. La demandante y algunos intervinientes, fundan su
razonamiento en una interpretacin segn la cual la expresin ante las mismas tiene como
referencia a las superintendencias. Con base en lo anterior, el recurso de apelacin previsto
por el artculo 148 de la ley 446 de 1998 debe tramitarse ante la misma Superintendencia
que ha conocido determinado asunto, en virtud de sus funciones jurisdiccionales.
La segunda interpretacin por el contrario, asume que la segunda parte del inciso es una
excepcin integral a la regla general dispuesta en la primera parte. En ese orden de ideas,
la expresin ante las mismas tiene como referencia a las autoridades judiciales y no a las
superintendencias.
Mtodos de interpretacin para aclarar el sentido de la regla
14. Por medio de una interpretacin exclusivamente sintctica y literal sobre una parte del
enunciado normativo, la conclusin obtenida consiste en comprender que la expresin
ante las mismas reemplaza al sujeto superintendencias. Para elucidar esta conclusin,
valga citar el aparte del inciso tercero del artculo 148 de la ley 446 de 1998:
[l]a decisin por la cual las entidades se declaren incompetentes y la del fallo denitivo, sern apelables
ante las mismas. (subraya la Sala)
Dentro del aparte transcrito, puede observarse que de acuerdo a la estructuracin sintctica
del inciso citado, ante las mismas establece un nexo significativo con las entidades por
lo cual debera concluirse que semnticamente la palabra se refiere a las superintendencias
61
y no a las autoridades judiciales. Lo anterior por cuanto esa parte de la norma alude a
aquellas superintendencias que se declaran incompetentes o dictan un fallo definitivo y no
a las autoridades judiciales que realizan tal o cual accin.
15. Pero tal interpretacin vara sustancialmente si el argumento gramatical y literal es
aplicado sobre el conjunto de la disposicin. Bajo estas pautas, es de apreciar que la
expresin sin embargo, dispuesta por el legislador antes del aparte analizado, cambia
radicalmente el significado de la regla. Tal situacin puede apreciarse citando en extenso e
integralmente el inciso acusado:
Los actos que dicten las superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales no tendrn accin
declaren incompetentes y la del fallo denitivo, sern apelables ante las mismas (subraya la sala)
16. La locucin sin embargo que en el lenguaje comn denota una oposicin parcial
a lo que ha sido expresado, por regla general dentro del contexto de una norma es el
prembulo para establecer una excepcin. Como puede observarse, la parte inicial del
inciso tercero consagra una regla de carcter general respecto del procedimiento ante
cualquier superintendencia, en el que dispone que los actos de stas no tendrn accin
o recurso alguno ante las autoridades judiciales. La pregunta que surge con este criterio
interpretativo ser entonces cul puede ser el alcance establecido por dicha excepcin?
Desde el punto de vista semntico, especialmente de la expresin sin embargo, puede
afirmarse que dicha frase consagra una excepcin sobre el conjunto de los supuestos
fcticos de la regla general, que abarca la prohibicin de interponer sobre los actos de las
superintendencias, recursos o acciones ante las autoridades judiciales.
17. Como puede advertirse, utilizar exclusivamente una interpretacin literal sobre la
expresin demandada conduce indistintamente a dos respuestas posibles y razonables.
Con este criterio hermenutico, no puede determinarse claramente a qu se refiere el
aparte acusado. Debido a que las dos interpretaciones conducen a situaciones con efectos
distintos, dentro del control abstracto de Constitucionalidad puede apreciarse que de
seguir sostenindose tal situacin, sera vulnerado el derecho a la igualdad consagrado
en el artculo 13 superior produciendo efectos traumticos para el aparato judicial. Por tal
razn, es imperioso que la Corte determine cul es el sentido que debe tener la disposicin
acusada, para de esta forma tambin poder efectuar el juicio de exequibilidad del artculo
parcialmente acusado.
18. Tal fijacin de sentido no puede ser caprichosa ni arbitraria. Dado que con la utilizacin
de un criterio hermenutico exclusivamente literal sobre la misma disposicin son obtenidos
resultados tambin diversos, la Sala considera que en el proceso de interpretacin de la
norma deber primar el principio de integridad y coherencia en el razonamiento. Como
lo ha expresado esta Sala [e]s razonable suponer que en general es preferible aquella
interpretacin que logra satisfacer todos los criterios hermenuticos suscitados en un
debate jurdico, de tal manera que esos distintos puntos de vista se refuercen mutuamente
y en cierta medida comprueben recprocamente su validez, por medio de una suerte de
equilibrio reflexivo o coherencia dinmica
7
. En el caso bajo estudio, resulta entonces
necesario acudir a los diversos mtodos de interpretacin, para lograr una apertura de
sentido clara y coherente de la disposicin y resolver la tensin normativa obtenida con la
utilizacin de la interpretacin literal del artculo parcialmente demandado.
7
Cf. Sentencia C - 1260 de 2001 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes fundamento 25. Un modelo de cmo esta
Corte ha utilizado este criterio, puede observarse tambin en la sentencia C - 568 de 2000 M.P. Alejandro
Martnez Caballero
62
Argumento lgico.
19. Una forma de aclarar el alcance de la excepcin consagrada en el artculo 148 de la
ley 446 de 1998, puede lograrse a travs de una labor analtica sobre ste. Si la estructura
lgica en general de un enunciado normativo consiste en establecer una exigencia dentica
frente a la presencia de ciertos hechos, la excepcin a un enunciado normativo radicar
en sustraer algunos de esos hechos a los deberes exigidos en la regla general, asignndoles
una consecuencia distinta o contraria a la prevista por sta. La solucin a un problema
interpretativo sobre la determinacin del sentido de una excepcin, necesitar entonces
que previamente sea fijado el alcance del enunciado normativo y de los supuestos fcticos
previstos.
20. En el caso que ocupa la atencin de la Sala, puede apreciarse que la extensin dentica
del enunciado normativo general consagrado en el artculo 148 de la ley 446 de 1998,
comprende conjuntamente la imposibilidad de atacar los actos de las superintendencias
ante las autoridades judiciales. La excepcin no es, ni podra serlo a riesgo de dejar de
ser precisamente una excepcin, completamente extensiva frente a la regla general, en el
sentido de permitir que en todos los casos procedan recursos o acciones. Sin embargo, si
lo es respecto de los supuestos fcticos previstos por la norma, que abarca conjuntamente
(i) la posibilidad de interponer recursos frente a determinados actos (ii) ante las autoridades
judiciales.
21. Esta Corporacin ya ha tenido la oportunidad de elucidar cul es la estructura de una
regla de excepcin. La sentencia C -1260 de 2001 por ejemplo, realiz una distincin
entre las reglas de carcter especial y las reglas de excepcin. Al respecto afirm: [e]n
un lenguaje ms formalizado, la estructura de una regla especial es la siguiente: si ocurre
A entonces es obligatorio B. La estructura de una regla exceptiva es diversa pues asume
esta forma: si ocurre A y slo si ocurre A, entonces es obligatorio B. En este sentido,
al identificar los supuestos fcticos de la norma general como imposibilidad de apelar
los actos de las superintendencias ante las autoridades judiciales la excepcin a las
anteriores condiciones circunstanciales consiste en la posibilidad de apelar ciertos actos
determinados (nicamente si slo ocurren esos actos) de las superintendencias ante las
autoridades judiciales.
Argumentos teleolgicos.
22. Podra objetarse que con una interpretacin teleolgica de la norma acusada, la
conclusin es que la apelacin debe surtirse ante las superintendencias. Si la finalidad
de la ley 446 de 1998 consista en descongestionar los despachos judiciales y hacer ms
eficiente la administracin de justicia, mal podra pensarse que una vez han sido delegadas
las facultades jurisdiccionales a determinadas autoridades administrativas, fuera previsto el
retorno del conocimiento de esos mismos asuntos a las autoridades judiciales.
23. Es evidente que los objetivos a los que apunta una norma, deben ajustarse igualmente
a los principios Constitucionales. La Carta al ser un mandato de orden superior, condiciona
y limita el espacio de objetivos posibles que puede disear el legislador. En consecuencia,
un anlisis teleolgico no puede reducirse exclusivamente a una confrontacin de los
propsitos del conjunto de una ley con una disposicin en concreto, sino que tambin
debe involucrar un cotejo de esa norma con los propsitos consagrados en la Carta.
24. En este orden de ideas, prima facie puede notarse que los fines de descongestin de
la ley 446 de 1998 tienen una legitima correspondencia con los objetivos dispuestos en
la Constitucin. El artculo 229 Superior establece que se garantiza el derecho de toda
persona para acceder a la administracin de justicia y para procurar la efectividad de dicho
63
objetivo, institucionaliza en el artculo 116 las funciones y estructura de la rama judicial,
encargada del cumplimiento de tal fin. A la par, en esa misma disposicin, el Constituyente
dise tambin un mecanismo para hacer eficiente y eficaz el acceso a la administracin
de justicia, que consiste en la facultad discrecional del legislador para otorgar facultades
jurisdiccionales a determinadas autoridades administrativas y a particulares de forma
transitoria.
25. Pero la eficiencia en la administracin de justicia, no es el nico objetivo establecido
por el Constituyente en este tema en concreto. Tambin consagr garantas y protecciones
frente a los derechos de las personas, cuando stas tienen que acudir al aparato judicial.
Por la naturaleza institucional y estructural de la Rama Judicial, sta es la nica que en
principio cuenta con las herramientas y medios adecuados para asegurar dichas garantas.
Y por tal razn, el Constituyente previ que el traslado de facultades jurisdiccionales a las
autoridades administrativas tuviera un carcter excepcional.
Las normas de excepcin y los fines con los cuales stas han sido consagradas, deben
ser interpretadas restrictivamente. Si el deseo del Constituyente es que por regla general
administre justicia la rama judicial, la interpretacin teleolgica de una norma de acuerdo
con la Constitucin debe buscar satisfacer primero dicho objetivo. Esto quiere decir que en
caso de duda frente a una facultad jurisdiccional otorgada a una autoridad administrativa,
debe interpretarse que la facultad para conocer de ese asunto radica en las autoridades
judiciales de acuerdo con las reglas generales de competencia.
26. En conclusin, a menos que explcita y claramente el legislador no lo exprese, las
facultades jurisdiccionales deben ser ejercidas por la rama judicial. Con base en estos
criterios una conclusin se impone sobre la interpretacin del artculo acusado. En
virtud del principio de excepcionalidad en la atribucin de facultades jurisdiccionales a
las autoridades administrativas, debe entenderse que cuando no existe claridad sobre el
otorgamiento de una de esas funciones, la competencia sigue en cabeza de la rama judicial
del poder pblico.
Argumento Sistemtico
27. Las anteriores justificaciones adquieren ms fuerza y claridad, si adicionalmente es
utilizado un criterio sistmico de interpretacin. La interpretacin sistmica con el conjunto
de la Constitucin, debe buscar en casos de duda, que en la medida de lo posible no sean
nugatorias las garantas otorgadas a las personas, sino que por el contrario la norma jurdica
sea interpretada como parte de un todo cuyo significado y alcance debe fijarse en funcin
del sistema jurdico al cual pertenece
8
.
En este caso en concreto, si se concluyera que la prohibicin de interponer recursos o
acciones contra los actos de las superintendencias en uso de sus facultades judiciales,
significa frente a todos los actos una imposibilidad de hacerlo ante estas entidades, estara
impidindose que dentro del procedimiento jurisdiccional establecido para el tramite de
los asuntos ante una superintendencia, pueda hacerse uso de recursos previstos contra
otros actos jurisdiccionales ante sta. Como puede observarse, tal interpretacin sera
ms restrictiva y desconocera reglas constitucionales, especialmente la consagrada en el
artculo 31 que establece por regla general la posibilidad de apelar o consultar cualquier
sentencia judicial. Si bien esa misma disposicin constitucional da facultades discrecionales
al legislador para establecer excepciones, stas deben ser claras y precisas, y en caso de
duda deber ser favorecida la interpretacin que mantiene en la medida de lo posible, la
existencia de dos instancias en los procesos judiciales.
8
Cf. Sentencia C 032 de 1999
64
28. Nada impide que el legislador eventualmente disponga que dentro del procedimiento
jurisdiccional para el tramite de los asuntos sobre los cuales tiene competencia una
superintendencia, pueda interponerse el recurso de apelacin o de reposicin de otros
actos jurisdiccionales e incluso del fallo definitivo ante la misma superintendencia.
Obviamente, la efectividad de tal situacin depende de un diseo institucional de esas
entidades administrativas en el cual est asegurada la imparcialidad e independencia de
quien tramita el recurso, sin que pueda afirmarse, como lo hace uno de los intervinientes,
que su procedencia depende de la estructura interna de cada entidad. Si fuera el caso que
contra otro acto jurisdiccional de una superintendencia existe la posibilidad de interponer
recursos, especialmente el de apelacin, tal mandato condicionara la organizacin interna
de la entidad administrativa, de forma tal que sta necesariamente debe reestructurarse
para garantizar la imparcialidad de los funcionarios que tramitan dicho recurso.
Con base en lo anterior, es de concluir que el principio general de la doble instancia adquiere
mayor efectividad si la norma se entiende como una prohibicin de interponer acciones o
recursos ante las autoridades judiciales, y su consiguiente excepcin se interpreta como la
posibilidad de impugnar ante las autoridades judiciales los actos de las superintendencias
en los cuales se declaran incompetentes y la de fallo definitivo. En este orden de ideas,
debe seguir comprendindose que los dems recursos previstos en el procedimiento
jurisdiccional ante las superintendencias se surten ante stas mismas, quienes tienen la
obligacin de asegurar el adecuado trmite garantizando la imparcialidad, independencia
y autonoma de quien decide los recursos, como ya ha sido precisado.
Por tal razn, esta Corporacin estima que la interpretacin ms acorde con un criterio
sistmico, consiste en entender que la apelacin de ciertos actos jurisdiccionales de
las superintendencias, de los cuales habla la norma acusada, deben hacerse ante las
autoridades judiciales. Esta posicin permite que sigan tramitndose otro tipo de recursos,
asegurando el cumplimiento de la regla general de la doble instancia dispuesta en el
artculo 31 superior.
29. En conclusin, la interpretacin ms acorde con el principio de coherencia e integridad,
es aquella que entiende que la disposicin estipula que el recurso de apelacin contra la
decisin en la cual se declara incompetente o el fallo definitivo deben surtirse ante las
autoridades judiciales. En efecto, los argumentos sintctico, semntico, lgico y sistemtico
dan ms fuerza a esta interpretacin, que los criterios sintctico y teleolgico de la primera
interpretacin. De igual forma, tal comprensin del artculo acusado, respeta el principio
constitucional de excepcionalidad en la atribucin de facultades jurisdiccionales a las
autoridades administrativas y evita efectos traumticos para el aparato judicial, que se
produciran cuando existen dos interpretaciones contrarias sobre una misma disposicin.
Anlisis concreto de constitucionalidad
30. Con base en este punto de partida, la Corporacin constata que an con esta nueva
interpretacin debe ser realizado el anlisis de constitucionalidad sobre el aparte normativo
acusado, porque con la disposicin eventualmente pueden ser vulnerados los derechos a
la igualdad y al debido proceso, cargos sobre los cuales la demandante funda su reproche.
Antes de abordar dicho estudio, la Sala considera procedente reiterar su jurisprudencia
sobre la posibilidad de otorgar facultades jurisdiccionales a las superintendencias, para
analizar en ese contexto si en el procedimiento previsto para la apelacin de sus decisiones
son vulnerados los derechos a la igualdad y al debido proceso.
65
El ejercicio de facultades jurisdiccionales por las autoridades administrativas, especialmente por
las superintendencias.
31. Esta Corporacin ha explicado en mltiples oportunidades
9
el alcance que tiene
la excepcin consagrada en el artculo 116 Superior. Al respecto ha indicado que en
esta disposicin el Constituyente consagr de forma clara y precisa, que si bien dentro
de la estructura del Estado corresponde al poder judicial la administracin de justicia,
excepcionalmente la ley puede atribuirle facultades jurisdiccionales a las autoridades
administrativas. Por tal razn, en el momento en que la Corte realiz el estudio de
constitucionalidad sobre el artculo 1 de la ley 23 de 1991, que asign a los inspectores
penales de polica, a los inspectores de polica donde aquellos no existan, y en su defecto,
a los alcaldes, el conocimiento en primera instancia de ciertas contravenciones especiales,
concluy:
De lo dicho se colige que no es cierta la armacin del demandante en el sentido de que con las
normas de las que se viene hablando se haya desconocido el rgimen constitucional de separacin de
funciones pblicas y, menos todava, que se haya quebrantado el artculo 116 de la Carta Poltica.
Resulta, pues, ajustado a la Constitucin que el legislador confe de manera excepcional a funcionarios
distintos de los jueces, como es el caso de los inspectores penales de polica, los inspectores de polica
y los alcaldes, la funcin precisa de administrar justicia en el mbito propio de las contravenciones
especiales.
10
33. De igual forma, y para el caso concreto de las superintendencias, desde la sentencia
C-592 de 1992, la Corte ha afirmado que la excepcin contenida en el artculo 116
constitucional tambin comprende a esos organismos. En esa sentencia y despus de
analizar el contenido del artculo 32 del decreto 2651 de 1991, que trasladaba a la
superintendencia de sociedades funciones que antes estaban asignadas a los jueces, la
Corte concluy que dichas facultades no vulneraban la Constitucin sino que por el
contrario, tales previsiones legislativas tenan tambin como marco el artculo 116 superior.
Al respecto, esta Corporacin afirm:
No resulta inconstitucional la norma por razn alguna, y se encuadra en la tendencia legislativa de
los ltimos aos, recogida por el Constituyente segn sealamiento anterior, de transferir decisiones a
autoridades no judiciales, como superintendencias, notaras e inspecciones de polica, lo que permite
una mayor eciencia del tambin principio fundamental del rgimen poltico, complementario del de la
divisin de poderes, de la colaboracin de los mismos, o de la unidad funcional del Estado.
34. Esa posicin fue reiterada tambin en las sentencias C -384 de 2000
11
y C-1641 de
2000
12
en donde adems fueron precisndose las caractersticas que deben tener las
autoridades administrativas sobre las cuales son delegadas facultades jurisdiccionales. En
este contexto, la ley 446 de 1998 previ la posibilidad de poder apelar excepcionalmente
ante las autoridades judiciales, los actos en los cuales las superintendencias se declaran
incompetentes o la del fallo definitivo. Debe entonces la Corte, entrar a analizar si con esa
disposicin es vulnerado el debido proceso o el derecho a la igualdad.
9
La Corte ha estudiado la posibilidad de otorgar facultades jurisdiccionales a las autoridades
administrativas, en las siguientes sentencias entre otras: C-592/92, C-212/99, C-037/96. C-672/99,
C-384/00, C-1691/2000.
10
Sentencia C-212 de 1994 M.P. Jos Gregorio Hernndez.
11
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
12
M.P. Alejandro Martnez Caballero.
66
Inexistencia de vulneracin de la norma a los principios constitucionales.
35. La apelacin es un recurso por medio del cual el ordenamiento permite que el superior
jerrquico de quien ha tenido que conocer una causa, pueda revocar o modificar las
decisiones tomadas en un proceso. Por medio de esta figura, el sistema jurdico posibilita
caminos para la correccin de sus decisiones, para la unificacin de criterios jurdicos de
decisin y para el control mismo de la funcin judicial.
36. Es evidente que la Constitucin da facultades discrecionales al legislador, para que
ste determine en cules casos no procede la apelacin de una sentencia judicial. En
efecto, el artculo 31 de la Carta seala que toda sentencia judicial podr ser apelada o
consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. (subraya la Sala). Es claro entonces
que eliminar la apelacin no afecta necesariamente el debido proceso. Por esta razn, la
Corte ha afirmado que la doble instancia no es un principio absoluto que deba regir todos
los procesos judiciales
13
y que por tanto, no es forzosa u obligatoria su previsin para todos
los asuntos sobre los cuales tiene que producirse una decisin judicial.
37. Sin embargo, cuando el legislador concretamente prev la apelacin dentro de un
proceso, amplia el derecho de accin de las personas y su posibilidad de defensa frente
a actuaciones que pueden serle adversas. Desde ese momento la garanta de la doble
instancia establece una estrecha e inescindible relacin con el derecho de defensa y el
debido proceso. Y para su efectiva realizacin, resulta necesario que el mismo sistema
disee una estructura y un medio institucional tal, que quien tiene la potestad de resolver
un recurso de apelacin, sea un funcionario con las caractersticas que debe tener cualquier
persona que acta con facultades jurisdiccionales, es decir, una autoridad previamente
determinada, imparcial e independiente.
38. Las autoridades judiciales cumplen con los anteriores requisitos, pues la estructura
jurisdiccional tiene una organizacin institucional tal, que exige y garantiza que quien
pertenece al poder judicial tenga la autonoma necesaria para proferir sus decisiones dentro
de los lmites que le imponen la Constitucin y la ley. En consecuencia, no se evidencia
una vulneracin al debido proceso, por cuanto quien debe resolver los recursos de
apelacin interpuestos contra los actos que dictan las superintendencias, es un funcionario
distinto, autnomo e independiente respecto de esa institucin. De igual forma, el derecho
a la igualdad tampoco ha sido vulnerado. Por el contrario, el legislador con esta norma
consagr la doble instancia, independientemente de si un mismo asunto es tramitado ante
una Superintendencia o ante los jueces ordinarios que tienen competencia a prevencin,
por lo cual en el punto concreto de la apelacin, no existe diferencias entre el trmite
surtido ante la superintendencia o ante los jueces.
Sin embargo, la Corte advierte que la frase autoridades judiciales tiene aparentemente
un carcter indeterminado, que de no poder ser precisado, conducir necesariamente a
la declaracin de inconstitucionalidad de la norma, pues esa imprecisin vulnerara los
derechos al debido proceso y al juez natural, como pasar a verse.
La garanta del juez natural.
39. La decisin sobre el contenido de una apelacin es igualmente una actividad judicial,
que requiere de un funcionario previamente determinado sobre el cual pueda asegurarse la
13
Al respecto puede consultarse: C-245/01, , C-411/97, C-727/00 , C-650/01
67
efectividad de los principios de la administracin de justicia: independencia, imparcialidad,
libertad institucional y autonoma. El artculo 29 de la Carta dispone que El debido proceso
se aplicar a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podr ser
juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal
competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio (subraya
la Sala). De igual forma, la Convencin americana sobre Derechos Humanos (art. 8.1.) y
el Pacto de Derechos Civiles y Polticos (art. 14.1) establecen que dentro de las garantas
judiciales, toda persona tiene derecho a ser oda, con las debidas garantas y dentro de un
plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido
con anterioridad por la ley, en la sustanciacin de cualquier acusacin penal formulada
contra ella, o para la determinacin de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral,
o de cualquier otro carcter.(Subraya la Sala)
40. Como ha reconocido esta Corporacin
14
el derecho al juez natural es una garanta
de carcter fundamental y un elemento innescindible del concepto del debido proceso.
Slo la Constitucin y la ley pueden constituir su estructura y asignarle competencias para
conocer de determinados asuntos. Cuando tal presupuesto no es cumplido, la regulacin
que estructura un procedimiento sin declarar cul es la estructura jurisdiccional competente,
o que deja al arbitrio de las partes su determinacin, sera abiertamente inconstitucional.
41. De hecho, la misma Carta consagra exigencias y lmites especiales al legislador
respecto de la constitucin del juez natural. En este sentido, esa garanta es afectada
tambin, cuando contrara por ejemplo, expresas prohibiciones contenidas en la Carta,
como la consagrada en el artculo 166 superior que excluye la posibilidad de asignar la
instruccin de sumarios o el juzgamiento de delitos a las autoridades administrativas. De
igual forma, cuando no es respetado un fuero de rango constitucional como el establecido
en el artculo 199 de la Carta, que asigna las facultades de acusar al Presidente de la
Repblica nicamente a la Cmara de Representantes. Cuando dispone el cambio de un
asunto de una estructura jurisdiccional a otra, como sucedera si la competencia para el
conocimiento de ciertos casos fuera trasladada abruptamente de la justicia ordinaria a la
justicia penal militar. Cuando una regulacin no acata las reglas generales de competencia
de la Fiscala, estipulada en el artculo 250 y siguientes de la Carta y cuando son creados
tribunales o jueces por fuera de alguna estructura jurisdiccional (ex post) o nicamente
para el conocimiento de algn asunto (ad hoc), entre otros.
42. En el caso que ocupa la atencin de la Sala, se observa que la norma fija a nivel
general el procedimiento jurisdiccional que deber seguirse ante las superintendencias,
y adicionalmente consagra la posibilidad de apelacin ante las autoridades judiciales. La
disposicin por s misma, no determina claramente cul es la autoridad judicial que deber
conocer del trmite del recurso de apelacin, por lo cual a primera vista podra pensarse
que no existe determinacin del juez que debe conocer de ese recurso. Por tal razn, ser
necesario realizar un anlisis sobre la misma, para determinar si con la norma acusada ha
sido vulnerada esta garanta.
Principio de unidad jurisdiccional.
43. Podra pensarse por ejemplo, que ante las autoridades judiciales significa ante
cualquier funcionario de la rama judicial, ante cualquier funcionario de una estructura
14
C-208 de 1993, M.P. Hernando Herrera Vergara C - 444 de 1995 M.P. Carlos Gaviria, C 111 de 2000
M.P. Alvaro Tafur Galvis y SU 1184 de 2001 Eduardo Montealegre Lynett
68
jurisdiccional, ante el juez que deba conocer a prevencin o ante el superior de ste.
Para dilucidar este punto, resulta necesario mostrar cul es el vnculo establecido por
una superintendencia con la jurisdiccin de origen, va por la cual eventualmente podra
identificarse correctamente la autoridad judicial competente para tramitar los recursos de
apelacin de los actos jurisdiccionales previstos en la regulacin demandada. De no ser
as, deber concluirse inevitablemente que la disposicin acusada es inconstitucional, por
desconocer la garanta del juez natural.
44. En el artculo 116, la Carta determina que la funcin de administrar justicia recae
de forma principal sobre el poder judicial, la cual excepcionalmente puede delegarse a
ciertas autoridades administrativas o a particulares. Como bien se sabe, el Estado para
ejercer cabalmente su funcin de administracin de justicia, constituye diversas estructuras
jurisdiccionales sobre las cuales asigna competencias, determina funciones y establece
limites sobre su actividad. Cuando el legislador, en virtud de la permisin contenida
en el artculo 116 superior, decide otorgar facultades jurisdiccionales a una autoridad
administrativa, en cierta forma est sustrayendo una competencia que originalmente recaa
sobre una autoridad judicial y la traslada a un funcionario no vinculado a la rama judicial.
45. En los casos en los cuales una superintendencia ejerce funciones jurisdiccionales,
esa autoridad administrativa se convierte en un juez que debe interpretar la ley, darle
aplicacin, dirimir conflictos y aplicar el derecho en casos especficos
15
. En virtud del
principio de unidad jurisdiccional, dichas entidades comienzan a compartir la estructura
jurisdiccional de quien tena la competencia originalmente
46. Si la Superintendencia suple excepcionalmente la competencia de un juez dentro de
la estructura jurisdiccional ordinaria, la autoridad judicial llamada a tramitar la apelacin
ser entonces el superior jerrquico del juez al cual desplaz la Superintendencia. En este
sentido, si fuera el caso que una de esas entidades administrativas tiene competencias a
prevencin con un juez civil del circuito por ejemplo, quien deber tramitar el recurso de
apelacin interpuesto contra una de sus decisiones en los trminos sealados por la ley,
ser el superior jerrquico del juez con el que comparte la competencia.
47. Dentro del contexto de la ley 446 de 1998 tal situacin es fcilmente determinable.
Cuando dicha ley atribuy facultades jurisdiccionales a las Superintendencias, fue voluntad
del legislador seguir conservado la competencia dentro de la jurisdiccin ordinaria. Como
puede apreciarse, el artculo 147 de esa regulacin, estipula que la superintendencia o
el juez competente conocern a prevencin de los asuntos de que trata esta parte. Con
base en los anteriores supuestos, puede observarse que la autoridad judicial a la cual se
refiere el artculo 148 de la ley 446 de 1998, es determinable en cada caso concreto
acudiendo a las normas generales de competencia e identificando la posicin en concreto
de cada Superintendencia, cuando sta ejerce facultades jurisdiccionales. En consecuencia,
la disposicin no vulnera los principios del juez natural arriba esbozados, ni afecta la
garantas al debido proceso y el derecho a la igualdad. Interpretada sistmicamente la
norma, puede observarse que en principio no le corresponde necesariamente a esa
disposicin realizar tales precisiones. El artculo 148 de la ley 446 de 1998 al regular de
forma genrica el procedimiento que debe surtirse en el trmite del recurso de apelacin,
vincula su interpretacin a la existencia de otras disposiciones que vlidamente asignen
dichas facultades. Por tanto, en s misma la norma no vulnera los criterios sobre juez
natural arriba esbozados.
15
Cf. Sentencia C - 558 de 1994 M.P. Carlos Gaviria Daz
69
48. Sin embargo, dada la dificultad en la comprensin de la norma, la Sala estima
conveniente condicionar el articulo parcialmente acusado bajo el entendido que el recurso
de apelacin contra la decisin en la cual se declara incompetente, o el fallo definitivo que
dicten las superintendencias en ejercicio de sus facultades jurisdiccionales, debe surtirse
ante las autoridades judiciales en la forma como ha sido precisado en esta sentencia. Es
decir, interponiendo dicho recurso de apelacin ante el superior jerrquico de la autoridad
judicial que tuvo originalmente la competencia para tramitar el asunto objeto de debate.
No retroactividad de los fallos de control de constitucionalidad.
49. Es bien sabido que por regla general, los fallos de esta Corporacin en materia de
control abstracto de constitucionalidad, slo tienen efectos hacia el futuro. En este caso en
concreto, la Sala estima conveniente reafirmar este criterio, por cuanto resulta necesario dar
firmeza a los actos jurisdiccionales de las superintendencias anteriores al pronunciamiento
de la Corte, en virtud del mandato constitucional de debido proceso y de la garanta
judicial de la cosa juzgada. Si bien la dificultad en la comprensin de la disposicin pudo
eventualmente conducir el procedimiento diseado para los actos jurisdiccionales de las
superintendencias, por un camino distinto al aqu sealado, tal situacin no puede llegar
a afectar las situaciones ya consolidadas. Adems, en caso de existir por esa va, una
vulneracin ostensible al debido proceso, tal y como lo manifest esta Corporacin en
la sentencia C384 de 2000, existe un mecanismo de defensa con el cual solucionar esta
vulneracin y proteger los derechos fundamentales involucrados.
Conclusin
50. La Corte concluye entonces, que per se la norma es Constitucional. La forma como ha
sido estructurada no vulnera los derechos a la igualdad o al debido proceso. Al poder ser
determinada la autoridad judicial que debe tramitar el recurso de apelacin, la garanta del
juez natural no ha sido tampoco vulnerada. Sin embargo, y como fue manifestado en la parte
motiva de esta sentencia, la Corte considera necesario determinar en la parte resolutiva la
forma como debe determinarse la autoridad judicial ante quien puede tramitarse el recurso
de apelacin contra los actos jurisdiccionales de las superintendencias en los cuales stas se
declaran incompetentes y la del fallo definitivo, para evitar de esta manera una afectacin
de los mandatos superiores en el tramite de dicho recurso.
VII. DECISION
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el inciso 3 parcial del artculo 148 de la ley 446 de 1998 modificado
por el artculo 52 de la ley 510 de 1999, bajo el entendido que la expresin ante las
mismas se refiere a las autoridades judiciales en los trminos sealados en la parte motiva
de esta sentencia.
MARCO GERARDO MONROY CABRA Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA Magistrado
70
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIO Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL, DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor Alfredo Beltrn Sierra, no firma la presente sentencia
por cuanto se encuentra en comisin en el exterior, la cual fue debidamente
autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
71
ACCIN DE TUTELA- Improcedente para cuestionar sanciones administrativas ante la idoneidad
de los medios ordinarios de defensa
Dado el carcter administrativo de las determinaciones tomadas en las resoluciones de la Superintendencia
de Industria y Comercio y que han motivado la presente tutela, la va adecuada para controvertirlas es la
jurisdiccin de lo contencioso administrativo. Como la tutela es una accin subsidiaria, no est llamada a
prosperar.
PUBLICIDAD ENGAOSA- Sanciones -/FACULTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACIN-
Caractersticas del poder de polica
No existe la menor duda de que la sancin pecuniaria impuesta en el artculo 1 de la resolucin 9978/01, la
suspensin decretada en el artculo 2, la publicacin ordenada en el artculo 3 y la noticacin ordenada
en el artculo 4 de la misma resolucin corresponden a las atribuciones sealadas en el artculo 32 del
decreto 3466/82. El contexto de todo el procedimiento efectuado en la Superintendencia de Industria y
Comercio indica que la sociedad saba que era en uso de funciones administrativas la investigacin que
se le adelantaba porque as expresamente se le seal desde el principio y porque el procedimiento se
sujet al artculo 28 del decreto 3466/82 y los trminos establecidos obedecieron a actuaciones propias de
dicha funcin administrativa, tanto que se dio por agotada la va gubernativa y no se orden indemnizacin
alguna. Las circunstancias mismas de toda la actuacin apuntan a lo administrativo. En efecto, se inici
el trmite como asunto administrativo, se actu de manera ociosa y con nes preventivos, y la nalidad
perseguida fue proteger al consumidor, aspectos stos que constituyen caractersticas del poder de polica.
No se gener litigio alguno entre alguno de los consumidores y el productor, ni se orden el resarcimiento
de perjuicios. Aunque se hizo referencia a la determinacin del artculo 145 de la ley 446 de 1998, esto no
afect las facultades administrativas consagradas en el Estatuto del Consumidor. Por consiguiente, el punto
de la excepcin de inconstitucionalidad del artculo 145 de la ley 446 de 1998, pasa a ser irrelevante en el
presente caso porque las sanciones se respaldan en el artculo 32 del decreto 3466/82, ya transcrito. Las
razones anteriores demuestran que la tutela no puede prosperar como se solicita en la peticin principal
de la demanda.
SUPERINTENDENCIAS-Si hay duda sobre la clase de funciones que ejercen debe definirse por la
jurisdiccin contencioso administrativa
Los pronunciamientos de la Superintendencia de Industria y Comercio, en el presente caso, estn
sealados y precisamente determinados como funcin administrativa, y las circunstancias apuntan en la
misma direccin, luego no puede colegirse que son funciones jurisdiccionales por haberse adicionado la
argumentacin jurdica con la referencia a una ley sobre competencias jurisdiccionales. La sentencia C-
415/02 hace muchas precisiones sobre la excepcionalidad de la funcin jurisdiccional, lo cual implica que
la Superintendencia debe decir en cada caso si se trata de funcin administrativa o judicial, como lo hizo
precisamente en la tramitacin que origina la presente tutela. La mencionada sentencia de constitucionalidad
dice, en uno de sus apartes: La solucin a un problema interpretativo sobre la determinacin del sentido de
Magistrado Ponente: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
T-747 de 2002
Sala Sexta de Revisin
72
Compendio de Jurisprudencia en proteccin al Consumidor
una excepcin, necesitar entonces que previamente sea jado el alcance del enunciado normativo y de los
supuestos fcticos previstos. () En virtud del principio de excepcionalidad en la atribucin de facultades
jurisdiccionales a las autoridades administrativas, debe entenderse que cuando no existe claridad sobre
el otorgamiento de una de esas funciones, la competencia sigue en cabeza de la rama judicial del poder
pblico. Si algn interesado plantea la discusin, pese al sealamiento preciso que se hace de estarse
actuando dentro de las funciones administrativas, este aspecto debe ser dilucidado por la jurisdiccin
contencioso administrativa.
DEBIDO PROCESO- Procedencia excepcional de la tutela ante perjuicio irremediable para definir el
procedimiento adelantado por las Superintendencias en en ejercicio de sus funciones
Las circunstancias que motivaron la investigacin contra EXXON MOBIL DE COLOMBIA S.A., el trmite
dado y las decisiones tomadas indican que se trata de funciones administrativas y no jurisdiccionales. Pero
si alguna duda surgiere, es la jurisdiccin contencioso administrativa quien la dilucidar. Por supuesto que
lo anterior no impide impetrar la garanta de la tutela, pero debe cumplirse el requisito propio de la accin de
tutela como mecanismo transitorio, a saber, la existencia de un perjuicio irremediable caracterizado por ser
inminente, grave, exigir medidas urgentes y existir urgencia para la medida de amparo.
Corte Constitucional, Sala Sexta de Revisin
Magistrado Ponente: Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra
Sentencia T-747/02
Referencia: Expediente T-599615
Peticionario: Exxon Mobil de Colombia S.A.
Procedencia: Juzgado 32 Civil del Circuito de Bogot
Bogot, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil dos (2002).
La Sala Sexta de Revisin de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Marco
Gerardo Monroy Cabra quien la preside, Eduardo Montealegre Lynett y Alvaro Tafur Galvis,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisin de los fallos proferidos, en primera instancia por el Juzgado
32 Civil del Circuito de Bogot y, en segunda instancia, por la Sala Civil del Tribunal
Superior de Bogot, dentro de la accin de tutela instaurada por la sociedad Exxon Mobil
de Colombia S.A. contra la Superintendencia de Industria y Comercio.
ANTECEDENTES
Cuestin previa
1. El 19 de julio de 2000 la empresa Mobil de Colombia S.A. anunci en varios peridicos
del pas una publicidad segn la cual por la compra de $15.000, oo en combustible mas
$6.000, oo en efectivo se dara una bandera, una camiseta y adems le permita al usuario
participar en la rifa de diez motos.
2. La Superintendencia de Industria y Comercio, Jefatura de Divisin de Proteccin al
Consumidor efectu unas visitas a estaciones de servicio Mobil y constat el incumplimiento
de lo ofrecido.
3. El 21 de julio de 2000, de oficio, la Superintendencia inici investigacin administrativa
y solicit algunas explicaciones. En la comunicacin dirigida al representante legal de
Mobil de Colombia S.A. expresamente se dice que por quejas telefnicas se inici una
actuacin administrativa y se citan las siguientes normas: numerales 4, 5 y 11 del artculo
73
2 del decreto 2153 de 1992; artculo 114 del decreto 266 de 2000; artculos 31, 32, 14, 15
y 16 del decreto 3466 de 1982. Se dieron 15 das para atender este requerimiento.
4. Dentro del plazo sealado, la sociedad Mobil de Colombia S.A. contest, reconoci
unos errores y anunci su correccin.
5. El 10 de agosto de 2000, el Superintendente Delegado para la Proteccin del Consumidor,
en uso de sus facultades legales, en especial las que se le confirieron en los decretos 2153
de 1992, 3466 de 1982, 266 de 2000 y artculo 145 de la ley 446 de 1998 profiri la
Resolucin 19187 por medio de la cual se impuso a Mobil de Colombia S.A. una sancin
de cien salarios mnimos, se suspendi la publicidad y se orden una publicacin.
6. Contra la anterior Resolucin la apoderada de la sociedad afectada interpuso recurso de
reposicin.
7. El 1 de noviembre de 2000 la Superintendencia le comunic al representante legal de
Mobil de Colombia S.A. que Teniendo en cuenta que la Corte Constitucional por medio
de la sentencia C-1316/2000 declar inexequible en su integridad el decreto 266 del 22
de febrero de 2000 a partir de su promulgacin, y que esta entidad inici investigacin
administrativa contra esa sociedad, en virtud de las facultades otorgadas a la Superintendencia
de Industria y Comercio establecidas en el numeral 5 del artculo 2 del decreto 2153 de
1992, en concordancia con las normas que regulan la publicidad sealadas en los artculos
14 y ss. 31 y 32 del decreto 3466 de 1982 o Estatuto del Consumidor, le solicitamos rendir
explicaciones a este Despacho y seal cinco das para tal efecto. Como se aprecia, son
las mismas normas invocadas el 21 de julio de 2000, exceptuado claro est el decreto 266
de 2000 que fue declarado inconstitucional. Fue en virtud de esta determinacin que la
Resolucin de 10 de agosto de 2000 no produjo efectos.
8. El 29 de marzo de 2001 el Superintendente Delegado para la Proteccin del Consumidor,
con fundamento en los decretos 2153 de 1992, 3466 de 1982 (normas citadas al iniciarse
la investigacin) y adems con base en el artculo 145 de la ley 446 de 1998 (norma
no citada con anterioridad) profiri la Resolucin 9978 imponiendo una sancin,
suspendiendo una publicidad y ordenando la efectividad de una garanta. Lo principal de
la parte resolutiva fue lo siguiente:
ARTICULO PRIMERO: Imponer una sancin pecuniaria a Mobil de Colombia S. A., identicada con
860.007.550-1, por la suma de veintiocho millones seiscientos mil pesos ($28600.000, oo) equivalente
a cien (100) salarios mnimos legales mensuales vigentes, por los hechos descritos en la parte motiva
de esta providencia...
ARTICULO SEGUNDO: Ordenar, en ejercicio del poder de polica, a la sociedad Mobil de Colombia S.
A. suspender de forma inmediata la publicidad relacionada con la campaa acompaa a tu equipo...
ARTICULO TERCERO: Ordenar a la sociedad Mobil de Colombia publicar dos anuncios, en cada uno
de los peridicos en que se haya pautado la publicidad referida, del mismo tamao y en las mismas
pginas en que se anunci, la siguiente proclama: Por orden de la Superintendencia de Industria y
Comercio, cualquier persona que haya adquirido una camiseta y una bandera en cualquiera de las
estaciones de Servicio Mobil, con motivo de La promocin ACOMPAA A TU EQUIPO, y que no est
conforme con lo recibido, podr hacer la devolucin de los objetos en las estaciones de servicio Mobil
donde adquiri el producto y pedir el reintegro de la suma de seis mil pesos. En caso de que no se
hiciese tal reembolso de forma inmediata, podr informar de este hecho a la Superintendencia de
Industria y Comercio en la carrera 13 # 27-00 mezanine, Santaf de Bogot D.C....
ARTICULO CUARTO: Notifquese personalmente el contenido de la presente Resolucin al doctor
Jos Ignacio Noguera Gmez, gerente jurdico (e) de la sociedad Mobil de Colombia S.A., informndole
74
que contra la misma procede el recurso de reposicin interpuesto personalmente y por escrito ante el
Superintendente Delegado para la Proteccin del Consumidor en el acto de noticacin o dentro de los
cinco das siguientes a la misma.
9. El 23 de mayo de 2001 la apoderada de EXXON MOBIL DE COLOMBIA S.A. (antes
Mobil de Colombia S.A.) interpuso el recurso de reposicin contra la Resolucin 9978.
10. El 19 de septiembre de 2001 se defini el recurso de reposicin, mediante Resolucin
30100. Se confirm en todas sus partes la resolucin original, se orden la notificacin
y se determin que en su contra no procede recurso alguno, quedando agotada la va
gubernativa.
11. El 22 de febrero de 2002, EXXON MOBIL DE COLOMBIA S.A., mediante apoderado
instaura accin de tutela contra la Superintendencia de Industria y Comercio porque
considera que se le ha violado el derecho de defensa, el derecho al debido proceso y
la imparcialidad e independencia judicial. Pide con carcter definitivo que se revoquen
las decisiones de la Superintendencia de Industria y Comercio adoptadas mediante las
Resoluciones 9978 del 29 de marzo de 2001 y 30100 del 19 de septiembre de 2001, esta
ltima notificada personalmente el 7 de noviembre del mismo ao; subsidiariamente,
como mecanismo transitorio, solicita la suspensin de las referidas Resoluciones.
Motivos por los cuales se instaura la presente tutela
El peticionario de la tutela considera que la Superintendencia de Industria y Comercio,
en las Resoluciones antes citadas, incurri en una va de hecho por las razones que se
resumen de la siguiente forma:
1. La Superintendencia solicit a la sociedad Mobil de Colombia S. A. explicaciones
para una investigacin administrativa, actu dentro de una funcin administrativa, reiter
que la funcin que desempeaba era administrativa y no advirti ni notific que ejercera
funciones jurisdiccionales, ni corri traslado para efectos jurisdiccionales, por consiguiente
El carcter jurisdiccional del proceso permaneci oculto al procesado hasta el final del
mismo cuando ste fue resuelto mediante Resolucin 9978 del 2001 la cual fue confirmada
por la Resolucin 30100 del 2001. De lo anterior colige que no se dio oportunidad para
ejercitar el derecho de defensa.
2. Debido a la anterior omisin se afectaron los derechos de contradiccin y controversia
puesto que debe existir claridad desde la iniciacin misma del trmite sobre las normas y
la naturaleza de la funcin que se est ejerciendo, puesto que el principio de publicidad es
garanta de imparcialidad.
3. El marco procedimental de la actuacin lo fij segn las normas que establecen la
responsabilidad administrativa, es decir un procedimiento administrativo para la imposicin
de sanciones.
4. En los considerandos de las resoluciones objetadas, la Superintendencia de Industria
y Comercio seal que no solo estaba ejerciendo funciones administrativas sino tambin
jurisdiccionales.
5. En la parte resolutiva de las Resoluciones la Superintendencia de Industria y Comercio
adopt decisiones jurisdiccionales y esto signific una competencia a prevencin. Deduce
lo anterior del hecho de que se dictaron rdenes a favor de terceros que no se hicieron
parte en el proceso judicial, y al ejercer funciones propias de la rama jurisdiccional
correspondientes a procesos de acciones de grupo. Resalta que hubo una decisin a
75
ttulo de efectividad de la garanta al ordenar que se publicaran avisos que decan que se
reintegrara el valor de lo pagado a quien devolviera el objeto promocionado.
6. Como se trataba de una competencia a prevencin, la Superintendencia solo se poda
pronunciar acerca de las pretensiones que le hubieran sido planteadas mediante peticin
de parte y resulta que el proceso se inici de oficio, hubo fallo extra y ultra petita, se
pronunci a favor de consumidores indeterminados que jams han pedido reintegro de lo
pagado ni desistido del contrato, es decir, que se adoptaron decisiones a favor de terceros
sin que stos hubieran vencido en juicio a la sociedad tutelante.
7. Plantea la excepcin de inconstitucionalidad del artculo 145 de la ley 446 de 1998 que
faculta a la Superintendencia de Industria y Comercio para ejercer funciones jurisdiccionales
en asuntos vinculados con derechos del consumidor. Solicita la inaplicacin de dicho
artculo 145 de la ley 446 de 1998 porque en su sentir la C-1641 de 2000 consigna razones
que motivaron la inexequibilidad del artculo 146 de la ley 446 de 1998 y esas razones
seran las mismas que motivaran la inaplicacin por inconstitucional del artculo 145 de
la misma ley.
8. Dice que los actos acusados de naturaleza jurisdiccional escapan a la jurisdiccin
contencioso administrativa, contra ellas no procede el recurso de apelacin ante la
jurisdiccin ordinaria y por consiguiente la nica va es la tutela.
9. No obstante lo expresado en el punto anterior, en gracia de discusin plantea la tutela
como mecanismo transitorio para evitar los perjuicios irremediables morales (sufrir la
violacin del debido proceso, haber sido supuestamente vencido en juicio, afectar el buen
nombre por la publicacin) y perjuicios irremediables materiales (peligro de multas sucesivas,
repercusiones econmicas a favor de terceros, adopcin de medidas inmediatas).
PRUEBAS
Dentro del acervo probatorio que obra en el expediente, merecen destacarse los siguientes
elementos de juicio:
a. Acto administrativo de 21 de julio de 2000 del Jefe de la Divisin de Proteccin al
Consumidor de la Superintendencia de Industria y Comercio comunicando a EXXON
MOBIL DE COLOMBIA S.A. la iniciacin de una investigacin administrativa.
b. Resolucin 19187 de 10 de agosto de 2000 imponiendo una sancin contra EXXON
MOBIL DE COLOMBIA S.A. y tomando otras determinaciones.
c. Reposicin interpuesta contra la anterior Resolucin.
d. Acto administrativo 00054847 00000012 de 1 de noviembre de 2000 que dej sin
piso lo ordenado el 21 de julio de 2000, debido a una declaratoria de inexequibilidad
del decreto 266/00; y nuevamente abre oficio de investigacin administrativa contra la
citada sociedad.
e. Resolucin 9978 de 29 de marzo de 2001 imponiendo una sancin y tomando otras
determinaciones contra EXXON MOBIL DE COLOMBIA S.A.
f. Recurso de reposicin contra la mencionada Resolucin.
g. Resolucin 30100 de 19 de septiembre de 2001 confirmado la Resolucin 9978.
h. Copias presentadas en la Superintendencia de Industria y Comercio por la sociedad
mencionada para demostrar que pag premios ofrecidos, que hubo previa autoriza-
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cin de Ecosalud por haberse llenados los requisitos exigidos.
i. Respuestas a las comunicaciones dirigidas por la citada Superintendencia a la socie-
dad EXXON MOBIL DE COLOMBIA S.A.
j. Certificado de existencia y representacin de la sociedad EXXON MOBIL DE COLOM-
BIA S.A. y poder para instaurar la tutela.
SENTENCIAS OBJETO DE REVISION
Conoci en primera instancia el Juzgado 32 Civil del Circuito de Bogot y dict sentencia
el 11 de marzo de 2002. Neg la tutela no solamente porque consider que exista otro
medio de defensa judicial ante la jurisdiccin contencioso administrativa, sino porque, en
su criterio, la cita del artculo 145 de la ley 446/98 es prcticamente irrelevante puesto que
no tuvo una aplicacin concreta en la determinacin que tom la Superintendencia de
Industria y Comercio. El a-quo hizo un anlisis de fondo para sustentar que las decisiones
fueron de carcter administrativo. Es importante transcribir dicho anlisis:
4. Revisado el procedimiento adelantado por la entidad accionada y que condujo a sancionar a la
sociedad EXXON MOBIL DE COLOMBIA S.A., se concluye que se cumpli a cabalidad con el trmite
administrativo previsto en el artculo 28 del decreto 3566 de 1982, y si bien es cierto que en punto de
las sanciones las armoniz con las atribuciones consagradas en el artculo 145 de la ley 446 de 1998,
no por ello es de recibo la armacin referente a que el asunto investigado por la entidad accionada
tiene carcter jurisdiccional y no administrativo, pues esta caracterstica de ser un asunto administrativo
emerge de las circunstancias mismas como se inici el trmite y de la nalidad perseguida, que se
concretan a un accionar ocioso y con nes preventivos, aspectos caractersticos del poder de polica,
o sea que no se gener el trmite en el planteamiento de algn litigio entre alguno de los consumidores
y el productor, en procura de que se aplicaran sanciones y obtener el resarcimiento de perjuicios, lo
que si le dara la connotacin de jurisdiccional, evento que impondra un trmite diferente, esto es, el
contemplado en el artculo 148 de la ley 446 de 1998.
Adems obsrvese, que el artculo 145 de la ley 446 de 1998, no le quita a la Superintendencia de
Industria y Comercio, las facultades que tiene en materia de proteccin al consumidor, pues el inciso 1
reere que ...ejercer a prevencin, las siguientes atribuciones en materia de proteccin al consumidor,
sin perjuicio de otras facultades que por disposicin legal le corresponda, o sea que deja vigentes las
facultades administrativas consagradas en el Estatuto del Consumidor.
Cabe aclarar, que no es admisible la aplicacin armnica de normas que regulan sanciones de carcter
administrativo, con normas que las regulan en asuntos jurisdiccionales, porque slo son aplicables las
que se establezcan para cada uno de los respectivos procedimientos, pero el procedimiento adelantado
por la entidad demandada, no obstante que en la respectiva Resolucin se cita el artculo 145 de la ley
446/98, no hay una aplicacin concreta de dicho precepto.
Interpreta el Despacho, que la suspensin de la propaganda, como la orden de publicar el texto de
la leyenda o proclama redactada por la entidad investigadora, armoniza plenamente con la facultad
prevista en el artculo 32 del decreto 3466/82, que permite ordenar que se corrija la propaganda y que
se tomen las medidas necesarias para evitar que se incurra nuevamente en error o que se cause dao
o perjuicio a los consumidores.
Al haberse sealado que los consumidores que no estuvieren conformes con el incentivo recibido,
quedaban facultados para hacer devolucin de los objetos y recobrar el dinero que hubieren pagado,
con ello no se concret una indemnizacin a favor de terceros como medida de carcter jurisdiccional,
como lo pregona la accionante, sino que se trata de una medida propia del poder de polica, que est
orientada a permitir que mediante un mecanismo fcil el consumidor pueda satisfacer su inconformidad
por el engao o error en que incurri.
77
En punto de la inconstitucionalidad del artculo 145 de la ley 446 de 1998, como no tuvo aplicacin
concreta, no es del caso entrar a analizar si procede la aplicacin de la excepcin de inconstitucionalidad,
pero resulta pertinente sealar, que no es tan evidente su contrariedad con la Constitucin, podra caber
la constitucionalidad condicionada, en el mismo sentido que se determin para los artculos 143 y 144
de la misma Ley, segn sentencia C-649 del 20 de junio de 2001 de la Corte Constitucional y que en su
parte pertinente reri que para garantizar la independencia del funcionario judicial ...se condicionar la
constitucionalidad de las normas acusadas (L. 446/98, arts. 143 y 144) en el siguiente sentido: no podr
un mismo funcionario o despacho de la superintendencia aludida, ejercer funcin jurisdiccional respecto
de los casos en los cuales haya ejercido anteriormente sus funciones administrativas ordinarias de
inspeccin, vigilancia y control .
En segunda instancia, la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogot, el 3 de mayo de 2002
confirm el fallo impugnado. Entre diversos razonamientos, tendientes a demostrar que no
se afect el debido proceso, el ad-quem dice lo siguiente:
As las cosas, enterada la sociedad accionante del trmite en su contra adelantado por la accionada y
de la decisin por sta tomada, agotando aquella la va gubernativa, al haber interpuesto el recurso
que contra la decisin proceda, no queda otra va para la accionante que acudir ante los jueces
administrativos, que no el de tutela, para que sean ellos los que en ltimas denan sobre la legalidad
de la resolucin en su contra proferida, y alegada a travs de este especial mecanismo.
Y es que, si hipottica o eventualmente la accionada prori rdenes por fuera de los lmites de su
competencia, tal como lo pretende hacer ver la accionante, ser precisamente el juez administrativo
correspondiente el que dena lo pertinente al punto, sin que pueda el juez de tutela inmiscuirse en la
decisin que legalmente corresponda.
Ahora bien, tampoco esta Sala proceder a hacer pronunciamientos sobre la excepcin de
inconstitucionalidad del artculo 145 de la ley 446 de 1998, tambin pretendido por la accionante, toda
vez que esta Sala no est haciendo juicio alguno por el cual deba aplicar la referida norma, sino que
simplemente fue puesta en su conocimiento la conducta de la Superintendencia de Industria y Comercio
al proferir una resolucin que en sentir de la accionante afect sus intereses.
Y por ltimo, no se acceder a la suspensin de las resoluciones 9978 y 30100 de 2001, pretendida por
el accionante, toda vez que no encuentra esta Sala la viabilidad de ello como mecanismo transitorio, tras
no vericarse la existencia de un perjuicio irremediable tal como jurisprudencial y doctrinariamente la
H. Corte Constitucional lo ha establecido; adems de corresponder ello tambin al juez administrativo,
quien es la autoridad competente para decidir sobre la cautela de suspensin provisional.
FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES
COMPETENCIA
Esta Corte es competente para revisar el fallo de tutela de conformidad con los artculos 86
y 241 de la Constitucin Nacional y el decreto 2591 de 1991; as mismo por la seleccin
del respectivo expediente.
EL ASUNTO JURIDICO A TRATAR
Hay que analizar si las Resoluciones 9978 y 30100 de 2001 de la Superintendencia
de Industria y Comercio tienen un contenido jurisdiccional, porque si no lo tienen no
habra afectacin alguna al debido proceso en razn de que la sociedad Exxon Mobil de
Colombia S. A. formul descargos, present pruebas, explic sus puntos de vista e interpuso
recursos hasta agotar la va gubernativa, luego, en realidad, no fue colocada en tal estado
de indefensin que se dedujera afectacin al derecho de defensa. Por consiguiente, el
78
punto central que motiva la presente tutela es el siguiente: la excepcional competencia
jurisdiccional que pueden ejercer las superintendencias fue utilizada contra la sociedad
tutelante?
Para resolver se considera:
1. El principio general es que las superintendencias ejercen funciones administrativas y no
jurisdiccionales
La sentencia 233/97 explic la razn de ser de las superintendencias, de la siguiente
manera:
El artculo 150-7 de la Constitucin Poltica indica que al Congreso, por medio de leyes, le corresponde
la funcin consistente en Determinar la estructura de la administracin nacional y crear, suprimir o
fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos pblicos y
otras entidades del orden nacional, sealando sus objetivos y estructura orgnica y el artculo 209
superior precepta que La funcin administrativa est al servicio de los intereses generales y se
desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, ecacia, economa, celeridad,
imparcialidad, mediante la descentralizacin, la delegacin y la desconcentracin de funciones.
Es, pues, constitucional el origen de las superintendencias que van a cumplir esencialmente
una funcin administrativa, adecuada al cumplimiento de los fines del Estado.
El artculo 211 de la Constitucin Poltica defiere a la ley el sealamiento de las funciones que
el Presidente de la Repblica podr delegar en los ministros, directores de departamentos
administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes....
En lo que se refiere a las superintendencias, segn el artculo 66 de la ley 489 de 1998,
Las superintendencias son organismos creados por la ley, con la autonoma administrativa
y financiera que aquella les seale, sin personera jurdica, que cumplen funciones de
inspeccin y vigilancia atribuidas por la ley o mediante delegacin que haga el Presidente
de la Repblica previa autorizacin legal. No sobra agregar que los artculos 68 y 38,
numeral 2, literal c) de la ley 489/98, se refirieron a las superintendencias con personera
jurdica. Y, la Corte Constitucional en ambos casos (con o sin personera jurdica) los ha
declarado constitucionales en las sentencias C-561/99 y C-727/00.
En la primera de ellas (C-561/99
1
) la Corte expres:
La propia Constitucin Poltica (art. 150-7), contempla como una funcin del legislador, la cual
ejerce por medio de la expedicin de leyes, la de Determinar la estructura de la administracin
nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias,
establecimientos pblicos y otras entidades del orden nacional sealando sus objetivos y estructura
orgnica... (Resalta la Corte).
Las superintendencias cuya creacin esta prevista constitucionalmente en el artculo 150 numeral 7,
tienen una clara funcin que se encuentra denida en la ley 489 de 1998, en su artculo 66.
Ahora bien, como se vio, en la norma constitucional citada, se habilita al legislador para crear
superintendencias y determinar su estructura, y, en cumplimiento de dicha norma constitucional,
estableci en la Ley 489 de 1998, por una parte, la existencia de superintendencias sin personera
jurdica, las cuales hacen parte del sector central de la administracin pblica; y, por la otra, la existencia
de superintendencias con personera jurdica que hacen parte del sector descentralizado de la rama
ejecutiva (art. 35 numeral 1 literal e) y numeral 2 literal c).
1
M.P. Alfredo Beltrn Sierra
79
Igualmente, la citada ley, en sus artculos 68 y 82, se reere a las superintendencias con personera
jurdica, como entidades descentralizadas del orden nacional con autonoma administrativa y patrimonial,
sujetas al rgimen jurdico de la ley que las crea, y en lo no previsto por ella, al de los establecimientos
pblicos.
Por ende, el artculo 66 de la Ley 489 de 1988, no vulnera la Constitucin Poltica, en sus artculos 4
y 150-7, al disponer la existencia de superintendencias sin personera jurdica, porque como se vio,
el Constituyente le conri autonoma al rgano legislativo, para determinar la estructura de estas
entidades, y en ese orden de ideas, las superintendencias pueden estar dotadas o no de personera
jurdica.
A su vez, en la sentencia C-727/00
2
la Corte dijo:
27. Por lo que tiene que ver con los cargos dirigidos contra los artculos 38, 68 y 82 de la Ley bajo
examen, la Corte aprecia lo siguiente:
La Ley 489 de 1998 contempla dos variantes del concepto de superintendencia. Uno, el denido
en el artculo 66, correspondiente a la gura de superintendencias sin personera jurdica, que son
organismos creados por la ley, con autonoma administrativa y nanciera que aquella les seale, sin
personera jurdica, que cumplen funciones de inspeccin y vigilancia atribuidas por ley o mediante
delegacin que haga el presidente de la Repblica previa autorizacin legal. (resalta la Corte) Las
superintendencias as denidas, pertenecen al sector central de la Administracin.
De otro lado estn las superintendencias con personera jurdica, denidas por el artculo 82 de la
Ley demandada, que son entidades descentralizadas, con autonoma administrativa y patrimonial, las
cuales se ajustan al rgimen jurdico contenido en la ley que las crea y en lo no previsto por ella, al de
los establecimientos pblicos.
Ntese que la ley slo se reere al cumplimiento de funciones de inspeccin y vigilancia respecto de
las superintendencias sin personera jurdica. As, en principio las superintendencias con personera
no estn, por denicin legal, llamadas a cumplir tal tipo de funciones. No obstante, cabe preguntarse
si la ley que llegara a crear una superintendencia con personera jurdica, constituida como entidad
descentralizada, podra atribuirle funciones de esa naturaleza. Al respeto la Corte estima que s podra
hacerlo, por las siguientes razones:
- De conformidad con el numeral 7 del artculo 150 de la Carta, corresponde al Congreso crear las
superintendencias, sealando sus objetivos y estructura orgnica. De esta disposicin no puede
extraerse la conclusin (porque no lo dice), de que tales entidades deban pertenecer al sector
central la Administracin nacional. Por lo tanto, el legislador s puede crear superintendencias con
personera jurdica, en el sector descentralizado de la administracin pblica nacional.
- De los numerales 24 y 25 del artculo 189 de la Constitucin se desprende que al Congreso
corresponde sealar las directrices a las que habr de sujetarse el ejecutivo para el cumplimiento de
las funciones de inspeccin vigilancia y control a que aluden los referidos numerales, esto es las que
recaen sobre las personas que realicen actividades nancieras, burstil, aseguradora y cualquier
otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversin de recursos captados del pblico,
as como sobre las entidades cooperativas y las mercantiles. Nada en el texto superior impide
al Congreso que, al sealar tales directrices, permita que las referidas funciones presidenciales
se transeran a superintendencias con personera jurdica pertenecientes a la administracin
descentralizada.
- Contrariamente a lo que arma el demandante, las funciones presidenciales de inspeccin vigilancia
y control son funciones de naturaleza administrativa, ya que por no involucrar el sealamiento de
2
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
80
polticas, no corresponden a actos de gobierno. Tampoco se adelantan por el presidente en su
condicin de jefe de Estado. As las cosas, son de aquellas que segn la jurisprudencia de esta
Corporacin, admiten ser transferidas mediante desconcentracin.
- El artculo 211 superior indica que la ley sealar las funciones que el Presidente de la Repblica
podr delegar en los superintendentes, sin distinguir si se trata de entidades centralizadas o
descentralizadas.
Todos los anteriores textos constitucionales reseados, interpretados armnicamente, permiten
descartar que exista una restriccin impuesta al legislador, que emane de la Constitucin, que le impida
la creacin de superintendencias dotadas de personera jurdica, en el sector descentralizado nacional,
y el traslado a ellas de funciones presidenciales de inspeccin, vigilancia y control.
Ya desde antes, la Corte Constitucional haba dicho que estos organismos:
....cumplen atribuciones sealadas por la Carta en cabeza del Presidente de la Repblica pero que
ste no adelanta de manera personal y directa, por absoluta imposibilidad fsica, por lo cual estn a
cargo, en concreto de los superintendentes, dentro del mbito que seale la ley.
3
Y, la sentencia 233/97 caracteriz las funciones administrativas de las superintendencias
de la siguiente manera:
Las Superintendencias, de acuerdo con lo expuesto, tienen un incuestionable fundamento constitucional
y, fuera de otras tareas que les confe la ley, ejercen ciertas funciones asignadas al Presidente de la
Repblica, dentro de las que se cuentan las relativas a la inspeccin, vigilancia y control sobre las
entidades dedicadas a las actividades referidas en el numeral 24 del artculo 189 superior, as como
sobre las cooperativas y sociedades mercantiles, conforme a la misma norma.
Importa destacar que las funciones de inspeccin, vigilancia y control a las que se acaba de hacer
referencia, deben llevarse a cabo por las superintendencias encargadas, bajo la orientacin del
Presidente de la Repblica que es el titular de las respectivas competencias y, en todo caso, con
absoluto ceimiento a las pautas contenidas en la ley, ya que el numeral 24 del artculo 189 de la
Constitucin Poltica ordena que el ejercicio de las funciones all consagradas se efecte de acuerdo
con la ley y, en armona con ese mandato, el artculo 150-8 superior otorga al Congreso la facultad
de Expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de
inspeccin y vigilancia que le seala la Constitucin.
Se deduce de los anteriores predicados que el desempeo de las competencias atribuidas a algunas
superintendencias en lo atinente a la inspeccin, vigilancia y control est condicionado a la cabal
observancia de las directrices que la ley trace con arreglo a criterios estables que, sin embargo, no
impiden la actuacin gil y oportuna de estos organismos, encargados de vericar en la prctica la
transparencia de las operaciones sometidas a su escrutinio, ni enervan la exibilidad por estos requerida
para hacer efectivos en las situaciones concretas los postulados constitucionales y legales, todo lo cual
exige que se los dote de los instrumentos y de las atribuciones necesarias.
Una de las normas que regula esas funciones administrativas (invocada en las resoluciones que
originan la presente tutela) es el DECRETO 2153 DE 1992 que es citado por las resoluciones de la
Superintendencia de Industria y Comercio en los siguientes apartes:
Artculo 2. Funciones. La Superintendencia de Industria y Comercio ejercer las siguientes funciones:
..........
3
Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-397 de 1995. M.P. Dr. Jos Gregorio Hernndez
Galindo
81
4. Velar por la observancia de las disposiciones sobre proteccin al consumidor a que se reere este
decreto y dar trmite a las reclamaciones o quejas que se presenten, cuya competencia no haya sido
asignada a otra autoridad, con el n de establecer las responsabilidades administrativas del caso u
ordenar las medidas que resulten pertinentes.
5. Imponer, previas explicaciones, de acuerdo con el procedimiento aplicable, las sanciones que sean
pertinentes por violacin de las normas sobre proteccin al consumidor, as como por la inobservancia
de las instrucciones impartidas por la Superintendencia.
..........
11. Practicar visitas de inspeccin con el n de vericar el cumplimiento de las disposiciones legales
cuyo control le compete y adoptar las medidas que correspondan, conforme a la ley.
Tambin son invocados por las resoluciones de la Superintendencia de Industria y Comercio
que han dado origen a la presente tutela, los siguientes artculos del DECRETO 3466 DE
1982:
Artculo 14. Marcas, leyendas y propagandas. Toda informacin que se d al consumidor acerca de
los componentes y propiedades de los bienes y servicios que le ofrezcan al pblico deber ser veraz y
sucientes. Estn prohibidas, por lo tanto, las marcas, las leyendas y la propaganda comercial que no
correspondan a la realidad, as como las que induzcan o puedan inducir error respecto de la naturaleza,
el origen, el modo de fabricacin, los componentes, los usos, el volumen, peso o medida, los precios,
la forma de empleo, las caractersticas, las propiedades, la calidad, la idoneidad o la cantidad de los
bienes o servicios ofrecidos.
Tratndose de productos (bienes o servicios) cuya calidad o idoneidad hayan sido registradas de
conformidad con lo dispuesto en los artculos 3 a 7 del presente Decreto, o que estn sometidos a
registro o licencia legalmente obligatorios, o cuyas condiciones de calidad e idoneidad se deriven de
la ocializacin de una norma tcnica, aunque no haya habido registro, las marcas o leyendas que se
exhiban en dichos productos, al igual que toda propaganda que se haga de ellos, deber corresponder
ntegramente a lo registrado o contenido en la licencia o a las condiciones de calidad e idoneidad
derivadas de la norma tcnica ocializada, segn el caso.
Artculo 15. Propaganda con imgenes. Cuando la propaganda comercial de un bien o de un conjunto
de bienes se haga utilizando imgenes del bien o del conjunto, como cuando en su envase o empaque,
o en etiquetas adheridas al envase o empaque, o en cualquier otro medio de publicidad empleado para
hacer la propaganda, aparezcan pelculas, fotografas o dibujos del bien o del conjunto de bienes, la
calidad de uno o del otro, contenida dentro de envase o empaque, deber ser, como mnimo, la que
aparezca en las imgenes empleadas en la propaganda. En caso contrario, el productor responder por
induccin a error al consumidor respecto de la cantidad.
Artculo 16. Propaganda comercial con incentivos. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 77 del
Cdigo de Comercio, los productores sern responsables ante los consumidores, en los trminos de los
artculos 31 y 32 de este Decreto, por la propaganda comercial que se haga por el sistema de incentivos
al consumidor, tales como el ofrecimiento de rifas, sorteos, cupones, vales, fotos, guras, aches,
imgenes o cualquier otro tipo de representacin de personas, animales o cosas, y el ofrecimiento de
dinero o de cualquier retribucin en especie, en los siguientes casos:
a) Cuando dicha propaganda no corresponda a la realidad, lo cual se entiende por el hecho de que no
se satisfagan los incentivos al consumidor en la oportunidad indicada para su satisfaccin, dentro
del plazo en el cual se utilice este tipo de propaganda comercial, y
b) Cuando con la propaganda de que trata el presente artculo, se induzca o pueda inducirse a error
al consumidor respecto del precio, calidad o idoneidad del bien o servicio respectivo, lo cual se
entender por el hecho de que simultneamente con el ofrecimiento de los incentivos y hasta seis
82
(6) meses despus del retiro del ofrecimiento de stos, se aumente el preci del bien o servicio,
as como por el hecho de que por el incentivo, o a la par con ste, se afecte desfavorablemente la
calidad o la idoneidad del bien o servicio.
Para efectos de lo dispuesto en este artculo, en la propaganda se indicar la fecha exacta hasta la cual
ser vlido el ofrecimiento de los incentivos.
Artculo 31. Responsabilidad de los productos en razn de las marcas, las leyendas y la propaganda
comercial. Todo productor es responsable por las marcas y leyendas que exhiban sus productos
(bienes o servicios), as como por5 la propaganda comercial de los mismos, cuando su contenido no
corresponde a la realidad o induzca a error al consumidor.
Se consideran contrarias a la realidad o que inducen a error, las marcas, las leyendas y la propaganda
comercial que no correspondan, en todo o en parte, a las condiciones de calidad e idoneidad registradas,
o a las contenidas en las licencias expedidas o en las normas tcnicas ocializadas, o a las reconocidas
ordinaria y habitualmente cuando se trate de bienes y servicios cuya calidad e idoneidad no hayan sido
registradas, no siendo obligatorio su registro.
Artculo 32. Sanciones administrativas relacionadas con la responsabilidad de los productores
en razn de las marcas, las leyendas y la propaganda. En todo caso que se compruebe, de ocio o
a peticin de parte, que las marcas, las leyendas y la propaganda comercial de bienes o servicios no
corresponden a la realidad o inducen a error, la autoridad competente impondr la multa de que trata
la letra a) del artculo 24 y ordenar al productor, en ejercicio del poder de polica, la correccin de la
respectiva marca, leyenda o propaganda comercial y que se tomen las medidas necesarias para que no
se incurra nuevamente en error o que se cause dao o perjuicio a los consumidores. Para tal efecto, en
la misma providencia se indicar que se causa una multa a favor del Tesoro Pblico, equivalente a una
sptima parte del salario mnimo legal mensual vigente en Bogot, D.E., al momento de la expedicin
de aquella providencia, por cada da de retardo en su cumplimiento. A la actuacin se aplicarn las
normas procedimentales previstas en el artculo 28.
El productor solo podr ser exonerado de responsabilidad cuando demuestre que la marca, la leyenda
o la propaganda comercial fue adulterada o suplantada sin que hubiese podido evitar la adulteracin
o suplantacin.
No obstante que las funciones naturales de las superintendencias son administrativas,
excepcionalmente puede ejercer funciones jurisdiccionales.
2. La competencia jurisdiccional de las superintendencias es constitucional, pero es
excepcional
La sentencia C-1641/00 seala por qu pueden existir funciones jurisdiccionales en
entidades que no hacen parte de la rama judicial:
5. La Constitucin seala que en principio corresponde a las autoridades judiciales ejercer las funciones
judiciales, pero autoriza a la ley para que excepcionalmente y en materias precisas conera a las
autoridades administrativas el ejercicio de una funcin de esta naturaleza, siempre y cuando no se trate
de adelantar la instruccin de sumarios ni de juzgar delitos (CP art. 116). En ocasiones anteriores, esta
Corte Constitucional ha indicado hasta donde puede la ley conferir esas atribuciones a las autoridades
administrativas
4
, anlisis que se sintetiza a continuacin.........
7- Por consiguiente, con base en esos criterios, la Corte ya haba admitido que la ley conriera funciones
judiciales a las superintendencias. As, la sentencia C-592 de 1992 declar la constitucionalidad
del artculo 32 del Decreto 2651 de 1991, que estableca que los jueces que estn conociendo de
las objeciones presentadas en los concordatos preventivos obligatorios iniciados con anterioridad
4
Ver, entre otras, las sentencias C-592 de 1992, C-212 de 1994, C-037 de 1996 y C-384 de 2000.
83
a la vigencia del Decreto 350 de 1989, remitirn el expediente que contiene de la actuacin al
Superintendente de Sociedades, a efecto de que ste resuelva tales objeciones. Consider entonces
esta Corporacin que esa norma se encuadra en la tendencia legislativa de los ltimos aos, recogida
por el constituyente segn sealamiento anterior, de transferir decisiones a autoridades no judiciales,
como superintendencias, notaras e inspecciones de polica, lo que permite una mayor eciencia del
tambin principio fundamental del rgimen poltico, complementario del de la divisin de poderes, de la
colaboracin de los mismos, o de la unidad funcional del Estado. Por su parte la sentencia C-384 de
2000, MP Vladimiro Naranjo Mesa, declar la constitucionalidad del inciso tercero del artculo 52 de la
Ley 510 de 1999, segn el cual, los actos dictados por las Superintendencias en uso de sus facultades
jurisdiccionales no tendrn accin o recurso alguno ante las autoridades judiciales pero, la decisin
por la cual las entidades se declaren incompetentes y la del fallo denitivo, sern apelables ante las
mismas. La Corte consider que esa atribucin de funciones jurisdiccionales a las superintendencias se
ajustaba a los requerimientos que establece el artculo 116 de la Carta sobre esta materia.
En reciente sentencia, C-415/02
5
, la Sala Plena de la Corte Constitucional precis:
31. Esta Corporacin ha explicado en mltiples oportunidades
6
el alcance que tiene la excepcin
consagrada en el artculo 116 Superior. Al respecto ha indicado que en esta disposicin el Constituyente
consagr de forma clara y precisa, que si bien dentro de la estructura del Estado corresponde al poder
judicial la administracin de justicia, excepcionalmente la ley puede atribuirle facultades jurisdiccionales
a las autoridades administrativas.......
33. De igual forma, y para el caso concreto de las superintendencias, desde la sentencia C-592 de 1992,
la Corte ha armado que la excepcin contenida en el artculo 116 constitucional tambin comprende a
esos organismos. En esa sentencia y despus de analizar el contenido del artculo 32 del decreto 2651
de 1991, que trasladaba a la superintendencia de sociedades funciones que antes estaban asignadas
a los jueces, la Corte concluy que dichas facultades no vulneraban la Constitucin sino que por el
contrario, tales previsiones legislativas tenan tambin como marco el artculo 116 superior........
34. Esa posicin fue reiterada tambin en las sentencias C -384 de 2000
7
y C-1641 de 2000
8
en donde
adems fueron precisndose las caractersticas que deben tener las autoridades administrativas sobre
las cuales son delegadas facultades jurisdiccionales. En este contexto, la ley 446 de 1998 previ la
posibilidad de poder apelar excepcionalmente ante las autoridades judiciales, los actos en los cuales
las superintendencias se declaran incompetentes o la del fallo denitivo.
Es decir que en virtud de la ley 446/98 a la Superintendencia de Industria y Comercio se le
han trasladado funciones correspondientes a los jueces, pero de manera excepcional.
Dice la norma de la ley 446/98 que es citada en las Resoluciones criticadas en la solicitud
de tutela:
Artculo 145. Atribuciones en materia de proteccin al consumidor. La Superintendencia de
Industria y Comercio ejercer, a prevencin, las siguientes atribuciones en materia de proteccin del
consumidor, sin perjuicio de otras facultades que por disposicin legal le correspondan:
a) Ordenar el cese y la difusin correctiva, a costa del anunciante, en condiciones idnticas, cuando un
mensaje publicitario contenga informacin engaosa o que no se adecue a las exigencias previstas
en las normas de proteccin del consumidor;
83
5
M.P. Eduardo Montealegre L.
6
La Corte ha estudiado la posibilidad de otorgar facultades jurisdiccionales a las autoridades
administrativas, en las siguientes sentencias entre otras: C-592/92, C-212/99, C-037/96. C-672/99, C-
384/00, C-1691/2000
7
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
8
M.P. Alejandro Martnez Caballero
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b) Ordenar la efectividad de las garantas de bienes y servicios establecidas en las normas de
proteccin del consumidor, o las contractuales si ellas resultan ms amplias;
c) Emitir las rdenes necesarias para que se suspenda en forma inmediata y de manera preventiva
la produccin, la comercializacin de bienes y/o el servicio por un trmino de treinta (30) das,
prorrogables hasta por un trmino igual, mientras se surte la investigacin correspondiente, cuando
se tengan indicios graves de que el producto y/o servicio atenta contra la vida o la seguridad de los
consumidores;
d) Asumir, cuando las necesidades pblicas as lo aconsejen, las investigaciones a los proveedores
u organizaciones de consumidores por violacin de cualquiera de las disposiciones legales sobre
proteccin del consumidor e imponer las sanciones que corresponda.
Para adoptar una decisin jurisdiccional, la superintendencia debe sujetarse a un
procedimiento especial. Figura en el artculo 148 de la ley 446/98. Este artculo fue
subrogado por el artculo 52 de la ley 510/99 que reza:
Artculo 52. El artculo 148 de la Ley 446 de 1998, quedar as:
Artculo 148. El procedimiento que utilizarn las Superintendencias en el trmite de los asuntos
de que trata esta parte ser el previsto en la Parte Primera, Libro I, Ttulo I del Cdigo Contencioso
Administrativo, en especial el correspondiente al ejercicio del derecho de peticin en inters particular y
las disposiciones contenidas en el captulo VIII. Para lo no previsto en este procedimiento, se aplicarn
las disposiciones del Proceso Verbal Sumario consagradas en el procedimiento civil.
Las Superintendencias debern proferir la decisin denitiva dentro del trmino de los treinta (30) das
hbiles siguientes a la fecha en que se reciba la peticin de manera completa. No obstante, en todo el
trmite del proceso las noticaciones, la prctica de pruebas y los recursos interpuestos interrumpirn
el trmino establecido para decidir en forma denitiva.
Los actos que dicten las Superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales no tendrn accin
declaren incompetentes y la del fallo denitivo, sern apelables ante las mismas.
Las noticaciones personales que deban surtirse durante estos procesos, respecto de las entidades
vigiladas se realizarn depositando copia de la peticin junto con sus anexos, en el casillero asignado
por la respectiva Superintendencia a cada una de ellas, si es del caso.......
Pargrafo 3. En rme la decisin de la Superintendencia de Industria y Comercio respecto de las
conductas constitutivas de competencia desleal, el afectado contar con quince (15) das hbiles para
solicitar la liquidacin de los perjuicios correspondientes, lo cual se resolver como un trmite incidental
segn lo previsto en el Cdigo de Procedimiento Civil.
La C-384/00 se refiri a la demanda contra el artculo que subrog al artculo 148 de la ley
446/98, y determin:
Primero: Declarar EXEQUIBLE el inciso 3 del artculo 52 de la Ley 510 de 1999, bajo el entendido de que
no impide el ejercicio de la accin de tutela contra las providencia adoptadas por las superintendencias
en ejercicio de funciones jurisdiccionales, ni las acciones contencioso administrativas en caso que
dichos entes actuaren excediendo sus competencias jurisdiccionales.
A su vez, la sentencia C-1641/00 decidi, respecto del mismo artculo:
Tercero: Declarar EXEQUIBLE el artculo 52 de la ley 510 de 1999 que modic el artculo 148 de la
ley 446 de 1998, pero nicamente por los cargos estudiados en esta sentencia, y con excepcin del
pargrafo primero que se declara INEXEQUIBLE. As mismo, se excepta el inciso tercero de ese
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mismo artculo, que no fue analizado por ya haber sido declarado exequible por la sentencia C-384 de
2000 y en consecuencia existir cosa juzgada.
Y la sentencia C-415/02 proferida el 28 de mayo del presente ao, resolvi:
Primero. Declarar EXEQUIBLE el inciso 3 parcial del artculo 148 de la ley 446 de 1998 modicado por
el artculo 52 de la ley 510 de 1999, bajo el entendido que la expresin ante las mismas se reere a las
autoridades judiciales en los trminos sealados en la parte motiva de esta sentencia.
Por consiguiente, estn sealadas las excepcionales funciones judiciales en cabeza de las
superintendencias y el procedimiento pertinente.
3. El ejercicio de funciones judiciales por la superintendencia se condiciona a precisas
caractersticas
En la sentencia C-649/01, respecto a la demanda de los artculos 143 y 144 de la ley 446
de 1998, se declar la exequibilidad de ellos, condicionada a las caractersticas sealadas
en la parte motiva del fallo. En dicha sentencia se dijo lo siguiente:
En este punto, es necesario efectuar una breve sntesis de los argumentos y conclusiones a los que
se ha llegado en las anteriores pginas.
En primer lugar, los artculos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998, atribuyen a la Superintendencia de
Industria y Comercio funciones administrativas y jurisdiccionales en materia de competencia desleal.
Segundo, las funciones jurisdiccionales son aquellas que ya venan ejerciendo los jueces de la
Repblica en aplicacin de la Ley 256 de 1996, por virtud de los principios constitucionales de igualdad
y de excepcionalidad en la atribucin de este tipo de funciones a entidades administrativas. Ello excluye
del carcter jurisdiccional, atribuciones tales como las de imponer las multas y sanciones pecuniarias
establecidas en el artculo 4 del D. 2153 de 1992, abstenerse de dar trmite a las quejas que no sean
signicativas, o llevar registros.
Tercero, es indispensable que al ciudadano objeto de la investigacin adelantada por la Superintendencia,
se le haga saber claramente cul funcin ejerce la entidad en cada caso: la jurisdiccional, o la
administrativa.
Cuarto, en todo caso debe garantizarse la independencia del funcionario judicial, por lo cual se
condicionar la constitucionalidad de las normas acusadas en el siguiente sentido: no podr un mismo
funcionario o despacho de la Superintendencia aludida, ejercer funcin jurisdiccional respecto de los
casos en los cuales haya ejercido anteriormente sus funciones administrativas ordinarias de inspeccin,
vigilancia y control.
Partiendo de la base anterior, se dar una respuesta a los cargos formulados en la demanda.
4. Lo normal es que la superintendencia ejercite funciones administrativas y en caso de duda
ser la jurisdiccin contencioso administrativa quien denir la controversia
Para esta Sala de Revisin, los pronunciamientos de la Superintendencia de Industria y
Comercio, en el presente caso, estn sealados y precisamente determinados como funcin
administrativa, y las circunstancias apuntan en la misma direccin, luego no puede colegirse
que son funciones jurisdiccionales por haberse adicionado la argumentacin jurdica con
la referencia a una ley sobre competencias jurisdiccionales. La sentencia C-415/02 hace
muchas precisiones sobre la excepcionalidad de la funcin jurisdiccional, lo cual implica
que la Superintendencia debe decir en cada caso si se trata de funcin administrativa o
judicial, como lo hizo precisamente en la tramitacin que origina la presente tutela. La
mencionada sentencia de constitucionalidad dice, en uno de sus apartes: La solucin a un
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problema interpretativo sobre la determinacin del sentido de una excepcin, necesitar
entonces que previamente sea fijado el alcance del enunciado normativo y de los supuestos
fcticos previstos. Y, reitera la argumentacin de la siguiente manera:
... Y por tal razn, el Constituyente previ que el traslado de facultades jurisdiccionales a las autoridades
administrativas tuviera un carcter excepcional.
Las normas de excepcin y los nes con los cuales stas han sido consagradas, deben ser interpretadas
restrictivamente. Si el deseo del Constituyente es que por regla general administre justicia la rama
judicial, la interpretacin teleolgica de una norma de acuerdo con la Constitucin debe buscar satisfacer
primero dicho objetivo. Esto quiere decir que en caso de duda frente a una facultad jurisdiccional
otorgada a una autoridad administrativa, debe interpretarse que la facultad para conocer de ese asunto
radica en las autoridades judiciales de acuerdo con las reglas generales de competencia.
26. En conclusin, a menos que explcita y claramente el legislador no lo exprese, las facultades
jurisdiccionales deben ser ejercidas por la rama judicial. Con base en estos criterios una conclusin
se impone sobre la interpretacin del artculo acusado. En virtud del principio de excepcionalidad en
la atribucin de facultades jurisdiccionales a las autoridades administrativas, debe entenderse que
cuando no existe claridad sobre el otorgamiento de una de esas funciones, la competencia sigue en
cabeza de la rama judicial del poder pblico.
Si algn interesado plantea la discusin, pese al sealamiento preciso que se hace de
estarse actuando dentro de las funciones administrativas, este aspecto debe ser dilucidado
por la jurisdiccin contencioso administrativa.
La sentencia C-384/00 indic:
La Corte entiende que, actuando por fuera de sus propia competencia jurisdiccional, los actos de
las superintendencias no podran en propiedad ser considerados como actos jurisdiccionales. En
efecto, como lo excepcional es la atribucin a la Administracin de funciones de dicha naturaleza,
aquellos actos que rebasen los lmites de la competencia judicial atribuida deben tenerse como
actos administrativos, por razn de ser sta la forma general del actuar de tales entes. Es decir, de
conformidad con un criterio orgnico, que es que usualmente prevalece para determinar la naturaleza
jurdica de los actos emanados de los distintos rganos del poder pblico, el actuar de la administracin
en esas circunstancias sera administrativo y no jurisdiccional, sometido, por lo tanto, a las acciones y
recursos que de manera general proceden contra los actos administrativos ante la justicia contencioso
administrativa. Con esta salvedad adicional, la Corte declarar la exequibilidad de la disposicin bajo
examen.
Es decir que el criterio orgnico es el que preferencialmente determina la naturaleza
jurdica de los actos que, en el presente caso, profiri la Superintendencia de Industria y
Comercio. Las circunstancias que motivaron la investigacin contra EXXON MOBIL DE
COLOMBIA S.A., el trmite dado y las decisiones tomadas indican que se trata de funciones
administrativas y no jurisdiccionales. Pero si alguna duda surgiere, es la jurisdiccin
contencioso administrativa quien la dilucidar. Por supuesto que lo anterior no impide
impetrar la garanta de la tutela, pero debe cumplirse el requisito propio de la accin
de tutela como mecanismo transitorio, a saber, la existencia de un perjuicio irremediable
caracterizado por ser inminente, grave, exigir medidas urgentes y existir urgencia para la
medida de amparo.
CASO CONCRETO
Dado el carcter administrativo de las determinaciones tomadas en las resoluciones de
la Superintendencia de Industria y Comercio y que han motivado la presente tutela, la
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va adecuada para controvertirlas es la jurisdiccin de lo contencioso administrativo.
Como la tutela es una accin subsidiaria, no est llamada a prosperar. Se respalda la
anterior afirmacin en las siguientes consideraciones, con respaldo suficiente dentro del
expediente:
1. A EXXON MOBIL DE COLOMBIA S.A. se le comunic que se le iniciara una investigacin
administrativa y se citaron como normas que respaldaban tal determinacin los decretos
relativos a la facultad que tiene la Superintendencia para tal clase de investigaciones de
carcter administrativo.
2. EXXON MOBIL DE COLOMBIA S.A. fue notificada debidamente, se le corri traslado,
present pruebas y formul por escrito sus puntos de vista, todo esto dentro del procedimiento
administrativo pertinente.
3. Las Resoluciones que definieron el caso, distinguidas con los Nos. 9978 y 38100 de
2001, citaron, en el encabezamiento y en los considerandos no solo los artculos que
respaldan las funciones administrativas, sino que se agreg el artculo 145 de la ley 446 de
1998 que hace referencia a procedimiento jurisdiccional. Sin embargo, la parte motiva de
la Resolucin 9978 que impuso la sancin finaliza haciendo una aclaracin que no deja
duda sobre el carcter administrativo y deja abierta la posibilidad para que por cuerda
separada se tramiten las controversias jurisdiccionales. Dice la mencionada resolucin:
Sin perjuicio de lo anterior, es importante resaltar para el caso que nos ocupa que el bien jurdico que se
tutela a travs del marco legal sealado no es el perfeccionamiento del negocio jurdico particularizado
en el contrato de compraventa y en la oferta, ni sus elementos de existencia y validez como pretende el
sujeto investigado, pues de este tema se ocupa la legislacin civil y comercial segn sea el caso y por
tanto las acciones que se derivan de la falencia de cualquiera de sus elementos corresponde conocerla
a la justicia ordinaria o autoridades jurisdiccionales, lo que se protege aqu es el inters general de
los consumidores, que puede verse vulnerado y/o amenazado con la sola carencia de cualquiera de
los elementos que debe contener toda informacin que se de al pblico, representada en la veracidad
y suciencia como se prev en el decreto 3466 de 1982, y dems normas concordantes, decreto
que adems en contentivo de disposiciones de orden pblico y pro lo tanto de estricto y obligatorio
cumplimiento.
Esta Resolucin fue confirmada por la Resolucin 38100 de 2001.
4. EXXON MOBIL DE COLOMBIA S.A. fue notificada de las resoluciones proferidas en su
contra, interpuso recurso y por ende qued agotada la va gubernativa.
De lo dicho hasta ac se infiere que la sociedad EXXON MOBIL DE COLOMBIA S.A. nunca
fue colocada en situacin de indefensin porque se le indicaron los cargos, el procedimiento,
se le dio traslado, se recibieron las pruebas, se consideraron sus argumentaciones y
explicaciones y se tramit el recurso de reposicin que interpuso.
5. Quien instaura la tutela considera que la Superintendencia de Industria y Comercio
adelant una investigacin administrativa en su contra y su crtica radica en que en las
resoluciones proferidas existe invocaciones propias de un proceso jurisdiccional y se
tomaron decisiones jurisdiccionales; basa lo anterior en la referencia que se hizo al artculo
145 de la ley 446 de 1998. Para el tutelante se ha incurrido en una va de hecho y se le ha
afectado el debido proceso por las razones ya reseadas en el texto de este fallo.
6. La entidad contra quien se dirige la tutela le respondi al juez de primera instancia
que solo ejerci facultades administrativas, niega que se tratara de una investigacin
de connotacin jurisdiccional: no siendo de recibo las afirmaciones expuestas sobre
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el adelantamiento de un proceso de carcter jurisdiccional y que le fuera ocultado al
accionante.
Respecto a la mencin de una norma de la ley 446/98, la Superintendencia de Industria y
Comercio precisa:
Ahora bien, en cuanto a la alusin que se hace en los actos administrativos antes referidos, del artculo
145 de la ley 446 de 1998, ello obedece simplemente a una mencin sobre la facultad adicional que
con carcter jurisdiccional tambin le ha sido otorgada a esta Entidad, pero que no fue ejercida en el
presente asunto, en la medida que exclusivamente se aplicaron funciones de carcter administrativo, lo
cual se desprende inequvocamente del contenido de las partes resolutivas de los actos administrativos
en cita, que impusieron sanciones pecuniarias y la orden de polica consistente en la adopcin de
medidas sobre publicidad, de conformidad con lo preceptuado por el artculo 32 del decreto 3466 de
1982.
Es, pues, categrica la apreciacin de la Superintendencia de Industria y Comercio: no
ejercit en el presente asunto funciones jurisdiccionales.
7. El juez de primera instancia, en la tutela, tambin consider que las decisiones
contenidas en la parte resolutiva de la resolucin 9978 (que fue confirmada) son de carcter
administrativo y no jurisdiccional, como se indic al principio del presente fallo.
Lo planteado en los anteriores numerales 5, 6 y 7 obliga a analizar la parte resolutiva del la
Resolucin 9978/01 que fue confirmada por la Resolucin 38100 de 2001, para ver si se
trata o no de decisiones jurisdiccionales, como lo sostiene el peticionario de la tutela.
La decisin es del siguiente tenor:
ARTICULO PRIMERO: Imponer una sancin pecuniaria a Mobil de Colombia S. A., identicada con
860.007.550-1, por la suma de veintiocho millones seiscientos mil pesos ($28600.000, oo) equivalente
a cien (100) salarios mnimos legales mensuales vigentes, por los hechos descritos en la parte motiva
de esta providencia.
PARAGRAFO. El valor de la sancin pecuniaria que por esta resolucin se impone, deber consignarse
en efectivo o en cheque de gerencia en el Banco Popular cuenta No. 050-00110-6, cdigo rentstico No.
03 o, en aquellos municipios donde no hubiere ocina del Banco Popular, en el Banco Agrario, cuenta
No. 070020010-8 a nombre de Direccin del Tesoro Nacional Fondos Comunes- y acreditarse ante
la pagadura de esta Superintendencia mediante la presentacin del original de dicha consignacin,
dentro de los cinco (5) das hbiles siguientes a la fecha de la ejecutoria de esta resolucin.
ARTICULO SEGUNDO: Ordenar, en ejercicio del poder de polica, a la sociedad Mobil de Colombia S.
A. suspender de forma inmediata la publicidad relacionada con la campaa acompaa a tu equipo.
PARAGRAFO. Esta orden la deber cumplir, sin perjuicio de que se haya realizado efectivamente la
rifa y la entrega de las motocicletas anunciadas, en los trminos y las condiciones establecidas en
Ecosalud, y de la informacin presentada a esta Superintendencia, sobre la realizacin del sorteo de
la motos publicitadas, las personas que fueron beneciadas con tales premios y la constancia de la
entrega de las mismas a los ganadores.
ARTICULO TERCERO: Ordenar a la sociedad Mobil de Colombia publicar dos anuncios, en cada uno
de los peridicos en que se haya pautado la publicidad referida, del mismo tamao y en las mismas
pginas en que se anunci, la siguiente proclama: Por orden de la Superintendencia de Industria y
Comercio, cualquier persona que haya adquirido una camiseta y una bandera en cualquiera de las
estaciones de Servicio Mobil, con motivo de La promocin ACOMPAA A TU EQUIPO, y que no est
conforme con lo recibido, podr hacer la devolucin de los objetos en las estaciones de servicio Mobil
donde adquiri el producto y pedir el reintegro de la suma de seis mil pesos. En caso de que no se
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hiciese tal reembolso de forma inmediata, podr informar de este hecho a la Superintendencia de
Industria y Comercio en la carrera 13 # 27-00 mezanine, Santaf de Bogot D.C.
PARAGRAFO. El cumplimiento de la orden que se imparte en esta resolucin deber acreditarse ante
la Divisin de Proteccin del Consumidor de la Superintendencia de Industria y Comercio dentro de
los quince (15) das hbiles siguientes a su ejecutoria. El retraso en este proceder causar una multa
adicional a favor del Tesoro Pblico por el equivalente de una sptima parte del salario mnimo legal
mensual por cada da de retardo.
ARTICULO CUARTO: Notifquese personalmente en contenido de la presente Resolucin al doctor
Jos Ignacio Noguera Gmez, gerente jurdico (e) de la sociedad Mobil de Colombia S.A., informndole
que contra la misma procede el recurso de reposicin interpuesto personalmente y por escrito ante el
Superintendente Delegado para la Proteccin del Consumidor en el acto de noticacin o dentro de los
cinco das siguientes a la misma.
Las rdenes dadas en la parte resolutiva anteriormente citada se compaginan con lo
que dice el artculo 32 del decreto 3466/82 que se refiere exactamente a las sanciones
administrativas. Expresa la norma:
ARTCULO 32. Sanciones administrativas relacionadas con la responsabilidad de los productores
en razn de las marcas, las leyendas y la propaganda. En todo caso que se compruebe, de ocio o
a peticin de parte, que las marcas, las leyendas y la propaganda comercial de bienes o servicios no
corresponden a la realidad o inducen a error, la autoridad competente impondr la multa de que trata
la letra a) del artculo 24 y ordenar al productor, en ejercicio del poder de polica, la correccin de la
respectiva marca, leyenda o propaganda comercial y que se tomen las medidas necesarias para que no
se incurra nuevamente en error o que se cause dao o perjuicio a los consumidores. Para tal efecto, en
la misma providencia se indicar que se causa una multa a favor del Tesoro Pblico, equivalente a una
sptima parte del salario mnimo legal mensual vigente en Bogot, D.E., al momento e la expedicin de
aquella providencia, por cada da de retardo en su cumplimiento. A la actuacin se aplicarn las normas
procedimentales previstas en el artculo 28.
No existe la menor duda de que la sancin pecuniaria impuesta en el artculo 1 de la
resolucin 9978/01, la suspensin decretada en el artculo 2, la publicacin ordenada en el
artculo 3 y la notificacin ordenada en el artculo 4 de la misma resolucin corresponden
a las atribuciones sealadas en el artculo 32 del decreto 3466/82 . Para esta Sala de
Revisin, la determinacin que hace parte del artculo 3 consistente en que cualquier
persona que haya adquirido una camiseta y una bandera en cualquiera de las estaciones
de Servicio Mobil, con motivo de La promocin ACOMPAA A TU EQUIPO, y que no est
conforme con lo recibido, podr hacer la devolucin de los objetos en las estaciones de
servicio Mobil donde adquiri el producto y pedir el reintegro de la suma de seis mil pesos
constituye un corolario lgico de la medida tomada en defensa de los consumidores, es
una medida de polica y no jurisdiccional porque no implica resarcimiento de perjuicios,
ni condena alguna, sino ejercicio rpido de la facultad de vigilancia y control.
Adems, el contexto de todo el procedimiento efectuado en la Superintendencia de
Industria y Comercio indica que la sociedad EXXON MOBIL DE COLOMBIA S.A. saba
que era en uso de funciones administrativas la investigacin que se le adelantaba porque
as expresamente se le seal desde el principio y porque el procedimiento se sujet al
artculo 28 del decreto 3466/82 y los trminos establecidos obedecieron a actuaciones
propias de dicha funcin administrativa, tanto que se dio por agotada la va gubernativa y
no se orden indemnizacin alguna.
Las circunstancias mismas de toda la actuacin apuntan a lo administrativo. En efecto,
se inici el trmite como asunto administrativo, se actu de manera oficiosa y con fines
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preventivos, y la finalidad perseguida fue proteger al consumidor, aspectos stos que
constituyen caractersticas del poder de polica. No se gener litigio alguno entre alguno
de los consumidores y el productor, ni se orden el resarcimiento de perjuicios. Aunque se
hizo referencia a la determinacin del artculo 145 de la ley 446 de 1998, esto no afect
las facultades administrativas consagradas en el Estatuto del Consumidor. Por consiguiente,
el punto de la excepcin de inconstitucionalidad del artculo 145 de la ley 446 de 1998,
pasa a ser irrelevante en el presente caso porque las sanciones se respaldan en el artculo
32 del decreto 3466/82, ya transcrito.
Las razones anteriores demuestran que la tutela no puede prosperar como se solicita en la
peticin principal de la demanda.
Tampoco puede considerarse que se estara ante una tutela como mecanismo transitorio
porque no est demostrada la existencia de un perjuicio irremediable. El tutelante lo
invoca pero no lo demostr. Se limit a decir que se incurra en perjuicios materiales y
morales. Los perjuicios morales los respalda en la presunta violacin del debido proceso,
no haber sido vencido en juicio, afectar el buen nombre por la publicacin; si as fuere,
toda violacin de derechos fundamentales implicara incurrir en perjuicios morales y de
ah se deducira la posibilidad del mecanismo transitorio; esto no es correcto porque el
mecanismo transitorio se colige de las caractersticas de inminencia, gravedad y urgencia
y, en el presente caso no se dan esas caractersticas. Adems, en la tutela no se puso en tela
de juicio el aspecto material consistente en el engao hacia los consumidores. En cuanto a
los perjuicios materiales, que segn el tutelante consisten en el peligro de multas sucesivas,
repercusiones econmicas a favor de terceros, adopcin de medidas inmediatas, hay que
decir que las resoluciones, al consagrar multa por mora: El retraso en este proceder causar
una multa adicional a favor del Tesoro Pblico por el equivalente de una sptima parte del
salario mnimo legal mensual por cada da de retardo, lo hizo porque as lo ordena el
artculo 32 del decreto 3466/82; y, por los otros aspectos, es obvio que si se incurri en
conductas indebidas contra los consumidores es oficio de la Superitendencia de Industria
y Comercio acudir en la defensa de los consumidores y adoptar las medidas inmediatas
para suspender lo que considera indebido. Es decir que tampoco prospera la tutela como
mecanismo transitorio.
DECISION
En mrito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisin de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin.
RESUELVE:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 3 de mayo de 2002, proferida en la tutela de la
referencia, por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogot.
SEGUNDO. Por el juzgador de primera instancia, LBRESE la comunicacin prevista
por el artculo 36 del decreto 2591 de 1991.
cmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado
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DEBIDO PROCESO -Facultades jurisdiccionales de la SIC- /DEBIDO PROCESO-Contenido como
presupuesto de toda actuacin judicial o administrativa/DEBIDO PROCESO-No es absoluto
La Corte ha sealado que el derecho al debido proceso, como todos los derechos fundamentales, no es un
derecho absoluto. Su ejercicio, ha dicho la Corporacin, puede ser objeto de limitaciones que resultan ser
necesarias para realizar otros principios superiores o para garantizar otros derechos fundamentales que en
cierto momento pueden verse confrontados con aquel.
DERECHOS DEL CONSUMIDOR- La libertad de configuracion legislativa sobre la materia no es
absoluta
El legislador no goza de libertad absoluta para congurar el rgimen de los derechos de los consumidores,
pues la Constitucin le impone tener en cuenta, para el efecto, la proteccin integral establecida en su
favor en el mismo texto superior. Ello comporta el necesario examen de las situaciones que rodean el
desenvolvimiento del proceso productivo -que constituyen la base de la proteccin constitucional-, para
producir normas que armonicen con el nimo del Constituyente de contrarrestar la desigualdad que las
relaciones del mercado suponen.

DERECHOS DEL CONSUMIDOR- Proteccin especial y efectividad-/ DERECHOS DEL CONSUMIDOR-
Observancia de nuevos postulados constitucionales
Es deber del rgano legislativo tener en cuenta las relaciones asimtricas que generan la manufactura,
comercializacin, distribucin y adquisicin de bienes y servicios, y que surgen del papel preponderante
del productor en cuanto a l compete la elaboracin del bien o la modelacin del servicio imponiendo
condiciones para su funcionamiento y utilizacin, as como de la ventaja del distribuidor o proveedor en
razn de su dominio de los canales de comercializacin de los bienes y servicios; pero sobre todo, la ley
debe observar con atencin la indefensin a la que se ve sometido el consumidor en razn de la necesidad
que tiene de obtener los bienes ofrecidos en el mercado.
En consecuencia, las normas que el legislador proera, en virtud de la competencia que le ha sido otorgada
para regular el rgimen de proteccin de los derechos del consumidor, dentro del cual est comprendida la
forma en que se puede exigir la responsabilidad del productor, deben tener en cuenta la proteccin especial
de esos derechos reconocida por la Carta y estar orientadas hacia su completa efectividad.
As mismo se hace necesario que la interpretacin de las normas relativas a los derechos del consumidor
que hayan sido expedidas con anterioridad a la expedicin de la Constitucin, as como el examen de su
constitucionalidad, se realice bajo los postulados que estableci la norma superior en esta materia.
PRODUCTOR -Responsabilidad por daos a consumidores y usuarios/ COMERCIALIZADOR -
Responsabilidad por daos a consumidores y usuarios
La Constitucin de 1991, en el primer inciso del artculo 78 estableci el deber que tienen los productores
y comercializadores de bienes y servicios de responder por los atentados que, en ejercicio de su actividad
Magistrado Ponente: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
C-973 de 2002
Sala Plena
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dentro del proceso productivo, cometan contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento
a consumidores y usuarios. Es decir que esa obligacin de responder por los daos ocasionados a los
consumidores y usuarios proviene directamente de la Constitucin y, por ende, se congura como una
responsabilidad especial y propia al rgimen que les es aplicable.Cabe sealar que la Constitucin no
precis los hechos a cargo de productores y comercializadores de los cuales se deriva su responsabilidad y
por ello, debe entenderse que los mismos son todos aquellos que corren por su cuenta y riesgo y sobre los
cuales, en virtud de su actividad profesional deben tener control. As ha dicho la Corte que Las condiciones
de calidad e idoneidad son las que establece el propio productor o son las que obligatoriamente se imponen
a ste. El control del proceso de produccin y el diseo del bien o del servicio, incumben de manera directa
al productor profesional. El productor obtiene su ganancia por su papel en el proceso de produccin y, como
contrapartida, asume los riesgos derivados de la misma.
PRODUCTOR -Causales de exoneracin de responsabilidad
Dentro del esquema ideado por el Constituyente para responder a la asimetra del mercado en el que el
consumidor o usuario se encuentra en situacin de desventaja y en el que en lo que atae a la conformacin
de los elementos de proteccin del derecho del consumidor, el papel del Legislador -por ende el campo de
su potestad congurativa -, consiste en determinar los procedimientos ms idneos para hacer efectiva
la responsabilidad del productor de bienes y servicios, la posibilidad de que dicho productor se exonere
de responsabilidad por el hecho de un tercero ligado a l mediante relacin de trabajo o contractual de
cualquier clase, resulta totalmente contraria al cometido a que se ha hecho referencia. Para la Corte, como
ya se seal, dentro de las causales de exoneracin que se sealan en la norma acusada, cabe diferenciar
aquellas que se reeren a situaciones que se encuentran as sea de manera indirecta en la rbita de
accin del productor (Como cuando el dao sobreviene como resultado de un caso fortuito generado por el
productor o por el hecho de un tercero ligado a l mediante relacin de trabajo o contractual de cualquier
clase), de aquellas que escapan totalmente a su intervencin (Como sucede en el caso de la fuerza mayor,
al caso fortuito no sobrevenido por culpa del productor, al uso indebido del bien o servicio por parte del
afectado, o el hecho de un tercero no ligado al productor de ninguna manera).Solo stas ltimas pueden
considerarse como causales de exoneracin que se compaginan con el mandato constitucional de especial
proteccin de los consumidores y usuarios, pues solo ellas atienden simultneamente a la necesidad de
asegurar que el productor asuma plenamente sus obligaciones como responsable de la calidad de los
bienes y servicios que produce, as como a la de garantizar el equilibrio en las relaciones entre productores
y consumidores, equilibrio que es el que precisamente se busca con el rgimen especial sealado en la
Constitucin.
Magistrado Ponente: Dr. Alvaro Tafur Galvis
Sentencia C-973/02
Accin pblica de inconstitucionalidad contra el artculo 26 (parcial) del Decreto
Ley 3466 de 1982 por el cual se dictan normas relativas a la idoneidad, la calidad,
las garantas, las marcas las leyendas, las propagandas y la jacin pblica de
precios, bienes y servicios, la responsabilidad de los productores, expendedores y
proveedores, y se dictan otras disposiciones
Actor: Guillermo Gmez Tllez
Bogot D.C., (13) trece de noviembre de dos mil dos (2002).
constitucionales y de los requisitos y trmites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
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SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la accin pblica de inconstitucionalidad, el ciudadano Guillermo Gmez
Tellez demand el artculo 26 (parcial) del Decreto Ley 3466 de 1982 por el cual se
dictan normas relativas a la idoneidad, la calidad, las garantas, las marcas las leyendas, las
propagandas y la fijacin pblica de precios de bienes y servicios, la responsabilidad de sus
productores, expendedores y proveedores, y se dictan otras disposiciones.
Mediante auto del 17 de mayo del presente ao, el Magistrado Sustanciador admiti la
demanda, dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la Nacin para
que rindiera el concepto de rigor, orden fijar en lista la norma acusada para garantizar la
intervencin ciudadana, as como comunicar la iniciacin del proceso al seor Presidente
de la Repblica, al Presidente del Congreso, a los Ministros de Justicia y del Derecho,
del Interior, de Desarrollo Econmico, a la Superintendencia de Industria y Comercio
y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a fin de que conceptuaran sobre la
constitucionalidad de la norma acusada, de estimarlo oportuno.
Cumplidos los trmites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el
concepto del Procurador General de la Nacin, procede la Corte a decidir sobre la demanda
de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuacin, se transcribe el texto demandado conforme a su publicacin en el Diario
Oficial No. 36.143 del 3 de diciembre de 1982, y se subraya lo demandado:
DECRETO NUMERO 3466 DE 1982
(Diciembre 2)
por el cual se dictan normas relativas a la idoneidad, la calidad, las garantas, las marcas las
de sus productores, expendedores y proveedores, y se dictan otras disposiciones.
El presidente de la Repblica de Colombia, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales,
en especial de las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 73 de 1981.
DECRETA:
(...)
ARTCULO 26. Causales de exoneracin. Slo son admisibles como causales de exoneracin de la
responsabilidad del productor que da lugar a la aplicacin de las sanciones administrativas previstas en
los artculos 24 y 25 y a la indemnizacin de perjuicios contemplada en el artculo 36, la fuerza mayor,
el caso fortuito no sobrevenido por su culpa, el uso indebido del bien o servicio por parte del afectado, o
el hecho de un tercero ligado o no al productor mediante relacin de trabajo o contractual de cualquier
clase debidamente probados conforme al procedimiento indicado en el artculo veintiocho. En todo
caso deber probarse tambin el nexo de causalidad entre el motivo de exoneracin invocado y la
falta de correspondencia entre la calidad e idoneidad registradas o las contenidas en la licencia o en la
norma tcnica ocializada, o con las que ordinaria y habitualmente se exijan en el mercado y las que
efectivamente tenga el bien o servicio respectivo.
III. LA DEMANDA
El demandante acusa el aparte enunciado del artculo 26 del Decreto Ley 3466 de 1982 por
desconocer los artculos 29 y 209 de la Constitucin Poltica, basado en las consideraciones
que a continuacin se resumen.
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Para el actor el Legislador desconoci la garanta constitucional del derecho de defensa,
que implica el derecho de presentar hechos o circunstancias eximentes de responsabilidad
sin lmite alguno, en cuanto en dicho aparte limit las causales de exoneracin de la
responsabilidad del productor, que da lugar a la aplicacin de las sanciones administrativas
previstas en los artculos 24 y 25 del Decreto Ley 3466 de 1982 y a la indemnizacin de
perjuicios prevista en el 36 del mismo estatuto, a los eventos de fuerza mayor, caso fortuito,
uso indebido del producto o servicio por parte del afectado y el hecho de un tercero ligado
o no al productor mediante relacin de trabajo o contractual.
En este sentido afirma que la norma demandada presenta una inconstitucionalidad
sobreviviente por cuanto desconoce el reconocimiento que hizo la Constitucin de 1991
del derecho al debido proceso en toda actuacin judicial o administrativa. Ello porque,
a su juicio, segn el artculo 29 C.P. el procesado tiene la posibilidad de presentar todos
los hechos o circunstancias eximentes de su responsabilidad, sin lmite alguno, para as
ejercer plenamente su derecho a la defensa.
Manifiesta as mismo que dicha situacin pone en condiciones de inferioridad a los
productores y rompe el equilibrio que debe existir en los procesos, pues mientras el acusador
goza de plena libertad para demostrar la responsabilidad del empresario, ste solamente
tiene a su favor la configuracin de cuatro causales eximentes de responsabilidad. Situacin
que resulta inequitativa en consideracin a las graves sanciones que puede imponerle la
Superintendencia de Industria y Comercio y a la presuncin legal de responsabilidad del
productor por el slo hecho de la comprobacin del dao, establecida en el inciso final del
artculo 23 del Decreto Ley 3466 de 1982, pues la posibilidad de que sea desvirtuada se ve
limitada por la norma demandada.
A su juicio existe adems contradiccin entre el precepto demandado e importantes
presupuestos procesales del Cdigo Contencioso Administrativo, (arts. 3, 35 y 59 C.C.A.)
en cuanto aqul pasa por alto la obligacin de la administracin de considerar todos los
argumentos y pruebas presentadas, la posibilidad de pedir y practicar dichas pruebas y la
obligacin de las autoridades administrativas de resolver todas las cuestiones planteadas
en el proceso.
En ese orden de ideas, el accionante considera que la limitacin sealada no consulta
los intereses generales de la sociedad y desconoce los principios de imparcialidad e
igualdad que gobiernan la funcin administrativa, de conformidad con el artculo 209 de
la Constitucin.
IV. INTERVENCIONES
1. Academia Colombiana de Jurisprudencia
En respuesta a la invitacin que esta Corporacin le hizo a la Academia Colombiana
de Jurisprudencia para intervenir en el proceso, la Secretaria de esa entidad alleg al
expediente el concepto elaborado por el Doctor Carlos Uribe Garzn, en el cual se solicita
la declaratoria de exequibilidad del aparte normativo demandado.
Para el efecto en su concepto el interviniente advierte que los derechos fundamentales
reconocidos en la Constitucin no son absolutos y por ello el legislador, ordinario o
extraordinario, puede fijar lmites adecuados y razonables a su ejercicio, siempre que no
se afecte su ncleo esencial. As pues, en relacin con la norma bajo examen, manifiesta
que si bien limita el derecho de defensa del productor, al enumerar taxativamente las
causales eximentes de responsabilidad por daos al consumidor, no lo priva del mismo,
pues en todos los eventos en que su conducta no es la causante del dao puede exonerar su
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responsabilidad, limitacin que no afecta el ncleo esencial del derecho al debido proceso
del productor.
2. Ministerio de Desarrollo Econmico y Superintendencia de Industria y Comercio
Los apoderados especiales del Ministerio de Desarrollo Econmico y de la Superintendencia
de Industria y Comercio, participan en el proceso de la referencia presentando
idnticas consideraciones respecto de la demanda instaurada, las cuales se resumen a
continuacin.
En primer lugar, manifiestan que la demanda presentada no rene los requisitos establecidos
en el artculo 2 del Decreto 2067 de 1991, por lo que solicitan a la Corte que se inhiba para
pronunciarse de fondo sobre la misma. Aducen que los cargos elevados por el demandante
no son claros, ciertos, especficos, pertinentes y suficientes, segn lo considerado en la
Sentencia C-1052 de 2001.
En efecto, sealan que: i) el libelo no sigue un hilo conductor en la argumentacin,
que permita al lector comprender su contenido; ii) la demanda se refiere a normas que
no son objeto de la misma artculos 24 y 25 del Decreto Ley 3466 de 1982-; iii) los
argumentos expuestos por el actor no definen con precisin la manera como la norma
demandada vulnera la Constitucin, sino que realiza afirmaciones de manera abstracta;
iv) el accionante acusa el precepto bajo examen de vulnerar disposiciones legales -las del
Cdigo Contencioso Administrtivo- y pone de presente la inconveniencia que, a su juicio,
supone la misma para la imposicin de sanciones a los productores, y; v) en consecuencia,
los cargos elevados resultan insuficientes para iniciar un juicio de constitucionalidad sobre
la norma demandada.
No obstante lo anterior, los representantes de las entidades referidas presentan argumentos
a favor de la declaracin de exequibilidad del precepto acusado.
Manifiestan que el Decreto Ley 3466 de 1982, pese a ser anterior a la expedicin de
la Constitucin de 1991, se aviene a los principios constitucionales sobre los derechos
del consumidor y en todo caso, debe ser interpretado de manera sistemtica y no literal,
integrndolo con las normas que le sirven de fundamento constitucional artculo 78 C.P.-
y legal Ley 73 de 1981-. As mismo destacan la importancia del Estatuto en el mbito
de la proteccin de los derechos de los consumidores, a travs de la posibilidad de
imponer sanciones y ordenar la efectividad de las garantas a productores, proveedores
y expendedores, por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio Ley 446 de
1998-.
Sobre la supuesta vulneracin del artculo 29 de la Constitucin, sealan que la preceptiva
acusada no limita el derecho del infractor a defenderse, presentando pruebas y argumentos,
ni menos releva a la autoridad de la obligacin de valorar unas y otros para adoptar las
decisiones a que haya lugar. Adems, indican que el cargo no fue concretado pues el actor
no ha explicado cmo se produce la vulneracin, toda vez que la norma no ha impedido
que la Superintendencia de Industria y Comercio, en ejercicio del poder sancionatorio,
lleve a cabo los procedimientos de su competencia con transparencia, imparcialidad y
observancia plena del debido proceso.
Al respecto, resean las diferentes etapas de las actuaciones administrativas que lleva
a cabo dicha Superintendencia en defensa de los derechos del consumidor frente al
incumplimiento de las condiciones de calidad e idoneidad de los productos a que se
refieren los artculos 24 y 25 del Decreto Ley 3466 de 1982, resaltando la posibilidad de
ejercer debidamente el derecho de contradiccin en cada una de ellas, de acuerdo con lo
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dispuesto en el mismo Decreto en su artculo 18, el artculo 34 de la Ley 640 de 2001, y en
el Cdigo de lo Contencioso administrativo.
De otro lado, al referirse a la supuesta condicin de inferioridad del productor que supone
la aplicacin de la norma demandada, ponen de presente la coincidencia que existe entre
las causales de exoneracin de responsabilidad all previstas y las establecidas en materia
de responsabilidad civil sobre los elementos de configuracin de cada una de ellas citan
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia-. Incluso, resaltan que el artculo 2347 del
Cdigo Civil resulta ms oneroso para el infractor que la norma demandada, pues establece
la responsabilidad del agente por el hecho de un tercero a su cargo.
Advierten que la relacin de consumo, por naturaleza, es asimtrica, pues al momento de
su configuracin el productor o proveedor cuenta con una ventaja sobre el consumidor,
en virtud del conocimiento especializado que posee sobre los procesos de produccin
del bien o servicio o de comercializacin o distribucin del mismo, por lo que resulta
justificado que el consumidor est relevado de demostrar las razones por las cuales el bien
o servicio presenta fallas de calidad o idoneidad.
1

En ese orden de ideas, encuentran razn en que el productor de un bien o servicio cuente
con causales especficas de exoneracin previstas en el artculo demandado, para proteger
efectivamente las relaciones de consumo de conformidad con el artculo 78 de la C.P.
Finalmente, y basados en la doctrina, consideran que el precepto acusado se orienta hacia
el inters general de la proteccin de los derechos del consumidor, observa los principios
que dirigen la funcin pblica artculo 209 C.P.- y resulta acorde con el desarrollo de
una economa sin fronteras, donde las transacciones se hacen de manera masiva, a travs
de nuevas formas de poder econmico, que impiden la aplicacin de la autonoma de la
voluntad a los contratos.
3. Ministerio del Interior
El Ministerio referido, actuando mediante apoderado judicial, interviene en el presente
proceso para sustentar las razones por las cuales considera que la norma acusada no
vulnera la Constitucin, sino que se aviene a sus preceptos.
El interviniente precisa que mientras el caso fortuito, la fuerza mayor, el uso indebido del
bien por parte del afectado y el hecho de un tercero son situaciones ajenas a la rbita de
accin del productor, no sucede lo mismo con la calidad e idoneidad del producto que
ofrece en el mercado dado que el control del proceso de produccin y el diseo del bien
o del servicio, incumben de manera directa al productor, quien obtiene su ganancia por el
papel que desempeo y, como contrapartida asume los riesgos derivados de la misma.
Para respaldar lo dicho, trae a colacin las garantas de calidad establecidas a cargo del
productor, en calidad de principal obligado, en los artculos 11 y 29 del Decreto Ley 3466
de 1982, como protectoras del inters inmediato del consumidor, sin perjuicio de la posible
cadena de intermediarios en su comercializacin.
En ese orden de ideas, afirma que las causales de exoneracin de responsabilidad
sealadas por la norma demandada son excepciones a la regla general de responsabilidad
del productor sobre la calidad e idoneidad ofrecida y, por ende, deben ser expresas y
taxativas. Adems, indica que las mismas reconocen las circunstancias de inferioridad en
que se encuentra el consumidor dentro del mercado, por lo que resultara contrario a
la Constitucin la exoneracin ilimitada de la responsabilidad del productor, as como
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Para sustentar sus afirmaciones, citan la Sentencia C-1141 de 2000.
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conferir validez a clusulas limitativas de la misma, en detrimento de los mecanismos de
proteccin constitucional a favor de los usuarios.
De otro lado, manifiesta que el derecho de defensa comprende ms elementos que aquellos
que supuestamente la norma demandada afecta, como el derecho a ser odo, a acceder
al expediente, a formular alegatos, a presentar pruebas y a obtener una decisin expresa,
motivada y fundada en derecho; de modo que el demandante, al considerar que el poder
probatorio del productor fue limitado por el legislador en el presente caso, confunde el
concepto de derecho de defensa con los mecanismos para ejercerlo.
Finalmente, estima que, independientemente del esquema de responsabilidad adoptado
por el legislador, no puede ignorarse la situacin real del consumidor o usuario respecto
del productor, puesto que su debilidad en el mercado ha sido la circunstancia tenida en
cuenta por el Constituyente para ordenar su proteccin.
El Seor Procurador General de la Nacin (E) alleg el concepto nmero 2925, recibido
el 2 de julio del presente ao, en la Secretara de la Corporacin, en el cual solicita que se
declare la exequibilidad del aparte demandado del artculo 26 del Decreto Ley 3466 de
1982, para lo cual expuso las siguientes razones:
La Vista Fiscal manifiesta que la proteccin constitucional de los derechos colectivos,
relacionados con la adquisicin y el consumo de bienes y servicios artculo 78 C.P.-,
proviene de la obligacin del Estado de intervenir en la economa de mercado, a travs
de la regulacin, la vigilancia y el control, en orden a la satisfaccin de las necesidades
bsicas de la comunidad. Sin embargo, a su juicio, tal obligacin tambin se deriva de
la relacin que existe entre dichas garantas y los derechos fundamentales, que gozan de
proteccin inmediata, a travs de mecanismos expeditos administrativos y judiciales.
Por ello, dice, no cabe duda de la responsabilidad en cabeza del productor por la calidad
del bien o del servicio prestado, como quiera que su utilizacin o consumo atae a
la salubridad, la seguridad y la integridad fsica de las personas y su oferta ha de estar
relacionada con las condiciones de oportunidad y precio razonables, por lo que no puede
liberarse de tal obligacin sino nicamente por circunstancias que real y efectivamente
escapen de su control.
Adicionalmente, para la vista fiscal los aspectos relativos a la responsabilidad patrimonial
del productor deben analizarse en el plano de las sanciones administrativas, en estrecha
relacin con la normas civiles artculos 2341, 2343 y 2356 C.C. y artculo 1 Ley 95 de
1980- y la doctrina y la jurisprudencia existente sobre el tema, que se orienta a exonerar de
responsabilidad a los productores de bienes y servicios, nicamente por aquellos hechos
que escapan a su control en razn de encontrarse por fuera de la rbita de la produccin
y distribucin de tales bienes
Seala tambin que, tal como lo ha dicho la Corte,
2
el legislador tiene la facultad de
determinar el rgimen de responsabilidad a que estn sometidos los productores y
distribuidores, en razn de su actividad profesional, en correlacin con los derechos de los
usuarios y consumidores, cuya proteccin involucra el inters general, sin lmites distintos
a los fijados por la propia Constitucin.
En consecuencia, concluye que la norma demandada, al restringir las causales eximentes de
responsabilidad del productor por el incumplimiento de su obligacin de producir bienes
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Al respecto, transcribe apartes de la Sentencia C-1141 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muoz.
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y servicios conforme a las exigencias legales, se ajusta al ordenamiento constitucional, en
especial a los correlativos derechos y obligaciones establecidos en los artculos 1, 2, 26,
78, 79, 95 numeral 1, 333 y 365 C.P.
De otro lado, advierte que dentro de las actuaciones que al respecto adelanta la
Superintendencia de Industria y Comercio mediante procedimientos claramente definidos,
el debido proceso se encuentra garantizado por el conjunto de la normatividad general
contenida en el Cdigo Contencioso Administrativo, que prev los recursos de la va
gubernativa y el contencioso de anulacin ante la jurisdiccin especializada, lo que
descarta el cargo elevado en la demanda por la vulneracin del artculo 29 C.P.
Finalmente, el Procurador dice no compartir la acusacin del accionante de que la
norma demandada, al restringir la defensa del productor a las causales eximentes de
responsabilidad all prescritas, desconoce los principios de igualdad e imparcialidad que
orientan la funcin pblica.
Lo anterior porque tal previsin se funda en la necesidad de contrarrestar la desigualdad
material que existe entre el productor y el consumidor, pues mientras aquel posee el
conocimiento tcnico de las condiciones necesarias para que el proceso productivo
responda a tales expectativas adquiriendo los insumos, maquinaria, mano de obra y
seleccionando a los distribuidores, el consumidor debe adquirir aquellos bienes que se
encuentren disponibles en el mercado, cuya confianza en la bondad de los mismos no
puede ser defraudada.
De modo que cuando las autoridades administrativas surten una actuacin dirigida
a asegurar que los bienes ofrecidos cumplen la calidad e idoneidad registrada ante los
organismos competentes o las reglas tcnicas oficiales, la aplicacin del artculo 26 resulta
proporcionada, pues permite exigir la responsabilidad de los productores respecto de los
bienes y servicios que ofrecen y aplicarles las sanciones a que haya lugar, materializando
as los derechos del consumidor artculo 78 C.P.-.
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artculo 241, numeral 5 de la Constitucin Poltica,
la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre
la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, porque la norma demandada est
contenida en el Decreto Ley 3466 de 1982 que tiene fuerza de ley.
2. Materia sujeta a examen
El aparte demandado del artculo 26 del Decreto Ley 3466 de 1982 establece como
causales de exoneracin de la responsabilidad del productor, que da lugar a las sanciones
administrativas previstas en los artculos 24 y 25 Ibidem y la indemnizacin de perjuicios
prevista en el 36 del mismo estatuto
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, los eventos de (i) fuerza mayor, (ii) caso fortuito
no sobrevenido por culpa del productor, (iii) uso indebido del bien o servicio por parte
3
ARTICULO 24o. Sanciones administrativas por incumplimiento de las condiciones de calidad e idoneidad
registradas o contenidas en normas tcnicas oficializadas
En todo caso la falta de correspondencia entre la calidad e idoneidad ofrecidas y las registradas, o las
sealadas en la licencia, o las contenidas en las normas tcnicas oficializadas sea que se establezca
de oficio o a peticin de parte, la autoridad competente podr imponer al productor respectivo, en
ejercicio del poder de polica, segn la gravedad del incumplimiento, inclusive en forma concurrente,
las siguientes sanciones.
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a) Multa a favor del Tesoro Pblico, en cuanta que no podr ser inferior al valor de un (1) salario mnimo
legal mensual vigente en Bogot D.E., a la fecha de su imposicin, ni superior a cien (100) veces dicho
salario mnimo.
b) Prohibicin de producir, distribuir u ofrecer al pblico el bien o el servicio de que se trate. El productor
podr solicitar a la autoridad competente el levantamiento de esta sancin, previa demostracin de
que ha introducido al proceso de produccin las modificaciones que aseguren el cumplimiento de las
condiciones de calidad e idoneidad.
c) En caso de reincidencia dentro de los dos (2) aos siguientes a la imposicin de alguna de las sanciones
de que tratan las letras a) y b) precedentes, se prohibir definitivamente la produccin, distribucin
y venta del bien o servicio respectivo. En este evento, en la misma providencia se dispondr el retiro
inmediato de las existencias del bien que se encuentre en el mercado, para ponerlas a disposicin de
la autoridad que imponga la sancin, la cual ordenar el examen de todas ellas, a fin de determinar
cuales deben ser destruidas y cuales pueden venderse al pblico, siendo entendido que el producido de
la venta, descontados los gastos de administracin o manejo, as como el de los exmenes practicados
y las multas pendientes de pago, ser entregado al productor o expendedor sancionado, segn el caso.
PARAGRAFO: Para la aplicacin y graduacin de las sanciones previstas en este artculo se tendr en
cuenta la falta de correspondencia a que se refiere el primer inciso, determinada en el bien o servicio
unitario que hubiere originado la investigacin administrativa, cuando sea consecuencia de la falla o
deficiencia de calidad e idoneidad que pueda verificarse en el conjunto de la produccin y dentro de
su respectivo proceso, mediante la utilizacin de los procedimientos tcnicos que sean indispensables
segn la naturaleza del bien o servicio.
ARTICULO 25o. Sanciones administrativas por incumplimiento de condiciones de calidad e idoneidad
no registradas
En todo caso en que se compruebe, de oficio o a peticin de parte, que los bienes o servicios cuya calidad
e idoneidad no se encuentran registradas, no siendo obligatorio legalmente su registro, no corresponden a
las exigencias ordinarias y habituales del mercado, a juicio de la autoridad competente, sta impondr al
productor, en ejercicio del poder de polica, an en forma concurrente, las siguientes sanciones.
a) Multa a favor del Tesoro Pblico en cuanta que no podr ser inferior a cinco (5) veces el valor del salario
mnimo legal mensual vigente en Bogot, D.E., al momento de su imposicin, ni superior a ciento
cincuenta (150) veces dicho salario mnimo.
del afectado, y (iv) el hecho de un tercero ligado o no al productor mediante relacin de
trabajo o contractual de cualquier clase.
El accionante considera que con ello se vulnera el derecho al debido proceso del productor,
pues se le impide alegar en su defensa supuestos de hecho distintos a los all previstos,
con lo que se desconoce en su concepto el alcance del artculo 29 constitucional que no
establece al respecto limitacin alguna. Afirma adems que esta circunstancia rompe el
equilibrio entre las partes en el proceso en el que se pretende establecer la responsabilidad
del productor, porque mientras el consumidor o la autoridad administrativa competente
tienen plena libertad para acusarlo y para acudir a todos los medios de prueba, ste solo
puede invocar la prueba de alguna de las causales de exoneracin expresamente sealadas
en la norma, situacin de la que deduce tanto el desconocimiento del derecho de defensa
del productor como de los principios de imparcialidad e igualdad que orientan la funcin
pblica artculo 209 C.P.-.
Unnimemente los intervinientes controvirtieron los argumentos expuestos en la demanda
y solicitaron la declaratoria de exequibilidad del aparte acusado del artculo 26 del Decreto
Ley 3466 de 1982.
El representante de la Academia de Jurisprudencia hace nfasis en que los derechos
fundamentales como el debido proceso no son absolutos y en la posibilidad que tiene el
Legislador de limitarlos en determinadas circunstancias, siempre que se respete su ncleo
esencial. Condicin que en su concepto se respeta en el presenta caso.
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Los intervinientes del Ministerio de Desarrollo Econmico y de la Superintendencia de
Industria y Comercio si bien consideran que la demanda no rene los requisitos exigidos
para que se pueda dar curso al juicio de constitucionalidad, presentan argumentos en
defensa de la norma acusada, la que en manera alguna limita en su concepto el derecho del
productor a presentar pruebas y argumentos sobre su ausencia de responsabilidad ni releva
a la autoridad de valorar las que ste presente. Resaltan la posibilidad que el productor
tiene de ejercer el derecho de contradiccin en las diferentes etapas que tanto el Decreto
Ley 3466 de 1982, como el Cdigo Contencioso Administrativo sealan para el desarrollo
del procedimiento administrativo tendiente a determinar la responsabilidad del productor
en relacin con la idoneidad y calidad de los bienes y servicios que produce. Advierten
adems que en plena concordancia con los mandatos constitucionales (art. 78 C.P.) la
norma esta orientada a garantizar los derechos de los consumidores y en nada desconoce
los principios que orientan el ejercicio de la funcin pblica (art. 209 C.P.).
El representante del Ministerio del Interior adems de recordar el rgimen especial de
proteccin de los consumidores sealado en la Constitucin y de recalcar la obligacin
que tiene el productor de garantizar la calidad e idoneidad de los productos que ofrece,
hace nfasis por su parte en que el derecho de defensa comprende ms elementos que
aquellos que supuestamente la norma demandada limita y en que el demandante confunde
el concepto de derecho de defensa con los mecanismos para ejercerlo.
La vista fiscal precisa que tanto en lo que se refiere a las sanciones administrativas (art. 24
y 25 del Decreto Ley 3466 de 1982), como a la responsabilidad patrimonial a que alude
b) Orden de retiro inmediato de las existencias que se encuentren en el mercado, las cuales se pondrn a
disposicin de la autoridad competente para que, previo dictamen tcnico, se proceda a su destruccin
o venta. En caso de venta, del resultado de la operacin se descontar el valor de los gastos de
administracin, de los dictmenes efectuados y de las multas que se encuentren pendientes de pago. El
saldo se entregar al productor o expendedor, segn el caso.
c) Prohibicin definitiva de la produccin, distribucin y venta del bien o servicio respectivo.
ARTICULO 36o. Indemnizacin de daos y perjuicios
Salvo el caso previsto en el artculo 40o. en todos los eventos en que segn este decreto sea procedente la
indemnizacin de perjuicios, los consumidores podrn ejercer las acciones indemnizatorias pertinentes
por los trmites del Proceso Verbal prescrito en el Ttulo XXIII del C.P.C., con observancia de las siguientes
reglas adicionales:
1. El demandante puede hacerse representar judicialmente por la Liga o Asociacin de Consumidores que
corresponda al lugar del proceso, con observancia de las normas sobre el ejercicio de la abogaca salvo
en los procesos de mnima cuanta y en la primera instancia de los de menor cuanta cuando sta sea
hasta de CINCUENTA MIL PESOS ($50.000).
2. En la demanda podrn acumularse las pretensiones de varias personas que persigan del demandado
total y parcialmente prestaciones similares, siempre que provengan de reclamaciones sobre artculos o
servicios de la misma naturaleza y clase.
3. A la demanda se acompaar prueba al menos sumaria de los hechos invocados como fundamento de
las pretensiones.
4. En el auto que admita la demanda se ordenar emplazar a las personas que se crean con derechos
derivados de hechos similares a los previstos en la demanda, para que se presenten a hacerlos valer
dentro de los quince (15) das siguientes a la ltima publicacin del edicto.
5. El edicto se publicar en la forma y por las veces que dispone el artculo 318 del Cdigo de Procedimiento
Civil.
6. De las demandas presentadas por las personas que concurran se dar traslado conjunto al demandado
por el trmino de cinco (5) das, mediante auto que se notificar por estado.
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la norma (artculo 36 ibidem) la responsabilidad del productor no debe ser exigida sino
en circunstancias que real y efectivamente escapen a su control, como precisamente lo
establece la norma acusada.
Seala que la potestad de configuracin del Legislador en este campo no tiene otros lmites
que los fijados en la Constitucin, que por lo dems establece un rgimen especial de
proteccin para los consumidores (art. 78 C.P.). Seala as mismo que en las actuaciones
que adelanta en esta materia la Superintendencia de Industria y Comercio el debido proceso
se encuentra garantizado por las disposiciones del Cdigo Contencioso administrativo en
las que se prev adems los recursos de la va gubernativa y el contencioso de anulacin.
Por lo que descarta en consecuencia la vulneracin por la norma demandada del artculo
29 superior, as como el desconocimiento de los principios que rigen el ejercicio de la
funcin administrativa (art. 209 C.P.).
Corresponde a la Corte en consecuencia establecer si cuando el Legislador determin que
el productor solamente podr invocar como causales de exoneracin de las sanciones
previstas en los artculos 24 y 25 del Decreto Ley 3466 de 1982, y del pago de la
indemnizacin de perjuicios a que alude el artculo 36 del mismo decreto, la fuerza mayor,
el caso fortuito no sobrevenido por su culpa, el uso indebido del bien o servicio por parte
del afectado, o el hecho de un tercero ligado o no al productor mediante relacin de
trabajo o contractual de cualquier clase, debidamente probados conforme al procedimiento
indicado en el artculo veintiocho Ibidem, desconoci el derecho defensa a que alude el
artculo 29 constitucional.
7. Vencido el trmino del emplazamiento, se citar a la Liga de Consumidores que corresponda al lugar
del proceso para que represente a las personas que no se presentaron, salvo que ella haya iniciado el
proceso en representacin del demandante, en cuyo caso asumir tambin la representacin de los
ausentes. En caso de que no exista Liga de Consumidores, se citar a una asociacin de consumidores.
8. Luego se sealar fecha y hora para la audiencia, observando lo dispuesto en el artculo 110 del Cdigo
antes mencionado.
9. La sentencia favorable aprovechar no slo a quienes intervinieron en el proceso, sino a todas las
personas emplazadas que no concurrieron, salvo a quienes expresamente manifiesten por escrito
autntico, presentado antes de la sentencia de segunda instancia, no acogerse a sus disposiciones, caso
en el cual se extinguen sus derechos.
10. La sentencia absolutoria no afectar los derechos de quienes no comparecieron al proceso.
11. La sentencia favorable se publicar por una vez por la Liga o Asociacin de Consumidores que haya
intervenido en el proceso, dentro del mes siguiente a su ejecutoria, en un peridico de amplia circulacin
en el lugar que el Juez designe, con la prevencin a toda persona que no concurri al proceso de que
puede presentar al Juzgado, en el trmino indicado en el numeral 12, directamente o representado
por dicha Liga o Asociacin, una liquidacin motivada y especificada de las pretensiones a que tenga
derecho, acompaada de la prueba sealada en el numeral 3.
12. El trmino para presentar la liquidacin ser de dos meses contados desde la fecha de la publicacin
ordenada en el numeral precedente.
13. Todas las liquidaciones presentadas se tramitarn conjuntamente como incidente. El auto de traslado, se
notificar al demandado en la forma prescrita en el artculo 205 del Cdigo de Procedimiento Civil.
14. En la contestacin del incidente podrn formularse objeciones sobre la existencia y monto de las
prestaciones reclamadas, las cuales se resolvern en el auto que lo decida.
15. Quienes no presenten su liquidacin oportunamente, perdern el derecho a las prestaciones
respectivas.
16. Para la liquidacin de las condenas in genere contenidas en la sentencia, se aplicarn los artculos 307
y 308 del mismo Cdigo.
PARAGRAFO: Para decidir las demandas a que se refiere este artculo, se aplicarn, segn el caso, las
mismas reglas de responsabilidad previstas en el presente decreto.
102
As mismo la Corte debe examinar si con el aparte acusado, el Legislador desconoci el
artculo 209 superior, toda vez que frente al productor no se estaran garantizando los
principios la imparcialidad e igualdad que orientan la funcin administrativa.
3. Consideraciones preliminares
Previamente la Corte considera necesario hacer las siguientes precisiones relativas a (i) la
solicitud de inhibicin, (ii) la necesidad de efectuar la unidad normativa con el conjunto del
artculo 26 del Decreto Ley 3466 de 1982, (iii) el contenido del derecho al debido proceso
como presupuesto de toda actuacin judicial o administrativa (iv) el mandato constitucional
de proteccin de los consumidores y la potestad de configuracin atribuida en este campo
al Legislador, (v) la naturaleza de la responsabilidad atribuida a los productores, y (vi) el
contenido y alcance del aparte acusado del artculo 26 del Decreto Ley 3466 de 1982, que
resultan pertinentes para el anlisis de los cargos planteados en la demanda.
3.1. La solicitud de inhibicin
Los apoderados del Ministerio de Desarrollo y de la Superintendencia de Industria y
Comercio solicitan a la Corte que se inhiba para pronunciarse sobre la demanda de la
referencia porque, a su juicio, las razones expuestas por el actor en su libelo no renen
los requisitos sealados en el artculo 2 del Decreto 2067 de 1991, ni corresponden a
los criterios indicados por esta Corporacin en la sentencia C- 1052/01 respecto de las
condiciones que permiten efectuar el juicio de constitucionalidad.
Al respecto, cabe recordar que en la Sentencia a que aluden los intervinientes se expres
que las exigencias legales para que la Corte realice el estudio de fondo de las demandas
presentadas por los ciudadanos, son unos requisitos mnimos razonables que buscan hacer
ms viable el derecho (de participacin poltica), sin atentar en ningn momento contra su
ncleo esencial
4
. Y adems, que en la verificacin del cumplimiento de los relativos a las
razones de violacin de la Constitucin se debe observar el principio pro actione, de modo
que se garantice el ejercicio de dicha accin dentro del marco de participacin poltica
establecido por el Constituyente y que las dudas respecto de la misma se resuelvan a favor
del accionante, sin que tal examen se convierta en un mtodo de apreciacin tan estricto
que haga nugatorio el derecho reconocido al actor.
5
Ahora bien, en el presente caso la Corte constata que contrariamente a lo sealado por
los intervinientes, y como se desprende de los argumentos que ellos mismos exponen en
su intervencin, el demandante cumpli los requisitos aludidos y plante su demanda
en trminos que permiten a la Corte entrar a confrontar el texto acusado con las normas
constitucionales invocadas como vulneradas, a saber los artculos 29 y 209 superiores.
Tales fueron las razones que se tuvieron en cuenta para admitir la demanda planteada y
son las que llevan a la Corte a pronunciarse de fondo sobre la misma, de modo que debe
desestimarse la solicitud hecha por los intervinientes para que la Corte se inhiba para
conocer de la presente demanda.
3.2. La necesidad de efectuar la unidad normativa con el conjunto del artculo 26 del Decreto
Ley 3466 de 1982
En relacin con los cargos formulados contra las expresiones Slo son admisibles como
causales de exoneracin de la responsabilidad del productor que da lugar a la aplicacin
de las sanciones administrativas previstas en los artculos 24 y 25 y a la indemnizacin de
4
Sentencia C-1052/01 M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa.
5
Ibidem Sentencia C-1052/01 M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa.
103
perjuicios contemplada en el artculo 36, la fuerza mayor, el caso fortuito no sobrevenido
por su culpa, el uso indebido del bien o servicio por parte del afectado, o el hecho de un
tercero ligado o no al productor mediante relacin de trabajo o contractual de cualquier
clase debidamente probados conforme al procedimiento indicado en el artculo veintiocho.
contenidas en el artculo 26 del Decreto Ley 3466 de 1982 es necesario efectuar la unidad
normativa de dichas expresiones con el texto completo del artculo aludido
6
.
Cabe recordar que en el juicio de constitucionalidad dicha integracin procede cuando
la proposicin jurdica acusada, si bien tiene un contenido propio, se encuentra tan
ntimamente ligada con otros contenidos jurdicos, que resulta imposible estudiar su
constitucionalidad sin analizar las otras disposiciones
7
.
As mismo la Corte ha sealado que en aquellos casos en los que el aparte demandado
constituye una unidad jurdica o un todo inescindible en relacin con el texto integral de
dicha norma
8
procede efectuar dicha unidad normativa.
Ahora bien, en el presente caso, para la Corte es claro que los apartes no demandados
del artculo 26 del Decreto Ley 3466 de 1982 estn tan ntimamente ligados a los apartes
acusados por el actor que el anlisis de los cargos por l planteados resultara incompleto
si no se tomara en cuenta la totalidad de la norma.
Es por ello que esta Corporacin integrar la proposicin normativa en los trminos
sealados y en consecuencia, el examen de constitucionalidad frente a los cargos planteados
comprender la totalidad del artculo 26 del Decreto Ley 3466 de 1982.
3.3. El contenido del derecho al debido proceso como presupuesto de toda actuacin judicial o
administrativa.
El debido proceso se instituye en la Carta Poltica de 1991 como un derecho de rango
fundamental de aplicacin inmediata (arts. 29 y 85) que rige para toda clase de actuaciones,
sean estas judiciales o administrativas
9
, sometindolas a los procedimientos y requisitos
legal y reglamentariamente establecidos, para que los sujetos de derecho puedan tramitar
6
Artculo que es del siguiente tenor. Se subraya la parte demandada. Artculo 26. Causales de exoneracin.
Slo son admisibles como causales de exoneracin de la responsabilidad del productor que da lugar
a la aplicacin de las sanciones administrativas previstas en los artculos 24 y 25 y a la indemnizacin
de perjuicios contemplada en el artculo 36, la fuerza mayor, el caso fortuito no sobrevenido por su
culpa, el uso indebido del bien o servicio por parte del afectado, o el hecho de un tercero ligado o
no al productor mediante relacin de trabajo o contractual de cualquier clase debidamente probados
conforme al procedimiento indicado en el artculo veintiocho. En todo caso deber probarse tambin
el nexo de causalidad entre el motivo de exoneracin invocado y la falta de correspondencia entre la
calidad e idoneidad registradas o las contenidas en la licencia o en la norma tcnica oficializada, o
con las que ordinaria y habitualmente se exijan en el mercado y las que efectivamente tenga el bien o
servicio respectivo.
7
Sentencia C-320/97 M.P. Alejandro Martnez Caballero. En este sentido esta Corporacin ha sealado lo
siguiente :
(...)la unidad normativa procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando
ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha
sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este ltimo caso, es procedente que la sentencia
integre la proposicin normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso
anlisis para que la Corporacin pueda decidir de fondo el problema planteado.
8
Sentencia C-472/95. MP Antonio Barrera Carbonell. En el mismo sentido ver tambin la sentencia C-
333/96.
9
Sobre la aplicacin de las garantas constitucionales del debido proceso en el mbito administrativo y
en particular en el ejercicio del ius puniendi Estatal ver la Sentencia C-827 de 2001 M.P. lvaro Tafur
Galvis
104
los asuntos sometidos a decisin de las distintas autoridades, con proteccin de sus derechos
y libertades pblicas, y mediante el otorgamiento de medios idneos y oportunidades
de defensa necesarios, de manera que garanticen la legalidad y certeza jurdica en las
resoluciones que all se adopten
10
.
Sobre la definicin del debido proceso la Corte Constitucional ha dicho:
Corresponde a la nocin de debido proceso, el que se cumple con arreglo a los procedimientos
previamente diseados para preservar las garantas que protegen los derechos de quienes estn
involucrados en la respectiva relacin o situacin jurdica, cuando quiera que la autoridad judicial o
administrativa deba aplicar la ley en el juzgamiento de un hecho o una conducta concreta, lo cual
conduzca a la creacin, modicacin o extincin de un derecho o la imposicin de una obligacin o
sancin.
En esencia, el derecho al debido proceso tiene la funcin de defender y preservar el valor de la justicia
reconocida en el prembulo de la Carta Fundamental, como una garanta de la convivencia social de
los integrantes de la comunidad nacional.
Del contenido del artculo 29 de la Carta y de otras disposiciones conexas, se inere que el derecho
al debido proceso se desagrega en una serie de principios particularmente dirigidos a tutelar la
intervencin plena y ecaz del sujeto procesal y a protegerlo de la eventual conducta abusiva que
pueda asumir la autoridad que conoce y resuelve sobre la situacin jurdica sometida a su decisin.
En tal virtud, y como garanta de respeto a dichos principios, el proceso se institucionaliza y normatiza,
mediante estatutos escritos que contienen mandatos reguladores de la conducta de las autoridades
administrativas o judiciales, encaminados a asegurar el ejercicio regular de sus competencias
11
.
La Corte ha precisado que el Legislador, en la adopcin de las disposiciones que rigen los
procesos, siempre y cuando no ignore ni contrare las garantas bsicas previstas por el
Constituyente, cuenta con un amplio poder de configuracin para sealar las formas de
cada juicio, que habrn de servir adems como punto de referencia indispensable para
saber si en la prctica, en cada asunto particular, ha sido acatada la garanta fundamental
que establece el artculo 29 superior
12
.
As ha dicho la Corte:
Es indudable que corresponde al legislador determinar cules son las formas procedimentales que
deben regir la tramitacin de los respectivos procesos, ante las distintas jurisdicciones. La Corte
reiteradamente ha reconocido cierta autonoma y libertad del legislador para regular las formas y
formalidades del debido proceso, que slo encuentra su limite en los mandatos constitucionales que
consagran los derechos, deberes y garantas, en los que constituyen principios y valores esenciales del
orden constitucional, y en el respeto por la racionalidad y razonabilidad de las normas en cuento ellas
se encaminen a alcanzar nes constitucionales legtimos
13
.
Ahora bien, la Corte ha sealado que el derecho al debido proceso, como todos los
derechos fundamentales, no es un derecho absoluto. Su ejercicio, ha dicho la Corporacin,
10
Sentencia C- 095/01 M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo. En el mismo sentido ver la sentencia C-
540/97 M.P. Hernando Herrera Vergara y C-383/00 M.P. lvaro Tafur Galvis.
11
Sentencia C-214/94 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
12
Ver Sentencia C- 095/01 M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo.
13
Corte Constitucional Sentencia C-599 de 2000 M.P. Antonio Barrera Carbonell. En el mismo sentido,
tambin se puede consultar la sentencias C-742 de 1999 M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo y C-
1717/00 M.P. Carlos Gaviria Daz.
105
puede ser objeto de limitaciones que resultan ser necesarias para realizar otros principios
superiores o para garantizar otros derechos fundamentales que en cierto momento pueden
verse confrontados con aquel
14
.
As ha precisado que algunos de los derechos sustanciales tutelados por las normas
superiores relativas al debido proceso son prevalentes por su misma naturaleza. Tal el
derecho a no ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se imputa, o el
principio de favorabilidad, los cuales no admiten limitaciones. Otros derechos, en cambio,
y tal es el caso del derecho de defensa y de contradiccin, pueden verse limitados para
garantizar intereses legtimos alternos, siempre y cuando su ncleo esencial no resulte
desconocido, y las limitaciones establecidas sean razonables y proporcionadas.
Al respecto ha expresado la Corporacin lo siguiente:
En efecto, una posicin segn la cual no fuera legtimo limitar el derecho de defensa, llevara a extremos
en los cuales se hara imposible adelantar el proceso para llegar al n ltimo comentado de esclarecer
la verdad real, y hara nugatorio el derecho tambin superior a un debido proceso sin dilaciones
injusticadas (C.P art. 29). As por ejemplo, si al incriminado hubiera de orsele cuantas veces quisiera,
o si fuera necesario practicar todo tipo de pruebas sin consideracin a su conducencia o pertinencia, el
trmite se hara excesivamente dilatado y no se realizara tampoco el principio de celeridad al que se
reere al artculo 228 superior cuando indica que los trminos procesales deben ser observados con
diligencia. En el mismo sentido de las consideraciones anteriores, la Corte ha dicho:
Frente a la tensin entre el derecho de defensa y el derecho a la justicia - a reconocer la verdad de
los hechos reprochables, proteger a las vctimas y sancionar a los responsables -, no existe ninguna
razn constitucional para sostener que el primero tenga primaca sobre el segundo o viceversa. En
efecto, si los derechos de las vctimas tuvieren preeminencia absoluta sobre cualesquiera otros, podra
desprotegerse al inculpado hasta el punto de desconocer la presuncin de inocencia, y privar de libertad
al sujeto mientras no se demuestre su inocencia. Sin embargo, si los derechos del procesado - como
el derecho de defensa - tuvieren primaca absoluta, no podra establecerse un trmino denitivo para
acometer la defensa, ni restringirse la oportunidad para practicar o controvertir las pruebas, ni negarse
la prctica de pruebas inconducentes cuando hubieren sido solicitadas por el procesado, etc. Predicar
la supremaca irresistible del derecho de defensa equivaldra, en suma, a someter al proceso a las
decisiones del procesado.
En sntesis, como la concepcin absolutista de los derechos en conicto puede conducir a resultados
lgica y conceptualmente inaceptables, la Carta opta por preferir que los derechos sean garantizados
en la mayor medida posible, para lo cual deben sujetarse a restricciones adecuadas, necesarias y
proporcionales que aseguren su coexistencia armnica.
15
Del contenido expuesto del referido derecho, debe destacarse adems que el debido
proceso configura una garanta de otros principios y derechos, toda vez que salvaguarda la
primaca del principio de legalidad e igualdad
16
, as como realiza efectivamente el derecho
de acceso a la administracin de justicia, sustento bsico y esencial de una sociedad
democrtica
17
.
14
Sentencia C-648/01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
15
Sentencia C- 475 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muoz.
16
Ver Sentencia T-416/98 M.P. Alejandro Martinez Caballero.
17
Ver Sentencia C-383/00 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
106
3.4 El mandato constitucional de proteccin de los consumidores y la potestad de conguracin
atribuida en este campo al Legislador.
El artculo 78 de la Constitucin
18
confiere al legislador la facultad de dictar las normas
dirigidas a controlar la calidad de los bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad
y la informacin que debe suministrarse al pblico en su comercializacin. Adems, el
precepto establece expresamente la obligacin que surge en cabeza de los productores
y comercializadores de bienes y servicios, cuando en desarrollo de tal actividad atentan
contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios,
y encarga a la ley de la definicin de sus caractersticas. Tambin impone la obligacin al
Estado de garantizar la participacin de los consumidores en el estudio y discusin de las
normas que les conciernen, siempre que se encuentren organizados en forma representativa
y democrtica.
Por su parte, el artculo 88 de la Constitucin faculta a la ley para que regule las acciones
populares para la proteccin de los derechos o intereses colectivos, dentro de los que se
cuentan los derechos de los consumidores y usuarios.
19
Cabe recordar que la Corte ya tuvo oportunidad de pronunciarse acerca de los parmetros
constitucionales a que debe responder la configuracin normativa encomendada al
legislador en este campo.
Con ocasin del examen de constitucionalidad de algunos artculos del mismo Decreto Ley
3466 de 1982 que establecen las garantas de calidad que deben ofrecer quienes distribuyen
los bienes o servicios (artculos 11 Ibidem), as como el procedimiento para hacer efectivas
dichas garantas (artculo 29 Ibidem) dijo al respecto la Corporacin lo siguiente
20
:
La conguracin sustancial y procesal de este aspecto - calidad de los bienes y servicios - del derecho
del consumidor, segn la Constitucin Poltica, es del resorte del legislador. De una parte, el artculo
78 de la C.P., atribuye a la ley la funcin de regular el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos
y prestados a la comunidad. De otra parte, la misma norma constitucional hace responsables a los
productores - adems de los distribuidores - por [e]l adecuado aprovisionamiento a consumidores
y usuarios, pero esta responsabilidad se establece de acuerdo con la ley. Adicionalmente, las
18
Art. 78.- La ley regular el control de la calidad de los bienes y servicios ofrecidos y prestados a la
comunidad, as como la informacin que debe suministrarse al pblico en su comercializacin.
Sern responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la produccin y en la comercializacin de bienes
y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y
usuarios.
El Estado garantizar la participacin de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio
de las disposiciones que les conciernen. Para gozar de este derecho las organizaciones deben ser
representativas y observar procedimientos democrticos internos
19
El artculo 4 de la Ley 472 de 1998 dice: Derechos e intereses colectivos. Son derechos e intereses
colectivos, entre otros los relacionados con :()
g) La seguridad y salubridad pblicas.
h) El acceso a una infraestructura de servicios pblicos que garantice la salubridad pblica. ()
j) El acceso a los servicios pblicos y a que su prestacin sea eficiente y oportuna. ()
n) Los derechos de los consumidores y usuarios.
20
Sobre este ltimo punto cabe decir que la Corte, mediante la Sentencia C-1141 de 2000, declar
exequibles los artculos 11 y 29 del Decreto 3466 de 1982, bajo el entendido de que el consumidor
o usuario tambin puede exigir de manera directa del productor el cumplimiento de las garantas de
calidad y el pago de los perjuicios por concepto de los daos derivados de los productos y servicios
defectuosos, por lo que, al amparo de la Constitucin de 1991, los productores, junto a los distribuidores,
son obligados principales de las garantas ofrecidas con los productos.
107
condiciones de calidad e idoneidad de los bienes, aunque fundamentalmente se ocupan de determinar
la aptitud o conformidad de los productos en relacin con el uso especco para el cual se destinan,
pueden en ciertos eventos tener repercusiones sobre la salud y la seguridad de consumidores y
usuarios. Esto ltimo contribuye a fundamentar, an con ms vigor, la competencia del legislador.
(...)
La Constitucin ordena la existencia de un campo de proteccin en favor del consumidor, inspirado
en el propsito de restablecer su igualdad frente a los productores y distribuidores, dada la asimetra
real en que se desenvuelve la persona que acude al mercado en pos de la satisfaccin de sus
necesidades humanas. Sin embargo, la Constitucin no entra a determinar los supuestos especcos de
proteccin, tema este que se desarrolla a travs del ordenamiento jurdico. El programa de proteccin,
principalmente, se determina a partir de la ley, los reglamentos y el contrato. Es claro que la fuente
contractual debe interpretarse de conformidad con los principios tuitivos del consumidor plasmados
en la Constitucin. Con el derecho del consumidor se presenta algo similar de lo que se observa con
otros derechos constitucionales. La Constitucin delimita un campo de proteccin, pero el contenido
preciso del programa de defensa del inters tutelado, es el que se desarrolla y adiciona por la ley y por
otras normas y fuentes de reglas jurdicamente vlidas. En particular, trazado el marco constitucional,
a la ley se confa el cometido dinmico de precisar el contenido especco del respectivo derecho,
concretando en el tiempo histrico y en las circunstancias reales el nivel de su proteccin constitucional.
El signicado de un determinado derecho y su extensin, por consiguiente, no se establece slo por la
Constitucin a priori y de una vez para siempre.
(...)
La Constitucin en relacin con ciertas categoras de personas - menor, adolescente, anciano, mujer
cabeza de familia, trabajador, indigente etc. - dispone un tratamiento de especial proteccin. En unos
casos se persigue reforzar el respeto a la dignidad de la persona humana, sobre todo tratndose de
personas que se encuentran en situacin de debilidad maniesta o que por su condicin de extrema
fragilidad pueden ser objeto de abusos por los dems. En otros casos, la Constitucin aspira, con el
rgimen de especial proteccin, avanzar sostenidamente el ideario de igualdad sustancial inherente al
Estado social de derecho. Con sus particularidades, la Constitucin ha querido instaurar un rgimen de
proteccin en favor del consumidor y usuario de bienes y servicios que circulan en el mercado.
Como ya se ha expresado, la razn de ser de este rgimen estriba en la necesidad de compensar con
medidas de distinto orden la posicin de inferioridad con que consumidores y usuarios, por lo general
dispersos y dotados de escasos conocimientos y potencialidades, enfrentan a las fuerzas de la produccin
y comercializacin de bienes y servicios, necesarios en orden a la satisfaccin de sus necesidades
materiales. Cuando la Constitucin encomienda al legislador el desarrollo de un cierto rgimen de
proteccin, no est simplemente habilitando una competencia especca para dictar cualquier tipo de
normas. Lo que el Constituyente se propone es que la nalidad de la proteccin efectivamente se intente
actualizar y se imponga en la realidad poltica y social - por lo menos en un grado razonable y en la medida
de las posibilidades y recursos existentes -, articulando de la manera ms armoniosa y ecaz dentro de las
polticas pblicas las justas demandas de los sujetos merecedores de dicha proteccin especial.
Por consiguiente, el control de constitucionalidad de este sector del ordenamiento no se reduce a la
mera vericacin de los requisitos de competencia del rgano regulador. Compete a la Corte comprobar
el cabal cumplimiento del deber del rgano responsable de conformar un sistema que sea congruente
con el propsito especco que justica la proteccin constitucional. Si en lugar de dispensar la
proteccin que ha de concederse a un grupo social, la ley no lo hace o si deja ella injusticadamente de
reparar en la situacin objetiva de debilidad o desigualdad que impone el tratamiento, no puede la Corte
abstenerse de apreciar aqu sucientes motivos para declarar la inexequibilidad, pues no se habr
cumplido el encargo de dar seguridad a una categora de personas que constitucionalmente la requieren
107
108
reordenando sus cargas o mitigando realmente su debilidad, as sea, atendidas las circunstancias y los
otros intereses, en una medida mnima y razonable. En otras palabras, la deferencia de la Corte con
el principio de libertad congurativa respecto de los regmenes de proteccin especial, se subordina al
cumplimiento razonable del programa de defensa instituido por la propia Constitucin y cuyo desarrollo
se confa al rgano democrtico ()
21
.
De dicha sentencia se desprende que el legislador no goza de libertad absoluta para
configurar el rgimen de los derechos de los consumidores, pues la Constitucin le
impone tener en cuenta, para el efecto, la proteccin integral establecida en su favor en
el mismo texto superior. Ello comporta el necesario examen de las situaciones que rodean
el desenvolvimiento del proceso productivo -que constituyen la base de la proteccin
constitucional-, para producir normas que armonicen con el nimo del Constituyente de
contrarrestar la desigualdad que las relaciones del mercado suponen.

En ese sentido, es deber del rgano legislativo tener en cuenta las relaciones asimtricas que
generan la manufactura, comercializacin, distribucin y adquisicin de bienes y servicios,
y que surgen del papel preponderante del productor en cuanto a l compete la elaboracin
del bien o la modelacin del servicio imponiendo condiciones para su funcionamiento y
utilizacin, as como de la ventaja del distribuidor o proveedor en razn de su dominio
de los canales de comercializacin de los bienes y servicios; pero sobre todo, la ley debe
observar con atencin la indefensin a la que se ve sometido el consumidor en razn de la
necesidad que tiene de obtener los bienes ofrecidos en el mercado
22
.
En consecuencia, las normas que el legislador profiera, en virtud de la competencia que
le ha sido otorgada para regular el rgimen de proteccin de los derechos del consumidor,
dentro del cual est comprendida la forma en que se puede exigir la responsabilidad del
productor, deben tener en cuenta la proteccin especial de esos derechos reconocida por
la Carta y estar orientadas hacia su completa efectividad.
As mismo se hace necesario que la interpretacin de las normas relativas a los derechos del
consumidor que hayan sido expedidas con anterioridad a la expedicin de la Constitucin,
as como el examen de su constitucionalidad, se realice bajo los postulados que estableci
la norma superior en esta materia.
3.5 La naturaleza de la responsabilidad atribuida a los productores.
Especficamente, la Constitucin de 1991, en el primer inciso del artculo 78 estableci el
deber que tienen los productores y comercializadores de bienes y servicios de responder
por los atentados que, en ejercicio de su actividad dentro del proceso productivo, cometan
contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios.
Es decir que esa obligacin de responder por los daos ocasionados a los consumidores
y usuarios proviene directamente de la Constitucin y, por ende, se configura como una
responsabilidad especial y propia al rgimen que les es aplicable.
Cabe sealar que la Constitucin no precis los hechos a cargo de productores y
comercializadores de los cuales se deriva su responsabilidad y por ello, debe entenderse
que los mismos son todos aquellos que corren por su cuenta y riesgo y sobre los cuales, en
virtud de su actividad profesional deben tener control.
21
Sentencia C1141 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muoz.
22
Sobre la relacin que existe entre el rgimen de intervencin econmica establecido en la Constitucin
y los derechos del consumidor, puede consultarse la Sentencia C-524 de 1995.
109
As ha dicho la Corte que Las condiciones de calidad e idoneidad son las que establece el
propio productor o son las que obligatoriamente se imponen a ste. El control del proceso
de produccin y el diseo del bien o del servicio, incumben de manera directa al productor
profesional. El productor obtiene su ganancia por su papel en el proceso de produccin y,
como contrapartida, asume los riesgos derivados de la misma.
3.6 Contexto normativo, contenido y alcance del aparte acusado del artculo 26 del Decreto Ley
3466 de 1982
El Decreto Ley 3466 de 1982
23
fue proferido en desarrollo de las facultades que el legislador
le otorg al Presidente de la Repblica en la Ley 73 de 1981
24
para dictar normas con
fuerza de ley enderezadas al control de la distribucin o venta de bienes y servicios y al
establecimiento de las sanciones y procedimientos para imponerlas a quienes violaran sus
disposiciones.
Dentro de las materias para las cuales se concedieron facultades figura el establecimiento
de mecanismos y procedimientos administrativos para establecer la responsabilidad de los
productores por la idoneidad y calidad de los bienes y servicios que ofrecen en el mercado
y a la fijacin de las sanciones pecuniarias que deben imponerse a los infractores.
En desarrollo de dichas facultades el Gobierno estableci en el Decreto Ley 3466 de
1982 un registro publico de calidad e idoneidad de los bienes y servicios en el que todo
productor o importador podr registrar ante la Superintendencia de Industria y Comercio,
las caractersticas que determinen con precisin la calidad e idoneidad de los mismos (arts.
3 a 8 Ibidem)
25
Dicho registro, de acuerdo con el artculo 8 del mismo Decreto, es el documento autntico
proveniente del productor de un bien o servicio, con base en el cual se podr establecer
la responsabilidad por calidad e idoneidad del bien o servicio, calidad que deber
corresponder con las registradas en los trminos de los artculos 3 a 7 Ibidem, o con las
contenidas en los registros o licencias legalmente obligatorios o con las sealadas por las
normas tcnicas oficializadas. La falta de dicha correspondencia dar lugar de acuerdo con
el artculo 9 ibidem a la aplicacin de las sanciones de que trata el artculo 24
26
, previo
23
Sobre la relacin que existe entre el rgimen de intervencin econmica establecido en la Constitucin
y los derechos del consumidor, puede consultarse la Sentencia C-524 de 1995.
24
Por el cual se dictan normas relativas a la idoneidad, la calidad, las garantas, las marcas, las leyendas,
las propagandas y la fijacin pblica de precios de bienes y servicios, la responsabilidad de sus
productores, expendedores y proveedores, y se dictan otras disposiciones,
Por la cual el Estado interviene en la distribucin de bienes y servicios para la defensa del consumidor,
y se conceden unas facultades extraordinarias
25
Artculo 3 Registro de calidad e idoneidad de los bienes y servicios. Sin perjuicio del rgimen de
licencia de fabricacin establecida en el Decreto 2416 de 1971, y de cualquier otro rgimen de
registro o licencia de bienes o servicios legalmente establecido, todo productor o importador podr
registrar ante la Superintendencia de Industria y Comercio, las caractersticas que determinen con
precisin la calidad e idoneidad de aquellos.
La Superintendencia de Industria y Comercio organizar todo el sistema de registro de que trata el inciso
anterior (...).
26
ARTICULO 24o. Sanciones administrativas por incumplimiento de las condiciones de calidad e
idoneidad registradas o contenidas en normas tcnicas oficializadas
En todo caso la falta de correspondencia entre la calidad e idoneidad ofrecidas y las registradas, o las
sealadas en la licencia, o las contenidas en las normas tcnicas oficializadas sea que se establezca
de oficio o a peticin de parte, la autoridad competente podr imponer al productor respectivo, en
ejercicio del poder de polica, segn la gravedad del incumplimiento, inclusive en forma concurrente,
las siguientes sanciones.
110
el procedimiento consagrado en el artculo 28 de la misma norma. El artculo 25 Ibidem
27

seal por su parte un rgimen especial de sanciones, aplicables igualmente de acuerdo
con el procedimiento a que se refiere el artculo 28 Ibidem
28
, para el caso de los bienes
o servicios cuya calidad e idoneidad no se encuentran registradas, no siendo obligatorio
legalmente su registro, y que no correspondan a las exigencias ordinarias y habituales del
mercado, a juicio de la autoridad competente.
Ahora bien de acuerdo con el artculo 23 del mismo Decreto, respecto de los bienes y
servicios cuya calidad e idoneidad haya sido registrada en los trminos ya aludidos o respecto
de los cuales sea legalmente obligatorio el registro o licencia, o cuya calidad e idoneidad
haya sido determinada mediante la oficializacin de una norma tcnica, la responsabilidad
de los productores se determinar de conformidad con los trminos y condiciones sealados
en el registro o licencia o en la disposicin que haya oficializado la norma tcnica, teniendo
en cuenta las causales de exoneracin previstas en el artculo 26.
El mismo artculo precis que cuando la calidad e idoneidad de los bienes y servicios no
haya sido objeto de registro, bastar para establecer la responsabilidad por mala o deficiente
calidad o idoneidad, la demostracin del dao, sin perjuicio de las causales de exoneracin
de responsabilidad sealadas en el citado artculo 26.
Dicho artculo 26 que es precisamente el texto que el actor demanda parcialmente, seala
por su parte que slo son admisibles como causales de exoneracin de la responsabilidad
del productor que da lugar a la aplicacin de las sanciones administrativas previstas en los
artculos 24o. y 25o. y a la indemnizacin de perjuicios contemplada en el artculo 36o.,
a) Multa a favor del Tesoro Pblico, en cuanta que no podr ser inferior al valor de un (1) salario mnimo
legal mensual vigente en Bogot D.E., a la fecha de su imposicin, ni superior a cien (100) veces dicho
salario mnimo.
b) Prohibicin de producir, distribuir u ofrecer al pblico el bien o el servicio de que se trate. El productor
podr solicitar a la autoridad competente el levantamiento de esta sancin, previa demostracin de
que ha introducido al proceso de produccin las modificaciones que aseguren el cumplimiento de las
c) En caso de reincidencia dentro de los dos (2) aos siguientes a la imposicin de alguna de las sanciones
de que tratan las letras a) y b) precedentes, se prohibir definitivamente la produccin, distribucin
y venta del bien o servicio respectivo. En este evento, en la misma providencia se dispondr el retiro
inmediato de las existencias del bien que se encuentre en el mercado, para ponerlas a disposicin de
la autoridad que imponga la sancin, la cual ordenar el examen de todas ellas, a fin de determinar
cuales deben ser destruidas y cuales pueden venderse al pblico, siendo entendido que el producido de
la venta, descontados los gastos de administracin o manejo, as como el de los exmenes practicados
y las multas pendientes de pago, ser entregado al productor o expendedor sancionado, segn el caso.
PARAGRAFO: Para la aplicacin y graduacin de las sanciones previstas en este artculo se tendr en
cuenta la falta de correspondencia a que se refiere el primer inciso, determinada en el bien o servicio
unitario que hubiere originado la investigacin administrativa, cuando sea consecuencia de la falla o
deficiencia de calidad e idoneidad que pueda verificarse en el conjunto de la produccin y dentro de
su respectivo proceso, mediante la utilizacin de los procedimientos tcnicos que sean indispensables
segn la naturaleza del bien o servicio.
27
ARTICULO 25o. Sanciones administrativas por incumplimiento de condiciones de calidad e idoneidad
no registradas
En todo caso en que se compruebe, de oficio o a peticin de parte, que los bienes o servicios cuya calidad
e idoneidad no se encuentran registradas, no siendo obligatorio legalmente su registro, no corresponden a
las exigencias ordinarias y habituales del mercado, a juicio de la autoridad competente, sta impondr al
productor, en ejercicio del poder de polica, an en forma concurrente, las siguientes sanciones.
a) Multa a favor del Tesoro Pblico en cuanta que no podr ser inferior a cinco (5) veces el valor del salario
mnimo legal mensual vigente en Bogot, D.E., al momento de su imposicin, ni superior a ciento
cincuenta (150) veces dicho salario mnimo.
111
la fuerza mayor, el caso fortuito no sobrevenido por su culpa y el uso indebido del bien o
servicio por parte del afectado, o el hecho de un tercero ligado o no al productor mediante
relacin de trabajo o contractual de cualquier clase debidamente probados conforme al
procedimiento indicado en el artculo veintiocho.
La norma precisa que en todo caso deber probarse tambin el nexo de causalidad entre el
motivo de exoneracin invocado y la falta de correspondencia entre la calidad e idoneidad
registradas o las contenidas en la licencia o en la norma tcnica oficializada, o con las que
ordinaria y habitualmente se exijan en el mercado y las que efectivamente tenga el bien o
servicio respectivo.
Es decir que la norma exige que se pruebe tanto el acaecimiento de alguna de las causales
de exoneracin de responsabilidad a que ella alude, como el nexo de causalidad entre el
motivo de exoneracin invocado y la falta de correspondencia entre la calidad e idoneidad
exigidas al productor en este caso.
Ahora bien, frente a las causales de exoneracin a que se refiere la norma cabe diferenciar
aquellas en las que el nexo causal de la responsabilidad se rompe en circunstancias que
son totalmente ajenas al productor, de aquellas en las que al menos de manera indirecta
ste tiene algn tipo de vnculo con el dao causado.
As es pertinente diferenciar los casos en que se est frente a la fuerza mayor, el caso fortuito
no sobrevenido por culpa del productor, el uso indebido del bien o servicio por parte del
afectado, o el hecho de un tercero no ligado al productor, de los casos en que el dao
b) Orden de retiro inmediato de las existencias que se encuentren en el mercado, las cuales se pondrn a
disposicin de la autoridad competente para que, previo dictamen tcnico, se proceda a su destruccin
o venta. En caso de venta, del resultado de la operacin se descontar el valor de los gastos de
administracin, de los dictmenes efectuados y de las multas que se encuentren pendientes de pago. El
saldo se entregar al productor o expendedor, segn el caso.
c) Prohibicin definitiva de la produccin, distribucin y venta del bien o servicio respectivo.
28
ARTICULO 28o. Procedimiento administrativo para la imposicin de sanciones por incumplimiento de
las condiciones de calidad e idoneidad
Para la imposicin de las sanciones administrativas de que tratan los artculos 24o. y 25o., se observarn
por la autoridad competente las siguientes reglas procedimentales.
a) El procedimiento puede iniciarse de oficio o a peticin de cualquier persona, o de cualquier liga o
asociacin de consumidores.
b) Una vez iniciado de oficio el procedimiento o recibida la solicitud de parte, la autoridad competente
pondr en conocimiento del productor, mediante mensaje telegrfico la situacin de falta de
cumplimiento de las condiciones de idoneidad y calidad para que d las explicaciones del caso o
aporte o solicite las pruebas que quiera hacer valer. El lapso para contestar el requerimiento que formule
la administracin ser de cinco (5) das hbiles a partir de la fecha de aquel.
c) En caso de que se solicite la prctica de pruebas, estas se decretarn, y practicarn dentro de un perodo
no superior a veinte (20) das hbiles, a partir del da en que sean decretadas.
d) Una vez transcurrido el lapso para contestar el requerimiento de la administracin sin que el productor
haya hecho manifestacin alguna, o recibidas las explicaciones y pruebas aportadas por el productor
o practicadas las pruebas que hayan sido solicitadas y ordenadas, la autoridad competente decidir
mediante resolucin sobre la aplicacin de las sanciones.
e) La autoridad competente deber solicitar el dictamen tcnico de organismos pblicos para ilustrar su
criterio sobre la materia objeto de la decisin.
f) La providencia que pone fin a la actuacin debe ser notificada en los trminos previstos en el decreto
2733 de 1959 y contra lla slo procede el recurso de reposicin.
PARAGRAFO: La ejecucin de las sanciones previstas en los artculos 24o. y 25o. estar a cargo de la
autoridad competente, de manera directa o a travs o con el auxilio de las autoridades de polica.
112
sobrevenga como resultado de un caso fortuito generado por el productor, o por el hecho
de un tercero ligado a l mediante relacin de trabajo o contractual de cualquier clase,
circunstancias en las que dicho productor o bien se encuentra en el origen del perjuicio
causado o bien tiene de alguna manera la posibilidad de incidir en la determinacin de la
calidad del bien o servicio que llegue a resultar deficiente y que pueda causar daos a los
consumidores y usuarios.
Cabe recordar finalmente que el artculo 36 ibidem fija un trmite especial que se debe
seguir para obtener el resarcimiento de los perjuicios ocasionados a los consumidores ante
la jurisdiccin competente.
Hechas las anteriores precisiones procede la Corte al examen de los cargos formulados por
el actor en su demanda.
4. Anlisis de los cargos.
4.1 La ausencia de vulneracin del artculo 29 constitucional
Para el actor la disposicin acusada vulnera el artculo 29 superior por cuanto limita el
derecho de defensa del productor llamado a responder por la calidad e idoneidad de los
bienes que produce, cuando se sealan taxativamente las causales de exoneracin de
responsabilidad que pueden ser invocadas por l frente a las sanciones establecidas en
los artculos 24 y 25 del Decreto y frente a la indemnizacin de perjuicios a que alude el
artculo 36 ibidem.
En este sentido seala que se rompe el equilibrio procesal que debe existir en estos casos,
por cuanto mientras la administracin que busca imponer la sancin o el consumidor que
solicita la indemnizacin de perjuicios podrn hacer uso de todos los medios procesales a
su disposicin sin ninguna restriccin, el productor quedar limitado a probar la ocurrencia
de unas determinadas causales de exoneracin de responsabilidad que son las que
precisamente establece la norma acusada.
Frente a los argumentos del actor lo primero que debe determinar la Corporacin es si
efectivamente la disposicin acusada establece una limitacin al derecho de defensa del
productor.
En caso de ser as la Corte debe establecer si dicha limitacin tiene una justificacin
legtima, al tiempo que debe esclarecer si ella respeta o no el ncleo esencial del debido
proceso.
Al respecto la Corte constata que cuando el artculo 26 del Decreto Ley 3466 de 1982
seala que slo son admisibles como causales de exoneracin de la responsabilidad del
productor la fuerza mayor, el caso fortuito no sobrevenido por su culpa, el uso indebido
del bien por parte del afectado o el hecho de un tercero ligado o no al productor mediante
relacin de trabajo o contractual de cualquier clase, debidamente probados conforme al
procedimiento indicado en el mismo decreto, reduce exclusivamente a la demostracin
de alguna o algunas de dichas causales su posibilidad de aportar pruebas o presentar
alegaciones para defenderse con el fin de no ser sometido a las sanciones anotadas o al
pago de la indemnizacin aludida.
Es decir, que si bien el productor podr en las diferentes etapas del procedimiento establecido
en el artculo 28 del Decreto Ley 3466 de 1982 o en las dems instancias procesales que
se establecen tanto en el Cdigo Contencioso Administrativo para el caso de las sanciones,
como en el Cdigo de Procedimiento Civil para el caso de la indemnizacin de perjuicios,
113
presentar pruebas, controvertir las que se presenten en su contra, y en general hacer uso
de los recursos que dichos procedimientos establecen, el mbito de su defensa no podr
desbordar la demostracin del acaecimiento de dichas causales, con lo que efectivamente
puede considerarse que se presenta una limitacin a su derecho de defensa.
Cabe precisar que bien podra aducirse que por este medio simplemente se estn
determinando con claridad los eventos en los cuales el nexo causal del dao se rompe,
liberando a quien en principio est llamado a responder y as limitar su responsabilidad
29
.
Sin embargo para la Corte es claro que esa circunstancia en todo caso implica una
delimitacin del mbito en el que el productor puede ejercer su derecho de defensa para
lograr la exoneracin de su responsabilidad, y en este sentido implica una limitacin de
su derecho.
Ahora bien, dicha limitacin no puede considerarse como una vulneracin del derecho
al debido proceso del productor, por cuanto como se seal en los apartes preliminares
de esta providencia, ste como todo derecho fundamental no tiene un carcter absoluto y
bien puede ser limitado por el legislador en ejercicio de su potestad de configuracin de
los procedimientos judiciales y administrativos, siempre y cuando exista una justificacin
basada en la prosecucin de un fin constitucionalmente protegido y que dicha limitacin
no resulte desproporcionada, al punto que se desconozca el ncleo esencial de derecho al
debido proceso, y en particular el derecho de defensa reconocido por la Constitucin.
En el presente caso, dicha justificacin no solamente se encuentra en el mandato
constitucional de asegurar el control de calidad de los bienes y servicios ofrecidos y
prestados a la comunidad as como la responsabilidad de quienes en su produccin y
comercializacin atenten contra la salud, la seguridad, y el adecuado aprovisionamiento
a consumidores y usuarios, sino en el particular mbito de proteccin que la Constitucin
establece para los consumidores (artculo 78 C.P.).
No sobra reiterar al respecto que esta Corporacin ha sealado:
Sin perjuicio de los diferentes esquemas o modelos de responsabilidad que puede consagrar la ley, no
puede entonces en modo alguno ignorarse la posicin real del consumidor y del usuario, puesto que
justamente su debilidad en el mercado ha sido la circunstancia tenida por el constituyente para ordenar
su proteccin. Esta tutela constitucional terminara despojada de sentido si el legislador, al determinar
libremente el rgimen de responsabilidad del productor, decidiese adoptar una orientacin formalista
o imponer al consumidor cargas excesivas como presupuesto para el ejercicio de sus derechos y de
las correspondientes acciones judiciales. El indicado n al que apunta el sistema constitucional de
proteccin del consumidor, no es conciliable con todas las opciones normativas; ni tampoco puede
desvirtuar el esquema participativo que contempla la Constitucin, el cual reserva al consumidor y a
sus organizaciones una destacada funcin para incidir en los procesos y asuntos que directamente los
afectan.
30
29
Este criterio fue el tenido en cuenta por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia para declarar la
exequibilidad del artculo 27 del Decreto 3466 de 1982, que establece los eventos en los cuales no
pueden invocarse las causales de exoneracin de responsabilidad del artculo 26 de dicho decreto. En
aquella oportunidad, como ahora, se invocaba el desconocimiento del derecho al debido proceso del
productor por parte de la norma demandada. Dijo as la Corte Suprema en la Sentencia 107 del 4 de
diciembre de 1986, M.P. Hernando Gmez Otalora:
Tampoco encuentra la Corte que mediante el artculo 27 del Decreto 3466 de 1982, que seala las
causales de exoneracin respecto de la obligacin del productor, se vulnere el derecho de defensa,
ni resulte transgredido el art. 20 de la Constitucin, pues a travs de esa norma simplemente se est
definiendo con perfiles mucho ms precisos, hasta dnde llegan las responsabilidades contempladas.
30
Sentencia C-1141/00 M.P. Eduardo Cifuentes Muoz.
114
Pero no solamente la Corte encuentra que existe una justificacin constitucional en este
caso para la limitacin a que alude el actor, sino que sta en manera alguna puede ser
considerada como un desconocimiento del ncleo esencial del derecho de defensa
reconocido al productor en estas circunstancias.
Cabe recordar en efecto que dentro del marco de las causales de exoneracin a que se ha
venido haciendo referencia, el productor puede ejercer eficazmente su derecho de defensa
en el procedimiento que se adelante en su contra y demostrar que su situacin se encuadra
en una de esas causales, presentando argumentos, solicitando pruebas e impugnando las
que se presenten en su contra, y controvirtiendo las decisiones que se tomen.
As, debe sealarse que en el caso de la aplicacin de sanciones por parte de la
Superintendencia de Industria y Comercio, el procedimiento que la entidad est llamada
a adelantar ofrece al productor la posibilidad de refutar la denuncia formulada, antes
de decidir si con base en sta se inicia el procedimiento sancionatorio, la de contestar
a las acusaciones una vez iniciado el procedimiento formalmente, momento en el cual
puede solicitar las pruebas que considere necesarias, la celebracin de una audiencia
de conciliacin artculo 34 de la Ley 640 de 2001-, un periodo probatorio en el que
se aplican las reglas del Cdigo de Procedimiento Civil relativas a su decreto, prctica,
impugnacin y valoracin, la posibilidad de interponer los recursos legales en contra de
lo decidido y, adems, la de solicitar la revocatoria directa de la decisin o, en ltimas, la
de acudir ante la jurisdiccin en lo contencioso administrativo para solicitar la nulidad del
acto administrativo que se haya proferido
31
.
Idntico razonamiento cabe hacer en el caso del trmite especial a que alude el artculo 36
del Decreto Ley 3466 de 1982 para obtener el resarcimiento de los perjuicios ocasionados
a los consumidores ante la jurisdiccin competente
32
.
31
De acuerdo con el interviniente de la Superintendencia de Industria y Comercio el procedimiento
comprende las siguientes etapas: El procedimiento inicia al momento de ser presentada la denuncia
en la Superintendencia de Industria y Comercio, Centro de Documentacin e Informacin, la cual es
trasladada a la Divisin de Proteccin al Consumidor para evaluar la competencia Institucional. Si la
queja no compete a la entidad es trasladada a la entidad correspondiente y se le informa al quejoso.
Si la queja es competencia de la Superintendencia se informa al quejoso del inicio del trmite
administrativo, se enva solicitud de explicaciones al investigado otorgndole quince (15) das hbiles
para su respuesta. Pasados los quince (15) das se verifica si hay o no respuesta a la solicitud de
explicaciones. En caso de no presentarse respuesta se falla con lo que reposa en el expediente.
Con la respuesta a la solicitud de explicaciones o una vez vencido el trmino para la respuesta, el
funcionario cita a las partes a audiencia de conciliacin, si sta fue solicitada de parte o si de las
comunicaciones se desprende nimo conciliatorio, se programa fecha y hora de la audiencia.
En caso de no solicitarse audiencia de conciliacin o no llegar a un acuerdo en la audiencia se verifica
si hay o no solicitud de pruebas. Si no hay solicitud de pruebas se determina la necesidad de ordenar
de oficio la prctica de pruebas. Para los casos en que si hay prctica de pruebas, se practican y se
informa por estado sobre el resultado de las mismas, para comentarios de las partes. Una vez evaluada
la informacin recopilada se expide el acto administrativo correspondiente.
32
ARTICULO 36o. Indemnizacin de daos y perjuicios
Salvo el caso previsto en el artculo 40o. en todos los eventos en que segn este decreto sea procedente
la indemnizacin de perjuicios, los consumidores podrn ejercer las acciones indemnizatorias
pertinentes por los trmites del Proceso Verbal prescrito en el Ttulo XXIII del C.P.C., con observancia de
las siguientes reglas adicionales:
1. El demandante puede hacerse representar judicialmente por la Liga o Asociacin de Consumidores que
corresponda al lugar del proceso, con observancia de las normas sobre el ejercicio de la abogaca salvo
en los procesos de mnima cuanta y en la primera instancia de los de menor cuanta cuando sta sea
hasta de CINCUENTA MIL PESOS ($50.000).
115
2. En la demanda podrn acumularse las pretensiones de varias personas que persigan del demandado
total y parcialmente prestaciones similares, siempre que provengan de reclamaciones sobre artculos o
servicios de la misma naturaleza y clase.
3. A la demanda se acompaar prueba al menos sumaria de los hechos invocados como fundamento de
las pretensiones.
4. En el auto que admita la demanda se ordenar emplazar a las personas que se crean con derechos
derivados de hechos similares a los previstos en la demanda, para que se presenten a hacerlos valer
dentro de los quince (15) das siguientes a la ltima publicacin del edicto.
5. El edicto se publicar en la forma y por las veces que dispone el artculo 318 del Cdigo de Procedimiento
Civil.
6. De las demandas presentadas por las personas que concurran se dar traslado conjunto al demandado
por el trmino de cinco (5) das, mediante auto que se notificar por estado.
7. Vencido el trmino del emplazamiento, se citar a la Liga de Consumidores que corresponda al lugar
del proceso para que represente a las personas que no se presentaron, salvo que ella haya iniciado el
proceso en representacin del demandante, en cuyo caso asumir tambin la representacin de los
ausentes. En caso de que no exista Liga de Consumidores, se citar a una asociacin de consumidores.
8. Luego se sealar fecha y hora para la audiencia, observando lo dispuesto en el artculo 110 del Cdigo
antes mencionado.
9. La sentencia favorable aprovechar no slo a quienes intervinieron en el proceso, sino a todas las
personas emplazadas que no concurrieron, salvo a quienes expresamente manifiesten por escrito
autntico, presentado antes de la sentencia de segunda instancia, no acogerse a sus disposiciones, caso
en el cual se extinguen sus derechos.
10. La sentencia absolutoria no afectar los derechos de quienes no comparecieron al proceso.
11. La sentencia favorable se publicar por una vez por la Liga o Asociacin de Consumidores que haya
intervenido en el proceso, dentro del mes siguiente a su ejecutoria, en un peridico de amplia circulacin
en el lugar que el Juez designe, con la prevencin a toda persona que no concurri al proceso de que
puede presentar al Juzgado, en el trmino indicado en el numeral 12, directamente o representado
por dicha Liga o Asociacin, una liquidacin motivada y especificada de las pretensiones a que tenga
derecho, acompaada de la prueba sealada en el numeral 3.
12. El trmino para presentar la liquidacin ser de dos meses contados desde la fecha de la publicacin
ordenada en el numeral precedente.
13. Todas las liquidaciones presentadas se tramitarn conjuntamente como incidente. El auto de traslado, se
notificar al demandado en la forma prescrita en el artculo 205 del Cdigo de Procedimiento Civil.
14. En la contestacin del incidente podrn formularse objeciones sobre la existencia y monto de las
prestaciones reclamadas, las cuales se resolvern en el auto que lo decida.
15. Quienes no presenten su liquidacin oportunamente, perdern el derecho a las prestaciones
respectivas.
16. Para la liquidacin de las condenas in genere contenidas en la sentencia, se aplicarn los artculos 307
y 308 del mismo Cdigo.
PARAGRAFO: Para decidir las demandas a que se refiere este artculo, se aplicarn, segn el caso, las
mismas reglas de responsabilidad previstas en el presente decreto.
ARTICULO 40o. Responsabilidad e indemnizacin de perjuicios por contratos de prestacin de servicios
que exigen la entrega de un bien
En todo caso en que una persona haya sufrido daos y perjuicios por celebracin o ejecucin de un
contrato de prestacin de servicios con entrega del bien respecto del cual recae la actividad objeto
de la prestacin, podr acudir en demanda para establecer la responsabilidad y la indemnizacin
correspondiente ante las autoridades jurisdiccionales competentes conforme al procedimiento verbal
previsto en el Ttulo XXIII del Cdigo de Procedimiento Civil, con observancia de las normas sobre
ejercicio de la abogaca, salvo en los procesos de mnima cuanta y en la primera instancia de los de
menor cuanta cuando sta sea hasta de $50.000.
No encuentra la Corte en consecuencia que asista razn al actor en relacin con la supuesta
vulneracin del artculo 29 superior por las circunstancias a que l alude, y no cabe en
consecuencia declarar la inconstitucionalidad de la norma sub examine por este aspecto.
116
4.2. La ausencia de vulneracin del artculo 209 superior
El actor considera vulnerados los principios de igualdad e imparcialidad que son propios
de las actuaciones administrativas (art. 209), igualmente sobre la base de que no se le
permite al productor invocar para su defensa sino nicamente las causales de exoneracin
de responsabilidad establecidas en el aparte que acusa del artculo 26 del Decreto Ley
3466 de 1982, con lo que se estara rompiendo el equilibrio entre los diferentes sujetos
procesales que en su concepto debe guardarse en toda actuacin administrativa.
Al respecto la Corte recuerda que contrariamente a lo que el actor aduce, la norma acusada,
as como el conjunto de disposiciones que regulan la responsabilidad de los productores
por la idoneidad y calidad de sus bienes y servicios lo que hacen es asegurar el equilibrio
entre productores y consumidores que se encuentran, por las caractersticas mismas del
proceso productivo, en una relacin efectivamente desigual, pero en la que la parte mas
dbil no es el productor sino el consumidor.
En este sentido cabe reiterar que el rgimen de responsabilidad del productor que se
establece en el artculo referido, con la excepcin a que se har referencia ms adelante,
corresponde al esquema ideado por el Constituyente para responder a la asimetra del
mercado en el que el consumidor o usuario se encuentra en situacin de desventaja.
En este sentido la funcin que cumple la Superintendencia de Industria y Comercio,
en el mbito de las competencias que le asignan en este campo tanto el Decreto Ley
2153 de 1992
33
como la Ley 446 de 1998
34
, as como los procedimientos que ella aplica
simplemente traducen la voluntad del Legislador de asegurar el respeto de los derechos de
los usuarios y que la responsabilidad que cabe a los productores y comercializadores de
bienes y servicios sea exigida.
Por ello la Corte, con la salvedad que a continuacin se analiza, encuentra que la norma
demandada concilia la obligacin del Estado de configurar un rgimen de responsabilidad
33
Decreto 2153 de 1992 ARTICULO 2o. Funciones.- La Superintendencia de Industria y Comercio ejercer
las siguientes funciones:
4. Velar por la observancia de las disposiciones sobre proteccin al consumidor a que se refiere este decreto
y dar trmite a las reclamaciones o quejas que se presenten, cuya competencia no haya sido asignada
a otra autoridad, con el fin de establecer las responsabilidades administrativas del caso u ordenar las
medidas que resulten pertinentes;
de las instrucciones impartidas por la Superintendencia;
12. Interrogar bajo juramento y con observancia de las formalidades previstas para esta clase de pruebas
en el Cdigo de Procedimiento Civil, a cualquier persona cuyo testimonio pueda resultar til para el
esclarecimiento de los hechos durante el desarrollo de sus funciones.
13. Establecer, coordinar, dirigir y vigilar los programas nacionales de control industrial de calidad, pesas,
medidas y metrologa, y organizar los laboratorios de control de calidad y metrologa que considere
indispensables para el adecuado cumplimiento de sus funciones;
14. Fijar el trmino de la garanta mnima presunta para bienes o servicios;
17. Organizar el sistema de registro de calidad e idoneidad de que trata el Decreto 3466 de 1982 y las
disposiciones que lo adicionen o reformen;
19. Fijar requisitos mnimos de calidad e idoneidad para determinados bienes y servicios, mientras se
oficializan las normas tcnicas correspondientes;
34
Ley 446 de 1998 Artculo 145. Atribuciones en materia de proteccin al consumidor. La Superintendencia
de Industria y Comercio ejercer, a prevencin, las siguientes atribuciones en materia de proteccin del
consumidor, sin perjuicio de otras facultades que por disposicin legal le correspondan:
117
mensaje publicitario contenga informacin engaosa o que no se adecue a las exigencias previstas en
las normas de proteccin del consumidor;
b) Ordenar la efectividad de las garantas de bienes y servicios establecidas en las normas de proteccin
del consumidor, o las contractuales si ellas resultan ms amplias;
c) Emitir las rdenes necesarias para que se suspenda en forma inmediata y de manera preventiva la
produccin, la comercializacin de bienes y/o el servicio por un trmino de treinta (30) das, prorrogables
hasta por un trmino igual, mientras se surte la investigacin correspondiente, cuando se tengan indicios
graves de que el producto y/o servicio atenta contra la vida o la seguridad de los consumidores;
35
Sentencia C-1141/00 M.P. Eduardo Cifuentes Muoz
que efectivamente proteja los derechos del consumidor con la necesaria atencin que
debe darse a las garantas del debido proceso de quien es sometido al poder sancionatorio
que ejercen las autoridades administrativas, en perfecta armona con los principios de
igualdad e imparcialidad que gobiernan la funcin pblica artculo 209 C.P.-.
4.3. La inconstitucionalidad de las expresiones ligado o no al productor mediante relacin de
trabajo o contractual de cualquier clase.
Ahora bien, en el marco de los cargos planteados por el actor por el supuesto rompimiento
del equilibrio entre los diferentes sujetos procesales comprometidos en los procedimientos
de proteccin del consumidor, la Corte constata que las expresiones mencionadas
desconocen los lmites que el Constituyente de 1991 estableci para que el legislador
definiera la responsabilidad del productor, y por ende las causales de exoneracin de la
misma, por los daos ocasionados a los consumidores y usuarios, cuando en ejercicio
de su actividad dentro del proceso productivo atentan contra la salud, la seguridad o el
adecuado aprovisionamiento de bienes y servicios.
En efecto, la Corte advierte que dentro del esquema ideado por el Constituyente para
responder a la asimetra del mercado en el que el consumidor o usuario se encuentra en
situacin de desventaja y en el que en lo que atae a la conformacin de los elementos
de proteccin del derecho del consumidor, el papel del Legislador -por ende el campo de
su potestad configurativa-, consiste en determinar los procedimientos ms idneos para
hacer efectiva la responsabilidad del productor de bienes y servicios
35
, la posibilidad de
que dicho productor se exonere de responsabilidad por el hecho de un tercero ligado a l
mediante relacin de trabajo o contractual de cualquier clase, resulta totalmente contraria
al cometido a que se ha hecho referencia.
Para la Corte, como ya se seal, dentro de las causales de exoneracin que se sealan en
la norma acusada, cabe diferenciar aquellas que se refieren a situaciones que se encuentran
as sea de manera indirecta en la rbita de accin del productor (Como cuando el dao
sobreviene como resultado de un caso fortuito generado por el productor o por el hecho de un
tercero ligado a l mediante relacin de trabajo o contractual de cualquier clase), de aquellas
que escapan totalmente a su intervencin (Como sucede en el caso de la fuerza mayor, al caso
fortuito no sobrevenido por culpa del productor, al uso indebido del bien o servicio por parte
del afectado, o el hecho de un tercero no ligado al productor de ninguna manera).
Solo stas ltimas pueden considerarse como causales de exoneracin que se compaginan
con el mandato constitucional de especial proteccin de los consumidores y usuarios, pues
solo ellas atienden simultneamente a la necesidad de asegurar que el productor asuma
118
plenamente sus obligaciones como responsable de la calidad de los bienes y servicios
que produce, as como a la de garantizar el equilibrio en las relaciones entre productores
y consumidores, equilibrio que es el que precisamente se busca con el rgimen especial
sealado en la Constitucin.
As las cosas, la Corte declarar la inexequibilidad de las expresiones ligado o no
al productor mediante relacin de trabajo o contractual de cualquier clase y as
lo sealar en la parte resolutiva de esta Sentencia.
VII. DECISION
En mrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos estudiados en esta sentencia, el artculo 26
del Decreto Ley 3466 de 1982, con excepcin de las expresiones ligado o no al
productor mediante relacin de trabajo o contractual de cualquier clase que se
declaran INEXEQUIBLES.
Notifquese, comunquese, cmplase, publquese, insrtese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archvese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA Magistrado
ALFREDO BELTRN SIERRA Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIO Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ Magistrada
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL, DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que la H. Magistrada doctora Clara Ins Vargas Hernndez, no firma la presente
sentencia por cuanto se encuentra en comisin oficial en el exterior, la cual fue
debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
119
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO A LA SENTENCIA C-973/02
Por el Magistrado MANUEL JOS CEPEDA ESPINOSA
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Norma preconstitucional (Salvamento parcial de voto)
PRODUCTOR-Causales de exoneracin de responsabilidad (Salvamento parcial de voto)
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Como garante de los derechos del consumidor, se Debi
pronunciar sobre las dems causales (Salvamento parcial de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR - Proteccin especial -(Salvamento parcial de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR- Estudio ms cuidadoso en el control de constitucionalidad
por cuanto las disposiciones fueron expedidas por el Presidente como Legislador Delegado
(Salvamento parcial de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Carcter polidrico (Salvamento parcial de voto)
PRODUCTOR -Rgimen de responsabilidad frente al consumidor (Salvamento parcial de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Componente del mercado libre (Salvamento parcial de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Desarrollo en el contexto colombiano (Salvamento parcial de
voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR- Rgimen de responsabilidad en el sistema jurdico occidental en
relacin con el contrato de compraventa (Salvamento parcial de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Costos de transaccin (Salvamento parcial de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Relatividad de los contratos (Salvamento parcial de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Asimetra en el manejo de informacin implica desventaja en el
ejercicio del derecho de defensa (Salvamento parcial de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Necesidad de modificacin de reglas aplicables (Salvamento
parcial de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Produccin masiva implica riesgo colectivo (Salvamento parcial
de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Necesidad de estricto control de la responsabilidad del fabricante
CONSUMIDOR-Demanda directa establecida por la jurisprudencia constitucional (Salvamento
parcial de voto)
PRODUCTOR -Supresin como sujeto pasivo en las acciones de garanta (Salvamento parcial de
voto)
CONSUMIDOR-Exigencia de cumplimiento al productor por productos y servicios defectuosos
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Situacin de desventaja al utilizar el rgimen clsico de
responsabilidad subjetiva (Salvamento parcial de voto)
PRODUCTOR -Sustituy la responsabilidad de la culpa del productor por las rbitas de control
120
CONSUMIDOR-Se invirti carga de la prueba a su favor (Salvamento parcial de voto)
PRODUCTOR -Responsabilidad civil objetiva (Salvamento parcial de voto)
PRODUCTOR -Fundamentos de su responsabilidad (Salvamento parcial de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR Consagracin constitucional como un derecho colectivo
CONSUMIDOR-Confa en que los bienes ofrecidos tienen las calidades y garantas que se predican
PRODUCTOR -Apariencia respecto del producto (Salvamento parcial de voto)
PRODUCTOR -Responsabilidad dej de ser un problema jurdico (Salvamento parcial de voto)
PRODUCTOR -Excusa de fuerza mayor o caso fortuito debe romper el vnculo de causalidad
DERECHOS DEL CONSUMIDOR -Inters del juez constitucional acerca de la responsabilidad por
productos fabricados (Salvamento parcial de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Proteccin constitucional (Salvamento parcial de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Proteccin dentro de un contexto globalizado (Salvamento parcial
de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Perspectiva internacional (Salvamento parcial de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Ineficacia de proteccin de figuras jurdicas (Salvamento parcial
de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Realidad jurdica (Salvamento parcial de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Aplicacin en pases que lo contienen en su ordenamiento jurdico
DERECHOS DEL CONSUMIDOR.-Inexequibilidad parcial de la norma que disminua
grado de proteccin de los consumidores (Salvamento parcial de voto)
Guardando el debido respeto por la Corte Constitucional, deseo expresar las razones por las
que salvo mi voto a la sentencia C-973 de 2002, en la cual se estudi la constitucionalidad
del artculo 26 del Decreto Ley 3644 de 1982 por el cual se dictan normas relativas a la
idoneidad, la calidad, las garantas, las marcas, las leyendas, las propagandas y la fijacin
pblica de precios, bienes y servicios, la responsabilidad de los productores, y se dictan
otras disposiciones.
Estimo que la Corte no mostr la misma sensibilidad por los derechos de los consumidores
que tuvo el constituyente al protegerlos explcitamente como derechos colectivos. Prefiri
mantenerse en la visin tradicional individualista del derecho privado imperante en el siglo
XIX, la cual expone al consumidor a soportar riesgos que comprometen su salud e inclusive
su vida. Pues aunque el fallo recoge parte de la jurisprudencia constitucional al respecto
y habla de los derechos de los consumidores y su relacin respecto de los productores, se
abstuvo de analizar las normas acusadas con el grado de rigor que la Constitucin exige
para asegurar el goce efectivo de estos derechos.
121
La Corte Constitucional resolvi declarar exequible el artculo sometido a su control, en
donde se establecen las causales de exoneracin de la responsabilidad del productor, a
excepcin de una parte de la norma que fue declarada inexequible porque, a juicio de la
Corporacin contempla una situacin que s est en la rbita de accin del productor
y, por lo tanto, hace parte de los supuestos de hecho en que el fabricante debe responder.
La norma vigente, luego del fallo, es la siguiente (la cursiva indica la parte declarada
inexequible):
Artculo 26. Causales de exoneracin. Slo son admisibles como causales de exoneracin de la
responsabilidad del productor que da lugar a la aplicacin de las sanciones administrativas previstas
en los artculos 24o. y 25o. y a la indemnizacin de perjuicios contemplada en el artculo 36o., la fuerza
mayor, el caso fortuito no sobrevenido por su culpa, el uso indebido del bien o servicio por parte del
afectado, o el hecho de un tercero (ligado o no al productor mediante relacin de trabajo o contractual
de cualquier clase) debidamente probados conforme al procedimiento indicado en el artculo veintiocho.
En todo caso deber probarse tambin el nexo de causalidad entre el motivo de exoneracin invocado
y la falta de correspondencia entre la calidad e idoneidad registradas o las contenidas en la licencia o
en la norma tcnica ocializada, o con las que ordinaria y habitualmente se exijan en el mercado y las
que efectivamente tenga el bien o servicio respectivo.
Para llegar a esta solucin, la Corte parte de premisas que comparto en su totalidad. Sin
embargo, si la Sala Plena tambin las hubiese valorado plenamente a la hora de resolver
sobre los dems apartes del artculo demandado, ejerciendo cabalmente su funcin de
garante de los derechos de los consumidores, tal y como lo ordena la Constitucin, la
Corporacin tendra que haberse pronunciado de fondo sobre las dems causales.
A continuacin se expondrn y desarrollarn las anteriores afirmaciones de la siguiente
forma: En primer lugar, se indicar cules son las premisas que han de guiar el control
de constitucionalidad de las normas legales que se ocupan de la proteccin de los
consumidores, en especial si son anteriores a la Constitucin de 1991, como ocurre en
este caso. En segundo lugar, se presentarn las razones por las que el viejo rgimen de
responsabilidad devino injusto e inadecuado para resolver los conflictos que se suscitan
en torno a las compraventas en una sociedad de consumo. En tercer lugar, se presentarn
los remedios que se han introducido en las diferentes legislaciones nacionales, legislativa
y jurisprudencialmente, para corregir los problemas que supone la aplicacin de las reglas
tradicionales de responsabilidad de la compraventa en la actualidad. En cuarto lugar, se
mostrar la importancia constitucional de la proteccin al consumidor dentro del contexto
globalizado actual. Finalmente, en quinto lugar, se mostrar como la Corte le rest peso
a las premisas de las cuales se supona estara guiado su anlisis, no estudi en detalle
las normas acusadas y no garantiz la proteccin los derechos de los consumidores que
demanda la Constitucin, razn por la que me aparto del fallo.
1. Presupuestos del control de constitucionalidad de normas que afecten a los consumidores
La Constitucin Poltica de 1991 contempl dentro de su carta de derechos una proteccin
especial a la comunidad de consumidores en general, respecto de los bienes y los servicios
que se comercializan. Dice el artculo en cuestin:
Artculo 78. La ley regular el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la
comunidad, as como la informacin que debe suministrarse al pblico en su comercializacin.
Sern responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la produccin y en la comercializacin de bienes
y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y
usuarios.
122
El Estado garantizar la participacin de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio
de las disposiciones que les conciernen. Para gozar de este derecho las organizaciones deben ser
representativas y observar procedimientos democrticos internos.
1.1. Para apreciar cabalmente el alcance de esta norma, ha de tenerse en cuenta que el
artculo 78 es la primera disposicin del Captulo 3 del Ttulo II de la Constitucin, el cual
se ocupa De los derechos colectivos y del ambiente.
36
La importancia de la ubicacin de
la disposicin de esta norma es grande, puesto que evidencia la decisin adoptada por los
constituyentes de proteger los derechos de los consumidores dentro de un marco jurdico
diferente al de la responsabilidad civil tradicional.
En efecto, el captulo en cuestin introduce por primera vez dentro del sistema jurdico, a
nivel constitucional, derechos colectivos. Aunque bajo la vigencia de la Constitucin de
1886 ya se haba hablado de esta clase de derechos, los constituyentes eran concientes
del profundo cambio que este tipo de garantas implicaran dentro del sistema jurdico,
por cuanto conllevaba apartarse de la visin individualista decimonnica, imperante en
buena parte del ordenamiento nacional, en especial en el mbito del derecho privado.
37

No obstante, la introduccin de estos derechos se consider necesaria, por cuanto son
la forma adecuada de afrontar los daos y perjuicios masivos que ocurren dentro de las
sociedades contemporneas.
En la Ponencia sobre los derechos colectivos para primer debate en comisin, en la
Asamblea Nacional Constituyente, se sostuvo al respecto:
() por ejemplo, cuando se afectan de manera negativa el medio ambiente y los intereses de los
consumidores. La lesin resultante perjudica, con rasgos homogneos, a un conjunto o a todos los
miembros de la comunidad, y por tanto, rebasa los lmites de lo individual.
Los derechos en cuestin propenden por la satisfaccin de necesidades de tipo colectivo y social, y
se diseminan entre los miembros de grupos humanos determinados, quienes los ejercen de manera
idntica, uniforme y compartida. Por su naturaleza e importancia, requieren un reconocimiento en la
nueva Carta que fomente la solidaridad entre los habitantes del territorio nacional para la defensa de
vitales intereses de carcter colectivo y que propicie la creacin de instrumentos jurdicos adecuados
para su proteccin.
38

La importancia reconocida al tema fue tal que, pese a la falta de desarrollo legal, doctrinario
y jurisprudencial, lo cual plantea dificultades significativas en materia dogmtica, los
constituyentes adoptaron la decisin de proteger de manera especfica diferentes intereses
de los consumidores y elevarlos al rango de derechos constitucionales.
39
El artculo 78 de
36
El Ttulo II de la Constitucin se ocupa De los derechos, las garantas y los deberes.
37
En ponencia para primer debate en plenaria, la subcomisin de ponentes seal: Ni la Constitucin
de 1886 ni ninguna de las reformas realizadas hasta el p resente han reconocido en forma explcita los
derechos colectivos. Por tanto, su existencia se ha inferido indirectamente de la norma que menciona los
deberes sociales del Estado (art. 16). () (Ponencia sobre los derechos colectivos, ponentes: Guillermo
Perry, Ivn Marulanda, Jaime Bentez, Angelino Garzn, Tulio Cuevas y Guillermo Guerrero. Gaceta
Constitucional N 58, p.2).
38
Ponencia sobre los derechos colectivos, ponentes: Guillermo Perry, Ivn Marulanda, Jaime Bentez,
Angelino Garzn, Tulio Cuevas y Guillermo Guerrero. Gaceta Constitucional N 58, p.2.
39
En la misma ponencia para primer debate en comisin se sostuvo al respecto: No es tarea fcil precisar
el concepto y alcance de estos derechos, por cuanto la colectividad en cabeza de la cual deben ser
radicados, carece de personera jurdica y, en consecuencia, no es en principio sujeto de derechos y
obligaciones. Ibd.
123
la Carta recibi un amplio apoyo en la Asamblea Nacional Constituyente.
40
De hecho, las
observaciones que plantearon algunos delegatarios en su contra durante el proceso, no
buscaban disminuir o reducir las garantas contempladas. Los debates, adems de versar
sobre la redaccin y asuntos de forma, se limitaron a definir a quines se les concederan
los beneficios, de qu tipo seran stos y en qu casos operaran,
41
y a decidir si se deba
suprimir algunos apartes del texto, pues algunos delegatarios consideraban que sobraban
al estar ya incluidos en otros fragmentos de la misma norma.
42
El primer aspecto que debe tenerse en cuenta, entonces, a la hora de estudiar la
constitucionalidad de una norma que verse sobre la proteccin de los derechos de los
consumidores, es que se trata de una figura novedosa dentro del ordenamiento. Debe
prestarse especial atencin a la legislacin que desarrolle el tema para asegurar que respete
los parmetros fijados por los constituyentes, y evitar as que el mandato constitucional sea
interpretado segn las categoras tradicionales que dentro del derecho privado, de carcter
individual, regan la materia, e impedan una adecuada proteccin a los consumidores.
1.2. El segundo presupuesto del control de constitucionalidad en este caso, retomado por
la sentencia de la Corte en su inicio, pero olvidado al momento de analizar las normas,
es que los consumidores constituyen uno de aquellos grupos a los que la Carta Poltica
brind una proteccin especial. Tal como lo afirm la Corte en su sentencia C-1141 de
2000 (M.P. Eduardo Cifuentes Muoz), () la Constitucin aspira, con el rgimen de
especial proteccin, avanzar sostenidamente el ideario de igualdad sustancial inherente al
Estado social de derecho. Con sus particularidades, la Constitucin ha querido instaurar un
rgimen de proteccin en favor del consumidor y usuario de bienes y servicios que circulan
en el mercado.
Esta proteccin especial, que parte del reconocimiento de la situacin de inferioridad en
la que de hecho se encuentran los consumidores frente a los productores, demanda del
juez constitucional el llevar a cabo un anlisis detallado y cuidadoso de las normas. La
jurisprudencia constitucional, en el fallo ya citado (C-1141 de 2000), indic que el control
de constitucionalidad en esta materia no puede reducirse a verificar los requisitos de
compe tencia del rgano regulador, () la Corte debe comprobar el cabal cumplimiento
del deber del rgano responsable de conformar un sistema que sea congruente con el
40
El artculo se voto en segundo debate en la Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente con 50 votos a
favor, sin votos en contra ni abstenciones (Gaceta Constitucional N 142, p. 6).
41
En cuanto al derecho a la participacin de las organizaciones de consumidores, se decidi que sta se
limitara al estudio de las disposiciones que les conciernen. Al respecto el delegatario Guillermo Perry,
uno de los ponentes, sostuvo en la sesin del 16 de abril de la Comisin 5 lo siguiente: () el termino
participar, pues s, no estbamos pensando que las organizaciones de consumidores pudieran redactar
los decretos o proyectos de ley o colegislar con el gobierno, y quizs, y personalmente pienso que el
doctor Rodado tiene razn en el sentido de que el trmino participacin, como lo queremos usar en otros
aspectos s conlleva la participacin en las decisiones, que no es caso ac, entonces habra que modificar
la redaccin, si pude ser, si no es escuchar, o tener en cuenta las observaciones alguna redaccin diferente
() Antecedentes del artculo 78, Biblioteca de la Corte Constitucional, mimeo, p.38.
42
El delegatario lvaro Federico Cala Hederich, en la sesin del 16 de abril de la Comisin 5, seal: Yo
estoy de acuerdo con el doctor Carlos Ossa y el doctor Angelino Garzn, quienes proponen suprimir
ese artculo pero voy un poco ms all, tambin hay que suprimir el siguiente inciso, o sea el tercero,
porque a mi me parece que est contemplado dentro de la primera lnea del inciso primero que dice
la ley definir las responsabilidades ah est la indemnizacin, dentro de esa () entonces en este afn
que tenemos de hacer ms breve el texto constitucional, me parece que sobra tambin el inciso tercero.
No obstante, est fue la posicin minoritaria. Ese mismo da la Comisin consider que no sobraba el
texto adicional y era mejor explicitar las garantas. Al ser votado la propuesta de artculo, 14 delegatarios
apoyaron el texto completo y 3 se opusieron. (Antecedentes del artculo 78, Biblioteca de la Corte
Constitucional, mimeo, p.41-43).
124
propsito especfico que justifica la proteccin constitucional (acento fuera del texto).
Si las normas estudiadas no contemplan la proteccin a los consumidores exigida por la
Constitucin o si, injustificadamente, dejan de reparar la situacin objetiva de debilidad o
desigualdad en que ellos se encuentran, () no puede la Corte abstenerse de apreciar aqu
suficientes motivos para declarar la inexequibilidad, pues de hacerlo, dejara de cumplir
con el mandato superior. Concluye la Corte en dicho fallo: la deferencia de la Corte con
el principio de libertad configurativa respecto de los regmenes de proteccin especial,
se subordina al cumplimiento razonable del programa de defensa instituido por la propia
Constitucin y cuyo desarrollo se confa al rgano democrtico.
1.3. La tercera razn por la que en este caso la Corte ha debido hacer un estudio ms
cuidadoso y sensible a los derechos de los consumidores, para establecer si la disposicin
acusada desconoce o no la Constitucin Poltica de 1991, es que se trata de una norma
preconstitucional. La sentencia de la cual me aparto resalt este aspecto en los siguientes
trminos:
As mismo se hace necesario que la interpretacin de las normas relativas a los derechos del
consumidor que hayan sido expedidas con anterioridad a la expedicin de la Constitucin, as como el
examen de su constitucionalidad, se realice bajo los postulados que estableci la norma superior en
esta materia.
43
La exigencia constitucional de que el estudio de normas preconstitucionales como la que
se abord en el presente caso sea muy cuidadoso y sensible a los derechos involucrados,
pese a que fue tenida en cuenta por la Sala Plena en las consideraciones del fallo, fue
olvidada al momento de resolver la demanda. Con relacin a qu implica concretamente
esta exigencia en el anlisis de constitucionalidad de normas sobre los derechos de los
consumidores, la sentencia C-1141 de 2000 seal,
Es evidente a juicio de la Corte que las normas legales demandadas, por haber sido dictadas con
anterioridad a la entrada en vigencia de la Constitucin Poltica, no constituyen un desarrollo que encaje
perfectamente dentro del nuevo marco constitucional de defensa de los derechos del consumidor. El
principio constitucional de adecuada proteccin del consumidor - que debe ponderarse de manera
razonable y armoniosa con las exigencias igualmente legtimas de la produccin y de la comercializacin
y de otros bienes constitucionales -, no menos que el principio de conservacin del derecho, requieren
que la Corte se esfuerce por hallar una interpretacin que se ajuste a la Constitucin y promueva su
mximo cumplimiento. Ahora, si agotadas las posibilidades hermenuticas que brindan las normas
demandadas, no se obtiene un resultado plausible, la Corte tendra que declarar su inexequibilidad.
En otras palabras, el control de constitucionalidad de una norma que regule la proteccin
a los consumidores y haya sido expedida antes de la vigencia de la Constitucin de 1991,
debe ser estricto, pero, en virtud del principio de la conservacin del derecho, slo debe
ser declarada inexequible si no es posible interpretarla de acuerdo a la Constitucin.
1.4. La cuarta razn por la que este caso demandaba un estudio ms cuidadoso y sensible a
los derechos de los consumidores por parte de la Sala Plena de las disposiciones acusadas,
es que fueron expedidas por el Presidente de la Repblica, como legislador delegado, y no
por el Congreso, rgano de representacin democrtica. La jurisprudencia constitucional
ha sealado que cuando las normas cuestionadas fueron adoptadas por el legislador
extraordinario, no directamente por el Congreso de la Repblica, y su aprobacin no fue
el resultado de una amplia y participativa deliberacin democrtica, se justifica un control
ms estricto. Al respecto se pronunci en los siguientes trminos:
43
Corte Constitucional, sentencia C-973/02 (M.P. lvaro Tafur Galvis).
125
() El dcit de deliberacin pblica y de posibilidad efectiva de representacin de todos los potenciales
afectados o beneciados en la expedicin de la norma por parte del legislador extraordinario, podra
justicar la aplicacin de un test ms estricto de razonabilidad que el test leve, en aras de salvaguardar
los derechos de potenciales destinatarios, de grupos excluidos de la deliberacin y decisin, o de
potenciales afectados por la medida legislativa extraordinaria sin acceso al proceso decisorio.
44

Esta decisin es aplicable especialmente en este caso, pues varios apartes del Decreto Ley
3466 de 1982 se ocupan de regular un derecho constitucional, el derecho colectivo de los
consumidores a ser protegidos de los bienes y servicios defectuosos que se comercializan,
es decir, constituyen decisiones que de ser adoptadas al amparo de la Constitucin de 1991
han debido ser objeto de un proceso de participacin abierto a la adecuada intervencin
de los consumidores.
1.5. Por ltimo, la Corte debi haber tenido en cuenta en su anlisis de constitucionalidad
de la norma acusada, que el derecho consagrado a favor de los consumidores por
la Constitucin en el artculo 78 es complejo, pues tiene varias facetas. De hecho, ha
sido calificado por la jurisprudencia constitucional como polidrico. Dijo la Corte en la
sentencia C-1141 de 2000:
() El derecho del consumidor, cabe advertir, tiene carcter polidrico. Su objeto, en efecto, incorpora
pretensiones, intereses y situaciones de orden sustancial (calidad de bienes y servicios; informacin);
de orden procesal (exigibilidad judicial de garanta s; indemnizacin de perjuicios por productos
defectuosos; acciones de clase etc.); de orden participativo (frente a la administracin pblica y a los
rganos reguladores).
45

Es decir, el derecho colectivo de los consumidores no se reduce a que la persona que
ha sufrido un dao a causa de un producto o un servicio exija al productor o a quien
preste el servicio el mero resarcimiento; se trata de un derecho que comprende diferentes
garantas jurdicas que le aseguran a todo consumidor tener confianza en las relaciones de
consumo.
2. El rgimen clsico de responsabilidad del vendedor; sus problemas para regular la relacin
entre productores y consumidores
Ahora bien: En qu consiste el cambio en el rgimen de responsabilidad de los productores
y las compaas que prestan servicios pblicos frente a los consumidores y los usuarios?
A qu se hace referencia cuando se sostiene que stos ltimos estn en situacin de
debilidad y de desigualdad frente a los primeros? Cules son las medidas adoptadas para
protegerlos?
44
Corte Constitucional, sentencia C-673/01 (M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa) En esta ocasin, la Corte
consider que las normas acusadas (los artculos 4 y 33 del Decreto Ley 2277 de 1979) deban ser
sometidos a un anlisis de constitucionalidad ms riguroso que si se estudiara una norma con el mismo
contenido normativo, pero expedida por el Legislador.
45
Al respecto aadi la Corte: Los poderes pblicos, en las instancias de produccin y aplicacin del
derecho, en la permanente bsqueda del consenso que es caracterstica del Estado social y misin
de sus rganos, deben materializar como elemento del inters pblico que ha de prevalecer, el de la
adecuada defensa del consumidor, para lo cual deben habilitarse procedimientos y mecanismos de
participacin y de impugnacin con el fin de que sus intereses sean debidamente tutelados. La apertura
y profundizacin de canales de expresin y de intervencin de los consumidores, en los procesos de
decisin de carcter pblico y comunitario, pertenecen a la esencia del derecho del consumidor, puesto
que sin ellos los intereses difusos de este colectivo, que tienen carcter legtimo, dejan de proyectarse en
las polticas pblicas y en las actuaciones administrativas, con grave perjuicio para el inters general y la
legitimidad de la funcin pblica, llamada no solamente a aplicar el derecho preexistente sino a generar
en torno de sus determinaciones el mayor consenso posible.
126
Para responder estos interrogantes es necesario remitirse a los avances normativos y
jurisprudenciales que se han dado en el mbito nacional, en el internacional y en otros
ordenamientos, cercanos o no a nuestra tradicin jurdica, puesto que estos fueron
explcitamente el sustento de la propuesta presentada y aprobada por la Asamblea
Nacional Constituyente. En efecto, en la ponencia para el debate en la Comisin Quinta,
los delegatarios ponentes sostuvieron:
Existen en el mbito nacional instrumentos jurdicos especiales de defensa del consumidor o usuario
mediante procedimientos de carcter administrativo o jurisdiccional. Tal es el caso, por ejemplo, del
Decreto extraordinario 3466 de 1982 o de la ley 9 de 1979, norma esta ltima que tutela exclusivamente
la salud de los consumidores de drogas o alimentos.
En el mbito internacional, los derechos de los consumidores han sido reconocidos por la Asamblea
General de las Naciones Unidas mediante las directrices para la proteccin de los consumidores,
aprobadas por la resolucin 32-248 del 9 de abril de 1985. La ONU solicit a los gobiernos, particu-
lar mente de los pases en desarrollo, fortalecer la legislacin en defensa de los consumidores,
institucionalizando sus polticas sobre la materia en normas de la mayor jerarqua posible.
Constituciones como las de Espaa, Mxico, El Salvador y Per garan tizan la defensa de los
consumidores.
46
En el mismo sentido, el delegatario Guillermo Perry, en la presentacin de la ponencia
sobre los derechos colectivos ante la Plenaria seal:
() Quiero mencionar tan slo, antes de terminar, el tema especco de Derechos de Consumidores
que se incluye en esta ponencia. La propuesta original de la subcomisin que estudi el tema, fue la
de hacer un artculo muy sucinto que enunciara los principales derechos de los consumidores que han
sido materia de convenios internacionales en esta materia, como son los derechos a la informacin
veraz y completa, los derechos a la defensa, a que no haya atentados contra la salud y la seguridad
de los ciudadanos en los artculos, bienes y servicios que se ponen a su disposicin en el mercado, los
derechos a la representacin, y otra serie de derechos ()
47
El desarrollo de la proteccin a los consumidores y a los usuarios es un tema que sobrepasa
las fronteras nacionales pues, como se ver, es una necesidad impuesta por las formas
actuales de produccin, la manera como se comercializan y se publicitan bienes y servicios
y, en general, por las condiciones que impone un mercado libre, mxime si sus dimensiones
y naturaleza cambian con el fenmeno de la globalizacin.
Adems, en el contexto colombiano, para 1991 ya se haba despertado la conciencia
colectiva sobre la necesidad de avanzar en la proteccin de los derechos de los consumidores,
en especial respecto de los riesgos derivados de la fabricacin y comercializacin de
productos defectuosos, lo cual se reflej en un movimiento nacional de defensa del
consumidor as como en algunas iniciativas acadmicas. Desde entonces, se constat
que las normas nacionales, as como la interpretacin de las mismas por los jueces de la
Repblica, no respondan adecuadamente a la necesidad de amparar los derechos de todos
los colombianos en tanto consumidores de bienes y usuarios de servicios.
48
46
Ponencia sobre los derechos colectivos; ponentes: Guillermo Perry, Ivn Marulanda, Jaime Bentez,
Angelino Garzn, Tulio Cuevas y Guillermo Guerrero. Gaceta Constitucional N 46, p.22.
47
Presentacin de la ponencia por el delegatario ponente Guillermo Perry. Antecedentes del artculo 78,
Biblioteca de la Corte Constitucional, mimeo, p.2.
48
Cepeda, Manuel Jos. La responsabilidad del fabricante por productos defectuosos en Revista de Derecho
Privado. Universidad de los Andes. Vol I, N 1. Bogot, junio 1986.
127
2.1. El rgimen de responsabilidad para el contrato de compraventa que tradicionalmente
ha imperado en los sistemas jurdicos occidentales, en especial en aquellos de tradicin
romanista, se ha fundado en el principio de la precaucin del comprador (caveat emptor).
Los romanos consideraban que era deber del comprador verificar las condiciones en que el
vendedor le entregaba el bien, de tal suerte que si despus de celebrado el contrato aqul le
reclamaba a ste por algn imperfecto que tuviese el bien, su demanda no sera atendida.
El comprador ha debido manifestarse al momento de celebrar el contrato; si no lo hizo as,
o bien acept el estado en que se encontraba, o bien omiti el deber de precaucin que le
corresponda. Obviamente, esta relacin se enmarcaba bajo el principio del individualismo
jurdico romano y, en especial, el principio de la relatividad de los contratos (res inter alios
acta), segn el cual, los pactos ni benefician ni perjudican a terceros. Esto es, en tanto la
fuente de las obligaciones en este caso es el contrato de compraventa, es decir, el acuerdo
de voluntades, no puede ste generar derechos o deberes en cabeza de personas que no
hayan consentido con el mismo, en ejercicio de la libre autonoma de su voluntad. Por
lo tanto, el eventual reclamo de un comprador deba formularse ante el vendedor, sin
importar si ste fue o no quien fabric o produjo el bien.
Este rgimen de responsabilidad, que impona una excesiva carga en cabeza del comprador,
llev a los vendedores a aprovecharse, comerciando con bienes cuyos desperfectos
difcilmente podan ser detectados al momento de ser comprados en el mercado. Ante esta
situacin, como es bien sabido, el Edil Curul cre la garanta por vicios ocultos a favor del
comprador. En efecto, si el principio es que el comprador asume los desperfectos del bien,
pues es su deber ser cuidadoso y verificar el objeto al momento de adquirirlo. El caso en
el que los vicios son ocultos se constituye en una excepcin, pues as cumpla con su
deber de precaucin, no los podr descubrir ni reclamar. Ahora bien, hay que aclarar que
estas reglas se tenan en cuenta para las compraventas especficas, en las cuales el acuerdo
versaba sobre la individualidad del objeto. Las reglas para las compraventas genricas,
propias del comercio, evolucionaron y finalmente brindaron un tratamiento diferente al
comprador. Estas ventas no se efectuaban mediante el contrato de compraventa, sino por
estipulaciones cruzadas (promesas solemnes) que tenan un objeto genrico que deba
reunir ciertas calidades. De tal forma que el vendedor no se obliga a entregar un objeto
especfico, sino la cantidad determinada de cierto bien genrico, siempre y cuando,
cumpliera con las calidades ofrecidas.
49

2.2. La revolucin industrial del siglo XIX, as como los avances tecnolgicos del siglo
XX, alteraron sustancialmente las relaciones comerciales y las dinmicas del mercado.
La relacin entre el comprador y el vendedor dej de coin cidir con la relacin entre el
productor y el consumidor, por lo que ya no se consideraron tan acertadas las reglas
romanas, diseadas para regular la situacin en un escenario muy distinto. El fabricante,
que ahora poda producir masivamente un bien, venda sus productos a un distribuidor
mayorista, quien a su vez venda su mercanca a diferentes distribuidores minoristas y
finalmente negociaban con el consumidor final.
La mecanizacin y tecnificacin tanto de los procesos productivos como de los productos
finales, no slo alej al fabricante del consumidor final del bien, tambin gener una
situacin de desigualdad en el acceso a la informacin respecto a la calidad del bien y
49
Al respecto, y refirindose precisamente a temas similares a los que son objeto del presente proceso,
se puede ver: Morales Moreno, Antonio Manuel. Adaptacin del Cdigo Civil al Derecho Europeo: la
compraventa. Ponncia a les XII Jornades de Dret Catal a Tossa. Septiembre de 2002.
128
en el poder de negociacin. El comprador moderno promedio, a diferencia del romano,
no tiene los conocimientos requeridos para poder evaluar la calidad de muchos de los
bienes que se encuentran en el mercado, y que se hacen indispensables para sobrevivir
dignamente en las sociedades actuales. Una persona promedio, por ejemplo, tiene
informacin li mitada respecto a cmo funciona un televisor, cmo se produce, o de qu
depende su buena calidad. Difcilmente puede, por ejemplo, examinar tarros de comida
enlatada o una lavadora y establecer cabalmente si tienen vicios, sean estos ocultos o no.
La especializacin y divisin del trabajo propia de las sociedades contemporneas, implica
que slo algunos de sus miembros tienen el tiempo, los recursos, los conocimientos y la
informacin que se requiere para poder evaluar un determinado bien o servicio ofrecido
en el mercado.
2.3. Estas nuevas condiciones en las que se desenvuelven los mercados econmicos
implicaron una desproteccin para los compradores, ahora en su nuevo rol de
consumidores. La regla de precaucin del comprador se revelaba claramente injusta,
por excesiva e irrealizable, en lo que lleg a denominarse la sociedad de consumo.
Cmo puede cumplir un consumidor con su deber de cuidado al seleccionar el objeto
que adquiere, cuando se requiere un elevado nivel de experticio, de gasto de recursos y de
dedicacin de tiempo?
Pero no slo se trata de un problema de equidad, tampoco es deseable en trminos
econmicos, puesto que representa altsimos costos de transaccin
50
para una sociedad
en la que el control de calidad depende de todos y cada uno de los consumidores, en vez
de recaer en cabeza de una sola persona: el productor. A esto se sum el hecho de que
los contratos comenzaron a estandarizarse, dndole paso a los contratos de adhesin, en
los que el acuerdo de voluntades no es producto de un verdadero consenso, sino de la
manifestacin de una de las partes (el comprador) de querer plegarse a las condiciones
impuestas por el contrato tipo que se usa para vender el bien que se desea adquirir.
Ahora bien, el principio de la precaucin del comprador no es el nico parmetro de solucin
que deviene injusto ante las nuevas realidades del mercado. La regla de la relatividad de
los contratos (res inter alios acta) tambin se constituye en un obstculo. Antes, en tanto el
productor del objeto sola coincidir con su vendedor, la regla aseguraba que el debate se
planteara entre quien haba fabricado y vendido una carreta, por ejemplo, y quien la haba
comprado y ahora la usaba para trasportar nforas de vino. En la actualidad, la compra de
un enlatado o de comida empacada al vaco en un hipermercado, por ejemplo, no pone
en relacin al consumidor con el fabricante del elemento eventualmente defectuoso, que
en este caso podra, incluso, llegar a ser una compaa extranjera. Por lo tanto, impedir
al consumidor en virtud del principio res inter alios acta elevar directamente un reclamo o
interponer una accin contra quien produjo el bien, lo pone en una enorme situacin de
desventaja en cuanto a los medios jurdicos para reclamar perjuicios sufridos. Dado que el
capitalismo se caracteriza por una divisin creciente del trabajo, las diferentes etapas de la
produccin y comercializacin son adelantadas por diferentes agentes, muchas veces en
distintos pases, por lo que ni siquiera el vendedor, quien es especializado, puede identificar
fallas del producto.
50
Los costos de transaccin, segn Douglass North (premio Nobel de economa en 1993) se componen
de los costos de medir los atributos valiosos de lo que se est intercambiando y los costos de proteger y
de hacer cumplir compulsivamente los acuerdos. (North, Douglass Instituciones, cambio institucional
y desempeo econmico. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1993. En esta versin en espaol, se
opt por traducir la expresin original en ingls [transaction costs] no como costos de transaccin sino
como costos de negociacin).
129
Por otra parte, la asimetra en el manejo de la informacin implica no slo una desigualdad
en el poder de negociacin sino, de hecho, una enorme desventaja para el cabal ejercicio
del derecho a la defensa de los consumidores. Si un comprador sufra un dao debido
a un defecto del que adoleca un producto adquirido en el mercado, y quera dirigirse
no contra el vendedor sino contra el productor con el cual no celebr contrato alguno,
segn las reglas clsicas de responsabilidad civil extracontractual, deba demostrar: (1)
que sufri un dao; (2) que el dao fue causado por un defecto en el producto fabricado
por el productor demandado y (3) que fue culpa de ste, bien porque actu dolosamente o
porque actu negligentemente. Inmediatamente surgen los siguientes interrogantes: Cmo
puede un consumidor promedio conocer los estndares de produccin de una fbrica?
Cmo determina si ese estndar es adecuado o no? De qu manera puede controvertir en
un plano de igualdad los argumentos que presente el fabricante, asesorado por tcnicos y
expertos en la materia, para desvirtuar las relaciones de causalidad? Contrario a lo sostenido
por el demandante en el presente proceso, no es el productor quien ve restringido su
derecho a la defensa, son los consumidores quienes, en virtud de las cargas en materia
probatoria y de su precario acceso a la informacin relevante para solucionar el caso, ven
menguadas sus posibilidades reales de defensa.
2.4. Pero no slo la injusticia de la situacin en la que quedaron sumidos los consumidores
por estar sometidos a un rgimen de responsabilidad, diseado para resolver adecuadamente
los daos producidos por los bienes comercializados en un momento histrico muy
distinto, fue lo que exigi de los diferentes ordenamientos jurdicos una modificacin de
la reglas de derecho aplicables. La magnitud de los perjuicios sociales que comenzaron
a ocurrir le dieron al problema una dimensin pblica significativa. No slo se trataba
de costosos daos materiales que afectaban la economa, sino de la desproteccin de los
derechos fundamentales. Los daos en la salud, en la integridad fsica, e incluso en la vida
misma, por cuenta de los productos defectuosos, cada vez eran ms sensibles para los
ciudadanos.
La produccin masiva de bienes tambin implic un aumento en los riesgos a los que se
encontraba sometida la sociedad: por una parte aparecieron productos (como por ejemplo
maquinas, electrodomsticos, vehculos, medicinas o alimentos) capaces de producir daos
mayores y ms graves que los que podan producir los bienes que se ofrecan antes en el
mercado, y por otra parte, el hecho de que la produccin y el consumo de dichos bienes
fuera masivo, conllev un aumento considerable del nmero de potenciales afectados por
un producto mal elaborado. En otras palabras: un producto mal elaborado implica un
riesgo colectivo, un riesgo social.
As pues, la debilidad del rgimen de responsabilidad al que se encontraba sometido el
fabricante, que le permita exonerarse fcilmente de responder por los daos que causaran
sus productos, constitua un desincentivo a implementar estrictos controles de calidad en
los procesos de diseo, produccin y comercializacin, aumentando los riesgos potenciales
de afectar la vida, la salud y la integridad de las personas.
3. El rgimen de responsabilidad por productos y servicios
Las respuestas de los sistemas jurdicos nacionales, sin importar si pertenecen a la tradicin
romano-germnica o a la tradicin anglosajona, as como de los con venios internacionales
han sido de la ms diversa ndole. Normativamente, pero ante todo jurisprudencialmente,
caso a caso, entre las instituciones jurdicas tradi cionales han surgido doctrinas e
interpretaciones que han permitido construir soluciones ms equitativas para resolver los
130
conflictos entre productores y consumidores, por los daos ocasionados por un producto
defectuoso.
51

3.1. Para permitir que el consumidor pueda reclamar judicialmente al productor, de forma
directa, ha sido necesario adecuar o excluir la aplicacin del principio de la relatividad
de los contratos. Jurisprudencialmente se ha vinculado al fabricante directamente sobre
la base, por ejemplo: (i) de que ste tiene un deber de cuidado frente al consumidor final
(Estado Unidos de Norteamrica),
52
(ii) de que su deber de guardin de la cosa incluye
evitar que sta, por su estructura produzca daos as ya no la tenga (Francia),
53
o (ii) de que
deba tener el cuidado razonable de evitar los actos o las omisiones que uno puede prever
que le causarn dao a un vecino (Inglaterra).
54

En el caso colombiano, sin entrar a comentar especficamente los alcances o lmites al
principio de la relatividad de los contratos, la posibilidad de que los consumidores puedan
demandar directamente a los productores tambin fue establecida por la jurisprudencia
constitucional, mediante la sentencia C-1141 de 2000 (M.P. Eduardo Cifuentes Muoz). En
aquella ocasin, los demandantes acusaron parcialmente los artculos 11 y 29 del Decreto
Extraordinario 3466 de 1982. El alegato de la demanda solicit que se declararan inexe-
quibles los apartes demandados por cuanto ellos impedan que la garanta debida por el
productor fuera reclamada directamente por los consumidores; consideraba que las normas
51
Sobre este tema, entre otras publicaciones, pueden consultarse las siguientes: Morales Moreno, Antonio
Manuel. Adaptacin del Cdigo Civil al Derecho Europeo: la compraventa. Ponncia a les XII Jornades de
Dret Catal a Tossa. Septiembre de 2002; Lorenzetti, Ricardo Luis. La Responsabilidad Extracontractual en
el campo del derecho del consumidor en Revista Roma E America. Diritto romano comune Universidad
Externado de Colombia. Nmero 11/2001 Bogot, 2002; Farina, D. Juan Defensor del consumidor y del
usuario. Editorial Astrea. Buenos Aires, 2000; Ghersi, Carlos Alberto. Teora general de la reparacin de
daos. Editorial Astrea. Buenos Aires, 1999; Cepeda, Manuel Jos. La responsabilidad del fabricante por
productos defectuosos en Revista de Derecho Privado. Universidad de los Andes. Vol I, N 1. Bogot,
junio 1986. Ponzanelli, Giulio Le clausole di esonero dalla responsabilit civile. Dott. A. Giuffr Editore.
Milano, 1984.
52
En 1916 en el caso MacPherson vs. Buick Motor Co., la Corte de Apelacin del Estado de Nueva York
(EUA) conden a la Buick a responder a Donald MacPherson por los daos que sufri por cuenta de
un accidente que sufri en un carro fabricado por dicha compaa y comprado en un concesionario
independiente. El accidente lo ocasion una llanta que se desprendi debido al mal estado en que se
encontraba la madera con que haba sido construida. A pesar de no existir relacin entre el comprador
y la empresa, y de que sta compr la llanta a una empresa conocida y confiable, se consider que
la Buick tena un deber de cuidado y vigilancia respecto del consumidor final. (MacPherson vs. Buick
Motor Co., 217 N. Y. 382, 111 N. E. 1050 (1916).
53
La Sala de Casacin Civil de la Corte de Casacin de Francia, en sentencia del 5 de enero de 1956,
conden a la Sociedad de Oxgeno Lquido a resarcir los daos sufridos por dos personas (un empleado
del destinatario y el chofer del camin distribuidor) al explotar unas botellas de oxgeno comprimido,
mientras eran alistadas para ser repartidas. La Corte consider que el productor haba incumplido su
obligacin de guardin de la cosa, pese a no tenerla materialmente. (Civ. Cass., 2, 5 janvier 1956)
54
En 1932 en Inglaterra, la Cmara de los Lores decidi en el caso Donoghue vs. Stevenson que un
fabricante de cerveza deba responder por el dao que haba sufrido una persona (Donoghue) al tomar
una de las cervezas de su produccin. La bebida fue comprada en una tienda por un amigo, quien se la
regal. El recipiente opaco no le permiti inspeccionar su contenido, por lo que slo despus de haberla
probado y servido en un vaso, se dio cuenta de que en su interior se encontraba un pedazo de culebra en
descomposicin. La Cmara consider que un productor de bienes que vende los productos de tal forma
que su intencin era que llegaran hasta un consumidor final de la misma manera en que estos salieron
de sus manos, sin que exista la posibilidad de que un intermediario los examine, y que la ausencia de
un cuidado razonable en la preparacin o empaque (almacenamiento) de los productos traer como
resultado un dao para la vida o los bienes del consumidor, debe tener un cuidado razonable y el
consumidor puede exigir que as sea. (Mac Alister Donoghue vs. Stevenson, 1 A. C. 562 (1932)).
131
en cuestin obligaban a que el reclamo se formulara en primera instancia ante el proveedor
o expendedor respectivo y, slo entonces, ste ltimo poda vincular al productor.
55
La Corte decidi que la supresin del productor como sujeto pasivo de las referidas
acciones, equivale a una inmunizacin contra todo tipo de responsabilidad, lo que
contraviene de manera flagrante el texto del artculo 78 de la Carta. A lo que aadi,
() supeditar a la voluntad de los expendedores o proveedores de la cadena de comercializacin
del bien o servicio, la intervencin del productor en el proceso, desconoce el papel que debe jugar
por s slo el consumidor, justamente gracias al rgimen de proteccin legal que debe homologarlo
como sujeto titular de la plenitud de sus derechos frente al productor y dems actores econmicos, sin
necesidad de recurrir a ningn gnero de mediatizacin. ()
Si el agravio lo sufre directamente el consumidor y su causa se radica en la esfera del productor, no se
entiende por qu debe ordenarse la reclamacin siguiendo la misma secuencia de las transacciones
entre las partes inmediatas, cuando la fuente de la responsabilidad la ofrece directamente la Constitucin
y se sujeta a la realidad objetiva del mercado. () (acento fuera del texto)
55
Las normas acusadas del Decreto extraordinario 3466 de 1982 fueron las siguientes: Artculo 11.-
Garanta Mnima Presunta. Se entiende pactada en todos los contratos de compraventa y prestacin
de servicios la obligacin a cargo del productor de garantizar plenamente las condiciones de calidad e
idoneidad sealadas en el registro o en la licencia correspondiente, con las adecuaciones derivadas de la
oficializacin de normas tcnicas o de la modificacin del registro, as como las condiciones de calidad
e idoneidad correspondientes a las normas tcnicas oficializadas aunque el bien o servicio no haya sido
objeto de registro. || Para efectos de lo dispuesto en el inciso anterior, es requisito obligatorio de todo
registro indicar el trmino durante el cual se garantizan las condiciones de calidad e idoneidad que se
ofrecen, cuando la autoridad competente no haya fijado mediante resolucin el trmino de dicha garanta
mnima presunta, segn la naturaleza y clase de los bienes y servicios; cuando el trmino sealado por la
autoridad afecte algn trmino ya registrado, este ltimo se entender modificado automticamente de
acuerdo con aqul, a menos que el trmino registrado previamente sea mayor al fijado por la autoridad
competente, caso en el cual prevalecer el registrado por el productor. || Ante los consumidores, la
responsabilidad por la garanta mnima presunta de que trata este artculo, recae directamente en los
proveedores o expendedores, sin perjuicio de que estos puedan, a su turno, exigir el cumplimiento de
dicha garanta mnima a sus proveedores o expendedores, sean o no productores. || La garanta de
que trata este artculo podr hacerse efectiva en los trminos previstos en el artculo 29. () Artculo
29. Procedimiento para asegurar la efectividad de las garantas. En caso de incumplimiento total o
parcial de la garanta mnima presunta o de las dems garantas de un bien o servicio, el consumidor
afectado podr solicitar que se obligue al proveedor o expendedor respectivo a hacer efectiva la garanta
o garantas o, si fuere procedente de acuerdo con el artculo 13 del presente decreto, a cambiar el bien
por otro o, si se manifestare que se desea desistir de la compraventa del bien o de la obtencin del
servicio, a reintegrar el precio pagado por el bien o servicio. En todo caso se podr tambin solicitar
la indemnizacin de los daos y perjuicios que hubiere lugar. || La solicitud formulada conforme al
inciso precedente se tramitar por las autoridades jurisdiccionales competentes, de conformidad con las
reglas propias del proceso verbal previsto en el Ttulo XXIII del libro 3 del Cdigo de Procedimiento
Civil y las adicionales sealadas en el artculo 36. La sentencia mediante la cual se decida la actuacin
slo podr ser favorable al expendedor o proveedor si este demuestra que ha habido violacin de los
trminos o condiciones de la garanta o garantas por parte del consumidor o que no ha podido dar
cumplimiento a la garanta o garantas debido a la fuerza mayor o caso fortuito, siempre y cuando no
haya podido satisfacerla por intermedio de un tercero. || En la parte resolutiva de la providencia que
decida la actuacin se ordenar al productor, segn lo haya solicitado el reclamante, hacer efectiva la
garanta o garantas no satisfechas, reintegrar el precio pagado por el bien o servicio, o cambiar el bien
por otro de la misma especie en un plazo razonable a juicio de quien emita la providencia; as mismo,
se dispondr el pago del valor demostrado por el reclamante, por concepto de los perjuicios causados.
En la misma providencia se indicar que se causa una multa, a favor del Tesoro Pblico, equivalente a
la sptima parte del valor del salario mnimo legal vigente en Bogot, D.E., al momento de expedicin
de aquella, por cada da de retardo en su cumplimiento. (Se subrayan las partes demandadas)
132
Con base en lo anterior, y teniendo en cuenta que la redaccin de las normas podra prestarse
para una interpretacin diversa, la Corte resolvi declarar exequibles las expresiones
acusadas de los artculos 11 y 29 (parciales) del Decreto 3466 de 1982, bajo el entendido
de que el consumidor o usuario tambin puede exigir de manera directa del productor el
cumplimiento de las garantas de calidad y el pago de los perjuicios por concepto de los
daos derivados de los productos y servicios defectuosos.
3.2. El segundo gran obstculo para la cabal defensa de los derechos de los consumidores
era el rgimen de responsabilidad. Como se mencion anteriormente, permitir que un
fabricante responda por los daos ocasionados por sus productos defectuosos, segn el
rgimen clsico de responsabilidad subjetivo, lo pona en situacin de ventaja frente a
los consumidores. En efecto, en el caso de que el afectado pudiese llegar a demostrar
adecuadamente que sufri un dao provocado por un producto, que ste tena un defecto
y que ese defecto fue la causa del dao sufrido, adems tena que probar que el fabri cante
no haba actuado con la diligencia debida en la elaboracin de la cosa, es decir, que el
defecto se debi a su negligencia.
Esta situacin ha sido corregida sustituyendo la culpa del productor como fundamento
de la responsabilidad, por las rbitas de control del productor. Es decir, que el productor
deje de responder por los daos que causa por su culpa (por negligencia o dolo) y responda
por los daos cuyas causas se encontraron baj su rbita de control. Para lograrlo, se
han seguido diferentes vas. Jurisprudencialmente, por ejemplo, se presume la culpa del
fabricante si el afectado demuestra que la causa se encuentra dentro de las rbitas de
control, invirtiendo as la carga de la prueba a favor del consumidor (Alemania).
56

Norma tivamente, se ha fijado expresamente un rgimen de responsabilidad objetiva. Tal
es el caso, por ejemplo, de la Directiva del Consejo de las Comunidades Europeas del
25 de julio de 1985 (85/374/CEE), una de las fuentes de inspiracin del artculo 78 de la
Constitucin Poltica de 1991,
57
en donde se adopt este rgimen de responsabilidad por
que se consider: () que nicamente el criterio de responsabilidad objetiva del productor
56
En 1968 la Corte Suprema de Alemania decidi invertir la carga de la prueba en un caso en el que un
avicultor us un pesticida para proteger a sus pollos pero la sustancia los mat. La Corte consider que
una vez una persona demuestre que el defecto que le caus el dao surgi en la esfera de control del
productor, se presume que ste obr culposamente. Sostuvo que en tanto el productor est ms cerca
de los hechos y los conoce, es l quien debe aclararlos; l conoce las circunstancias de produccin,
determina y organiza el proceso de produccin y de inspeccin cuando el producto terminado sale al
mercado.
57
En una la presentacin que sobre este tema hizo Ariel Armel ante la subcomisin segunda de la Comisin
Primera de la Asamblea Nacional Constituyente el 19 de marzo de 1991 sostuvo: () Por fortuna el
Gobierno escuch las mesas de trabajo que en todo el territorio nacional se montaron para solicitar
la consagracin de estos derechos (de los consumidores) en Colombia y en su proyecto presentado al
estudio de la Honorable Asamblea incluye un artculo que consagrara los derechos de los consumidores
que nosotros estimamos realmente muy cercano a las necesidades del pas y del mundo. Ms tarde se
siguieron presentando en otros foros situaciones semejantes que plasmaron definitivamente la necesidad
de consagrar los derechos de consumidores en todo el mundo como lo fue la Asamblea del Parlamento
Europeo en 1970, la Conferencia Cios Ori para la Amrica Latina de 1982, la Comunidad Econmica
Europea 982, la asamblea General de las Naciones Unidas y el PNDU en 1987; () (Antecedentes
del artculo 78, Biblioteca de la Corte Constitucional, mimeo, p.19) Ver tambin Ponencia sobre los
derechos colectivos; ponentes: Guillermo Perry, Ivn Marulanda, Jaime Bentez, Angelino Garzn, Tulio
Cuevas y Guillermo Guerrero. Gaceta Constitucional N 46, p.22; y Presentacin de la ponencia por el
delegatario ponente Guillermo Perry. Antecedentes del artculo 78, Biblioteca de la Corte Constitucional,
mimeo, p.2.
133
permite resolver el problema, tan propio de una poca de creciente tecnicismo como la
nuestra, del justo reparto de los riesgos inherentes a la produccin tcnica moderna.
58

En Colombia el Decreto 3466 de 1982 abord el tema, precisamente en el artculo 26,
objeto del presente proceso. Cabe mencionar nuevamente el artculo,
ARTICULO 26o. Causales de exoneracin. Slo son admisibles como causales de exoneracin de la
en los artculos 24o. y 25o. y a la indemnizacin de perjuicios contemplada en el artculo 36o., la fuerza
afectado, o el hecho de un tercero (ligado o no al productor mediante relacin de trabajo o contractual de
cualquier clase)
59
debidamente probados conforme al procedimiento indicado en el artculo veintiocho.
El demandante manifest en su demanda que la disposicin acusada limita los derechos
a la defensa del productor, pues slo le permite alegar como circunstancias eximentes
de responsabilidad las mencionadas en el propio artculo. Este enfoque, adems de
desafortunado, puesto que son los consumidores quienes en realidad se encuentran en
situacin de indefensin, es equivocado. El artculo 26 del Decreto Extraordinario 3466
de 1982 no fija los lmites o los alcances del derecho a la defensa, establece el rgimen de
responsabilidad al que se encuentra sometido el productor. El fabricante es libre de elaborar
su alegato como lo desee, as como de presentar los argumentos que a bien tenga, mediante
los medios probatorios que considere idneos. Cosa diferente es que las razones expuestas
se acepten por el ordenamiento como justificaciones vlidas. Quiz el malentendido de
la demanda surja al tratar de leer la disposicin como si sta se basara en un rgimen de
responsabilidad subjetiva clsico y fuese necesario permitirle al fabricante demostrar si fue
por su culpa o no que el dao se caus.
La norma consagra cuatro causales: fuerza mayor, el caso fortuito no sobrevenido por su
culpa, el uso indebido del bien o servicio por parte del afectado y el hecho de un tercero.
Al decir que el fabricante solamente se puede exonerar por esas razones est excluyendo
el haber actuado diligentemente. La responsabilidad no se funda en haber ocasionado un
dao a otro por su actuacin dolosa o negligente en la elaboracin de un producto. Incluso
podra demostrar el fabricante que actu con diligencia, y, en todo caso, no se eximira de
su responsabilidad.
Este estricto grado de responsabilidad que se exige al fabricante encuentra eco en la
Constitucin de 1991, que adems de indicar en su artculo 78 que sern responsables, de
acuerdo con la ley, quienes en la produccin y en la comercializacin de bienes y servicios,
atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y
usuarios, seala en el artculo 88 que la ley regular las acciones populares para la
proteccin de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el
espacio, la seguridad y la salubridad pblicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre
competencia econmica y otros de similar naturaleza que se definen en ella, aclarando
que asimismo, definir los casos de responsabilidad civil objetiva por el dao inferido a
los derechos e intereses colectivos. (acento fuera del texto)
58
Considerandos de la Directiva 85/374/CEE.
59
Fragmento declarado inexequible en el fallo del que me aparto mediante el presente salvamento de
voto.
134
3.3. Cuando se piensa en la situacin del consumidor, dentro del marco individualista
tradicional del derecho privado, suele plantearse una controversia entre una persona (el
comprador) que reclama a otra (el vendedor) para que le indemnice por los daos que
la cosa adquirida ocasion en su patrimonio y eventualmente en su persona, debido a
que sta se encontraba en mal estado. Sin embargo, el fundamento de la responsabilidad
en cabeza del fabricante se encuentra en otros principios jurdicos diferentes a tener la
obligacin de responder por aquellos daos causados a terceros por la propia culpa.
Reparar el patrimonio individual afectado no es el bien jurdico ms importante que le
interesa salvaguardar a la Constitucin.
La responsabilidad de los productores encuentra sustento en la proteccin de los derechos a
la vida, la integridad fsica y la salud; en la bsqueda de una igualdad real; en la distribucin
equitativa de los riesgos; y en que los fabricantes de productos deben responder por la
apariencia que ellos crean en el mercado en relacin con sus productos, estando obligados
a no afectar la confianza de las personas en las relaciones de consumo.
El Decreto 3466 de 1982 (Por el cual se dictan normas relativas a la idoneidad, la calidad,
las garantas, las marcas, las leyendas, las propagandas y la fijacin pblica de precios de
bienes y servicios, la responsabilidad de sus productores, expendedores y proveedores,
y se dictan otras disposiciones), se dict en virtud de la Ley 73 de 1981 que revisti al
Presidente de la Repblica de la facultad para expedir normas enderezadas al control
de la distribucin o venta de bienes y servicios y al establecimiento de las sanciones y
procedimientos para tal fin. En ese momento, el inters por darle una dimensin colectiva
al problema de los consumidores se reflejaba con claridad en la ley. As, el artculo 1 de la
Ley se concedan las facultades extraordinarias al Presi dente para que regulara, entre otros,
los siguientes aspectos:
Ley 73 de 1981, artculo 1- De conformidad con el numeral 12 del artculo 76 de la Constitucin
Nacional, revstese al Presidente de la Repblica de precisar facultades extraordinarias por el trmino
de 12 meses a partir de la vigencia de la presente ley para dictar normas enderezadas al control de la
distribucin o venta de bienes y servicios y al establecimiento de las sanciones y procedimientos. Estas
facultades comprendern los siguientes aspectos:
1. Mecanismos y procedimientos administrativos para establecer la responsabilidad de los productores
por la idoneidad y calidad de sus bienes y servicios que ofrecen en el mercado, as como para jar las
sanciones pecuniarias o relativas al ejercicio de su actividad, que deban imponerse a los infractores.
2. Creacin de organismos de orden administrativo y jurisdiccional, as como la expedicin de normas
sustantivas y de procedimiento, que aseguren al consumidor el cumplimiento de las clusulas especiales
de garanta que se incluyan en las operaciones de compraventas de bienes y prestacin de servicios
y especialmente que permitan la devolucin del precio pagado y la indemnizacin de los perjuicios
causados en el caso de violacin por parte de los expendedores y proveedores.
()
4. Responsabilidad de los productores por las marcas y leyendas que exhiban los productos o por la
propaganda comercial de los mismos, cuando su contenido no corresponda a la realidad o induzca
a errores al consumidor, y jacin de los procedimientos administrativos o jurisdiccionales para
establecerla y determinar las consecuencias indemnizatorias a que haya lugar.
()
Aos despus, los constituyentes del 91 optaron por consagrar el derecho de los
consumidores como un derecho colectivo, concientes de que se encontraban un juego
bienes sociales que deban ser protegidos con mayor recelo que los bienes individuales
135
patrimoniales afectados.
60
Esos bienes sociales son ahora derechos constitucionales. El
artculo 78 de la Carta Poltica los menciona expresamente: la salud, la seguridad y el
adecuado aprovisiona miento a consumidores y usuarios.
Como se dijo antes, cuando las personas van a una droguera a adquirir un remedio o a un
almacn por departamentos a adquirir una serie de aparatos elctricos, no tienen ni el tiempo
ni los conocimientos que les permitan verificar la calidad de los objetos que se ofertan en el
mercado. Los fabricantes de productos, as como los distribuidores y vendedores de stos,
se encargan de promocionarlos y publicitarlos para que sean conocidos y consumidos por
las personas. Esto es, crean una apariencia respecto a la utilidad, calidad y eficiencia de los
productos, y respecto de las garantas ofrecidas por los mismos, as como tambin el grado
de riesgo, peligro o seguridad que impli can. Por su parte, los consumidores confan en que
los bienes ofrecidos en el mercado tienen en realidad las calidades y las garantas que se
predican de ellos en las propagandas publicitarias y dems tcnicas de mercadeo a las que
se encuentra sometida toda persona, a travs de los medios masivos de comunicacin,
los avisos, las vallas en las calles, o a travs de la correspon dencia que llega al domicilio
o a la direccin electrnica, por ejemplo. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha
sealado lo siguiente,
La eliminacin legal del productor como sujeto pasivo de las acciones de garanta conectadas con la
pretensin de que los bienes y servicios se sujeten a unos parmetros mnimos de calidad, no podra
ser objetada si no obstante su pretermisin se conservase en esta materia un margen razonable de
proteccin para el consumidor o usuario. Sin embargo, esto no es posible en absoluto. Las condiciones
de calidad e idoneidad son las que establece el propio productor o son las que obligatoriamente se
imponen a ste. El control del proceso de produccin y el diseo del bien o del servicio, incumben de
manera directa al productor profesional. El productor obtiene su ganancia por su papel en el proceso de
produccin y, como contrapartida, asume los riesgos derivados de la misma.
61
De esta forma, la responsabilidad del fabricante por los productos elaborados dej de ser
un problema jurdico regido exclusivamente por el principio segn el cual toda persona
debe responder por el dao que cause a otro por su propia culpa; la regla segn la cual
los consumidores deben garantizar la apariencia y la confianza en las relaciones de
consumo, se ha considerado una solucin ms justa y encuentra sustento en la proteccin
60
En la sesin del 18 de abril de 1991 de la Comisin 5, el delegatario Jess Prez Gonzlez-Rubio: ()
los consumidores pueden estar en una situacin individual y la ley podra reglamentar sus derechos
como titulares individuales pero la realidad es que un consumidor, en una situacin determinada, puede
no tener ningn inters en ejercer ese derecho, por la insignificancia econmica que ese derecho tiene
desde el punto de vista individual. Entonces, lo que se busca es que se indemnice, no el dao individual,
que repito, no tiene una significancia econmica o muy poca; sino el dao colectivo, que all es donde
ese dao adquiere importancia, porque hay simultneamente un enriquecimiento indebido de manera
colectiva; es decir, el enriquecimiento es privado eventualmente para una empresa, el dao es individual
y colectivo; individual no tiene importancia reclamar por l; pero colectivamente si vale muchsimo.
Voy a poner un ejemplo, () unos consumidores estn comprando un paquete de leche, un cartn, y
que ese cartn dice que le estn vendiendo () 600 gramos o lo que se quiera, y a la hora de la verdad
es posible mostrar, probar, por la autoridad competente que todos esos cartones tienen son 500 gramos
del producto x; ninguno de los que estamos aqu tenemos inters alguno en reclamar individualmente
por los 100 gramos que nos han faltado siempre y que hemos pagado, porque eso no tiene sentido; pero
si yo individualmente soy titular del derecho de reclamar por el dao colectivo y logro probar que esta
conducta se est dando, desde hace tanto tiempo y que la produccin diaria o mensual o anual es de
tanto, lo que implica que ha habido un dao colectivo cuantificable; es posible conseguir que el juez
condene en funcin no slo de mi derecho particular, sino del dao que se le ha hecho a la comunidad
() Antecedentes del artculo 78, Biblioteca de la Corte Constitucional, mimeo, p.65.
61
Corte Constitucional, sentencia C-1141/00; M.P. Eduardo Cifuentes Muoz.
136
efectiva de los derechos a la vida, a la salud y a la seguridad de los consumidores. En otras
palabras, el fabricante ms all de garantizar que al elaborar su producto actu de buena
fe y con diligencia, debe garantizar que ese producto no va a causar daos. Por eso, las
excusas posibles (fuerza mayor o caso fortuito, por ejemplo) deben romper el vnculo de
causalidad. Es decir, el fabricante no puede pretender eximirse de responder por el dao
demostrando que cumpli con los requisitos exigidos por la ley y actu con diligencia y sin
dolo. Debe demostrar que la causa del dao no fue el defecto en el bien, pues el fabricante
es responsable de los daos causados por los productos por el fabricados. (Sic)
La confianza en las relaciones econmicas tiene un gran valor para las sociedades
contemporneas, por cuanto constituye una de las caractersticas que propicia el desarrollo
y crecimiento econmico de un pas. Por ejemplo, la confianza econmica genera ms y
mejores niveles de consumo e inversin por parte de los agentes econmicos, a la vez que
propicia el desarrollo de reglas de juego con menores costos de transaccin, uno de los
problemas que se debe enfrentar en las complejas sociedades de consumo.
62
3.4. Los desarrollos que ha sido necesario adoptar en los sistemas jurdicos para garantizar
la tutela efectiva de los consumidores son mltiples y de diversa ndole. A ttulo de ejemplo,
vale la pena mencionar, por ejemplo, dos de estos desarrollos, en el mbito probatorio y
en el procedimental.
3.4.1. En el mbito probatorio, sobresalen las doctrinas relativas al problema de demostrar
la relacin de causalidad entre el dao y el defecto de un producto fabricado por quien ha
sido demandado. Teniendo en cuenta que uno de los fundamentos de la responsabilidad
del fabricante es preservar la confianza de los consumidores en los productos y servicios
que se comercializan en el mercado, las dificultades en establecer la causalidad entre un
producto defec tuoso y el dao ocasionado a las personas, han sido superadas por algunos
ordenamientos mediante ingeniosas frmulas, como por ejemplo, obligar a responder al
fabricante por un porcentaje de los daos producidos a los consumidores equivalente al
porcentaje del mercado que controla con su producto.
63

3.4.2. En el mbito procesal, cabe mencionar la ampliacin de la legitimidad para actuar
para las instituciones. Por ejemplo, en Colombia la Constitucin seala que el () Defensor
del Pueblo velar por la promocin, el ejercicio y la divulgacin de los derechos humanos,
para lo cual ejercer las siguientes funciones: () 5. Interponer acciones populares en
asuntos relacionados con su competencia. () (C.P., art. 282, num. 5). Este mandato,
62
Desde una perspectiva econmica puede argumentarse que los mercados por s mismos no corrigen
las asimetras de informacin entre los agentes econmicos, las cuales les impiden tomar una decisin
suficientemente informada respecto a cules son los bienes y servicios ofrecidos en el mercado que
ms les convienen, tanto por precio como por calidad. La proteccin constitucional de los derechos de
los consumidores supone, entonces, la obligacin del Estado de crear las regulaciones apropiadas para
corregir dichas asimetras de informacin. Al respecto, entre otros, ver: Samuelson, P. y Nordhaus, W.
Economa. Mc Graw Hill. Espaa, 2002.
63
En el caso Sindell vs. Abbot Laboratories la Corte de Apelacin del Estado de California conden a los
laboratorios Abbot para que indemnizaran a Judith Sindell por tener tumores cancerosos en su aparato
reproductivo y en sus senos, debido a que estuvo expuesta a una droga mientras estaba en el vientre
de su madre. La dificultad del caso estribaba en que varios laboratorios producan pastillas similares y
la demandante no saba a ciencia cierta cul haba injerido su madre. La Corte decidi que una vez el
demandante demuestre que el demandado controlaba un porcentaje sustancial del mercado, se invierte
la carga de la prueba y es ahora el demandado quien debe demostrar que no pudo haber fabricado
el producto que lesion al demandante, si no logra probarlo debe responder proporcionalmente al
porcentaje del mercado que tena.
137
retomado y ampliado por la legislacin estatutaria,
64
lo comparten ordenamientos de otros
pases. No obstante, para asegurar la tutela efectiva de los derechos de los consumidores y
los usuarios reconocida en textos positivos, ha motivado decisiones jurisprudenciales que
han reconocido plena competencia a rganos que protegen y defienden los derechos de las
personas, tales como la Defensora del Pueblo, permitindoles presentar acciones en defensa
de los consumidores y usuarios. Este es el caso de un reciente fallo proferido en Argentina,
en el que se defendi el derecho de la Defensora del Pueblo a actuar jurdicamente en
defensa de todas las personas afectadas por un corte en el servicio de energa elctrica.
En l tambin se avanz en medios de proteccin. Los jueces condenaron la empresa de
energa, en abstracto, para que luego uno a uno de los consumidores afectados, sobre la
base de la condena reclamara el resarcimiento a que tena derecho.
65

4. Importancia constitucional de la proteccin al consumidor dentro de un contexto globalizado
Son varias las razones que demandan un atento inters del juez constitucional por el debate
internacional acerca de la responsabilidad por productos fabricados.
4.1. La primera razn es el origen del artculo 78 de la Constitucin Poltica, el cual, como
se dijo, es la normatividad perteneciente tanto al mbito internacional como al de sistemas
jurdicos de otros pases.
66
4.2. La segunda razn es que la economa, de hecho, se ha regionalizado y se ha globalizado.
Una de las respuestas que puede dar el derecho a esta situacin es, por ejemplo, unificar
el rgimen de responsabilidad de los fabricantes. En efecto, est fue una de las razones
por las que se expidi la Directiva del Consejo de la Comunidades Europeas que regula
el tema (65/374/CEE),
67
una de las fuentes de inspiracin del artculo 78 de la Carta
64
Ley 472 de 1998, artculo 12.- Titulares de las acciones. Podrn ejercitar las acciones populares: 1. Toda
persona natural o jurdica. 2. Las organizaciones No Gubernamentales, las Organizaciones Populares,
Cvicas o de ndole similar. 3. Las entidades pblicas que cumplan funciones de control, intervencin
o vigilancia, siempre que la amenaza o vulneracin a los derechos e intereses colectivos no se haya
originado en su accin u omisin. 4. El Procurador General de la Nacin, el Defensor del Pueblo y los
Personeros Distritales y municipales, en lo relacionado con su competencia. 5. Los alcaldes y dems
servidores pblicos que por razn de sus funciones deban promover la proteccin y defensa de estos
derechos e intereses.
65
En Argentina, el 16 de marzo de 2000 la Cmara Federal Civil y Comercial reconoci la legitimacin
de la Defensora del Pueblo para presentar acciones judiciales en defensa de los derechos individuales
y colectivos de los consumidores y los usuarios, en la ciudad Autnoma de Buenos Aires. La Cmara
declar responsable a Edesur S.A. (empresa de energa) por los daos causados a los usuarios del
servicio por un corte en el suministro de energa, e indic que los damnificados podran recurrir ante
los tribunales correspondientes por la va que estimen pertinente, y que en cada caso se fijaran los
daos causados a los usuarios de acuerdo con las particularidades que cada uno pudiera presentar. Esta
decisin encuentra como referente normativo en Argentina la Ley de proteccin del consumidor (Leyes
24.240 y 24.999).
66
Al respecto ver: Antecedentes del artculo 78, Biblioteca de la Corte Constitucional, mimeo, p.19;
Ponencia sobre los derechos colectivos; ponentes: Guillermo Perry, Ivn Marulanda, Jaime Bentez,
Angelino Garzn, Tulio Cuevas y Guillermo Guerrero. Gaceta Constitucional N 46, p.22; y Presentacin
de la ponencia por el delegatario ponente Guillermo Perry. Antecedentes del artculo 78, Biblioteca de
la Corte Constitucional, mimeo, p.2.
67
Directiva del Consejo de la Comunidades Europeas que regula el tema (65/374/CEE); primer considerando:
Considerando que es preciso aproximar las legislaciones de los Estados miembros en responsabilidad
del productor por los daos causados por el estado defectuoso de sus productos dado que las actuales
divergencias entre las mismas pueden falsear la competencia, afectar a la libre circulacin de mercancas
dentro del mercado comn y favorecer la existencia de distintos grados de proteccin del consumidor
frente a los daos causados a su salud o a sus bienes por un producto defectuoso.
138
Poltica Nacional.
68
La necesidad de unificar el rgimen de responsabilidad por productos
defectuosos, ha llevado al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas a aceptar que
las directivas de esta comunidad unifiquen los derechos de los consumidores de los que
eran titulares, en virtud de la legislacin nacional.
69
Entre otras razones el Tribunal seal
que la Directiva en cuestin, () al establecer un rgimen armonizado de responsabilidad
civil de los productores por los daos causados por productos defectuosos, pretende
garantizar una competencia no falseada entre los operadores econmicos, facilitar la libre
circulacin de las mercancas y evitar que existan diferentes grados de proteccin de los
consumidores.
70
4.3. Una segunda razn para estudiar el tema desde una perspectiva internacional, es que
existe un mandato expreso por parte de la Constitucin. Por un lado el artculo 226 seala
que:
El Estado promover la internacionalizacin de las relaciones polticas, econmicas, sociales y
ecolgicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.
En el mismo sentido el artculo 227 sostiene:
El Estado promover la integracin econmica, social y poltica con las dems naciones y
especialmente, con los pases de Amrica Latina y del Caribe mediante la celebracin de tratados que
sobre bases de equidad, igualdad y reciprocidad, creen organismos supranacionales, inclusive para
conformar una comunidad latinoamericana de naciones. La ley podr establecer elecciones directas
para la constitucin del Parlamento Andino y del Parlamento Latinoamericano.
Esto es importante en especial si se tiene en cuenta que las reflexiones y los dilemas son
similares. Figuras jurdicas que actualmente en nuestro medio se reclaman ya se evidencian
inadecuadas en otros pases, y se revelan como poco eficaces para salvaguardar los
derechos colectivos e individuales de los consumidores.
71

68
Antecedentes del artculo 78, Biblioteca de la Corte Constitucional, mimeo, p.19.
69
El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha establecido recientemente en su jurisprudencia
(Asuntos C-52/00, C-154/00 y C-183/00 Comisin/Repblica Francesa Comisin/Repblica Helnica
y V. Gonzlez Snchez/Medicina Asturiana, S.A.) que la responsabilidad del productor por los daos
causados por productos defectuosos debe ser idntica en todos los Estados miembros. El Tribunal ha
respondido afirmativamente a un rgano jurisdiccional espaol (C-183/00) que la Directiva 85/374/CEE,
relativa a la aproximacin de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados
miembros en materia de responsabilidad por los daos causados por productos defectuosos (DO L 210,
p. 29; EE 13/19, p. 8), debe interpretarse en el sentido de que los derechos que confiere la legislacin
de un Estado miembro a los perjudicados por los daos causados por productos defectuosos, podran
verse limitados o restringidos tras la adaptacin del ordenamiento jurdico interno de dicho Estado a
la Directiva, por lo que considera que la Directiva no deja a los Estados miembros la posibilidad de
mantener un rgimen general de responsabilidad por los daos causados por productos defectuosos
distinto del que ella prev. Sin embargo, seala que el perjudicado conserva su legitimacin activa
conforme a los regmenes clsicos de responsabilidad.
70
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, Sala Quinta, (Asunto C-183/00) Sentencia de 25 de
abril de 2002.
71
Dentro del resumen que elabor la Corte Constitucional de las intervenciones de los rganos estatales
en la sentencia C-1141/00 se indica que stas concluyen: () que slo una interpretacin parcial, no
sistemtica y completa de las normas, puede explicar la tesis de los demandantes que se edifica sobre un
ostensible error de apreciacin, que la simple lectura del artculo transcrito se encarga de esclarecer. La
legitimacin pasiva de los distribuidores, corresponde a una opcin procesal que cabe dentro del margen
de libre configuracin normativa del legislador, y, adems, consulta el mejor inters del consumidor que
ha tenido un trato material y jurdico inmediato con su respectivo proveedor o expendedor, de modo
que se torna ms fcil y expedito dirigir contra stos las demandas y, por este medio, activar la entera
139
4.4. Pero no slo se trata de una realidad econmica y una exigencia poltica, tambin se
trata de una realidad jurdica. Los consumidores, concientes de que buena parte de los
productos que se consumen actualmente al interior de los pases son producto de la unin
del trabajo de varios fabricantes, muchas veces, con residencia en diferentes naciones, han
buscado presentar sus reclamos en aquellas naciones que cuentan con un sistema jurdico
sensible a los derechos de los consumidores.
De esta forma, por ejemplo, pases en que el ordenamiento jurdico, y los jueces que lo
aplican, son sensibles a la proteccin de los derechos de los consumidores han aceptado
conocer y resolver casos que en principio, en virtud de las reglas de competencia, deberan
ser adelantados en otro pas. Tal es el caso de los Estados Unidos de Amrica, donde se
ha aceptado que se exija el cumplimiento de sus obligaciones a fabricantes en casos que
en principio han debido ser resueltos en un pas diferente, pero que los damnificados
rechazaron, por tener un rgimen ms benigno para el fabricante. As, en 1974 un avin
DC-10 turco cay en Pars causando la muerte de casi 300 personas de 25 pases distintos.
Despus de varias ofertas de las aseguradoras, los damnificados decidieron demandar en los
Estados Unidos de Amrica a la compaa turca, al Estado norteamericano, cuyos oficiales
inspeccionaron la aeronave, y a la Mc Donell Douglas Company y General Dynamics,
fabri cantes del avin y la puerta que ocasionaron el dao.
72
El caso anterior se refiere a un servicio, pero puede ocurrir tambin con un producto.
Por ejemplo, aquellos casos en los que se trata de un producto diseado en un lugar del
mundo, compuesto por diversas piezas fabricadas en otros diferentes que a su vez son
ensambladas e inspeccionadas en otro distinto, para finalmente, ser importadas y vendidas
en un ltimo pas, ajeno a todo el proceso de fabricacin del producto.
5. El control de constitucionalidad como defensa de los consumidores.
Vistos pues los artculos constitucionales pertinentes en relacin con los derechos de los
consumidores, as como sus antecedentes y la jurisprudencia constitucional al respecto,
se concluye que el control de constitucionalidad de normas como el Decreto 3644
de 1982 debe ser cuidadoso y sensible a la proteccin efectiva de los derechos de los
consumidores. Con base en los diferentes criterios y razones expuestas anteriormente,
el juez de constitucionalidad est obligado a evitar que normas concebidas para otros
contextos histricos, o que instituciones jurdicas diseadas para sociedades que no son de
consumo, se incorporen al ordenamiento actual mediante escrutinios de constitucionalidad
bastante laxos y deferentes con la norma.
5.1. Debido a la importancia de los derechos en juego, a los mandatos expresos del propio
texto constitucional, al origen no democrtico de la norma (en el Ejecutivo y no en el
Congreso), al igual que por el hecho de ser una norma expedida antes de la entrada en
vigor de la Carta Poltica de 1991, la Corte Constitucional estaba obligada a estudiar y
analizar con mayor severidad el artculo demandado.
cadena de intermediarios hasta llegar al productor final. () (acento fuera del texto) Contrasta esta
propuesta de solucin (llegar al responsable final) con un comentario de un tratadista argentino sobre el
mismo punto, que dice al respecto: () la legislacin brasilea, que ha seguido los lineamientos de la
Directiva de la Comunidad Econmica Europea, establece la responsabilidad solidaria del fabricante de
la parte componente o materia prima, con lo cual se ha querido evitar que la proteccin del consumidor
quede comprometida en la medida en que se cree un fabricante final insolvente para as eludir su
responsabilidad. (Ghersi, Carlos Alberto. Teora general de la reparacin de daos. Editorial Astrea.
Buenos Aires, 1999. p. 182).
72
Re Paris Aircrash of March 3, 1974, 399 F. Supp. 732.
140
5.2. La sentencia de la Corte decidi declarar inexequible tan slo una parte de la norma
que disminua en tal grado la proteccin de los consumidores, que incluso el Ministro de
Desarrollo Econmico y el Superintendente de Industria y Comercio en su intervencin,
indicaron que la norma era constitucional, pues en ese aspecto fijaba un rgimen de
responsabilidad menos gravoso incluso que el establecido para el vendedor en materia
civil. En efecto, as resumi la sentencia el comentario de los intervinientes,
De otro lado, al referirse a la supuesta condicin de inferioridad del productor que supone la
aplicacin de la norma demandada, ponen de presente la coincidencia que existe entre las causales
de exoneracin de responsabilidad all previstas y las establecidas en materia de responsabilidad civil
sobre los elementos de conguracin de cada una de ellas citan jurisprudencia de la Corte Suprema
de Justicia-. Incluso, resaltan que el artculo 2347 del Cdigo Civil resulta ms oneroso para el infractor
que la norma demandada, pues establece la responsabilidad del agente por el hecho de un tercero a
su cargo.
73
(acento fuera del texto)
La sentencia tan slo cuestion la parte del artculo demandado que contravena
flagrantemente la Carta Poltica. No present razones de por qu el resto de la norma
acusada s se adecua a la especial proteccin que la Constitucin brind a los consumidores.
Por qu? La respuesta es simple: porque la Corte no someti la norma a un escrutinio
estricto en el que se analizar cuidadosamente el efecto jurdico de las normas en cuestin
en el ejercicio de los derechos de los consumidores y los usuarios. De hecho, el anlisis
del artculo que establece el rgimen de responsabilidad del fabricante de productos,
disposicin que determina en gran medida cul es el grado de proteccin real de los
derechos colectivos e individuales de los consumidores en el ordenamiento jurdico, se
limit a los prrafos que se transcriben a continuacin,
Para la Corte, como ya se seal, dentro de las causales de exoneracin que se sealan en la norma
acusada, cabe diferenciar aquellas que se reeren a situaciones que se encuentran as sea de manera
indirecta en la rbita de accin del productor (Como cuando el dao sobreviene como resultado de un
caso fortuito generado por el productor o por el hecho de un tercero ligado a l mediante relacin de
trabajo o contractual de cualquier clase), de aquellas que escapan totalmente a su intervencin (Como
sucede en el caso de la fuerza mayor, al caso fortuito no sobrevenido por culpa del productor, al uso
indebido del bien o servicio por parte del afectado, o el hecho de un tercero no ligado al productor de
ninguna manera).
Solo stas ltimas pueden considerarse como causales de exoneracin que se compaginan con el
mandato constitucional de especial proteccin de los consumidores y usuarios, pues solo ellas atienden
simultneamente a la necesidad de asegurar que el productor asuma plenamente sus obligaciones
como responsable de la calidad de los bienes y servicios que produce, as como a la de garantizar el
equilibrio en las relaciones entre productores y consumidores, equilibrio que es el que precisamente se
busca con el rgimen especial sealado en la Constitucin.
As las cosas, la Corte declarar la inexequibilidad de las expresiones ligado o no al productor mediante
relacin de trabajo o contractual de cualquier clase y as lo sealar en la parte resolutiva de esta
Sentencia.
74
5.3. La Corte Constitucional, pese a citar su propia jurisprudencia, segn la cual ()
no puede la Corte abstenerse de apreciar aqu suficientes motivos para declarar la
inexequibilidad, no hizo un anlisis sensible a la proteccin de los derechos de los
consumidores de la totalidad del artculo.
73
Corte Constitucional, Sentencia C-973 de 2002, M.P. lvaro Tafur Galvis.
74
Corte Constitucional, Sentencia C-973 de 2002, M.P. lvaro Tafur Galvis.
141
La Corte ha debido orientarse al respecto por lo dicho por la propia Corporacin en
la sentencia C-1141 de 2000, a saber: la deferencia de la Corte con el principio de
libertad configurativa respecto de los regmenes de proteccin especial, se subordina al
cumplimiento razonable del programa de defensa instituido por la propia Constitucin y
cuyo desarrollo se confa al rgano democrtico.
5.4. Sin embargo, afortunadamente la Corte no extendi la cosa juzgada a argumentos
de constitucionalidad que en un futuro podrn plantear dilemas como por ejemplo los
siguientes: cundo se entiende que el fabricante se exime en virtud del uso indebido del
bien o servicio por parte del afectado? La causal se debe entender dentro del marco de
un rgimen protector del consumidor que slo le permita eximirse al fabricante cuando el
dao se lo haya causado, de forma exclusiva, el uso clara y manifiestamente indebido del
bien por parte del afectado? O por el contrario: puede plantearse un rgimen en el que
una persona, informada de forma precaria por el manual de instrucciones, que no us de la
mejor forma posible la cosa adquirida, pierda la posibilidad de reclamar al fabricante?
Por ahora la Corte ha dejado estos interrogantes sin respuesta. Si se tienen en cuenta los
precedentes citados en el fallo, las consideraciones y las premisas desde el cual parte el
anlisis, es posible creer que la respuesta tendera a proteger a los consumidores. As pues,
me aparto del fallo en cuestin, seguro de que en un futuro prximo la Sala Plena de la Corte
ser ms sensible a garantizar el mandato constitucional de defensa a los consumidores.
Fecha ut supra,
MANUEL JOS CEPEDA ESPINOSA, Magistrado
142
FACULTADES JURISDICCIONALES DE LA SIC- Exigencias constitucionales para su ejercicio
Una interpretacin constitucional sistemtica del artculo 116 de la Constitucin, que permite que algunas
autoridades administrativas ejerzan funciones judiciales, lleva a la conclusin de que para que un funcionario
administrativo pueda ejercer funciones jurisdiccionales debe contar con ciertos atributos que son exigidos a
los jueces en general: el haber sido asignado por la ley para conocer de asuntos delimitados por ella misma
con anterioridad a los hechos que deba conocer, y contar con independencia e imparcialidad.
FACULTADES JURISDICCIONALES-Su ejercicio simultneo con funciones administrativas no
son incompatibles/FACULTADES JURISDICCIONALES-mbito de aplicacin-/FACULTADES
JURISDICCIONALES- Ejercicio de estas relacionado con funcin administrativa previa de vigilancia
y control-
As, como se explic, las funciones judiciales de la Superintendencia de Industria y Comercio en materia
de proteccin al consumidor se ven en ocasiones interferidas por las labores de vigilancia y control que
esa misma entidad desarrolla en esos campos, lo cual afecta el principio de imparcialidad. Sin embargo,
no existen razones para considerar que es imposible que la estructura y funcionamiento de esa entidad no
puedan ajustarse a n de garantizar la autonoma de esas atribuciones judiciales. () La Corte concluye
entonces que la disposicin acusada es exequible, pero siempre y cuando, por los procedimientos
constitucionales previstos, la estructura y funcionamiento de esa superintendencia sean ajustados para
asegurar que no podr el mismo funcionario o despacho de la Superintendencia de Industria y Comercio
ejercer funciones jurisdiccionales respecto de casos de proteccin al consumidor, en los cuales ya se
hubiera pronunciado con anterioridad, con motivo del ejercicio alguna de sus funciones administrativas, ya
fuere inspeccin, vigilancia o control en la materia. Tales tareas deben ser desarrolladas por funcionarios
distintos, que no tengan relacin alguna de sujecin jerrquica o funcional frente a quienes dictaron o
aplicaron pronunciamientos en materia de proteccin al consumidor que se reeran directamente al asunto
que se somete a su conocimiento.
Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Montealegre Lynett
Sentencia C-1071/02
Demanda de inconstitucionalidad contra el artculo 145 de la Ley 446 de 1998.
Demandante: Mauricio Velandia
Bogot, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil dos (2002).
constitucionales y de los requisitos y trmite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha
Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
C-1071 de 2002
Sala Plena
143
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la accin pblica consagrada en el artculo 241 de la Constitucin
Poltica, el ciudadano Mauricio Velandia solicita ante esta Corporacin la declaratoria de
inexequibilidad del artculo 145 de la Ley 446 de 1998.
Cumplidos los trmites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra
la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuacin se transcribe el texto de la norma acusada, de conformidad con su
publicacin en el Diario Oficial No. 43335 del ocho (08) de julio de 1998,
LEY 446 DE 1998
(Julio 7)
Por la cual se adoptan como legislacin permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991,
se modican algunas del Cdigo de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y
del Decreto 2279 de 1989, se modican y expiden normas del Cdigo Contencioso Administrativo
y se dictan otras disposiciones sobre descongestin, eciencia y acceso a la justicia.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artculo 145. Atribuciones en materia de proteccin al consumidor. La Superintendencia de Industria y
Comercio ejercer, a prevencin, las siguientes atribuciones en materia de proteccin del consumidor,
sin perjuicio de otras facultades que por disposicin legal le correspondan:
consumidores;
III. LA DEMANDA
En un extenso escrito, el actor manifiesta que la disposicin acusada viola los artculos
29, 228 y 230 de la Constitucin, pues le atribuye a la Superintendencia de Industria y
Comercio funciones jurisdiccionales en materia de proteccin al consumidor, en virtud del
artculo 116 de la Carta. Para el demandante, la atribucin de funciones jurisdiccionales
a una autoridad administrativa que ejerce funciones de control, inspeccin, supervisin e
instruccin, viola los principios de imparcialidad e independencia de la funcin judicial.
144
Resalta entonces que la funcin judicial es exclusiva del Estado, emana de la Constitucin
y de la ley, es de carcter permanente y definitiva, y debe ser ejercida por un ente
independiente e imparcial.
El demandante enumera entonces todas las funciones de la Superintendencia en materia
de proteccin al consumidor e ilustra la organizacin de la Superintendencia a fin de
sustentar sus cargos. En un grfico muestra que la entidad se encuentra dividida en tres
delegaturas: para la promocin de la competencia, para la proteccin de la propiedad
intelectual y para la proteccin del consumidor. El actor concluye entonces que las labores
de inspeccin, vigilancia, control e instruccin de la Superintendencia de Industria y
Comercio comprometen su criterio de imparcialidad para juzgar los asuntos de los que trata
el artculo acusado, pues la entidad puede haber conocido algunos asuntos en ejercicio
de sus funciones administrativas, y luego tendr que conocer en virtud de sus funciones
jurisdiccionales. De otro lado, el demandante considera que el criterio de independencia
tambin se ve afectado pues el funcionario administrativo est supeditado a los derroteros
establecidos por el Superintendente o por l mismo, quienes han tenido injerencia previa
en el desarrollo de las funciones de control, inspeccin, vigilancia e instruccin.
Para sustentar la necesidad de que la independencia e imparcialidad sean garantizadas, el
actor acude a varias decisiones de esta Corte, entre las cuales, la sentencia C-1641 de 2000
que declar la inconstitucionalidad de las facultades jurisdiccionales de la Superintendencia
Bancaria otorgadas por la Ley 446. El demandante considera que la tesis esgrimida por esta
sentencia es aplicable a este caso, pues quien ejecuta lo dispuesto en la norma acusada se
encarga de dar instrucciones sobre lo que resolver posteriormente con carcter judicial.
Seala entonces que estos casos son distintos al de entidades como la Superintendencia
de Servicios Pblicos, pues sta conoce asuntos regulados por autoridades distintas y
autnomas como la Comisin de Regulacin de Telecomunicaciones.
As, el actor seala que en la Superintendencia de Industria y Comercio se centran dos
actividades: la de polica administrativa y la de juez. Adems las relaciones de dependencia
dentro de la entidad impiden el desarrollo del principio de imparcialidad e independencia.
Esto se deduce de las funciones que el Decreto 2153 de 1992 le atribuy al Superintendente:
la administracin del personal -incluyendo los superintendentes delegados- y la posibilidad
de disponer de los asuntos a ellos atribuidos. As, el Superintendente delegado para la
proteccin al consumidor depende funcionalmente de lo que resuelva el Superintendente
de Industria y Comercio para el ejercicio de sus funciones y por tanto el delegado no
es autnomo en sus determinaciones. Y aunque se pensara que ello tiene solucin si
quien conociera de estos asuntos jurisdiccionales fuese el Superintendente de Industria
y Comercio, es claro que si ello pasa quedarn en un solo funcionario tanto la funcin
jurisdiccional como las labores de control, vigilancia, inspeccin e instruccin.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervencin de la Superintendencia de Industria y Comercio
El ciudadano Ramn Francisco Crdenas Ramrez, como representante de la Superintendencia
de Industria y Comercio, interviene a fin de solicitar que se declare exequible la norma
acusada. El ciudadano comienza por resear los fundamentos generales de la proteccin
al consumidor, y llama la atencin sobre la necesidad de partir de vulnerabilidad e
indefensin del consumidor en el mercado. Luego seala que las facultades administrativas
de la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de proteccin del consumidor
cuentan con respaldo constitucional. Explica igualmente que, en virtud de los preceptos
de la Carta, fue expedido el decreto 2153 de 1992 que defini la estructura orgnica y
145
funcional de esta Superintendencia, y le otorg la facultad de velar por la observancia
de las disposiciones sobre proteccin al consumidor y dar trmite administrativo a las
reclamaciones que se presenten, e imponer las sanciones pertinentes.
As, seala el interviniente, la Superintendencia de Industria y Comercio est obligada
a garantizar los derechos colectivos de los consumidores en el mercado a travs de
procedimientos y trmites administrativos que observen el debido proceso. Esta facultad
es el desarrollo de la potestad administrativa y las resoluciones a travs de las cuales se
deciden estos asuntos se traducen en manifestaciones del ejercicio del poder de polica.
Procede entonces el interviniente a describir algunas consideraciones generales en
relacin con la potestad sancionatoria de la administracin para reforzar su argumento
sobre la competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio para imponer
sanciones administrativas ante la vulneracin de los derechos de los consumidores. En
cuanto a las facultades jurisdiccionales de la Superintendencia, el ciudadano considera
que la ley 446 ha eliminado las trabas anteriores que se presentaban por ser indispensable
la intervencin judicial en los asuntos de proteccin al consumidor. Segn su parecer,
la agilidad es ahora patente, en especial en la aplicacin de las normas relativas a la
efectividad de las garantas.
Seala el interviniente que sta fue la voluntad del legislador, pues segn los antecedentes
de la Ley 446, se buscaba una justicia eficiente, efectiva, gil e imparcial para lo cual resulta
provechoso que las labores de proteccin de entidades como la Superintendencia citada,
que antes tardaban por la necesidad de pronunciamientos judiciales para su desarrollo,
ahora sean resueltas por ellas mismas dentro de los lmites constitucionales pertinentes.
Esas funciones jurisdiccionales fueron atribuidas en virtud del conocimiento especializado
de algunas entidades para que los ciudadanos encuentren respuestas efectivas a sus
demandas de justicia. La posibilidad de que autoridades administrativas ejerzan funciones
judiciales ha sido avalada por la Corte Constitucional cuando en la sentencia C-592 de 1992
consider ajustado a la Constitucin el artculo 32 del Decreto 2651 de 1991 segn el cual
el Superintendente de Sociedades conocera los procesos de concordado obligatorio. As,
cuando la norma demandada establece que la Superintendencia de Industria y Comercio
tiene facultades jurisdiccionales a prevencin, es claro que puede el particular acudir a un
juez o a la Superintendencia.
En cuanto a los cargos en particular, seala el interviniente que no es de recibo la cita
jurisprudencial de la sentencia C-1641 de 2000, pues las diferencias entre las funciones y
atribuciones de la Superintendencia Bancaria -all estudiada- y la de Industria y Comercio
no requieren mayor consideracin y por tanto no son comparables las situaciones.
En cuanto a la presunta violacin del derecho al debido proceso, el ciudadano dice que
no existe relacin jerrquica o funcional entre el Superintendente de Industria y Comercio
y el Superintendente Delegado para la Proteccin al Consumidor pues, de acuerdo con
la ley 489 de 1998, la orientacin, control y evaluacin general de las actividades de los
organismos y entidades administrativas corresponde al Presidente de la Repblica, pues el
Superintendente de Industria y Comercio slo ejerce sobre los superintendentes delegados
un control de tutela, el cual es un control meramente administrativo cuyo alcance ha
sido explicado por la Corte en la sentencia C-727 de 2000. Adems, segn las normas
vigentes, el Superintendente no puede revisar las decisiones de los Delegados, pues es una
facultad que la ley no le ha atribuido. Segn el artculo 4 del Decreto 2153 de 1992, el
Superintendente de Industria y Comercio debe dirigir la Superintendencia conjuntamente
con los Superintendentes delegados. As, la relacin de superioridad entre stos slo se
materializa en la formulacin de polticas y directrices.
146
Anota el interviniente que los principios de imparcialidad y transparencia son garantizados,
y considera que la demanda parte del desconocimiento del principio de buena fe, pues
hasta la fecha no se ha demostrado que las labores de la Superintendencia en materia
de proteccin al consumidor se hayan llevado a cabo por fuera del mandato legal y en
detrimento de los mencionados principios. Agrega que an cuando eso llegara a suceder,
los ciudadanos cuentan con la accin de tutela en caso de violacin a sus derechos
fundamentales, adems de las investigaciones disciplinarias a que haya lugar.
El ciudadano argumenta que no existe tampoco violacin del principio de imparcialidad,
pues no existe prohibicin para que autoridades administrativas ejerzan algunas funciones
jurisdiccionales, y adems, la funcin instructiva que desarrolla la Superintendencia le fue
asignada por el ordenamiento jurdico, y por tanto acta conforme a derecho.
Finalmente el representante de la Superintendencia de Industria y Comercio llama la
atencin sobre las finalidades perseguidas por la ley 446, esencialmente en lo relativo a
la necesidad de agilizar y aminorar los costos de procesos que as lo requieren, pues los
trmites de proteccin al consumidor son de cuantas menores y los beneficios de una
decisin favorable no compensaran los costos y la duracin del proceso. De tal forma,
el ciudadano considera que no es dable eliminar la utilidad social del instrumento. Para
sustentar esta afirmacin, el ciudadano se refiere al bajo nmero de casos referentes a
proteccin al consumidor y competencia desleal que manejaba la justicia ordinaria,
en contraste con el alto volumen de casos manejados por la Superintendencia, lo que
evidencia el incremento del acceso a la administracin de justicia.
El ciudadano present un escrito posterior (fls. 122y ss) en donde bsicamente se limit a
reiterar los argumentos esgrimidos en la intervencin aqu reseada.
2. Intervenciones ciudadanas
El ciudadano Jorge Jaeckel interviene con el fin de coadyuvar la demanda pues considera
que el artculo 145 de la Ley 446 de 1998 viola los art culos 13, 29, 31, 158, 169, 228 y
229 de la Constitucin. Para el interviniente la norma acusada viola el derecho al debido
proceso y a la imparcialidad e independencia judiciales pues, como ya lo ha establecido
la Corte Constitucional, si una entidad en ejercicio de funciones administrativas ejerce
funciones de control, vigilancia e inspeccin y dicta instrucciones a las instituciones sujetas
a control no es competente para ejercer funciones jurisdiccionales en las materias en las
que ejerce las funciones administrativas citadas, pues ello compromete la imparcialidad
y la independencia que deben tener quienes ejercen funciones jurisdiccionales. El
interviniente explica que, en virtud de los Decretos 3466 de 1982 y 2153 de 1992, la
Superintendencia de Industria y Comercio ejerce funciones de control, vigilancia e
inspeccin y dicta instrucciones a las instituciones sujetas a control sobre la manera como
se debe asegurar el cumplimiento de ciertas actividades, fija criterios tcnicos y jurdicos,
practica inspecciones y establece los parmetros para asegurar el cumplimiento de las
normas sobre derechos del consumidor, y por tanto, concluye que dicha superintendencia
no puede ser competente para ejercer funciones jurisdiccionales en esas materias, ya que
no cuenta con imparcialidad ni independencia.
Considera el ciudadano que el contenido de esta norma es similar al del artculo 51 de la Ley
510 de 1999 que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-
1641 de 2000, bajo consideraciones similares a los cargos planteados en esta demanda.
De otro lado, el interviniente anota que la norma acusada viola el derecho a la igualdad,
porque establece circunstancias dismiles y desproporcionadas frente a los casos en los que
el sujeto pasivo de la accin es demandado ante la jurisdiccin ordinaria. As, cuando el
147
proceso para establecer si una conducta es constitutiva de infraccin a los derechos del
consumidor se tramita ante los jueces civiles, la declaratoria de ilegalidad de la conducta
genera para el sujeto pasivo de la accin las declaratorias previstas por los artculos 29 y
36 del Decreto 3466 de 1982. Pero si la declaratoria de ilegalidad de la conducta es hecha
por la Superintendencia de Industria y Comercio, aparte de los efectos mencionados para el
sujeto pasivo, se genera una sancin pecuniaria hasta de 150 salarios mnimos mensuales
derivada de las normas que permiten al Superintendente de Industria y Comercio, en el
ejercicio de la funcin administrativa, imponer sanciones pecuniarias.
Finalmente, el ciudadano considera que el artculo 145 de la Ley 446 de 1998 infringe los
derechos al debido proceso y a la imparcialidad e independencia judiciales, pues cuando
dicha entidad ejerce, por intermedio de la misma dependencia, funciones jurisdiccionales
respecto de procesos en los que simultneamente ejerce funciones administrativas, deber
ser aplicada la doctrina de la sentencia C-649 de 2001, es decir, de no declararse la
inconstitucionalidad de la norma, debe ser declarada su constitucionalidad condicionada
tal como se hizo en el precedente citado.
El ciudadano Andrs Trujillo Maza tambin interviene a fin de coadyuvar la demanda. El
ciudadano hace un recuento normativo a fin de mostrar que tanto el Superintendente de
Industria y Comercio como sus delegados cumplen funciones de instruccin y funciones
jurisdiccionales sobre los mismos asuntos y por tanto es imposible que exista imparcialidad,
pues el inters de los funcionarios al fallar ser que se acoja la instruccin brindada
anteriormente por ellos mismos. Resalta adems las relaciones de dependencia en la
Superintendencia de Industria y Comercio, dada la jerarqua funcional en su estructura,
lo cual impide la independencia e imparcialidad propias de la funcin jurisdiccional.
Por lo anterior, el interviniente considera que la norma acusada viola el derecho al
debido proceso y enuncia las facultades de instruir sobre ciertas materias y las facultades
jurisdiccionales que poseen los superintendentes para demostrar la violacin del derecho
al debido proceso. Con similares razones argumenta la violacin de los artculos 228 y
230 de la Constitucin. Concluye entonces el ciudadano que la Corte Constitucional debe
seguir la tesis que ha sostenido en las sentencias C-1641 de 2000 y C-649 de 2001, en el
entendido de que una superintendencia no puede ejercer funciones jurisdiccionales, en
tanto despliegue atribuciones de inspeccin, control y vigilancia sobre idnticas materias.
Por tanto, para el interviniente, este Tribunal debe declarar inexequible el artculo 145 de
la ley 446 de 1998.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIN
El Procurador General de la Nacin, en concepto No. 2961, recibido el 02 de agosto de
2002, interviene en este proceso para solicitar que la Corte declare la exequibilidad del
artculo 145 de la ley 446 de 1998. Considera la Vista Fiscal que la transferencia excepcional
de competencia para administrar justicia que la Constitucin permite, est determinada por
los principios que rigen la administracin de justicia y su existencia. Especficamente en
el caso de las Superintendencias, tiene razn de ser en la colaboracin entre las distintas
ramas del poder pblico (sentencias C-592 de 1992 y C-384 de 2000).
Seala el Ministerio Pblico que la proteccin al consumidor es un derecho colectivo
y de inters general, que permite la intervencin estatal a fin de proteger al consumidor
como parte indefensa en la relacin. Por eso la Superintendencia de Industria y Comercio
tiene una funcin administrativa de inspeccin, control y vigilancia que est ntimamente
ligada al ejercicio de la potestad sancionatoria del Estado. As, encuentra el despacho del
Procurador que la norma demandada establece mecanismos de proteccin al consumidor y
por tanto la Superintendencia de Industria y Comercio puede, en ejercicio de sus funciones
148
administrativas, llevar a cabo un procedimiento de esa misma naturaleza con el fin de
producir una decisin que comporte la imposicin de una sancin, es decir, el ejercicio
pleno de la potestad sancionatoria del Estado. Por tanto, el procedimiento y el acto
administrativo correspondientes se derivaran del ejercicio de funciones administrativas y
esta clase de actos podran ser impugnados ante los entes judiciales.
Pero resalta el Ministerio Pblico que en este caso la Superintendencia de Industria
y Comercio conocer a prevencin de los asuntos contemplados en la norma, lo que
significa que estas funciones estn asignadas tambin a otros rganos, los jueces. As, el
ente que haya iniciado primero la investigacin deber mantenerla, y la norma acusada
participa entonces de las dos connotaciones: es administrativa y es judicial las cuales no
son incompatibles segn la sentencia C-649 de 2001. Adems, la Vista Fiscal considera
que la posibilidad de optar entre los jueces o la Superintendencia, y la agilidad con que
sta ltima resuelve este tipo de procesos que involucran derechos de los consumidores,
reafirma el principio de la pronta y eficiente administracin de justicia consagrados en los
artculos 228 y 229 de la Constitucin.
El Ministerio Pblico considera que las decisiones que adopte la Superintendencia de
Industria y Comercio se harn en el marco del procedimiento administrativo sealado para
el efecto y harn trnsito a cosa juzgada, y la segunda instancia, de no estar garantizada,
se tramitar ante el funcionario judicial competente, tal como lo seal la Corte en la
sentencia C-415 de 2002. No comparte entonces la Procuradura el argumento segn el
cual la norma demandada desconoce el debido proceso, la imparcialidad e independencia,
pues justamente por su labor de vigilancia y control el legislador opt por asignarle, a
prevencin, una funcin que ejercen los jueces.
En conclusin, la Procuradura solicita que la Corte Constitucional declare la exequibilidad
de la norma demandada bajo el entendido de que el mismo funcionario de la
Superintendencia de Industria y Comercio que conoci el caso en ejercicio de las labores
de inspeccin, control y vigilancia puede aplicar los correctivos sealados en ella, previo
agotamiento del proceso administrativo, y la decisin har trnsito a cosa juzgada y ser
apelable ante la jurisdiccin cuando la segunda instancia no est garantizada en la misma
Superintendencia.
Competencia
1.- La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud
del artculo 241-4 de la Carta, ya que la disposicin acusada hace parte de una ley de la
repblica.
Problema Jurdico
2.- El actor cuestiona la norma acusada pues considera que desconoce el debido proceso y
el principio de imparcialidad judicial. Segn su parecer, no es legtimo que la ley atribuya
funciones judiciales a la Superintendencia de Industria y Comercio, ya que esa entidad
tiene a su cargo poderes de control, supervisin e inspeccin en materia de proteccin al
consumidor.
Algunos intervinientes coadyuvan la demanda mientras que la Superintendencia de Industria
y Comercio y el Ministerio Pblico consideran que la propia Carta autoriza conferir este
tipo de facultades a una entidad administrativa, como la Superintendencia.
Como vemos, el problema jurdico que plantea esta demanda es entonces si la norma
acusada, al atribuir funciones judiciales a la Superintendencia de Industria y Comercio en
149
materia de proteccin al consumidor, viola o no los principios que gobiernan el ejercicio
de funciones judiciales por autoridades administrativas.
3.- Para resolver ese interrogante, la Corte comenzar por determinar la naturaleza de
las funciones que la norma acusada confiere a la Superintendencia, pues algunos
intervinientes -como el Ministerio Pblico- sugieren que ellas son administrativas, mientras
que el actor y otros intervinientes parten del supuesto de que ellas son jurisdiccionales.
Como es obvio, dependiendo de la naturaleza de estas funciones, ser adelantado el
estudio de constitucionalidad. Si la Corte concluye que dichas atribuciones son judiciales,
como lo indica el actor, entonces esta Corporacin recordar brevemente los principios
constitucionales que regulan el ejercicio de facultades jurisdiccionales por parte de
autoridades administrativas, para luego examinar si la disposicin acusada se ajusta o no
a esos requerimientos normativos, y en especial a la exigencia de que cualquier entidad
habilitada por la ley para ejercer funciones judiciales debe gozar de independencia e
imparcialidad.
Naturaleza de las funciones de la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de
proteccin al consumidor
4.- Comienza la Corte por recordar que, segn el artculo 116 de la Carta, las facultades
judiciales en cabeza de entidades administrativas son excepcionales. Por ello, la interpretacin
del alcance de las facultades judiciales radicadas en autoridades administrativas debe ser
siempre restrictiva, pues de lo contrario se corre el riesgo de convertir la excepcin en
regla. En tales circunstancias, y tal y como esta Corporacin lo ha sealado
1
, a menos que
el legislador haya establecido expresamente con precisin y especificidad que las funciones
ejercidas por una autoridad administrativa son jurisdiccionales, el intrprete deber asumir
que son funciones administrativas. Procede pues esta Corte a analizar si el Legislador
especific con suficiente claridad que las atribuciones conferidas a la Superintendencia de
Industria y Comercio por la disposicin acusada son judiciales.
5- En principio podra argumentarse que las funciones conferidas por el artculo acusado son
administrativas pues la Ley 446 de 1998 no seala expresamente que dichas atribuciones
sean judiciales. Adems, este artculo hace parte del ttulo IV de la Parte IV de la ley,
y por ello no se encuentra en el ttulo I de esa misma Parte IV, que es el que se refiere
explcitamente al ejercicio de funciones judiciales por las superintendencias.
A pesar de lo anterior, la Corte coincide con el actor y los intervinientes, en que las
funciones conferidas a la Superintendencia de Industria y Comercio por la norma
acusada son judiciales, por una razn elemental y es la siguiente. El artculo demandado
establece que la Superintendencia de Industria y Comercio ejercer, a prevencin varias
atribuciones en materia de proteccin al consumidor. Si existe competencia a prevencin
para conocer de ciertos casos en esa materia, es claro que se trata de la misma funcin de
ndole jurisdiccional, que ejercen los jueces de la repblica. Adems, el artculo 147 de la
ley 446 de 1998 dispone, en su inciso 3, que los actos dictados por la Superintendencia
en ejercicio de esas funciones a prevencin harn trnsito a cosa juzgada. Por su parte,
el artculo 148
2
, tercer inciso, establece que los actos dictados por las Superintendencias
en ejercicio de sus facultades jurisdiccionales no tendrn accin o recurso alguno ante las
autoridades judiciales, pero que la decisin por la cual se declaren incompetentes y el fallo
definitivo, sern apelables ante las mismas.
1
Sentencia C-649 de 2001, Fundamento 4.3.
2
Ver al respecto, sentencias C-1641 de 2000 y C-415 de 2002.
150
Por todo lo anterior, la Corte concluye que las atribuciones conferidas en materia de
proteccin al consumidor a la Superintendencia de Industria y Comercio son de naturaleza
jurisdiccional. Entra pues esta Corporacin a examinar si dichas atribuciones judiciales
respetan o no los principios constitucionales que rigen el ejercicio de funcionas judiciales
por autoridades administrativas.
Funciones judiciales por autoridades administrativas, y en especial por superintendencias.
6.- Como ya lo ha anotado esta Corte, el ejercicio de funciones jurisdiccionales por
autoridades no judiciales representa una excepcin al reparto general de funciones entre
las ramas del poder. Ello explica que su alcance sea restrictivo ya que nicamente pueden
administrar justicia aquellas autoridades administrativas determinadas expresamente por la
ley, que tambin debe indicar las materias precisas respecto de las cuales ello es posible
3
.
Sin embargo, esta Corte ha precisado que ese carcter excepcional no significa que a las
autoridades administrativas no se les puedan atribuir funciones jurisdiccionales permanentes,
pues lo excepcional no es aquello que no reviste el carcter de permanente sino aquello
que constituye una excepcin de la regla general. De otro lado, la Constitucin seala
campos en donde no es posible conferir atribuciones jurisdiccionales a las autoridades
administrativas, por ejemplo la instruccin de sumarios y el juzgamiento de delitos. Por
consiguiente, la Carta establece dos primeras exigencias para el ejercicio de funciones
judiciales por autoridades administrativas: (i) stas deben estar claramente delimitadas
en la ley y (ii) no pueden recaer en ciertos mbitos, como la investigacin de delitos.
Con base en esos criterios, que delimitan las posibilidades que tiene la ley para asignar
funciones judiciales a las autoridades administrativas, esta Corte ya ha admitido que las
superintendencias desarrollen determinadas funciones judiciales.
4

7.- Un primer acercamiento parece llevar a la conclusin que la norma acusada se ajusta
a la jurisprudencia de esta Corporacin. As, no slo explcitamente esta disposicin
confiere funciones judiciales a una superintendencia, a las cuales la Carta les reconoce la
posibilidad de ejercer esas atribuciones. Adems, esas funciones no recaen en ninguna de
las reas prohibidas por la Carta para que las autoridades administrativas ejerzan funciones
judiciales, por cuanto no se trata de que esas entidades instruyan sumarios o juzguen delitos.
Finalmente, la Corte observa que la norma acusada establece con claridad las atribuciones
judiciales que la Superintendencia de Industria y Comercio puede ejercer a prevencin
en materia de proteccin al consumidor, pues indica que esa entidad puede (i) Ordenar el
cese y la difusin correctiva, a costa del anunciante, en condiciones idnticas, cuando un
mensaje publicitario contenga informacin engaosa o que no se adecue a las exigencias
3
Sentencia C-212 de 1994. MP Jos Gregorio Hernndez Galindo.
4
As, la sentencia C-592 de 1992 declar la constitucionalidad del artculo 32 del Decreto 2651 de 1991,
que establece que los jueces que estn conociendo de las objeciones presentadas en los concordatos
preventivos obligatorios iniciados con anterioridad a la vigencia del Decreto 350 de 1989, remitirn
el expediente que contiene de la actuacin al Superintendente de Sociedades, a efecto de que ste
resuelva tales objeciones. Consider esta Corporacin que ello encuadra en la tendencia legislativa de
los ltimos aos, cuyo propsito es promover la colaboracin entre los poderes y la unidad funcional
del Estado. Igualmente, la sentencia C-384 de 2000, declar la constitucionalidad del inciso tercero del
artculo 52 de la Ley 510 de 1999, segn el cual, los actos dictados por las Superintendencias en uso
de sus facultades jurisdiccionales no tendrn accin o recurso alguno ante las autoridades judiciales
pero, la decisin por la cual las entidades se declaren incompetentes y la del fallo definitivo, sern
apelables ante las mismas. La Corte consider que esa atribucin de funciones jurisdiccionales a las
superintendencias se ajustaba a los requerimientos que establece el artculo 116 de la Carta sobre esta
materia.
151
previstas en las normas de proteccin del consumidor;(ii) Ordenar la efectividad de las
garantas de bienes y servicios establecidas en las normas de proteccin del consumidor, o
las contractuales si ellas resultan ms amplias; (iii) Emitir las rdenes necesarias para que se
suspenda en forma inmediata y de manera preventiva la produccin, la comercializacin
de bienes y/o el servicio por un trmino de treinta (30) das, prorrogables hasta por un
trmino igual, mientras se surte la investigacin correspondiente, cuando se tengan
indicios graves de que el producto y/o servicio atenta contra la vida o la seguridad de
los consumidores; y (iv) asumir, cuando las necesidades pblicas as lo aconsejen, las
investigaciones a los proveedores u organizaciones de consumidores por violacin de
cualquiera de las disposiciones legales sobre proteccin del consumidor e imponer las
sanciones que corresponda. En ese orden de ideas, la ley es clara al precisar las materias
especficas sobre las cuales puede la Superintendencia de Industria y Comercio ejercer sus
atribuciones judiciales.
8.- Sin embargo, el demandante considera que, debido a las tareas de control que cumple
esa entidad, no se le pueden conferir funciones judiciales, por cuanto ella se convertira en
juez y parte en esas controversias, con lo cual se viola el debido proceso y se desconocen
los principios de imparcialidad e independencia que gobiernan el ejercicio de la
funcin judicial. Este ataque constitucional, remite entonces otro interrogante: goza la
Superintendencia de Industria y Comercio de la imparcialidad y la independencia exigibles
de cualquier juez para conocer de los asuntos asignados por la ley que contiene la norma
acusada? Entra pues la Corte a examinar este asunto.
Los requisitos de imparcialidad e independencia de los funcionarios administrativos que ejercen
funciones jurisdiccionales.
9.- Una interpretacin constitucional sistemtica del artculo 116 de la Constitucin,
que permite que algunas autoridades administrativas ejerzan funciones judiciales, lleva
a la conclusin de que para que un funcionario administrativo pueda ejercer funciones
jurisdiccionales debe contar con ciertos atributos que son exigidos a los jueces en general:
el haber sido asignado por la ley para conocer de asuntos delimitados por ella misma con
anterioridad a los hechos que deba conocer, y contar con independencia e imparcialidad.
En efecto, la Carta es clara en sealar que las decisiones de la justicia son independientes
(CP art. 228), y las normas internacionales de derechos humanos, conforme a las cuales se
deben interpretar los derechos constitucionales (CP art. 93), indican que toda persona tiene
derecho a ser oda, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, para la
determinacin de sus derechos y obligaciones (art. 8.1 Convencin Interamericana y art.
14-1 del Pacto de Derechos Civiles y Polticos).
En tales condiciones, es necesario armonizar la posibilidad que confiere el artculo 116 de
la Carta de otorgar funciones judiciales a las autoridades administrativas con los requisitos
de imparcialidad, predeterminacin e independencia que deben tener quienes ejercen
funciones jurisdiccionales
5
. De ello se concluye que las autoridades administrativas pueden
tener atribuciones judiciales otorgadas por la ley, siempre y cuando los funcionarios que
ejercen concretamente esas competencias se encuentren previamente determinados en la ley
y gocen de la independencia e imparcialidad propias de quien ejercita una funcin judicial.
10.- La anterior doctrina no implica que el ejercicio simultneo de funciones administrativas
y judiciales por parte de las Superintendencias sea incompatible. La simultaneidad es
5
Ver al respecto, las sentencias C-1641 de 2000, fundamentos 18 y 19, C-649 de 2001 y C-415 de
2002.
152
admisible si no son lesionados los derechos de los sujetos procesales ni se compromete la
imparcialidad del funcionario que est administrando justicia. As, la sentencia C-1641 de
2000 estableci que bien puede la ley atribuir funciones judiciales a las Superintendencias,
tal y como lo hacen las disposiciones acusadas. Con todo, en algunos casos el ejercicio
de esas competencias judiciales por esas entidades es susceptible de desconocer el debido
proceso, pues si el funcionario que debe decidir judicialmente un asunto en esa entidad
se encuentra sometido a instrucciones al respecto por sus superiores, o tuvo que ver
previamente con la materia sujeta a controversia, es obvio que no rene la independencia
y la imparcialidad que tiene que tener toda persona que ejerza una funcin jurisdiccional
en un Estado de derecho (CP art. 228).
6

Recapitulando, la Corte ha constatado hasta este punto que la norma acusada ha cumplido
algunos de los requisitos exigidos por la Constitucin para que autoridades administrativas
como la Superintendencia de Industria y Comercio puedan ejercer funciones administrativas.
As, las facultades judiciales fueron conferidas por la Ley, que estableci especficamente las
materias sobre las que puede pronunciarse, las cuales no incluyen ninguna de las proscritas
por la Carta -instruccin de sumarios o juzgamiento de delitos-. Se han cumplido entonces
los requerimientos de un juez natural, cuyas facultades y funciones estn determinadas por
la ley dentro del marco permitido por la Constitucin. Pasa ahora la Corte a estudiar si se
cumplen los requisitos restantes: la independencia e imparcialidad de los funcionarios.
11.- El demandante considera que en virtud de las funciones de la Superintendencia de
Industria y Comercio, su criterio se ve comprometido al momento de conocer los asuntos
que la norma demandada le permite asumir a prevencin. Para determinar si en realidad la
imparcialidad de esta entidad se ve afectada de tal modo que no pueda asumir las funciones
judiciales en materia de proteccin al consumidor que le otorga la norma acusada, entra
la Corte a estudiar las funciones administrativas de la Superintendencia de Industria y
Comercio en este campo.
De acuerdo con el artculo 2 del Decreto 2153 de 1992 Por el cual se reestructura la
Superintendencia de Industria y Comercio y se dictan otras disposiciones, entre las
funciones de esta entidad se encuentran las siguientes:
()4. Velar por la observancia de las disposiciones sobre proteccin al consumidor a que se reere
este decreto y dar trmite a las reclamaciones o quejas que se presenten, cuya competencia no haya
sido asignada a otra autoridad, con el n de establecer las responsabilidades administrativas del caso
u ordenar las medidas que resulten pertinentes;
de las instrucciones impartidas por la Superintendencia;
()
20. Asesorar al Gobierno Nacional y participar en la formulacin de las polticas en todas aquellas
materias que tengan que ver con la proteccin al consumidor, la promocin de la competencia y la
propiedad industrial y en las dems reas propias de sus funciones;
21. Instruir a sus destinatarios sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones en las materias
a que hace referencia el numeral anterior, jar los criterios que faciliten su cumplimiento y sealar los
procedimientos para su cabal aplicacin;
6
En el mismo sentido se pronunci la Corte en la sentencia C-1143 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Daz.
153
22. Asumir, cuando las necesidades pblicas as lo aconsejen, el conocimiento exclusivo de las
investigaciones e imponer las sanciones por violacin de las normas sobre control y vigilancia de
precios ().
12- Esta breve referencia de algunas de las funciones de vigilancia y control de la
Superintendencia de Industria y Comercio muestra que algunas de ellas son muy prximas
a aquellos campos en donde, conforme a la disposicin acusada, esa misma entidad ejerce
atribuciones judiciales. Por ejemplo, segn los numerales 4 y 5 del Decreto 2153 de 1992,
a esa superintendencia corresponde no slo genricamente velar por la observancia de las
disposiciones sobre proteccin al consumidor y dar trmite a las reclamaciones o quejas que
se presenten en este campo, sino adems imponer las sanciones que sean pertinentes por
violacin de las normas sobre proteccin al consumidor, as como por la inobservancia de
las instrucciones impartidas por la Superintendencia. Esto significa que esa entidad sanciona
administrativamente por violacin de los derechos del consumidor e igualmente imparte
instrucciones en la materia. Por su parte, la norma acusada confiere competencias judiciales
en campos semejantes pues el numeral d) seala que es atribucin de esa entidad asumir,
cuando las necesidades pblicas as lo aconsejen, las investigaciones a los proveedores u
organizaciones de consumidores por violacin de cualquiera de las disposiciones legales
sobre proteccin del consumidor e imponer las sanciones que corresponda.
Ahora bien, el actor y algunos intervinientes aciertan en sealar que si una misma autoridad
ejerce sus funciones jurisdiccionales respecto de una entidad o sobre un asunto relacionado
con una funcin administrativa previa de vigilancia y control, su imparcialidad estara
comprometida. Esta situacin sera contraria a las garantas propias del debido proceso,
y por ello la sentencia C-1641 de 2000, MP Alejandro Martnez Caballero, declar la
inexequibilidad del artculo 146 de la Ley 446 de 1998, tal y como haba sido modificado
por el artculo 51 de la Ley 510 de 1999, y que confera atribuciones judiciales a la
Superintendencia Bancaria en ciertas materias. Dijo entonces esta Corte en los fundamentos
23 y 24 de esa sentencia:
Considera la Corte que la funcin de inspeccin, control y vigilancia permite a las superintendencias
dar instrucciones que comprometen un criterio de imparcialidad para juzgar posteriormente los asuntos
previstos en el artculo 51 de la ley 510 de 1999 porque, como bien lo seala el demandante, su
actuacin estar sujeta a esos pronunciamientos anteriores, lo cual sin duda vulnera los artculos 228
y 229 de la Constitucin, en consonancia con el artculo 29 dem.
Como es funcin de la superintendencia bancaria velar porque las entidades sujetas a control absuelvan
las inquietudes de los clientes, y para tal efecto pueden adoptar las regulaciones del caso, tambin
es contrario al criterio de imparcialidad que luego sta decida judicialmente sobre las controversias
derivadas de una respuesta desfavorable o la negativa a ella, tal y como lo seala el pargrafo primero
del artculo 52 de la ley 510 de 1999, norma que tambin deber ser declarada inexequible.
13- El anlisis precedente sugiere que la disposicin acusada, o al menos algunos de
sus apartes, deberan ser retirados del ordenamiento, en la medida en que confieren a la
Superintendencia de Industria y Comercio atribuciones judiciales en campos en donde esa
entidad tambin despliega labores de vigilancia y control. Sin embargo, en desarrollo del
principio de conservacin del derecho, segn el cual, siempre debe el juez constitucional
intentar preservar la labor del Legislador, la Corte se pregunta si es posible interpretar esas
atribuciones judiciales, de tal manera que stas puedan ajustarse al marco constitucional
del ejercicio de funciones judiciales por las autoridades administrativas.
14- Para responder a ese interrogante, la Corte considera necesario recordar que existen
otros dos precedentes relevantes en esta materia, a saber, las sentencias C-1143 de 2000
154
y C-649 de 2001, que estudiaron tambin la constitucionalidad del ejercicio de funciones
judiciales por las superintendencias. La primera de ellas concluy que la facultad que
confiere el artculo 146 de la Ley 222 de 1.995 a la Superintendencia de Sociedades, para
incoar la accin revocatoria concursal, no lesiona la independencia e imparcialidad que
deben caracterizar el ejercicio de la funcin jurisdiccional. Y esa sentencia lleg a esa
conclusin, a pesar de que el ejercicio de esa accin judicial se encuentra ligado a las
labores de vigilancia y control de esa superintendencia, por cuanto esas distintas tareas
eran separables y no se confundan. Dijo entonces la Corte:
La facultad que la norma asigna a la Superintendencia se deriva de sus funciones de inspeccin,
vigilancia y control, en la medida en que en ejercicio de tales atribuciones, la entidad puede reunir
elementos de juicio para concluir que, en el contexto de la crisis empresarial, ciertos actos del deudor
resultan sospechosos, y deben ser objeto de una vericacin judicial. Como tal facultad habr de
desarrollarse, necesariamente, durante el trmite del concordato, puede dar pie para concluir, como
hace el actor, que la Superintendencia obra como juez y parte en dicho proceso; sin embargo, para
la Corte esa armacin carece de fundamento jurdico. Precisamente por tratarse de una funcin
administrativa, que coexiste con las funciones jurisdiccionales de la Superintendencia sin confundirse
con ellas, la norma solamente la legitim para interponer la accin revocatoria, mas no la le otorg
competencia para conocer de ella, ni para resolverla: por virtud de la misma disposicin impugnada, el
funcionario competente para ello es el juez civil del circuito o especializado de comercio del domicilio
del deudor. Se trata, as, de dos procedimientos independientes: uno es el trmite del concordato
como tal, que se realizar frente a la Superintendencia, y otro es el trmite de la accin revocatoria,
que se ventilar ante los jueces sealados por la norma, y en el cual la citada entidad juega el rol de
accionante.
En este sentido, no le asiste razn al demandante cuando considera que la independencia
e imparcialidad de la Superintendencia resultan lesionadas por ser sta juez y parte en el
mismo proceso, ya que el escenario en el cual la accin revocatoria se habr de resolver
escapa a su rbita de competencia, y en todo caso, la interposicin de dicha accin no la
realiza en su calidad de juez del concordato, sino como ente de inspeccin, vigilancia y
control
7
.
Por su parte, la sentencia C-649 de 2001 analiz si el ejercicio de atribuciones judiciales por
la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de competencia desleal violaba o
no los principios de imparcialidad e independencia propios de la funcin judicial, teniendo
en cuenta que esa entidad ejerca tambin funciones de vigilancia y control en ese campo.
Esa sentencia concluy que en ocasiones esa situacin podra afectar la independencia
e imparcialidad de la funcin judicial, y que por ello era necesario condicionar la
constitucionalidad de las normas que conferan esas atribuciones judiciales. Dijo entonces
esta Corte: aplicadas al caso presente, las anteriores reglas s plantean un claro problema
de constitucionalidad. Si la Superintendencia de Industria y Comercio ejerce sus funciones
jurisdiccionales respecto de una entidad o una situacin en relacin con la cual ya haba
ejercido, con anterioridad, sus funciones administrativas, resulta claro que su imparcialidad
estara comprometida ab initio, puesto que se buscara una decisin (definitiva) en relacin
con una situacin que ya haba generado un pronunciamiento anterior. Por lo tanto, tal
hiptesis sera lesiva de la garanta de imparcialidad que caracteriza a la administracin de
justicia, segn lo dese el Constituyente, lo cual configura uno de los elementos esenciales
del derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, habr de condicionarse la
constitucionalidad de las normas estudiadas en el siguiente sentido: no podr el mismo
funcionario o despacho de la Superintendencia de Industria y Comercio, ejercer funciones
7
Sentencia C-1143 de 2000, MP Carlos Gaviria Daz, Fundamento 5.
155
jurisdiccionales respecto de casos de competencia desleal, en los cuales ya se hubiera
pronunciado con anterioridad, con motivo del ejercicio de sus funciones administrativas
de inspeccin, vigilancia y control en la materia. Tales funciones deben ser desarrolladas
por funcionarios distintos, entre los cuales no medie relacin alguna de sujecin jerrquica
o funcional en lo que atae al asunto que se somete a su conocimiento.
15- Un anlisis de las anteriores tres sentencias permite precisar la doctrina constitucional
sobre el ejercicio de funciones judiciales por las superintendencias. As, esta Corte ha
exigido, en forma invariable, que los funcionarios administrativos que ejercen funciones
judiciales estn dotados de independencia e imparcialidad, doctrina que es reiterada en la
presente oportunidad. La diferencia en el sentido de las decisiones en los tres casos deriva de
la distinta relacin entre el ejercicio de las funciones judiciales por las superintendencias, y
el desarrollo de labores de inspeccin, vigilancia y control por esas mismas entidades. As,
si es posible distinguir con claridad el mbito de la funcin judicial de aquel desarrollado
en las labores de vigilancia y control, entonces la imparcialidad e independencia no se
ven comprometidas. Por ello, la sentencia C-1143 de 2000 declar la constitucionalidad
de la posibilidad de que la Superintendencia de Sociedades pudiera incoar la accin
revocatoria concursal. Por el contrario, si las funciones judiciales y de vigilancia y control
se encuentran tan ntimamente ligadas dentro de la superintendencia respectiva que resulta
imposible autonomizar la funcin judicial dentro de la entidad, entonces la decisin que se
impone es la declaracin de inexequibilidad de la atribucin de funciones judiciales a esa
superintendencia, tal y como lo hizo la Corte en la sentencia C-1641 de 2000 en relacin
con ciertas funciones judiciales de la Superintendencia Bancaria. Finalmente, si existen
interferencias entre las funciones judiciales y las labores de vigilancia y control, pero es
razonable suponer que la propia entidad puede ajustar su estructura y funcionamiento
para proteger la imparcialidad de la funcin judicial, entonces la decisin ms adecuada
es recurrir a una sentencia de constitucionalidad condicionada, tal y como lo hizo la
sentencia C-649 de 2001 en relacin con las atribuciones judiciales de la Superintendencia
de Industria y Comercio en materia de competencia desleal.
16- El estudio precedente lleva a la Corte a concluir que en este caso se presenta la tercera
hiptesis. As, como se explic, las funciones judiciales de la Superintendencia de Industria
y Comercio en materia de proteccin al consumidor se ven en ocasiones interferidas por las
labores de vigilancia y control que esa misma entidad desarrolla en esos campos, lo cual
afecta el principio de imparcialidad. Sin embargo, no existen razones para considerar que
es imposible que la estructura y funcionamiento de esa entidad no puedan ajustarse a fin
de garantizar la autonoma de esas atribuciones judiciales. No es pues necesario recurrir a
la solucin ms drstica de declarar la inexequibilidad de esas funciones judiciales de la
Superintendencia de Industria y Comercio en materia de proteccin al consumidor pues
basta condicionar su alcance, tal y como lo hizo la sentencia C-649 de 2001 en relacin
con las atribuciones judiciales de esa misma superintendencia en materia de competencia
desleal.
La Corte concluye entonces que la disposicin acusada es exequible, pero siempre y
cuando, por los procedimientos constitucionales previstos, la estructura y funcionamiento
de esa superintendencia sean ajustados para asegurar que no podr el mismo funcionario o
despacho de la Superintendencia de Industria y Comercio ejercer funciones jurisdiccionales
respecto de casos de proteccin al consumidor, en los cuales ya se hubiera pronunciado
con anterioridad, con motivo del ejercicio alguna de sus funciones administrativas, ya fuere
inspeccin, vigilancia o control en la materia. Tales tareas deben ser desarrolladas por
funcionarios distintos, que no tengan relacin alguna de sujecin jerrquica o funcional
156
frente a quienes dictaron o aplicaron pronunciamientos en materia de proteccin al
consumidor que se refieran directamente al asunto que se somete a su conocimiento.
Efectos del fallo en el tiempo y limitacin de la cosa juzgada.
17.- A fin de no generar desorden entre los procesos que se han llevado a cabo y aquellos
que se encuentran en trmite, la Corte anota que este fallo tiene efectos hacia el futuro.
Asimismo, el efecto de la cosa juzgada habr de limitarse, pues conforme a reiterada
jurisprudencia, no corresponde a la Corte estudiar oficiosamente la constitucionalidad
de las leyes ordinarias sino examinar las normas especficas que sean demandadas
por los ciudadanos (CP art. 241). Por ello, cuando existe una acusacin general, por
razones materiales o de procedimiento, contra un cuerpo normativo, pero no un ataque
individualizado contra cada una de las partes que lo integran, la va procedente es limitar el
alcance de la cosa juzgada constitucional, en caso de que la acusacin no prospere. En tales
eventos, debe la Corte declarar la constitucionalidad de la disposicin pero precisando que
la cosa juzgada es relativa, por cuanto slo opera por los cargos analizados en la sentencia
8
.
Por tal motivo, el artculo acusado ser declarado exequible, con el condicionamiento
explicado en el fundamento anterior de esta providencia, y nicamente en relacin con los
cargos formulados por el actor y estudiados por esta sentencia.
VII. DECISIN
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el artculo 145 de la Ley 446 de 1998, nicamente por los cargos
estudiados en esta providencia, y siempre y cuando se entienda que, de conformidad con
el fundamento 16 de esta sentencia, las funciones all atribuidas a la Superintendencia
de Industria y Comercio deben ejercerse por funcionarios que gocen de independencia e
imparcialidad.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT Presidente
JAIME ARAUJO RENTERA Magistrado
ALFREDO BELTRN SIERRA Magistrado
MANUEL JOS CEPEDA ESPINOSA Magistrado
JAIME CRDOBA TRIVIO Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado
LVARO TAFUR GALVIS Magistrado
CLARA INS VARGAS HERNNDEZ Magistrada
MARTHA VICTORIA SCHICA MNDEZ Secretaria General
8
Ver, entre otras, C-527/94, C-055/94, C-318 de 1995, C-126 de 1998 y C-130 de 2000
157
ACCIN DE TUTELA- Improcedente para controvertir decisin administrativa ante la inexistencia
de perjuicio irremediable
Cabe reiterar en esta oportunidad que la procedencia de la tutela en estos casos se encuentra condicionada
a que, como consecuencia de las decisiones adoptadas en los actos administrativos, se establezca que los
accionantes enfrentan la posibilidad de padecer un perjuicio irremediable o a que el mecanismo ordinario
con el que cuentan carezca de idoneidad para garantizar sus derechos fundamentales. () La Sala observa
que las decisiones administrativas pueden, en efecto, llegar a ser en extremo gravosas para el sujeto
jurdico llamado a soportarlas, pero esa circunstancia por si sola no implica que tales consecuencias deban
ser calicadas como un perjuicio irremediable que haga procedente el amparo. De manera que el perjuicio
irremediable no puede establecerse a partir del grado de adversidad que soporte el sujeto jurdico como
consecuencia de una decisin administrativa sino por la contrariedad de sta con el orden constitucional.
INFORMACIN Y PROPAGANDA COMERCIAL- Sujetos jurdicos llamados a responder ante
incumplimiento de las disposiciones normativas pertinentes / PROVEEDOR Y PRODUCTOR-
Responsabilidad por la informacin que difunden en el mercado-
Para la Sala la diferenciacin entre productores y proveedores que hace el decreto cobra valor en temas
puntuales y no tiene como consecuencia la exclusin de plano de estos ltimos del cumplimiento de los
deberes por la difusin de informacin y propaganda para la comercializacin de bienes y servicios. As
pues, en el caso sometido a examen ser el juez contencioso administrativo quien dena, previo examen
de los actos administrativos controvertidos, si a los concesionarios -proveedores- les es imputable o no
responsabilidad en la situacin particular, pero en ningn caso puede llegar a concluir que la calidad del
sujeto jurdico por s sola lo excluye de cualquier obligacin. Sobre este punto vale precisar que ciertamente
el anlisis exige establecer quin difunde la informacin irregular y en qu medida es de su dominio. En
estas condiciones, resulta lgico que se haga referencia al productor cuando se alude a informacin que
es de su dominio y que difunde bajo su responsabilida , como, por ejemplo, la relacionada con el producto
mismo -caractersticas tcnicas, origen, modo de fabricacin, componentes, usos, volumen, peso, medida
entre otras-, por su parte, es tambin coherente que se aluda al proveedor o al prestador de un servicio
como responsable de la informacin de su dominio relacionada con la denominada por el Decreto 3466 de
1982 propaganda con incentivos (artculo 16) -ofrecimiento de rifas, sorteos, cupones, vales, fotos, guras,
aches, imgenes o cualquier otro tipo de representacin de personas, animales o cosas y el ofrecimiento
de dinero o de cualquier retribucin en especie-.
Corte Constitucional, Sala Octava de Revisin-
Magistrado Ponente: Dr. Alvaro Tafur Galvis
Sentencia T-145/04
Accin de tutela instaurada por las sociedades Distribuidora Los Coches La Sabana
S.A, Continental Automotora Continautos S.A. e Enternacional (sic) de Vehculos
Limitada contra La Superintendecia de Industria y Comercio.
Bogot, D. C., diecinueve (19) de febrero de dos mil cuatro (2004).
Magistrado Ponente: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
T-145 de 2004
Sala Octava de Revisin
158
La Sala Octava de Revisin de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jaime
Arajo Rentera, Alvaro Tafur Galvis y Clara Ins Vargas Hernndez, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisin del fallo adoptado por el Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca y el Consejo Superior de la Judicatura en sus respectivas Salas Disciplinarias,
dentro de la accin de tutela instaurada mediante apoderado por las sociedades Distribuidora
Los Coches, La Sabana S.A. Continental Automotora Continautos S.A e Internacional de
Vehiculos Limitada contra la Superintendencia de Industria y Comercio.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
- Durante los meses de Enero a Marzo del ao 2000, General Motors Colmotores S.A,
GMAC Financiera de Colombia S.A y la red de Concesionarios Chevrolet, realizaron
de manera conjunta una campaa publicitaria en la que ofreca a los compradores de
vehculos nuevos de dicha marca una tasa de inters de 1.5% mensual para financiar
el 70% del valor del vehculo. As mismo, se indicaba que se concedera dicha tasa
en cuotas e intereses fijos y por un trmino de hasta 36 meses en todos los modelos,
con excepcin de microbuses, buses, busetas, brigadier y superbrigadier. Tambin se
precis que la oferta se realizaba por un tiempo limitado y se anunci que no era acu-
mulable con otras promociones.
- La Superintendencia de Industria y Comercio inici de manera oficiosa una investiga-
cin sobre la forma como se estaba dando cumplimiento a lo expuesto en la propagan-
da descrita. Con ese propsito, el da 2 de febrero de 2002, la entidad realiz una visita
a uno de los concesionarios Automotores San Jorge- y, resultado de ella, repar que
en ningn lugar la publicidad indicaba que la tasa de inters ofrecida estuviese sujeta
a condicin alguna o que se tratara de un inters subsidiado que, como lo explica-
ran los empleados del concesionario, consista en que la diferencia entre el inters de
mercado (2.33%) y el ofrecido (1.5%), se asumira en 2/3 partes por el cliente y en 1/3
parte por GM Colmotores.
- Dado lo anterior, la Superintendencia de Industria y Comercio solicit a GM Colmo-
tores, GMAC Financiera de Colombia S.A y a todos y cada uno de los concesionarios
participantes en la promocin, que explicaran la conducta descrita. En respuesta, al-
gunos de los concesionarios, entre los cuales se cuentan los accionantes dentro del
presente trmite, explicaron que segn lo acordado con GMAC y GM Colmotores, sta
ltima asumira una tercera parte (1/3) y el concesionario las dos terceras partes (2/3)
restantes por concepto del subsidio. As mismo, hicieron especial nfasis en que la
tasa de inters rebajada era una promocin no acumulable con otras promociones, lo
que no obstaba para que, dependiendo de la forma de pago, se aplicarn descuentos
sobre el precio.
- Con ocasin de los hechos descritos, la Superintendencia de Industria y
Comercio, profiri la resolucin No. 03964 del 15 de febrero de 2001, mediante la
cual resolvi ordenar a la red de concesionarios Chevrolet, de la que hacen parte las
sociedades accionantes, la correccin de la publicidad y el acatamiento de unas ins-
trucciones para el efecto. Sobre el particular la entidad observ:
159
1
Segn la entidad accionada promocin es un incentivo temporal para la compra de un producto, que
propende la generacin de ventas a coto plazo, a travs de informacin inmediata que genera una
recompensa al consumidor y se suele emplear para diferenciar productos similares con bonificaciones
para el consumidor; puede ser de importancia para la obtencin de apoyo para las ventas al detalle por
parte de los comerciantes, definicin que dijo sustentar en RUSSELL J. Thomas y LANE W. Ronald. Otto
Kleppner, Publicidad 12 ed., Prentice Hall Hispanoamrica. S.A., Mexico, 1993.
Que en algunos concesionarios no se procedi en la forma como se indicaba
en la publicidad pues se traslad la obligacin del concesionario al consumidor, a
quien se le hizo pagar el subsidio del crdito bien en la cuota inicial de vehculo o
sumndolo al monto a financiar. Del mismo modo afirm que ninguno de los con-
cesionarios neg o desvirtu el hecho de estar cobrando al consumidor el denomi-
nado subsidio como requisito para la obtencin de la tasa de inters rebajada.
Que, de acuerdo con la definicin de promocin
1
, no puede entenderse como tal
la negociacin entre el concesionario y un cliente en particular, de manera que la
salvedad establecida en la propaganda, segn la cual la promocin anunciada no
era acumulable con otras promociones, no era aplicable en estos casos. Al respec-
to, afirm adems que dicho proceso en el que se fija el precio final, no es pblico,
temporal ni sustentado en la intencin de generar clientes adicionales, elementos
que caracterizan las promociones y propagandas con incentivos.
Recabando en el punto anterior, explic que para cada automvil no existe un
precio fijo oponible a todos los consumidores, sino que para cada operacin se ne-
gocia un valor entre el concesionario y el usuario dada la libertad de competencia
que rige la actividad. De manera que, concluye, no se puede entender que existe
un precio comn a todos los concesionarios, pues ello sera ilegal (Artculo 47,
numeral 1 del Decreto 2153 de 1992).
En estas circunstancias, la Superintendencia consider que como resultado de la
contradiccin entre lo anunciado y la prctica descrita se crearon las condiciones
para causar un dao o perjuicio a consumidores indeterminados pero determi-
nables, al tiempo que estim que dicho perjuicio puede ser evitado, siguiendo
algunas instrucciones, entre las cuales se cuenta la reliquidacin de todas las ope-
raciones y el ajuste de aquellas en que se hubiese cobrado una tasa ms alta a la
ofrecida, as como en aquellas en que se exigi el pago de dinero para acceder a la
tasa ofrecida o se increment el valor a financiar para el mismo efecto.
As mismo se orden que en los mismos medios, sean propios o contratados, el
mismo nmero de veces, de idntica manera y por el mismo lapso de tiempo en
que se publicit la promocin objeto de esta resolucin, deber anunciarse lo
siguiente: Por disposicin de la Superintendencia de Industria y Comercio, GM
Colmotores y su red de concesionarios informan a las personas que adquirieron
vehculos distintos de microbuses, busetas, buses, Kodiak, Brigadier y Super Bri-
gadier entre enero y marzo, incluido, de 2000, obtuvieron financiamiento y can-
celaron por lo menos el 30% como cuota inicial, que durante junio de 2001 se
recalcularn las cifras de la operacin y reconocern los valores a que haya lugar,
en el evento que hubiese existido equivocacin en el clculo . Quin desee revisar
su reliquidacin, puede acudir al concesionario respectivo o la fbrica y, en caso
de persistir dudas, pedir asistencia en el 9800 910165.
- Los concesionarios accionantes entre otros impugnantes-, mediante apoderado, pre-
sentaron recurso de reposicin contra la resolucin referida, por considerar que la
160
entidad accionada decret medidas que no correspondan a la normatividad invocada.
Al respecto, arguy, entre otras, que: i) por disposicin expresa de los artculos 31 y
32 del Decreto 3466 de 1982 en el que se funda la decisin, el destinatario de dichos
contenidos normativos es el productor, mientras que la resolucin pretende aplicar
dicha norma respecto de los concesionarios o proveedores, ii) la entidad careca de
competencia para ordenar el resarcimiento, abono o devolucin de sumas de dinero,
pues ello no se enmarca en el concepto de multa o sancin y que, iii) la ley no otorga
a la Superintendencia de Industria y Comercio facultades jurisdiccionales para la solu-
cin de esta controversia.
- La Superintendencia de Industria y Comercio resolvi los recursos de reposicin me-
diante la Resolucin No. 21123 del 5 de julio de 2002 en la que manifest su decisin
de no reponer la decisin atacada y reafirm su competencia para adoptar las medidas
impartidas reiterando que habindose establecido que en algunos casos se presenta-
ron situaciones que indujeron en error al consumidor sobre la publicidad objeto de
estudio, es menester de esta Superintendencia, al tenor de lo dispuesto en los artculos
32 del estatuto de proteccin al consumidos (decreto 3266 de 1982), del numeral 21
del artculo 2 del decreto 2153 de 1992 y el literal a) del artculo 145 de la ley 446 de
1998, ordenar el cese y la difusin correctiva, a costa del anunciante, en condiciones
idnticas a las que se realiz la publicidad investigada y tomar las medidas necesarias
para evitar que se cause dao o perjuicio a los consumidores. A lo anterior aadi
que [C]omo claramente se lee en las normas antes sealadas, la Superintendencia
est facultada para tomar las medidas necesarias para evitar que () se cause dao o
perjuicio a los consumidores. Por tanto, la orden que se imparti fue claramente en
uso de esa facultad, con el nico fin de evitar perjuicio a los consumidores.
- Los hechos descritos motivaron la presentacin de la accin de tutela de la referencia
ante el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca. Este tribunal, sin embar-
go, estim que de acuerdo con el Decreto 1382 de 2000, el competente para conocer
era el Juez del Circuito de Bogot, a quien remiti el expediente correspondiendo por
reparto al Juzgado 25 Civil del Circuito de Bogot que, con auto del 12 de septiembre
de 2002, no acept la competencia y dispuso la remisin del expediente al Consejo
Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria, para que resolviera el conflicto de compe-
tencia. Este alto tribunal a su vez, mediante auto del 26 de septiembre de 2002, remiti
el expediente a la Corte Constitucional para que resolviera el conflicto de competencia
planteado.
- As las cosas, esta Corporacin, mediante auto de Sala Plena del 27 de noviembre
de 2002, desat el conflicto de competencia planteado ordenando remitir al Consejo
Seccional de la Judicatura el expediente de la referencia, para que en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales decidiera sobre la accin de tutela presentada.
2. Demanda de tutela
El apoderado de las sociedades concesionarias sostiene en la demanda de tutela que la
actuacin de la entidad accionada vulner los derechos fundamentales al debido proceso
y al buen nombre de sus representadas, por las razones que a continuacin se explican.
- En primer trmino, expone que los artculos 16, 31 y 32 del Decreto 3466 de 1982 que
sirvieron, entre otros, de fundamento legal de la decisin controvertida, tienen como
destinatarios de sus disposiciones al productor y no al proveedor o concesionario. Al
respecto, hace mencin a las definiciones de productor y proveedor establecidas en el
mencionado decreto, con el fin de hacer nfasis en la diferencia anotada y as precisar
que sus apoderados no son en modo alguno productores de acuerdo con dichas nor-
161
mas. En estas circunstancias, sostiene que la entidad accionada incumple el principio
de tipicidad jurdica.
As mismo, el apoderado de las accionantes asegura que la entidad accionada ha soportado
su decisin en una definicin de promocin que no tiene respaldo legal. Sobre el
particular, explica que de manera errada, a su juicio, la Superintendencia argument que
los descuentos concedidos por los concesionarios a los clientes no pueden considerarse
como una promocin, de acuerdo con una definicin de que ni siquiera se encuentra
mencionada a lo largo del Decreto 3466 de 1982.
- Por otra parte, sostiene que la entidad accionada careca de competencia para expedir
las resoluciones controvertidas, lo que de acuerdo con la jurisprudencia constituye un
defecto orgnico en su actuacin. Al respecto, manifiesta que ninguna de las normas
en las que se fundament la actuacin de la entidad accionada, le permite a sta
decretar la indemnizacin de perjuicios, ni el resarcimiento o restitucin de dinero
alguno a favor de los clientes.
De la lectura de las normas, el apoderado concluye que las nicas medidas que se podan
decretar como resultado de la actuacin eran multas o medidas preventivas tendientes a
evitar que se cause un dao o perjuicio a los consumidores o que se incurra nuevamente
en error. (Artculo 32 del Decreto 3466 de 1982) En cuanto a las multas, precisa sus
caractersticas con base en la cita de doctrina nacional, con el propsito de enfatizar en
que las medidas adoptadas por la entidad no tienen tal naturaleza, ya que las mismas no
se imponen a favor del tesoro pblico sino del consumidor y tienen un carcter reparativo
de un supuesto perjuicio para el cliente.
Sobre este punto, insiste en que las medidas adoptadas tampoco tienen una finalidad
preventiva y no guardan relacin con la conducta reprochada pues, a su juicio, la medida
que profiera la Superintendencia de Industria y Comercio debe estar necesariamente
relacionada con la conducta que supuestamente origina el perjuicio o error, en este caso
con la propaganda comercial. Al respecto, agrega que de acuerdo con las normas sobre la
materia, lo que debe ordenar corregirse es la publicidad de manera que esta se ajuste a las
operaciones y no al revs, es decir las operaciones a la publicidad.
- Por otra parte, el apoderado de las sociedades accionantes argumenta que las pruebas
que sirvieron de fundamento de la decisin se basan en hechos y conductas de uno
de los competidores de aquellas y, en consecuencia, no les son imputables. Sobre el
particular explica que la primera de las resoluciones fund su decisin en la visita que
realiz el da 2 de febrero de 2002 a uno de los concesionarios -competidores de sus
poderdantes- y en la presuncin de culpa respecto de los dems cuando afirm que
en ninguna de las respuestas dadas por los concesionarios se neg o desvirtu el he-
cho de estar cobrando el subsidio al consumidor, como requisito para la obtencin
de la tasa de inters del 1.5% mensual, hecho que se comprob en la visita realizada
el 2 de febrero de 2002.
En relacin con la prueba mencionada, el apoderado advierte, adems, que no les fue
notificada, se practic sin la intervencin de ninguno de sus representados y ninguna
oportunidad tuvieron de controvertirla.
- En captulo aparte, la demanda fundamenta la vulneracin del derecho al buen nom-
bre. Sobre esta materia, el apoderado de las accionantes llama la atencin sobre el
hecho de que una de las rdenes de la Superintendencia de Industria y Comercio
consiste en que se enve una carta a los clientes en la que se indique que se proceder
a reliquidar y a abonar las sumas equivalentes al inters cobrado y a la tasa del 1.5%.
162
Segn la demanda, la orden referida se expidi sin frmula de juicio, como quiera que
no consta en la actuaci queja, testimonio o prueba alguna que indique malestar o
descontento, por parte de los clientes con los trminos o la forma como adquirieron su
vehculo o de la que se pueda concluir que sus representados trataran de inducir a error,
engaar o incumplir con la promocin ofrecida. En estas circunstancias, concluye que el
cumplimiento de esta medida acarreara un dao de extrema gravedad al buen nombre de
los accionantes.
Con base en las consideraciones referidas, el apoderado de las accionantes considera que
la entidad accionada ha incurrido en una va de hecho y, en consecuencia, solicita que se
amparen de manera transitoria los derechos fundamentales invocados, como quiera que,
sostiene, el cumplimiento de las medidas ordenadas causara un perjuicio irremediable
a sus representadas. En consecuencia, solicita al juez de tutela que ordene la suspensin
inmediata de la ejecucin de la medidas impuestas en las resoluciones controvertidas,
mientras se instauran y se surten las acciones contenciosas y los procesos correspondientes
ante las autoridades jurisdiccionales.
3. Argumentos de la defensa
La Superintendencia de Industria y Comercio, a travs de apoderado, dio respuesta a la
accin de tutela referida oponindose a las pretensiones de las sociedades accionantes con
base en los siguientes argumentos.
El apoderado inicia su exposicin explicando el marco normativo que rige el proceder de la
entidad que representa en el caso concreto, el cual, indica, tiene fundamento constitucional
explcito en el artculo 78 superior que establece la proteccin de los derechos e intereses
colectivos de los consumidores frente a los productores y comercializadores de bienes y
servicios en el mercado, en materia de calidad de los mismos y de la informacin que
suministren. (destacado original).
Del mismo modo, observa que en las disposiciones del Decreto 2153 de 1992, mediante
el cual se defini la estructura orgnica y funcional de la Superintendencia de Industria y
Comercio, se otorg a sta la facultad de velar por la observancia de las disposiciones sobre
proteccin al consumidor, dar trmite a las reclamaciones que se presenten, as como la de
imponer sanciones por la violacin de las normas sobre esta materia. En relacin con este
punto indica, adems, que el mencionado decreto asign al Jefe de Divisin de Proteccin al
Consumidor de la entidad, instruir las investigaciones que se inicien -de oficio o a solicitud
de parte- por violacin, entre otras, de las normas del Decreto 3466 de 1982.
Ahora bien, en cuanto al denominado estatuto de proteccin al consumidor, observa que
este seala la obligatoriedad de que toda la informacin que se suministre al consumidor
sobre bienes y servicios que se ofrezcan sea veraz y suficiente, corresponda a la realidad
y no induzca o sea capaz de inducir en error, so pena de la imposicin de las sanciones y
medidas necesarias descritas en el artculo 32 (destacado original).
En estas condiciones, despus de comentar los contenidos normativos referidos y, en
especial, el del artculo 16 del Decreto 3466 de 1982, el representante de la entidad
accionada asegura que el asunto se inici y culmin como una actuacin administrativa
enmarcada dentro de las funciones previstas por el Decreto 2153 de 1992 y 3466 de
1982; para el efecto, aade- en aplicacin del trmite administrativo se solicitaron las
correspondientes explicaciones frente a los supuestos hechos infractores de la normatividad
de proteccin al consumidor y se impusieron las medidas correspondientes contempladas
163
en las normas legales vigentes
2
y con fundamento en esta ltima disposicin legal se orden
que se adoptaran las medidas en materia de publicidad.
De este modo insiste en que las decisiones de la Superintendencia de Industria y Comercio
no tienen por objeto la proteccin de un inters particular sino la de un derecho colectivo
de tercera generacin (como lo es el derecho del consumo) que, en el caso concreto,
hicieron necesario que se ordenara la correccin de una publicidad, as como que se
impartiera una instruccin en aplicacin de las funciones legales que le han sido atribuidas
a la entidad.
3

Por otra parte, el apoderado de la entidad pone de presente el carcter de cosa juzgada
que de conformidad con la Ley 446 de 1998 tienen las decisiones judiciales proferidas
por la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de competencia desleal como
de proteccin al consumidor, as como la previsin del artculo 148 ibidem segn el cual
dichas decisiones no tendrn accin o recurso alguno ante las autoridades judiciales.
Con base en los argumentos expuestos, el representante judicial de la entidad accionada
afirma que en la actuacin controvertida no se han conculcado los derechos fundamentales
de las entidades accionantes y en consecuencia solicita que se declare la improcedencia
del amparo.
4. Sentencias objeto de revisin
4.1 Primera Instancia
El Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, mediante providencia del
3 de febrero de 2003, deneg el amparo solicitado por considerar que, a pesar de las
imprecisiones del abogado de la entidad accionada en su escrito de contestacin de la
demanda en torno del tema del ejercicio de facultades jurisdiccionales, el amparo resulta
improcedente como quiera que lo que se pretende controvertir mediante la accin de
tutela es el contenido de unas resoluciones emitidas por la entidad accionada en ejercicio
de una funcin administrativa, para lo cual la parte accionante cuenta con los mecanismos
ordinarios de defensa, en relacin con los cuales no se ha discutido su idoneidad para la
salvaguarda de los derechos invocados.
El juez de tutela de primera instancia observa que la accin de tutela se present una vez
haba vencido el trmino para iniciar la accin contenciosa que en efecto se promovi,
circunstancia a partir de la cual concluye que no se cumple con los presupuestos de
urgencia e inmediatez para la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio. A
esta misma conclusin arriba por el hecho de que antes de que se promoviera la accin de
tutela se hubiere promovido el recurso de reposicin en sede administrativa, sin que este
fuere necesario para el agotamiento de la va gubernativa.
As, pues, advierte que de acuerdo con lo alegado en la demanda de tutela, la vulneracin
de los derechos fundamentales deriva de supuestos ampliamente debatidos y definidos en
sede administrativa con ocasin del recurso que se ejerciera en dicha oportunidad.
4.2 Impugnacin
El apoderado de las sociedades accionantes interpuso recurso de apelacin contra la
decisin referida, mediante el cual insisti en la procedencia del amparo al afirmar que de
2
Ley 446 de 1998, artculo 145
3
En relacin con este tema el apoderado de la entidad accionada transcribe apartes que considera
pertinentes de la Sentencia C-1141 de 2000
164
cumplirse con las instrucciones ordenadas en las resoluciones controvertidas, en especial,
el envo de la comunicacin a los clientes all dispuesta, se afectara de manera grave
el buen nombre de sus representadas y porque, en su criterio, al no haber sido admitida
an la accin contenciosa al momento de la presentacin de este recurso, la tutela es el
nico mecanismo existente para proteger los derechos de las sociedades accionantes de un
perjuicio irremediable.
Por otra parte, asegura que de las normas invocadas por la Superintendencia de Industria
y Comercio para proferir las resoluciones controvertidas no se deduce la facultad de
decretar la indemnizacin de perjuicios, ni el resarcimiento o restitucin de dinero alguno
como, en su criterio, se orden en este caso en favor de los clientes de los concesionarios
accionantes.
Sostiene, adems, que los argumentos expuestos en la contestacin de la demanda de tutela
que sugieren el ejercicio de facultades jurisdiccionales por la entidad accionada en este
caso, tienen como fin confundir a las autoridades y contraran la buena fe procesal.
Al respecto, advierte que la Superintendencia de Industria y Comercio siempre invoc
para desarrollar las actuaciones que nos ocupan, su funcin de polica administrativo,
facultades a las cuales escapaban totalmente la naturaleza de los actos acusados.
Finalmente, controvierte los argumentos del juez de tutela de primera instancia segn los
cuales en el caso sometido a examen no se dan los presupuestos de inmediatez o urgencia
para la procedencia del amparo como mecanismo transitorio por haberse promovido el
recurso de reposicin en la actuacin administrativa. Sobre el particular, sostiene que tal
proceder no resulta contradictorio, pues con l se evita la congestin de los despachos
judiciales dando oportunidad a la administracin de volver sobre sus propias actuaciones
y resulta compatible, adems, con el afn de evitar el perjuicio que pudieren ocasionar los
actos controvertidos pues los recursos se conceden y surten en el efecto suspensivo. De
manera que en criterio de la parte accionante la conclusin del juez de primera instancia es
equivocada pues la interposicin del recurso de reposicin dentro del trmite administrativo
denota precisamente la urgencia de prevenir el perjuicio.
4.3 Segunda instancia
El Consejo Superior de la Judicatura, mediante providencia del 5 de marzo de 2003,
resolvi el recurso de apelacin y decidi confirmar la decisin de primera instancia que
deneg por improcedente el amparo solicitado.
En efecto, el ad-quem observ que las pretensiones de las sociedades accionantes, por
estar fundadas en aspectos de legalidad de las resoluciones controvertidas que no permiten
concluir la existencia de un perjuicio irremediable, deben ser ventiladas ante la jurisdiccin
de lo contencioso administrativo y no puede el juez constitucional, en consecuencia, tomar
decisin alguna sobre el particular.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia.
Esta Sala es competente para revisar la providencia de tutela reseada, con base en la
Constitucin Poltica (arts. 86 y 241-9), en concordancia con el Decreto 2591 de 1991
(arts. 33 al 36) y en cumplimiento del auto del seis (06) de agosto del ao 2003, proferido
por la Sala de Seleccin de Tutelas Nmero Ocho de esta Corporacin.
165
2. Materia sometida a revisin.
Como parte del examen que corresponde a la Sala, es necesario definir de manera previa
cul fue la naturaleza de la actuacin llevada a cabo por la autoridad accionada, para as
poder identificar cules son los mecanismos ordinarios de defensa con los que cuentan
las sociedades accionantes y adelantar el estudio en cuanto a la idoneidad de stos para
garantizar sus derechos. Sobre este punto, de la lectura del expediente ha quedado en
evidencia un grado de incertidumbre, ya que en el expediente el abogado apoderado
de la entidad accionada sugiri en algunos apartes de su escrito de contestacin de la
demanda que la Superintendencia que representa habra actuado en ejercicio de facultades
jurisdiccionales, mientras que la parte accionante entendi siempre estar frente a una
actuacin administrativa.
Una vez llevado a cabo el examen referido, si se llegare a concluir por la Sala que se trata de
una controversia relacionada con una actuacin tpicamente administrativa, se proceder
al examen de las circunstancias expuestas como causa de la vulneracin de los derechos
fundamentales para indagar si en efecto los amenazan y hacen necesario la concesin
del amparo como mecanismo transitorio o, como se consider por los jueces de tutela de
instancia, si la jurisdiccin de lo contencioso administrativo brinda plenas garantas para
la solucin definitiva del caso especfico y conserva en consecuencia competencia para
definirlo.
As, pues, solo de establecerse que las alegaciones de la parte accionante tienen trascendencia
constitucional y dan lugar a la amenaza o afectacin de los derechos fundamentales
invocados, ser el juez constitucional quien resuelva la controversia planteada. Cumplidas
estas condiciones, el juez de tutela definir entonces si se configura una va de hecho por:
i) El supuesto desconocimiento del principio de legalidad por la aplicacin del artculo
32 del Decreto 3466 de 1982 a sujetos jurdicos distintos de los productores, como en
efecto lo son los concesionarios accionantes, ii) la utilizacin por parte de la autoridad
accionada de un concepto de promocin no expresado en la ley, con el fin de fundamentar
que los descuentos sobre el precio de los vehculos obtenidos a travs de la negociacin
particular entre el cliente y el concesionario no tienen tal connotacin y, iii) el supuesto
desbordamiento de las facultades asignadas a la Superintendencia de Industria y Comercio
como quiera que la orden expresada en las resoluciones, segn la cual los concesionarios
deben efectuar la devolucin de dineros a sus clientes por la liquidacin equivocada del
precio de los vehculos, a juicio del apoderado de las accionantes, constituye una condena
de indemnizacin de perjuicios que no puede proferirse en el trmite de una actuacin
administrativa. Sobre este punto, la Sala habr de establecer, adems, si se vulnera el
derecho fundamental al buen nombre de las sociedades accionantes de verse obligadas a
cumplir con la instruccin impartida en las resoluciones, consistente en que se enve a las
personas que compraron vehculos durante el periodo en que se efectu la promocin, una
comunicacin indicando el procedimiento a seguir para la devolucin de los dineros en los
casos en que ello sea procedente.
3. La naturaleza jurdica de la actuacin controvertida. Competencias de la Superintendencia de
Industria y Comercio en materia de proteccin al consumidor.
3.1 Como se anticip al plantear la controversia, para la Sala resulta necesario establecer
la naturaleza de las competencias desplegadas por la Superintendencia de Industria y
Comercio en el caso sometido a examen, pues de ello depende la determinacin de cules
son los mecanismos de defensa ordinarios con los que cuenta la parte accionante, el examen
sobre la idoneidad de aquellos en el caso especfico y, en consecuencia, la procedencia o
no del amparo en la modalidad transitoria, tal como se solicita en la demanda de tutela.
166
3.2 Pues bien, la Sala observa que el objeto de la actuacin adelantada por la Superintendencia
de Industria y Comercio consista en examinar el cumplimiento que se estaba dando a una
publicidad en la que se ofreca una promocin para la compra de vehculos marca Chevrolet
y, en relacin con ella, la autoridad se ocup de verificar el cumplimiento de las normas
sobre proteccin al consumidor. Este despliegue de facultades encuentra fundamento de
manera principal en lo dispuesto por el numeral 4o. del artculo 1 del Decreto 2153 de
1992 que, en esta materia, asigna a dicha entidad el deber de [V]elar por la observancia
de las disposiciones sobre proteccin al consumidor a que se refiere este decreto y dar
trmite a las reclamaciones o quejas que se presenten, cuya competencia no haya sido
asignada a otra autoridad, con el fin de establecer las responsabilidades administrativas del
caso u ordenar las medidas que resulten pertinentes;
As mismo, la norma comentada en su numeral 5o. asigna a la Superintendencia de
Industria y Comercio la facultad de [I]mponer, previas explicaciones, de acuerdo con el
procedimiento aplicable, las sanciones que sean pertinentes por violacin de las normas
sobre proteccin al consumidor, as como por la inobservancia de las instrucciones
impartidas por la Superintendencia;
Por su parte, el numeral 4 del artculo 18 del Decreto 2153 de 1992 asigna a la Divisin
de Proteccin al Consumidor de la entidad la funcin de [I]nstruir las investigaciones que
se inicien de oficio o a solicitud de parte por violacin de las disposiciones vigentes sobre
proteccin al consumidor y en particular las contenidas en el Decreto 3466 de 1982 y las
que lo adicionen o reformen;
De manera que en materia de proteccin al consumidor la Superintendencia de Industria
y Comercio ha ejercido tradicionalmente funciones que de acuerdo con las normas
mencionadas le permiten cumplir con su misin institucional. En estas condiciones, no
cabe duda que las actuaciones que la mencionada autoridad adelanta con fundamento
en las normas referidas tienen naturaleza administrativa pues, tratndose de las funciones
ordinarias asignadas por la ley a una entidad que hace parte de la rama ejecutiva del poder
pblico (C.P. art 115), no cabe interpretar nada distinto
4
y, para ahondar en razones, porque
los procedimientos all consignados pueden iniciarse de oficio.
3.3 En este punto cabe advertir que la Sala no pasa por alto que en materia de proteccin
al consumidor la Superintendencia de Industria y Comercio tambin ejerce funciones de
naturaleza judicial. En efecto, el artculo 145 de la Ley 446 de 1998 dispuso sobre el
particular:
Artculo 145. Atribuciones en materia de proteccin al consumidor. La Superintendencia de Industria y
Comercio ejercer, a prevencin, las siguientes atribuciones en materia de proteccin del consumidor,
sin perjuicio de otras facultades que por disposicin legal le correspondan:
4
Lo excepcional no es tan solo aquello que no reviste el carcter de permanente. Es ms bien aquello
que, en los trminos del Diccionario de la Real Academia Espaola de la Lengua, constituye una
excepcin de la regla comn. La regla comn es el ejercicio de funciones administrativas por parte de
las superintendencias, por lo cual la ejecucin de funciones jurisdiccionales es excepcional. Sentencia
C-384 de 2000
167
5
Sentencia C-1071 de 2002. Sobre el ejercicio de funciones judiciales por la Superintendencia de Industria
y Comercio se pueden consultar tambin las sentencias C-1641 de 2000 y C-415 de 2002
6
Sentencia C -1071 de 2002
consumidores;
Si bien la norma no califica estas facultades como jurisdiccionales, la jurisprudencia de la
Corte, con ocasin de su estudio en sede de constitucionalidad, concluy que esta era la
naturaleza de las mismas. Sobre el particular tuvo la oportunidad de sealar:
5- En principio podra argumentarse que las funciones conferidas por el artculo acusado son
administrativas pues la Ley 446 de 1998 no seala expresamente que dichas atribuciones sean
judiciales. Adems, este artculo hace parte del ttulo IV de la Parte IV de la ley, y por ello no se
encuentra en el ttulo I de esa misma Parte IV, que es el que se reere explcitamente al ejercicio de
funciones judiciales por las superintendencias.
A pesar de lo anterior, la Corte coincide con el actor y los intervinientes, en que las funciones conferidas
a la Superintendencia de Industria y Comercio por la norma acusada son judiciales, por una razn
elemental y es la siguiente. El artculo demandado establece que la Superintendencia de Industria
y Comercio ejercer, a prevencin varias atribuciones en materia de proteccin al consumidor. Si
existe competencia a prevencin para conocer de ciertos casos en esa materia, es claro que se trata
de la misma funcin de ndole jurisdiccional, que ejercen los jueces de la repblica. Adems, el artculo
147 de la ley 446 de 1998 dispone, en su inciso 3, que los actos dictados por la Superintendencia en
ejercicio de esas funciones a prevencin harn trnsito a cosa juzgada. Por su parte, el artculo 148
5
,
tercer inciso, establece que los actos dictados por las Superintendencias en ejercicio de sus facultades
jurisdiccionales no tendrn accin o recurso alguno ante las autoridades judiciales, pero que la decisin
por la cual se declaren incompetentes y el fallo denitivo, sern apelables ante las mismas.
Por todo lo anterior, la Corte concluye que las atribuciones conferidas en materia de proteccin al
consumidor a la Superintendencia de Industria y Comercio son de naturaleza jurisdiccional. Entra
pues esta Corporacin a examinar si dichas atribuciones judiciales respetan o no los principios
constitucionales que rigen el ejercicio de funcionas judiciales por autoridades administrativas.
6

3.4 Resulta pertinente anotar que la posibilidad de reclamar los derechos del consumidor
ante diferentes autoridades y por diferentes mecanismos obedece al, denominado por la
jurisprudencia, carcter polidrico de dichos derechos. En relacin con esta condicin la
jurisprudencia precis.
Los derechos del consumidor, no se agotan en la legtima pretensin a obtener en el mercado, de
los productores y distribuidores, bienes y servicios que renan unos requisitos mnimos de calidad y
de aptitud para satisfacer sus necesidades, la cual hace parte del contenido esencial del derecho del
consumidor. El derecho del consumidor, cabe advertir, tiene carcter polidrico. Su objeto, en efecto,
incorpora pretensiones, intereses y situaciones de orden sustancial (calidad de bienes y servicios;
informacin); de orden procesal (exigibilidad judicial de garantas; indemnizacin de perjuicios por
168
productos defectuosos; acciones de clase etc.); de orden participativo (frente a la administracin pblica
y a los rganos reguladores).
7
3.5 Ahora bien, al observar las resoluciones mediante las cuales se adelant la actuacin
de la Superintendencia de Industria y Comercio en el caso sometido a examen, se advierte
que la entidad encabez sus pronunciamientos invocando el ejercicio de las facultades
conferidas por los Decretos 2153 de 1992 y 3466 de 1982, as como por la Ley 446 de 1998.
Ello, en principio, podra dar lugar a que se alegara el ejercicio simultneo de funciones
de diversa naturaleza en una misma actuacin, sin embargo, dadas las circunstancias
particulares del caso, la Sala considera que dicha interpretacin se aparta de lo expresado
por la jurisprudencia de esta Corporacin.
En efecto, la Sala advierte que solo hasta la expedicin de la sentencia C-1071 del tres (3) de
diciembre de dos mil dos (2002) qued dilucidado cul era la naturaleza de las atribuciones
que ejerca la Superintendencia de Industria y Comercio con fundamento en el artculo 145
de la Ley 446 de 1998. En estas condiciones, resulta jurdicamente admisible que, en el
momento en que se expidieron las resoluciones controvertidas febrero de 2001 y julio de
2002-, la Superintendencia sealara a la Ley 446 de 1998 entre las normas que le servan
de fundamento para el ejercicio de su competencia administrativa en materia de proteccin
al consumidor, entre otras razones porque el contenido normativo del artculo 145 alude
en algunos de sus apartes a consecuencias propias de un trmite administrativo.
8
3.6 Por otra parte, si bien la jurisprudencia
9
ha expresado la necesidad de que se informe
al sujeto jurdico sobre la naturaleza de las facultades que se estn ejerciendo por la
Superintendencia de Industria y Comercio al momento de iniciar el trmite, es lo cierto
que en el caso sometido a examen las partes entendieron siempre estar frente a una
actuacin administrativa y nunca por esta circunstancia vieron restringidos sus derechos
en el proceso. Adems, la Corte tuvo ya la oportunidad de advertir, con ocasin del estudio
de una controversia relacionada con un trmite de competencia desleal adelantado ante
la Superintendencia, que sta no puede, luego del mentado fallo de constitucionalidad,
iniciar una investigacin sin determinar con entera claridad la naturaleza de la funcin que
ejerce y mucho menos confundir las dos atribuciones de manera tal que aprovechando
una misma investigacin emita un pronunciamiento que contenga decisiones de tipo
administrativo, como seran multas, y de tipo jurisdiccional, como sera la liquidacin de
perjuicios. Un acto de esa naturaleza sera contrario al principio constitucional del debido
proceso.
10
As las cosas, para la Sala no cabe duda que la actuacin desplegada por la Superintendencia
de Industria y Comercio en el caso presente era de naturaleza administrativa. En estas
condiciones, se proceder a realizar el examen de idoneidad pertinente sobre los
mecanismos ordinarios con los que cuentan los accionantes para ventilar la controversia
planteada al juez constitucional.
7
Sentencia C-1141 de 2000
8
En efecto, el literal d) del artculo 145 de la Ley 446 de 1998 alude a la facultad de la Superintendencia de
Industria y Comercio de imponer las sanciones que corresponda como resultado de las investigaciones
a los proveedores u organizaciones de consumidores por violacin de cualquiera de las disposiciones
legales sobre proteccin del consumidor.
9
Sentencia C-649 de 2001 Tercero, es indispensable que al ciudadano objeto de la investigacin
adelantada por la Superintendencia, se le haga saber claramente cul funcin ejerce la entidad en cada
caso: la jurisdiccional, o la administrativa.
10
Sentencia T-583 de 2003
169
4. Examen sobre la procedencia del amparo. Inexistencia de un perjuicio irremediable e idoneidad
de los mecanismos ordinarios para resolver la controversia. Carcter legal de la discusin
planteada al juez constitucional.
4.1 Habindose establecido que la controversia planteada tiene origen en las decisiones
adoptadas mediante actos administrativos y tomando en cuenta que para controvertirlos
las sociedades accionantes cuentan con un mecanismo de defensa ante la jurisdiccin
competente que, de hecho, ya han puesto en marcha, la Sala proceder a verificar si se
cumplen los requisitos para la procedencia del amparo en estas circunstancias.
As, pues, cabe reiterar en esta oportunidad que la procedencia de la tutela en estos casos
se encuentra condicionada a que, como consecuencia de las decisiones adoptadas en los
actos administrativos, se establezca que los accionantes enfrentan la posibilidad de padecer
un perjuicio irremediable o a que el mecanismo ordinario con el que cuentan carezca de
idoneidad para garantizar sus derechos fundamentales.
11
Sobre este tema la jurisprudencia
de esta Corporacin ha tenido oportunidad de precisar:
Ante circunstancias susceptibles de ser resueltas mediante el ejercicio de las acciones
que en condiciones normales han sido previstas por la ley con propsitos especficos y
sometidos a procesos legalmente contemplados, la accin de tutela no cabe en principio,
pues as lo dispone el propio artculo 86 de la Constitucin. Para la Corte, la transgresin
de este principio constitucional conduce a un inadecuado uso y en ocasiones a evidente
abuso de las acciones de amparo, reservadas exclusivamente a los casos en que, para la
efectividad de los derechos fundamentales, no cuenta el afectado o amenazado con medios
eficaces que pueda utilizar ante los jueces. Cuando se desvirta la figura constitucional,
se desarticula el sistema jurdico y se hacen intiles los procesos ordinarios o especiales
que la ley ha concebido, precisamente para la defensa derechos. No obstante, tambin es
necesario recordar, segn lo dispone el citado artculo 86 constitucional, que cuando se
trata de evitar un perjuicio irremediable -en cuyo caso se conceder la tutela de manera
transitoria- o cuando el otro medio de defensa no tenga la idoneidad suficiente para proteger
el derecho fundamental en peligro, es viable el amparo constitucional.
12
4.2 En punto a verificar tales condiciones de procedibilidad, la Sala observa que las
decisiones administrativas pueden, en efecto, llegar a ser en extremo gravosas para el
sujeto jurdico llamado a soportarlas, pero esa circunstancia por si sola no implica que tales
consecuencias deban ser calificadas como un perjuicio irremediable que haga procedente
el amparo. De manera que el perjuicio irremediable no puede establecerse a partir del
grado de adversidad que soporte el sujeto jurdico como consecuencia de una decisin
administrativa sino por la contrariedad de sta con el orden constitucional.
169
11
Sobre el particular el artculo 8 del Decreto 2591 de 1 991 dispone An cuando el afectado disponga
de otro medio de defensa judicial, la accin de tutela proceder cuando se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En el caso del inciso anterior, el juez sealar expresamente en la sentencia que su orden permanecer
vigente slo durante el trmino que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre
la accin instaurada por el afectado.
En todo caso el afectado deber ejercer dicha accin en un trmino mximo de cuatro (4) meses a partir
del fallo de tutela.
Si no se instaura, cesarn los efectos de ste.
Cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un dao irreparable, la accin de tutela
tambin podr ejercerse conjuntamente con la accin de nulidad y de las dems precedentes ante
la jurisdiccin de lo contencioso administrativo. En estos casos, el juez si lo estima procedente podr
ordenar que no se aplique el acto particular respecto de la situacin jurdica concreta cuya proteccin
se solicita, mientras dure el proceso.
12
170
Al respecto, es claro que hasta tanto no se identifique una actuacin arbitraria -va de
hecho- que genere dichas consecuencias, ha de entenderse que las mismas son solo el
resultado de la aplicacin del orden legal; una interpretacin distinta que sealara el
ejercicio de la funcin administrativa como una amenaza a los derechos desconocera
elementales principios de derecho administrativo y constitucional tal como ha advertido
en forma invariable la jurisprudencia de esta Corte.
Repugna al orden jurdico y a los principios del derecho administrativo y del derecho constitucional,
que el ejercicio de la atribucin por los funcionarios administrativos para decidir esos recursos pueda
con antelacin considerarse por el juez de tutela como una amenaza, pues se repite, el ejercicio de la
funcin administrativa por si solo no constituye amenaza de vulneracin de ningn derecho. Al contrario,
lo que el Estado presume no es la arbitrariedad ni el abuso de sus funcionarios, sino la legalidad y el
acierto en sus decisiones
13
.
4.3 En estas condiciones, para la Sala no se cumple en el caso sub-examine con los requisitos
de procedibilidad sealados, pues no es posible afirmar que las sociedades accionantes
enfrenten la posibilidad de padecer un perjuicio irremediable como consecuencia de los
actos controvertidos, como quiera que los argumentos que apuntan a la demostracin de
aquel no indican una actuacin caprichosa o arbitraria de la autoridad, sino la controversia
en torno de temas del exclusivo resorte del juez en lo contencioso administrativo.
4.4 En efecto, corresponde a la jurisdiccin de lo contencioso administrativo establecer
si, como se expone por los accionantes, los productores son destinatarios exclusivos de
las obligaciones y de las sanciones relacionadas con la difusin irregular de propaganda
comercial que afecte derechos de los consumidores sin perjuicio de las medidas que
por estas mismas causas se adelanten para establecer la ocurrencia de conductas de
competencia desleal-.
Al respecto, el apoderado de las sociedades accionantes ha alegado que la Superintendencia
de Industria y Comercio vulnera el derecho al debido proceso de sus representadas por
haber fundamentado su decisin en normas del Decreto 3466 de 1982 que sealan a los
productores -no a los proveedores- como destinatarios de las obligaciones y sanciones
previstas en materia de difusin de propaganda comercial.
Sobre este tema la Sala observa que, en efecto, el Decreto 3466 de 1982 se encarga de
definir en su artculo primero qu habr de entenderse por productor y qu por proveedor
y, posteriormente, en los artculos 16, 31 y 32 seala a los productores como responsables
del cumplimiento de las disposiciones all sealadas.
Pues bien, el juez constitucional no tiene competencia para definir si los concesionarios
son o no responsables en este caso particular. Al margen de esa controversia, en cuanto al
argumento expuesto por el apoderado de las sociedades accionantes la Sala debe advertir que
ste deriva de una interpretacin equivocada de las normas sobre proteccin al consumidor
y contrario a la Constitucin Poltica por lo que debe desecharse de plano. Resulta acaso que
los proveedores estn relevados de responsabilidad en cuanto a la informacin que difundan
para la comercializacin de bienes?, siguiendo esa lgica cabra interrogarse entonces si
los prestadores de un servicio, por no estar mencionados en dichas normas, tampoco son
responsables de la informacin que difundan para la comercializacin de su actividad.
A estos interrogantes es necesario responder de manera categrica en forma negativa, pues
el artculo 78 de la Constitucin Poltica no hace distincin en cuanto a los sujetos jurdicos
llamados a cumplir con los deberes de informar al consumidor de manera clara y veraz.
El mencionado artculo superior expresa sobre el particular: La ley regular el control
13
T-1483 de 2000
171
de la calidad de los bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, as como la
informacin que debe suministrarse al pblico en su comercializacin ().
De manera que cualquier interpretacin que tuviere por objeto eximir de plano a un sujeto
jurdico de este deber no resulta procedente a la luz de la mencionada norma superior.
Por otra parte, la Sala advierte que el artculo 14 del propio Decreto 3466 de 1982 dispone,
sin hacer distincin en cuanto al sujeto jurdico llamado a cumplir, que: Toda informacin
que se d al consumidor acerca de los componentes y propiedades de los bienes y servicios
que se ofrezcan al pblico deber ser veraz y suficiente. Estn prohibidas, por lo tanto, las
marcas, las leyendas y la propaganda comercial que no corresponda a la realidad, as como
las que induzcan o puedan inducir a error respecto de la naturaleza, el origen, el modo de
fabricacin, los componentes, los usos, el volumen, peso o medida, los precios, la forma
de empleo, las caractersticas, las propiedades, la calidad, la idoneidad o la cantidad de los
bienes o servicios ofrecidos. ().
Es lo cierto que el Decreto 3466 de 1982, en materia de informacin y propaganda
comercial, no tiene normas que tengan como destinatarios exclusivos a los proveedores
-en relacin con los cuales se alude en materias especficas como las relacionadas con la
garanta mnima presunta (artculo 11), el sistema de fijacin de precios y precios mximos
al pblico (artculo 18 y 20). A pesar de ello, para la Sala la diferenciacin entre productores
y proveedores que hace el decreto cobra valor en temas puntuales y no tiene como
consecuencia la exclusin de plano de estos ltimos del cumplimiento de los deberes por
la difusin de informacin y propaganda para la comercializacin de bienes y servicios.
As pues, en el caso sometido a examen ser el juez contencioso administrativo quien
defina, previo examen de los actos administrativos controvertidos, si a los concesionarios
-proveedores- les es imputable o no responsabilidad en la situacin particular, pero en
ningn caso puede llegar a concluir que la calidad del sujeto jurdico por s sola lo excluye
de cualquier obligacin.
Sobre este punto vale precisar que ciertamente el anlisis exige establecer quin difunde
la informacin irregular y en qu medida es de su dominio. En estas condiciones, resulta
lgico que se haga referencia al productor cuando se alude a informacin que es de su
dominio y que difunde bajo su responsabilidad, como, por ejemplo, la relacionada con
el producto mismo -caractersticas tcnicas, origen, modo de fabricacin, componentes,
usos, volumen, peso, medida entre otras-, por su parte, es tambin coherente que se aluda al
proveedor o al prestador de un servicio como responsable de la informacin de su dominio
relacionada con la denominada por el Decreto 3466 de 1982 propaganda con incentivos
(artculo 16) -ofrecimiento de rifas, sorteos, cupones, vales, fotos, figuras, afiches, imgenes
o cualquier otro tipo de representacin de personas, animales o cosas y el ofrecimiento de
dinero o de cualquier retribucin en especie-.
De manera que, por la causa analizada, la actuacin administrativa no ha vulnerado el
derecho fundamental al debido proceso de las sociedades accionantes ni desconocido el
principio de legalidad -o tipicidad, como se denomina en esta caso por la parte accionante-
y, en consecuencia, ser el juez en lo contencioso administrativo quien defina si las
resoluciones expedidas por la Superintendencia de Industria y Comercio fundamentaron
de manera suficiente la responsabilidad atribuida a los concesionarios en esta materia.
4.5 Por otra parte, considera la Sala que el juez en lo contencioso administrativo tambin
ostenta plena competencia para definir si el descuento sobre el precio otorgado al cliente
como resultado de la negociacin particular consiste o no en una promocin. Al respecto,
el apoderado de las sociedades accionantes alega la vulneracin del debido proceso como
172
quiera que la definicin de promocin a la que hizo referencia la Superintendencia de
Industria y Comercio en sus resoluciones no est prevista en la ley de manera expresa.
Segn las sociedades accionantes, la publicidad controvertida, al prever que los beneficios
all dispuestos no eran acumulables con otras promociones, impeda aplicar la tasa de
inters rebajada cuando se obtuvieran descuentos en el proceso de fijacin del precio
entre el cliente y el concesionario, como quiera que se constitua una acumulacin
de promociones. Este mismo fundamento se expuso por la mayora de las sociedades
vinculadas al trmite administrativo al interponer el recurso de reposicin contra la primera
de las resoluciones controvertida; por su parte, la Superintendencia de Industria y Comercio
contest a este argumento en los actos administrativos indicando que el proceso de fijar
el precio final, carece de la connotacin pblica, temporal y sustentada en la intencin
de generar clientes adicionales, caractersticas que, en criterio de la autoridad, permiten
hablar de promocin.
Para la Sala, esta es una controversia que carece de trascendencia constitucional y, en
consecuencia, no puede ser resuelta por el juez de tutela, pues no se advierte en la posicin
jurdica de la Superintendencia de Industria y Comercio una definicin caprichosa o
arbitraria de lo que consiste una promocin. Al respecto, la Sala estima que el hecho
de que la Superintendencia puntualice el contenido jurdico del concepto, siempre que
resulte ajustado a la Constitucin y consistente desde el punto de vista jurdico, no puede
configurar una va de hecho. Sobre la imposibilidad de edificar una tesis sobre la ocurrencia
de una va de hecho con base en circunstancias como las anotadas la jurisprudencia de
esta Corporacin ha expresado lo siguiente:
La va de hecho -excepcional, como se ha dicho- no puede congurarse sino a partir de una ruptura
agrante, ostensible y grave de la normatividad constitucional o legal que rige en la materia a la que
se reere el fallo. Por tanto, mientras se apliquen las disposiciones pertinentes, independientemente
de si otros jueces comparten o no la interpretacin acogida por el fallador, no existe la va de hecho,
sino una va de Derecho distinta, en s misma respetable si no carece de razonabilidad. Esta, as como
el contenido y alcances de la sentencia proferida con ese apoyo, deben ser escrutados por la misma
jurisdiccin y por los procedimientos ordinarios, a travs de los recursos que la ley establece y no, por
regla general, a travs de la accin de tutela
14
.
Sobre este punto, tampoco se advierte la intencin caprichosa o arbitraria de la autoridad
de restringir el concepto de promocin con el nico fin de no tomar el descuento como
una de sus modalidades y as enmarcar la conducta de los sujetos jurdicos vinculados a
la actuacin en la falta, para la Sala, se trata en realidad de una tesis jurdica expuesta a lo
largo del trmite con fundamentos jurdicos que corresponde al juez administrativo evaluar.
Ahora bien, si constitutivo de la va de hecho fuera la falta de un respaldo legal explcito
del concepto utilizado por la autoridad, no encuentra la Sala cmo podra avalarse la
definicin de promocin a la que aluden las sociedades accionantes pues tambin esta
carece de dicho requisito.
En estas circunstancias, el juez de lo contencioso administrativo es quien cuenta con los
elementos de juicio para determinar si el descuento constituye o no una promocin. En
conclusin, al no configurarse por esta razn una ruptura del orden jurdico constitucional,
no es el juez de tutela el llamado a resolver sobre esta situacin.
4.6 La parte accionante ha alegado adems la ocurrencia de una va de hecho por el supuesto
exceso en el ejercicio de las funciones administrativas de la Superintendencia de Industria
y Comercio al haber ordenado entre las instrucciones que imparti, que se informe a los
clientes lo siguiente: Por disposicin de la Superintendencia de Industria y Comercio, GM
14
173
Colmotores y su red de concesionarios informan a las personas que adquirieron vehculos
distintos de microbuses, busetas, buses, Kodiak, Brigadier y Super Brigadier entre enero y
marzo, incluido, de 2000, obtuvieron financiamiento y cancelaron por lo menos el 30%
como cuota inicial, que durante junio de 2001 se recalcularn las cifras de la operacin y
reconocern los valores a que haya lugar, en el evento que hubiese existido equivocacin en
el clculo . Quin desee revisar su reliquidacin, puede acudir al concesionario respectivo o
la fbrica y, en caso de persistir dudas, pedir asistencia en el 9800 910165.
A juicio del apoderado de las accionantes esta instruccin comporta una condena
de indemnizacin de perjuicios que desborda la competencia administrativa de la
Superintendencia de Industria y Comercio. Adems, sostiene que enviar una comunicacin
en estos trminos a los clientes de sus representadas vulnera el derecho fundamental al
buen nombre.
Por su parte, la Superintendencia de Industria y Comercio ha indicado que, en materia
de proteccin al consumidor, la ley le faculta para impartir este tipo de instrucciones.
Al respecto, seala que el numeral 4 del artculo 2 del Decreto 2153 de 1992 le faculta
para, adems de establecer las responsabilidades administrativas que por esta causa tengan
lugar, ordenar las medidas que resulten pertinentes. As mismo, la autoridad seala que
la mencionada instruccin se ajusta a lo dispuesto por el artculo 32 del Decreto 3466 de
1982 que prev la facultad de adoptar las medidas necesarias para evitar que se incurra
nuevamente en error o que se cause dao o perjuicio a los consumidores.
Para la Sala, la solucin de la controversia as planteada depende de la interpretacin de
normas de rango legal, por lo que la jurisdiccin de lo contencioso administrativo cuenta con
entera idoneidad para definirla. As, pues, se habr de resolver ante el juez administrativo
si la instruccin impartida se ajusta o no a las normas citadas y es de su entero resorte
determinar si constituye una condena de indemnizacin en los trminos como se expone
por el demandante. No obstante, la Sala estima que la instruccin reprochada constituye
corolario lgico de la medida tomada en defensa de los consumidores
15
y bien podra
derivar del ejercicio del poder de polica asignado a la autoridad y, siendo esta interpretacin
admisible jurdicamente, ser el juez administrativo quien defina la controversia.
4.7 Las sociedades accionantes alegan tambin que las pruebas que sirvieron de fundamento
de las decisiones administrativas controvertidas se refieren a la conducta de solo uno de los
concesionarios y que no pueden en consecuencia vincular la responsabilidad de todos ellos.
Al respecto, la Sala observa que la Superintendencia notific de la iniciacin del trmite
administrativo a todos los concesionarios, al fabricante y a la financiera brindndoles la
oportunidad de explicar su conducta lo que en efecto hicieron-.
Ahora bien, la Superintendencia de Industria y Comercio a partir de lo declarado por
las entidades investigadas al ejercer su derecho a la defensa, pudo establecer que la
diferencia entre el inters de mercado y el inters ofrecido en la publicidad sera asumida
en 2/3 partes por el fabricante y en 1/3 parte por el concesionario. La conducta irregular
enrostrada a los sujetos vinculados a la actuacin consiste en que, segn la autoridad,
algunos concesionarios trasladaban su obligacin al cliente imputndola al precio o al
valor a financiar y, en otros casos, impedan acceder a la tasa promocional cuando se
obtuvieran descuentos sobre el precio en la negociacin particular, con el argumento de
que estos eran promociones no acumulables
16
. En las explicaciones se advierte que antes
15
Sentencia T-747 002
16
Resulta pertinente en este punto, hacer mencin a las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional
al estudiar una norma que proscribe trasladar a los usuarios del sector financiero, burstil y asegurador,
los costos de las promociones comerciales mediante incentivos. Al respecto, la jurisprudencia seal:
174
que negar la conducta irregular enrostrada, los sujetos jurdicos vinculados a la actuacin
justificaron su proceder con argumentos que posteriormente la Superintendencia desestim
en las resoluciones y que ahora se exponen ante el juez de tutela como si se tratara de una
instancia ms dentro del trmite.
Ante estas circunstancias, la Superintendencia instruy a los sujetos jurdicos investigados
para que informaran a los consumidores sobre lo que consider se trataba de un
procedimiento irregular y para garantizar que estos pudieran acudir a reclamar sus derechos
e iniciar las acciones judiciales a que hubiere lugar. En estas condiciones, tampoco advierte
la Sala la configuracin de una va de hecho por las circunstancias analizadas.
5. Conclusin
Con base en los fundamentos expuestos, la Sala considera improcedente el amparo deprecado,
an de manera transitoria, como quiera que las alegaciones de la parte demandante, expuestas
con el fin de demostrar la supuesta ocurrencia de una va de hecho y la posibilidad de
enfrentar un perjuicio irremediable, debaten en realidad -y de manera exclusiva- la legalidad
los actos administrativos controvertidos. En consecuencia, el juez administrativo ostenta
plena idoneidad y competencia para resolver en relacin con esta materia.
III. DECISION
En mrito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisin de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR por las razones expuestas en esta providencia la sentencia de tutela
proferida por el Consejo Superior de la Judicatura que a su vez confirm la proferida por
el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca en la que se deneg el amparo
deprecado.
Segundo.- Levantar los trminos suspendidos mediante auto del da 8 de septiembre de 2003.
Tercero.- Por Secretara, lbrese la comunicacin prevista en el artculo 36 del Decreto
2591 de 1.991.
Notifquese, comunquese, insrtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cmplase.
LVARO TAFUR GALVIS Magistrado
JAIME ARAUJO RENTERA Magistrado
CLARA INS VARGAS HERNNDEZ Magistrada
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO Secretario General (e)
La prohibicin de trasladar los costos de las promociones por incentivos a los usuarios o ahorradores,
es el resultado n del desconocimiento de la libertad econmica y de la libre competencia, sino de los
lmites que a los derechos econmicos imponen la proteccin del inters general, la prevalencia del
bien comn y el deber para las autoridades de proteger los intereses de los consumidores -en este caso,
representados por los usuarios de los servicios financieros- que son tambin postulados fundamentales
en el Estado Social de Derecho, de los que emanan lmites y condicionamientos constitucionalmente
vlidos a su ejercicio. Esta Corte reitera que no es constitucionalmente de recibo, aducir el derecho a la
propiedad privada, la libre iniciativa privada, la libertad econmica, la libertad de empresa y el derecho
a la libre competencia econmica como si se tratase de barreras infranqueables que pudiesen impedir la
eficaz proteccin del inters pblico mediante la adopcin de medidas que salvaguarden los intereses
de los usuarios de los servicios financieros y aseguradores, pues, ciertamente, el que las empresas
financieras y aseguradoras gocen de la posicin dominante, puede propiciar desequilibrios que las
autoridades deben precaver, en cumplimiento del deber de prevenir abusos que puedan afectarlos, de
hacer efectiva la prevalencia del inters pblico, de salvaguardar los consumidores y de construir un
orden justo. (Subraya fuera de texto) Sentencia C-332 de 2000
175
Consejo de Estado Exp. 2335/1993
Consejo
1. Sentencia Exp. 2335 de 1993
10. Sentencia Radicacin
No. 11001-03-24-000
-20001-0192-01 de 2004
11. Sentencia Radicacin
No. 25000-2324-000
-200200800-01 de 2004

177
SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO- Reestructuracin -/ SUPERINTENDENCIA DE
INDUSTRIA Y COMERCIO - Constitucionalidad del decreto que reestructura y otorga funciones
El cuestionamiento del actor tiene que ver con el alcance de las atribuciones conferidas al Gobierno por
el artculo 20 transitorio. Es decir que, inclusive, a pesar de tener que ver la censura con el contenido
de los decretos, el demandante no cuestiona en s mismo el ejercicio de la facultad de reestructurar la
Superintendencia de Industria y Comercio por parte del Gobierno, sino los limites de esa facultad, al considerar
que ella no inclua las otorgarles (a las entidades y concretamente a la Superintendencia reestructurada)
competencias, no previstas en leyes anteriores, ni muchsimo menos para regular comportamientos de
particulares o modicar las reglas de conducta contenidas en la legislacin preexistente. Al respecto, y
concordantemente con la naturaleza legislativa de los decretos expedidos con fundamento en el artculo
20 transitorio de la Carta, la Sala considera que el criterio para analizar el alcance de estos decretos est
dado por la idea de que a travs de ellos el gobierno nacional poda dictar las mismas normas para cuya
expedicin est habilitado el Congreso en relacin con la supresin, fusin o reestructuracin de entidades
del orden nacional. Adems., agrega la Sala, es lgico entender que ese alcance no est delimitado por
la decisin pura y simple de suprimir, fusionar o reestructurar la entidad, sino que comprende la facultad
de dictar todas las medidas legislativas que tengan una relacin necesaria con la decisin central, de tal
manera que esta ltima tenga unas consecuencias reales en la vida jurdica.
FACULTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACIN Procedencia de sanciones por inobser-
vancia de las instrucciones que imparta en materia de proteccin al consumidor
La Sala concreta su respuesta a los cargos de la demanda en los siguientes trminos respecto de cada una
de las normas demandadas del Decreto 2153 de 1992: 1. En relacin con los numerales 2 y 5 del artculo
2, el gobierno estaba habilitado para, a travs de normas con categora de ley como las citadas, establecer
que la Superintendencia puede imponer las sanciones pertinentes por la inobservancia de las instrucciones
que imparta en materia de prcticas comerciales restrictivas, promocin de la competencia y proteccin al
consumidor.
Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Seccin Primera.
Santa Fe de Bogot, D.C., siete (7) de diciembre de mil novecientos noventa y tres
(1993).
Consejero Ponente: Dr. Libardo Rodrguez Rodrguez
Referencia: Expediente No. 2335
Actor: Jess Vallejo Meja
Procede la Sala a dictar sentencia de nica instancia para resolver la demanda interpuesta
por el ciudadano Jess Vallejo Meja, en ejercicio de la accin pblica de nulidad consagrada
SECCIN PRIMERA
Magistrado Ponente: Dr. LIBARDO RODRGUEZ RODRGUEZ
Expediente 2335 de 1993
Consejo de Estado
Sala de lo Contencioso Administrativo
178
en los artculos 6 de la Constitucin y 84 del C.C.A., contra los artculos 2, numerales 2 y 5;
4 numerales 15 y 16; 44; 45;46; 47; 48; 49; y 50 del Decreto 2153 del 30 de diciembre de
1992, expedido por el Gobierno Nacional, por el cual se reestructura la Superintendencia
de Industria y Comercio y se dictan otras disposiciones.
I. ANTECEDENTES
a. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violacin:
El actor considera que las normas acusadas infringen el artculo transitorio 20, as como
los artculos 6, 114, 121, 1 23, 150, 189 y 333 de la Constitucin Poltica, por las razones
que se resumen a continuacin, expresadas tanto en la demanda como en su alegato de
conclusin (fis. 60 a 70 y 133134 del Cdno. No. 1)
Como el mismo actor lo expresa textualmente en su alegato de conclusin, la tesis central
de la demanda consiste en:
Que las disposiciones acusadas son violatorias del artculo transitorio 20 de la Constitucin Poltica,
por cuanto las facultades que esta disposicin otorg para suprimir, fusionar o reestructurar entidades,
no incluyeron las de otorgarles competencias no previstas en, leyes anteriores, ni muchsimo menos
para regular comportamientos de particulares o modicar las reglas de conducta contenidas en la
legislacin preexistente.
De esta tesis central el actor deriva la configuracin de una extralimitacin de funciones y
la consecuente violacin de las dems normas constitucionales aducidas como violadas,
as:
El artculo 6, en cuanto consagra la responsabilidad de los servidores pblicos por
extralimitacin en el ejercicio de sus funciones.
El artculo 123, por cuanto dispone que los servidores pblicos ejercern sus funcio-
nes, en la forma prevista por la Constitucin, la ley y el reglamento.
Los artculos 114 y 150, que le confieren al Congreso el poder de hacer las leyes.
El artculo 189, en cuanto le atribuye al Presidente de la Repblica la funcin de ejecu-
tar las leyes mediante la expedicin de decretos, resoluciones y rdenes, ms no para
modificarlas ni expedir normas reservadas al mbito legislativo, salvo que haya sido
expresamente facultado por la Constitucin o por la ley.
El artculo 121, segn el cual ninguna autoridad del Estado podr ejercer funciones
distintas de las que le atribuyen la Constitucin y la ley, mientras que el Presidente
invadi la esfera de atribuciones del Congreso.
El artculo 333, en cuanto la regulacin de la libertad econmica es del resorte legis-
lativo y mediante leyes estatutarias, por ser un derecho fundamental y de acuerdo con
el artculo 152a) de la misma Carta.
Adentrndose en sus explicaciones, hace referencia al fallo del 20 de octubre de 1992, de
la Corte Constitucional (Proceso No. D039), en el cual tuvo oportunidad esa Corporacin
de pronunciarse sobre el alcance de facultades otorgadas al Gobierno para reformar la
estructura administrativa de un organismo, como el Ministerio de Salud, expresando que
esa facultad comprende las de sealar los rganos, crear los cargos, distribuir el poder
entre las dependencias creadas, asignar las funciones especficas a los empleados y sealar
su dotacin y asignaciones, pero que no poda el Gobierno crear o autorizar la creacin
de contribuciones, porque tal carga fiscal es completamente ajena a como se organicen,
creen, modifiquen, fusionen, nivelen dependencias de la Superintendencia y se resignen
179
sus funciones y competencias con el fin de acomodar tal entidad a las exigencias de la ley
10 de 1990 ...
Aplicando las anteriores premisas a los artculos concretamente demandados del Decreto
2153 de 1992, se expresa as:
1. En relacin con el numeral 2 del artculo 2, es nulo en la parte que dice: ...as, como
por la inobservancia de las instrucciones que en desarrollo de sus funciones imparta la
Superintendencia, por cuanto en parte alguna han dispuesto las leyes sobre prcticas
comerciales, que las entidades encargadas de su aplicacin tengan el poder general
de impartir instrucciones a los sujetos sometidos a su control y vigilancia, lo cual se
advierte con la lectura de la Ley 155 de 1959, especficamente su artculo 17, que permite
taxativamente fijar plazo perentorio para que cesen las prcticas, sistemas o procedimientos
prohibidos y someter a la empresa o empresas cuyas prcticas sean objeto de investigacin
a la vigilancia de la entidad correspondiente. .
2. En relacin con el numeral del artculo 2, son vlidos los mismos argumentos anteriores
frente a la parte que dice: ...As como por la inobservancia de las instrucciones impartidas
por la Superintendencia, ya que ninguna de las normas de proteccin al consumidor,
contenidas en la Ley 73 de 1981 y el Decreto 3466 de 1982, prev que las entidades
encargadas de su aplicacin pueden dar instrucciones obligatorias a los sujetos sometidos
a su vigilancia y control.
3. En relacin con el numeral 15 del artculo 4, su inconstitucionalidad se fundamenta en
que en l se prevn sanciones no contempladas en la legislacin preexistente, como es
el artculo 14 de la Ley 155 de 1959, que en materia de prcticas comerciales restrictivas
prev sancin de multa hasta de $500.000,oo a cargo de quienes infrinjan sus disposiciones.
Adems de lo anterior, su inconstitucionalidad se manifiesta en que la cuanta de la multa
se fija en salarios mnimos vigentes al momento de la imposicin de la sancin, o sea que
este valor se aplica retroactivamente, lo cual viola el artculo 29 de la Constitucin, que
consagra el principio del debido proceso, una de cuyas concresiones es la prohibicin de
retroactividad de las leyes y en general de los actos jurdicos.
4. En relacin con el numeral 16 del artculo 4, son igualmente vlidos los argumentos
del punto anterior, por cuanto tambin en l se dispone sobre sanciones no previstas en la
legislacin anterior, con carcter retroactivo.
5. En relacin con el artculo 44, es inconstitucional la expresin final que dice: o que
constituyan abuso de la posicin dominante por cuanto al tenor del artculo 333 de la
Constitucin el tema de la posicin dominante debe ser objeto de desarrollo legislativo y
no basta para el efecto que, a propsito de autorizaciones otorgadas explcitamente para
reestructurar entidades oficiales, el Gobierno se sienta facultado para prescindir de la ley,
regulando directamente la materia, ya que la Constitucin de 1991 prcticamente elimin
los llamados reglamentos constitucionales.
6. En relacin con los artculos 45, 46, 47, 48, 49 y 50, son igualmente vlidos los anteriores
argumentos, por cuanto no se limitan a reestructurar la Superintendencia de Industria y
Comercio, sino que se atreven a definir situaciones jurdicas (artculo 45); extender la
nulidad por objeto ilcito dispuesto por el artculo 19 de la Ley 155 de 1959 a los actos que
segn los trminos del mismo decreto se considere que afectan la libre competencia en los
mercados (artculo 46); reformar la Ley 155 de 1959 para comprender, como contrarios a
la libre competencia, otros acuerdos y actos no contemplados por ella (artculos 47 y 48);
disponer sobre excepciones tampoco mencionadas en dicha ley (artculo 49); y desarrollar
el concepto constitucional de abuso de la posicin dominante (artculo 50).
180
b. Las razones de la defensa:
La constitucionalidad del acto demandado fue defendida con los argumentos que se
resumen a continuacin:
Por el apoderado del Ministerio de Desarrollo Econmico y de la Superintendencia de
Industria y Comercio (Fez. 88 a 1,02 y 135 a 184 del Cano., No. 1):
El Decreto 2153 fue expedido dentro del marco del artculo 20 transitorio de la Carta, pero
an en el caso de que no fuera as, encuentra sustento en otras atribuciones constitucionales
propias del Presidente.
El artculo 20 transitorio es un mandato extraordinario en virtud del cual el Gobierno poda
dictar verdaderas leyes, regulando todas las materias que ubicara dentro del marco de la
competencia de las entidades materia de la fusin o la reestructuracin, en la medida que
esa normatividad asegurara el propsito ltimo de ponerlas en consonancia con la nueva
Constitucin.
Pero an bajo el supuesto que pregona la demanda, de acuerdo con el cual las facultades
del 20 transitorio no tenan el alcance que se les da en nuestro argumento principal, lo
cierto es que las normas que echa de menos el censor por estimar que no pueden estar
contenidas en el mismo decreto ya existan en nuestra legislacin y son lo suficientemente
amplias para permitir los desarrollos que de ellas pudo haber hecho el decreto recin
citado.
En relacin con los numerales 2 y 5 del artculo 2o. M Decreto 2153, se deben tener en
cuenta dos cosas:
De una parte, la norma se limita a sealar la posibilidad de imponer las sanciones
pertinentes, es decir, las que existan en otras disposiciones. .
De otra parte, la norma tampoco plasma la posibilidad de impartir instrucciones en las
materias que son de la competencia de la Superintendencia, sino que se limita a hacer
referencia a la posibilidad de sancionar a quien no atienda esas instrucciones en general y
no solamente las referentes al tema de las prcticas comerciales restrictivas y la promocin
de la libre competencia.
En relacin con los numerales 15 y 16 del artculo 4, expresa que la funcin de imponer las
sanciones all plasmadas encuentra soporte en otras normas legales, como el literal o) del
artculo 6o. del Decreto Ley 149 de 1976, que radic en la Superintendencia de Industria y
Comercio la facultad de sancionar las violaciones a las normas legales sobre la promocin
de la competencia y las prcticas comerciales restrictivas; el literal m, del artculo 6o. del
citado Decreto 149 de 1976, que le asign la funcin de intervenir en la fijacin de normas
sobre pesas y medidas, calidad, empaque y clasificacin de los productos, con el propsito
de defender los intereses de los consumidores y de los productores de materias primas; el
mismo Decreto 149 de 1976 encarg a la Superintendencia la imposicin de las sanciones
por la violacin de las normas sobre control y vigilancia de precios; y finalmente, los
artculos 43 y 44 del Decreto 3466 de 1982 facultaron a la Superintendencia para imponer
las sanciones establecidas en el estatuto del consumidor.
Como argumento residual, no pueden perderse de vista los numerales 10 y 11 del artculo
189 de la Constitucin, de acuerdo con los cuales al Presidente le corresponde asegurar la
cumplida ejecucin de las leyes y que son el soporte para establecer sanciones o cualquier
otro mecanismo que asegure el cumplimiento de las normas legales.
181
Finalmente, lo que prohbe el artculo 29 de la Carta es que a una persona se le juzgue
con base en leyes que no existan al momento en que realiz el acto que se le imputa. No
prohbe que se le actualicen las sanciones, que es lo que se prev en las disposiciones
demandadas, ya que se trata de aplicar la misma ley que rega cuando se consolid la
conducta sancionable y la sancin tambin estaba vigente en el momento de la ocurrencia
de la falta.
En relacin con los artculos 44, 45, 47, 48, 49 y 50 del Decreto 2153, debe notarse que
las leyes previas que echa de menos el censor, a pesar de que no seran necesarias habida
cuenta de la amplitud del artculo 20 transitorio de la Carta, existen.
Es as como, en relacin con el tema de la competencia desleal y de las diferentes formas
que esta puede revestir, desde la Ley 3 1. de 1925 se abordo el tema y se intent una
primera definicin en su artculo 65; mediante la Ley 59 de 1936, aprobatorio de la
Convencin General Interamericana de Proteccin Marcaria y Comercial, se volvi a
definir el concepto y se entr a enlistar algunos de los actos tpicos que constituyen esta
clase de competencia, lo cual tambin hicieron en trminos casi idnticos la Ley 155 de
1959 y sus decretos reglamentarios, entre ellos el Decreto 3236 de 1962, que ampli
el listado de actos; a su vez, el artculo 75 del Cdigo de Comercio, cambi la lista de
actos tpicamente violatorios del rgimen de competencia desleal, pero dej abierta la
posibilidad de que otras conductas que reunieran las caractersticas de las presentadas en
forma expresa, tambin se consideraran contrarias al ordenamiento.
Dentro de ese marco legal se puede afirmar que acepciones como la de posicin
dominante, son nuevas en la Carta pero su concepto no es novedoso en nuestro derecho,
pues el abuso de la posicin dominante, que es una nocin econmica y no jurdica, no
constituye nada diferente de una forma de competencia desleal.
De los artculos 45, 47, 48 y 49, que regulan los actos y acuerdos contrarios a la libre
competencia, tambin se puede predicar que no son nuevas reglamentaciones sino el
desarrollo de las leyes preexistentes citadas.
Respecto del artculo 49 tambin se podra decir que a travs de l se desarrolla la facultad
otorgada al ejecutivo por el pargrafo del artculo 1o. Del Decreto Ley 3307 de 1963, de
acuerdo con el cual el Gobierno puede autorizar la celebracin de acuerdos o convenios
que no obstante limitar la libre competencia, tengan por fin defender la estabilidad de un
sector bsico de la produccin de bienes o servicios de inters para la economa general.
En relacin con el artculo 46, en primer lugar debe sealarse que en l no se establece
ninguna causal de nulidad, sino que desarrolla la Ley 155 de 1959 y el ttulo V del Libro
Primero del Cdigo de Comercio, as como los artculos 15, 16 y los que establecen la
nulidad por objeto lcito en el Cdigo civil.
En su alegato de conclusin, este representante judicial de la Nacin ampla los argumentos
expuestos, agregando algunos aspectos como los siguientes que la Sala destaca:
1. Los decretos dictados con fundamento en el artculo 20 transitorio de la Constitucin
no solo tienen la entidad de leyes, sino que son en realidad leyes, conclusin que,
de ser acogida, implicara que el Consejo tendra que inhibirse de proferir un pro-
nunciamiento de fondo sobre el tema puesto a su consideracin, pues la competencia
se trasladada a la Corte Constitucional, a la cual le compete pronunciarse sobre la
adecuacin de las leyes (y los decretos que se estudian lo son en sentido material y
formal) a la Constitucin (numeral cuarto del artculo 241 de la Carta) (FL. 148 del
Cdno.) No. 1),
182
2. Sobre las actividades que deba cumplir el Gobierno Nacional con base en el artculo
20 transitorio, y concretamente en relacin con la facultad de reestructurar, cita di-
versos fallos de la Corte Suprema de Justicia en los cuales se precisa que esa facultad
comprende la de sealar funciones (fis. 149 a 159 del Cdno. No 1).
Por el apoderado del Departamento Nacional de Planeacin (fis. 113 a 114 Cdno. No. l).
En el escrito de contestacin de la demanda, este apoderado se opone a las pretensiones,
limitndose a plantear que de acuerdo con el propsito previsto en el artculo 20 transitorio
para las modificaciones en la estructura administrativa, era necesario que el Gobierno
tuviera en cuenta las nuevas funciones que la Carta asignaba para distribuirlas y dictar
las reglas para hacerlas operativas, sin que hubiera presentado alegato de conclusin
desarrollando su argumentacin. Por el impugnante Sergio Quiroz Plazas (fls. 124 a 132
Cdno. No. 1):
Con ocasin del traslado para alegar, se hizo presente este ciudadano con fundamento en
el artculo 146 del C.C.A. con el fin de impugnar la demanda y oponerse a las pretensiones
de la misma, para lo cual esgrime argumentos como los siguientes:
La reforma originada en el artculo 20 transitorio es una verdadera reforma administrativa
de los alcances de la efectuada en 1968 y su significado no puede reducirse a la simple
interpretacin gramatical de las funciones de suprimir, fusionar o reestructurar.
Las sanciones previstas en algunas de las normas demandadas son la herramienta coercitiva
que le permite a la Superintendencia ejercer cabalmente sus funciones de vigilancia.
En relacin con los artculos 44,45, 46, 47, 48,49 y 50 del Decreto 2153 de 1992, nada
nuevo le estn atribuyendo a la Superintendencia de Industria y Comercio, como lo
sostiene el demandante, pues esas funciones estaban previstas en otras normas, algunas de
las cuales se citan. An el llamado abuso de la posicin dominante en el mercado, es una
de las tantas formas de competencia desleal.
c. La actuacin surtida:
A la accin se le di el trmite propio del procedimiento ordinario, como lo ordena el
Cdigo Contencioso Administrativo, dentro del cual merecen destacarse las siguientes
actuaciones:
Mediante auto del 16 de abril de 1993 se admiti la demanda (fis. 73 a 75 Cdno. No. l).
Por auto del 19 de julio de 1993 se corri traslado a las partes y al Ministerio Pblico para
alegar de conclusin, del cual hizo uso el actor y el apoderado del Ministerio de Desarrollo
Econmico, as como el impugnante citado anteriormente.
II. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PBLICO:
En su concepto de fondo, la seora Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado
considera que se deben acoger las splicas de la demanda, por las siguientes razones (fls.
185 a 190 Cdno. No. l)
Est de acuerdo con el criterio de la demanda en el sentido de que toda disposicin
que el Gobierno expida en ejercicio de las atribuciones distintas de suprimir, fusionar o
reestructurar las entidades, o que se aparte de las finalidades indicadas por el constituyente,
desbordan el marco de la competencia otorgada, para lo cual acude a apartes del concepto
del Ministerio Pblico dentro del proceso D039 promovido por Abdn Ortz Flrez ante
la Corte Constitucional contra normas del Decreto 1472 del 9 de junio de 1990, por el,
183
cual se reorganiza la Superintendencia de Salud ... y que fueron declaradas inexequibles
en sentencia del 20 de octubre de 1992, por encontrar el alto organismo que el Ejecutivo
excedi las facultades a l conferidas al regular materias ajenas a las indicadas en la Ley
de atribuciones.
Agrega que, gracias al principio de interpretacin restrictiva que debe darse a las normas
que habilitan al ejecutivo como legislador extraordinario, en la atribucin de reestructurar
una entidad no puede entenderse comprendida la funcin de imponer sanciones por
la inobservancia de las instrucciones que en desarrollo de sus funciones imparta la
Superintendencia, ni la de sealarlas, Para ello necesitaba el gobierno de autorizacin
expresa. Razn de ms, advierte el actor, por transgresin del artculo 29 de la Constitucin
que consagra el principio del debido proceso, en cuanto la norma acusada seala sanciones
en salarios mnimos vigentes a la imposicin de la sancin no al momento de cometido el
hecho que dara lugar a ella.
Afirma igualmente que tiene razn el demandante en los cargos sealados contra los
artculos 44 a 50 del Decreto 2153. En efecto, los temas all contenidos son ajenos al
cometido confiado al gobierno de reestructurar la entidad.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA:
A. La competencia del Consejo de Estado:
Como uno de los representantes judiciales de la Nacin plantea en su alegato de conclusin
que los decretos dictados con fundamento en el articulo 20 transitorio de la Constitucin,
como es el caso del decreto demandado, no slo tienen la entidad de leyes, sino que son
en realidad leyes en sentido material y formal, lo cual implicara la competencia de la
Corte Constitucional de acuerdo con el artculo 2414 de la Carta y el Consejo tendra que
inhibirse de proferir un pronunciamiento de fondo, debe la Sala referirse en primer lugar
a este aspecto.
Sobre el particular, la Sala ha reiterado que los decretos dictados con fundamento en el
artculo 20 transitorio constituyen el ejercicio de una facultad excepcional que la Carta
entreg al Gobierno Nacional para ejercerla en relacin con funciones que normal y
originalmente son competencia del Congreso.
En efecto, de conformidad con el numeral 7 del artculo 150 de la Constitucin, corresponde
al Congreso determinar la estructura de la administracin nacional y crear, suprimir o
fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
pblicos y otras entidades del orden nacional, sealando sus objetivos y estructura orgnica,
as como 44 crear o autorizar la constitucin de empresas industriales y comerciales del
Estado y sociedades de economa mixta.
De otra parte, si bien los numerales 15 y 16 del artculo 189 de la Carta otorgan al Presidente
de la Repblica las funciones de 15 Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos
nacionales... y 16 Modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos
y dems entidades u organismos administrativos nacionales, dichas facultades estn
expresamente condicionadas a la ley.
La interpretacin lgica y sistemtica de las facultades otorgadas al Gobierno Nacional por
el articulo 20 transitorio, consistentes en su, fusionar o reestructurar las entidades de la
Rama Ejecutiva, los establecimientos pblicos, las empresas industriales y comerciales y las
sociedades de economa mixta del orden nacional, frente a las normas constitucionales
permanentes citadas, han llevado a la Sala a considerar que los decretos expedidos con base
en la norma transitoria tienen, en consecuencia, la misma fuerza o entidad normativa de la
184
ley, lo que equivale a decir que desde los puntos de vista material y jerrquico constituyen
actos de naturaleza o categora legislativa.
Sin embargo, para la Sala es obvio que desde el punto de. vista formal u orgnico dichos actos
son administrativos, ,teniendo en cuenta tanto la forma de su expedicin (decretos) como el
rgano que los origina (gobierno nacional), por lo cual no comparte el planteamiento del
apoderado de la Nacin, consistente en que ellos son leyes en sentido no slo material
sino tambin formal que cuando, an en las citas doctrinarias transcritas en el alegato
de conclusin, se hace referencia al poder legislativo o al rgano legislativo, dichas
expresiones deben entenderse respecto del poder u rgano legislativo ordinario, que en
nuestro rgimen constitucional es el Congreso, pues esa es la idea que est en la base de la
diferencia entre los criterios material y orgnico o formal para calificar la naturaleza de los
actos de las autoridades pblicas.
Dentro del marco anterior, tambin es evidente que la distribucin de competencias
para efectos del control jurisdiccional de los actos en el derecho colombiano, tanto en la
Constitucin anterior como en la actual, se ha basado en la aplicacin del criterio orgnico
como regla general, con algunas excepciones.
Es as como, concretamente en relacin con los decretos del gobierno nacional, su
control de constitucionalidad corresponde por regla general a la jurisdiccin contencioso
administrativa y mas exactamente al Consejo de Estado, salvo aquellos que de manera
expresa y taxativa la Constitucin ha sealado como de competencia de la Corte
Constitucional como claramente lo indica el artculo 2372 de la Carta, a travs de lo que
se ha denominado la competencia residual del Consejo de Estado en esta materia.
Y como el control jurisdiccional de los decretos dictados por el Gobierno con fundamento
en el artculo 20 transitorio de la Carta no est atribuido a la Corte Constitucional ni en
el artculo 241 ni en las disposiciones transitorias de la misma, la conclusin necesaria y
que la Sala reitera es que su control corresponde al Consejo de Estado, por lo cual debe
procederse al estudio de fondo de la demanda.
B. Naturaleza y requisitos de los decretos expedidos con fundamento en el artculo 20 transitorio
de la Constitucin.
Como el cargo central de la demanda se refiere a que las facultades conferidas por el
artculo 20 transitorio no incluyeron las de otorgarles (a las entidades) competencias
no previstas en leyes anteriores, ni muchisimo menos para regular comportamientos de
particulares o modificar las reglas de conducta contenidas en la legislacin preexistente,
la Sala se ve avocada a referirse a la naturaleza de estos decretos, para con base en ella fijar
algunos criterios sobre sus requisitos, que le permitan precisar su contenido y alcances y
dar respuesta a los planteamientos de la demanda.
En ese sentido, la Sala comienza por decir que, para evitar confusiones, deben deslindarse
estos decretos de los llamados tcnicamente decretos leyes o extraordinarios as como
de los denominados reglamentos constitucionales o autnomos, a los cuales, si bien se
asemejan en algunos aspectos, se diferencian en otros de tal manera que sus caractersticas
no coinciden exactamente con ninguno de ellos.
En efecto, frente a los decretos leyes o extraordinarios, si bien se asemejan en que en ambos
casos se trata de facultades excepcionales para que el Gobierno, durante un trmino preciso
y dentro de ciertos lmites, dicte normas que ordinariamente corresponden al Congreso y,
por consiguiente, con la misma entidad y jerarqua de las leyes, basta hacer notar que en
el caso del artculo 20 transitorio dichas facultades han sido otorgadas directamente por
185
el Constituyente, mientras que en el caso de los decretos extraordinarios ellas son producto
de la delegacin voluntaria del mismo Congreso, a iniciativa del Gobierno. Adems, debe
notarse que por diversos aspectos como el trmino, el contenido, la causa y la finalidad, as
como en relacin con diversos requisitos, las facultades previstas en el artculo 150 10 de
la Carta se diferencian claramente de las otorgadas en el artculo 20 transitorio.
A su vez, en relacin con los llamados decretos o reglamentos autnomos o constitucionales,
los decretos del artculo 20 transitorio se asemejan a ellos en cuanto son el resultado
del ejercicio de funciones otorgadas directamente por la Constitucin al Gobierno, sin
que requieran, por lo tanto, de la existencia de una ley previa para su expedicin, de
tal manera que se trata en ambos casos de competencias que el Gobierno puede ejercer
independientemente del Congreso. Sin embargo, para hacer notar sus diferencias, basta
resaltar que mientras los decretos autnomos, en los casos en que ellos subsisten, se
fundamentan en un reparto de competencias que hace la Constitucin entre el Congreso
y el Gobierno, con carcter permanente, hasta el punto de que en los aspectos que son
objeto de ellos el Congreso no puede legislar, los decretos del artculo 20 transitorio no
obedecen a ningn reparto de competencias entre el legislativo y el ejecutivo sino, por el
contrario, a una facultad temporal al Gobierno para expedir normas en aspectos que son
propios del Congreso.
Como son evidentes las diferencias con los dems decretos que puede expedir el Gobierno
(legislativos en estados de excepcin, de planeacin, reglamentarios y ejecutivos), la
Sala considera que el anlisis de los decretos expedidos con fundamento en el artculo
20 transitorio de la Constitucin, debe hacerse bajo la consideracin de que se trata de
decretos con fuerza de ley, de naturaleza especial, regulados por un rgimen propio
previsto en la citada norma constitucional.
En ese orden de ideas, el rgimen especial que regul en su momento la expedicin de
estos decretos estaba dado exclusivamente por los siguientes aspectos:
1. Trmino para expedirlos: dieciocho meses contados a partir de la entrada en vigencia de
la Constitucin.
2. Procedimiento previo: evaluacin y recomendaciones de una Comisin conformada por
tres expertos en administracin pblica o derecho administrativo designados por el
Consejo de Estado; tres miembros designados por el Gobierno Nacional y uno en re-
presentacin de la Federacin Colombiana de Municipios.
3. Objeto o contenido de los decretos: suprimir, fusionar o reestructurar las entidades de la
rama ejecutiva, los establecimientos pblicos, las empresas industriales y comerciales
y las sociedades de economa mixta del orden nacional.
4. Finalidad de los decretos: poner las entidades en consonancia con los mandatos de la
presente reforma constitucional y, en especial, con la redistribucin de competencias
y recursos que ella establece.
C. Anlisis del caso concreto:
Frente al marco dado por los requisitos a que nos hemos referido, la demanda que ha dado
lugar al presente proceso ubica la litis concretamente en relacin con el contenido de
algunos normas del decreto demandado, sin que cuestione el trmino durante el cual fue
expedido el decreto, ni el procedimiento previo exigido para su expedicin, ni tampoco la
finalidad del mismo.
En efecto, de acuerdo con el texto del cargo central citado y los planteamientos de la
demanda frente a cada una de las disposiciones demandadas, el cuestionamiento del actor
186
tiene que ver con el alcance de las atribuciones conferidas al Gobierno por el artculo 20
transitorio. Es decir que, inclusive, a pesar de tener que ver la censura con el contenido
de los decretos, el demandante no cuestiona en s mismo el ejercicio de la facultad de
reestructurar la Superintendencia de Industria y Comercio por parte del Gobierno, sino los
limites de esa facultad, al considerar que ella no inclua las otorgarles (a las entidades y
concretamente a la Superintendencia reestructurada) competencias, no previstas en leyes
anteriores, ni muchsimo menos para regular comportamientos de particulares o modificar
las reglas de conducta contenidas en la legislacin preexistente.
Al respecto, y Concordantemente con la naturaleza legislativa de los decretos expedidos
con fundamento en el artculo 20 transitorio de la Carta, la Sala considera que el criterio
para analizar el alcance de estos decretos est dado por la idea de que a travs de ellos el
gobierno nacional poda dictar las mismas normas para cuya expedicin est habilitado el
Congreso en relacin con la supresin, fusin o reestructuracin de entidades del orden
nacional.
Adems., agrega la Sala, es lgico entender que ese alcance no est delimitado por la
decisin pura y simple de suprimir, fusionar o reestructurar la entidad, sino que comprende
la facultad de dictar todas las medidas legislativas que tengan una relacin necesaria con
la decisin central, de tal manera que esta ltima tenga unas consecuencias reales en la
vida jurdica.
Por ejemplo, si se suprime una entidad es connatural a esa decisin definir el destino de
sus bienes y determinar cul otra va a asumir sus funciones, a no ser que el Estado decida
abandonar el ejercicio de esas funciones.
En ese orden de ideas y concretamente con la decisin de reestructuracin, como es el
caso sub judice respecto de la Superintendencia de Industria y Comercio, esa facultad
conllevaba la de disminuir o ampliar sus funciones y consecuentemente con ella, si esa
disminucin o ampliacin de funciones afecta la conducta de los particulares, ello no
es extrao por s mismo ya que es de la esencia de las funciones pblicas y sobre todo
de la funcin legislativa, regular las relaciones entre gobernantes y gobernados, de tal
manera que, salvo el ejercicio de funciones entre entidades del Estado, lo normal es que la
actividad de estas se, ejerza respecto de los particulares.
Debe hacer notar la Sala que no le asiste razn al actor cuando acude ala sentencia del
20 de octubre de 1992 (Expediente No. D039), mediante la cual la Corte Constitucional
declar inexequibles algunas normas del Decreto Ley 1472 de 1990, que reorganiz la
Superintendencia Nacional de Salud, por considerar que la facultad de reformar la estructura
de la entidad no comprenda la de crear o autorizar la creacin de nuevas contribuciones
y que el actor pretende extender a la imposibilidad de fijarle a la entidad nuevas funciones
o competencias, por las razones elementales de que en ese caso se trataba del ejercicio de
facultades extraordinarias otorgadas por una ley, con los lmites precisos contenidos en la
misma, y porque en el mismo caso se trataba de la facultad para reestructurar una entidad,
lo cual es obvio que limitaba la reestructuracin al marco preexistente para ella, mientras
que en el caso del artculo 20 transitorio se trataba de facultades para reestructurar, por
disposicin directa de la Constitucin y con las solas limitaciones de dicho precepto, todas
las entidades de la rama ejecutiva nacional y las adscritas y vinculadas a ella.
Como consecuencia de las argumentaciones anteriores y aplicando las premisas resultantes
de ellas, la Sala concreta su respuesta a los cargos de la demanda en los siguientes trminos
respecto de cada una de las normas demandadas del Decreto 2153 de 1992:
187
1. En relacin con los numerales 2 y 5 del artculo 2, el gobierno estaba habilitado para, a
travs de normas con categora de ley como las citadas, establecer que la Superinten-
dencia puede imponer las sanciones pertinentes por la inobservancia de las instruc-
ciones que imparta en materia de prcticas comerciales restrictivas, promocin de la
competencia y proteccin al consumidor.
Por lo tanto, el cargo no prospera.
2. En relacin con los numerales 15 y 16 del artculo 4, por tratarse de normas con catego-
ra de ley, el gobierno estaba habilitado constitucionalmente para modificar el monto
de las sanciones previstas en otras normas legales, pero cuya imposicin corresponde
a la Superintendencia como una de sus funciones. Respecto de la posible violacin
del artculo 29 de la Constitucin por el hecho de que la cuanta de la multa se fije en
salarios mnimos vigentes al momento de la imposicin de la sancin y no al momento
de ocurrida la conducta, por lo cual sera retroactiva, la Sala no encuentra que dicha
retroactividad se presente en la norma legal acusada, pues es obvio que ella solo tiene
aplicacin en relacin con las conductas ocurridas con posterioridad a su entrada
en vigencia, sin que la actualizacin de la sancin sobre esas conductas posteriores
pueda considerarse una aplicacin retroactiva, ya que esta solo se dara si la adminis-
tracin pretendiera aplicar la nueva sancin a conductas anteriores, caso en el cual la
ilegalidad sera del acto sancionatorio.
En consecuencia, el cargo no prospera.
3. En relacin con el artculo 44, considera la Sala que no le asiste razn al actor en su
afirmacin de que el gobierno no estaba facultado para prescindir de la ley al referirse
al tema de la posicin dominante, puesto que, como qued sentado, el decreto de-
mandado tiene la categora de ley, de tal manera que a travs de l no se est violando
el artculo 333 de la Constitucin, adems de que, como lo demuestra la defensa,
el tema mencionado debe entenderse implcito en las normas legales que regulaban
desde antes la materia. Lo anterior implica, de otra parte, que an en el caso de que
este tema fuera, como lo plantea el actor, objeto de una ley estatutaria, mientras ella se
expide conservan su vigencia las normas legales anteriores que regulan la materia.
4. En relacin con los artculos 45, 46, 47, 48 49 y 50, respecto de los cuales el actor
expresa que tambin violan el artculo 20 transitorio por cuanto nada tienen que ver
con las funciones a cargo de la Superintendencia de Industria y Comercio sino con la
regulacin de la libertad econmica y el desarrollo de preceptos constitucionales, la
Sala encuentra que todas esas normas fueron dictadas para el cumplimiento de las
funciones a que se refiere el artculo 44, que son las relacionadas con el cumpli-
miento de las normas sobre promocin de la competencia y prcticas comerciales
restrictivas consagradas en la Ley 155 de 1959 y disposiciones complementaras,
lo cual indica que el gobierno parti de la base de la vigencia de dicha ley y que las
mismas disposiciones constituyen desarrollos adicionales de ella, como lo plantea la
defensa, sin que el ataque genrico de la demanda permita constatar su inconstitucio-
nalidad, sino que ms bien denoten la expedicin de normas legales complementarias
a las existentes, como resultado y en relacin estrecha con la reestructuracin de la
Superintendencia.
Por consiguiente, este cargo tampoco prospera.
De acuerdo con todo lo anterior, si la Sala no encuentra la contrariedad de las normas
acusadas con el artculo 20 transitorio de la Constitucin, dicha conclusin implica, a
188
su vez, que no se violaron los artculos 6, 114, 121, 123, 189 y 333 de la Constitucin
Poltica, en la forma planteada por el actor..
En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
a travs de su Seccin Primera, odo el concepto del ministerio Pblico y administrando
justicia en nombre de la Repblica de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
Primero. DENIEGANSE las splicas de la demanda.
Segundo. Devulvase la suma depositada para gastos del proceso, la cual no fue utilizada.
Tercero. En firme esta sentencia, comunquese a los seores Ministros y Directores de
Departamentos Administrativos que firmaron el acto demandado y al Superintendente de
Industria y Comercio, y archvese el expediente.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su
sesin de fecha tres (3) de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993).
MIGUEL GONZLEZ RODRGUEZ PRESIDENTE
ERNESTO RAFAEL ARIZA MUOZ
LIBARDO RODRGUEZ RODRGUEZ
YESID ROJAS SERRANO.
189
USO DE NOMBRE COMERCIAL -Controversia originada en su uso es competencia de la jurisdiccin
ordinaria
Llevado a cabo de anlisis sistemtico de las anteriores normas y teniendo en cuenta que la conducta por
la cual se sancion a la demandante es la contemplada en el artculo 14 del Decreto 3466 de 1982, para
la Sala, la sentencia sub examine habr de ser revocada, dado que en efecto el a quo confundi el objeto
de la presente controversia, esto es, la sancin impuesta a la demandante por contravenir lo dispuesto en
el artculo mencionado, con el eventual proceso que pudiese instaurar el Banco de la Repblica en contra
de la sociedad actora por el uso del nombre comercial, cuestin que no se discute es del resorte de la
jurisdiccin ordinaria, tal y como lo establece el artculo 609 del C. de Co. Esta Corporacin observa que lo
que tuvo en cuenta la Administracin para sancionar a la demandante fue la utilizacin, como propaganda
comercial, del nombre Museo de Oro, sin que en manera alguna la Superintendencia arme que igualmente
se utiliz el nombre del Banco de la Repblica, pues es evidente que en los documentos aportados no
aparece dicho nombre sino el de Galera Museo de Oro Joyas Prehispnicas Reproducciones, razn por
la cual se entiende que cuando la entidad demandada mencion el Banco de la Repblica, no lo hizo para
decir que dicho nombre estaba tambin incluido en el nombre en cuestin, sino que lo que quiso signicar
fue que el nombre Museo del Oro pertenece al citado Banco.
SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO -Poder de polica/PROPAGANDA COMERCIAL -
Uso de nombre ajeno/NOMBRE COMERCIAL -Propaganda/USO DE NOMBRE AJENO- Sancin
Dado que por propaganda comercial se entiende todo tipo de publicidad que promueva o induzca al pblico
a la utilizacin, adquisicin o disfrute de un buen servicio, es evidente para, la Sala que los elementos a que
se reera el acta de visita arriba transcrita(papelera, tarjetas, bolsas, etc.), no pueden tener otra nalidad
que la de dar publicidad a los productos que vende el establecimiento de comercio Galera Museo de Oro
Joyas Prehispnicas Reproducciones, es decir, la de promocionarlos y darlos a conocer a terceros con el
n de fomentar su venta, pues de no ser as, simplemente dicha papelera ira en blanco. Lo expuesto lleva
a la Sala a concluir que en efecto la sociedad demandante se encontr incursa en la conducta tipicada en
el artculo 14 del Decreto 3466 de 1982, esto es, por la utilizacin de la propaganda comercial de la cual nos
hemos venido ocupando, que pueda inducir a un error al pblico en general, al haber incluido el nombre del
Museo de Oro, en consecuencia, la Superintendencia de Industria y Comercio tena la competencia para
imponerle la sancin a que se contrae los actos acusados.
Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Seccin Primera
Consejero Ponente: Manuel S. Urueta Ayola
Santaf de Bogot, D.C., veintisis (26) de septiembre de mil novecientos noventa
y seis (1996).
SECCIN PRIMERA
Magistrado Ponente: Dr. MANUEL S. URUETA AYOLA
Consejo de Estado
190
Radicacin nmero: 3643
Actor: METALURGIA PREHISPANA LTDA
Se decide el recurso de apelacin interpuesto por el apoderado de la demanda contra
la sentencia de 22 de septiembre de 1995, por la cual el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca accedi a las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES
La sociedad Metalrgica Prehispana Ltda., a travs de apoderado y en ejercicio de la accin
consagrada en el artculo 85 del C.C.A., solicit que mediante sentencia se efecten las
siguientes declaraciones:
1. La nulidad de la Resolucin No. 1163 de 2 de agosto de 1993, a travs de la cual
el Superintendente Delegado para la Proteccin del Consumidor de la Superintendencia
de Industria y Comercio, impuso a la demandante en su condicin de propietaria del
establecimiento de comercio denominado Galera Museo de Oro Joyas Prehispnicas
Reproducciones, una multa por valor de ocho millones ciento cuarenta y ocho mil
ochocientos pesos. ($ 8. 148.800. oo) equivalentes a cien salarios mnimos legales
mensuales vigentes, y orden a la misma suspender la utilizacin de la ensea de su
establecimiento de comercio Galera Museo de Oro Joyas Prehispnicas Reproducciones y
a tomar las medidas necesarias en la propaganda comercial de dicha agencia, para evitar
que se induzca en error al consumidor.
2. La nulidad de la Resolucin nmero 1606 de 5 de octubre de 1993, mediante la cual
se resuelve el recurso de reposicin interpuesto en contra de la resolucin citada en el
numeral anterior, confirmndola.
3. Como consecuencia de lo anterior y a ttulo de restablecimiento del derecho, se ordene
a la demanda reintegrar a la demandante de la suma correspondiente al valor de la multa
cancelada, a pagar los intereses generados por dicha suma desde el 28 de febrero de 1994 (fecha
del pago) hasta el momento que se efecte la devolucin, y a pagar la correccin monetaria
correspondiente a dicha suma por dicho perodo determinada con base en el I. P. C.
4. Subsidiariamente, solicita que se declare la nulidad de las artculos 1 de la Resolucin
Nm. 1163 de 2 de agosto de 1993 y de la Resolucin Nm. 1606 de 5 de octubre del
mismo ao, en cuanto impusieron y confirmaron la multa en cuestin, con el objeto de
que la jurisdiccin contencioso administrativa proceda a realizar una nueva tasacin de la
multa, reducindole en atencin a los antecedentes y circunstancias que la originaron.
5. Como consecuencia de la anterior declaracin y a ttulo del restablecimiento del derecho,
se condene a la demandada a reintegrar a la poderdante la diferencia correspondiente entre
la multa impuesta en el artculo 1 de las resoluciones demandadas y la que finalmente
imponga el fallador, junto con los intereses generados por dicha suma desde el 28 de
febrero de 1994 hasta la fecha en que se efecte su devolucin, y la correccin monetaria
de dichas sumas por el mismo perodo, con base en el I. P.C.
6. A ttulo de restablecimiento del derecho se ordene a la demandada a pagar, sobre el
valor total de las sumas a que fuere condenada, el mximo inters moratorio que para el
efecto certifique la Superintendencia Bancaria, a partir del da en el cual venzan los seis(6)
primeros meses siguientes a la fecha de ejecutoria de la sentencia.
7. Inmediatamente se produzca la sentencia que ponga al proceso, se enve copia de ella a
quien sea competente para ejercer las funciones de Ministerio Pblico frente a la autoridad
condenada.
191
8. Se ordene a la demandada a dictar dentro de los treinta (30) das siguientes a la
comunicacin del fallo, la resolucin correspondiente en la cual se adopten las medidas
necesarias para su cumplimiento.
Los hechos que sirvieron de fundamento a la pretensin anterior, fueron, segn el apoderado
de la actora, los siguientes:
Mediante Oficio DJ - 1717 de 28 de enero de 1993, el Banco de la Repblica solicit a
la Superintendencia de Industria y Comercio su decidida intervencin para que se tomen
las medidas que usted considere pertinentes adoptar con el propsito de poner fin ... a
la utilizacin de diversos tipos de publicidad de la expresin Galera Museo de Oro
Joyas Prehispnicas Reproducciones con la que la sociedad Metalrgica Prehispnica
comercializa sus productos.
A travs del Oficio Nm. 0011679 de 9 de marzo de 1993, la Jefe de Divisin Control
y Vigilancia de Precios de la Superintendencia de Industria y Comercio solicit al
representante de la demandante explicaciones por la utilizacin de la citada ensea, por
presunta violacin del Decreto 3466 de 1982 (Estatuto del Consumidor).
El Superintendente Delegado para la Proteccin al Consumidor, a travs de la Resolucin
Nm. 1163 de 2 de agosto de 1993, sancion a la demandante con multa de ocho millones
ciento cuarenta y ocho mil ochocientos pesos y le orden la utilizacin de la ensea del
establecimiento Galera Museo de Oro Joyas Prehispnicas Reproducciones, as como
tomar las medidas necesarias en la propaganda comercial de dicha agencia, para evitar
que se induzca en error al consumidor, por considerar que haba violado el artculo 14 del
Decreto 3466 de 1982.
El 21 de septiembre de 1993, la sociedad actora interpuso recurso de reposicin y en
subsidio el de apelacin, en contra de la Resolucin nmero 1163 de 1993.
Mediante la Resolucin nmero 1606 de 5 de octubre de 1993 se resolvi el recurso
de reposicin interpuesto contra la Resolucin Nm. 1163 de 1993, confirmndola y
abstenindose de pronunciarse sobre la apelacin oportunamente solicitada.
El 23 de noviembre de 1993, el apoderado de la parte actora interpuso recurso de reposicin
contra la Resolucin nmero 1606 con efectos de queja, a fin de que se considera el
recurso de apelacin.
Finalmente, mediante Resolucin nmero 0052 de 7 de enero de 1994, el Superintendente
Delegado para la Proteccin del Consumidor rechaz por improcedente el recurso de
reposicin interpuesto contra la Resolucin Nmero 1606 de 5 de octubre de 1993.
II. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA
Para acceder a las pretensiones de la demanda, consider el a quo, en sntesis, lo siguiente
(fls. 112 a 130 del cuaderno principal):
El cargo lo hace consistir la demandante en la violacin de los artculos 6, 122 y 123 de la
Constitucin Poltica; 14 del Decreto 3466 de 1982; 75, 76 583, 607 y 611 del C. de Co,:
2 numeral 5, 17 y 18 del Decreto 2153 de 1992; y 81 de la Decisin 344 del Acuerdo de
Cartagena, por cuanto considera que la Superintendencia de Industria y Comercio careca
de competencia para expedir los actos acusados, pues dicha competencia se encuentra en
cabeza de la justicia ordinaria y, debido a una interpretacin errnea del artculo 14 del
Decreto 3466 de 1982, la demandada se atribuy funciones que no le han sido otorgados
por la ley.
192
Frente al anterior cargo, el a quo divide sus estudios de la siguiente manera:
1. El reparto de competencias en el Estado Social Derecho: La distribucin, determinacin y
asignacin de competencias es principio fundamental de la Constitucin poltica de 1991 y
las autoridades que las ejercen garantizan con la separacin de sus funciones la realizacin
de los fines del Estado. El reparto de competencia en un Estado Social de Derecho es
reglado.
2. Antecedentes que originaron la decisin administrativa; el Oficio DJ - 1717 de 26 de enero
de 1993 del Banco de la Repblica en el que comunica a la demanda que la sociedad
demandante ... comercializa sus productos a travs de la agencia denominada Galera
Museo de Oro Joyas Prehispnicas Reproducciones, la cual se utiliza diversos tipos de
publicidad. El Banco cita el Decreto 3466 de 1982 para expresar que ... La publicidad
que se est empleando, la cual incluye tanto el nombre de la agencia como diversas figuras,
puede estar induciendo a error y creando confusin en las personas que asimilen el nombre
de la agencia con el nombre y actividades del museo del oro del Banco de la Repblica.
En Oficio SGAI 17775 el Banco remite a la Superintendencia la comunicacin que dirigida
a la Galera Museo de Oro Joyas Prehispnicas Reproducciones fue recibida por el
Museo de Oro del Banco de la Repblica, situacin que confirma el hecho de la confusin
e induccin a error al pblico que asimila el nombre de un establecimiento comercial con
el nombre y actividades del museo del oro del Banco de la Repblica.... informacin que
suministr el Banco para evitar el mal uso del nombre museo del oro...por parte de la
sociedad actora.
En los considerados de la Resolucin Nmero 1163 de 2 de agosto de 1993, se dice: ... se
comprueba que la sociedad investigada utiliza como propaganda comercial para ofrecer
sus productos al pblico, el nombre del Museo del Oro del Banco de la Repblica y figuras
precolombinas representativas de dicho museo, que indudablemente pueden confundir
e inducir a error al consumidor respecto a la naturaleza y origen de los productos que
comercializan, pues fcilmente se puede asimilar con los bienes y actividades del Museo
del Oro del Banco de la Repblica. En efecto, a juicio de este despacho, constituye un
hecho notorio el que la institucin Museo de Oro es una entidad vinculada al patrimonio
cultural del pas y a su imagen ante el mundo, dada su tradicin que data desde 1936...
3. Legislacin aplicable al caso concreto: El Decreto 2153 de 1992 por el cual se reestructura
la Superintendencia de Industria y Comercio y se dictan otras disposiciones, estableci
entre otras funciones, la del numeral 5 del artculo 2o; Imponer, previas explicaciones de
acuerdo con el procedimiento aplicable las sanciones que sean pertinentes por la violacin
a las normas sobre proteccin al consumidor....
El artculo 14 del Decreto 3466 de 1982, consagra lo siguiente: 1. Toda informacin que
se le da al consumidor acerca de los componentes y propiedades de los bienes y servicios
que se ofrezcan al pblico deber ser veraz y suficiente: 2. Estn prohibidas, por tanto,
las marcas, las leyendas y la propaganda comercial que no corresponda a la realidad o
que induzcan o puedan inducir a error respecto de la naturaleza, el origen, el modo de
fabricacin, los componentes, los usos, el volumen, peso o medida, los precios, la forma
de empleo, las caractersticas, las propiedades, la calidad, la idoneidad o la cantidad de los
bienes o servicios ofrecidos.
4. La demandante frente a la legislacin: El Tribunal considera que la actora no se encuentra
incursa en ninguna de las hiptesis previstas por el legislador, por las siguientes razones:
193
a) En las pruebas obrantes se observa que los dibujos utilizados por la actora tienen la
siguiente leyenda: Galera Museo de Oro Joyas Prehispnicas Reproducciones o la
expresin Galera Museo de Oro dentro de un valo en la parte exterior de ste la
expresin Galera Museo de Oro, Prehispnicas reproducciones. En el primer dibujo
figura como direccin la Cra. 8 A No. 99- 51 L 101.
Se desprende de lo anterior que no es cierto lo dicho en los considerados de la Resolu-
cin Nmero 1163 en el sentido de que el actor utiliza como propaganda comercial
para ofrecer sus productos al pblico, el nombre del Museo del Oro del Banco de la
Repblica..., por cuanto es evidente que en los citados dibujos no se utiliza el nombre
del Banco de la Repblica.
b) Tampoco es cierto que se haya dado al consumidor informacin que no sea veraz y
suficiente. Donde est la falta de veracidad? No aparece prueba que demuestre la
carencia de veracidad en los citados dibujos.
c) De lo anterior no se deriva consecuencialmente que los dibujos no correspondan a la
realidad. En dnde est la prueba de que los dibujos contienen expresiones irreales?
Las leyendas son claras en su contenido, as como los dibujos que las acompaan.
d) Tampoco se evidencia que los dibujos o leyendas induzcan o puedan inducir a error
en los consumidores. El inducir a error se predica respecto de la naturaleza, el origen,
el modo de fabricacin, los componentes, etc., de los bienes o servicios ofrecidos. En
qu forma la demandante indujo en error a los consumidores respecto de tales aspec-
tos?
e) Se concluye que el actor utiliz una ensea o nombre comercial y no una marca o
una leyenda o una propaganda, en el sentido como lo define el legislador, por lo cual
corresponde a los jueces civiles del circuito, a la luz del artculo 17 del C. de P.C. diri-
mir esta controversia y no a la Superintendencia de Industria y Comercio, que no tena
competencia para expedir los actos administrativos acusados.
III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACION
Resumidamente, el apoderado de la recurrente sustenta su inconformidad con la sentencia
apelada, as:
1. La sancin pecuniaria impuesta a la demanda se ajust a las normas legales vigentes
sobre proteccin del consumidor, se cumpli con el debido proceso y se garantiz el
derecho de defensa.
2. La sentencia apelada desconoce claras y precisas atribuciones que le han sido conferidas
por mandato legal a la Superintendencia de Industria y Comercio, entre otras, las facultades
previstas en los artculos 2 numeral 5, 17 numeral 1 y 18 numeral 4 del Decreto 2153
de 1992; debe tenerse adems en cuenta lo preceptuado en el Decreto 3466 de 1982,
expedido con fundamento en la Ley 73 de 1981, cuyo encabezamiento dice: por la cual el
Estado interviene en la distribucin de bienes y servicios para la defensa del consumidor...,
criterio compartido por el seor Agente del Ministerio Pblico ante el Tribunal y por dos
magistrados en sus salvamentos de votos a la sentencia recurrida.
3. El artculo 121 de la Carta Poltica reza textualmente: Ninguna autoridad del Estado podr
ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitucin y la ley: y de otra parte, el
artculo 78 ibdem seala: la ley regular el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos
y prestados a la comunidad, as como la informacin que debe suministrar al pblico en su
comercializacin.... Lo anterior pone de presente que es inequvoco que corresponde al
Estado la Proteccin de los consumidores de bienes y servicios, y ejercer el control y vigilancia
194
de las disposiciones legales vigentes de proteccin del consumidor, funciones que lleva a cabo
el Presidente de la Repblica a travs de la Superintendencia de Industria y Comercio.
4. Es evidente que la proteccin de los consumidores no puede quedar al arbitrio de los
particulares y tomarse como un simple conflicto entre los mismos.
5. El expediente C 065 / 93 se inici con fundamento en la comunicacin DJ - 1717 de 28
de enero de 1993, suscrita por el Subgerente del Banco de la Repblica, en la que present
queja y solicit la intervencin para tomar las medidas pertinentes tendientes a poner fin
a la utilizacin de diversos tipos de publicidad por parte de la demandante, propietaria
del establecimiento de comercio denominado Galera Museo de Oro Joyas Prehispnicas
Reproducciones, concretamente al utilizar de sus productos el nombre del museo del oro
y figuras propias del mismo.
6. La Superintendencia de Industria y Comercio a travs de su Primera Delegada ejercit las
facultades legales conferidas por el Decreto 2153 de 1992 y el Decreto ley 3466 de 1982,
efectuando una visita de carcter administrativo al citado establecimiento de comercio, en
la que se estableci inequvocamente que la sociedad actora s incurri en la violacin del
artculo 14 del Decreto 3466 de 1982.
7. En estricta aplicacin de los decretos 2153 de 1992 y 3466 de 1982, en cumplimiento del
debido proceso y en garanta del derecho de defensa para la inculpada, se dispuso requerir
a su representante legal para que rindiera las explicaciones respectivas por la violacin del
artculo 14 del citado Decreto 3466.
8. Es importante destacar que el Decreto 2153 de 1992 seal en su artculo 54 que
sin perjuicio de las disposiciones en materia de propiedad industrial, las actuaciones
que adelante la Superintendencia de Industria y Comercio se tramitarn con base en los
principios y en el procedimiento establecido en el C.C.A. estatuto que dispone en su
artculo 1 que los procedimientos regulados por las leyes especiales se regirn por stas; la
demanda tiene, entre otras funciones, la de Velar por la observancia de las disposiciones de
proteccin del consumidor a que se refiere este derecho y dar trmite a las reclamaciones o
quejas que se presenten, cuya competencia no haya sido asignada a otra autoridad, con el
fin de establecer las responsabilidades administrativas del caso u ordenar las medidas que
resulten pertinentes....
9. Deben resaltarse las funciones asignadas a la Divisin de Proteccin del Consumidor
contenidas en los numerales 4 y 5 del artculo 18 del Decreto 2153 de 1992: 4. Instruir
las investigaciones que se inicien de oficio a solicitud de parte por violacin de las
disposiciones vigentes sobre la proteccin del consumidor y en particular las contenidas en
el Decreto 3466 de 1982 y las que lo adicionen o reformen...; 5. Dar trmite a las quejas
formuladas por los particulares y si en desarrollo de stas se observaron violaciones a las
disposiciones sobre proteccin al consumidor, proponer ante el Superintendente Delegado
para la Proteccin al Consumidor las sanciones y medidas a que haya lugar.
10. La competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio para imponer sanciones
por contravencin a lo establecido en el artculo 14 del Decreto 3466 de 1982, se deduce
de lo normado en los artculos 32 ibdem y 18 numeral 4 del Decreto 2153 de 1982.
11. Con la expedicin del Decreto ley 3466 de 1982 de previ, entre otros aspectos, lo
relativo a la forma de realizar la publicidad de los bienes y servicios ofrecidos, a fin de
que la propaganda que llegue al pblico y que obviamente influye en su nimo para la
escogencia de determinado producto frente a otro, corresponda a la realidad de lo que se
ofrece para evitar el engao al consumidor.
195
12. La sentencia apelada se equivoca al afirmar que con relacin al tema en comento
deban aplicarse las normas que regulan las controversias entre los particulares por el uso
o el nombre de la marca, pues no tuvo en cuenta que ese no es el tema fundamento de los
actos acusados y que ha suscitado la litis ante la jurisdiccin contencioso administrativa.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PBLICO
El seor Procurador Segundo Delegado ante esta Corporacin considera que la sentencia
apelada debe ser revocada y en su lugar denegarse las pretensiones de la demanda, por
cuanto el a quo equivoc el fondo de la litis al tomar la ensea utilizada por la demandante
como tema principal de la controversia, cuando sta estaba centrada en la capacidad
legal que tena el ente demandado para investigar y sancionar la conducta infractora de
la sociedad actora, al usar un nombre y ensea que identifica una actividad cultural de
nuestros orgenes precolombinos como es el Museo de Oro del Banco de la Repblica e
inducir en error al consumidor con dicha utilizacin.
Agrega que comparte lo expuesto en los salvamentos de voto de la sentencia recurrida,
en el sentido de la Administracin central tiene capacidad sancionadora en tratndose
de vigilancia de polica administrativa, como la desarrollada por la demanda en los actos
acusados.
V. LA DECISION
No observndose causal de nulidad que invalide lo actuado se procede a resolver la
controversia, previas de las siguientes:
CONSIDERACIONES
El fallador de primera instancia anul las resoluciones acusadas por estimar que la
Superintendencia de Industria y Comercio careca de competencia para expedirlas.
La parte resolutiva de la Resolucin No. 1163 de 2 de agosto de 1993, confirmada por la
resolucin No. 1606 de 5 de octubre del mismo ao, es del siguiente tenor:
Artculo Primero. Imponer como sancin a la Metalrgica Prehispana Ltda. con domicilio en la ciudad
de Medelln, en su condicin de propietaria del establecimiento de comercio denominado Galera Museo
de Oro Joyas Prehispnicas Reproducciones, ubicado en la ciudad de Santaf de Bogot, una multa de
ocho millones ciento cuarenta y ocho mil ochocientos pesos m/ cte. (8. 148. 800. oo) equivalente a cien
(100) salarios mnimos legales mensuales vigentes.
Artculo Segundo. Se ordena a la sociedad Metalrgica Prehispana Ltda. que suspenda la utilizacin de
la ensea de su establecimiento de comercio Galera Museo de Oro Joyas Prehispnicas Reproducciones
y tomar las medidas necesarias en la propaganda com ercial de dicha agencia, para evitar se induzca
a error al consumidor, para lo cual se seala un plazo de treinta (30) das. El no cumplimiento de la
anterior orden causa una multa en favor del Tesoro Pblico. equivalente a una sptima parte del salario
mnimo legal mensual vigente, por cada da de retardo en su cumplimiento....
Para la Sala la decisin adoptada en los actos acusados no es otra que el resultado del
ejercicio del poder de polica que le asiste a la Superintendencia de Industria y Comercio y
que se halla contenido en el Decreto 3466 de 1982, en los siguientes trminos:
Artculo 32. Sanciones administrativas relacionadas con la responsabilidad de los productores
en razn de las marcas, las leyendas y propagandas. En todo caso que se compruebe, de ocio o
a peticin de parte, de que las marcas, las leyendas y la propaganda comercial de bienes o servicios
no corresponden a la realidad o inducen a error, la autoridad competente impondr la multa de
que trata la letra a) del artculo 24 y ordenar al productor, en ejercicio del poder de polica, la
196
correccin de la respectiva marca, leyenda o propaganda comercial y que se tomen las medidas
necesarias para evitar que se incurra nuevamente en error o que se cause dao o perjuici o a los
consumidores. Para tal efecto, en la misma providencia se indicar un plazo razonable a juicio de
quien la expida y se indicar que se causa una multa en favor del Tesoro Pblico, equivalente a una
sptima parte del salario mnimo legal mensual vigente en Bogot D.E. al momento de la expedicin de
aquella providencia, por cada da de retardo en el cumplimiento. A la actuacin se aplicarn las normas
procedimentales previstas en el artculo 28.
El productor slo podr ser exonerado de responsabilidad cuando demuestre que la marca,
la leyenda o la propaganda comercial fue adulterada o suplantada sin que hubiese podido
evitar la adulteracin o suplantacin.
Se procede entonces a determinar quien es la autoridad competente para la imposicin de
la multa y ordenar las correcciones a que alude el artculo arriba transcrito.
El Decreto 3466 de 1982 por el cual se dictan normas relativas a la idoneidad, la calidad,
las garantas, las marcas, las leyendas, las propagandas y la fijacin pblica de precios de
bienes y servicios, la responsabilidad de los productores expendedores y proveedores, y se
dictan otras disposiciones, en sus artculos 42 y 43 dispuso:
Artculo 42. Autoridad administrativa competente. La autoridad administrativa competente en
relacin con todas las decisiones y procedimientos administrativos a que se reere el presente decreto
es la Superintendencia de Industria y Comercio.
Artculo 43. Funciones de la Superintendencia de Industria y Comercio. Asgnase a la
Superintendencia de Industria y Comercio de las siguientes funciones, para efectos de este decreto;
a)....
f. Imponer las sanciones administrativas previstas en el presente decreto por incumplimiento de las
condiciones de calidad e idoneidad, por falta de correspondencia con la realidad o induccin a error de
las marcas, las leyendas y la propaganda comercial,....
A su turno, el Decreto 2153 de 1992 por el cual se reestructura la Superintendencia de
Industria y Comercio y se dictan otras disposiciones, en su artculo 18 prescribe:
Artculo 18. Funciones de la Divisin de Proteccin al Consumidor:
1. (...)
4. Instruir las investigaciones que se inicien de ocio a la solicitud de parte por la violacin de las
disposiciones vigentes sobre proteccin al consumidor y en particular las contenidas en el Decreto 3466
de 1982 y las que lo adicionen o reformen.
5. Dar trmite a las quejas formuladas por los particulares y si en desarrollo de stas se observaren
violaciones a las disposiciones de proteccin al consumidor, proponer ante el Superintendente Delegado
para la Proteccin al Consumidor las sanciones y medidas a que haya lugar....
La multa impuesta por los actos acusados lo fue por violacin del artculo 14 del Decreto
3466 de 1982, en cuanto consider la entidad demandada:
Que con las pruebas documentales anexadas a la queja se comprueba que la sociedad investigada
utiliza como propaganda comercial para ofrecer sus productos al pblico, el nombre del Museo de Oro
del Banco de la Repblica y guras precolombinas representativas de dicho museo, que indudablemente
puedan confundir e inducir a error al consumidor respecto a la naturaleza y origen de los productos que
comercializan, pues fcilmente se puede asimilar con los bienes y actividades del Museo de Oro del
Banco de la Repblica.
197
La conducta anterior se encuentra tipificada en el artculo 14 del Decreto 3466 de 1982,
en los siguientes trminos:
Artculo 14. Marcas leyendas y propagandas. Toda informacin que se d al consumidor acerca
de los componentes y propiedades de los bienes y servicios que se ofrezcan al pblico deber ser
veraz y suciente. Estn prohibidas, por lo tanto, las marcas, las leyendas y la propaganda comercial
que no correspondan a la realidad, as como que induzcan o puedan inducir a error respecto
de la naturaleza, origen, el modo de fabricacin, los componentes, los usos, el volumen, peso o
medida,....
Llevado a cabo de anlisis sistemtico de las anteriores normas y teniendo en cuenta que la
conducta por la cual se sancion a la demandante es la contemplada en el artculo 14 del
Decreto 3466 de 1982, para la Sala, la sentencia sub examine habr de ser revocada, dado
que en efecto el a quo confundi el objeto de la presente controversia, esto es, la sancin
impuesta a la demandante por contravenir lo dispuesto en el artculo mencionado, con el
eventual proceso que pudiese instaurar el Banco de la Repblica en contra de la sociedad
actora por el uso del nombre comercial, cuestin que no se discute es del resorte de la
jurisdiccin ordinaria, tal y como lo establece el artculo 609 del C. de Co.
Esta Corporacin observa que lo que tuvo en cuenta la Administracin para sancionar a la
demandante fue la utilizacin, como propaganda comercial, del nombre Museo de Oro,
sin que en manera alguna la Superintendencia afirme que igualmente se utiliz el nombre
del Banco de la Repblica, pues es evidente que en los documentos aportados no aparece
dicho nombre sino el de Galera Museo de Oro Joyas Prehispnicas Reproducciones,
razn por la cual se entiende que cuando la entidad demandada mencion el Banco
de la Repblica, no lo hizo para decir que dicho nombre estaba tambin incluido en el
nombre en cuestin, sino que lo que quiso significar fue que el nombre Museo del Oro que
pertenece al citado Banco.
Examinadas las pruebas que obran en el proceso se advierte que en efecto el nombre de
la Galera Museo de Oro Joyas Prehispnicas Reproducciones induce en error al pblico
consumidor en cuanto a la naturaleza u origen de los productos, por cuanto tal y como
lo afirma la Superintendencia de Industria y Comercio en el considerando octavo de la
Resolucin Nm. 1606 de 5 de octubre de 1993, ... es un hecho notorio que el Museo
de Oro del Banco de la Repblica en una entidad ampliamente reconocida tanto a nivel
nacional como internacional, ntimamente ligado al patrimonio cultural del pas y cuyo
prestigio es reconocido a nivel mundial; que como tal, constituye un axioma del derecho
la circunstancia de que los hechos notorios, as como los hechos indefinidos, no requieren
prueba.
Adems de lo anterior, esto es, que es un hecho notorio que Museo del Oro en una entidad
ligada al patrimonio cultural del pas, lo que con lleva a que su nombre sea inmediatamente
asociado con el Banco de la Repblica, se encuentra el documento dirigido a la Galera
Museo de Oro Joyas Prehispnicas Reproducciones, el que precisamente, por haber incluido
sta ltima en su nombre la expresin Museo de Oro, lleg al Museo del Oro del Banco
de la Repblica, lo que suscit la queja de su Subgerente General Administrativo, quien
mediante Oficio DJ - 1717 comunic a la Superintendencia de Industria y Comercio que
la publicidad empleada por la Galera Museo de Oro Joyas Prehispnicas Reproducciones
poda estar induciendo a error y creando confusin en las personas que asimilen dicho
nombre con el nombre y actividades del Museo de Oro del Banco de la Repblica y solicit
su intervencin para que se tomasen las medidas pertinentes con el fin de poner fin a la
situacin surgida (fl. 1 del Anexo Nm. 1).
198
El artculo 1 del Decreto 3466 de 1982, reza:
articulo 1 - Deniciones. Para los efectos del presente decreto, entendindose por:
a)
d)Propaganda comercial todo anuncio que se haga al pblico para promover o inducir a la adquisicin,
utilizacin o disfrute de un bien o servicio con o sin indicacin de sus calidades, caractersticas o usos, a
travs de cualquier medio de divulgacin, tales como radio, prensa, aches, pancartas, volantes, vallas
y, en general, todo sistema de publicidad.
Dentro de las pruebas obrantes en el expediente se encuentra fotocopia de la papelera
usada por el establecimiento de comercio en cuestin, donde se destaca el nombre de la
Galera Museo de Oro (fls. 2, 3, 77 y 78 del Anexo nm. 1).
A folios 72 y 73 ibdem, obra el acta de visita realizada por funcionarios de la Superintendencia
de Industria y Comercio, de 25 de febrero de 1994, en la que se dice que se verific lo
siguiente:
El establecimiento de comercio denominado Galera Museo de Oro registra en su fachada el nombre
antes descrito. En el establecimiento se procedi a vericar la papelera empleada... y se constat
que en las facturas que se imprimen en computador gura la siguiente leyenda: Galera Museo de
Oro Joyas Muiscas Ltda. Se veric que en los empaques entregados a los clientes como bolsas,
tarjetas, etc., gura la leyenda Galera Museo de Oro Joyas Prehispnicas Reproduccin. Se anexan
muestras de dichos productos o documentos. Igualmente se anexa el certicado que se anexa con la
joya adquirida, un comprobante de tarjeta de crdito del establecimiento visitado.
En la decoracin del establecimiento se observaron tres (3) cuadros en los cuales hay fotografas de
nativos precolombinos y poseen la siguiente leyenda: Museo de Oro 50 aos Banco de la Repblica.
Dado que por propaganda comercial se entiende todo tipo de publicidad que promueva o
induzca al pblico a la utilizacin, adquisicin o disfrute de un buen servicio, es evidente
para, la Sala que los elementos a que se refiera el acta de visita arriba transcrita(papelera,
tarjetas, bolsas, etc.), no pueden tener otra finalidad que la de dar publicidad a los productos
que vende el establecimiento de comercio Galera Museo de Oro Joyas Prehispnicas
Reproducciones, es decir, la de promocionarlos y darlos a conocer a terceros con el fin de
fomentar su venta, pues de no ser as, simplemente dicha papelera ira en blanco.
Lo expuesto lleva a la Sala a concluir que en efecto la sociedad demandante se encontr
incursa en la conducta tipificada en el artculo 14 del Decreto 3466 de 1982, en
consecuencia, que la Superintendencia de Industria y Comercio tena la competencia para
imponerle la sancin a que se contrae los actos acusados.
Como quiera que el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca declar la
nulidad de las resoluciones impugnadas por considerar que la entidad demandada careca
de competencia para expedirlas y no encontrando dicha causal encontrada, la Sala procede
al estudio de los dems cargos endilgados por las parte actora.
Primer cargo: Violacin de los artculos 14 y 31 de Decreto 3466 de 1982; y 27, 28 y 31
del C.C.;
Seala la demandante que el trmite administrativo adelantado se estableci que ...mi
representada esta utilizando la ensea comercial Galera Museo de Oro Joyas Prehispnicas
Reproducciones, y que utilizaba en sus sellos y empaques dicha denominacin, pero
no se demostr que estuviera utilizando marcas, leyenda o propaganda comercial, en los
199
trminos que los define la ley en su sentido natural y obvio, de acuerdo con el principio de
hermenutica jurdica establecido en el artculo 28 del Cdigo Civil.
Agrega el apoderado de la actora:
... asimilar la utilizacin de una ensea comercial a una marca o leyenda como implcitamente lo
efecto la Superintendencia de Industria y Comercio, tambin es una clara violacin del artculo 31 del
Cdigo Civil que establece que lo favorable u odioso de una disposicin no se tomar en cuenta para
restringir su interpretacin. Con dicha asimilacin, la Superintendencia ampli el alcance del artculo
14... y aplic las sanciones all establecidas, cuando es claro que por decisin legal existen claras
diferencias jurdicas entre una marca de productos o servicios y un nombre o ensea comercial. Por
otra parte, tampoco era posible que la Superintendencia de Industria y Comercio, de acuerdo con el
artculo 27 del Cdigo Civil, desatendiera el tenor del literal del artculo 14 del D.E. 3466 de 1982, por
cuanto en sentido de esta ley es claro que no existe expresin oscura que exija consultar su espritu.
Sobre el particular, esta Corporacin reitera que la Administracin sancion al
establecimiento de comercio ... por utilizar como propaganda comercial para ofrecer sus
productos al pblico, el nombre del Museo del Oro del Banco de la Repblica y figuras
precolombinas representativas de dicho museo, que indudablemente pueda confundir
e inducir a error al consumidor, respecto a la naturaleza y origen de los productos que
comercializan..., lo cual se encuentra dentro de lo normado en el artculo 14 del Decreto
3466 de 1982, observando adems la Sala que si bien es cierto que existen diferencias
entre los conceptos de marca y nombre, ello no impide que tanto la una como la otra sean
objeto de propaganda comercial, como ocurri en el caso sub lite respecto del nombre
Museo de Oro, lo que en ltimas determin la imposicin de la sancin cuestionada.
De otra parte, sostiene la demandante que frente a la induccin a error respecto de la
naturaleza u origen de los productos, la demandada tiene en cuenta la correspondencia
enviada por la firma Mefaica Import Export Co. de Nigeria (Africa), recibida por el Museo
del Oro del Banco de la Repblica el da 25 de mayo de 1993, dirigida a la Galera Museo
de Oro Joyas Prehispnicas Reproducciones..., razn por la cual es importante resaltar
que el mbito de aplicacin del Decreto 3466 de 1982 es nica y exclusivamente en
territorio colombiano y por consiguiente se protege al consumidor domiciliado en el pas y
no al colombiano o extranjero residente fuera de l.
Frente a lo anterior, la Sala observa que no se indujo en error a una persona en el exterior,
pues la comunicacin de la firma Mefaica - Import - Export Co, fue dirigida a la Galera
Museo de Oro Joyas Prehispnicas Reproducciones; el error tuvo lugar dentro del territorio
de Colombia, cuando fue entregada la citada comunicacin, equivocadamente, el Banco
de la Repblica. En consecuencia, se demuestra que a quienes pretenden proteger es a los
consumidores residentes en el pas, quienes pueden confundirse en razn de la similitud
de los nombres en cuestin.
Respecto de la violacin del artculo 31 del Decreto 3466 de 1982, estima la demandante
que el mismo define la induccin a error, lo cual indica no es una figura sin lmites sino
una nocin limitada a una definicin legal, luego, no existiendo en el presente caso registro
alguno, ni falta de concordancia sobre la realidad de lo ofrecido ni elemento alguno de
calidad. Ni induccin a error al pblico sobre ninguna de las eventualidades que prev
la norma sino simplemente la utilizacin de la expresin Galera Museo de Oro Joyas
Prehispnicas Reproducciones, se concluye que la accin de la Superintendencia no era
procedente.
Prescriben dicha norma:
200
Artculo 31. Responsabilidad de los productores en razn de las marcas, las leyendas y la
propaganda comercial. Todo productor es responsable por las marcas y leyendas que se exhiban
en sus productos (bienes o servicios), as como la propaganda comercial de los mismos, cuando su
contenido no corresponda a la realidad o induzca a error al consumidor.
Al respecto, la Sala considera que dicha norma no es aplicable en el asunto sub examine,
dado que la Administracin aplic el artculo 14 del Decreto 3466 de 1982, por encontrarse
incursa la demandante en la conducta all tipificada, esto es, por utilizar como propaganda
comercial el nombre del Museo del Oro e inducir a error al consumidor respecto a la
naturaleza y origen de los productos que comercializa.
Visto lo anterior, no prospera el cargo en estudio.
Segundo cargo: Violacin de los artculos 75, 76 y 603 a 611 del C. de Co., as como de
la Decisin 344 del Acuerdo de Cartagena, pues en ellas se establecen parmetros para
determinar la posibilidad de error o confusin en el pblico consumidor y en el presente
caso, segn la parte actora, no puede hablarse de induccin a error, ya que no haba un
terreno comn entre el Museo del Oro del Banco de la Repblica y Galera Museo de Oro
Joyas Prehispnicas Reproducciones, pues el primero no comercializa productos, en tanto
que la segunda busca llamar la atencin de un consumidor distinto, no del turista que
quiera visitar un museo, sino en el interesado de adquirir para su uso una reproduccin
de elementos originales que s se encuentran en el museo y que son parte del patrimonio
cultural colombiano. Adems, entre las denominaciones en cuestin existen suficientes
elementos distintivos que le permiten coexistir pacficamente en el mercado.
Lo planteado en este cargo es asunto que corresponde dirimir a la jurisdiccin ordinaria. De
conformidad con el artculo 614 del C. del Co. ya que la sancin objeto de cuestionamiento
fue impuesto por la Superintendencia de Industria y Comercio en ejercicio del poder de
polica que le asiste y por encontrarse incursa de la sociedad demandante en la causal
prevista en el artculo 14 del Decreto 3466 de 1992, esto es, por la utilizacin de la
propaganda comercial de la cual nos hemos venido ocupando, que pueda inducir a error
pblico en general, al haber incluido el nombre de Museo de Oro.
Por lo expuesto es desestimado el cargo.
Tercer cargo: Violacin del artculo 29 de la Constitucin Poltica, dado que la
Superintendencia abri sin competencia adelant una actuacin administrativa basada
nicamente en el prestigio del Banco de la Repblica, entidad que formul la queja, la cual
inform pero no prob que la demandante estaba creando confusin en el consumidor.
Agrega la actora que los documentos aportados por el Banco de la Repblica y admitidos
en su integridad por la demandada no prestan mrito probatorio, ya que no se encuentran
debidamente autenticados, no hay diligencia que les d el carcter de autnticos ni
provienen de la demandante, con lo que de paso se est violando el artculo 187 del C.
de P.C., al desconocerse los principios elementales que deben tenerse en cuenta para la
apreciacin de las pruebas.
201
En primer trmino, reitera la Sala que la entidad demandada s tena la competencia para
expedir los actos acusados, luego no puede hablarse en tal sentido de la violacin del
debido proceso.
En cuanto al desconocimiento del artculo 187 del C. de P.C., cabe advertir que dicha
norma prescribe que el juez valorar las pruebas de acuerdo con las reglas de la sana
crtica. Si bien es cierto que los documentos enviados por el Banco de la Repblica a la
demanda no se hallaban autenticados, no lo es menos que los documentos presentados
por las partes, tengan o no como destino servir de prueba, se reputarn autnticos sin
necesidad de presentacin personal ni autenticacin, salvo lo dispuesto en relacin con
los documentos emanados de terceros, de acuerdo con el artculo 25 del Decreto 2651
de 1991, en concordancia con las leyes 192 de 1995 y 268 de 1996. Ahora bien, si la
demandante dudaba de su autenticidad, debi tacharlos de falsos, cuestin que en manera
alguna efectu.
Adems, se tiene que la Superintendencia llev a cabo una visita en el establecimiento de
comercio en cuestin, en la cual verific la papelera, tarjetas y bolsas que se llevaron su
nombre Galera Museo de Oro Joyas Prehispnicas, lo cual en ltimas la llev a considerar
que en efecto con dicha propaganda comercial induca al pblico a error, al ser similar
dicho nombre al del Museo del Oro del Banco de la Repblica.
Lo anterior, lleva a desestimar el cargo.
Cuarto cargo: Violacin de los artculos 36 del C.C.A. y 32 del Decreto 3466 de 1982,
ya que en el presente caso los actos acusados no motivan la imposicin de la sancin
mxima establecida, la cual es desproporcionada y no guarda relacin con los hechos que
le sirvieron de causa.
Frente al anterior cargo la sala considera que tampoco prospera, ya que la parte actora
simplemente se limita a decir que la razn por la cual se decidi imponer la mxima
sancin es desproporcionada y no guarda relacin con los hechos que le sirvieron de causa,
cuando lo cierto es que se encuentra demostrado que el establecimiento de comercio de
propiedad de la demandante, al utilizar como propaganda comercial un nombre similar al
del Museo del Oro del Banco de la Repblica, indujo a error a los consumidores, lo cual
tipifica la conducta contenida en el artculo 14 del Decreto 3466 de 1982.
Adems, la parte actora solicita como peticin subsidiaria que la jurisdiccin contencioso
administrativa proceda a realizar una nueva tasacin de la multa reducindola en
atencin a los antecedentes y circunstancias que la originaron, sin que exprese cules son
los antecedentes y circunstancias que podran dar lugar a una disminucin en la multa
impuesta.
Quinto cargo: Violacin de los artculos 267 del C.C.A. y 25 y 249 del C. de P.C., ya que
en la resolucin numero 1163 de 1993 se establece que de conformidad con lo dispuesto
en los citados artculos, la no contestacin de la solicitud de explicaciones por parte del
propietario del establecimiento investigado constituye indicio grave de responsabilidad en
contra de ste.
Dichas normas establecen, en su orden, la remisin al C. de P.C., las funciones de los
Magistrados de la Corte Suprema de Justicia; y la deduccin de indicios que puede hacer
el juez.
202
Aade la sociedad actora que la demandada no poda acudir al C. de P.C. pues el artculo 28
del Decreto 3466 de 1982 prescribe el procedimiento a seguirse en trmites administrativos
relacionados con la imposicin de sanciones sobre responsabilidad de los productores en
razn de las marcas, las leyes y las propagandas, tenindose que el legislador tuvo en
cuenta en el literal d), el eventual caso de que el infractor no conteste el requerimiento
de la Administracin, sin que frente al mismo haya establecido que ello configura indicio
alguno en su contra. En consecuencia, no poda aplicarse el C. de P.C.
El literal d) del citado artculo 28 establece:
Una vez transcurrido el plazo para contestar el requerimiento de la administracin sin que el productor
haya hecho manifestacin alguna, o recibidas las explicaciones y pruebas aportadas por el productor
o practicadas las pruebas que hayan sido solicitadas y ordenadas, la autoridad competente decidir
mediante resolucin sobre la aplicacin de las sanciones.
La Sala observa que el anterior precepto para nada es contrario al artculo 249 del C. de
P.C. el cual seala que el juez podr deducir indicios de la conducta procesal de las partes,
pues el inciso 2 del artculo 1 del C.C.A. establece que los procedimientos administrativos
regulados por las leyes especiales se regirn por stas y que en lo no previsto en ellas se
aplicarn las normas de su parte primera que sean compatibles.
El literal d) del artculo 28 del Decreto 3466 de 1982 nada dice sobre las pruebas que se
podrn tener en cuenta en la actuacin administrativa que regulan, razn por la cual hay
que acudir al artculo 57 del C.C.A., segn el cual, son admisibles todos los medios de
prueba sealados en el C. de. P.C., al cual remite expresamente el artculo 267 del C.C.A.
Por ltimo, es cierto que la cita del artculo 25 del C. de P.C. que se hace en la Resolucin
num. 1163 de 1993 es equivocada pero ello no es razn suficiente para decir que dicho acto
est viciado de nulidad, mxime cuando existen otras normas en las cuales se fundamenta
su expedicin.
Finalmente, la Sala se remite nuevamente al artculo 32 del Decreto 3466 de 1982 en lo
pertinente al caso controvertido, que establece que en todo caso se compruebe, de oficio o
a peticin de parte, que por la propaganda de bienes o servicios induce error, la autoridad
competente impondr la multa y ordenar al productor, en ejercicio del poder de polica,
la correccin de la respectiva propaganda comercial y que se tomen las medidas necesarias
para evitar que se incurra nuevamente en error o que se cause dao o perjuicio a los
consumidores. Dicho precepto en su inciso final textualmente reza:
El productor slo podr ser exonerado de responsabilidad cuando demuestre de la marca, la leyenda
o suplantacin.
En el caso del sub lite la parte actora en manera alguna pretendi demostrar que se
encontraba dentro de la nica causal de exoneracin a que alude la norma transcrita,
razn por la cual, teniendo en cuenta la competencia de la Superintendencia de Industria
y Comercio para expedir los actos objeto de la presente demanda y no habiendo logrado
desvirtuar la sociedad demandante de la presuncin de legalidad que los ampara como
actos administrativos que son, la Sala concluye que la sentencia apelada ser revocada y
en su lugar se dispondr la denegacin de las pretensiones de la demanda.
En mrito lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin
Primera, administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad de la ley.
203
FALLA:
REVOCASE la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
de fecha 22 de septiembre de 1995, y en su lugar se dispone:
DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.
Ejecutoriada esta providencia, devulvase el expediente al Tribunal de origen.
Cpiese, notifquese y cmplase.
Se deja constancia que la anterior providencia fue leda, discutida y aprobada por la Sala
en su sesin de fecha 26 de septiembre de 1996.
ERNESTO RAFAEL ARIZA MUOZ, PRESIDENTE
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
MANUEL S. URUETA AYOLA.
PRODUCTOR-Responden como tales las sociedades cuyo objeto social es la construccin
La sociedad actora s poda ser sujeto pasivo de la sancin impuesta ya que el objeto social por ella
desarrollado, consistente en la construccin de casas, locales comerciales y edicios, encajaba dentro
de las acepciones que el artculo 1 del Decreto 3466 de 2 de diciembre de 1982 trae sobre productor,
persona sta cuya actividad en el referido Decreto se coloc bajo la inspeccin y vigilancia de la citada
Superintendencia.
RESPONSABILIDAD SOCIEDAD URBANIZADORA -Causales de exoneracin
El artculo 23 del decreto 3466 de 1982, que sirvi de fundamento a los actos administrativos acusados,
consagra la responsabilidad de los productores por mala o deciente calidad o idoneidad en los bienes y
servicios. Pero, como en este caso, conforme se desprende del dictamen pericial antes mencionado, la
mala o deciente calidad o idoneidad de los bienes no provino de la sociedad actora sino, en parte de la
calidad del terreno y en parte de la culpa de los mismos usuarios de los apartamentos, era del caso dar
aplicacin al artculo 26 ibidem el cual prev como causales de exoneracin de la responsabilidad, entre
otras, la fuerza mayor y el uso indebido del bien por parte del afectado.
Consejo de EstadoSala de lo Contencioso Administrativo-Seccin Primera.
Santaf de Bogot, D.C., trece (13) de noviembre de mil novecientos noventa y seis
(1996).
Consejero Ponente: Doctor Ernesto Rafael Ariza Muoz
Referencia: Expediente No. 4033.
Recurso de apelacin contra la sentencia de 9 de mayo de 1996, proferida por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Actora: Urbanizadora El Cortijo S.A.
Se decide el recurso de apelacin oportunamente interpuesto por el apoderado de la entidad
pblica demandada contra la sentencia de 9 de mayo de 1996, proferida por la Seccin
Primera del Tribunal Administracin de Cundinamarca, que accedi a las pretensiones de
la demanda.
I. ANTECEDENTES
1.1. La sociedad Urbanizadora El Cortijo S.A., por medio de apoderado y en ejercicio
de la accin de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artculo 85 del
C.C.A., present demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tendiente a
que mediante sentencia se hicieran las siguientes declaraciones:
204
SECCIN PRIMERA
Magistrado Ponente: Dr. ERNESTO RAFAEL ARIZA MUOZ
Consejo de Estado
205
1. Son nulas las Resoluciones Nos. 445 de 10 de diciembre de 1990, Por la cual se im-
pone una sancin, y 235 de 2 de mayo de 1992, Por la cual se resuelve un recurso,
expedidas por el Superintendente Primer Delegado de Industria y Comercio.
2. A ttulo de restablecimiento del derecho se ordene devolver a la actora la suma de
$3.035.057.40 que pag por concepto de multa.
I.2. En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en sntesis, los siguientes cargos de
violacin (folios 5 a 7 del cuaderno principal):
Las Resoluciones acusadas violaron el artculo 1 del Decreto 3466 de 1982, que define
qu se entiende por productor, en concordancia con lo dispuesto en los artculos 25 y 26
ibidem, por las siguientes razones:
La actora tiene la calidad de productor, porque no es elaborador, procesador, transformador
o utilizador de los apartamentos y, en consecuencia, no puede ser sujeto de las sanciones
establecidas en el artculo 25, que slo se pueden imponer al productor.
A pesar de no ser productor la actora demostr y prob que los apartamentos cumplan con
las exigencias ordinarias y habituales y si stos presentaban defectos se deban al mal uso
que hacan los afectados, esto es, los propietarios de los mismos.
II. LA SENTENCIA RECURRIDA
Para adoptar la decisin apelada al a quo razon, principalmente, de la siguiente manera
(folios 132 a 154 ibidem):
Dentro de las acepciones que el artculo 1 del Decreto 3466 de 2 de diciembre de 1982
trae sobre productor, es evidente que la urbanizadora no procesa ni en estricto sentido
gramatical transforma, pero s elabora, en este caso, inmuebles para vivienda y utiliza los
bienes, llmense materiales de construccin, o de decoracin, para finalmente vender al
consumo pblico dicha vivienda.
Tan cierto es ello que el objeto social que aparece en el certificado de existencia y
representacin legal no slo comprende la compra y venta de predios sino la construccin
de casas, locales comerciales y edificios. Por esta razn la actora puede ser sujeto pasivo
de sancin cuando quiera que incurra de las conductas previstas al efecto.
Del acervo probatorio obrante en el proceso y de los considerandos de la Resolucin acusada
se deduce que efectivamente se presentaron anomalas en los apartamentos consistentes en
humedad y fisuras, entre otras, lo cual no ha desconocido la actora y respecto de las cuales
s bien es cierto que fueron verificadas por la Superintendencia de Industria y Comercio, no
lo es menos que sta omiti establecer la relacin causa efecto que permite imputar a una
persona responsabilidad por el dao.
Los actos administrativos acusados se expidieron con base en visitas realizadas por los
funcionarios de la Superintendencia de Industria y Comercio, visitas que simplemente se
limitaron a mencionar lo ya informado por los quejosos. Pero, como bien lo afirman los
peritos en su dictamen, no se hizo anlisis tcnico alguno y por ello las conclusiones de los
visitadores son opuestas a las del testigo Germn Surez Silva, quien s coincide con dicho
dictamen en el sentido de que si bien es cierto que las anomalas existen o por lo menos
existieron, ellas no previenen de la culpa del urbanizador sino de eventos meteorolgicos y
hbitos de los usuarios residentes en ese sector de estrato socioeconmico 3, esto aunado al
hecho de que se encuentran ubicados en sector hmedo debido a la cercana del ro Bogot.
No es veraz la afirmacin del investigador en cuanto a que la actitud de la urbanizadora ha
sido de despreocupacin por dar una solucin definitiva, pues de la prueba documental que
206
reposa en los antecedentes administrativos se observa el cruce de comunicaciones entre
copropietarios y urbanizadora, adems que se halla demostrado que sta efectivamente
ha tomado las medidas necesarias para contrarrestar las anomalas y ello se encuentra
corroborado por el dictamen pericial, en donde se afirma que no se observa presencia
alguna de irregularidades, salvo casos aislados derivados de la falta de mantenimiento del
conjunto, circunstancia sta que escapa a la responsabilidad de la urbanizadora.
III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO
El apoderado de la Nacin Superintendencia de Industria y Comercio adujo como
motivos de inconformidad, en esencia, los siguientes (folios 157 a 159 ibidem):
La sancin pecuniaria impuesta a la actora por el Superintendente Delegado para la
Proteccin del Consumidor se ajust a las normas legales vigentes, se cumpli el debido
proceso y se garantiz el derecho de defensa.
La sentencia apelada desconoce claras y precisas atribuciones que le han sido conferidas
por mandato legal a la Superintendencia de Industria y Comercio.
Es inequvoco que corresponde al Estado, a travs de la Superintendencia de Industria y
Comercio, la proteccin de los consumidores de bienes y servicios y ejercer el control
y la vigilancia del cumplimiento de las disposiciones legales vigentes de proteccin del
consumidor.
IV. ALEGATO DEL MINISTERIO PBLICO
La seora Procuradora Novena Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo
de Estado en su vista de fondo se muestra partidaria de que se confirme el fallo apelado
porque, a su juicio, del acervo probatorio obrante en el proceso se deduce que si bien es
cierto que las anomalas existen o por lo menos existieron, ellas no provienen de la culpa
de la actora, sino que son consecuencia de eventos meteorolgicos inevitables y de hbitos
de los usuarios residentes en el sector, aunado al hecho de que la urbanizacin afectada se
encuentra ubicada en una zona hmeda, debido a la cercana del ro Bogot.
Adems, no debe olvidarse que la demandante obtuvo autorizacin por parte de las
autoridades de Planeacin Distrital para construir en el sector de la Urbanizacin, y es a
ellas a quienes corresponde estudiar si el rea de terreno rene o no las condiciones de
habitabilidad.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA
No resulta acertado el argumento del apoderado de la entidad recurrente en cuanto
estima que la sentencia apelada desconoce las atribuciones que la ley le ha asignado a la
Superintendencia de Industria y Comercio relativas a la proteccin de los consumidores de
bienes y servicios y al control y la vigilancia del cumplimiento de las disposiciones legales
vigentes para tal proteccin, pues del contenido del fallo se infiere que, por el contrario,
el a quo tuvo en cuenta que la sociedad actora s poda ser sujeto pasivo de la sancin
impuesta ya que el objeto social por ella desarrollado, consistente en la construccin de
casas, locales comerciales y edificios, encajaba dentro de las acepciones que el artculo
1 del Decreto 3466 de 2 de diciembre de 1982 trae sobre productor, persona sta cuya
actividad en el referido Decreto se coloc bajo la inspeccin y vigilancia de la citada
Superintendencia.
Asunto diferente es que del acervo probatorio obrante en el proceso y analizado en
la sentencia impugnada se hubiera concluido que las anomalas presentadas en los
apartamentos construidos por la sociedad actora no podan ser imputables a sta, razn por
la cual no poda ser merecedora de sancin.
207
Sobre este ltimo aspecto advierte la Sala que asisti razn al a quo y por ello habr de
confirmarse la sentencia apelada.
En efecto, conforme se evidencia del dictamen pericial rendido en el proceso, el cual no
fue objetado, ... Los problemas de humedades en los rincones de los Apartamentos, son
causados por fenmenos meteorolgicos naturales e inevitables, correspondientes a la zona
en que se ubican los apartamentos.... ... Las dilataciones de las Juntas de Construccin entre
mdulos, no deben ser considerados problemas de construccin, sino de simple esttica.
No ofrecen peligro de derrumbe, ni son causantes de las humedades.... ... Los problemas
derivados de taponamiento de ductos, de rotura de tejas y dinteles y de desprendimiento
de ventanas o de sus marcos, se derivan del al uso dado a dichos elementos.... ... Los
constructores dieron cumplimiento a las instrucciones de construccin o ensamblaje de los
muros modulares de concreto, pero los usuarios no se enteraron muy bien de los sacrificios
de uso que este tipo de muros ofrece a los moradores, como tampoco de las ventajas de
resistencia a la penetracin (Intentaron penetrarlos con taladros y por impacto, causando
la dilatacin prematura de sus juntas de construccin... (folios 31 y 32 del cuaderno del
dictamen) (Los resaltados son de la Sala).
Cabe resaltar que en la va gubernativa, segn se infiere del contenido de los actos
administrativos acusados, no se practic prueba tcnica alguna tendiente a establecer
el origen de las deficiencias denunciadas por los quejosos en los apartamentos de la
Urbanizacin El Cortijo S.A., que dieron lugar a la expedicin de aqullos.
El artculo 23 del Decreto 3466 de 1982, que sirvi de fundamento a los actos administrativos
acusados, consagra la responsabilidad de los productores por mala o deficiente calidad o
idoneidad en los bienes y servicios. Pero, como en este caso, conforme se desprende del
dictamen pericial antes mencionado, la mala o deficiente calidad e idoneidad de los bienes
no provino de la sociedad actora sino, en parte de la calidad del terreno y en parte de la
culpa de los mismos usuarios de los apartamentos, eran del caso dar aplicacin al artculo
26 ibidem, el cual prev como causales de exoneracin de la responsabilidad, entre otras,
la fuerza mayor y el uso indebido del bien por parte del afectado.
Seccin Primera, administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad de la
Ley,
FALLA:
CONFIRMASE la sentencia apelada.
Cpiese, notifquese, publquese en los Anales del Consejo de Estado y
cmplase.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leda, discutida y aprobada por
la Sala en la sesin del da 13 de noviembre de 1996.
ERNESTO RAFAEL ARIZA MUOZ, PRESIDENTE
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
LIBARDO RODRGUEZ RODRGUEZ, AUSENTE
208
BIENES IMPORTADOS
NORMAS TCNICAS COLOMBIANAS OFICIALES OBLIGATORIAS -Procedimiento para verificar su
cumplimiento en bienes importados-
Mediante el decreto acusado ...se establece el procedimiento para vericar el cumplimiento de las normas
tcnicas colombianas ociales obligatorias y los reglamentos tcnicos en los productos importados, tal como
se consigna en su epgrafe, as como la lectura de las disposiciones que lo integran, ponen de maniesto
que ninguna de ellas tiende a controlar la calidad de los bienes a importarse, sino sencillamente a que los
mismos cumplan o estn conformes con las normas tcnicas colombianas obligatorias y los reglamentos
tcnicos, con el n de ...procurar una competencia leal y equitativa entre los productos importados y los
nacionales. Respecto de la alegada violacin del art. 189-25 del ordenamiento constitucional por parte del
acto acusado, con el argumento de que el Presidente de la Repblica excedi las facultades conferidas por
dicha norma, al asignarle a la Superintendencia de Industria y Comercio la funcin de certicar, previamente
a la importacin de productos, el cumplimiento de las normas tcnicas colombianas ociales obligatorias o
reglamentos tcnicos, la cual no se encuentra prevista en los decretos 2153 de 1992 y 3466 de 1982. Para
la Sala es claro que dentro del marco general de las disposiciones atributivas de competencia contenidas
en el art. 2o. numerales 13 y 16 del decreto 2153 de 1992, est insita la facultad de la mencionada
Superintendencia para vericar y certicar, junto con los otros organismos de certicacin debidamente
acreditados o reconocidos, el cumplimiento de normas tcnicas colombianas ociales obligatorias o
reglamentos tcnicos de los productos importados, ms an si se tiene en cuenta que el art. 45, literal
a) del decreto 2269 de 1993, Por el cual se organiza el sistema nacional de normalizacin, certicacin
y Metrologa, faculta a la citada dependencia del Estado, ...hasta tanto se acrediten organismos de
certicacin, inspeccin, laboratorios de pruebas y ensayos y metrologa, para otorgar directamente los
certicados de conformidad para los productos y servicios sometidos al cumplimiento de Normas Tcnicas
Obligatorias o Reglamentos Tcnicos que se encuentren bajo su control.
NOTA DE RELATORIA: Reiteracin Jurisprudencial de la sentencia de 30 de junio de 1994, Exp.
2666, Consejero Ponente Dr. MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ. Menciona la sentencia de la Corte
Constitucional C-465 de julio 16 de 1992 en la relacin con la funcin legislativa del Congreso mediante
las leyes marco o leyes cuadro y la facultad reglamentaria del ejecutivo.
Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Seccin Primera
Santa Fe de Bogot, D.C., veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y ocho
Consejero Ponente: Doctor Libardo Rodrguez Rodrguez
Ref.: Expediente No. 4666
Actor: Marina Tamayo Bautista
SECCIN PRIMERA
Magistrado Ponente: Dr. LIBARDO RODRGUEZ RODRGUEZ
Consejo de Estado
209
Procede la Seccin Primera a dictar sentencia de nica instancia para resolver la demanda
que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por la ciudadana Marina Tamayo
Bautista, en ejercicio de la accin consagrada en el artculo 84 del C.C.A., con el fin de
que se declare la nulidad del Decreto 300 de 1995, expedido por el Gobierno Nacional,
por el cual se establece el procedimiento para verificar el cumplimiento de las normas
tcnicas colombianas oficiales obligatorias y los reglamentos tcnicos en los productos
importados.
I. ANTECEDENTES
a. El acto acusado
La recapitulacin de la parte dispositiva de dicho acto, es la siguiente:
El artculo 1 determina que para obtener el registro o licencia de importacin de productos
que estn sometidos al cumplimiento de normas tcnicas colombianas oficiales obligatorias
o reglamentos tcnicos, el interesado debe presentar ante el INCOMEX, conjuntamente
con la solicitud, el certificado de conformidad con norma tcnica colombiana oficial
obligatoria o reglamento tcnico respectivo, expedido por la Superintendencia de Industria
y Comercio o los organismos de certificacin acreditados o reconocidos.
El artculo 2 establece que para obtener el levante de la mercanca sujeta al cumplimiento
de una de dichas normas tcnicas o reglamentos, debe presentarse ante la DIAN, adems
de los documentos sealados en las disposiciones legales, el registro de importacin
otorgado por el INCOMEX, en el cual aparezca que el importador dio cumplimiento a lo
previsto en el artculo anterior, pues el no hacerlo as, constituye una causal adicional a las
establecidas en el Decreto 1909 de 1992 para rechazar el levante de las mercancas.
El artculo 3 establece que para el cumplimiento de lo dispuesto en el decreto, la
Superintendencia de Industria y Comercio informar al INCOMEX y a la DIAN la lista
de los productos sujetos a las mencionadas normas obligatorias y reglamentos tcnicos,
con sus respectivas clasificaciones arancelarias, organismos y entidades de certificacin
acreditados o reconocidos a nivel nacional o internacional.
El artculo 4 dispone que para la aplicacin del decreto, la Superintendencia de Industria
y Comercio, la DIAN y el INCOMEX establecern los procedimientos pertinentes para el
desarrollo del control en l previsto.
b. Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violacin.
La parte actora aduce que el acto acusado viola las siguientes normas, por las razones que
se sintetizan a continuacin (fls. 3 a 26 y 183 a 194):
Primer cargo. Violacin de los artculos 78, 150 numeral 19 y 189 numeral 25 de la Carta
Poltica.
El decreto acusado se expidi con fundamento en el numeral 25 del artculo 189 de la
Constitucin, y en las Leyes 6 de 1971 y 7 de 1991, por lo cual se trata de un decreto
expedido en desarrollo de las leyes cuadro o marco, previstas en el numeral 19 del artculo
150 ibdem.
Tales decretos, conforme a la jurisprudencia constitucional al respecto, se encuentran
condicionados a las materias especficas, taxativamente establecidas en el artculo 150-
19 de la Carta, conforme al marco jurdico de los principios generales trazados por la
correspondiente ley, as como por las reglas de interpretacin sistemtica de la institucin
de las leyes marco.
210
Mediante el decreto acusado, de dicha naturaleza, el Presidente de la Repblica, refirindose
a su competencia legislativa en materia de Comercio Exterior, estableci un requisito sobre
el control de calidad a los bienes importados, al exigir, previamente a la importacin, la
acreditacin del cumplimiento de normas tcnicas oficiales o reglamentos tcnicos de los
respectivos bienes. Con ello, el ejecutivo excedi su competencia, invadi la rbita del
legislador ordinario, a la par que contravino las normas superiores relativas a las materias
especficamente autorizadas por la ley para la expedicin de esos reglamentos, as como
los parmetros generales contenidos en las leyes marco invocados en el propio decreto
como fundamento normativo.
Igualmente, al expedir el acto acusado, el Presidente de la Repblica excedi las facultades
atribuidas por el artculo 189-25 de la Constitucin, pues modific disposiciones que regulan
materias diferentes a las taxativamente sealadas en dicho ordenamiento constitucional, al
otorgarle a la Superintendencia de Industria y Comercio una atribucin diferente a las
previstas en los Decretos 2153 de 1992 y 3466 de 1982, normas que son las nicas que
fijan la competencia de esa Superintendencia en materia de proteccin al consumidor
mediante el control de calidad de los bienes ofrecidos en el territorio nacional.
Es decir, en ninguno de los citados decretos se atribuye a la Superintendencia de Industria
y Comercio, la funcin que le confiri el decreto acusado, en el sentido de certificar, previa
la importacin, el cumplimiento de las normas tcnicas oficiales obligatorias o reglamentos
tcnicos.
Se viol el artculo 78 de la Carta Poltica, pues el Ejecutivo no poda, so pretexto de ejercer
las competencias previstas en el artculo 189-25 de la Carta para normativizar las materias
previstas en el artculo 150-19 ibdem, regular una preceptiva general como es el control
de calidad de los bienes y servicios, pues la regulacin de esta materia, de conformidad
con el citado artculo 78, corresponde a la ley.
Al establecer unos requisitos para el control de calidad de los productos importados, no se
puede considerar que el Ejecutivo regul materias especficas de aduanas o de comercio
exterior. As lo ha reconocido el Constituyente, al atribuir al legislador de manera privativa
la expedicin de las normas que regulan la materia.
Adems, las leyes marco que se invocan como fundamento legislativo para expedir el acto
acusado, no hacen referencia alguna a la calidad de los productos importados.
Segundo cargo. Violacin de los artculos 6, 113, 114, 116 y 121 de la Constitucin, pues al
expedir el gobierno un decreto sobre una materia que por disposicin constitucional est
atribuida privativamente al legislativo, desconoci la separacin de las ramas del poder
pblico, invadi la rbita de competencias del Congreso, y afect la realizacin de los
fines del Estado.
Tercer cargo. Violacin del artculo 333 de la Carta Poltica, pues el acto acusado desconoce
el mandato de la libertad econmica, segn el cual, para el ejercicio de la actividad
econmica, nadie podr exigir permisos ni requisitos que no se encuentren autorizados
por la ley, y dicho acto impone un prerrequisito al ejercicio de una actividad econmica,
dado que para obtener el registro de importacin de los productos que estn sometidos al
cumplimiento de normas tcnicas obligatorias colombianas o reglamentos tcnicos, exige
que se presente ante el INCOMEX, conjuntamente con la solicitud correspondiente, el
certificado de conformidad con norma tcnica colombiana oficial obligatoria o reglamento
tcnico respectivo, expedido por la Superintendencia de Industria y Comercio o por
organismos de certificacin acreditados o reconocidos.
Lo anterior, por cuanto al momento de la expedicin del acto acusado, no se encontraba
una ley en sentido formal y material, que autorizara la imposicin de registros previos en
materia de control de calidad a las importaciones que se realicen.
211
Cuarto cargo. Violacin de los artculos 83 y 209 de la Carta Poltica, pues el acto acusado
desconoce la presuncin de buena fe del importador y el principio de igualdad en la
funcin administrativa, al imponer al particular la carga de demostrar que ha cumplido
con los requisitos legales, al exigirle que obtenga certificados en los que conste que s se
cumpli con determinadas disposiciones.
Quinto cargo. Violacin del artculo 29 de la Carta Poltica, pues al establecer en el artculo
2 del acto acusado como causal adicional a las contempladas en el artculo 30 del Decreto
1909 de 1992 para rechazar el levante de las mercancas, la no presentacin del certificado
de calidad previsto en el artculo 1 del mencionado acto, configura una nueva causal para
la procedencia de tal sancin administrativa y, en consec uencia, desconoce el principio
de la legalidad de las sanciones.
Adems, al existir en el Decreto 3466 de 1986 un rgimen especial que regula lo relativo a
la calidad de los bienes, sean importados o producidos en el pas, es a la Superintendencia
de Industria y Comercio a la que corresponde ejercer el control respectivo.
En tal sentido, se recuerda que el citado decreto constituye el marco legal de proteccin al
consumidor, en el cual se establece toda una serie de disposiciones que aseguran la calidad
de los bienes, sean stos producidos en el pas o importados.
c. La coadyuvante de la demanda.
La Federacin Nacional de Comerciantes, aduciendo su inters de velar por la preservacin
de la libertad econmica y la iniciativa privada dentro de los canales constitucionales,
concurri al proceso para pronunciarse sobre el establecimiento de los requisitos
contemplados en el acto acusado, que estima improcedentes y contrarios al proceso de
integracin econmica.
Manifiesta que el Gobierno Nacional utiliz inadecuadamente las facultades conferidas por
el artculo 189 numeral 25 constitucional y, so pretexto de desarrollar las Leyes marco 6 de
1971 y 7 de 1991, regul una materia que se sale del campo del comercio exterior y del
aduanero, al establecer un requisito previo en materia de control de calidad a los productos
extranjeros, propiciando una situacin de inequidad de stos frente a los nacionales. En
estos trminos desconoci obligaciones adquiridas en virtud de tratados internacionales
aprobados por Colombia y viol lo previsto en los artculos 78, 333, 189-25 y 150-19 de
la Carta y dems disposiciones sealadas por el actor.
Se sostiene adems, que si las normas y reglamentos tcnicos son reglas y directrices que
establecen condiciones de calidad y si el certificado de conformidad es el mecanismo
a travs del cual se verifica o controla que un producto cumpla con las exigencias de
calidad establecidas en las normas tcnicas o reglamentos correspondientes, parece
indiscutible afirmar que el deber de acreditar previamente a la importacin, el certificado
de conformidad con norma tcnica obligatoria o reglamento tcnico, incorpora de por s
un control de calidad a los productos extranjeros (fls. 110 a 127).
d. Las razones de la defensa.
Ellas son, en resumen, las siguientes:
1. De la Nacin - Ministerio de Comercio Exterior (s. 133 a 139):
Todos los productos, importados o extranjeros, sometidos al cumplimiento de una norma
tcnica colombiana oficial obligatoria, deben cumplir para su comercializacin en el
pas con unos requisitos mnimos previstos en el Decreto 2269 de 1993. Para evitar la
212
comercializacin de artculos o productos importados de inferior calidad a la exigida
para los nacionales, se disearon los mecanismos del Decreto 300 de 1995, con el fin de
proteger al consumidor, al establecer el obligatorio cumplimiento de una norma tcnica.
Por lo tanto, la norma acusada pretende que se cumpla con las normas tcnicas oficiales
colombianas obligatorias para los productos extranjeros, con el objeto de lograr una
competencia leal y la proteccin del consumidor.
El decreto acusado se circunscribe a regular las materias previstas en el numeral 25 del artculo
189 de la Constitucin Nacional, comercio exterior y rgimen de aduanas, en cuanto hace
referencia a los productos importados y al levante de la respectiva mercanca, sin transgredir
los artculos 78, 150 numeral 19 y 333 de la Carta.
Tampoco ha sido violados los artculos 113-6, 114, 116 y 121 de la Constitucin, pues la
Superintendencia de Industria y Comercio cumple una de las funciones que la Constitucin
asigna al Presidente como suprema autoridad administrativa.
En cuanto a la pretendida violacin del artculo 29 de la Carta, seala que los requisitos
contemplados en el decreto, simplemente reconocen y dan validez a los elementos
necesarios para la realizacin de los actos conducentes a garantizar las prcticas leales
y la libre competencia con respecto a los productos importados, en aras de la proteccin
de la salud del consumidor, medio ambiente y seguridad; por lo tanto no se considera
violada esta disposicin, ya que los supuestos trmites a que hace referencia el actor, no
son ms que cumplimiento de normas tcnicas con el propsito de garantizar un producto
destinado al consumo.
2. De la Nacin - Ministerio de Desarrollo Econmico (s. 150 a 156 y 178 a 182):
Despus de hacer un anlisis de la normatividad que fundament la expedicin del Decreto
300 de 1995, sostiene que en ningn momento se estn violando las normas constitucionales
invocadas por la actora, en especial el artculo 78 de la Carta, por cuanto, previamente a
la expedicin de la Constitucin Poltica de 1991, fue expedida la Ley 155 de 1959, que
faculta al Gobierno Nacional para intervenir en la fijacin de normas sobre pesas, medidas y
calidades, etc., con el fin de defender los intereses de los consumidores y de los productores
de materias primas.
En relacin con las facultades invocadas por la norma acusada trae a colacin la sentencia
de 30 de junio de 1994, proferida por la Seccin Primera de esta Corporacin, con
ponencia del consejero doctor Miguel Gonzlez Rodrguez, en la cual se consigna que el
Gobierno participa en la labor de legislar en materia de comercio exterior y de rgimen
de aduana, que en principio corresponde al Congreso... por lo cual no se puede hablar
de desconocimiento de la actividad econmica y la iniciativa privada, es decir de la
libertad econmica, pues es claro que ella est limitada por el bien comn, y la ley cuadro
y la norma del ejecutivo que se dicte con fundamento en aqulla, teniendo en cuenta ese
bien comn, pueden establecer requisitos previos..., en orden, como lo seala el artculo
2 numeral 5 de la Ley 7 de 1991, a procurar una leal y equitativa competencia a la
produccin local, y otorgarle una proteccin adecuada, en particular contra las prcticas
desleales de comercio internacional.
Por estas razones, concluye que el Gobierno Nacional hizo uso de las facultades
constitucionales y legales para expedir la norma acusada, la cual est soportada en leyes y
decretos que gozan de constitucionalidad y legalidad.
e. La actuacin surtida.
De conformidad con las normas correspondientes del C.C.A., a la demanda se le dio el
trmite en ellas establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse
las siguientes actuaciones:
213
Por auto de 28 de agosto de 1997 se admiti la demanda y se deneg la solicitud de
suspensin provisional del acto acusado (fls. 35 a 45).
Mediante providencia de marzo 13 de 1998, se corri traslado a las partes para alegar de
conclusin y al Agente del Ministerio Pblico para emitir su concepto, derecho del cual
hicieron uso la actora, el apoderado de la Nacin - Ministerio de Desarrollo Econmico y
el mencionado funcionario.
II.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PBLICO
En el escrito que lo contiene (fls. 195 a 209), el seor Procurador Primero Delegado ante esta
Corporacin estima que las pretensiones de la demanda no tienen vocacin de prosperar,
por las razones que se sintetizan a continuacin:
1. Si bien las Leyes 6 de 1971 y 7 de 1991 no tocan directamente el tema del cumplimiento
de las normas tcnicas colombianas oficiales obligatorias y los reglamentos tcnicos en los
productos importados, por tratarse de leyes marco, tal tema se encuentra comprendido
dentro del concepto global de rgimen de aduanas y de comercio exterior, por lo cual no
se configura la presunta violacin de los artculos 150-19 y 189-25 de la Constitucin, toda
vez que la atribucin conferida al Gobierno para modificar las disposiciones del rgimen
aduanero y de comercio exterior, incluye la actividad de la importacin de mercancas.
2. De acuerdo con la parte motiva del acto acusado, la finalidad buscada es que en el
proceso de importacin de mercancas se verifique el cumplimiento de las normas tcnicas
colombianas oficiales obligatorias o reglamentos tcnicos, para que puedan competir en
igualdad de condiciones con los productos nacionales.
3. El acto acusado no viola el artculo 333 de la Carta Poltica, pues las normas expedidas
por el Gobierno en uso de las facultades que la Constitucin y las leyes marco le confieren,
forman parte de los regmenes aduanero y de comercio exterior, cuyo ejercicio le permite
establecer procedimientos con miras a procurar una leal y equitativa competencia a la
produccin local y otorgarle una proteccin adecuada, en particular contra las prcticas
desleales de comercio internacional.
4. El decreto acusado tampoco viola los artculos 6, 29, 84, 121 y 209 de la Constitucin,
pues estando autorizado el Gobierno para modificar las normas que regulan el rgimen
aduanero y el comercio exterior, al pertenecer la importacin de mercancas a tales
regmenes, las disposiciones del citado decreto hacen parte de esta reglamentacin
general emanada del Congreso. En consecuencia, la Constitucin es fuente directa de la
competencia ejercida por el Presidente de la Repblica.
5. Tampoco es vlida la afirmacin de la parte actora y de la coadyuvante, en el sentido
de que se estableci un requisito sobre el control de calidad de los bienes importados, al
exigir previamente a la importacin la acreditacin del cumplimiento de normas tcnicas
oficiales o reglamentos tcnicos, pues el decreto acusado se expidi en ejercicio de las
facultades previstas en el artculo 189-25 de la Carta y conforme a lo dispuesto en las Leyes
6 de 1971 y 7 de 1991.
6.- Con la expedicin del acto acusado se pretende verificar el cumplimiento de las normas
colombianas oficiales obligatorias y los reglamentos tcnicos, con miras a amparar los
productos nacionales, evitar las prcticas desleales y garantizar la libre competencia, como
lo prevn las leyes marco que le sirvieron de fundamento y no se trata, como lo afirma
la actora, de regular un aspecto relativo al control de calidad de los bienes importados,
por cuanto, de conformidad con el artculo 78 de la Constitucin, corresponde a la ley
214
la regulacin del control de calidad de los bienes y servicios ofrecidos y prestados a la
comunidad, materia regulada por la Ley 155 de 1959, cuyo artculo 3 facult al Gobierno
para intervenir en la fijacin de pesas y medidas, calidad, empaque y clasificacin de los
productos, materias primas y artculos o mercancas con miras a defender el inters de los
consumidores y los productores de materias primas.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
El acto cuya declaratoria de nulidad se impetra, se expidi por el Presidente de la Repblica
en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial la que le confiere el numeral
25 del artculo 189 de la Constitucin Poltica, y conforme a lo dispuesto en la Ley 6 de
1971, la Ley 7 de 1991, previo concepto del Consejo Superior de Comercio Exterior,
basado en las siguientes consideraciones:
Que segn el Decreto 2153 de 1992 corresponde al Superintendente de Industria y Comercio
establecer, coordinar, dirigir y vigilar los programas nacionales de control industrial de calidad, pesas,
medidas y metrologa que considere indispensables para el adecuado cumplimiento de sus funciones,
as como acreditar y supervisar los organismos de certicacin y los laboratorios de pruebas, ensayos
y de calibracin que hagan parte del Sistema Nacional de Certicacin.
Que de acuerdo con lo dispuesto en los artculos 7 y 8 del Decreto 2269 de 1993, los productos o
servicios sometidos al cumplimiento de una norma tcnica colombiana obligatoria o reglamento tcnico
deben cumplir con stos, independientemente de que se produzcan en el pas o se importen. Para tales
efectos, previamente a su comercializacin, los fabricantes y los importadores tendrn que demostrar el
cumplimiento de la norma tcnica o reglamento tcnico a travs del certicado de conformidad expedido
por el organismo competente.
Que el Gobierno Nacional, al regular el comercio exterior, debe procurar una competencia leal y
equitativa entre los productos importados y los nacionales.
Ahora bien, luego del estudio de las acusaciones formuladas en contra del acto enjuiciado,
de los argumentos expuestos por la parte demandada en defensa de su legalidad y del
concepto emitido por el seor Procurador Primero Delegado ante esta Corporacin en
el asunto sub examine, la Sala procede a definir lo que corresponda respecto de dichas
acusaciones.
En relacin con el primer cargo.- En l se atribuye al acto acusado el quebrantamiento de
los artculos 150-19 y 189-25 de la Carta Poltica.
Segn los trminos de esta censura, el Presidente de la Repblica se excedi en el ejercicio
de la facultad reglamentaria consagrada en el artculo 189-25 de la Constitucin, cuyo
lmite se halla en las leyes cuadro 6 de 1971 y 7 de 1991, al establecer un requisito sobre
el control de calidad de los bienes importados, como es el de acreditar el cumplimiento de
normas tcnicas oficiales o reglamentos tcnicos de los respectivos bienes, invadiendo as
la rbita de competencia del Congreso, quien es el rgano constitucionalmente facultado
para dictar normas generales sobre el control de calidad de los bienes y servicios.
A travs del mecanismo que la doctrina y la jurisprudencia han denominado Leyes Marco
o Leyes Cuadro, que en materia de aranceles, tarifas y dems disposiciones concernientes
al rgimen de aduanas y de comercio exterior son las Leyes 6 de 1971 y 7 de 1991, tanto el
Constituyente de 1968 como el de 1991, procuraron dotar al rgimen jurdico colombiano
de un sistema gil y expedito para enfrentar situaciones que requiriesen decisiones
inmediatas y que, dada su naturaleza, no puedan dar tregua a que surtan todos los trmites
de expedicin de una ley ordinaria. El establecimiento de esta clase de leyes como lo
seal la Corte Suprema de Justicia en sentencia nm. 73 del 18 de septiembre de 1986,
215
encuentra su justificacin en la condicin esencialmente mutable de aquellos fenmenos
que exigen una regulacin flexible o dctil que se adece a las cambiantes circunstancias
del suceder aludido, de tal manera que slo al Gobierno le incumbe crear la normatividad
jurdica que aquellos fenmenos reclaman y lo hace por medio de decretos que deben
ajustarse a los parmetros o marcos dados por el legislador, quien al sealarlos, queda
con aptitud legislativa recortada en las materias que la precitada disposicin constitucional
enuncia.
En relacin con este tipo de leyes, consagrado en el artculo 150 numeral 19 de la
Constitucin Poltica, la Corte Constitucional, en sentencia C-465 de julio 16 de 1992,
proferida por su Sala Plena, con ponencia del Magistrado doctor Ciro Angarita Barn,
precis los siguientes rasgos distintivos.
1. El legislador debe circunscribir su actuacin a jar la poltica, los criterios y los principios que
guiarn la accin del Ejecutivo al desarrollar la materia que constituye su objeto.
2. Estas leyes limitan la funcin legislativa del Congreso en cuanto que dicho poder se contrae a
trazar las normas generales, a enunciar los principios generales y a dar las orientaciones globales a
que debe ceirse el Ejecutivo en la adopcin de regulaciones y medidas en los campos especcos de
la actividad estatal que constitucionalmente se reservan a esta clase de estatutos normativos, de ah
que su materia escape a la regulacin de la ley ordinaria.
3. Para expedirlas o modicarlas se requiere de iniciativa gubernamental, si bien el legislativo decide
autnomamente sobre su contenido.
4. En virtud de esta clase de leyes, se deja al Congreso el sealamiento de la poltica general y al
Ejecutivo su regulacin particular y su aplicacin concreta.
5. Revisadas las materias que la Reforma de 1968 reserv a este tipo de leyes, como rasgo comn
todas ellas se reeren a cuestiones tcnico-administrativas de difcil manejo; a fenmenos econmicos
que por su condicin esencialmente mutable, exigen una regulacin exible o dctil que permita
responder a circunstancias cambiantes; o a asuntos que ameriten decisiones inmediatas y que, por
tanto, resulta inadecuado y engorroso manejar por el accidentado proceso de la deliberacin y votacin
parlamentaria pblica.
6. Al Gobierno incumbe concretar la normatividad jurdica que dichas materias reclaman y lo hace
por medio de decretos que deben ajustarse a los parmetros o marcos dados por el legislador en la
respectiva ley.
En tal orden de ideas se tiene que dentro de las facultades que se invocan en el decreto
acusado como fundamento para su expedicin, se encuentra el numeral 25 del artculo 189
de la Carta Poltica, que atribuye al Presidente de la Repblica como Jefe de Estado, Jefe
de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, competencia para: organizar el crdito
pblico, reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar los aranceles y
dems disposiciones concernientes al rgimen de aduanas; regular el comercio exterior...,
as como tambin las Leyes 6 de 1971 (marco sobre el rgimen de aduanas) y la Ley 7 de
1991 (marco para el comercio exterior).
Lo anterior pone en evidencia que el Gobierno Nacional est facultado por la Constitucin
para expedir o modificar normas concernientes a los mencionados regmenes, sin que el
hecho de que las citadas leyes marco no traten concreta y especficamente el tema del
cumplimiento de las normas tcnicas colombianas oficiales obligatorias o los reglamentos
tcnicos en los productos importados, implique que ese aspecto no hace parte integrante
de tales regmenes, no slo por cuanto el claro texto del mandato constitucional no permite
216
inferir que el Constituyente de 1991 hubiera tenido intencin de poner cortapisas en esta
concreta atribucin del Presidente de la Repblica, sino en razn a que es incuestionable
que con las regulaciones del decreto acusado no se busca cosa distinta que ...procurar
una competencia leal y equitativa entre los productos importados y los nacionales, como
se indica en uno de sus considerandos, funcin esta que le corresponde al Gobierno
Nacional, conforme a lo dispuesto en el artculo 2 numeral 5 de la Ley 7 de 1991, en los
siguientes trminos:
ARTICULO 2.- Al expedir las normas por las cuales habr de regularse el comercio internacional del
pas, el Gobierno Nacional deber hacerlo con sometimiento a los siguientes principios:
......
......
5. Procurar una leal y equitativa competencia a la produccin local y otorgarle una proteccin adecuada,
en particular contra las prcticas desleales del comercio internacional.
.......
De otra parte, cabe precisar que el Decreto 2269 de 1993, por el cual se organiza el
Sistema Nacional de Normalizacin, Certificacin y Metrologa, a algunas de cuyas
normas se hace referencia en los considerandos del acto acusado, se expidi por el
Gobierno Nacional, previa invocacin de las facultades conferidas por el artculo 3 de
la Ley 155 de 1959, entre otras, para intervenir ...en la fijacin de normas sobre pesas y
medidas, calidad, empaque y clasificacin de los productos, materias primas y artculos o
mercancas con miras a defender el inters de los consumidores y de los productores de
materias primas.
En la parte considerativa del mencionado decreto se seala que el mismo se expidi, entre
otros, ...con el fin de impulsar la calidad en los procesos productivos y la competividad de
los bienes y servicios, por lo cual se hace necesario implantar mecanismos que garanticen
una adecuada infraestructura para el logro de tal fin y, en tal sentido, los artculo 7 y 8
determinan lo siguiente:
ARTICULO 7. Los productos o servicios sometidos al cumplimiento de una norma tcnica colombiana
obligatoria o a un reglamento tcnico, deben cumplir con estos independientemente que se produzcan
en Colombia o se importen. Los productos importados, para ser comercializados en Colombia, deben
cumplir adicionalmente con las normas tcnicas o reglamentos tcnicos obligatorios del pas de
origen.
ARTICULO 8. Previamente a su comercializacin, los fabricantes y los importadores debern
demostrar el cumplimiento de la norma tcnica obligatoria o el reglamento tcnico a travs del
certicado de conformidad expedido por un organismo acreditado o reconocido. Dichos certicados
debern entregarse al comprador o distribuidor, por parte del fabricante o importador.
De las precisiones normativas que anteceden y habida cuenta de que mediante el decreto
acusado ...se establece el procedimiento para verificar el cumplimiento de las normas
tcnicas colombianas oficiales obligatorias y los reglamentos tcnicos en los productos
importados, tal como se consigna en su epgrafe, as como la lectura de las disposiciones
que lo integran, ponen de manifiesto que ninguna de ellas tiende a controlar la calidad de
los bienes a importarse, sino sencillamente a que los mismos cumplan o estn conformes
con las normas tcnicas colombianas obligatorias y los reglamentos tcnicos, con el fin
de ...procurar una competencia leal y equitativa entre los productos importados y los
217
nacionales tal como se consigna en el ltimo de sus considerandos, y lo puntualiz la
Sala en el auto admisorio de la demanda, como fundamento, entre otros, para denegar la
solicitud de decretar la suspensin provisional del referido acto.
Respecto de la tambin alegada violacin del artculo 189-25 del ordenamiento constitucional
por parte del acto acusado, con el argumento de que el Presidente de la Repblica
excedi las facultades conferidas por dicha norma, al asignarle a la Superintendencia de
Industria y Comercio la funcin de certificar, previamente a la importacin de productos,
el cumplimiento de las normas tcnicas colombianas oficiales obligatorias o reglamentos
tcnicos, la cual no se encuentra prevista en los Decretos 2153 de 1992 y 3466 de 1982,
la Sala precisa lo siguiente:
Por expreso mandato del artculo 2, numerales 13 y 16 del Decreto 2153 de 1992, por
el cual se reestructura la Superintendencia de Industria y Comercio y se dictan otras
disposiciones, expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades conferidas
por el artculo 20 transitorio de la Carta Poltica, a la mencionada Superintendencia
se le asignaron las funciones de establecer, coordinar, dirigir y vigilar los programas
nacionales de control industrial de calidad, pesas, medidas y metrologa, y organizar
los laboratorios de control de calidad y metrologa que considere indispensables para el
adecuado cumplimiento de sus funciones, y de acreditar y supervisar los organismos de
certificacin, los laboratorios de pruebas y ensayos y de calibracin que hagan parte del
Sistema Nacional de Certificacin.
De las anteriores disposiciones atributivas de competencia, para la Sala es claro
que dentro del marco general de las mismas, est nsita la facultad de la mencionada
Superintendencia para verificar y certificar, junto con otros organismos de certificacin
debidamente acreditados o reconocidos, el cumplimiento de normas tcnicas colombianas
oficiales obligatorias o reglamentos tcnicos de los productos importados, ms an si se
tiene en cuenta que el artculo 45, literal a) del decreto 2269 de 1993, por el cual se
organiza el Sistema Nacional de Normalizacin, Certificacin y Metrologa, faculta a la
citada dependencia del Estado, ...hasta tanto se acrediten organismos de certificacin,
inspeccin, laboratorios de pruebas y ensayos y metrologa, para otorgar directamente
los certificados de conformidad para los productos y servicios sometidos al cumplimiento
de Normas Tcnicas Obligatorias o Reglamentos Tcnicos que se encuentren bajo su
control.
En relacin con el segundo cargo.- En l se endilga al acto acusado la violacin de los
artculos 6, 113, 114, 116 y 121 de la Carta Poltica. La Sala considera que no tiene
vocacin de prosperar, pues el concepto de violacin de dichas normas es, en esencia, el
mismo que se expres respecto de las disposiciones ya analizadas en el cargo anterior, el
cual no prosper.
En relacin con el tercer cargo.- En l se plantea la violacin del artculo 333 de la Carta
Poltica, con el argumento de que el decreto acusado exige condiciones y requisitos para
el ejercicio de la actividad de importacin de productos que implican restricciones a esa
actividad econmica. La Sala considera que tambin carece de vocacin de prosperar
pues, en primer trmino, la simple adopcin de medidas o el establecimiento de nuevos
requisitos para ejercer dicha actividad, en ningn momento implica, por s solo, una
limitacin a tal actividad econmica y, en segundo lugar, porque, como lo ha expresado
esta Seccin en diversos pronunciamientos, entre otros, en sentencia de 30 de junio de
1994, y lo reitera en esta oportunidad ...la existencia de un decreto expedido por el
218
Gobierno para reglamentar la ley cuadro, que es una norma que tiene un alcance mayor
en cuanto al contenido que puede darle a los decretos reglamentarios, razn por la cual
algunos tratadistas de derecho constitucional lo han considerado como cuasi-ley, pues el
Gobierno participa en la labor de legislar en materia de comercio exterior y de rgimen de
aduanas, que en principio corresponde al Congreso, conduce ineluctablemente a que no
se pueda hablar de desconocimiento de la actividad econmica y la iniciativa privada, es
decir, de la libertad econmica, pues es claro que ella est limitada por el bien comn, y
la ley cuadro y la norma del Ejecutivo que se dicte con fundamento en aqulla, teniendo
en cuenta ese bien comn, pueden establecer requisitos previos como la importacin por
determinado lugar o puerto del pas, en orden, como lo seala el artculo 2 numeral
5 de la Ley 7 de 1991, a procurar una leal y equitativa competencia a la produccin
local y otorgarle una proteccin adecuada, en particular, contra las prcticas desleales de
comercio internacional (Consejero Ponente: doctor Miguel Gonzlez Rodrguez, Actor:
Marco Antonio Fonseca Ramos, Expediente No. 2666, Anales, Tomo CXXXVII Primera
Parte, abril-mayo-junio 1994, pgs. 618 a 628).
En relacin con el cuarto cargo, en el cual se atribuye al acto acusado la violacin de los
artculos 83 y 209 de la Carta Poltica, con el argumento de que desconoce la presuncin
de buena fe del importador y el principio de igualdad en la funcin administrativa, al
exigir al particular que demuestre el cumplimiento de los requisitos legales, para la Sala
es evidente que carece en absoluto de vocacin de prosperar, pues como qued visto en
el anlisis de los anteriores cargos, es claro que el Gobierno Nacional hizo uso en debida
forma de sus facultades constitucionales y legales al expedir dicho acto, con el objetivo
fundamental de promover en los mercados la seguridad, la calidad y la competividad del
sector productivo o importador de productos. Es decir, que la exigencia establecida en
el decreto acusado para la importacin de mercancas, resulta de la facultad genrica de
regulacin del comercio exterior, otorgada por la Constitucin al Gobierno Nacional, que
implcitamente contempla la de establecer procedimientos para exigir el cumplimiento de
las normas tcnicas colombianas oficiales obligatorias y de los reglamentos tcnicos en los
productos importados, pues, de lo contrario, la disposicin constitucional quedara vaca
de contenido.
Por lo tanto, el cargo no prospera.
En relacin con el quinto cargo.- En l se aduce la violacin del artculo 29 de la Carta
Poltica por parte del artculo 2 del decreto acusado, pues sostiene la parte actora que al
establecerse como causal adicional a las contempladas en el artculo 30 del Decreto 1909
de 1992 para rechazar el levante de las mercancas, la no presentacin del certificado de
conformidad con norma tcnica colombiana obligatoria o reglamento tcnico, configura
una nueva causal para la procedencia de tal sancin y, en consecuencia, desconoce el
principio de la legalidad de las sanciones.
Al respecto, para la Sala no cabe duda que la acusacin carece de fundamento, toda vez
que, de una parte, ya se ha demostrado la raigambre constitucional del decreto acusado
y, por otra, el cargo no recae sobre un acto que haya sido desprovisto de las garantas
constitucionales atinentes al debido proceso. Antes bien, en el decreto analizado se estn
creando mecanismos formales para evitar la ocurrencia de tales arbitrariedades.
De otra parte, la Sala considera que la no violacin de la indicada norma constitucional
se colige de la sola lectura de su inciso segundo, en el que se exige la particularizacin de
un acto, cuando en el se expresa que nadie podr ser juzgado sino conforme a las leyes
219
preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con la observancia
de la plenitud de las formas propias de cada juicio se subraya).
Por consiguiente no prospera el cargo.
En consecuencia, al no haber prosperado ninguna de las acusaciones formuladas, ha de
procederse a denegar las splicas de la demanda.
ley,
FALLA:
PRIMERO. DENIEGANSE las splicas de la demanda promovida por la ciudadana Marina
Tamayo Bautista.
SEGUNDO. Devulvase la suma depositada para gastos ordinarios del proceso o su
remanente.
TERCERO. En firme esta providencia, archvese el expediente, previas las anotaciones de
rigor.
Copiese, Notifiquese, Comuniquese, Publiquese y Cumplase.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en
su sesin de fecha veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y ocho.
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA Presidente
ERNESTO RAFAEL ARIZA MUOZ
LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
220
PROPAGANDA COMERCIAL -Responsabilidad por induccin en error- / - Induccin en error en la
prestacin de servicios de hospedaje ofrecidos y contratados en Colombia y prestados en el exterior
/ RESPONSABILIDAD POR MARCAS LEYENDAS Y PROPAGANDAS - Sancin administrativa
La sancin impuesta a la sociedad demandante, mediante la resolucin 2334 de 29 de diciembre de 1995
tiene como fundamento que dentro de la actuacin administrativa adelantada se comprob que la sociedad
orbienca colombiana S.A. ofrece, por medio de publicidad, en la ciudad de Bogot la prestacin de servicios
de hospedaje de 1^. Categora en la establecimiento denominado LAKE PLAZA MEMBERS HIP CLUB
C.A. con domicilio en la ciudad de Caracas que no corresponden a los que se prestan realmente, por lo
cual se induce en error a los consumidores sobre la naturaleza, caractersticas, calidad e idoneidad de
dichos servicios, con violacin de lo dispuesto en los artculos 14 y 31 del decreto 3466 de 1982. Lo cual
la hace acreedora a la sancin prevista en el art. 32 del mismo decreto. La competencia para imponer la
multa, a la cual se contraen los actos acusados, la tiene la Superintendencia de Industria y Comercio en
virtud del artculo 17, numeral 1, del decreto 2153 de 1992, segn el cual corresponde al Superintendente
Delegado para la Proteccin del Consumidor aplicar las medidas y sanciones a que haya lugar en las
materias de su competencia, en especial las previstas en el decreto 3466 de 1982. Frente a la armacin
de la actora de que la demandada no valor las notas de agradecimiento suscritas por dos usuarias del
Hotel Margarita Lake Plaza, esta Corporacin considera que las mismas no desvirtan la presuncin de
legalidad de los actos acusados, pues ellos fueron el resultado del ejercicio de una competencia atribuida
a la Superintendencia de Industria y Comercio, consistente en sancionar a quien ofreci un servicio cuya
calidad no corresponda a la realmente prestada, conducta que se encuentra contemplada como objeto de
sancin en el decreto 3466 de 1982.
CAUSALES DE EXONERACIN- No basta alegarlas
Si el ente demandado no tuvo en cuenta para exonerar a la demandante lo por ella aducido respecto de
que la falla en la prestacin del servicio de acueducto fue un hecho ajeno a su voluntad, ello se debi a
que dicho hecho no fue probado durante la actuacin administrativa, como tampoco lo fue dentro de esta
etapa judicial.
Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Seccion Primera
Consejero Ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa
Santa Fe de Bogot D.C., veinticuatro de septiembre de mil novecientos noventa y
ocho.
Ref.: Expediente nm. 5014
Autoridades Nacionales
Actor: Orbienca Colombiana S.A.
SECCIN PRIMERA
Magistrado Ponente: Dr. JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
Consejo de Estado
221
Decide la Sala el recurso de apelacin interpuesto por el apoderado de la parte actora
contra la sentencia de 5 de marzo de 1998, proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Seccin Primera, Subseccin A, mediante la cual deneg las pretensiones
de la demanda.
I. ANTECEDENTES
1. La demanda
La sociedad ORBIENCA COLOMBIANA S.A. a travs de apoderado y en ejercicio de la
accin de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artculo 85 del C.C.A.,
present demanda tendiente a obtener la nulidad de los siguientes actos administrativos:
a. Resolucin nm. 2334 de 29 de diciembre de 1995, proferida por la Superintendente
Delegada para la Proteccin del Consumidor, de la Superintendencia de Industria y
Comercio, por medio de la cual resolvi imponer a la demandante una sancin pecu-
niaria, en favor de la Nacin, por la suma de tres millones quinientos sesenta y ocho
mil veinte pesos ($3568.020.oo), equivalente a treinta (30) salarios mnimos legales
mensuales vigentes.
b. Resolucin nm. 494 de 26 de marzo de 1996, expedida por la misma funcionaria,
por medio de la cual resolvi el recurso de reposicin interpuesto contra la resolucin
identificada en el numeral anterior, confirmndola y declarando agotada la va guber-
nativa.
A ttulo de restablecimiento del derecho solicita que la demandante goce de la situacin
jurdica que tena antes de la expedicin de los actos acusados, esto es, ... no tener que
soportar en su patrimonio la atencin del pasivo que significa la sancin impuesta.
2. Los hechos
Los hechos que sirven de fundamento a las anteriores pretensiones pueden sintetizarse
as:
Mediante comunicacin de 22 de septiembre de 1994, la Jefe de la Divisin de Proteccin
del Consumidor de la Superintendencia de Industria y Comercio inform al representante
legal de la sociedad actora que en ese despacho cursaba una actuacin administrativa, en
atencin a una queja presentada contra ella por la seora Roco Granados, en el sentido
de que se le haba dicho que el Hotel Margarita Lake Plaza era de cinco estrellas, cuestin
que no corresponda a la realidad.
Orbienca Colombiana S.A. abund en razones y en pruebas para demostrar que tanto la
publicidad del hotel como la del plan que cobija el sistema Cuenta Lake, hablan de hoteles
de primera categora mas no de cinco estrellas.
La Superintendencia de Sociedades al imponer la sancin manifiesta que el hotel referido
no es de primera categora y tiene en cuenta la comunicacin que uno de los socios de la
firma demandante envi a la quejosa informndole que le regalaba los das de su estada, al
igual que tiene en cuenta el escrito del representante legal de la actora en el que reconoce
la existencia de inconvenientes en el hotel durante la visita de la seora Granados por una
falla del servicio de acueducto (hecho de un tercero), considerando la demandada que este
hecho no fue demostrado de acuerdo con los cnones del C. de P. C.
La calificacin de los servicios de hospedaje del Hotel Margarita Lake Plaza es algo que le
corresponde hacer a las autoridades de la Repblica de Venezuela, por ser ese pas donde
se encuentra ubicado el inmueble.
222
3. Normas invocadas como violadas y concepto de la violacin
Segn la demandante, los actos acusados desconocieron los artculos 26 de la ley 32 de
1992; 1602 del C.C.; 81 de la ley 190 de 1995; 187 y 195, numeral 4, del C. de P. C., a
cuyo efecto estructura los siguientes cargos de violacin:
3.1. Ilegalidad del acto. La Superintendencia de Industria y Comercio no tiene facultad legal
para pronunciarse sobre la calidad o idoneidad del servicio hotelero que se presta en el
Hotel Margarita Lake Plaza, ubicado en la Repblica de Venezuela, as sea para efectos
de la publicidad que el mismo hace en Colombia. Un pronunciamiento en tal sentido
desconoce las atribuciones de dicho organismo, el cual no tiene competencia territorial
para hacerlo y viola abiertamente el artculo 26 de la ley 32 de 1992.
De igual manera, los actos acusados violan la ley del contrato mismo suscrito entre
Orbienca Colombiana S.A. y la seora Roco Granados, que tiene categora de ley para las
partes de acuerdo con el artculo 1602 del C.C., y que slo puede ser invalidado por mutuo
consentimiento o por causas legales.
De otra parte, las resoluciones demandadas desconocen el artculo 81 de la ley 190 de
1995, que consagra la presuncin de inocencia en materias penales, disciplinarias y
contravencionales y seala que nadie podr ser condenado sin que exista en su contra
plena prueba legal y que corresponde al Estado la carga de la prueba.
Los actos demandados, sin prueba alguna, salvo un par de confesiones absolutamente
ilegales y contrarias a los dictados del C. de P. C., multan a la demandante por los cargos de
propaganda mentirosa que induce al pblico en error o que no corresponde a la realidad.
La Superintendencia de Industria y Comercio aduce que aplica el artculo 26 del decreto
3466 de 1982, el cual se encuentra en una escala de jerarqua por debajo de la ley 190 de
1995, razn por la cual debi aplicar el artculo 81 de esta ltima.
3.2. Expedicin irregular. Es evidente la expedicin irregular de los actos demandados, ya que
la sancin se fundamenta en un aspecto eminentemente probatorio que fue pobremente
tratado.
En efecto, en los descargos Orbienca Colombiana S.A. manifest que si haba existido
algn inconveniente en la visita de la seora Granados al hotel, ello se deba a que se haba
presentado una falla en el servicio de acueducto de la isla, y frente a las manifestaciones
contenidas en una carta dirigida por uno de los socios de la demandante a la quejosa en un
acto de cortesa, la demandada las tom como un reconocimiento expreso de que el Hotel
Margarita Lake Plaza no presta servicios de primera categora, lo cual es absurdo, pues trata
de deducir una supuesta e inexistente confesin, desconociendo con ello la voluntariedad
de dicha figura, contenida en el artculo 195, numeral 4 del C. de P. C.
Es tambin evidente la expedicin irregular de las resoluciones demandadas, en la medida
de que violan el rgimen probatorio de las actuaciones administrativas establecido en el
artculo 187 del C. de P.C., segn el cual las decisiones deben tomarse con base en las
pruebas, valoradas de acuerdo con la sana crtica.
3.3. Ausencia de competencia. La Superintendencia hizo un pronunciamiento sin tener la
competencia para ello, por razn del territorio, al calificar los servicios de un hotel que
se encuentra sujeto en un todo a la jurisdiccin de las leyes de Venezuela, con base en
la tesis de que se est pronunciando sobre la publicidad que del mismo hotel se hace en
Colombia, violando con ello el artculo 26 de la ley 32 de 1992.
223
4. El fallo apelado
En sentencia del 5 de m arzo de 1998, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca adopt
la decisin que es objeto de la alzada, bajo las siguientes consideraciones:
4.1. El cargo fundamental sobre el que gira la demanda es el hecho de que la Superintendencia
de Industria y Comercio calific los servicios de un hotel que se encuentra sujeto en un
todo a la jurisdiccin de las leyes de Venezuela, cargo de incompetencia que no encuentra
prosperidad, tal y como fue planteado, ya que de los actos acusados se deduce que se
sancion a una sociedad que ejerce en Colombia y que vende servicios cuya prestacin se
hace en el exterior.
La censura parte del supuesto de la mala calidad del servicio ofrecido, sin que para ello se
deba tener en cuenta dnde se prest el servicio, esto es, en el pas o en el exterior, pues
de ser as, ello equivaldra a deducir que la venta de servicios cuya prestacin tiene lugar
en el exterior, no tendra vigilancia alguna.
Lo cierto es que debe responderse por la calidad del servicio ofrecido, lo que implica
que, en casos como el analizado, debe haber una previa comprobacin de la calidad de
lo que se ofrece e incluso esa comprobacin debe ser constante, a fin de que los usuarios
encuentren que el servicio prestado responde plenamente a lo ofrecido.
Si la calidad del hotel extranjero no responde a las expectativas creadas al cliente, ello es
responsabilidad de quien ofrece el servicio. Cuestin diferente sera la venta de servicios
directamente por el hotel radicado en el extranjero, cuya utilizacin ha sido convenida por
el husped y el hotel, evento en el cual la queja y su trmite s corresponde a la autoridad
respectiva del pas extranjero.
No puede convenirse que una persona jurdica que opera en Colombia y vende servicios
en este pas no verifique la calidad de dichos servicios, ofrecidos a travs de hoteles en el
extranjero, pues precisamente a este punto se refiere el Estatuto del Consumidor. Pretender
lo contrario sera dejar desprotegido al usuario que ha confiado en la propaganda que se le
ofrece a efectos de lograr su convenio, obligndolo a acudir a las autoridades extranjeras,
cuando la contratacin tuvo efectos en el pas.
Mediante los actos acusados no se est sancionando al hotel ubicado en el extranjero, sobre
cuya mala calidad del servicio hubo queja, sino a la entidad ubicada en Colombia que
ofrece servicio de vacaciones en hoteles de primera categora, sin verificar si los servicios
que se ofrecen efectivamente corresponden a dicha categora.
4.2. No prospera tampoco el cargo de ilegalidad del acto, puesto que la fundamentacin
del mismo se basa en la incompetencia de la Superintendencia de Industria y Comercio
para pronunciarse sobre la calidad del servicio que presta el Hotel Margarita Lake Plaza de
Venezuela, cuestin que ya fue definida en el cargo anterior.
4.3. No es de recibo lo argumentado en el sentido de que se desconoci el artculo 1602
del C.C., por cuanto, a juicio de la actora, se invalid el contrato suscrito entre Orbienca
Colombiana S.A. y la seora Roco Granados de Rodrguez, pues lo cierto es que en los
actos acusados no se hizo mencin alguna a la invalidez del contrato, sino que lo que se
afirm fue que lo acordado entre las partes, a juicio de una de ellas, no respondi a lo
ofrecido.
4.4. No puede entenderse desconocido el Estatuto Anticorrupcin, ya que dentro de sus
destinatarios no se encuentran comprendidas las Agencias de Promocin y Venta de Eventos
Tursticos de carcter privado.
224
4.5. El cargo de expedicin irregular se fundament en el hecho de que la Administracin
adelant un procedimiento ms aparente que real, ya que, a juicio de la actora, los
descargos de Orbienca Colombiana S.A. se tomaron fuera de contexto, pues se tuvo como
un reconocimiento expreso por parte de la demandante las manifestaciones hechas por
sta a la quejosa en un acto de cortesa.
Sobre el particular, el a quo observa que la presuncin de legalidad que ampara a los
actos administrativos obliga a que la parte actora demuestre los cargos aducidos. La
Superintendencia tuvo como cierta la queja presentada por la seora de Granados por
la deficiente calidad de los servicios prestados en el hotel y para darle consistencia al
dicho de la quejosa tuvo adems como base la correspondencia cruzada entre ella y la
sociedad actora, concluyendo que tales fallas en el servicio hotelero en manera alguna
fueron negadas sino que, por el contrario, fueron aceptadas de alguna forma por Orbienca
Colombiana S.A.
Si el dicho de la quejosa no corresponda a la verdad de los acontecimientos, lo cierto es
que no se trajo prueba alguna que probara su falsedad y, por ello, la motivacin del acto
no ha sido desvirtuada.
5. Sustentacin del Recurso
Los motivos de inconformidad del apoderado de la parte actora contra el fallo apelado, se
resumen as:
5.1. No es cierto que el artculo 81 de la ley 190 de 1995 no sea aplicable a las agencias
de promocin y venta de eventos tursticos de carcter privado, ya que el inciso 2 prescribe
que Nadie puede ser condenado por juez o autoridad competente..., expresin que
contempla a todo el mundo.
5.2. La Superintendencia no pudo haber tomado como cierta la sola queja de la seora
Granados, pues la misma es una manifestacin subjetiva que provena de una persona con
un inters definido, cual era lograr el rompimiento del contrato.
5.3. Las manifestaciones de la demandante no corroboran en absoluto la versin de la
quejosa, ni constituyen, como lo pretende la demandada, una confesin.
5.4. La falla en la prestacin del servicio de acueducto pblico es un hecho que no
dependi de la voluntad de Orbienca Colombiana S.A., lo cual le fue explicado tanto a la
quejosa como a la Superintendencia de Industria y Comercio, sin que ello haya sido objeto
de anlisis.
5.5. El tribunal se olvid de ponderar otras pruebas, tal como la comunicacin que envi
Orbienca Colombiana S.A. a la Superintendencia el 8 de marzo de 1995, con la cual se
remiti copia de las notas de agradecimiento por las buenas atenciones recibidas en el Hotel
Margarita Lake Plaza, suscritas por Claudia J. Robledo y Martha Romero de Villamizar.
5.6. Con las pruebas que obran en el expediente se demostr debidamente que las
manifestaciones hechas por la seora Granados no corresponden a la verdad, razn por la
cual procede la revocatoria del fallo
II. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PBLICO
El seor Procurador Primero Delegado ante esta Corporacin es partidario de que se
confirme la sentencia apelada, pues se encuentra de acuerdo con lo expresado por el a quo,
en el sentido de que el artculo 81 de la ley 190 de 1995 no es aplicable a la demandante,
dado que est dirigido a las personas que son sujeto de investigacin en un proceso penal,
225
disciplinario o contravencional, no encuadrando la actuacin administrativa adelantada
dentro de ellos.
De otra parte, el Superintendente de Industria y Comercio expidi los actos acusados en
ejercicio de las facultades conferidas por los decretos 2153 de 1992 y el decreto ley 3466
de 1982 y, con base en las pruebas obrantes en el expediente, impuso la multa controvertida
a la actora, siguiendo la normatividad que regula su competencia en materia de proteccin
al consumidor, frente a los servicios prestados u ofrecidos por las empresas privadas.
Corresponda a Orbienca Colombiana S.A. demostrar que la mala calidad del servicio
hotelero obedeci al hecho de un tercero, esto es, de la empresa prestataria del servicio de
acueducto, cuestin que no hizo, adems de que las cartas de otros usuarios agradeciendo
los servicios prestados por el Hotel Lake Plaza, por s solas, no eximen de responsabilidad
a la demandante frente a las fallas que se presentaron en el caso de la seora Roco
Granados.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
La sancin impuesta a la sociedad demandante, mediante la resolucin 2334 de 29 de
diciembre de 1995 tiene como fundamento que dentro de la actuacin administrativa
adelantada se comprob que la sociedad ORBIENCA COLOMBIANA S.A. ofrece, por medio
de publicidad, en la ciudad de Bogot la prestacin de servicios de hospedaje de primera
categora en el establecimiento denominado LAKE PLAZA MEMBERS HIP CLUB C.A., con
domicilio en la ciudad de Caracas, que no corresponden a los que se prestan realmente, por
lo cual se induce en error a los consumidores sobre la naturaleza, caractersticas, calidad
e idoneidad de dichos servicios, con violacin de lo dispuesto en los artculos 14 y 31 del
decreto 3466 de 1982 (Estatuto del Consumidor), lo cual la hace acreedora a la sancin
prevista en el artculo 32 del mismo decreto.
Las citadas normas establecen:
ART. 14. Marcas, leyendas y propagandas. Toda informacin que se d al consumidor acerca de
los componentes y propiedades de los bienes y servicios que se ofrezcan al pblico deber ser veraz
y suciente. Estn prohibidas, por lo tanto, las marcas, las leyendas y la propaganda comercial que
no correspondan a la realidad, as como las que induzcan o puedan inducir a error respecto de la
naturaleza, el origen, el modo de fabricacin, los componentes, los usos, el volumen, peso o medida,
los precios, la forma de empleo, las caractersticas, las propiedades, la calidad, la idoneidad o la
cantidad de los bienes o servicios ofrecidos.
Tratndose de productos (bienes o servicios) cuya calidad e idoneidad hayan sido registradas de
conformidad con lo dispuesto en los artculos 3_ a 7_ del presente decreto, o que estn sometidos a
ART. 31. Responsabilidad de los productores en razn de las marcas, las leyendas y la propaganda
comercial. Todo productor es responsable por las marcas y leyendas que exhiban sus productos
(bienes o servicios), as como por la propaganda comercial de los mismos, cuando su contenido no
corresponda a la realidad o induzca a error al consumidor.
226
ART. 32. Sanciones administrativas relacionadas con la responsabilidad de los productores en razn de
las marcas, las leyendas y la propaganda. En todo caso que se compruebe, de ocio o a peticin de
parte, que las marcas, las leyendas y la propaganda comercial de bienes o servicios no corresponden
a la realidad o inducen a error, la autoridad competente impondr la multa de que trata la letra a) del
artculo 24 y ordenar al productor, en ejercicio del poder de polica, la correccin de la respectiva
marca, leyenda o propaganda comercial y que se tomen las medidas necesarias para evitar que se
incurra nuevamente en error o que se cause dado o perjuicio a los consumidores. Para tal efecto, en
la misma providencia se indicar un plazo razonable a juicio de quien la expida y se indicar que se
causa una multa en favor del Tesoro Pblico, equivalente a una sptima parte del salario mnimo legal
mensual vigente en Bogot D.E. al momento de la expedicin de aquella providencia, por cada da de
retardo en su cumplimiento. A la actuacin se aplicarn las normas procedimentales previstas en el
artculo 28.
El productor slo podr ser exonerado de responsabilidad cuando demuestre que la marca, la leyenda
o suplantacin.
Dentro de este proceso la sociedad demandante no logr demostrar que los servicios
prestados a la quejosa no correspondiesen realmente a los ofrecidos y que no hubo
induccin en error respecto de la calidad e idoneidad de los servicios ofrecidos.
De otra parte, las razones expuestas en el recurso de apelacin, objeto propia de esta
decisin, tampoco tienen la fuerza suficiente para contrarrestar lo decidido por el Tribunal
de primera instancia. En efecto:
Insiste el apoderado de la sociedad recurrente en la violacin del artculo 81 de la ley 190 de
1995 Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la Administracin
Pblica y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupcin administrativa, en
cuanto prescribe que Nadie podr ser condenado por juez o autoridad competente sin
que exista en su contra plena prueba legal,....
Sobre el particular, la Sala considera que si bien puede afirmarse que dicha norma es
aplicable al asunto que ocupa su atencin, en la medida de que la conducta por la cual
fue sancionada la demandante constituye una contravencin, tambin lo es que la decisin
controvertida fue adoptada por la Administracin con base en la declaracin del seor
Pablo Monsant Quintana, Director de Lake Plaza Membership Club C.A., tercero que
reconoce que en los servicios prestados a la seora Roco Granados se presentaron ciertas
anomalas, de lo cual se desprende que el servicio ofrecido no fue el que realmente se le
prest a la demandante.
Dicha prueba fue allegada por la quejosa a la actuacin administrativa, de acuerdo con lo
establecido en el artculo 35 del C.C.A., segn el cual, Durante la actuacin administrativa
se podrn pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin requisitos ni trminos
especiales, de oficio o a peticin del interesado, razn por la cual no le asiste razn a
la demandante cuando afirma que la sancin impuesta slo tuvo en cuenta la versin de
la quejosa, pues sta, aunada a la declaracin del mencionado Director, constituyeron
prueba suficiente para imponer, a travs de los actos acusados, la sancin cuestionada,
por violacin de los artculos 14 y 31 del decreto 3466 de 1982, los cuales, en esencia,
disponen que la informacin que se d a los consumidores acerca de los componentes
y propiedades de los bienes y servicios que se ofrezcan al pblico deber ser veraz y
227
suficiente, quedando por lo tanto prohibida, entre otras, la propaganda comercial que no
corresponda a la realidad, as como la que induzca a error respecto de la naturaleza, las
caractersticas, la calidad, etc., de los bienes o servicios ofrecidos.
Si la entidad demandada dio credibilidad a la queja tantas veces mencionada, ello fue
despus de haber escuchado las explicaciones de Orbienca Colombiana S.A. y valorado
las comunicaciones cruzadas entre la quejosa y la sociedad actora, tal y como lo explica
en los considerandos de la resolucin que impuso la multa controvertida, en los siguientes
trminos:
El 11 de abril de 1994 la seora ROCIO GRANADOS DE RODRIGUEZ envi a la sociedad ORBIENCA
COLOMBIANA S.A. una carta, ..., en la cual seala las deciencias en la prestacin de los servicios
en el hotel MARGARITA LAKE PLAZA, que son las mismas de que trata la queja formulada ante esta
entidad.
Dicha carta fue respondida con la de 6 de mayo de 1994 por el licenciado PABLO MONSANT
QUINTANA, Director de la sociedad LAKE PLAZA MEMBERSHIP CLUB C.A., ...En ella reconoce las
anomalas presentadas, maniesta que las han tomado en consideracin, que algunas de ellas son
ocasionadas por factores externos y otras sin duda alguna comprometen a la sociedad a ofrecer un
mejor servicio, ofrece disculpas y comunica que los puntos correspondientes al viaje no sern tenidos
en cuenta en la ejecucin posterior del contrato. En esta forma reconoce expresa y claramente la
existencia de las deciencias en la prestacin de los servicios de hospedaje de que trata la queja.
En la citada carta de 6 de mayo de 1994, dirigida a la seora ROCIO GRANADOS DE RODRIGUEZ,
el Director de la sociedad LAKE PLAZA MEMBERSHIP C.A. expresa que una parte de las deciencias
fueron ocasionadas por factores externos. As mismo, en el escrito de explicaciones el Representante
Legal de la sociedad denominada ORBIENCA COLOMBIANA S.A. expresa, que las deciencias
tuvieron lugar por causa del servicio pblico de acueducto, es decir, por obra de terceras personas. Sin
embargo, en lo referente a la primera manifestacin, no se determinaron, ni se probaron, los factores
externos alegados y, en lo referente a la segunda manifestacin, no se prob la causal de exoneracin
parcial alegada.
De las consideraciones transcritas se desprende que si el ente demandado no tuvo en
cuenta para exonerar a la demandante lo por ella aducido respecto de que la falla en la
prestacin del servicio de acueducto fue un hecho ajeno a su voluntad, ello se debi a que
dicho hecho no fue probado durante la actuacin administrativa, como tampoco lo fue
dentro de esta etapa judicial.
De otra parte, la competencia para imponer la multa, a la cual se contraen los actos acusados,
la tiene la Superintendencia de Industria y Comercio en virtud del artculo 17, numeral 1,
del decreto 2153 de 1992, segn el cual corresponde al Superintendente Delegado para
la Proteccin del Consumidor aplicar las medidas y sanciones a que haya lugar en las
materias de su competencia, en especial las previstas en el decreto 3466 de 1982.
Adems, estima la apelante que la entidad demandada tom como cierta la queja de la
seora Roco Granados, cuando lo cierto es que lo que ella pretenda era la terminacin
del contrato suscrito con Orbienca Colombiana S.A.
Al respecto, advierte la Sala que la Superintendencia, en los actos acusados, dej claramente
expresado que la causal de exoneracin alegada por Orbienca Colombiana S.A. en el
sentido de que la seora Granados incumpli el contrato no era pertinente ni aceptable,
pues la investigacin no tena como finalidad el cumplimiento o la resolucin de dicho
contrato, por ser ello competencia de la jurisdiccin ordinaria, sino la mala prestacin de
un servicio, lo cual s encuadra dentro de la rbita de su competencia.
228
Finalmente, frente a la afirmacin de la actora de que la demandada no valor las
notas de agradecimiento suscritas por dos usuarias del Hotel Margarita Lake Plaza, esta
Corporacin considera que las mismas no desvirtan la presuncin de legalidad de los
actos acusados, pues ellos fueron el resultado del ejercicio de una competencia atribuida a
la Superintendencia de Industria y Comercio, consistente en sancionar a quien ofreci un
servicio cuya calidad no corresponda a la realmente prestada, conducta que se encuentra
contemplada como objeto de sancin en el decreto 3466 de 1982.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin
Primera, administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad de la ley,
FALLA:
CONFIRMASE la sentencia apelada de 5 de marzo de 1998, proferida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca.
Cpiese, notifquese y en firme esta providencia, devulvase el expediente al Tribunal de
origen. Cmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunin celebrada el 24 de
septiembre de 1998.
ERNESTO RAFAEL ARIZA MUCOZ
MANUEL S. URUETA AYOLA
229
ACAPARAMIENTO - Sancin por no expender combustibles -
Para la Sala, todas y cada una de las pruebas anteriormente analizadas, aunadas a la del alza del
combustible autorizada por el Gobierno a partir de las 21:00 horas del da 23 de febrero de 1.995, llevan a
la conclusin de que, en efecto, el actor incurri en la conducta descrita en el artculo 15 del Decreto 2876
de 1.984, por la cual fue sancionado. Corolario de lo expuesto es que no se violaron los artculos 29 de la
Carta Poltica, como tampoco los artculos 3_, inciso 6, 34, 35, 36, 56, 57 y 59 del C.C.A., dado que, como
se arma expresamente por el actor en su alegato de conclusin presentado ante esta Corporacin, la
actuacin administrativa que ocupa su atencin tiene un procedimiento especial contenido en los Decretos
2876 de 1.984 y 2153 de 1.992. En cuanto al numeral 22 del Decreto 2153 de 1992, la Sala estima que
tampoco fue vulnerado por la Superintendencia de Industria y Comercio, dado que es evidente que el
acaparamiento de la gasolina haca necesaria su intervencin, en la medida de que dicha conducta conlleva
la alteracin del orden pblico, como en efecto ocurri en el asunto examinado al amotinarse un grupo de
personas en la estacin de servicio, pues al no expenderse el combustible se vieron afectados los intereses
de los usuarios.
SANCIONES -Criterios de graduacin-
Establecido como est que el demandante incurri en el acaparamiento de combustible, sin justicacin
alguna, resta a la Sala analizar si la Superintendencia de Industria y Comercio, al imponer la multa
controvertida tuvo en cuenta la cantidad, el tiempo transcurrido desde la retencin del producto y las
consecuencias que el acaparamiento produjo en el mercado.
Consejero ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
Santa Fe de Bogot, D.C., tres (3) de agosto del ao dos mil (2.000).
Radicacin nmero: 5928
Actor: Hernn Paipilla Pabn
Referencia: Apelacion Sentencia
Se decide el recurso de apelacin oportunamente interpuesto por el apoderado de la parte
actora, contra la sentencia de 26 de agosto de 1.999, proferida por la Seccin Primera,
Subseccin B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que deneg las pretensiones
de la demanda.
SECCIN PRIMERA
Magistrado Ponente: Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Consejo de Estado
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I. ANTECEDENTES
I.1-. El seor HERNANDO PAIPILLA PABON, a travs de apoderado y en ejercicio de la
accin de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artculo 85 del C.C.A.,
present demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a que,
mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones:
1. Es nula la Resolucin nm. 359 de 8 de marzo de 1.995, expedida por el Superintendente
Delegado para la Proteccin del Consumidor, por medio de la cual impuso al demandante,
en su condicin de propietario del establecimiento Servicentro ESSO Avenida 68, una
multa, en favor de la Nacin, por valor de treinta y cinco millones seiscientos ochenta
mil doscientos pesos ($35.680.200.00), equivalente a trescientos (300) salarios mnimos
legales mensuales vigentes, por violacin del artculo 15 del Decreto 2876 de 1.984.
2. Es nula la Resolucin nm. 772 de 6 de julio de 1.995, proferida por el mismo
funcionario, mediante la cual resolvi el recurso de reposicin interpuesto contra la
resolucin identificada en el numeral anterior, confirmndola.
3. Que como consecuencia de la declaracin anterior y, a ttulo de restablecimiento del
derecho, se declare que el demandante no est obligado a pagar suma alguna por concepto
de la sancin impuesta en los actos acusados.
4. Que se condene a la Nacin colombiana a pagar al demandante el valor de los perjuicios
resultantes de la afectacin de su buen nombre comercial, al igual que los perjuicios
constitutivos de dao emergente y lucro cesante, debidamente actualizados.
I.2-. En apoyo de sus pretensiones el actor cit como violados los artculos 29, 122 y 123,
inciso 2, de la Constitucin Poltica; 3_, inciso 6, y 34, 35, 36, 56, 57 y 59 del C.C.A.; 2_,
numerales 12 y 22, del Decreto 2153 de 1.992; 187 del C. de P.C.; y 15 del Decreto 2876
de 1.984, y present, en sntesis, los siguientes cargos:
Las resoluciones acusadas desconocen el derecho fundamental al debido proceso, dado
que la entidad demandada adelant la actuacin administrativa contra el actor basada,
nicamente, en el escrito allegado por el Comando de la Octava Estacin de Polica de
Kennedy que le inform sobre una supuesta negativa del suministro de combustible para el
da 23 de febrero a las 7:15 p.m., sin demostrar aqulla que se hubiera incurrido por parte
de aqul en la figura del acaparamiento definido como contravencin por el artculo 15
del Decreto 2876 de 1.984.
Alega el demandante que como quiera que la Superintendencia de Industria y Comercio
le otorg todo el mrito probatorio al oficio del Comando de la Octava Estacin de Polica
de Kennedy y se lo rest a los argumentos de su defensa, vulner tambin el principio de
imparcialidad contemplado en el artculo 3, inciso 6, del C.C.A., al igual que el artculo
187 del C. de P.C., pues la mnima y casi nula valoracin probatoria realizada por aqulla
desconoci el elemental principio de la apreciacin conjunta de las pruebas.
En efecto, agrega la parte actora que si se hubieran tenido en cuenta las pruebas por
ella allegadas se habra concluido que se present una fuerza mayor manifiesta en el no
suministro circunstancial del combustible, habida cuenta de que de haberse expendido
el lquido se habran producido cuantiosos daos en los equipos e instalaciones, lo cual
puede demostrarse con un dictamen pericial.
Agrega que a pesar de que el artculo 56 del C.C.A. establece para el funcionario
administrativo la facultad de decretar pruebas de oficio, la Superintendencia no hizo uso
de tal potestad y estableci una responsabilidad objetiva a cargo del actor.
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De otra parte, a juicio del demandante, con la actuacin y la decisin que aqu se controvierten
la Administracin dej de cumplir a cabalidad las obligaciones y responsabilidades a ella
impuestas por la Constitucin Poltica, olvidando que en sus manos est garantizar el
cumplimiento de los fines esenciales del Estado, tales como la efectividad de los derechos
y deberes constitucionalmente consagrados, y la vigencia de un orden justo (artculo 123
de la Carta Poltica).
Aduce el actor, adems, que la entidad demandada no observ el contenido del artculo 2_
, numeral 12, del Decreto 2153 de 1.992, segn el cual es facultad de la Superintendencia
de Industria y Comercio interrogar bajo juramento y con observancia de las formalidades
previstas para estos casos en el C. de P.C. a cualquier persona cuyo testimonio pueda
resultar til para el esclarecimiento de los hechos.
El demandante seala igualmente como violado el artculo 2, numeral 22, del Decreto
2153 de 1.992, en la medida de que la Superintendencia de Industria y Comercio nunca
demostr la necesidad pblica que la facultaba para actuar en la forma como lo hizo.
Aade que la entidad demandada no analiz el grado de justificacin del comportamiento
aparentemente configurativo del acaparamiento, pues no estableci ni la cantidad del
producto que se reputaba acaparado, ni el tiempo transcurrido desde la adquisicin y la
presunta retencin de la gasolina, como tampoco determin las consecuencias que ello
produjo en el mercado, como era su deber, para poder configurar la contravencin que
sanciona.
Finalmente, afirma que existe errnea motivacin en los actos acusados, al expresar que
el actor acapar el combustible, sin antes haber establecido los niveles de existencia del
producto en los tanques y al sancionarlo en su condicin de propietario del establecimiento,
imponiendo una multa muy superior al valor total de sus activos registrados en la Cmara
de Comercio ($35.680.200.00 frente a $24.350.000.00).
II. LA SENTENCIA RECURRIDA
Para adoptar la decisin desestimatoria de las pretensiones de la demanda contenida en la
sentencia apelada, consider el a quo, en sntesis, lo siguiente:
1. Que, segn informe de la Octava Estacin de Polica (fl. 4 del cuaderno de anexos), ante
la negativa de vender gasolina el 23 de febrero de 1.995, varios conductores se amotinaron
en el Servicentro ESSO Avenida 68, al parecer porque subira el precio del combustible.
Que el Comandante del CAI de Villa Claudia que atendi el caso solicit a un empleado
del expendio informacin sobre lo ocurrido, pues se estaban perjudicando personas que
requeran del servicio, entre ellos los seores JOSE ENRIQUE MAYORGA, LUIS EDUARDO
MORALES y RICARDO SALAMANCA, situacin que fue puesta en conocimiento de la
Superintendencia de Industria y Comercio por parte de la autoridad de polica.
Que avocado el conocimiento por la entidad demandada fue requerido el representante
legal del servicentro, por considerar que se viol el artculo 15 del Decreto 2876 de
1984.
Que mediante escrito de 6 de marzo de 1.995 el demandante explic a la Superintendencia
que acudi al CAI de polica con el fin de poner en conocimiento que tan slo cerca de
las 8:20 horas del 23 de febrero de 1.995 le estaban descargando combustible, ya que
en el da no lleg, y que una vez recibido se abri nuevamente al pblico, tal como lo
pudo comprobar el agente que se encontraba en el CAI y a quien aqul le solicit dejar
constancia escrita al respecto.
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Que el 7 de marzo de 1.995 la demandada envi un funcionario para recaudar ms
informacin tendiente a esclarecer los hechos denunciados, habindose negado el Gerente
Industrial que atendi la visita a suministrar las facturas referentes a las ventas, no obstante
lo cual el citado funcionario dej constancia de que la primera entrega de combustible
est registrada mediante la factura 1670855 descargada a las 22:15 de la noche del 22
de febrero de 1.995, aproximadamente; que el segundo viaje se entreg mediante factura
1670869 y se descarg a las 12:45 de la tarde el 23 de febrero; y que la tercera entrega se
efectu a las 8:20 de la noche el mismo 23 de febrero, registrada con la factura 1671042,
informacin que fue constatada en las hojas de trabajo de la seccin de despachos, donde
reciben los pedidos para los clientes.
Que la entidad demandada recepcion el 8 de marzo de 1.995 el testimonio del seor
Luis Eduardo Morales Hernndez, uno de los perjudicados, quien manifest que ante la
necesidad de gasolina para su vehculo acudi al Servicentro Esso Avenida 68 pero no le
fue prestado el servicio para lograr beneficio del alza publicada, lo cual ha sido costumbre
en la citada estacin.
Que para probar la inexistencia de combustible en la instalaciones del expendio la parte
actora alleg declaraciones extrajuicio presentadas ante la Notara 33, en las cuales
personas que compraban en ese servicentro rindieron diversas versiones manifestando que
no se suspendi la venta de gasolina, sino que no haba; que los surtidores fallaron porque
se agot el combustible; y que a pesar de haber autorizado el Gobierno el alza de la
gasolina, el 23 de febrero se estaba vendiendo al mismo precio.
Que la prueba testimonial con que pretende el demandante demostrar la inexistencia de
combustible no es la idnea, ya que la citada inexistencia se desvirta con las facturas
nms. 1670855, 1670869 y 1671042, donde consta que la ESSO COLOMBIANA LIMITED
vendi el 23 de febrero de 1.995 al seor PAIPILLA PABON 24.480 galones de gasolina
extra ptima 92.
Que el actor afirm a la Superintendencia, al interponer el recurso de reposicin, que
los volmenes de venta de la estacin oscilan entre 18000 y 19000 galones diarios, pues
atienden alrededor de 300 a 320 vehculos afiliados a empresas de transporte pblico,
ventas que no aparecen registradas en las planillas y facturas entregadas a los usuarios,
razn por la cual no pueden aceptarse las explicaciones rendidas por el sancionado.
Que, de otra parte, como el actor afirma que para el correcto funcionamiento de los
surtidores es indispensable mantener en los tanques un nivel mnimo equivalente,
aproximadamente, a 1500 galones de combustible para que las bombas sumergibles
alimentadoras de los dispensadores no se fundan y la sedimentacin natural de los tanques
no sea succionada mezclndose con el combustible suministrado a los usuarios, con el
consecuente dao a los filtros de dichas bombas y a los sistemas de carburacin de los
automotores, se solicit un dictamen pericial en el que se prob que la falta de combustible
en los equipos amenaza deterioros o daos, no obstante lo cual dicha prueba no demuestra
el agotamiento del combustible, razn por la cual el demandante debi dejar constancia
firmada por las autoridades de polica y los usuarios que se encontraban en el lugar para el
da de los hechos, en el sentido de que los tanques, efectivamente, se encontraban vacos y
que dicha cantidad era insuficiente para atender la demanda de combustible.
Que como lo que se pretende es establecer la cantidad de gasolina depositada en el
Servicentro Avenida 68, el demandante aport copia de las planillas de control y salida de
automotores donde figuran los nombres de los consumidores, sin que en ellas se establezca
las cantidades por ellos compradas el da de los hechos, que permitieran contabilizar el
agotamiento del combustible ese da.
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Que el demandante debi abstenerse de depositar el ltimo pedido de combustible hasta
tanto las autoridades hubieran dejado constancia sobre la inexistencia del mismo en los
tanques, lo que hubiera evitado que los compradores manifestaran el acaparamiento
del lquido y la consecuente confirmacin por parte de la demandada de que s exista
gasolina.
Que como la demandada procedi a sancionar al actor, quien alega que la Administracin
slo tuvo en cuenta el informe de la Polica, violndose con ello el artculo 29 de la Carta
Poltica, dicho cargo no est llamado a prosperar, por cuanto la Superintendencia verific
la existencia de las facturas de compra del combustible donde constan las horas en que se
efectuaron los descargues del lquido a los tanques de depsito, adems de que la misma
tuvo en cuenta las manifestaciones de los usuarios del servicentro y las declaraciones
entregadas por el actor.
Que como el demandante alega que no se demostr la necesidad pblica por parte de la
Administracin de las personas que requeran del combustible, las mismas declaraciones
que aport aqul son prueba de ello y, por lo tanto, la entidad demandada era competente
para investigar e imponer la sancin.
El apoderado de la parte actora sustent su inconformidad con la sentencia recurrida, bajo
los cargos que se enuncian a continuacin:
1. Violacin del artculo 187 del C. de P.C., en concordancia con el artculo 168 del
C.C.A., pues el Tribunal, al efectuar la valoracin probatoria hace un anlisis de lo que, a su
juicio, debi haber ocurrido, pero no un estudio juicioso de lo que sucedi en realidad.
En efecto, al afirmar el a quo que el Comandante del CAI de Villa Claudia solicit
informacin a un funcionario del expendio sobre lo ocurrido all y que dio cuenta a la
Superintendencia sobre el supuesto acaparamiento, incurre en una indebida apreciacin
de las pruebas, dado que quien rindi el informe que origin el proceso administrativo
no fue el Comandante del CAI de Villa Claudia, sino el Comandante de la Patrulla nm.
72, adscrita a ste. Adems, porque el Comandante del CAI en cita, Cabo Primero JOSE
DUECAS DEVIA, hizo constar mediante certificacin de 16 de marzo de 1.995, que no se
expendi la gasolina, por cuanto haba un carrotanque proveyendo de esta al Servicentro.
Adicionalmente, obra en el expediente copia del folio 41 del libro de minuta del CAI
en cuestin, en el que se observa la anotacin hecha a las 8:30 p.m. y segn la cual
el demandante se present ante el CAI para informar que se encontraba un carrotanque
cargando gasolina y que por ello suspendi la venta.
Al igual que la Superintendencia, el Tribunal atribuye mrito probatorio al testimonio del
seor Luis Eduardo Morales Hernndez, quien afirma que no le fue prestado el servicio
para lograr un beneficio del alza, lo cual ha sido la costumbre en esa estacin. De la misma
manera, el a quo, al igual que la entidad demandada, desconoce el mrito probatorio de
por lo menos ocho testimonios presentados bajo la gravedad del juramento y ante notario
pblico, en los que se hace constar que por encontrarse un carrotanque proveyendo al
servicentro de gasolina se suspendi la venta de combustible, situacin que gener un
altercado, pues haba personas que consideraban que no se les quera expender a propsito,
con el fin de esperar el alza de los precios.
El Tribunal tiene en cuenta las facturas demostrativas de que se expendi combustible al
servicentro, pero desconoce las planillas de control y salida de automotores en donde
figuran los nombres de los consumidores, as como la relacin de compras de combustible,
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consumos y saldos diarios presentados con la demanda, que demuestran que la noche del 23
de febrero de 1.995 la existencia de gasolina ascenda a 1.568 galones aproximadamente,
cantidad que, comparada con la establecida por los peritos que actuaron en el proceso,
quienes afirmaron que el mnimo que debe existir en los tanques para que no se daen las
bombas de distribucin son 1.646,55 galones, determina que la razn por la cual no se
distribuy combustible era plenamente justificada.
De otra parte, el apoderado del actor afirma que el Tribunal pretende la configuracin de una
prueba imposible cuando argumenta que el demandante no present planillas o facturas de
venta entregadas a los usuarios del Servicentro, cuando es un hecho notorio que no siempre
el usuario solicita el recibo correspondiente, careciendo de sentido, por lo tanto, exigrselo
al demandante, pues ello no determinara con certeza la cantidad de gasolina expendida.
Por ello, se aport con la demanda la relacin de compras de combustible, consumos y
saldos diarios del mes de febrero de 1.995, debidamente certificada por contador pblico,
prueba que se presume no fue tomada en cuenta por el a quo, ya que no fue mencionada
en su providencia.
El Tribunal desconoce que el artculo 83 de la Carta Poltica consagra la presuncin
de la buena fe en las actuaciones de los particulares ante las autoridades, al exigir al
actor actuaciones preventivas tendientes a evitar la sancin que se discute, sin tener en
cuenta, como ya se dijo, que las razones por l esgrimidas justificaban el no expendio de
combustible. Adems, el fallador de primera instancia invierte la carga de la prueba, pues
corresponda a la Superintendencia demostrar que, efectivamente, haba combustible para
expender, y poco o nada le import que existiera o no una reserva suficiente de combustible
para el ptimo funcionamiento y conservacin de las bombas de distribucin.
Frente al argumento del Tribunal, consistente en que el demandante debi abstenerse de
recibir el combustible que le enviaba el proveedor, debe anotarse que cuando el altercado
se present, el carrotanque ya estaba proveyendo el combustible, razn por la cual la
hiptesis por aqul planteada se torna en un imposible y, no obstante, de ello se dej
constancia en el CAI correspondiente, lo cual no fue apreciado por el fallador.
La sola manifestacin de la inexistencia del combustible en cantidad suficiente para ser
distribuido, era ms que idnea el da de los hechos para abstenerse de expenderlo. A pesar
de ello, se aportaron las pruebas que han sido anteriormente relacionadas, las cuales no
fueron evaluadas.
En consecuencia, por encontrarse demostrado que al momento de los hechos un carrotanque
se encontraba proveyend o combustible, el Tribunal debi tener en cuenta, cuestin que
no hizo, el manual de seguridad para Recibo de Combustible en Estaciones de Servicio,
dentro del cual se establece que para el cargue del combustible se debe cerrar la entrada a
la estacin o el rea de descargue, lo cual corrobora que el cierre de la estacin, a la hora
indicada, estaba plenamente justificado.
El a quo tiene en cuenta que al Servicentro ingres combustible, pero ignora que dicho
combustible tambin se expende, lo cual se demuestra con el informe de la Octava Estacin
de Polica que enuncia una larga fila de carros esperando por gasolina, dando una perfecta
idea del movimiento que la estacin tiene a diario.
2. La sentencia recurrida viola los artculos 29 y 229 de la Constitucin Poltica; 170
del C.C.A. y 305 del C. de P.C., dado que no se hace un estudio pormenorizado de los
cargos planteados en la demanda, vulnerando con ello el debido proceso y el acceso a la
administracin de justicia.
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En efecto, la sentencia apelada slo hizo un estudio de parte del acervo probatorio arrimado
al expediente, sin que resuelva sobre la violacin del debido proceso preexistente a la
infraccin, sobre si se garantiz o no el derecho de defensa al presunto infractor y si se
le respet el principio de contradiccin. Tampoco fall sobre si la decisin adoptada era
proporcional a la supuesta falta cometida o si en realidad constitua una pena confiscatoria,
ni mucho menos sobre la tipicidad del acaparamiento o la justificacin de la conducta del
demandante.
De otra parte, si el Tribunal hubiera estudiado en debida forma la demanda, habra
analizado que el procedimiento adelantado por la Superintendencia no se aviene a las
disposiciones constitucionales, como tampoco a las previstas en el Decreto 2153 de 1.992
y, concretamente, a los artculos 1, 2, 3, 34, 35 y 36 del C.C.A., en la medida de que
los Decretos 2876 de 1.984 y 2153 de 1.992 no traen un procedimiento especfico para
adelantar el tipo de proceso sancionatorio objeto de demanda.
Pues bien, la Superintendencia, en aplicacin del artculo 28 del C.C.A., una vez recibido
el informe de la Polica debi comunicar al seor HERNAN PAIPILLA la iniciacin del
proceso administrativo en su contra, garantizndole el derecho de defensa y permitindole,
dentro de un tiempo prudencial, controvertir los cargos y solicitar pruebas, lo cual no hizo,
pues, de manera irregular, al actor se le envi el oficio de 3 de marzo de 1.995, el cual fue
notificado a las 4:45 p.m., en el que se le mencionaron unos cargos, no se le indic cul
era el proceso que se le iba a adelantar, ni las normas procesales a las que estaba sometido
por la presunta falla. Tampoco se le enunci si tena o no la oportunidad de presentar
pruebas, ni la posibilidad de designar o no un abogado, otorgndosele un trmino reducido
de veinticuatro (24) horas para presentar sus descargos, cuestin relevante si se tiene en
cuenta que el demandante es un comerciante y no un abogado.
Tampoco se le permiti al actor el acceso al expediente, ya que apenas se enter de que
exista a las 4:45 del da viernes. Adems, se decretaron pruebas, tales como el testimonio
del seor LUIS EDUARDO MORALES HERNANDEZ, la cual segn afirma el Tribunal en su
sentencia se practic el 5 de marzo (domingo), lo cual es irregular. De todas maneras, ni esta
prueba ni la de la visita de la Superintendencia el 7 de marzo, pudieron ser controvertidas
por el actor.
Tomada la declaracin, practicada la inspeccin y recibidos los descargos del seor
PAIPILLA, se expidi la Resolucin 359 de 8 de marzo de 1.995, es decir, tan slo tres das
hbiles despus de haberse notificado aqul del procedimiento administrativo iniciado en
su contra, lo cual demuestra que no se cumplieron las normas del Titulo 1, del Libro Primero,
del C.C.A., relativas al procedimiento a seguir en las actuaciones administrativas.
No obstante que al actor no se le indic la posibilidad de solicitar pruebas, el mismo
present ocho declaraciones extrajuicio que desvirtuaban las actuaciones imputadas por
la entidad demandada y la certificacin del CAI de Villa Claudia, en el que se expuso que
al momento de los hechos un carrotanque se encontraba proveyendo de combustible a
la estacin y que por ello no hubo distribucin del combustible, lo cual no fue tenido en
cuenta, ni por la Superintendencia, ni por el Tribunal.
En esta etapa procesal el seor Procurador Delegado en lo Contencioso Administrativo ante
el Consejo de Estado guard silencio.
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Sea lo primero advertir que la Sala se pronunciar frente a los cargos esgrimidos en la
demanda y reiterados en el recurso de apelacin, ms no as respecto de los nuevos cargos
aducidos en el alegato de conclusin ante esta segunda instancia, referentes a la violacin
de los artculos 1_ del C.C.A.; 2_, numeral 5, y 54 del Decreto 2153 de 1.992; y 17,
18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25 y 36 del Decreto 2876 de 1.984, dado que la demanda,
su correccin o adicin, son las nicas oportunidades para expresar, entre otros, los
fundamentos de derecho de las pretensiones e indicar las normas violadas, explicando el
respectivo concepto de violacin.
En la demanda se cita principalmente como violado el artculo 29 de la Constitucin
Poltica, que consagra el debido proceso y el derecho de defensa, aduciendo, al efecto, que
no se tuvieron en cuenta las pruebas acompaadas por el actor para justificar su conducta,
que no se demostr la falta por la cual fue sancionado y que no se valor en su totalidad
el acervo probatorio.
Pues bien, consecuente con lo anterior, procede esta Corporacin, a relacionar todas y
cada una de las pruebas que aparecen en el expediente, para luego valorarlas y concluir
si le asisti razn al fallador de primera instancia cuando deneg las pretensiones de la
demanda, o si, por el contrario, debi declarar la nulidad de los actos demandados y
restablecer el derecho del actor.
Obra a folio 6 del cuaderno principal el informe rendido por el Comandante de la Patrulla
72 del CAI de Villa Claudia, en el que da cuenta de que el da 23 de febrero a las 19:15
horas se amotinaron decenas de conductores en el Servicentro Avenida 68, debido a que
no se les prest el suministro del combustible, al parecer, por cuanto se haba autorizado
el alza de gasolina.
Con base en dicho informe, el Comandante de la Octava Estacin de Polica de Kennedy
remiti el 27 de febrero de 1.995 una comunicacin a la Delegada para la Proteccin del
Consumidor de la Superintendencia de Industria y Comercio, en los siguientes trminos (fl.
5 ibdem):
Para su conocimiento y nes pertinentes, comedidamente me permito informar a ese despacho, que
segn ocio suscrito por el seor Cabo Primero ORLANDO AVILA PINZON, Comandante Patrulla del
CAI 230295, en el Servicentro Avenida 68, frente al mencionado Centro de Atencin Inmediata, cuando
docenas de conductores se amotinaron en dicho sitio por la no prestacin del servicio de suministro
de combustible, al parecer porque le iban a subir de precio, se indag y personas que conocen el
Administrador HERNAN PAIPILLA, dijeron que era dicho seor quien se neg a que el personal de
bomberos prestara el servicio de Gasolina, perjudicando con esto a JOSE ENRIQUE MAYORGA el
cual llevaba en ese momento un enfermo para el Seguro, a LUIS EDUARDO MORALES y RICARDO
SALAMANCA, quienes se pueden ubicar en el 260-99-62, entre otros.
Teniendo en cuenta el anterior informe, la Superintendente Delegada para la Proteccin
del Consumidor dirigi al seor Propietario y/o Representante Legal SERVICENTRO ESSO
AVENIDA 68, el oficio de 3 de marzo de 1.995, en el que le solicita hacerse parte en
la actuacin administrativa contenida en el expediente nm. 95007894, con el fin de
que presente las explicaciones correspondientes a los hechos objeto de investigacin, los
cuales relata (fl. 7 ibdem).
Mediante comunicacin de 6 de marzo de 1.995, el seor HERNN PAIPILLA PABN
responde a la funcionaria citada, as (fl. 20 ibdem):
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Como representante legal del SERVICENTRO ESSO AV. 68, maniesto a usted que el da 23 de
Febrero de 1.995, siendo las 6:30 p.m. y como es costumbre se cerraron las ocinas donde funciona la
administracin as que la secretaria, la tesorera y el suscrito se retiraron a sus respectivos hogares ya
que a esta hora termina la jornada de trabajo que iniciamos todos los das a las 8 a.m.
Como es mi costumbre me dirig a dejar a cada uno de los empleados anteriormente citados en sus
respectivos hogares, habiendo dejado la ltima persona (Edith) a las 7:50 en el barrio Marruecos pero
en ese momento la estaban esperando con la razn de que debamos devolvernos para el Servicentro
puesto que el equipo de la compaa (la tractomula) se encontraba esperando para descargar el
viaje de combustible ya que durante el da no lleg. Llegamos nuevamente al Servicentro a las 8:25
aproximadamente y como no haba combustible porque como lo dije anteriormente la Esso Colombiana
no nos haba despachado durante todo el da, los isleros despacharon y vendieron hasta cuando se
acab, y por razones de seguridad cumpliendo la norma establecida por el Ministerio de Minas y por el
departamento de seguridad de la Esso Colombiana mientras se est descargando el combustible se
debe suspender la venta, se les pregunt a los isleros a que hora se haba terminado el combustible y
ellos manifestaron que haca unos cinco minutos, o sea que esto fue aproximadamente a las 8:20 de
la noche.
Vale anotar que ese Servicentro suministra combustible a 320 buses diariamente de la empresa
UCOLBUS y por esta razn, si la compaa no nos provee oportunamente durante el da, nos vemos
como en muchas oportunidades en la necesidad de suspender la venta por falta fsica del producto.
En el momento en que llegamos al Servicentro me dirig al CAI de la polica que funciona dentro de
estas instalaciones con el n de poner en conocimiento de las autoridades este hecho y se vericara
que en el patio estaba parqueada la tractomula descargando a esa hora el combustible. Una vez se
termin el descargue se abri nuevamente la venta al pblico tal como lo pudo comprobar el agente
de la polica que en ese momento se encontraba en el CAI y a quien le solicit dejar constancia como
en efecto se hizo.
Para sustentar ante usted la veracidad de los hechos aqu narrados adjunto a la presente fotocopia de
la factura de la Esso Colombiana, fotocopia del registro del CAI y fotocopia de certicado expedido por
la Cmara de Comercio (negrillas fuera del texto).
A folios 23 y 24, ibdem, se encuentran, respectivamente, la factura nm. 1671042 expedida
por ESSO COLOMBIANA LIMITED, de fecha 23 de febrero de 1.995, y el registro en el CAI,
donde se dej constancia de que a las 20:30 del 23 de febrero de 1.995 se present el seor
PAIPILLA y manifest que en el momento entr un carrotanque cargado de gasolina y que
l no estaba vendiendo por cuanto no haba gasolina, ya que hasta dicha hora lleg el viaje que
estaba esperando desde tempranas horas del da.
Por su parte, a folio 11, ibdem, obra el testimonio rendido ante la Superintendencia de
Industria y Comercio por el seor LUIS EDUARDO MORALES HERNANDEZ, quien relat
que ms o menos a las 7:40 p.m. del 23 de febrero de 1.995 lleg a la estacin de gasolina
con el fin de abastecer su vehculo de combustible y que pasados unos minutos la fila de
carros con el mismo fin iba creciendo, sin que se les prestara el servicio, informndoles los
operarios que no haba combustible y que tenan la orden de no vender, razn por la cual
se dirigieron al CAI a poner la queja. Agrega que uno de los vehculos en espera, al parecer
un campero, llevaba un enfermo, no obstante lo cual no se le vendi combustible, como
tampoco a unos taxistas que lo solicitaban para poder continuar trabajando, concluyendo
que la no venta del combustible se debi al alza autorizada, ya que no es la primera vez
que en dicha estacin esto ocurre, debido a que cada vez que hay alza actan en la misma
forma.
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De igual manera, a folio 27, ibdem, se encuentra el acta de 7 de marzo de 1.995, suscrita
por un funcionario de la entidad demandada, en la que consta la visita que se hizo a las
instalaciones de ESSO COLOMBIANA LIMITED, y en la cual se dej dicho, lo siguiente:
Solicitada la factura No. 1671042 de fecha 23 de febrero de 1995 correspondiente al suministro
del servicio efectuado por ESSO COLOMBIANA LIMITED a la estacin de servicio denominada
SERVICENTRO ESSO AVENIDA 68 se puso de presente al funcionario copia de la misma. Preguntado
el seor JAIRO MUNERA sobre la prestacin del servicio a la mencionada estacin, informa que a
dicha estacin se le suministr el combustible relacionado en la citada factura, a las 8:20 de la noche.
Se aclara que ese mismo da (23 de febrero de 1995) se efectuaron dos entregas ms de combustible
al establecimiento SERVICENTRO ESSO AVENIDA 68, la ltima de las cuales es la que ya se anot.
La primera entrega en ese da est registrada mediante la factura 1670855 y fue cargada en ESSO
COLOMBIANA a las 21:49 de la noche del 22 de febrero de 1995 y descarg a las 22:15 de la noche
del 22 de febrero-95, aproximadamente.
Segundo viaje de entrega al establecimiento se relacion mediante la factura No. 1670869, y se
descarg el combustible a las 12:45 de la tarde el 23 de febrero de 1995 (el resaltado es de la
Sala).
La tercera entrega fue efectuada a las 8:20 de la noche el da 23 de febrero de 1995,*
Se enumera el nmero de viajes suministrados al establecimiento de comercio SERVICENTRO ESSO
AVENIDA 68, los siguientes das:
22 de febrero-95: Dos entregas
La anterior informacin se constat en las horas de trabajo de la seccin de despachos, donde reciben
los pedidos para los clientes.
Se anexa al acta las fotocopias de lo siguiente:
Factura No. 1670855
Factura No 1670869
Factura No. 1671042
Planilla control de entrada y salida de automotores No. 01.
Planilla control de entrada y salida de automotores No. 02.
Con fecha 8 de marzo de 1.995, el Superintendente Delegado para la Proteccin del Consumidor
expidi la Resolucin 359, sancionando al demandante con la multa cuestionada, por haber violado el
artculo 15 del Decreto 2876 de 1.984, decisin contra la cual fue interpuesto el recurso de reposicin,
cuyos apartes ms importantes se transcriben a continuacin:
*Los volmenes de venta de la Estacin oscilan entre 18.000 y 19.000 galones diarios. El servicentro
adquiere a la ESSO COLOMBIANA LIMITED una cantidad promedio entre 19.000 y 20.000 galones/da
entre lunes y viernes, los que se suministran en dos viajes, uno matinal y otro vespertino. El remanente
acumulado se destina para atender el expendio de combustibles en cada n de semana.
Con el producto de las compras ordinarias se atiende el suministro de combustible a un total de 300-
320 vehculos de servicio pblico*que inician su aprovisionamiento a las 04: horas y para el cual, por
motivos de mecnica interna de la estacin, se destina la ltima entrega o viaje de combustible del da
239
anterior. El primer viaje del da, el que se recibe entre 11:30 y 14:00 horas, se destina para la atencin
de los clientes con cuenta corriente.
Esta informacin, a pesar de estar relacionada parcialmente en mis explicaciones (ante la premura
y sorpresa de la situacin, as como por la brevedad de los trminos para rendirlas), no fue tenida
en cuenta y tampoco mereci el menor inters en ser corroborado por Uds., en aras de establecer si
realmente - y no por indicios - exista o no en los tanques un volumen de combustible que les permitiera
armar tan categricamente que yo haba incurrido en la conducta de acaparamiento.
As, dando por demostrado el comportamiento, me deducen una sancin pecuniaria que, adems
de injusta, es a todas luces desproporcionada con mi situacin econmica pues supera ampliamente
el valor total de mis activos y el capital de trabajo que me permite cumplir con las responsabilidades
derivadas del contrato celebrado con la ESSO COLOMBIANA LIMITED*
Ciertamente el pedido recibido a las 20:25 horas del da de los sucesos investigados est facturado
con 6.930 galones de gasolina motor y 2.600 de A.C.P.M. y corresponde al segundo despacho de ese
da. A pesar de haber armado todo lo contrario en mis explicaciones del 6 de marzo, por las razones
ya consignadas dos prrafos atrs, el primer envo se recibi a las 12:45 horas.
En el SERVICENTRO ESSO AVENIDA 68 hay seis (6) tanques para el almacenamiento de combustible.
Esos tanques exigen como margen de seguridad, para que no se presenten las fallas ya anotadas, un
nivel mnimo de 1.500 galones.
Para las 19:00 horas del 23 de febrero de 1995 las existencias de combustible, entre gasolina y
A.C.P.M., como estoy en capacidad de demostrar, ascendan a un poco ms de 1500 galones y por
tal razn no era viable, sin sufrir un perjuicio econmico considerable, atender la venta de gasolina
hasta tanto se procediera al reabastecimiento que efectivamente se termin hacia las 20:45 horas,
permitiendo el despacho de combustible, an con el valor no incrementado,*
Estas evaluaciones son tcnica y contablemente comprobables pero, en forma por dems inexplicable,
ni siquiera fueron consideradas por la Superintendencia, irrogndome un agravio injusticado con la
determinacin recurrida.
Si por denicin legal el acaparamiento es la adquisicin o retencin por productores, distribuidores o
expendedores de artculos o vveres de primera necesidad, o bienes destinados al comercio, en forma
injusticada, la conducta para su consumacin exige, aparte de la retencin del bien comercial, la
carencia de una causa que la explique en forma razonable.
Adicionalmente, el grado de no justicacin debe ser determinado por la autoridad competente,
teniendo en cuenta circunstancias como cantidad, tiempo transcurrido desde la adquisicin o retencin
del producto y consecuencias que el acaparamiento ha producido en el mercado.
En mi caso no poda preverse el volumen de ventas que se present en las horas de la tarde el da
en cuestin. Tampoco dependa de m el despacho y suministro del segundo envo de combustible
por parte de la Esso y en tales condiciones la estacin y sus administradores se encontraron ante un
imprevisto al que no fue posible resistir pero que es un hecho circunstancial y aislado que se puede
presentar cuando por parte de la multinacional no se cumple con la programacin de la estacin.
Por lo dems, nadie est obligado a lo imposible. Nosotros, llegado el lmite del nivel mnimo de
existencia de combustible en los tanques de almacenamiento, no podemos desconocer que de continuar
con el suministro normal nos exponemos a padecer perjuicios econmicos casi que irreparables habida
consideracin del tipo de actividad comercial que desempeamos.
Por su parte, a folio 50, ibdem, se encuentra la certificacin de 16 de marzo de 1.995,
suscrita por el Comandante del CAI 72 de Villa Claudia, en el sentido de que el seor
240
PAIPILLA se present el 23 de febrero a las 20:30 horas para poner en conocimiento la
novedad contenida en el libro del CAI y a la cual ya se hizo referencia anteriormente.
A su turno, los folios 51 a 58 contienen ocho declaraciones extrajuicio rendidas ante la
Notara 33 de Bogot, donde los deponentes afirman que para el 23 de febrero de 1.995,
en las horas de la noche, se presentaron a aprovisionarse de combustible en el Servicentro
ESSO Avenida 68, donde haba una larga fila de carros, en razn de que se haba escuchado
por la radio que el precio de la gasolina iba a subir, y que tuvieron que esperar hasta que el
carrotanque que se encontraba descargando el lquido termin de hacerlo, luego de lo cual
les fue vendida la gasolina al precio existente antes del aumento autorizado.
Mediante Resolucin 772 de 5 de junio de 1.995, el ente demandado confirm la decisin
de sancionar al demandante con multa de treinta y cinco millones, equivalente a 300
salarios mnimos legales mensuales vigentes.
Finalmente, a folio 17 obra la Resolucin nm. 80272 de 23 de febrero de 1995, expedida
por el Ministerio de Minas y Energa, por medio de la cual se fijaron los precios de los
combustibles derivados del petrleo que entraran a regir a las 21:00 horas del citado 23
de febrero, entre otras ciudades, en Bogot.
En esencia, debe determinarse si de acuerdo con las pruebas anteriormente relacionadas
est demostrado que el demandante incurri en la conducta prevista en el artculo 15 del
Decreto 2876 de 1.984, cuyo texto es como sigue:
ARTCULO 15. ACAPARAMIENTO. Entindese por acaparamiento, la adquisicin o retencin por
productores, distribuidores o expendedores de artculos o vveres de primera necesidad, o bienes
destinados al comercio, en forma injusticada.
PARAGRAFO. Para determinar el grado de justicacin a que se reere el presente artculo, la
autoridad competente deber tener en cuenta circunstancias como cantidad, tiempo transcurrido desde
la adquisicin o retencin del producto y consecuencias que el acaparamiento ha producido en el
mercado.
A juicio de la Sala, se encuentra demostrado dentro del expediente que, previo a la
ocurrencia de los hechos del da 23 de febrero de 1.995 a las 19:15 horas, al Servicentro
Esso Avenida 68 se le haba aprovisionado de combustible en un nmero de 19.750 galones,
que resulta de sumar el combustible recibido a travs de las facturas nms. 1670855 y
1670869 calendadas con la misma fecha de los hechos, lo cual desvirta lo afirmado por
el demandante en sus descargos, en los cuales, reiterativamente, aduce que se suspendi
la venta de combustible por cuanto la Esso Colombiana no haba despachado el mismo
durante todo el da.
Ahora bien, en el recurso de reposicin interpuesto contra la Resolucin 359 de 8 de
marzo de 1.995, el actor reconoce que no es cierta la aseveracin de que no le haba sido
despachado el combustible y atribuye dicho error a la premura para rendir los descargos,
argumento que no encuentra de recibo esta Corporacin, dado que en el libro del CAI, en
el cual, precisamente, el seor PAIPILLA pretende fundamentar su defensa, dej claramente
expuesto, sin que en ello hubiese incidido para nada el requerimiento que posteriormente
le hizo la demandada, que por no haber gasolina no la estaba vendiendo, dado que
hasta dicho momento (refirindose a las 8:20 horas), lleg el viaje que estaba esperando
desde tempranas horas del da, lo cual corrobora su intencin de justificar la no venta de
combustible alegando un hecho que se encuentra suficientemente demostrado que no es
cierto, esto es, que la Esso Colombiana no le haba suministrado combustible durante el
transcurso del da.
241
De otra parte, la Sala advierte que segn el informe rendido por el Comandante de la
Patrulla 72 del CAI de Villa Claudia, y no por el Comandante de la Octava Estacin
de Polica, como lo afirm el a quo, equivocacin que para nada incide en la valoracin
de la prueba, como lo pretende hacer ver el recurrente, se afirm que desde las 19:15
horas del da en cuestin se amotinaron decenas de conductores, en el Servicentro Esso
Avenida 68 por cuanto no se les venda combustible, lo cual conlleva una contradiccin
ms del demandante cuando afirm en sus descargos que el combustible se acab a las
8:20 horas, pues, de ser as, se pregunta esta Corporacin, porqu entonces desde las 19:15
se suspendi la venta de gasolina?
Adicionalmente, la parte actora se encuentra inconforme con el valor probatorio que se le
otorg al testimonio rendido por el seor LUIS EDUARDO MORALES HERNANDEZ, segn
el cual cuando lleg a las 19:40 horas del da 23 de febrero no se le vendi combustible,
explicando los operarios que ello se deba que no lo haba y, adems, a que tenan la orden
de no venderlo, testimonio al cual la Sala le otorga plena credibilidad, pues, como ya se
vio, no es cierto que para dicha hora ya se haba acabado la gasolina, ya que es el mismo
demandante quien en sus descargos afirma que el combustible se agot a las 20:20 horas.
Tambin desea la Sala advertir que la presencia del carrotanque en las instalaciones del
servicentro no puede justificar la no venta de la gasolina, dado que se encuentra demostrado
que desde antes de la llegada del citado vehculo (aproximadamente a las 20:20 horas) ya se
haba suspendido la venta de aqulla, sin que resulte atendible tampoco el otro argumento
presentado para justificar la no venta, como lo consider la Superintendencia de Industria y
Comercio en la resolucin que resolvi el recurso de reposicin, esto es, que las bombas se
encontraban con el mnimo requerido para que no sufrieran dao alguno, pues tambin es
el mismo demandante quien en su escrito de reposicin afirma que el servicentro adquiere
aproximadamente entre 19.000 y 20.000 galones de combustible entre los das lunes y
viernes, y que el remanente acumulado se destina para atender el expendio en cada fin de
semana, lo cual desvirta que para el da de los hechos los surtidores se encontraban con
el mnimo requerido de combustible, pues siempre se cuenta con un remanente.
Ahora bien, el demandante afirma en su alzada que el Tribunal no tuvo en cuenta la
relacin de saldos diarios, certificada por contador pblico, que obra a folios 74 y 75 del
cuaderno principal, con la que pretende demostrar que el mnimo de combustible que
tena el servicentro para el da 23 de febrero a las 20:00 horas, era de 1.568 galones, lo
cual le impeda seguir suministrando gasolina, sin el consecuente dao de las bombas
succionadoras.
Pues bien, examinada dicha certificacin se observa que all se dice que el saldo que vena
del 22 de febrero era de 11.912 galones; que se compraron el 23 de febrero 9.550 galones;
y que dicho da se vendieron 19.894 galones, para un saldo de 1.568 galones, lo cual, a
juicio de esta Corporacin, no es cierto, ya que los 9.550 galones a que hace referencia
fueron comprados mediante la factura nm. 1671042 (descargados a las 8:20 p.m.), sin
que se hayan sumado los galones comprados ese mismo da con la factura nm. 1670869
(descargados a las 12:45 m.), que ascendieron a un nmero de 10.200, referencia que
inexplicablemente se omite, lo cual, sin lugar a dudas, demuestra una inconsistencia en
la aludida certificacin, lo cual le resta mrito probatorio respecto de los hechos que son
materia de controversia.
As las cosas, para la Sala, todas y cada una de las pruebas anteriormente analizadas,
aunadas a la del alza del combustible autorizada por el Gobierno a partir de las 21:00
horas del da 23 de febrero de 1.995, llevan a la conclusin de que, en efecto, el actor
incurri en la conducta descrita en el artculo 15 del Decreto 2876 de 1.984, por la cual
fue sancionado.
242
Ahora bien, los ocho testimonios rendidos ante la Notara 33 de Bogot no desvirtan
suficientemente las precedentes consideraciones, dado que si bien en ellos se afirma que no
se vendi combustible por cuanto se encontraba el carrotanque proveyendo al servicentro
del mismo, lo cierto es que al actor se le sancion por suspender el suministro desde horas
antes de la llegada del carrotanque en cuestin, y no por no haberlo vendido durante el
tiempo que estuvo en la estacin dicho proveedor.
Finalmente, la Sala desea remitirse a las declaraciones rendidas ante el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca (folios 199 a 203 del cuaderno principal) por tres
empleados del Servicentro Esso Avenida 68, todas las cuales coinciden en afirmar que la
venta de gasolina se suspendi a las 8:35, aproximadamente, y que la nica razn para
hacerlo fue la llegada del carrotanque, lo cual comprueba, una vez ms, que no es cierto
que no existiera combustible suficiente en los surtidores para haber suspendido el suministro
de la gasolina desde horas antes de la llegada del pluricitado carrotanque. Adems, a estos
funcionarios se les pregunta si les consta si a una ambulancia se le neg el servicio de
gasolina, a lo cual respondieron que no, pregunta con la cual se pretendi desvirtuar, no
logrndolo, lo aseverado por el seor MORALES HERNANADEZ, en el sentido de que
haba un vehculo al cual pese a llevar un enfermo no se le suministr combustible, pues
dicho seor jams se refiri a que fuera una ambulancia la que llevara el enfermo, sino que
mencion que se trataba, al parecer, de un campero.
Corolario de lo expuesto es que no se violaron los artculos 29 de la Carta Poltica, como
tampoco los artculos 3, inciso 6, 34, 35, 36, 56, 57 y 59 del C.C.A., dado que, como
se afirma expresamente por el actor en su alegato de conclusin presentado ante esta
Corporacin, la actuacin administrativa que ocupa su atencin tiene un procedimiento
especial contenido en los Decretos 2876 de 1.984 y 2153 de 1.992.
Procede entonces esta Corporacin a analizar la presunta violacin del artculo 2_, numerales
12 y 22, del Decreto 2153 de 1.992, por el cual se reestructura la Superintendencia de
Industria y Comercio y se dictan otras disposiciones, que a la letra rezan:
Artculo 2_. Funciones. La Superintendencia de Industria y Comercio ejercer las siguientes
funciones:
1.
12. Interrogar bajo juramento y con observancia de las formalidades previstas para esta clase de
pruebas en el Cdigo de Procedimiento Civil, a cualquier persona cuyo testimonio pueda resultar til
para el esclarecimiento de los hechos durante el desarrollo de sus funciones.
13.
22. Asumir, cuando las necesidades pblicas as lo aconsejen, el conocimiento exclusivo de
las investigaciones e imponer las sanciones por violacin de las normas de control y vigilancia de
precios.
Respecto del numeral 12 en cuestin, la Sala considera que como quiera que dentro del
expediente administrativo existan suficientes pruebas que demostraban la conducta por
la cual fue sancionado el demandante, esto es, el testimonio del seor LUIS EDUARDO
MORALES HERNANDEZ, las facturas de compras de combustible efectuadas el 23 de
febrero de 1.995, los descargos del actor y, en fin, todas las pruebas a las cuales se ha
hecho referencia a lo largo de este escrito, se haca innecesario la recepcin de nuevos
testimonios por parte de la entidad demandada, mxime cuando esta norma es potestativa
y no imperativa.
243
243
En cuanto al numeral 22 en cita, la Sala estima que tampoco fue vulnerado por la
Superintendencia de Industria y Comercio, dado que es evidente que el acaparamiento de
la gasolina haca necesaria su intervencin, en la medida de que dicha conducta conlleva la
alteracin del orden pblico, como en efecto ocurri en el asunto examinado al amotinarse
un grupo de personas en la estacin de servicio, pues al no expenderse el combustible
se vieron afectados los intereses de los usuarios, como son los conductores de servicio
pblico que no pudieron trabajar, al igual que los de quien transportaba a un enfermo,
como se dejo expresado en la Resolucin nm. 359 de 8 de marzo de 1995.
Establecido como est que el demandante incurri en el acaparamiento de combustible, sin
justificacin alguna, resta a la Sala analizar si la Superintendencia de Industria y Comercio,
al imponer la multa controvertida tuvo en cuenta la cantidad, el tiempo transcurrido desde la
retencin del producto y las consecuencias que el acaparamiento produjo en el mercado.
De acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente, a partir de las 19:15 horas se
suspendi la venta de combustible y slo se reanud despus de haber provedo el
carrotanque de gasolina al servicentro, lo cual ocurri aproximadamente a las 8:20 horas,
razn por la cual estima la Sala que si bien, como ya lo dijo, se encuentra demostrado que
el actor acapar el combustible sin causa justificada, tambin lo es que dicha conducta no
se prolong en el tiempo por la intervencin de la autoridad, a ms de que los testimonios
rendidos ante la Notara 33 son coincidentes en afirmar que despus de abastecido de
combustible, el servicentro lo contino vendiendo al precio existente antes del aumento
autorizado.
As las cosas y, teniendo en cuenta que de conformidad con lo dispuesto en el artculo 17
del Decreto 2876 de 1.984 (modificado por el artculo 16 del Decreto 864 de 1.988), El
incumplimiento de las disposiciones previstas en este decreto, acarrear para el infractor
una de las siguientes sanciones, sin perjuicio de las previstas en el ttulo 7 del Cdigo
Penal: 1. Multa hasta por trescientas (300) veces el valor de un salario mnimo legal
mensual vigente en Bogot D.E. al momento de su imposicin, la Sala anular los actos
acusados, pero slo en cuanto al monto de la multa impuesta en ellos y, con base en
la facultad otorgada al juzgador de lo contencioso administrativo en el artculo 170 del
C.C.A., para restablecer el derecho del demandante, modificar los artculos primero de
las Resoluciones 359 de 8 de marzo de 1995 y 772 de 6 de julio del mismo ao, en el
sentido de que el valor de la sancin se reduce a la suma de once millones ochocientos
noventaitres mil cuatrocientos pesos ($11.893.400.oo), equivalente a cien (100) salarios
mnimos legales mensuales vigentes a la fecha de su imposicin.
Ley,
FALLA:
REVOCASE PARCIALMENTE la sentencia apelada de 26 de agosto de 1.999, proferida por
la Seccin Primera, Subseccin B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y, en su
lugar,
PRIMERO. DECLARASE la nulidad de las Resoluciones nms. 359 de 8 de marzo de 1.995
y 772 de 6 de julio del mismo ao, proferidas por la Superintendencia de Industria y
Comercio, por medio de las cuales se impuso al demandante una sancin pecuniaria por
acaparamiento, pero slo en cuanto al monto de la multa se refiere.
244
SEGUNDO. A ttulo de restablecimiento del derecho, MODIFICASE el artculo 1_ de las
resoluciones arriba identificadas, en el sentido de que la multa impuesta al actor es por
la suma de once millones ochocientos noventaitres mil cuatrocientos pesos ($11.893.400.
oo), equivalente a cien (100) salarios mnimos legales mensuales vigentes a la fecha de
imposicin de la sancin.
TERCERO. DENIEGANSE las dems pretensiones de la demanda.
CUARTO. Ejecutoriada esta providencia, devulvase el expediente al Tribunal de origen.
Copiese, Notifiquese y Cumplase.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leda, discutida y aprobada por la Sala
en la sesin del da 3 de agosto del 2000.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
245
ACREDITACION -Revocatoria
En el Decreto 2269 de 1993, por el cual se organiza el Sistema Nacional de Normalizacin, Certicacin y
Metrologa, se asigna a la Superintendencia de Industria y Comercio, entre otras, la funcin de acreditar,
mediante resolucin motivada, a las diferentes entidades que lo soliciten para operar como organismos
pertenecientes al Sistema Nacional de Normalizacin, Certicacin y Metrologa, de conformidad con el
reglamento tcnico expedido por la Superintendencia, el cual se basar en las normas internacionalmente
aceptadas. As mismo, se prev la suspensin o revocatoria de la acreditacin otorgada. El artculo 36
del citado decreto atribuye a la Superintendencia de Industria y Comercio la funcin de supervisar el
cumplimiento de dicha norma y de los reglamentos tcnicos y la de imponer las sanciones por su violacin.
Dentro de las facultades de supervisin, control y vigilancia, corresponde a la Superintendencia de
Industria y Comercio revocar el acreditamiento cuando se incurra en las conductas all descritas entre las
que se encuentra la del literal b) que dice: ...b) Cuando emitan certicados o dictmenes falseados. La
suspensin o revocacin de la acreditacin conlleva la prohibicin de ejercer las actividades que se
hubiesen autorizado. Con la conguracin de esta causal se produjo la revocatoria de la acreditacin
concedida a la compaa POLYGAR LTDA. y la imposicin de la multa contenida en la Resolucin 2578
de 1998. De acuerdo con la documentacin, son mltiples las operaciones realizadas por la empresa
Polygar Ltda. por fuera de la autorizacin dada en la Resolucin 1895 de 1996 que fue muy especca
al conceder la acreditacin, incurrindose as en los presupuestos del artculo 37 del Decreto 2269 de
1996 y de la Resolucin 140 de 1994 de la Superintendencia. Al haberse hecho evidente que la empresa
POLYGAR LTDA. infringi disposiciones tanto del Decreto 2269 de 1993 como de la Resolucin 140 de
1994, expedida por la Superintendencia de Industria y Comercio, al prestar servicios de calibracin por
fuera de la acreditacin concedida, es evidente que las resoluciones expedidas no incurrieron ni en falta de
motivacin, ni en falsa motivacin, ni mucho menos violaron el debido proceso que fue atendido durante
todo el trmite dando la oportunidad, incluso en ms oportunidades de las previstas en la ley, de responder
a las inconformidades y permitiendo la participacin de los afectados a lo largo del proceso.
ACREDITACION -Induccin a error- / emisin de certificados por fuera del alcance
POLYGAR LTDA. ofreci sus servicios por fuera de la acreditacin concedida, amparada en el hecho de que
ya haba hecho una solicitud de ampliacin de la acreditacin, la cual fue despachada desfavorablemente
ante la falta de conformidad advertida en la evaluacin de la documentacin presentada. Con base en una
solicitud de ampliacin que estaba en trmite, no poda entonces la empresa prestar servicios desconociendo
los preceptos del Decreto 2269 de 1993, y de la Resolucin 140 de 1994, expedida por la Superintendencia
de Industria y Comercio.
La sancin se fundament en que la Compaa de Servicios POLYGAR LTDA. viol el artculo 37 del
Decreto 2269 de 1993, por la prestacin de servicios de calibracin por fuera de los alcances de la
SECCIN PRIMERA
Magistrado Ponente: Dra. OLGA INS NAVARRETE BARRERO
Rad. 25000-23-24-000-1999-0766-01 (Exp. 6807) de 2001
Consejo de Estado
246
acreditacin concedida en la Resolucin 1895 del 3 de septiembre de 1996, y dentro de este orden de ideas,
los certicados tenan una informacin falsa.
Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo-Seccion Primera
Consejera ponente: Olga Ins Navarrete Barrero
Bogot, D.C., octubre veinticinco (25) del ao dos mil uno (2001).
Radicacin nmero: 25000-23-24-000-1999-0766-01(6807)
Actor: Polygar LTDA.
Referencia: Apelacin Sentencia
Procede la Sala a decidir el recurso de apelacin interpuesto por la sociedad accionante contra
la providencia de fecha 12 de octubre de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Seccin Primera, Subseccin B, mediante la cual se denegaron las splicas
de la demanda.
I. ANTECEDENTES
La empresa POLYGAR LTDA., mediante la accin consagrada en el artculo 85 C.C.A.,
solicit la nulidad de las Resoluciones 2578 del 19 de agosto de 1998; 3031 del 27 de agosto
de 1998 y 10683 del 1 de junio de 1999, proferidas por el Superintendente Delegado para
la Proteccin del Consumidor de la Superintendencia de Industria y Comercio, mediante las
cuales se impuso una sancin de $20.382.600 y se rechazaron los recursos de reposicin
y apelacin interpuestos.
Se pidi que, a ttulo de restablecimiento del derecho, se declare que la sociedad Polygar
Ltda. siempre ha mantenido vigente su acreditacin concedida mediante la Resolucin
1895 de 1996. Igualmente, solicita se diga que la sociedad est acreditada para prestar
los servicios de calibracin de surtidores de combustible de estaciones de servicio,
calibracin de recipientes volumtricos con capacidades nominales de 1 galn a 1000
galones, calibracin de tanques de almacenamiento de grandes y medianos volmenes y
calibracin de contadores lquidos hasta de 1000 litros por minuto.
Mediante la Resolucin 2578 del 19 de agosto de 1998, la Superintendencia de Industria
y Comercio impuso a la sociedad POLYGAR LTDA. una sancin pecuniaria en cuanta de
$20.382.600 por presuntas violaciones al artculo 37 del Decreto 2269 de 1993 y de los
artculos 12 y 22, literal b), f) y g) de la Resolucin 140 de 1994.
Mediante Resolucin 3031 de 1998, la Superintendencia de Industria y Comercio le cancel
a la sociedad POLYGAR LTDA. la solicitud de acreditacin, por presuntas violaciones a los
requisitos sealados en la Resolucin 140 de 1994, expedida por esa entidad.
El 9 de marzo de 1999, el representante legal de la sociedad present personalmente el
recurso de reposicin contra las resoluciones citadas, donde aparece la estampilla que
describe el ao, mes, da y hora de presentacin y que corresponde al nmero 058.
Mediante la Resolucin 10683 del 1 de junio de 1999, la Superintendencia de Industria y
Comercio rechaz los recursos de reposicin interpuestos contra las citadas resoluciones
argumentando que no haban sido presentados personalmente por el interesado.
a. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violacin.
Se consideran violadas las siguientes disposiciones:
Artculos 29 y 83 de la Constitucin Poltica; artculos 12, 35, 44 y 45 del Cdigo
Contencioso Administrativo.
247
Se desconocen los preceptos de los artculos 29 y 83 de la Constitucin Poltica puesto que,
aunque el representante legal de la sociedad present personalmente los recursos, stos
fueron rechazados con el argumento de no haberse interpuesto personalmente, violando
tambin la disposicin que consagra la prevalencia del derecho sustancial. La presentacin
personal no se hizo por desgreo de la funcionaria que atendi al representante legal de la
empresa, hecho que posteriormente fue tomado como argumento en contra al negarle el
derecho de defensa.
La violacin al debido proceso por falta de motivacin est en el hecho de tomarse como
prueba para sancionar a la firma POLYGAR LTDA. una tercera revisin, por dems ilegal,
desconociendo lo previsto en la Resolucin 140 de 1994 que establece en su artculo 10
que el trmite para la ampliacin de la acreditacin es el previsto para la acreditacin
inicial, el cual ordena que el solicitante sea requerido por una sola vez. A la sociedad se
le hicieron dos requerimientos que fueron respondidos dentro de los trminos, siendo falsa
la motivacin contenida en el prrafo sexto del artculo dcimo de la Resolucin 3031 de
1998 que dice Por lo expuesto, aparece probado en el expediente que la solicitud de
acreditacin no cumpli en su totalidad con los requisitos sealados en la Resolucin 140
de 1994 tampoco con la exigencia contenida en el procedimiento para acreditacin 3020-
P de la Divisin de Normas Tcnicas, que establece que las no conformidades encontradas
en la documentacin, se informarn al solicitante, quien deber corregirlas en un plazo
no mayor de sesenta das. (...) Como quiera que las no conformidades notificadas en su
oportunidad a POLYGAR LTDA. no fueron corregidas dentro de los trminos sealados
para ello es procedente cancelar la solicitud de acreditacin y archivar las diligencias.
En el expediente est probado que la firma POLYGAR Ltda. dio respuesta oportuna a los
requerimientos hechos, dentro de los trminos sealados en la Resolucin 140 de 1994,
de donde se desprende que la Superintendencia de Industria y Comercio viol el debido
proceso al establecer ms de una revisin por fuera de lo establecido en la Resolucin
140 de 1998. Se viol tambin el derecho de defensa al establecer inconformidades no
notificadas, agregar hechos nuevos a nuevas revisiones y al motivarse los actos acusados
en hechos no probados.
Se viol el artculo 12 del Cdigo Contencioso Administrativo al requerir a la sociedad
POLYGAR LTDA. por ms de una vez y sin ninguna precisin sobre las inconformidades
encontradas. Igualmente, se viol el artculo 35 del Cdigo Contencioso Administrativo
al desconocer la demandada el acervo probatorio aportado por la sociedad al contestar
el requerimiento hecho por la Jefe de la Divisin de Normas Tcnicas y del cual no se
hizo objecin alguna, lo cual da por probado que la correcciones hechas se ajustaron a
lo solicitado por la entidad; se motiv en situaciones no probadas y se dio aplicacin a
una norma que era improcedente por cuanto se sanciona sin haberse probado la causal
aducida por la Superintendencia.
Existe indebida motivacin de la Resolucin 2578 de 1998 al imponerle a Polygar Ltda.
una suma arbitraria e injusta sin ninguna dosificacin, pues la sociedad no est incursa en
lo previsto en el literal a) numeral 3 del artculo 37 del Decreto 2269 de 1993. En momento
alguno la firma POLYGAR LTDA. impidi el acceso de las visitas de la Superintendencia a
sus dependencias.
En cuanto a la sancin de revocacin de la acreditacin propuesta en la Resolucin 2578
de 1998, esta no era procedente por cuanto el artculo 37, numeral 2, establece que para ser
merecedor de esta sancin se debe haber incurrido en cualquiera de las conductas descritas
en los literales a), b) y c) ya que en ningn momento se ha suspendido la acreditacin
248
dada mediante la Resolucin 1895 de 1996. La sociedad POLYGAR LTDA no incurri en
falsedad en la expedicin de los documentos por los servicios solicitados y cumplidos por
cuanto lo hizo respetando los patrones de medida ISO 9000 como disposicin que rige el
funcionamiento de la Metrologa.
Se desconoci el artculo 44 del C.C.A. por no existir la debida notificacin personal de
las Resoluciones 2578 y 3031 de 1998, ya que las comunicaciones para la notificacin
personal se enviaron a una direccin errada; lo que existi fue una negligencia por parte de
la administracin por cuanto la direccin para la notificacin personal no era materialmente
imposible de conseguir ya que la firma POLYGAR LTDA. la suministr desde la primera
intervencin para los trmites de su acreditacin y en ningn momento se inform sobre
algn cambio en la misma.
Se viol el artculo 45 C.C.A., por no haberse notificado personalmente al representante
legal de la sociedad, siendo improcedente la notificacin por edicto, el cual, adems,
fue fijado en lugar de difcil acceso al pblico. El edicto debi fijarse en la cartelera
habilitada para estos efectos en la Secretara General o en alguna de las otras que existen
en otros lugares; el representante legal de la sociedad se notific entonces por conducta
concluyente para sanear la defectuosa y oculta notificacin que pretendi la entidad para
perjudicar a la empresa y desde ese momento es que empiezan a contarse los trminos para
la interposicin de los respectivos recursos de reposicin, situacin que fue desconocida
por la demandada al rechazar en la Resolucin 10683 de 1999, el recurso de reposicin
propuesto contra las Resoluciones 2578 y 3031 de 1998.
b. La defensa del acto acusado
La Superintendencia de Industria y Comercio respondi la demanda con los siguientes
argumentos:
Es cierto que con fundamento en el acervo probatorio contenido en el Expediente C-
349-98 la Superintendente Delegada para la Proteccin del Consumidor de esa entidad,
expidi la Resolucin 2578 del 9 de agosto de 1998, revocando la acreditacin concedida
al Laboratorio de Volumetra de la Compaa de Servicios Polygar Ltda. e imponindole
una sancin pecuniaria de $20.382.600 por incurrir en violacin del artculo 37 del
Decreto 2269 de 1993 y artculo 22, literales b), f) y g) de la Resolucin 140 de 1994,
por la prestacin de servicios de calibracin por fuera de los expresamente autorizados
en la acreditacin concedida mediante Resolucin 1895 del 3 de septiembre de 1996,
porque no se informaba el alcance de la acreditacin concedida y porque la informacin
consignada en la estampilla no fue veraz y suficiente ya que indujo a error a los usuarios
de los servicios prestados.
No aparece constancia de que los recursos de reposicin hubieran sido interpuestos
personalmente por el representante legal de POLYGAR LTDA. Es evidente, adems, que el
recurso de reposicin radicado el 9 de febrero de 1999 bajo el nmero 98016950 se alleg
extemporneamente, es decir, por fuera del plazo legal fijado por los artculos 51 y 52
del C.C.A., teniendo en cuenta que la Resolucin 2578 de 1998 fue notificada por edicto
fijado el 2 de septiembre de 1998 y desfijado el 15 de septiembre del mismo ao. Por lo
tanto, el trmino de 5 das hbiles para la interposicin de los recursos empez a correr el
16 de septiembre sin que stos se hubieran presentado en el trmino legal. Igual ocurri
con la Resolucin 3031 de 1998.
De conformidad con las atribuciones otorgadas por la ley a la Superintendencia de Industria
y Comercio, contenidas en los Decretos 2153 de 1992 y 2269 de 1993, el Superintendente
Delegado expidi la Resolucin 2578 de 1998 que revocaba la acreditacin concedida e
249
impona una sancin de multa a la sociedad POLYGAR LTDA., por incurrir en violacin de
lo previsto en el artculo 37 del Decreto 2269 de 1993 y del artculo 22, literales b), f) y g)
de la Resolucin 140 de 1994, por la prestacin de servicios de calibracin de balanzas por
fuera de los expresamente autorizados por la acreditacin concedida mediante Resolucin
1895 de 1996.
La Superintendencia orden la prctica de visitas administrativas por parte de sus funcionarios
las cuales se realizaron el 27 de marzo y 21 de mayo de 1998. La investigacin se inici
pidiendo explicaciones al representante legal de POLYGAR LTDA. para que ejerciera el
derecho de contradiccin ya que la empresa estaba autorizada solamente para calibracin
de recipientes volumtricos metlicos de 5 galones; mediante comunicacin del 2 de julio
de 1998, el representante legal procedi a rendir las explicaciones pertinentes.
El acervo probatorio obrante en el expediente 349/985, estableci que Polygar Ltda. no
estaba autorizada legalmente para prestar servicios de calibracin de balanzas, incurriendo
en violacin de la Resolucin 140 de 1994, artculo 22 y del Decreto 2269 de 1993. Se
procedi, entonces, a revocar la acreditacin concedida imponiendo, adems, una sancin
pecuniaria por violacin del artculo 37 del Decreto 2269 de 1993 y de la Resolucin
140 de 1994. La empresa POLYGAR LTDA. no desvirtu los fundamentos de hechos y de
derecho planteados en los actos administrativos acusados.
El aviso de notificacin se remiti correctamente, tal como lo ordena el artculo 44 del
C.C.A., a la direccin que haba sido indicada en el escrito del 1 de julio de 1998 por el
subgerente de Polygar Ltda. No obra en el expediente devolucin del correo certificado por
parte de Administracin Postal Nacional.
Mediante oficios del 7 de mayo y del 3 de julio de 1997, la Superintendencia dio traslado
a POLYGAR LTDA. de la no conformidad de los procedimientos para calibracin a fin de
que se subsanaran estos aspectos. Posteriormente, la empresa remiti el 12 de junio los
procedimientos tcnicos de calibracin corregidos; la Divisin de Metrologa devolvi el
manual de procedimientos tcnicos con el informe de la segunda evaluacin tcnica, en
el cual se reiter que persistan las no conformidades. Si bien POLYGAR dio respuesta a
la solicitud de explicaciones pedidas, las correcciones efectuadas no se ajustaron a los
requisitos tcnicos exigidos en la Resolucin 140 de 1994.
Demostrada como est la no presentacin personal de los recursos de reposicin interpuestos
por Polygar Ltda. contra las Resoluciones 2578 del 19 de agosto de 1998 y 3031 del 27 de
agosto del mismo ao, los que fueron allegados a la Superintendencia fuera del plazo legal,
corresponda a esta entidad dar aplicacin a lo establecido en el artculo 53 del C.C.A.
rechazando los recursos interpuestos sin el cumplimiento de los requisitos de los artculos
51 y 52 C.C.A.
Se propone como excepcin de fondo la de falta de agotamiento de la va gubernativa
respecto de las Resoluciones 2578 y 3031 de 1998.
II. FALLO IMPUGNADO
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Seccin Primera, Subseccin B, en fallo del
12 de octubre de 2000, declar no probada la excepcin de falta de agotamiento de la va
gubernativa y neg las pretensiones de la demanda argumentando:
Contra las resoluciones que impusieron la sancin y cancelaron la solicitud de acreditacin
nicamente proceda el recurso de reposicin. Entonces no le asiste razn al mandatario
judicial de la parte demandada, puesto que el recurso de reposicin no es obligatorio
250
y el simple hecho de abstenerse de interponerlo no afecta la posibilidad de acudir a la
Jurisdiccin. La excepcin no prospera.
Respecto del trmite de la notificacin personal, no existi la alegada vulneracin del
procedimiento legal que debe surtirse para la notificacin de las resoluciones demandadas.
Al rendir las explicaciones finales requeridas por la entidad pblica, el Subgerente de la
sociedad radic un escrito distinguido con el logotipo de la empresa y en el cual apareca
consignada la direccin de su sede. Esta direccin corresponda a la diagonal 40 # 47-39
de Bogot, la misma a la cual la Superintendencia dirigi las citaciones enterando a la
sociedad de la existencia de los actos administrativos.
No puede aceptarse el argumento expuesto por la sociedad actora para justificar la alegada
ausencia de notificacin personal consistente en la existencia de un error tipogrfico en
uno de los documentos que formaba parte de la actuacin. La Superintendencia no dirigi
las comunicaciones a la primera direccin suministrada por la sociedad demandante para
notificaciones, por cuanto, al haberse presentado un memorial posterior con una direccin
nueva deba entenderse necesariamente que sta era la que rega para todos los efectos
legales. El cargo no est llamado a prosperar.
Tampoco hubo irregularidades en el procedimiento de la notificacin por edicto. El edicto
de notificacin de la primera de las resoluciones acusadas, fue desfijado el 15 de septiembre
de 1998 y, sin embargo, el recurso de reposicin se interpuso el 9 de febrero de 1999. A
simple vista puede concluirse que el recurso interpuesto fue extemporneo. Respecto de
la Resolucin 3031 del 27 de agosto de 1998, no obra en el expediente copia del aviso de
notificacin, ni de la constancia de notificacin llevada a cabo por edicto, ante la ausencia
de la comparecencia personal. Al igual que en el caso de la primera resolucin, el recurso
de reposicin contra esta ltima tambin fue interpuesto el 9 de febrero de 1999.
Este cargo no est llamado a prosperar dado que no aparece vulnerada la serie de
ritualidades que deben seguirse para enterar a la sociedad accionante del contenido de
los dos actos administrativos expedidos en su contra. En cuanto a la alegada violacin del
debido proceso y del principio constitucional de la buena fe, no es necesario entrar a hacer
consideraciones adicionales sobre el rechazo de los recursos por falta de presentacin
personal.
El hecho de haberse requerido en dos oportunidades a la sociedad por parte de la entidad
pblica, no puede tenerse como una vulneracin del debido proceso, especialmente
cuando la sociedad demandante tuvo la oportunidad de conocerlos y rendir sus respectivas
explicaciones, mxime cuando en la primera oportunidad no quedaron satisfechos todos los
aspectos incluidos en el primer requerimiento. La cancelacin de la acreditacin expedida
inicialmente a favor de la sociedad actora tuvo como fundamento el incumplimiento de
unos requisitos tcnicos exigidos por el organismo para autorizar los efectos jurdicos de
la acreditacin.
La ausencia de los elementos probatorios sobre las actuaciones que sirvieron de soporte a
la Superintendencia de Industria y Comercio para exigirle las explicaciones a la empresa
demandante, impiden la confrontacin de la controversia. Las explicaciones que deba
rendir la sociedad actora en relacin con los requerimientos formulados implicaban
asumir una posicin clara y concreta sobre los diferentes elementos en que se sustentaba
el organismo. No puede hablarse de requerimientos no notificados, ni de hechos nuevos
251
no conocidos puesto que la recepcin de las inconformidades expuestas por la entidad era
suficiente para que la parte demandada estuviese debidamente enterada de su contenido
y alcances.
La circunstancia de que la Superintendencia no se hubiera referido especficamente a la
valoracin de cada prueba no arroja como consecuencia la presuncin obligatoria de su
automtica admisibilidad. No se acepta la apreciacin hecha por la sociedad demandante en
el sentido de que la Superintendencia incurri en falsa motivacin, pues en los antecedentes
de los actos acusados obran pruebas que demuestran que la calibracin de balanzas fue
hecha a varias empresas sin que Polygar Ltda. estuviese acreditada previamente para el
desarrollo de estas actividades. Los incumplimientos de la sociedad demandante encajan
en las conductas previstas en el artculo 37 del Decreto 2269 de 1993.
Como la acreditacin dada a la sociedad demandante no incluy la actividad relacionada
con la calibracin de balanzas, es lgico concluir que la prestacin de este servicio rebas
los alcances de la autorizacin impartida por el organismo, lo cual condujo al engao del
pblico que acuda a solicitar este servicio, se justifica, entonces, la decisin de cancelar la
solicitud de aplicacin de la acreditacin que tramitaba la sociedad demandante.
III. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIN
El recurso de apelacin interpuesto por la sociedad POLYGAR LTDA., fue sustentado as:
La entidad demandada debi informar a los nmeros telefnicos consignados sobre la
existencia de las resoluciones acusadas. No se adelantaron las diligencias razonables para
notificar personalmente al representante legal quien debi utilizar la figura de la notificacin
por conducta concluyente al presentar el recurso de reposicin.
En la ltima visita hecha a la empresa, se consign como direccin la Diagonal 42 # 47-39.
La administracin, a sabiendas de que no exista, lo que se desprenda del hecho de que la
oficina de correos seal que no existe la Diagonal 40 # 47-39, por lo que fueron devueltos
dos correos certificados, insisti en enviar la correspondencia a esa direccin, situacin que
ameritaba que la demandada utilizara otro medio eficaz para citar al representante legal
para la notificacin de las resoluciones. La entidad tom a su libre albedro direcciones
diferentes para notificar para as desconocer los derechos de la sociedad. Se anul as el
derecho de defensa. No existe prueba de que las citaciones para la notificacin personal
de las Resoluciones 2578 del 19 de agosto de 1998 y 3031 del 27 de agosto del mismo
ao, hubieren sido recibidas por el representante legal o funcionario dependiente de la
sociedad Polygar Ltda.
El procedimiento establecido en la Resolucin 140 de 1994, es un procedimiento
especial que establece una sola revisin y si existieren inconsistencias, se realizar un
nico requerimiento no siendo posible para la administracin hacer discrecionalmente
varias revisiones.
La demandada realiz un procedimiento ilegal para motivar la Resolucin 3031 de 1998,
por ser contrario al establecido en el artculo 7 de la Resolucin 140 de 1994, violando as
el debido proceso por aplicar un procedimiento diferente al establecido.
En relacin con la falsedad en la expedicin de certificados por parte de la sociedad
demandante, es una afirmacin carente de toda prueba ya que en ningn momento se
aport prueba que demostrara que tales certificados no se ajustaban o garantizaban la
trazabilidad de los patrones nacionales de medida, tal como lo contempla la ISO 9000, ni
mucho menos se prob el engao y dado al consumidor.
252
En el fallo impugnado hubo una indebida valoracin de las pruebas existentes. Se solicita
la revocatoria de los artculos 2 y 3 del citado fallo.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
El recurso de apelacin interpuesto contra el fallo del Tribunal, se centra en dos aspectos
fundamentales: El primero relativo al trmite seguido por la Superintendencia de Industria
y Comercio dentro de la investigacin administrativa, en relacin con el nmero de
requerimientos hechos a la compaa POLYGAR LTDA. y a la falta de valoracin de las
pruebas por ellos presentadas y, el segundo, en relacin con la falta de notificacin personal
por el envo de las citaciones a una direccin equivocada, lo que impidi ejercer en tiempo
los recursos legales.
En cuanto al primer aspecto que toca con el fondo del asunto y con la sancin impuesta a
la compaa POLYGAR LTDA. por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio,
es necesario partir de la Resolucin 1895 del 3 de septiembre de 1996, mediante la
cual el Superintendente Delegado para la Proteccin del Consumidor, resolvi acreditar
al Laboratorio de Volumetra de la Compaa de servicios POLYGAR LTDA., dentro del
Sistema Nacional de Normalizacin, Certificacin y Metrologa, para realizar las siguientes
pruebas:
Calibracin de Recipientes Volumtricos Metlicos de 5 Galones (US).
La acreditacin se concedi por el trmino de 3 aos, pudiendo ser renovada por perodos
iguales siempre que se mantengan las condiciones legales, administrativas y tcnicas
iniciales y se cumplan los requisitos establecidos en las normas que se dejan citadas.
En el artculo segundo de la citada resolucin se consign expresamente:
Artculo Segundo. En la publicidad que realice el Laboratorio de volumetra de la Compaa de Servicios
POLYGAR LTDA. para anunciar los servicios a que se reere la presente resolucin, deber hacerse
claridad sobre el alcance de la acreditacin concedida (...).
En la Resolucin 2578 del 19 de agosto de 1998, que se acusa, y mediante la cual la
Superintendencia, en uso de sus atribuciones, revoc la acreditacin concedida a la
compaa POLYGAR LTDA. en Resolucin 1895 de 1996 y le impuso una sancin pecuniaria
de $20.382.600, se dej en claro que la sancin tuvo su origen en una investigacin
adelantada en virtud de una consulta formulada ante la Superintendencia de Industria y
Comercio por la empresa Casar Laboratorios Ltda., en relacin con la competencia de
POLYGAR LTDA. para calibrar bsculas y balanzas.
En la citada Resolucin se dej anotado:
Los siguientes certicados que se expidieron a las empresas solicitantes de los servicios, se
identicaron en la parte superior con el registro N 1895 y con una nota en la que se lee: El laboratorio de
Calibraciones de POLYGAR LTDA. es supervisado peridicamente por el Centro de Control de Calidad
y Metrologa (C.C.C.M) de la Superintendencia de Industria y Comercio para asegurar el mantenimiento
de la trazabilidad de los patrones de referencia de este Laboratorio con los correspondientes Patrones
Nacionales o Internacionales.
POLYGAR LTDA. ofreci sus servicios por fuera de la acreditacin concedida, amparada
en el hecho de que ya haba hecho una solicitud de ampliacin de la acreditacin, la cual
fue despachada desfavorablemente ante la falta de conformidad advertida en la evaluacin
de la documentacin presentada. Con base en una solicitud de ampliacin que estaba en
trmite, no poda entonces la empresa prestar servicios desconociendo los preceptos del
253
Decreto 2269 de 1993, y de la Resolucin 140 de 1994, expedida por la Superintendencia
de Industria y Comercio.
La sancin se fundament en que la Compaa de Servicios POLYGAR LTDA. viol el
artculo 37 del Decreto 2269 de 1993, por la prestacin de servicios de calibracin por fuera
de los alcances de la acreditacin concedida en la Resolucin 1895 del 3 de septiembre de
1996, y dentro de este orden de ideas, los certificados tenan una informacin falsa. As se
expres en la resolucin acusada:
En armona con la norma citada, la empresa tantas veces mencionada, infringi el artculo 22 liberal
b), f) y g) de la Resolucin 140 de 1994 de la Superintendencia de Industria y Comercio, porque ofreci
servicios por fuera de los expresamente autorizados en la acreditacin, habida cuenta que la estampilla
utilizada para comprobar la prestacin del servicio, no informaba el alcance de la acreditacin concedida,
adems, de no ser dedigna y nalmente, porque la informacin consignada en la estampilla, no fue
veraz y suciente, ya que indujo a error a los usuarios de los servicios prestados.
En el Decreto 2269 de 1993, por el cual se organiza el Sistema Nacional de Normalizacin,
Certificacin y Metrologa, se asigna a la Superintendencia de Industria y Comercio, entre
otras, la funcin de acreditar, mediante resolucin motivada, a las diferentes entidades
que lo soliciten para operar como organismos pertenecientes al Sistema Nacional de
Normalizacin, Certificacin y Metrologa, de conformidad con el reglamento tcnico
expedido por la Superintendencia, el cual se basar en las normas internacionalmente
aceptadas. As mismo, se prev la suspensin o revocatoria de la acreditacin otorgada.
El artculo 36 del citado decreto atribuye a la Superintendencia de Industria y Comercio
la funcin de supervisar el cumplimiento de dicha norma y de los reglamentos tcnicos
y la de imponer las sanciones por su violacin. Dentro de las facultades de supervisin,
control y vigilancia, corresponde a la Superintendencia de Industria y Comercio revocar el
acreditamiento cuando se incurra en las conductas all descritas entre las que se encuentra
la del literal b) que dice:
Artculo 37. En desarrollo de las facultades de supervisin, control y vigilancia, asignadas por la ley a
la Superintendencia de Industria y Comercio, sta podr, previa investigacin realizada, con respecto
a los organismos acreditados pertenecientes al Sistema Nacional de Normalizacin, Certicacin y
Metrologa imponer las siguientes sanciones:
(...)
2. Revocacin de acreditamiento, cuando se incurra en una de las siguientes conductas:
b) Cuando emitan certicados o dictmenes falseados.
La suspensin o revocacin de la acreditacin conlleva la prohibicin de ejercer las
actividades que se hubiesen autorizado.
Con la configuracin de esta causal se produjo la revocatoria de la acreditacin concedida
a la compaa POLYGAR LTDA. y la imposicin de la multa contenida en la Resolucin
2578 de 1998.
Posteriormente, mediante Resolucin 3031 del 27 de agosto de 1998, la Superintendencia
de Industria y Comercio resolvi archivar las diligencias de la solicitud de ampliacin de la
acreditacin presentada por la empresa Polygar Ltda. el 11 de marzo de 1996.
La empresa realiz una serie de calibraciones para las que no estaba autorizada, en los
trminos de la Resolucin 1895 de 1996, lo que la situ en causal de revocatoria de la
autorizacin, al emitir certificaciones falseadas que inducan a error a los clientes al colocar
254
en la parte superior el nmero 1895 que corresponda al de la Resolucin de acreditacin.
En efecto, si se observan los certificados de calibracin que obran en el cuaderno 2 del
expediente (folios 36 a 41 y 55 a 109) todos ellos tienen como nmero de Registro el
1895, que en realidad corresponde al nmero de la Resolucin de acreditacin y as se
dej consignado en comunicacin dirigida por la Superintendencia a la empresa Polygar:
La informacin anterior, contenida en el sello, carece de veracidad, por cuanto el nmero
registrado en el sello corresponde a la resolucin por medio de la cual se acredit el
Laboratorio de Volumetra de la compaa para la calibracin de recipientes metlicos de
cinco galones.
De la misma manera, se induce a error a los solicitantes de los servicios por la siguiente
leyenda que aparece en los certificados de calibracin N 0809, 0112, 970602, 0816:
Este Certicado expresa elmente el resultado de las mediciones realizadas. No podr ser reproducido
parcialmente, excepto cuando se haya obtenido previamente permiso por el laboratorio que lo emite.
De acuerdo con la documentacin obrante en el cuaderno 2 del expediente, son mltiples
las operaciones realizadas por la empresa Polygar Ltda. por fuera de la autorizacin dada
en la Resolucin 1895 de 1996 que fue muy especfica al conceder la acreditacin,
incurrindose as en los presupuestos del artculo 37 del Decreto 2269 de 1996 y de la
Resolucin 140 de 1994 de la Superintendencia.
En relacin con el nmero de requerimientos hechos por la Superintendencia a Polygar
Ltda., para que saneara las inconformidades encontradas en el trmite de la ampliacin de
la acreditacin, esta conducta, lejos de violar el debido proceso, representaba una garanta
que permita rendir explicaciones y allegar nueva documentacin. Mal podra afirmarse
que con esa conducta pudiera hablarse de desconocimiento al debido proceso por parte
de la entidad pblica.
1. Noticacin de la resolucin sancionatoria.
La Superintendencia de Industria y Comercio orden una visita de inspeccin a la sede
de la sociedad Compaa de Servicios POLYGAR LTDA. ubicada en la Calle 22B # 24-24,
visita que se llev a cabo el 27 de marzo de 1998.
Posteriormente, la Superintendencia envi otras comunicaciones a la misma direccin
y a la Diagonal 42 # 47-39 pidiendo explicaciones sobre la prestacin de los servicios
de calibracin, por fuera de las competencias asignadas. Cuando se envi el aviso de
notificacin de la Resolucin 2578 de 1998, la comunicacin se hizo a la Diagonal 40 #
47-39. Al no poderse llevar a cabo la notificacin personal, se produjo la notificacin por
edicto que fue publicado por el trmino legal.
La Sala considera que si bien es cierto la Superintendencia debi enviar la correspondencia
a la direccin registrada y en la que se estaban recibiendo todas las comunicaciones
enviadas, tambin lo es que la Compaa Polygar Ltda. deba estar al tanto de las
diligencias que se venan adelantando y que eran de su conocimiento bien pudo haberse
notificado de las resoluciones acusadas, dado que no se demostr que el correo enviado
no fue realmente recibido. Adems, las irregularidades inherentes a la notificacin de los
actos administrativos no constituyen causal de nulidad de los mismos, tal aspecto cobra
importancia para verificar el punto desde el cual se debe contabilizar la caducidad de
la accin. No obstante, se notific por conducta concluyente e interpuso el recurso de
reposicin con el nimo de agotar la va gubernativa. Estos recursos de reposicin fueron
considerados como extemporneos por parte de la Superintendencia, lo que la llev a
proponer en la contestacin de la demanda, la excepcin de falta de agotamiento de la va
255
gubernativa. Como lo seal el Tribunal en su fallo, no prospera esta excepcin de falta
de agotamiento de va gubernativa puesto que el recurso de reposicin no es obligatorio,
careciendo entonces de relievancia el aspecto relativo a la interposicin de recursos en la
va gubernativa.
Al haberse hecho evidente que la empresa POLYGAR LTDA. infringi disposiciones
tanto del Decreto 2269 de 1993 como de la Resolucin 140 de 1994, expedida por la
Superintendencia de Industria y Comercio, al prestar servicios de calibracin por fuera
de la acreditacin concedida, es evidente que las resoluciones expedidas no incurrieron
ni en falta de motivacin, ni en falsa motivacin, ni mucho menos violaron el debido
proceso que fue atendido durante todo el trmite dando la oportunidad, incluso en ms
oportunidades de las previstas en la ley, de responder a las inconformidades y permitiendo
la participacin de los afectados a lo largo del proceso.
En mrito de lo expuesto, la Seccin Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad
de la ley,
FALLA:
CONFIRMASE el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Seccin Primera,
Subseccin B.
Cpiese, Notifquese, Comunquese, Publquese y Cmplase.
su sesin de 25 de octubre del ao dos mil uno.
OLGA INES NAVARRETE BARRERO, Presidenta
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
Ausente con excusa
256
ADOPCIN DE CORRECTIVOS-No desvirtua procedencia de sancin-/Criterio de atenuacin
En lo que respecta a la negativa de practicar pruebas sobre las muestras testigo y la violacin del derecho
de defensa y del debido proceso que le atribuye la demandante, a los actos acusados, para la Sala no
tiene vocacin de prosperidad ya que, de una parte, aqulla no indica la norma especial que consagra la
posibilidad de que se puedan practicar anlisis con posterioridad a la oportunidad de rendir explicaciones
y para demostrar que los correctivos ya se adoptaron, as como tampoco las normas del Decreto 2269
de 1993 que contemplan la regulacin de que la conducta sancionable desaparece por el hecho de
que posteriormente a haberse demostrado la falla o irregularidad se acredite que se han tomado tales
correctivos. A lo sumo dicha conducta tendiente a mostrar la buena voluntad de corregir las irregularidades
podra tenerse en cuenta como un criterio subjetivo de atenuacin frente a la sancin, dado que del texto del
artculo 39 del Decreto 2269 se inere que en materia de imposicin de multas la entidad tiene una facultad
discrecional, como quiera que no existe una graduacin de penas.
NORMAS TECNICAS COLOMBIANAS OFICIALES OBLIGATORIAS-Competencia sanciona-toria de
la Superintendencia de Industria y Comercio / Obligatoriedad a productores, importadores y
comercializadores
Los actos acusados sancionaron a la actora con multa de $7093.800.oo por cuanto en su calidad de
fabricante viol los artculos 7 y 8 del Decreto 2269 de 1993, segn los cuales los productos o servicios
que se produzcan en Colombia o que se importen deben cumplir con la norma tcnica colombiana ocial
obligatoria NTCOO. Es de advertir que de acuerdo con los artculos 17, 36 y 39 del citado Decreto 2269,
invocados como sustento de los actos acusados, la Superintendencia de Industria y Comercio est facultada
para practicar visitas de inspeccin para vericar la observancia de las normas legales y adoptar las medidas
que corresponda para sancionar pecuniariamente a fabricantes e importadores por el incumplimiento de las
normas tcnicas obligatorias. Las normas mencionadas se relacionan con las funciones de la entidad para
Elaborar los proyectos de resoluciones mediante las cuales se impongan sanciones por violacin a las
normas materia de su competencia (artculo 19, numeral 3, del Decreto 2153 de 1992); con la obligatoriedad
de los fabricantes o importadores para cumplir las normas tcnicas ociales (artculo 7 del Decreto 2269 de
1993) y con la atribucin asignada a la Superintendencia de Industria y Comercio para sancionar con multa
hasta de 100 salarios mnimos legales mensuales a productores, importadores y/o comercializadores que
no cumplan las normas tcnicas ociales (artculo 39, ibdem).
DICTAMEN PERICIAL Inexistencia de impedimento
En lo que atae al cargo relacionado con el impedimento de PAVCO S.A. para hacer los anlisis sobre las
muestras recogidas, estima la Sala que no tiene vocacin de prosperidad, por lo siguiente: Los resultados
SECCIN PRIMERA
Magistrado Ponente: Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Rad. 25000-23-24-000-2000-00023-02 (Exp. 6899) de 2003
Consejo de Estado
257
que arrojaron los anlisis no fueron controvertidos tcnicamente al momento de dar las explicaciones y,
por el contrario, la propia demandante acept las fallas de los productos y puso en conocimiento la manera
como se tomaran los correctivos necesarios para subsanarlas, lo que pone de maniesto que no puede
dudarse de la certeza en el dictamen, sino que el mismo ofrece conabilidad, descartndose as la intencin
del laboratorio de perjudicar a la actora para sacarla del mercado, por ser su competencia, que es el
fundamento que se invoca como soporte del impedimento. Y, nalmente, segn se lee a folio 204 y lo admite
la demandante en la demanda (folio 21), sta voluntariamente escogi a dicho laboratorio lo que supone
que de antemano consider que los resultados de los anlisis eran conables.
Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Seccion Primera
Consejero ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
Bogot, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil tres (2003)
Radicacin nmero: 25000-23-24-000-2000-00023-02(6899)
Actor: Plexin LTDA.
Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio
Referencia: Recurso de apelacin contra la sentencia de 18 de abril de 2002,
proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Se decide el recurso de apelacin oportunamente interpuesto por la apoderada de la actora
contra la sentencia de 18 de abril de 2002, proferida por la Seccin Primera, Subseccin
B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual deneg las
pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES
I.1-. La Sociedad PLEXIN LTDA, por medio de apoderada y en ejercicio de la accin de
nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artculo 85 del C.C.A., present
demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a que, mediante
sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones:
1: Que son nulas las Resoluciones nms. 13550 de 16 de julio de 1999, y 22474 de 25 de
octubre del mismo ao, expedidas por la Superintendencia de Industria y Comercio, por
medio de las cuales se le impuso una sancin pecuniaria de $7093.800.oo.
2: Que, como consecuencia de la anterior declaracin, se restablezca su derecho, en el
sentido de declarar que no existe obligacin a su cargo de cancelar el monto de la sancin
pecuniaria impuesta.
3: Como pretensin subsidiaria, y slo en el evento de que no sean acogidas las principales,
solicita que sean rebajadas las sanciones pecuniarias impuestas, toda vez que cuando la
Superintendencia de Industria y Comercio adopt la decisin no consult los criterios de
razonabilidad y proporcionalidad atinentes a la gravedad del incumplimiento.
I.2-. En apoyo de sus pretensiones la sociedad actora adujo, en sntesis, los siguientes
cargos de violacin:
1: Seala que el 28 de mayo de 1998, con ocasin de una visita practicada por un
funcionario de la Superintendencia de Industria y Comercio, delegatura para la proteccin
del consumidor, se efectu un muestreo de tuberas y accesorios de PVC para verificar
el cumplimiento de algunas normas tcnicas colombianas oficiales obligatorias. El
anlisis de tales muestras lo realiz el laboratorio Pavco, arrojando como resultado cierto
incumplimiento a tales normas, y por ende, al Decreto 2269 de 1993; y que posteriormente
la Superintendencia, mediante las Resoluciones acusadas, le impuso la sancin pecuniaria
de $7093.800.oo.
258
En su opinin, se vulner el artculo 29 de la Constitucin Poltica, por cuanto la
Superintendencia de Industria y Comercio, en reunin sostenida con los productores de
plstico el da 10 de agosto de 1998, les manifest que no buscaba explicaciones de tipo
jurdico, sino tcnico, y por lo tanto no necesitaban de los servicios de un profesional del
derecho, siendo esta una de las razones por las cuales la sociedad actora dej vencer los
trminos, perdiendo as la oportunidad de ejercer sus derechos.
Estima que en esas condiciones la Superintendencia le puso una trampa, en desmedro de
sus derechos constitucionales y legales, pues si su inters era preservar la calidad de los
productos ofrecidos al pblico, bien poda haber decretado, as hubiera sido de manera
extempornea, los anlisis de las muestras testigo, mxime cuando los costos son asumidos
por las empresas muestreadas.
Anota que con el fin de obedecer a lo indicado por la Superintendencia la actora ide y
ejecut los correctivos del caso, de lo cual le inform a aqulla, quien guard silencio y
solo vino a pronunciarse 8 meses despus.
Aduce la violacin al derecho de defensa y a la presuncin de inocencia, por cuanto la
Resolucin sancionatoria se bas en la sola contradiccin de la conducta con la norma,
sin tener en cuenta las mltiples solicitudes de la actora para que se efectuara el anlisis
a las muestras testigo, las que a pesar de ser extemporneas, conduciran a un verdadero
fallo en derecho.
Afirma que la demandada pblicamente seal que seran revisadas y derogadas muchas
de las 182 normas tcnicas colombianas oficiales obligatorias porque su adopcin no se
haba hecho pensando en la vida, salubridad y seguridad de las personas sino para sacar
del mercado a los competidores, lo que demuestra que los resultados de las pruebas de
laboratorio no son tan contundentes como para llegar a las decisiones cuestionadas.
Alega que PAVCO ha debido declararse impedido para realizar las pruebas porque su
objeto social es similar al de la actora y, por ende, le conviene sacarla del mercado.
Enfatiza en que si bien es cierto que hubo libertad para escoger el laboratorio que realizara
el anlisis de las muestras, ello no indica que sus resultados ofrezcan plena certeza pues
las condiciones de la prueba quedan en duda no solo porque el laboratorio se alej del
procedimiento, sino porque no se accedi a una segunda prueba.
Manifiesta que son evidentes las irregularidades en que incurri el laboratorio Pavco al
efectuar el anlisis de las muestras, toda vez que no se tuvo en cuenta para nada el tamao
del lote, por lo que constituiran pruebas no representativas; adems de que tampoco se
determin de comn acuerdo entre las partes el tamao de la muestra y el plan de muestreo
a adoptarse, conforme lo dispone la NTC 2859-1.
En su opinin, PAVCO al efectuar el anlisis de las muestras viol lo establecido
en el numeral 17.1 del anexo 3 de la Resolucin 140 de 4 de febrero de 1994, de la
Superintendencia de Industria y Comercio, que establece la cooperacin con los clientes
porque expresamente mediante carta de junio 9 de 1998 le manifest que no le dara
ningn tipo de informacin.
2: Sostiene que se viol lo dispuesto en los artculos 2, numerales 5 y 16 del Decreto 2153
de 1992; 17 literal b), 23 literal b) y 24 del Decreto 2269 de 1993; y los numerales 5.2
del anexo 2 y 5 del anexo 3 de la Resolucin 140 del 4 de febrero de 1994, expedida por
la Superintendencia de Industria y Comercio, por cuanto esta entidad no cumpli con su
funcin de acreditar y supervisar los laboratorios de pruebas y ensayo para la certificacin
de productos, pues de haber sido as, no se habra permitido que Pavco, sociedad con
259
inters comercial directo en los resultados del producto de su competidor, realizara el
anlisis y evaluacin de las muestra, restndole imparcialidad y objetividad al estudio
realizado.
Insiste en que no solo PAVCO sino los dems laboratorios, debieron declararse impedidos
en razn de su objeto social y que a pesar de que la actora tuvo libertad de escoger el
laboratorio, dispuso que fuera PAVCO, por lo econmico, dado los altos costos que genera
el anlisis de las pruebas muestreadas.
Fundamenta su pretensin subsidiaria en el Decreto 3466 de 1982, artculo 24, inciso
1, afirmando que para imponer la sancin, que a su juicio resulta desproporcionada, se
consult nicamente el aspecto objetivo de la norma, olvidando el subjetivo, referente
a la gravedad del incumplimiento, pues la sociedad demandante fue desde un principio
diligente al tomar los correctivos necesarios, al solicitar nuevas pruebas, y al no sacar ese
lote de productos al mercado.
Destaca que la demandante desde un principio acat las pruebas de laboratorio sin hacer
ningn tipo de objecin y plante los correctivos que tomara para que las supuestas fallas
no se volvieran a presentar; adems de que no se ha inducido al consumidor en error y no
se ha registrado queja alguna al respecto.
Resalta la opinin del Superintendente de Industria y Comercio, publicada en un diario
nacional, afirmando que las normas tcnicas obligatorias no consultan su cometido, cual
es la preservacin de la vida, la salubridad de las personas y el medio ambiente, al punto
que las mismas son objeto de revaluacin en la actualidad.
I.3.- La Superintendencia de Industria y Comercio, a travs de apoderado, al contestar la
demanda se opuso a las pretensiones de la misma y expres al efecto, principalmente, lo
siguiente:
Que los actos administrativos acusados fueron el resultado del anlisis de las muestras
tomadas a la sociedad accionante, en donde se verifica el incumplimiento de los requisitos
exigidos en las normas tcnicas oficiales obligatorias, violando as lo establecido en el
Decreto 2269 de 1993, y hacindose acreedora a las sanciones all previstas.
Sostiene que durante todo el trmite administrativo se garantiz el debido proceso y el
derecho de defensa de la sociedad actora; que sta no present objeciones en contra del
informe presentado por la sociedad PAVCO S.A., no obstante que la Superintendencia de
Industria y Comercio le corri traslado de los resultados obtenidos para que rindiera sus
explicaciones.
Afirma que la sancin impuesta se encuentra debidamente fundada en lo consagrado en el
artculo 78 de la Constitucin Poltica, en el Decreto 2153 de 1992 y en los artculos 7o,
17, literal c) y 39 del Decreto 2269 de 1993, normas estas que establecen que, previamente
a su comercializacin, los productos deben cumplir con las normas tcnicas colombianas
obligatorias, so pena de la imposicin de sanciones que pueden ser hasta de cien (100)
salarios mnimos legales mensuales vigentes; que en el presente caso la multa impuesta es
inferior al diez (10%) del monto total autorizado por mandato legal.
Desestima la presunta violacin a los Decretos 2153 de 1992, 2269 de 1993 y Resolucin
nm. 140 de 1994, referentes al presunto conflicto de inters entre la sociedad actora
y el laboratorio Pavco, por considerar que lo aducido por la parte demandante carece
del suficiente acervo probatorio, no fue alegado ni demostrado dentro de la actuacin
administrativa, y tampoco aplica dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho, adems de que dicho laboratorio se encuentra acreditado ante la Superintendencia
260
de Industria y Comercio como un laboratorio de pruebas y ensayos que rene las condiciones
tcnicas y administrativas exigidas especialmente en cuanto imparcialidad, independencia,
integridad, gestin y organizacin.
Resalta que la sociedad demandante escogi libre y voluntariamente al laboratorio en
mencin, para que realizara las pruebas que originaron la imposicin de la sancin.
II. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA
El a quo, deneg las pretensiones de la demanda, en sntesis, por lo siguiente:
En primer trmino, consider que el argumento central de los cargos refiere que a la actora
no se le dio oportunidad de controvertir las supuestas fallas presentadas en las pruebas
realizadas a las cinco clases de tubera que fabrican, ya que no pudieron conocer la
forma ni el procedimiento llevado a cabo, as como tampoco se acept la toma de nuevas
muestras para corroborar su dicho o que se adelantaran los procedimientos para constatar
el cumplimiento de las normas en su producto.
Luego de analizar el expediente contentivo de los antecedentes administrativos estim
el a quo que la censura imputada no tiene vocacin de prosperidad, por las siguientes
razones:
La inspeccin por parte de la Delegatura para la Proteccin del Consumidor, Divisin de
Normas Tcnicas, se realiz el 28 de mayo de 1998, cuyo objetivo era hacer un muestreo
de tuberas y accesorios de PVC para verificar el cumplimiento de las normas tcnicas
colombianas oficiales obligatorias.
Se elabor el Acta de Visita nm. 9800110 en donde se escogi el laboratorio para la
realizacin de la prueba, cuyo costo corra a cargo de la entidad sometida a supervisin.
Fue escogido para practicar la prueba PAVCO S.A., por los altos costos que generaba la
misma con otros laboratorios.
El 15 de julio de 1998 PAVCO remiti a la Superintendencia de Industria y Comercio
los resultados de las muestras practicadas a PLEXIN LTDA, que fueron puestos en
conocimiento del representante legal de la actora para que explicara las razones por las
cuales se contravino la norma tcnica oficial colombiana obligatoria al encontrarse que
las dimensiones y tolerancias de los tubos PVC rgido para alojar y proteger conductores
subterrneos elctricos y telefnicos se perfilaban por debajo de los requisitos exigidos por
las normas oficiales obligatorias NTC 1630, 979, 1260 y 382.
Que los cargos fueron respondidos el 4 de noviembre de 1998 y en relacin con la falla sobre
la tubera presin 1 1/2 RDE 26, la actora precis que modificara la formulacin de este tipo
de tubera, disminuyendo la cantidad de carbonato de calcio presente en la misma.
En cuanto a la tubera ventilacin 1 afirm la actora que la falla del tubo ocurri por
impacto, para lo cual se comprometi a incluir un aditivo, que se usa para PVC rgido, lo
que mejorara la resistencia.
Destaca el a quo que frente a la tubera Conduit 1 la actora se comprometi a corregir el
rotulado adicionndole la sigla TL a la leyenda.
Que sobre la falla de resistencia al impacto asumi la obligacin de incluir en la formulacin
el modificador del impacto mencionado anteriormente.
Que respecto del tubo ducto 2DB, para subsanar el dimetro por fuera del rango que
se present en la tubera, la actora se comprometi a fabricar una nueva manga de
calibracin.
261
Menciona el a quo que el 25 de febrero de 1999 la actora envi nueva comunicacin
a la Superintendencia de Industria y Comercio anunciando que haba reforzado las
caractersticas de calidad asociadas a las fallas anotadas, solicitando la prctica de ensayos
a las muestras testigos tomadas, lo que fue denegado por la entidad, por extemporneo,
procediendo a imponer la sancin, frente a la que se interpuso recurso de reposicin.
Luego de referirse el Tribunal a las facultades de la Superintendencia de Industria y Comercio
relativas a la vigilancia y control de los fabricantes e importadores de bienes y servicios
sometidos al cumplimiento de normas tcnicas colombianas obligatorias; a la funcin
de practicar visitas de supervisin para comprobar el cumplimiento de tales normas y de
sancionar con multa a dichos sujetos, concluy lo siguiente:
Que no existi violacin al debido proceso, pues ninguna autoridad administrativa puede
hacer caso omiso de la normatividad legal. Considera que las presuntas transacciones que
haya hecho la Administracin con la sociedad demandante para la no aplicabilidad de la
ley, no tienen validez alguna y, en cambio, pueden dar lugar a investigaciones de carcter
disciplinario en contra de las autoridades que as procedan.
Afirma que las reuniones celebradas con la Superintendencia para lograr que las empresas
cumplan con las condiciones de calidad requeridas por las normas, y las pruebas realizadas
de comn acuerdo con las empresas del sector, no pueden verse como acciones tendientes
a evitar la imposicin de sanciones a que haya lugar en caso de encontrarse anomalas que
as lo acrediten.
Seala que no hay prueba que demuestre la censura que aduce el demandante sobre el
presunto conflicto de intereses y la falta de imparcialidad y objetividad del laboratorio
Pavco, as como tampoco de la intencin del mismo de sacar a la empresa demandante
del mercado y que, por el contrario, dentro del desarrollo de la actuacin administrativa
la sociedad investigada no present objeciones contra el laboratorio y no formul censura
contra los resultados de las pruebas, sino que rindi explicaciones en el sentido de aceptar
las fallas y asumir voluntariamente algunos correctivos para conjurarlas.
Respecto a la pretensin subsidiaria, estim el a quo que en las investigaciones de carcter
sancionatorio el criterio que opera es el de la objetividad, esto es, que la conducta en la cual
incursiona el investigado debe estar claramente definida en la norma, sin consideraciones
subjetivas; regido por principios de carcter punitivo, entre ellos el de la legalidad.
Finaliza sealando que en la fecha en que fueron expedidos los actos administrativos
sancionatorios se encontraban vigentes las normas tcnicas cuyo incumplimiento origin
la sancin, por lo que la eliminacin de la obligatoriedad de algunas normas tcnicas
colombianas oficiales obligatorias, que se hizo el 4 de mayo de 2001, no puede aplicarse
retroactivamente.
La sociedad demandante, a travs de apoderada, adujo como motivos de inconformidad
con el fallo apelado principalmente, los siguientes:
Que el proceso de anlisis de muestras de los productos fabricados por la sociedad
demandante se hizo por una empresa, que a pesar de estar acreditada ante la
Superintendencia de Industria y Comercio, al ser su objeto social evidentemente similar al
de la sociedad investigada, ello constituye un conflicto de inters y, por lo mismo, se afecta
la imparcialidad de sus resultados.
Expone que si no present objeciones frente a los resultados obtenidos en el anlisis
efectuado, fue debido a la induccin a error por parte de la Administracin, cuando en las
262
reuniones celebradas expres claramente el procedimiento a seguir, sosteniendo que no se
iban a imponer sanciones, lo que viol su derecho de defensa.
Alude a las declaraciones de Daniel Sotaquir, Juan Manuel Hoyos, Roberto Moreno y
Juan Carlos Arangure, Gerentes de G-Plast Ltda, Ptc Plsticos, Productos Morgan y Tubincol
Ltda, respectivamente, que dan cuenta de la reunin efectuada por la Superintendencia
de Industria y Comercio en el mes de agosto de 1998, en la que se les sugiri la manera
de proceder respecto de la situacin presentada en cuanto al nfasis que se hizo en no
contratar abogados, pues no iban a sancionar a nadie ni a cerrar establecimientos. Explica
que por ello no se objet a PAVCO S.A.
Destaca la eliminacin de la obligatoriedad de algunas de las normas tcnicas colombianas
oficiales, por no estar ajustados a los criterios establecidos en la ley 170 de 1994. Sostiene
que si la exigencia de obligatoriedad era ilegal por contrariar normas supralegales, tambin
lo son las sanciones impuestas por la presunta violacin a las mismas.
Reitera su pretensin subsidiaria, en caso de que se confirme el fallo impugnado, con
fundamento en el Decreto 3466 de 1982, artculo 24, norma que exige que al momento de
imponerse una sancin se debe consultar la gravedad del incumplimiento, atendiendo la
parte subjetiva y no aplicar exclusivamente un criterio objetivo.
La Agencia del Ministerio Pblico en la oportunidad procesal correspondiente guard
silencio.
Los actos acusados sancionaron a la actora con multa de $7093.800.oo por cuanto en su
calidad de fabricante viol los artculos 7 y 8 del Decreto 2269 de 1993, segn los cuales
los productos o servicios que se produzcan en Colombia o que se importen deben cumplir
con la norma tcnica colombiana oficial obligatoria NTCOO.
Es de advertir que de acuerdo con los artculos 17, 36 y 39 del citado Decreto 2269,
invocados como sustento de los actos acusados, la Superintendencia de Industria y
Comercio est facultada para practicar visitas de inspeccin para verificar la observancia de
las normas legales y adoptar las medidas que corresponda para sancionar pecuniariamente
a fabricantes e importadores por el incumplimiento de las normas tcnicas obligatorias.
En el caso sub examine la actora aduce la violacin del debido proceso y del derecho de
defensa por varias razones, a saber:
1: Porque la Superintendencia de Industria y Comercio en reunin celebrada con
los productores de plstico los enga al manifestarles que no requeran los servicios
profesionales de un abogado sino que lo que buscaba eran explicaciones de tipo tcnico.
2: Por no haber decretado un anlisis sobre las muestras testigo, as se hubiera solicitado
en forma extempornea, para demostrar que se haban ejecutado los correctivos del caso;
3: Porque muchas de las normas tcnicas al ser revisadas fueron derogadas;
4: Porque no ha debido tener como prueba el anlisis de PAVCO S.A., pues no ofreca
certeza, ya que por tratarse de su competidor debi declararse impedido; y
5: Porque la sancin es desproporcionada.
En lo que atae con la primera inconformidad estima la Sala que no configura la violacin
alegada, por lo siguiente:
263
Es cierto que las declaraciones de los representantes legales de las empresas TUBINCOL
LTDA y MORGAN LTDA, recaudadas por el a quo, obrantes a folios 462 a 463 y 464 a 465
del cuaderno principal, respectivamente, son contestes en afirmar que el Superintendente
de Industria y Comercio con posterioridad a la visita practicada a la actora y a las citadas
empresas, puso en su conocimiento que se observaron irregularidades en la fabricacin
de los productos y que les sugiri que no requeran los servicios profesionales de un
Abogado; empero, de dichas declaraciones tambin se extrae que las recomendaciones del
funcionario estuvieron encaminadas a orientarlos en cuanto a que las explicaciones que
deban rendir eran de tipo tcnico, no jurdico, de ah que para ello no se necesitaba abogado,
adems de que en ningn momento se afirma que se les hubiera inducido a aceptar el
incumplimiento de las normas tcnicas sino, todo lo contrario, pues, precisamente, las
explicaciones de carcter tcnico que se exigieron suponen la finalidad de desvirtuar las
irregularidades, lo que no ocurri en la va gubernativa ni en esta instancia jurisdiccional
en la que no aport ni solicit prueba alguna con tal propsito.
En el evento sub lite, de acuerdo con el documento visible a folios 36 a 37 del cuaderno
de antecedentes, se deduce que la actora el 4 de noviembre de 1998 manifest hacerse
parte en la actuacin administrativa y admiti las irregularidades que se encontraron en el
anlisis de las muestras practicado por PAVCO. Es as como se expresa que 1) TUBERA
PRESIN 1 1/2 RDE 26. Para corregir el rotulado de los tubos de PVC para tubera presin
fabricados por la empresa, se adicionar la sigla IPS a la leyenda....
En lo que toca con la presin sostenida a una hora manifest que ... para evitar que esta
falla pueda presentarse en lo sucesivo, la empresa va a modificar la formulacin de este
tipo de tubera para presin, disminuyendo la cantidad de carbonato de calcio presente en
la misma.
En lo que concierne a TUBERA VENTILACIN 1 y al hecho de que en la prueba el
tubo fall por impacto, manifest que ... Para que esta posibilidad no se siga presentando,
incluiremos en la formulacin de la tubera de ventilacin un aditivo que normalmente
solo se usa en inyeccin de PVC rgido, pero que va a contribuirnos a mejorar la resistencia
al impacto en los tubos de ventilacin. Estamos adjuntando copia de la factura de compra
de esta materia prima.
Frente a TUBO DUCTO 2 DB expres que Para subsanar el dimetro por fuera de rango
presentado en esta tubera, se fabricar una nueva manga de calibracin, la cual es el
elemento determinante en esta caracterstica dimensional. Adjuntamos cotizacin de esta
herramienta.
De lo anterior colige la Sala que la actora en su escrito de explicaciones mostr voluntad
para corregir las fallas observadas en los productos que fabrica, mas no desvirtu la
existencia de las mismas sino, todo lo contrario, las acept.
Y no resulta de recibo para la Sala el argumento de que para tal respuesta fue inducida
por la Administracin pues, como ya se dijo, de las declaraciones recepcionadas en este
proceso, frente a las cuales muestra inconformidad en el recurso porque, a su juicio, no
fueron valoradas, no se extrae dicha sugerencia sino la insistencia sobre la necesidad de
dar explicaciones de tipo tcnico capaces de desvirtuar las fallas.
Adems, con posterioridad a la reunin a la que aluden la actora y los testigos, esto es,
el 13 de octubre de 1998, la Superintendencia de Industria y Comercio, formalmente le
comunic a la actora los resultados de las pruebas del laboratorio PAVCO que dieron
cuenta de las fallas encontradas, y expresamente le pone de presente que:
Este despacho, en ejercicio de las facultades conferidas por los Decretos 2153 de 1992 (artculo 19)
y 2269 de 1993 (artculo 39), le solicita hacerse parte de la presente actuacin administrativa, en su
264
condicin de fabricante y presentar por escrito explicaciones de los hechos mencionados, los cuales
son presuntamente violatorios del Decreto 2269 de 1993 (artculo 7) por lo cual, su respuesta deber
allegarse a esta entidad dentro de los quince das hbiles siguientes contados a partir de la fecha de
recibo del presente ocio.
La falta de contestacin de la presente solicitud de explicaciones dar lugar a la aplicacin del artculo
35 del Cdigo Contencioso Administrativo.
Anexo: Informe tcnico presentado por la Divisin de Normas Tcnicas.
Procedimiento para atender la solicitud de explicaciones.
Nota: El informe de ensayo emitido por el laboratorio acreditado, podr ser consultado en la Divisin de
Normas Tcnicas. (Folio 35 del cuaderno de antecedentes).
Ahora, las normas mencionadas se relacionan con las funciones de la entidad para Elaborar
los proyectos de resoluciones mediante las cuales se impongan sanciones por violacin
a las normas materia de su competencia (artculo 19, numeral 3, del Decreto 2153 de
1992); con la obligatoriedad de los fabricantes o importadores para cumplir las normas
tcnicas oficiales (artculo 7 del Decreto 2269 de 1993) y con la atribucin asignada a la
Superintendencia de Industria y Comercio para sancionar con multa hasta de 100 salarios
mnimos legales mensuales a productores, importadores y/o comercializadores que no
cumplan las normas tcnicas oficiales (artculo 39, ibdem).
De tal manera que mal puede alegar la demandante que por error, inducido por la demandada,
no se defendi o no demostr tcnicamente que las fallas encontradas no existan ni mucho
menos que no poda ser sujeto de sanciones pues, se repite, la demandada la requiri
expresamente para que rindiera explicaciones, previa indicacin del procedimiento para
suministrarlas, el trmino para hacerlo y la consecuencia de omitirlas.
En lo que respecta a la negativa de practicar pruebas sobre las muestras testigo y la
violacin del derecho de defensa y del debido proceso que le atribuye la demandante, a
los actos acusados, para la Sala no tiene vocacin de prosperidad ya que, de una parte,
aqulla no indica la norma especial que consagra la posibilidad de que se puedan practicar
anlisis con posterioridad a la oportunidad de rendir explicaciones y para demostrar que
los correctivos ya se adoptaron, as como tampoco las normas del Decreto 2269 de 1993
que contemplan la regulacin de que la conducta sancionable desaparece por el hecho
de que posteriormente a haberse demostrado la falla o irregularidad se acredite que se
han tomado tales correctivos. A lo sumo dicha conducta tendiente a mostrar la buena
voluntad de corregir las irregularidades podra tenerse en cuenta como un criterio subjetivo
de atenuacin frente a la sancin, dado que del texto del artculo 39 del Decreto 2269 se
infiere que en materia de imposicin de multas la entidad tiene una facultad discrecional,
como quiera que no existe una graduacin de penas.
Sobre este ltimo aspecto y para responder a la censura relacionada con el monto de la
multa impuesta la Sala no observa la desproporcin que aduce la actora, pues segn se
lee en la parte motiva de la Resolucin nm. 22474 de 25 de octubre de 1999 la sancin
equivale a 30 salarios mnimos y, de acuerdo con el artculo 39 del Decreto 2269 el mximo
a imponer es de 100, luego la multa estuvo muy por debajo de ese mximo, lo que descarta
un exceso de la autoridad en la aplicacin de la norma que la faculta para sancionar.
En lo que atae al cargo relacionado con el impedimento de PAVCO S.A. para hacer los
anlisis sobre las muestras recogidas, estima la Sala que no tiene vocacin de prosperidad,
por lo siguiente:
265
En primer lugar, los resultados que arrojaron los anlisis no fueron controvertidos
tcnicamente al momento de dar las explicaciones y, por el contrario, la propia demandante
acept las fallas de los productos y puso en conocimiento la manera como se tomaran los
correctivos necesarios para subsanarlas, lo que pone de manifiesto que no puede dudarse
de la certeza en el dictamen, sino que el mismo ofrece confiabilidad, descartndose as
la intencin del laboratorio de perjudicar a la actora para sacarla del mercado, por ser su
competencia, que es el fundamento que se invoca como soporte del impedimento.
En segundo lugar, si esa hubiera sido la finalidad, el dictamen sobre el anlisis de las
muestras no hubiera admitido evaluacin de cumplimiento respecto de un nmero
considerable de productos, como aparece en el texto de la Resolucin 13550 de 16 de
julio de 1999, visible a folios 55 a 57 del cuaderno de antecedentes.
Y, finalmente, segn se lee a folio 204 del cuaderno principal y lo admite la demandante en
la demanda (folio 21), sta voluntariamente escogi a dicho laboratorio lo que supone que
de antemano consider que los resultados de los anlisis eran confiables.
Lo precedentemente expresado conduce a la Sala a confirmar la sentencia apelada, como
en efecto se dispondr en la parte resolutiva de esta providencia.
En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin
Primera, administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad de la Ley,
FALLA:
CONFRMASE la sentencia apelada.
Cpiese, Notifquese y Cmplase.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leda, discutida y aprobada por la Sala
en la sesin del da 31 de julio de 2003.
MANUEL S. URUETA AYOLA, Presidente
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
OLGA INS NAVARRETE BARRERO
266
ESTATUTO DE PROTECCION AL CONSUMIDOR - Sanciones por informacin no veraz ni
suficiente frente a propaganda con incentivos / PROPAGANDA COMERCIAL CON INCENTIVOS
- Sanciones por no entrega de incentivos, por informacin insuficiente e induccin en error al
consumidor
Corresponde a la Sala el estudio referente a la imposicin de las multas impuestas en los actos acusados,
por violacin al Estatuto de Proteccin al Consumidor (Decreto 3466 de 1982). En sntesis, la Sala estima
que no puede hablarse de que las conductas en que incurri la demandante no se encuentran tipicadas,
pues las mismas encuadran dentro de las normas del Decreto 3466 de 1982 que fueron transcritas al inicio
de estas consideraciones, esto es, por no corresponder la propaganda a la realidad, pues los incentivos
no fueron entregados o no lo fueron en la oportunidad sealada; por inducir a error al consumidor respecto
del precio de la suscripcin, pues no se especic en la mayora de los comerciales que la suscripcin se
renovara automticamente, lo que conlleva tambin a que se concluya que la informacin no fue suciente
y veraz; y por no corresponder las condiciones de la suscripcin a las reconocidas ordinaria y habitualmente
en el mercado.
Consejero ponente: Manuel Santiago Urueta Ayola
Bogot, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil tres (2003)
Radicacin nmero: 25000-23-24-000-2001-0849-01(8149)
Actor: Inversiones Cromos S.A.
Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio
Referencia: Accin de nulidad y restablecimiento del Derecho
Se decide el recurso de apelacin interpuesto por el apoderado de INVERSIONES CROMOS
S.A. contra la sentencia de 16 de mayo de 2002, por la cual el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Seccin Primera, Subseccin B, declar probada la excepcin de falta de
jurisdiccin respecto de la efectividad de las garantas constituidas por la demandante y
deneg las pretensiones de la demanda en lo que corresponde a la multa impuesta.
I. ANTECEDENTES
I. 1. LA DEMANDA
INVERSIONES CROMOS S.A., a travs de apoderado y en ejercicio de la accin consagrada
en el artculo 85 del C.C.A., solicit al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que
acceda a las siguientes
SECCIN PRIMERA
Magistrado Ponente: Dr. MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Rad. 25000-23-24-000-2001-0849-01 (Exp. 8149) de 2003
Consejo de Estado
267
1. 1. Pretensiones
1. Que declare la nulidad de la Resolucin 9820 de 28 de abril de 2000, por medio de la cual
el Superintendente Delegado para la Proteccin del Consumidor de la Superintendencia de
Industria y Comercio le impuso a INVERSIONES CROMOS S.A. lo siguiente: a) una sancin
pecuniaria por valor de veintisis millones diez mil seiscientos pesos m/l ($26.010.600.00),
por hechos constitutivos de violacin de los artculos 14 y 16 del Estatuto del Consumidor
sobre marcas, leyendas y propagandas y propaganda comercial con incentivos; b) le
orden demostrar la entrega de los incentivos ofrecidos durante los aos 1998 y 1999, de
conformidad con las suscripciones efectuadas para dichos perodos; c) le orden corregir la
publicidad en los medios, en el sentido de incluir la informacin sobre la obligatoriedad de
la renovacin automtica para el segundo ao, la forma de cancelacin de la suscripcin y
el tiempo de duracin de la oferta, en las cuas, avisos, comerciales y asesora telefnica;
d) le impuso una sancin pecuniaria por valor de veintisis millones diez mil seiscientos
pesos m/l ($26.010.600.00) por hechos constitutivos de violacin de los artculos 2, 5, 23
y 25 del Estatuto del Consumidor sobre la responsabilidad de los productores por la calidad
e idoneidad de sus bienes y servicios; le orden que a ttulo de la efectividad de la garanta
proceda a favor de los respectivos reclamantes en la forma dispuesta en la resolucin,
dentro de los 15 das hbiles siguientes a su ejecutoria; y e) seal que el retraso en el
cumplimiento de cualquiera de las rdenes impartidas en la resolucin causar una multa
adicional a favor del Tesoro Pblico, equivalente a una sptima parte del salario mnimo
mensual legal vigente por cada da de retardo.
2. Que declare la nulidad de la Resolucin 19062 de 2 de agosto de 2000, por medio de
la cual se resolvi el recurso de reposicin interpuesto contra la Resolucin 9820 del 28
de abril del 2000, modificando su artculo cuarto, en el sentido de revocar las rdenes de
efectividad de la garanta ordenada respecto de los casos 7 y 16, y modificar las rdenes de
efectividad de garanta respecto de los casos 5 y 33; y la confirm en todo lo dems.
3. Que como consecuencia de lo anterior y a ttulo de restablecimiento del derecho,
exonere a la demandante del pago de las multas impuestas y del cumplimiento de las
rdenes contenidas en los actos acusados.
Como peticin subsidiaria solicita que se declare la nulidad parcial de las resoluciones
acusadas en cuanto disponen que el valor de las multas impuestas asciende a cincuenta y
dos millones veintin mil doscientos pesos ($52.021.200.00) y que, como consecuencia
de lo anterior, se liquide el valor de las multas de conformidad con el principio de
proporcionalidad.
I.1.2. Hechos
Inversiones Cromos S.A. edita y publica la revista CROMOS; dentro de las modalidades
para efectuar sus suscripciones existe la de ofrecer al pblico, como incentivo, la entrega
de objetos tales como hornos, televisores, telfonos y CD players.
A cambio de la entrega del objeto promocional, la mencionada modalidad de suscripcin
exige que los suscriptores cumplan con las siguientes condiciones: pago del valor de la
suscripcin; renovacin automtica para el segundo ao; renovacin obligatoria para los
aos subsiguientes, salvo expresa manifestacin en contrario del suscriptor dos meses antes
del vencimiento de la respectiva suscripcin.
268
INVERSIONES CROMOS S.A. difunde a travs de la publicidad en medios masivos, y
en la revista misma, la existencia de estas promociones, y previamente a la celebracin
del contrato de suscripcin se pone en conocimiento de los potenciales suscriptores
las anteriores condiciones. Se celebra entonces un negocio jurdico entre dos partes
legalmente capaces para obligarse. El suscriptor, en cuanto recibe el objeto promocional y
la suscripcin a la revista, est obligado al cumplimiento de las obligaciones correlativas,
entre otras, la referente al perodo mnimo de permanencia.
Mediante esta modalidad promocional se han realizado ms de 25.000 suscripciones
en los ltimos aos, las cuales no han generado inconveniente alguno con los clientes.
Naturalmente, en ocasiones se han presentado algunas vicisitudes relacionadas con la
demora en la entrega del incentivo o de la revista, que generan quejas de los clientes y que
se corrigen en cuanto son advertidas y en la medida de lo posible. Casos como estos son
los que dieron origen a las sanciones y rdenes impuestas en los actos acusados.
Tambin son materia de los actos acusados las afirmaciones de algunos suscriptores en el
sentido de que no conocan las condiciones antes descritas, casos que son aislados y no
representativos frente a las miles de suscripciones que se han realizado en los ltimos aos
en las mismas condiciones y sin generar inconvenientes.
Frente a las quejas materia de las resoluciones acusadas la Superintendencia de Industria y
Comercio solicit a la actora las explicaciones pertinentes. Una vez realizado los estudios,
la demandante concluy que en algunos casos deban enmendarse errores y procedi
de conformidad. En otros casos, principalmente relacionados con las condiciones de
suscripcin con incentivos, concluy que los quejosos no tenan razn en su reclamo.
I.1.3. Normas violadas y concepto de la violacin
El apoderado de la parte actora estructura los siguientes cargos:
El fundamento jurdico de la decisin adoptada en los actos acusados lo encuentra la
Superintendencia de Industria y Comercio en el Decreto 3466 de 1982, pero lo cierto es
que los hechos no se adecuan a las disposiciones invocadas.
En efecto, el artculo 11 del Estatuto de Proteccin al Consumidor establece que, Se
entiende pactada en todos los contratos de compraventa y de prestacin de servicios la
obligacin a cargo del productor de garantizar plenamente las condiciones de calidad
e idoneidad sealadas en el registro o licencia correspondiente, con las adecuaciones
derivadas de la oficializacin de normas tcnicas o de la modificacin del registro, as
como las condiciones de calidad e idoneidad correspondientes a las normas tcnicas
oficializadas aunque el bien o servicio no haya sido objeto de registro.
Por su parte, el Decreto 3466 de 1982, artculo 3_, establece el Registro de calidad e
idoneidad de bienes y servicios, con el cual se genera la obligacin de que productores
y proveedores de bienes y servicios registren ante la Superintendencia de Industria y
Comercio las caractersticas de unos y otros, de forma tal que se pueda precisar su calidad
e idoneidad. Como no existe el mencionado registro, as como tampoco la obligacin
de obtener licencias o permisos, y ante la ausencia de una norma tcnica que regule
los servicios prestados por la demandante, no es posible predicar la exigibilidad de la
garanta mnima presunta, ya que no hay un parmetro objetivo que permita calificar su
comportamiento. Como consecuencia de lo anterior, al evaluarse de manera subjetiva el
comportamiento de la actora, es ilgico ajustarlo a la previsin normativa de la garanta
mnima presunta, figura que se erigi para calificar determinadas circunstancias de manera
objetiva.
269
Tratndose de las garantas establecidas en el artculo 12 del Estatuto de Proteccin al
Consumidor, las cuales corresponden a lo dispuesto como garantas de bienes y servicios
establecidas en las normas de proteccin al consumidor, no resultan aplicables al caso
concreto, ya que el legislador exige que stas se otorguen por escrito, y siempre que el
productor, proveedor o expendedor del bien o servicio la haya emitido, supuestos que en el
caso de la actora no se configuran, por cuanto nunca ha otorgado este tipo de garantas.
Tampoco se est frente a una garanta contractual, excepto para el caso de los objetos
promocinales, supuesto que para el caso de las resoluciones acusadas no resulta
aplicable, ya que las reclamaciones recaen sobre un objeto diferente. En el evento en que
las quejas consistieran en el mal funcionamiento de los objetos promocionales entregados
por la demandante el sujeto llamado a responder es el fabricante o distribuidor de dichos
productos, quien en estos casos no es la actora.
De otra parte, la entidad de control hace referencia al artculo 13 del Decreto 3466
que determina los aspectos que comprende la garanta mnima presunta y las garantas
diferentes de la mnima presunta, norma que no se adecua a los hechos por los cuales fue
sancionada la demandante, pues los suscriptores no han manifestado su inconformidad
con los bienes suministrados, por lo que no se encuentra una relacin de causalidad entre
los comportamientos de que trata el acto y la obligacin de INVERSIONES CROMOS S.A.
de proporcionar la asistencia tcnica indispensable para la utilizacin, de reparar y de
suministrar los repuestos necesarios para este ltimo efecto.
La Superintendencia de Industria y Comercio acude a lo previsto por el artculo 25 del
Estatuto de Proteccin al Consumidor con la finalidad de fijar unos parmetros distintos
a los mencionados por los artculos 11, 12 y 13, ibdem, lo cual resulta a todas luces
contrario a lo que prev el ordenamiento jurdico, an ms tratndose de aplicar garantas
de calidad e idoneidad. Adems, la demandada no explic el motivo de su dicho, con
base en las exigencias ordinarias y habituales del mercado, ni explic en qu consistan
las mencionadas condiciones.
Por lo anterior, son nulas las decisiones contenidas en los actos acusados, referentes a
la orden de efectividad de las garantas de calidad e idoneidad de 31 suscriptores de
Cromos.
De otra parte, el artculo 29 del Estatuto de Proteccin al Consumidor consagra que el
procedimiento para procurar la efectividad de las garantas deber adelantarse ante las
autoridades jurisdiccionales competentes. El ejercicio de esta funcin jurisdiccional fue
atribuida a la Superintendencia de Industria y Comercio en el artculo 145 de la Ley 446
de 1998.
Para ejercer dicha funcin jurisdiccional el ente demandado debe seguir el procedimiento
contenido en el artculo 52 de la Ley 510 de 1999, lo cual no hizo en el asunto examinado,
ya que slo al resolver el recurso de reposicin invoc las facultades jurisdiccionales para
hacer efectivas las garantas, cuando ello no fue materia del recurso interpuesto por la
actora, por lo que viol el artculo 59 del C.C.A., segn el cual la decisin resolver todas
las cuestiones que hayan sido planteadas y las que aparezcan con motivo del recurso.
Adems, contrario a lo dispuesto en el artculo 29 del Estatuto de Proteccin, la
Superintendencia de Industria y Comercio procedi a ordenar la efectividad de unas garantas
de manera oficiosa, sin tener en cuenta que la norma prev que es el suscriptor afectado
el sujeto habilitado para ejercer dicha efectividad, los cuales, en este caso, nada dijeron al
respecto, por lo cual la demandada decidi aspectos que no le fueron planteados, violando
con ello el debido proceso a que se refiere el artculo 29 de la Constitucin Poltica.
270
Tambin fue violada dicha norma, en armona con los artculos 121 y 209, ibdem, los
cuales disponen que ninguna autoridad del Estado podr ejercer funciones distintas a las
que le atribuyen la Constitucin y la ley y que la funcin administrativa se desarrolla con
fundamento, entre otros, en los principios de eficacia, economa, celeridad e imparcialidad,
pues al no indicrsele a la actora el tipo de procedimiento que se estaba adelantando
(jurisdiccional) se le cercen la posibilidad de defenderse, bien sea mediante la solicitud
de pruebas o bien presentando argumentos que sustentaran su posicin frente a los hechos,
y porque la SIC no observ ninguno de los requisitos sealados por el legislador para
ejercer sus atribuciones jurisdiccionales, que le fueron otorgadas con el nimo de agilizar
la justicia.
Por lo dems, las decisiones jurisdiccionales contenidas en los actos acusados excedieron
el lmite temporal fijado por las Leyes 446 de 1998 y 510 de 1999, y al otorgar el recurso
de reposicin sin distincin en relacin con la improcedencia del mismo en cuanto a la
decisin jurisdiccional, desconoci lo previsto en el artculo 52 de la Ley 510 de 1999.
Adicionalmente, la SIC impuso a la actora una multa, pues segn su opinin la informacin
que suministr a los suscriptores no concordaba con la realidad, cuando lo cierto es que
no existi falsedad, pues todo lo dicho corresponda a la realidad de las promociones, su
requisitos, condiciones y objetos a entregar.
En sede administrativa la SIC nunca explic en que consistieron las condiciones de calidad
e idoneidad reconocidas ordinaria y habitualmente, por lo cual se le viol el derecho
de defensa, pues nunca se le inform frente a qu elementos se estaba valorando su
comportamiento, lo cual significa que ni siquiera la SIC tena la referencia necesaria que le
permitiera determinar el grado de suficiencia de la informacin en el caso concreto de las
conductas investigadas.
En cuanto a la publicidad, debe observarse que sta genera una serie de estmulos que
se combinan con las caractersticas del individuo, porque ello depende de factores como
el econmico, el social, el sexo, la raza, la edad, el cultural, etc., lo cual impide que el
impacto y la recepcin del mensaje transmitido mediante una publicidad determinada sea
universal dentro de un grupo de personas. Como consecuencia de lo anterior, cada sujeto
selecciona, organiza e interpreta a su manera la informacin suministrada.
Con lo anterior se quiere poner de presente que la publicidad empleada por la demandante
otorg una informacin veraz y suficiente sobre los requisitos que deben observarse para
suscribirse a la revista y obtener el producto promocional ofrecido, siendo imposible que
los datos suministrados resulten aptos para todo el cmulo de suscriptores.
Teniendo en cuenta las limitaciones del lenguaje publicitario, la actora remite a los
suscriptores actuales o potenciales que quieran conocer ms detalladamente las
caractersticas del servicio a las lneas telefnicas mediante el sistema de telemercadeo que
figura en las piezas publicitarias.
Contrario a lo afirmado por la SIC, no se configuran los supuestos para sostener la induccin
a error que se le imputa a la actora, pues respecto de la duracin de la oferta, en los
medios publicitarios (televisin y escrito) se informa claramente que todas y cada una de
las promociones estarn vigentes hasta agotar existencias, lo cual pone de presente que
s tienen una duracin; en cuanto al pago de las suscripciones, tampoco es cierto que se
haya establecido como una obligacin en cabeza de los suscriptores el tener que pagar
la suscripcin con tarjeta de crdito, sino que dicha alternativa se le present al pblico
como un mecanismo que le facilitaba su forma de vinculacin, sin tener que acercarse a
las instalaciones de la compaa. Lo anterior se puede verificar con el cupn que trae la
271
revista, donde aparece la siguiente leyenda: Si desea cancelar en efectivo (anticipado el
2_ ao) acrquese a cualquier centro de recepcin de SERVIENTREGA del pas; en cuanto
se refiere a los trminos de permanencia, se tiene que CROMOS emplea mensajes como
el siguiente: Acepto la renovacin automtica obligatoria para el segundo ao. Y en caso
de querer suspender la suscripcin automtica para el tercer ao y los siguientes, enviar
carta de cancelacin de este contrato a la revista con dos (2) meses de anticipacin al
vencimiento del mismo.
Todo lo anterior demuestra que la publicidad suministrada por la actora cumple con los
requisitos exigidos por el artculo 14 del Estatuto del Consumidor, es decir, que es veraz y
suficiente.
De otra parte, en relacin con lo dispuesto en el artculo 16 del Decreto 3466 de 1982,
es preciso sealar que la demandante ha efectuado la entrega de todos y cada uno de
los objetos promocionales a que se comprometi, dentro de los lmites consagrados en
las promociones. Respecto de la entrega inoportuna, se debe tener en cuenta que son
momentos distintos el de cuando el suscriptor informa el nmero de su tarjeta de crdito y
el instante en que efectivamente la entidad financiera realiza el pago correspondiente.
Los actos acusados adolecen de falta de motivacin, pues la demandada se limit en su
anlisis a enumerar las quejas interpuestas, las explicaciones aportadas por la actora y las
pruebas que obran en el expediente de cada uno de los casos, sin haber entablado un nexo
de causalidad entre los hechos probados y el supuesto incumplimiento de la demandante,
con lo cual desconoci el contenido de los artculos 29 de la Constitucin Poltica y 35
del C.C.A.
Adems, la multa impuesta a la actora con base en los artculos 14 y 16 del Decreto 3466 de
1982 carece de fundamento, ya que la entidad de control no cuenta con esa competencia
o, tenindola, la ejerci indebidamente, por cuanto no prob conforme a la ley los hechos
que deban ser sancionados. Lo cierto es que en ninguno de los casos se cumpli con el
principio de tipicidad, dado que los comportamientos atribuidos no se enmarcan dentro de
las normas precitadas.
Se observa tambin que la demandada no precis en que consista el hecho daoso al
que se refiere el artculo 23 del Estatuto de Proteccin al Consumidor, como tampoco su
existencia y, al no existir un parmetro que permitiera la evaluacin objetiva del servicio
prestado por la demandante, no se cumple el principio de tipicidad en relacin con esta
norma.
Como el ejercicio de la potestad sancionadora en punto a la imposicin de las multas
cuestionadas excede el marco normativo sealado por el legislador, se concluye que
la decisin de la SIC viola el principio de legalidad, del cual deben estar revestidos sus
pronunciamientos.
De otra parte, las multas impuestas, equivalente cada una a cien salarios mnimos legales
mensuales vigentes, no respetan el principio de proporcionalidad, pues no obstante que en
la resolucin que resolvi el recurso de reposicin se revocaron algunas de las decisiones
inicialmente adoptadas, se conserv el mismo valor de las multas.
I. 2. Contestacin de la demanda
1.2.1. La Superintendencia de Industria y Comercio, al contestar la demanda, sostiene que
el artculo 43 del Decreto 3466 de 1982 le asign, entre otras funciones, la de imponer
las sanciones administrativas que prev el mismo decreto por incumplimiento de las
condiciones de calidad e idoneidad, por falta de correspondencia con la realidad, o por
induccin a error de las marcas, las leyendas y la propaganda comercial.
272
En concordancia con lo anterior, el Decreto 2153 de 1992 le otorg la funcin de velar
por la observancia de las disposiciones sobre proteccin al consumidor, y dar trmite a las
reclamaciones o quejas que se presenten cuya competencia no haya sido asignada a otra
autoridad, con el fin de establecer la responsabilidad administrativa del caso y ordenar las
medidas que resulten pertinentes.
Es cierto que el artculo 23 del Decreto 3466 seala la responsabilidad de los productores
de bienes y servicios cuya idoneidad y calidad haya sido registrada o determinada por una
norma tcnica oficial obligatoria, pero tambin lo es que el artculo 25, ibdem, dispone
que respecto de los dems bienes y servicios sus productores deben cumplir, en relacin
con su calidad e idoneidad, con las exigencias mnimas del mercado.
Es claro que lo ordinario y habitual dentro del mercado es que quien se suscribe a una
revista la reciba con la periodicidad con que sta sale al mercado, en el sitio convenido
para ello y atendiendo a las dems condiciones pactadas.
Tal y como se puede concluir del numeral 5_ de la Resolucin 9820 de 2000, las
irregularidades presentadas en relacin con la demandante son la entrega irregular de la
revista, su no entrega no obstante haber pagado su precio, y reporte de datos a centrales
de deudores morosos por no pago de la renovacin para el 2_ ao, a pesar de no haberse
acordado la misma.
No existe duda alguna en el caso examinado de las infracciones que se encontraron
probadas, puesto que tanto en relacin con las condiciones de idoneidad y calidad de
los productos, como en relacin con la publicidad, el Estatuto del Consumidor seala
claramente las obligaciones, en este caso del productor; prohbe adems determinadas
conductas que vulneran los derechos de los consumidores; y contempla claramente las
sanciones que debe imponer la autoridad competente, es decir la SIC, en el evento de
comprobarse su ocurrencia.
En relacin con la proporcionalidad de las sanciones impuestas es importante recordar
que stas se ubican dentro de los montos mximos establecidos por la ley, de conformidad
con los artculos 25, 32 y 34 del Decreto 3466 de 1982 y el numeral 5 del artculo 2_ del
Decreto 2153 de 1992.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta el efecto no slo sancionatorio y ejemplarizante, sino
tambin disuasivo, a ms de que la sancin se impone teniendo en cuenta las calidades y la
situacin financiera del infractor, de tal manera que la cuanta no resulte desproporcionada
con su situacin. Es evidente que para una sociedad como la actora, la cual segn su
propio dicho en el ltimo ao ha llevado a cabo ms de 25.000 suscripciones que incluyen
objetos promocionales, la sancin impuesta no resulta desproporcionada, mxime cuando
hasta la fecha todava siguen llegando a la SIC quejas por el mismo concepto.
1.2.2. Excepciones
Propone la excepcin de falta de jurisdiccin respecto de las decisiones acusadas en
materia de efectividad de las garantas, por cuanto las mismas hacen trnsito a cosa juzgada
y no son posibles de posterior revisin por parte de la jurisdiccin de lo contencioso
administrativo.
Para adoptar la decisin recurrida, el fallador de primera instancia consider:
Debe prosperar la excepcin de falta de jurisdiccin en cuanto a la efectividad de las
garantas, ya que el artculo 148 de la Ley 446 de 1998, con la modificacin introducida
por el artculo 52 de la Ley 510 de 1999, dispone que contra los actos dictados por las
273
Superintendencias en ejercicio de sus facultades jurisdiccionales no procede accin alguna
ante las autoridades judiciales. En este caso la actora poda proponer el recurso de apelacin
contra la providencia definitiva ante el Superintendente de Industria y Comercio.
Respecto de las multas, el a quo observa que la actora cuestion su imposicin por
considerar que la entidad demandada desconoci los principios de tipicidad, legalidad
y proporcionalidad propios de la actuacin, afirmacin con la que no se encuentra de
acuerdo, por las siguientes razones:
Las conductas imputadas a la actora respecto del servicio prestado a los suscriptores,
entendido ste en su nocin integral que involucra los elementos de la revista que
edita, ofrece y pone en circulacin, aparecen descritos en el Estatuto de Proteccin al
Consumidor.
El artculo 14 del Decreto 3466 de 1982 prohibi la propaganda comercial que no
corresponda a la realidad del servicio o producto ofrecido, como tambin aquella que
pueda inducir al consumidor en error sobre cualquiera de sus distintos componentes y
caractersticas.
En igual sentido, el artculo 16, ibdem, estableci la responsabilidad que le compete al
productor por la propaganda comercial que no est ajustada a la realidad y se haga a travs
del mecanismo de incentivos al consumidor, como ocurri en este caso.
La actuacin de la Superintendencia de Industria y Comercio puso al descubierto la suma
de irregularidades en que incurri la actora al ofrecer incentivos a cambio de la suscripcin
a la revista Cromos, relacionadas con el incumplimiento en la entrega de la revista, su
entrega extempornea y el desconocimiento de las condiciones de renovacin obligatoria
de la suscripcin para el segundo ao.
Ligado a este ltimo aspecto aparece tambin el incumplimiento de la entrega de los
incentivos y el desconocimiento, por parte de los usuarios, de los requisitos especiales
establecidos para la obtencin del incentivo ofrecido a cambio de la suscripcin a
Cromos.
Es claro, entonces, que no hubo violacin al principio de tipicidad, en lo que corresponde
a la sancin, puesto que las conductas irregulares imputadas a la demandante estaban
descritas como tales en la norma que regula el control de su actividad comercial.
No comparte el Tribunal la apreciacin de la actora en el sentido de que el artculo 14 del
Estatuto de Proteccin al Consumidor dispuso, como modalidad de sancin, la prohibicin
de la publicidad que no corresponda a la realidad, pues la exclusin de dicha propaganda
opera al margen de la sancin pecuniaria que pueda imponerse por desconocimiento del
Estatuto.
En cuanto a la invocacin que del artculo 77 del C. de Co. hace la SIC en los actos
acusados, el Tribunal observa que si bien es cierto que aqul no poda ser fundamento de la
sancin impuesta por cuanto fue derogado expresamente por el artculo 33 de la Ley 256 de
1996, tambin lo es que la sancin de multa no estaba condicionada a dicha norma, pues
la responsabilidad del productor operaba independientemente de la alternativa ofrecida
por el mismo Cdigo de Comercio frente a la llamada propaganda desleal.
El artculo 16 del Estatuto de Proteccin al Consumidor dispuso que la responsabilidad de
quien tiene la condicin de productor surge Sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 77
del Cdigo de Comercio, lo cual hace que se trate de dos responsabilidades diferentes.
274
La responsabilidad derivada de la propaganda comercial hecha por el sistema de incentivos
ofrecidos al consumidor no descartaba aquella que operaba a partir de la llamada
propaganda desleal, establecida en el artculo 77 del Cdigo de Comercio antes de su
derogatoria. La responsabilidad que le corresponde al productor frente a los usuarios, en
su condicin de suscriptores de la revista Cromos, no elimina la posibilidad de que pueda
imponerse una sancin administrativa por la conducta irregular desplegada.
Desde la perspectiva de las obligaciones propias de quien ofrece un producto en el
mercado, su eventual responsabilidad frente a los productores es distinta de aquella que
le corresponde respecto de las autoridades encargadas de la regulacin de la actividad
comercial.
La actuacin administrativa desplegada con motivo de las quejas allegadas por los usuarios
se lleva a cabo al margen de las posibles acciones legales que el suscriptor pueda iniciar
ante la jurisdiccin ordinaria tras el incumplimiento de las condiciones del contrato.
Desde el punto de vista de la especialidad del producto y del servicio ofrecidos por la
actora, no resultaba posible la exigencia de pautas de calidad e idoneidad previamente
registradas, dado que no estaba sometida a dicha formalidad. Sin embargo, es claro que
la SIC nunca reclam el cumplimiento de este tipo de requisitos, pues la actuacin estuvo
basada en el incumplimiento de parte de las obligaciones de la actora.
Es necesario destacar que el artculo 23 del Estatuto del Consumidor estableci que
cuando no haya pautas de calidad fijadas para el producto su ofrecimiento queda sujeto
necesariamente a las exigencias ordinarias y habituales del mercado, por lo cual debe
entenderse en ese sentido la alusin que hizo la demandada a la inobservancia de tales
Esta circunstancia explica que el cuestionamiento hecho por la entidad estuviese dirigido
tambin a los componentes generales y especiales del producto en el mbito de su
mercado, tales como su adecuada circulacin, su entrega oportuna, el nmero de revistas
anuales y el derecho del suscriptor a conocer las razones por las cuales no era recibida,
factores exigibles sin necesidad de que existan pautas registradas que obliguen a su debido
cumplimiento.
De otra parte, el Tribunal advierte que no le asiste razn a la demandante cuando afirma que
la SIC careca de pruebas que demostraran la ocurrencia de las irregularidades a aqulla
atribuidas, pues en el texto de los actos acusados se incluy una relacin de cada una de
las quejas tramitadas y los diferentes elementos de juicio en que estaban respaldadas.
Adems, frente a muchas de las quejas la SIC dej constancia de que las explicaciones
y pruebas de la demandante fueron presentadas por fuera del trmino legal, lo cual
significa que su propio descuido incidi en su derecho a la contradiccin. As, no puede
concluirse que la demandada bas su decisin en apreciaciones subjetivas, ya que la carga
de la prueba sobre el cumplimiento de las obligaciones de proteccin del consumidor le
corresponda a la actora.
El ejercicio adecuado de la potestad sancionatoria del Estado exige necesariamente
la intervencin de la autoridad tendiente a establecer la adecuacin de los hechos a
los supuestos contenidos en la norma cuya infraccin se imputa, labor que resulta ms
exigente en situaciones donde la conducta es abierta, como en el Estatuto del Consumidor,
ya que las infracciones no estn taxativamente sealadas, sino que deben adecuarse a los
supuestos genricos de sus proposiciones jurdicas. Por lo tanto, no puede hablarse de la
violacin al principio de legalidad.
275
En cuanto a la pretendida violacin del principio de proporcionalidad, el a quo considera
que los actos acusados expusieron claramente los comportamientos anmalos de la
demandante frente al producto y servicio por ella ofrecidos, y expuso los criterios que
guiaron la aplicacin de la sancin.
En particular, la demandada hizo nfasis en los efectos que el incumplimiento del contrato
generaba en el usuario, quien como mnimo espera la entrega oportuna de los incentivos y
de las revistas que adquiere mediante una suscripcin; tambin puso de relieve las diferentes
quejas recibidas por la ausencia de claridad en las condiciones de la suscripcin, dado que
el usuario no fue enterado previamente de la obligacin de renovar por el segundo ao y
por los perodos subsiguientes.
Observa que el nmero de quejas es significativo, lo que demuestra que las irregularidades
fueron reiteradas.
La gravedad de la sancin aparece medida por la gran cantidad de quejas recibidas en torno a
la suscripcin basada en un incentivo, y en el impacto negativo que la inobservancia de sus
deberes como productor caus en el usuario de un producto de tan especial naturaleza.
Adems, como lo puso de presente la SIC, hubo situaciones en las cuales la actora
contino incumpliendo con sus obligaciones, a pesar de la intervencin de la autoridad
administrativa y de las medidas dispuestas en los actos acusados.
Advierte que el hecho de haberse acogido parcialmente algunos de los argumentos de la
actora al resolverse el recurso de reposicin no conduce necesariamente a la reduccin
de la suma fijada como sancin, pues debe tenerse en cuenta que la revocatoria hace
referencia a la efectividad de unas rdenes de garanta, lo que excluye el control de esta
jurisdiccin, como se dej dicho, por hacer parte de la decisin jurisdiccional adoptada
por la entidad.
De todas maneras, fueron cuatro los casos en que se encontraron vlidas las justificaciones
de la actora, los cuales no constituyen un factor determinante frente a un universo
inicial compuesto por 36 quejas radicadas ante la SIC, por lo cual no puede entenderse
quebrantado el principio de proporcionalidad.
III. EL RECURSO DE APELACION
El apoderado de INVERSIONES CROMOS S.A. recurri el fallo proferido por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, y afirm que en la demanda se plantearon unos argumentos
que apoyaban su posicin respecto de la veracidad y suficiencia de la informacin
suministrada, no obstante lo cual el a quo se abstuvo de pronunciarse sobre el particular,
razn por la cual deben precisarse los alcances de lo que es veraz y suficiente en los
trminos de los artculos 14 y 16 del Decreto 3466 de 1982, confrontarse estos conceptos
con los hechos imputados a la actora y valorarlos a la luz de las pruebas aportadas tanto en
la va gubernativa como ante esta instancia judicial.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca recibi el testimonio de tres personas que
laboraban en el rea de Servicio al Cliente, con cuyas respuestas se verifica el contenido
de la informacin que le suministraban a los usuarios, relacionada con los trminos
de suscripcin de la revista, la forma de pago, los objetos promocionales, prueba que
constituye un elemento de juicio para establecer si la informacin suministrada por la
actora era suficiente en los trminos previstos en el Decreto 3466 de 1982.
Adems, al expediente se aport una certificacin proveniente de la Direccin de
Servicio al Cliente en la que consta que menos del 0.05% de los suscriptores se quejaron
276
efectivamente, lo cual permite establecer que para el 99.95% de los suscriptores la
informacin suministrada s fue suficiente.
De otra parte, las actuaciones de la SIC se limitaron a enumerar algunos artculos del
Estatuto de Proteccin al Consumidor, sin siquiera referir la queja concreta a la conducta
que estaba reprochando o, en su momento, indagando, para entonces colegir que la actora
deba suministrar la informacin, sin conocer a ciencia cierta el objeto y las razones por las
cuales haba sido siquiera requerida.
En consecuencia, los trmites adelantados por la demandada inobservaron el debido
proceso y de contera el derecho de defensa de la demandante, en tanto no conoci desde
el inicio la naturaleza de los procesos que se estaban adelantando, as como tampoco
el objeto de las investigaciones por las cuales haba sido requerida. Es entonces, hasta
la expedicin de la Resolucin 19062 de 2000 que la demandada expone todos los
razonamientos fcticos y jurdicos que tuvo en cuenta para sancionarla, con lo que le cerr
la posibilidad de que aqulla ejerciera su derecho de defensa en los trminos establecidos
por el ordenamiento jurdico.
Adicionalmente, la falta de pronunciamiento y de valoracin de las pruebas oportunamente
allegadas al proceso se constituye en otra trasgresin al debido proceso, pues en parte
alguna de la sentencia de primera instancia se hace referencia a las pruebas aportadas por
la actora y practicadas en su momento. La demandante hasta el momento no conoce las
razones por las cuales el Tribunal considera que no desvirtu los hechos imputados por la
SIC y que no cumpli con la carga de la prueba.
No se entiende, entonces, cmo el a quo estim que las decisiones de la SIC se ajustaron
a los requisitos de tipicidad de la potestad sancionadora, si no consta que valor todas las
pruebas para concluir que los hechos alegados s deban ser catalogados como infractores
y, por lo tanto, merecedores de sanciones.
No se comparte la posicin consignada en el fallo de primera instancia en el que se asegur
que las conductas sealadas en el Decreto 3466 de 1982 son abiertas y que por tal razn
las infracciones no estn taxativamente sealadas, pues se debe contar con una tipificacin
tanto de la infraccin como de la sancin correspondiente, previa la comprobacin de la
ocurrencia del hecho que se le ha denominado como infractor.
No se encuentran los motivos por los cuales la Superintendencia estima que la conducta de
la actora fue grave, pues comparando el nmero de quejas frente al numero de suscriptores
se tiene que aquellas no son una cantidad significativa que genere un impacto relevante
en el mercado. Asimismo, cuando la demandada revoca su decisin frente a 4 de las
quejas presentadas, el Tribunal encuentra que ello no es razn suficiente para rebajar la
multa inicialmente impuesta y, por el contrario, considera que s son relevantes las 36
quejas restantes, frente al universo de suscriptores de la revista. Por qu no se aplica en
este caso un criterio de medida que permita evidenciar la proporcionalidad de la decisin
adoptada por la demandada? No se trata de un pronunciamiento respecto de las funciones
jurisdiccionales de la Superintendencia, sino de determinar los criterios empleados para
tasar el monto de la infraccin en equivalencia con las conductas reprochadas.
El comportamiento adelantado por la Superintendencia desdibuja el cabal ejercicio de una
potestad discrecional que le otorga el propio ordenamiento jurdico. El acto que impuso
la sancin no indic las razones por las cuales determin que la suma de cincuenta y dos
millones de pesos es justa frente a las conductas que se reprochan, por lo que la actuacin
adelantada viola el artculo 36 del C.C.A., que prescribe que una decisin discrecional
277
debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que
le sirven de causa.
Finalmente, afirma que en la Resolucin 19062 de 2000 que resolvi el recurso de
reposicin la Administracin se pronunci sobre aspectos respecto de los cuales olvid
pronunciarse en el acto inicial, los cuales no pudieron ser debatidos en la va gubernativa,
pues el recurso de reposicin es el nico mecanismo con que cuenta un particular para
controvertir lo resuelto y afirmado por la autoridad de control. En consecuencia, se cercen
el derecho de defensa del particular, por cuanto no conoci en su totalidad las razones
de que se sirvi la entidad para imponerle la sancin, aspecto frente al cual nada dijo el
Tribunal de Cundinamarca.
La Procuradora Primera Delegada ante esta Corporacin no rindi concepto.
V. LA DECISION
No observndose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la
controversia, previas las siguientes
CONSIDERACIONES
La Sala confirmar la excepcin de falta de jurisdiccin respecto de la orden impartida
a la demandante por la Superintendencia de Industria y Comercio en el sentido de que a
ttulo de la efectividad de la garanta INVERSIONES CROMOS S.A. tendr la obligacin de
proceder en la forma dispuesta en los actos acusados, pues tal y como lo sostuvo el a quo,
de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 148 de la Ley 446 de 1998, modificado por el
artculo 52 de la Ley 510 de 1999, contra los actos dictados por las Superintendencias en
ejercicio de sus facultades jurisdiccionales no procede recurso alguno ante las autoridades
judiciales, naturaleza que, precisamente, ostenta la mencionada decisin.
Por lo anterior, la demandante dio cumplimiento a dicha decisin jurisdiccional, tal y
como obra a folios 214 a 217 del Cuaderno Principal.
En consecuencia, corresponde a la Sala el estudio referente a la imposicin de las multas
impuestas en los actos acusados, por violacin al Estatuto de Proteccin al Consumidor
(Decreto 3466 de 1982).
Solicita la recurrente que se precisen los alcances de lo que se entiende por veraz y suficiente,
a la luz de los artculos 14 y 16 del Decreto 3466 de 1982, que a la letra rezan:
Artculo 14.- Marcas, leyendas y propagandas: Toda informacin que se d al consumidor acerca
de los componentes y propiedades de los bienes y servicios que se ofrezcan al pblico deber ser
veraz y suciente. Estn prohibidas, por lo tanto, las marcas, las leyendas y la propaganda comercial
que no correspondan a la realidad, as como las que induzcan o puedan inducir a error respecto de la
naturaleza, el origen, el modo de fabricacin, los componentes, los usos, el volumen, peso o medida, los
precios, la forma de empleo, las caractersticas, las propiedades, la calidad, la idoneidad o la cantidad
de los bienes o servicios ofrecidos.
Tratndose de productos (bienes o servicios) cuya calidad e idoneidad hayan sido registrados de
conformidad con lo dispuesto en los artculos 3 a 7 del presente decreto, o que estn sometidos a
278
Artculo 16.- Propaganda comercial con incentivos: Sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 77 del
Cdigo de Comercio, los productores sern responsables ante los consumidores, en los trminos de los
artculos 31 y 32 de este decreto, por la propaganda comercial que se haga por el sistema de incentivos
al consumidor, tales como el ofrecimiento de rifas, sorteos, cupones, vales, fotos, guras, aches,
imgenes o cualquier otro tipo de representacin de personas, animales o cosas, y el ofrecimiento de
dinero o de cualquier retribucin en especie, en los siguientes casos:
a) Cuando dicha propaganda no corresponda a la realidad, lo cual se entiende por el hecho de que no
se satisfagan los incentivos al consumidor en la oportunidad indicada para ello, o falta de indicacin
precisa de la oportunidad para su satisfaccin, dentro del plazo en el cual se utilice este tipo de
propaganda comercial; y
b) Cuando con la propaganda de que trata el presente artculo, se induzca o pueda inducirse a error al
consumidor respecto del precio, calidad o idoneidad del bien o servicio respectivo, lo cual se entender
por el hecho de que, simultneamente con el ofrecimiento de los incentivos y hasta seis (6) meses
despus del retiro de ofrecimiento de stos, se aumente el precio del bien o servicio, as como por el
hecho de que por el incentivo, o a la par con ste, se afecte desfavorablemente la calidad o la idoneidad
del bien o servicio.
Para efectos de lo dispuesto en este artculo, en la propaganda se indicar la fecha exacta hasta la
cual ser vlido el ofrecimiento de los incentivos.
El Diccionario de la Lengua Espaola define as los siguientes conceptos:
Veraz. Que dice, usa o profesa siempre la verdad.
Verdad. Conformidad de las cosas con el concepto que de ellas forma la mente.
Suciente. Bastante para lo que se necesita. Apto o idneo.
Las conductas que dieron lugar a la imposicin de las multas contenidas en los actos
acusados fueron las siguientes:
1. No haber entregado los incentivos al suscriptor o no haberlo hecho dentro de la opor-
tunidad debida.
2. No haber incluido en los comerciales transmitidos por la radio y la televisin todas las
condiciones necesarias para hacerse acreedor al incentivo ofrecido.
3. No haber entregado la revista a los suscriptores o no haberlo hecho dentro de la opor-
tunidad debida.
En efecto, fueron 36 las quejas presentadas por los suscriptores, cada una de las cuales se
adecua a una de las anteriores conductas.
Examinada la cinta de video aportada al proceso la Sala encuentra que de 8 comerciales
grabados solamente tres hacen referencia a que la suscripcin se renueva automticamente
por el 2_ ao para poder acceder al incentivo, referencia que no se hizo en forma oral sino
visual, amn de que en ninguno de aquellos se insino siquiera la renovacin automtica
para el tercer ao si no se informaba por escrito con dos meses de anticipacin la intencin
de suspender la suscripcin, por lo cual, esta Corporacin, colocndose en el lugar de un
consumidor medio, considera que la informacin contenida en dichos comerciales no fue
suficiente, pues no resultan claras para los potenciales consumidores dichas obligaciones,
razn que los llev, en la mayora de los casos, a suscribirse sin tener pleno conocimiento
de las mismas. Adems, la informacin no es veraz, dado que en la mayora de las
279
propagandas se da a entender que pagando slo el precio que all se dice el suscriptor
puede recibir el objeto promocional, lo cual no es cierto, pues, adicionalmente, como ya
se dijo, tiene que cumplir las restantes condiciones.
En cuanto a la cinta de audio tambin aportada al proceso, una vez escuchada, la Sala observa
que en los comerciales transmitidos por la radio nada se dijo respecto de la renovacin
automtica para el 2 ao, como tampoco respecto de la renovacin automtica para los
siguientes aos en caso de no avisar el usuario su deseo de suspender la suscripcin, lo
cual, de igual manera, conduce a concluir que la informacin no fue suficiente y veraz.
En lo que tiene que ver con la prueba testimonial recaudada ante el Tribunal, en la cual tres
agentes del servicio de tele mercadeo de CROMOS afirmaron que en las ventas telefnicas
informan las condiciones de suscripcin, de promocin, si las hay, el procedimiento a
seguir, su valor, formas de pago, y el cierre de venta, la Sala estima que ello en manera
alguna desvirta que la informacin transmitida a travs de los comerciales de televisin y
de radio fue insuficiente y no veraz, ya que dichos medios son masivos y a travs de ellos,
precisamente, las empresas ofrecen los diferentes servicios o productos a sus potenciales
compradores.
Adems, los quejosos afirmaron que cuando llamaron para suscribirse no se les inform de
las condiciones relativas a la renovacin obligatoria, aseveracin que no puede entenderse
desvirtuada simplemente con los testimonios a los que se aludi anteriormente, mxime
cuando las cintas de audio y video confirman que no se detallan en los comerciales todas
las condiciones exigidas.
En cuanto a los cupones que aparecen en la revista CROMOS, la Sala observa que si bien
es cierto que en ellos se coloca como condicin la de Acepto la renovacin automtica
obligatoria para el segundo ao. Y en caso de querer suspender la suscripcin automtica
para el tercer ao y los siguientes, enviar carta de cancelacin de ste contrato a la revista
con dos (2) meses de anticipacin al vencimiento del mismo, tambin lo es que en este caso
dicha letra es de difcil apreciacin, lo cual hace que la primera impresin del consumidor,
que es la que prevalece, sea la de que slo debe pagar el precio de suscripcin por un
ao para hacerse acreedor al incentivo promocionado, impresin que sin lugar a dudas
tambin se genera al ver u or los comerciales transmitidos por la televisin y la radio.
De otra parte, el hecho de que el nmero de quejas frente al nmero de suscripciones
represente apenas un 0.05% a juicio de la recurrente significa que para el 99.95% de los
suscriptores la informacin fue veraz y suficiente, apreciacin que, de todas maneras, en
manera alguna conduce a considerar que la conducta de la demandante no encuadra
dentro de los supuestos normativos con base en los cuales impuso la demandada las multas
cuestionadas, pues, se reitera, es evidente que los mensajes comerciales indujeron a error
al pblico consumidor, al creer que bastaba pagar el precio anunciado para recibir el
incentivo promocionado.
Tampoco considera la Sala que se inobserv el debido proceso y el derecho de defensa de
la actora, pues en los antecedentes administrativos obran las comunicaciones dirigidas a
INVERSIONES CROMOS S.A. suscritas por la Jefe de Divisin de Proteccin al Consumidor
(folios 14, 31, 41, 66, 72, 95, 112, 115, 123, 150, 183, 195, 253, entre otros) mediante
las cuales pone en su conocimiento cada una de las quejas presentadas y le informa que
puede aportar las explicaciones necesarias para el esclarecimiento de los hechos y solicitar
las pruebas que pretenda hacer valer. As mismo, le puso de presente que los expedientes
podran ser consultados en la Divisin de Proteccin al Consumidor.
280
Lo anterior demuestra, adems, que no es cierto que la actora slo se vino a enterar del
objeto de las investigaciones mediante el acto que resolvi el recurso de reposicin, pues los
expedientes administrativos siempre estuvieron a su disposicin, y en la Resolucin 9820
de 28 abril de 2000 se hizo una sntesis de los motivos por los cuales fueron presentadas
las diferentes reclamaciones, se researon las explicaciones que sobre las mismas rindi
la demandante y se indicaron los elementos probatorios que se tuvieron en cuenta para
adoptar las decisiones cuestionadas.
Ahora bien, en la resolucin que resolvi el recurso de reposicin la Superintendencia de
Sociedades hizo un examen ms detallado de cada una de las quejas presentadas, pero no
por ello puede afirmarse, se insiste, que la demandante desconoca hasta ese momento las
razones por las cuales fue investigada.
En el alegato de conclusin ante el Tribunal de Cundinamarca la actora relaciona a los
suscriptores que presentaron la queja por no haber sido informados de la renovacin
automtica para el segundo ao, e indica si los mismos pagaron el valor de dicha
renovacin, as:
SUSCRIPTOR CASO No. PAG LA RENOVACIN?
Luz Marina Parra S. 9 S
Luis Javier Giraldo 12 S
Nicols Velandia 15 S
Juan Eugenio Hoyos 19 S
Claudia Restrepo 24 S
Miguel Angel Pulido 26 S
Leonor Restrepo 28 S
Elvira Prieto de Mendoza 29 S
Andrs Guilln 31 S
Ciro Crdenas 36 S
Carlos Andrs Prez 14 No
Elda Graciela Len G. 17 No
Germn Eduardo Orjuela 20 No
Mercedes Escobar 22 No
Rosa Piedad Viracach 23 No
Mara Fnda. Rodrguez 30 No
Ricardo Castro R. 35 No
Antonio Botero 36 No
Llama la atencin de la Sala que en el Oficio de 27 de septiembre de 2000, mediante
el cual el apoderado de INVERSIONES CROMOS S.A. acredit el cumplimiento de las
rdenes de efectividad de las garantas contenidas en los actos acusados, respecto de los
casos 14, 20, 22, 23, 30, 35 y 36, no obstante que en la relacin anteriormente transcrita se
dice que los suscriptores no efectuaron el pago de la renovacin, en aqul se dice que para
hacer efectiva la garanta se procedi a la devolucin de lo pagado por el segundo ao de
renovacin, con lo cual se desvirta el hecho consignado en la mencionada relacin, en el
sentido de que dichos suscriptores no pagaron la renovacin.
281
De igual manera, llama la atencin que en la pluricitada relacin respecto del caso 15 se
diga que el suscriptor s pag la renovacin y, por el contrario, en el Oficio citado se diga
que, Como no hubo pago, efectivamente nunca se produjo la renovacin de la suscripcin
para el segundo ao. Por la misma razn no hay lugar a la devolucin del dinero.
Dichas inconsistencias de la demandante demuestran que a pesar de que pretende dejar sin
piso las afirmaciones de la Superintendencia de Industria y Comercio, es su mismo dicho
el que refuerza que la conducta en que incurri se haca merecedora de las sanciones
impuestas.
En los casos relacionados con el incumplimiento de las condiciones de calidad e
idoneidad, la Sala encuentra que en la Resolucin 19062 de 2 de agosto de 2000 se hizo
un pormenorizado estudio de cada uno de ellos, en el cual se concluy, por ejemplo,
que CROMOS no realiz la entrega oportuna del bien ofrecido como incentivo; que no
entreg el telfono mvil celular ofrecido, sin demostrar que las razones que tuvo en
cuenta para ello fueron la no aprobacin de un crdito a los suscriptores y el agotamiento
de las existencias del mismo, condicin esta ltima que, por dems, no se encontraba
sealada en la propaganda comercial que ofreca la promocin; que no adjunt a las
revistas adquiridas mediante suscripcin los CD que acompaan a las revistas que se
adquieren en cualquier punto de venta, es decir, no puso previamente en conocimiento de
los consumidores tal situacin, debiendo hacerlo, pues es apenas obvio y elemental pensar
que si quien compra una revista en un punto de venta recibe el CD, con mayor razn lo
har quien paga anticipadamente su suscripcin, lo cual, en la mayora de las veces, se
hace precisamente para asegurar la coleccin de los respectivos CD, que en el mercado se
agotan; que renov una suscripcin para el tercer ao, cuando no hubo pago del segundo
ao y, por consiguiente, no hubo entrega de las revistas; que no entreg las revistas de una
suscripcin, con lo cual no permiti al cliente el disfrute de la misma en las condiciones en
que fue ofrecida; que report como morosa en Covinoc a una suscriptora, no obstante que
reconoce que la misma s haba pagado la suscripcin, pero contradictoriamente afirma
que no le ha enviado las revistas porque no ha pagado; etc.
Visto lo anterior, la Sala considera que corresponda a la actora demostrar que las conductas
a ella endilgadas no corresponden a la realidad, cuestin que no logr, pues se limita
a insistir en que la informacin suministrada a los suscriptores fue suficiente y veraz,
apreciacin que, como ya se dijo, no comparte esta Corporacin, a ms de que tampoco
demostr que hizo entrega oportuna de los incentivos y de las revistas en los casos donde
la reclamacin fue por esas causas, o que se present una causal exonerativa de dicho
incumplimiento.
En sntesis, la Sala estima que no puede hablarse de que las conductas en que incurri la
demandante no se encuentran tipificadas, pues las mismas encuadran dentro de las normas
del Decreto 3466 de 1982 que fueron transcritas al inicio de estas consideraciones, esto es,
por no corresponder la propaganda a la realidad, pues los incentivos no fueron entregados
o no lo fueron en la oportunidad sealada; por inducir a error al consumidor respecto del
precio de la suscripcin, pues no se especific en la mayora de los comerciales que la
suscripcin se renovara automticamente, lo que conlleva tambin a que se concluya
que la informacin no fue suficiente y veraz; y por no corresponder las condiciones de la
suscripcin a las reconocidas ordinaria y habitualmente en el mercado.
Respecto de la pretendida violacin del artculo 36 del C.C.A., segn el cual en la medida
en que una decisin sea discrecional debe adecuarse a los fines de la norma que la autoriza
y proporcional a los hechos que le sirven de causa, la Sala reitera que el hecho de que
frente al nmero de suscripciones el porcentaje de las quejas presentadas sea pequeo
282
no conduce a desconocer que la actora infringi las normas contenidas en el Estatuto
de Proteccin al Consumidor, y dado que es funcin del ente demandado, Imponer,
previas explicaciones, de acuerdo con el procedimiento aplicable, las sanciones que sean
pertinentes por violacin de las normas sobre proteccin al consumidor, as como por la
inobservancia de las instrucciones impartidas por la Superintendencia, procedimiento que
fue seguido en la investigacin que culmin con los actos acusados, bien poda la entidad
vigilante sancionar a la demandante en la forma como lo hizo.
En cuanto al monto de la sancin, la Sala advierte que si bien es elevada, ello tiene su
explicacin en la reincidencia por parte de la actora en las conductas por las que fue
finalmente sancionada. Adems, en la resolucin que resolvi el recurso solamente
se revocaron dos de las rdenes de efectividad de garanta, pues las otras dos fueron
simplemente modificadas.
As las cosas, concluye la Sala que la presuncin de legalidad que cobija los actos acusados
no logr ser desvirtuada y, por lo tanto, confirmar la sentencia apelada.
ley,
FALLA:
CONFRMASE la sentencia apelada.
Cpiese, notifquese, publquese y cmplase.
La anterior providencia fue leda, discutida y aprobada por la Sala en su sesin de ocho (8)
de mayo del dos mil tres (2003).
MANUEL S. URUETA AYOLA, PRESIDENTE
283
LEYES DE INTERVENCIN - Competencia permanente al gobierno para intervenir la eco-noma
respecto de la produccin, distribucin, utilizacin y consumo de los bienes- / LEYES DE
INTERVENCIN - Competencia del gobierno para fijar normas sobre pesas y medidas, calidad,
empaque y clasificacin de los productos
Para la Sala, el mandato de intervencin contenido en el artculo 3 de la Ley 155 de 1959 conserva plena
vigencia pese al cambio constitucional pues las reglas sobre intervencin del Estado contempladas en
el artculo 32 de la Constitucin Nacional de 1886, en esencia se mantienen en la regulacin normativa
prevista en la actual Constitucin Poltica en sus artculos 333 y 334, en concordancia con el numeral 21 de
su artculo 150, singularmente, en cuanto a la exigencia de ley previa con fundamento en la cual el Ejecutivo
la ejerce respecto de la produccin, distribucin, utilizacin y consumo de los bienes para racionalizar
la economa con el n de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribucin
equitativa de las oportunidades y los benecios del desarrollo y la preservacin de un ambiente sano.
Dicho precepto legal precis adems los nes y alcances de la intervencin estatal y los lmites a la libertad
econmica que conlleva, cumpliendo as las exigencias sealadas por el numeral 21 del artculo 150 de la
Constitucin Poltica de 1991. Debe adems tenerse en cuenta, como lo ha puesto de presente la Corte
Constitucional
1
que: las Leyes de intervencin no son obligatoriamente pro tempore pues a diferencia
de las leyes de facultades extraordinarias (CP artculo 150 numeral 10) estas normas pueden consagrar
una competencia permanente para que el Gobierno intervenga en la actividad econmica (CP arts. 150-21
y 334). Puesto que el artculo 3 de la Ley 155 de 1959 sirve de fundamento constitucionalmente vlido
para la expedicin del Decreto acusado, no prospera el cargo que alega inexistencia de mandato legal
previo de intervencin.
SISTEMA NACIONAL DE NORMALIZACION, CERTIFICACIN Y METROLOGIA - Competencia de
regulacin por el ejecutivo por mandato legal de intervencin econmica: base constitucional
mltiple- /FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL MLTIPLE - Competencia concurrente del ejecutivo y
del legislativo: artculos 78, 334 y 150-21 de la Carta
De otra parte, la Sala considera infundado el cargo que alega violacin a la reserva de ley establecida en el
artculo 78 CP, pues como qued expuesto, en virtud de lo preceptuado por el artculo 334 dem, la jacin
de un Sistema Nacional de Normalizacin, Certicacin y Metrologa para asegurar la calidad de los bienes
tambin puede ser consecuencia de un mandato legal de intervencin en cuyo caso la competencia de
regulacin normativa se traslada al Ejecutivo. Sguese de ello que el control de calidad de bienes y servicios
tiene un fundamento constitucional mltiple (artculos 78 y 334 en concordancia en el 150-21 C.P.) y que las
1
Sentencia C-176 de 1996. M.P. Dr. Alejandro Martnez Caballero
SECCIN PRIMERA
Magistrado Ponente: Dr. CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Rad. 11001-03-24-000-2001-00192-01 de 2004
Consejo de Estado
284
Consejo de Estado Rad. 11001-03-24-000-2001-00192-01/2004
competencias del ejecutivo y el legislativo en esta materia no son excluyentes sino concurrentes (artculos
2 y 113 de la Constitucin Poltica). Este cargo tampoco prospera.
LIBRE COMPETENCIA ECONOMICA Y LIBERTAD ECONOMICA - No son absolutas: lmites del bien
comn-
La libre competencia y la libertad econmica que reconocen los artculos 333 y 334 de la Constitucin
Poltica no son absolutas. Deben ejercerse dentro de los lmites del bien comn y, desde luego, con
estricta sujecin a sus mandatos. En criterio de esta Sala, la jacin del Sistema Nacional de Normalizacin,
Certicacin y Metrologa con miras a promover en los mercados la seguridad, la calidad y la competitividad
del sector productivo o importador de bienes y servicios y proteger los intereses de los consumidores
(artculo 1), lejos de desconocer la libertad econmica y la libre competencia, es cabal expresin de los
lmites y condicionamientos constitucionales que al ejercicio de los derechos econmicos imponen la
proteccin del inters general, la prevalencia del bien comn y la proteccin de los consumidores. De ah
que tampoco sea cierta la armacin segn la cual solo el Legislador puede restringirlas, pues ello puede
resultar de un mandato de intervencin como ocurre en el presente caso. El Constituyente de 1991 elev a
la categora de mandato constitucional la proteccin de los consumidores y usuarios en el artculo 78 de la
Carta; y en el inciso nal del artculo 333 seal que la ley delimitar el alcance de la libertad econmica
cuando as lo exijan el inters social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nacin. Es este el sentido
del artculo 333 de la Constitucin Poltica cuando precepta que la actividad econmica y la iniciativa
privada son libres, dentro de los lmites del bien comn y que la libre competencia es un derecho de todos
que supone responsabilidades. Este cargo no prospera.
Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo-Seccin Primera
Consejero ponente: Camilo Arciniegas Andrade
Bogot, D.C., tres (3) de junio de dos mil cuatro (2004)
Radicacin nmero: 11001-03-24-000-2001-00192-01
Actor: Ernesto Rey Cantor
Demandado: Gobierno Nacional
Referencia: accin de nulidad por inconstitucionalidad contra el Decreto 2269 de
1993 por el cual se organiza el Sistema Nacional de Normalizacin, Certicacin y
Metrologa expedido por el Gobierno Nacional.
Se decide en nica instancia la accin de nulidad por inconstitucionalidad ejercida por
ERNESTO REY CANTOR contra el Decreto 2269 de 1993 por el cual se organiza el
Sistema Nacional de Normalizacin, Certificacin y Metrologa expedido por el Gobierno
Nacional.
1. LA DEMANDA
Fue presentada el 5 de junio de 2001 en los siguientes trminos:
1.1. Pretensiones
Que se declare la nulidad del Decreto 2269 de 16 de noviembre de 1993, por el cual
se organiza el Sistema Nacional de Normalizacin, Certificacin y Metrologa.
Que subsidiariamente se declare la nulidad de los artculos 2, literales f) y u) a z), 6,
17 literales b) y c), 21 a 25, 36 a 39 y 42 del mismo Decreto.
1.2. El acto acusado
El tenor literal del Decreto 2269 de 1993, conforme a su publicacin en el Diario Oficial
41110 del martes 16 de noviembre de 1993, es el siguiente:
285
DECRETO 2269 DE 1993
(noviembre 16)
POR EL CUAL SE ORGANIZA EL SISTEMA NACIONAL DE NORMALIZACIN,
CERTIFICACIN Y METROLOGIA.
El Presidente de la Repblica de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en
especial de las conferidas por el ordinal 11 del artculo 189 de la Constitucin Poltica, el artculo 3o. de
la Ley 155 de 1959 y los Decretos 2152 de 1992 y 2153 de 1992, y
CONSIDERANDO:
Que de conformidad con el artculo tercero de la Ley 155 de 1959 le corresponde al Gobierno intervenir
en la jacin de normas sobre pesas y medidas, calidad, empaque y clasicacin de los productos,
materias primas y artculos o mercancas con miras a defender el inters de los consumidores y de los
productores de materias primas;
Que el Decreto 2152 de 1992 le seala al Ministerio de Desarrollo Econmico, a travs del Consejo
Nacional de Normas y Calidades, funciones relacionadas con la aprobacin del programa anual de
normalizacin y la ocializacin de normas tcnicas;
Que de conformidad con el Decreto 2153 de 1992 le corresponde a la Superintendencia de Industria
y Comercio establecer, coordinar, dirigir y vigilar los programas nacionales de control industrial de
calidad, pesas, medidas y metrologa, y organizar los laboratorios de control de calidad y metrologa
que considere indispensables para el adecuado cumplimiento de sus funciones, as como acreditar y
supervisar los organismos de certicacin, los laboratorios de pruebas y ensayo y de calibracin que
hagan parte del sistema nacional de certicacin;
Que con el n de impulsar la calidad en los procesos productivos y la competitividad de los bienes y
servicios en los mercados se hace necesario implantar mecanismos que garanticen una adecuada
infraestructura para el logro de tal n;
Que se hace necesario dictar las normas a que se sujetarn los organismos y laboratorios para que
hagan parte del sistema nacional de normalizacin, certicacin y metrologa,
DECRETA:
CAPTULO I
DE LOS OBJETIVOS DEL SISTEMA.
Artculo 1o. El Sistema Nacional de Normalizacin, Certicacin y Metrologa tiene como objetivos
fundamentales promover en los mercados la seguridad, la calidad y la competitividad del sector
productivo o importador de bienes y servicios y proteger los intereses de los consumidores.
CAPTULO II
DEFINICIONES.
Artculo 2o. Para los efectos de la aplicacin e interpretacin de este Decreto se entiende por:
a) NORMALIZACIN. Actividad que establece, en relacin con problemas actuales o potenciales,
soluciones para aplicaciones repetitivas y comunes, con el objeto de lograr un grado ptimo de
orden en un contexto dado. En particular consiste en la elaboracin, la adopcin y la publicacin
de las normas tcnicas;
b) NORMA TCNICA. Documento establecido por consenso y aprobado por un organismo reconocido,
que suministra, para uso comn y repetido, reglas, directrices y caractersticas para las actividades
286
o sus resultados, encaminados al logro del grado ptimo de orden en un contexto dado. Las normas
tcnicas se deben basar en los resultados consolidados de la ciencia, la tecnologa y la experiencia
y sus objetivos deben ser los benecios ptimos para la comunidad;
c) NORMA TCNICA COLOMBIANA. Norma Tcnica aprobada o adoptada como tal por el organismo
nacional de normalizacin;
d) NORMA TCNICA COLOMBIANA OFICIAL OBLIGATORIA. Norma Tcnica Colombiana, o parte
de ella, cuya aplicacin ha sido declarada obligatoria por el organismo nacional competente;
e) REGLAMENTO TCNICO. Reglamento de carcter obligatorio, expedido por la autoridad
competente, con fundamento en la ley, que suministra requisitos tcnicos, bien sea directamente o
mediante referencia o incorporacin del contenido de una norma nacional, regional o internacional,
una especicacin tcnica o un cdigo de buen procedimiento;
f) ORGANISMO NACIONAL DE NORMALIZACIN. Entidad reconocida por el Gobierno Nacional
cuya funcin principal es la elaboracin, adopcin y publicacin de las normas tcnicas nacionales
y la adopcin como tales de las normas elaboradas por otros entes. El Instituto Colombiano de
Normas Tcnicas, Icontec, continuar siendo el Organismo Nacional de Normalizacin;
g) UNIDADES SECTORIALES DE NORMALIZACIN. Son aquellas reconocidas por el Organismo
Nacional de Normalizacin, de acuerdo con las directrices jadas por el Consejo Nacional de
Normas y Calidades, las cuales tienen como funcin la preparacin de normas propias de un sector,
dentro de los lineamientos internacionales establecidos para esta actividad, con la posibilidad de
ser sometidas, ante el Organismo Nacional de Normalizacin, al proceso de adopcin y publicacin
de Normas Tcnicas Colombianas;
h) ACREDITACIN. Procedimiento mediante el cual se reconoce la competencia tcnica y la idoneidad
de organismos de certicacin e inspeccin, laboratorios de ensayos y de metrologa para que
lleven a cabo las actividades a que se reere este Decreto;
i) RECONOCIMIENTO. Procedimiento mediante el cual se homologan y aceptan los mtodos relativos
a la implantacin de uno o ms elementos funcionales de un sistema de certicacin de otro pas,
previo acuerdo o convenio, en condiciones no menos favorables que las exigidas a las partes de
origen nacional, en una situacin comparable;
j) ORGANISMO DE ACREDITACIN. Entidad gubernamental que acredita y supervisa los organismos
de certicacin, los laboratorios de pruebas y ensayo y de metrologa que hagan parte del sistema
nacional de normalizacin, certicacin y metrologa;
k) CERTIFICACIN. Procedimiento mediante el cual una tercera parte da la constancia por escrito
o por medio de un sello de conformidad de que un producto, un proceso o un servicio cumple los
requisitos especicados en el reglamento;
i) CERTIFICADO DE CONFORMIDAD. Documento emitido de acuerdo con las reglas de un sistema
de certicacin, en el cual se maniesta adecuada conanza de que un producto, proceso o servicio
debidamente identicado est conforme con una norma tcnica u otro documento normativo
especco;
m) DECLARACIN DEL PROVEEDOR. Procedimiento mediante el cual un proveedor da constancia por
escrito de que un producto, un proceso o un servicio cumple determinados requisitos especcos;
n) ORGANISMO DE CERTIFICACIN. Entidad imparcial, pblica o privada, nacional, extranjera o
internacional, que posee la competencia y la conabilidad necesarias para administrar un sistema
de certicacin, consultando los intereses generales;
) ORGANISMO DE CERTIFICACIN ACREDITADO. Organismo de certicacin que ha sido
reconocido por el organismo de acreditacin;
o) ORGANISMO DE INSPECCIN. Organismo que ejecuta servicios de inspeccin a nombre de un
organismo de certicacin;
287
p) ORGANISMO DE INSPECCIN ACREDITADO. Organismo de inspeccin que ha sido reconocido
por el organismo de Acreditacin;
q) PATRN. Medida materializada, aparato de medicin o sistema de medicin destinado a denir,
realizar, conservar y reproducir una unidad o uno o varios valores conocidos de una magnitud para
trasmitirlos por comparacin a otros instrumentos de medicin;
r) PATRN NACIONAL. El patrn reconocido por decisin ocial nacional para obtener, jar o
contrastar el valor de otros patrones de la misma magnitud, que sirve de base para la jacin de los
valores de todos los patrones de la magnitud dada;
s) CALIBRACIN. El conjunto de operaciones que tiene por nalidad determinar los errores de un
instrumento para medir y, de ser necesario, otras caractersticas metrolgicas;
t) VERIFICACIN METROLGICA. Conjunto de operaciones efectuadas por un organismo legalmente
autorizado con el n de comprobar y armar que un instrumento de medicin satisface enteramente
las exigencias de los reglamentos de vericacin;
u) LABORATORIO DE PRUEBAS Y ENSAYOS. Laboratorio nacional, extranjero o internacional, que
posee la competencia e idoneidad necesarias para llevar a cabo en forma general la determinacin
de las caractersticas, aptitud o funcionamiento de materiales o productos;
v) LABORATORIO DE PRUEBAS Y ENSAYOS ACREDITADO. Laboratorio que ha sido acreditado o
reconocido por el organismo de acreditacin;
w) LABORATORIO DE METROLOGA. Laboratorio que rene la competencia e idoneidad necesarias
para determinar la aptitud o funcionamiento de equipos de medicin;
x) LABORATORIO DE METROLOGA ACREDITADO. Laboratorio de Metrologa que ha sido acreditado
por el organismo de acreditacin;
y) CONTROL METROLGICO. Procedimiento utilizado para vericar si un mtodo, un medio de
medicin o un producto preempacado cumple con las exigencias denidas en las reglamentaciones
metrolgicas;
z) OFICINA DE CONTROL METROLGICO. Ente acreditado para realizar controles metrolgicos y
expedir certicacin de ello.
CAPTULO III
DE LA NORMALIZACIN TCNICA.
Artculo 3o. La Normalizacin Tcnica ser adelantada por:
a) El Consejo Nacional de Normas y Calidades, quien ejercer las funciones previstas en el Decreto
2152 de 1992 y las que lo adicionen o modiquen;
b) El Organismo Nacional de Normalizacin, quien ejercer las funciones previstas en el presente
Decreto. El Instituto Colombiano de Normas Tcnicas, Icontec, continuar siendo el Organismo
Nacional de Normalizacin;
c) Las Unidades Sectoriales de Normalizacin, quienes apoyarn el desarrollo del Programa Nacional
de Normalizacin y ejercern las funciones previstas en el presente Decreto;
d) Las restantes entidades gubernamentales que tengan funciones de normalizacin, de acuerdo con
su rgimen legal.
En los Ministerios podrn crearse comits tcnicos que apoyen la labor de normalizacin.
Artculo 4o. Adems de las funciones contempladas en sus estatutos, para efectos de este Decreto y en
virtud del reconocimiento otorgado, el Organismo Nacional de Normalizacin deber:
288
a) Proponer al Consejo Nacional de Normas y Calidades, previa consulta con los Ministerios
relacionados, el programa anual de normalizacin y su actualizacin, de tal forma que sea acorde
con las necesidades del desarrollo nacional;
b) Velar por el cumplimiento del programa nacional de normalizacin y de los compromisos adquiridos
por el pas en los diferentes acuerdos, sin perjuicio de las competencias de otras autoridades;
c) Estudiar, aprobar y adoptar las normas tcnicas colombianas, ya sean elaboradas totalmente por l
o preparadas por las unidades sectoriales de normalizacin;
d) Evaluar y comparar el grado de desarrollo de las normas tcnicas colombianas frente a los
estndares internacionales y su aplicacin;
e) Llevar la representacin nacional ante las organizaciones internacionales y regionales de
normalizacin correspondientes, sin perjuicio de las competencias de otras autoridades;
f) Participar en las actividades regionales e internacionales que estn dentro del campo de la
normalizacin tcnica;
g) Asesorar tcnicamente al Consejo Nacional de Normas y Calidades y a las entidades que tengan a
su cargo la adopcin de reglamentos tcnicos y normas obligatorias;
h) Asesorar al Gobierno en todo lo concerniente a la normalizacin tcnica y en la denicin de las
polticas ociales sobre el uso de las normas;
i) Reconocer a las unidades sectoriales de normalizacin que lo soliciten, prestar asesora a las
mismas y presentar el respectivo informe al Consejo Nacional de Normas y Calidades;
j) Someter los proyectos de normas elaborados por l o por las unidades sectoriales de normalizacin,
a un perodo de discusin pblica.
Artculo 5o. El Gobierno Nacional estar representado en el Consejo Directivo del Organismo Nacional
de Normalizacin en una proporcin no inferior a una tercera parte de sus miembros.
Artculo 6o. El Consejo Nacional de Normas y Calidades podr conferir carcter ocial obligatorio a
una norma tcnica colombiana, total o parcialmente, cuando as lo considere por contemplar aspectos
relacionados con:
a) El Sistema Internacional de Unidades SI;
b) La metrologa;
c) Materiales, productos o procedimientos que constituyan un riesgo para la seguridad, la proteccin
de la vida y la salud humana, animal y vegetal, as como la prevencin de prcticas, que puedan
inducir a error;
d) Criterios que promuevan el mejoramiento del medio ambiente y los ecosistemas, as como la
preservacin de los recursos naturales.
Artculo 7o. Los productos o servicios sometidos al cumplimiento de una norma tcnica colombiana
obligatoria o un reglamento tcnico, deben cumplir con stos independientemente que se produzcan
en Colombia o se importen. Los productos importados, para ser comercializados en Colombia, deben
cumplir adicionalmente con las normas tcnicas o reglamentos tcnicos obligatorios del pas de
origen.
Artculo 8o. Previamente a su comercializacin, los fabricantes y los importadores debern demostrar
el cumplimiento de la norma tcnica obligatoria o el reglamento tcnico a travs del certicado de
conformidad expedido por un organismo acreditado o reconocido. Dichos certicados debern
entregarse al comprador o distribuidor, por parte del fabricante o importador.
Artculo 9o. Las entidades habilitadas para la expedicin del certicado de conformidad debern estar
acreditadas dentro del Sistema Nacional de Normalizacin, Certicacin y Metrologa. Estas slo
289
podrn otorgar dicha certicacin de acuerdo con la modalidad de certicacin para la cual han sido
acreditadas.
Artculo 10. Las entidades a las cuales se aplique el estatuto de contratacin administrativa debern
exigir en sus adquisiciones el cumplimiento de los reglamentos tcnicos y de las normas tcnicas
obligatorias, a travs del Certicado de Conformidad. Estas entidades podrn, as mismo, utilizar en
sus adquisiciones las normas tcnicas colombianas de carcter voluntario o en su defecto, las normas
internacionales elaboradas por organismos reconocidos a nivel mundial, con el objeto de asegurar la
calidad de stas.
Artculo 11. Las entidades encargadas de vigilar el cumplimiento de las normas tcnicas obligatorias o
reglamentos tcnicos podrn establecer un registro de fabricantes e importadores de productos y los
proveedores de servicios sujetos a las mismas.
Artculo 12. Respecto de los bienes y servicios no sujetos a reglamentos tcnicos o normas tcnicas
obligatorias se podrn obtener certicaciones de conformidad dentro del Sistema Nacional de
Normalizacin, Certicacin y Metrologa.
Artculo 13. En las transacciones comerciales podr requerirse el cumplimiento de normas tcnicas y
la utilizacin de certicados de conformidad expedidos por los organismos acreditados a que se reere
este Decreto.
CAPTULO IV
DE LA CERTIFICACIN
Artculo 14. En la certicacin participan los siguientes organismos:
a) La Superintendencia de Industria y Comercio como entidad que acredita y supervisa los organismos
de certicacin, inspeccin, los laboratorios de prueba y ensayo y de metrologa;
b) El Consejo Tcnico Asesor para la acreditacin;
c) Los organismos certicadores y de inspeccin debidamente acreditados;
d) Los laboratorios de pruebas y ensayos y de metrologa debidamente acreditados;
e) Las restantes autoridades gubernamentales que tengan previstas en la ley funciones de acreditacin
y certicacin.
Artculo 15. Crease el Consejo Tcnico Asesor para la Acreditacin, el cual estar constituido por:
a) El Superintendente de Industria y Comercio o su delegado, quien lo presidir;
b) Quien ejerza la Secretara del Consejo Nacional de Normas y Calidades;
c) Los representantes de los ministerios que hacen parte del Consejo Nacional de Normas y Calidades
y el Departamento Nacional de Planeacin;
d) Un representante de los organismos de certicacin acreditados;
e) Un representante de los laboratorios acreditados;
f) Un representante de los organismos de inspeccin acreditados;
g) Dos representantes de entidades gremiales designados por el Consejo Intergremial;
h) Un representante de las ligas, asociaciones o confederaciones de consumidores;
El Jefe de la Divisin de Normas Tcnicas de la Superintendencia de Industria y Comercio ejercer la
Secretara Tcnica.
Pargrafo 1o. Podrn ser invitados al Consejo representantes de los organismos, entidades tcnicas
y ramas industriales, vinculados con un rea especca de inters para los asuntos que corresponda
tratar al mismo.
290
Pargrafo 2o. Transitorio. El Consejo Tcnico Asesor podr deliberar sin los representantes de que tratan
los literales d), e), y f), mientras se acrediten las primeras entidades a que se reeren las mismas.
Artculo 16. El Consejo Tcnico Asesor ser un rgano auxiliar de carcter consultivo, adscrito a la
Superintendencia de Industria y Comercio, quien deber convocarlo para que concepte en torno de los
requisitos tcnicos de acreditacin y sobre asuntos relativos al funcionamiento del sistema.
CAPTULO V
DE LA ACREDITACIN DE ORGANISMOS DE CERTIFICACIN E INSPECCIN
Y LABORATORIOS DE PRUEBAS Y ENSAYOS, Y METROLOGIA.
Artculo 17. La Superintendencia de Industria y Comercio, en desarrollo de las funciones asignadas
mediante el Decreto 2153 de 1992, deber para los aspectos relacionados con el presente Decreto:
a) Acreditar, mediante resolucin motivada, a las diferentes entidades que lo soliciten para operar
como organismos pertenecientes al Sistema Nacional de Normalizacin, Certicacin y Metrologa,
de conformidad con el reglamento tcnico expedido por la Superintendencia de Industria y
Comercio para tal n, el cual se basar en las normas internacionalmente aceptadas. As mismo,
podr suspender o revocar la acreditacin otorgada, de conformidad con lo sealado en el presente
Decreto;
b) Supervisar los organismos de certicacin, inspeccin, los laboratorios de pruebas y ensayos
y de metrologa, determinar las condiciones en las cuales pueden ofrecer sus servicios frente a
los terceros y aplicar las sanciones que se sealan por la inobservancia de las normas legales o
reglamentarias a que se encuentren sometidos;
c) Vigilar, controlar y sancionar a los fabricantes e importadores de bienes y servicios sometidos al
cumplimiento de normas tcnicas colombianas obligatorias, cuyo control le haya sido expresamente
asignado;
d) Pronunciarse en relacin con las tarifas mximas que cobren las entidades acreditadas para formar
parte del sistema;
e) Difundir lo relacionado con los organismos de certicacin, de inspeccin y laboratorios acreditados,
sobre las ramas o reas en las que pueden actuar y todos los dems aspectos necesarios para
hacer de pblico conocimiento los mismos;
f) Reconocer, organismos de certicacin, inspeccin y laboratorios de pruebas y ensayos, y de
metrologa de instituciones extranjeras o internacionales que operen dentro de los lineamientos y
losofa del sistema, cuando haya lugar a ello.
g) Operar como laboratorio primario de la red de metrologa cuando resulte procedente;
h) Integrar con otros laboratorios primarios y con los laboratorios acreditados, cadenas de calibracin,
de acuerdo con los niveles de exactitud que se les haya asignado;
i) Estandarizar mtodos y procedimientos de medicin y calibracin y establecer un banco de
informacin para su difusin;
j) Proporcionar servicios de calibracin a los patrones de medicin de los laboratorios, centros de
investigacin o a la industria, cuando estos no puedan ser proporcionados por los laboratorios que
conforman la red;
k) Participar en el intercambio de desarrollos metrolgicos con organismos nacionales e internacionales
y en la intercomparacin de los patrones de medida;
Establecer acuerdos con instituciones extranjeras e internacionales para el reconocimiento mutuo
de organismos de certicacin e inspeccin y de laboratorios de pruebas y ensayos y metrologa;
ll) Establecer relaciones de colaboracin e investigacin metrolgica con gobiernos, instituciones,
organismos y empresas tanto nacionales como extranjeras;
291
m) Expedir la reglamentacin para la operacin de la metrologa;
n) Ocializar los patrones nacionales, previa comparacin con patrones internacionales o extranjeros,
conforme a lo recomendado por la Conferencia General de Pesas y Medidas;
) Disponer de las colecciones debidamente escalonadas de patrones secundarios y de trabajo, as
como de los elementos necesarios para efectuar todos los controles y servicios previstos en este
Decreto;
o) Fijar las tolerancias permisibles para efectos del control metrolgico;
p) Adoptar las medidas necesarias para el adecuado funcionamiento del Sistema de Normalizacin,
Certicacin y Metrologa;
q) Realizar las actividades de vericacin de cumplimiento de las normas tcnicas obligatorias o
reglamentos tcnicos sometidos a su control;
r) Las dems atribuciones que puedan surgir en desarrollo de las funciones asignadas.
Artculo 18. Para operar como un organismo miembro del Sistema Nacional de Normalizacin,
Certicacin y Metrologa, y acceder al correspondiente acreditamiento deber cumplirse lo siguiente:
a) Solicitar por escrito la acreditacin aportando los documentos que seale el instructivo expedido por
la Superintendencia de Industria y Comercio;
b) Demostrar que cuenta con la infraestructura tcnica y humana, la idoneidad y solvencia moral y los
procedimientos de aseguramiento de calidad, de conformidad con el reglamento tcnico expedido
por la Superintendencia de Industria y Comercio, para llevar a cabo los programas para los cuales
se solicita la acreditacin;
c) No estar incurso en las causales de inhabilidad previstas en la ley o en el presente Decreto.
Artculo 19. Los organismos de certicacin y de inspeccin, as como los laboratorios sern acreditados
para operar y realizar pruebas, ensayos, calibraciones o mediciones en los campos especcos en
que cuenten con adecuada competencia e idoneidad tcnica. Todos los organismos y laboratorios
acreditados quedarn obligados a prestar servicios a terceros.
Artculo 20. Los laboratorios de metrologa tendrn por objeto procurar la uniformidad y conabilidad
de las mediciones que se realizan en el pas, tanto en lo concerniente a las transacciones comerciales
y de servicios, como los procesos industriales y sus respectivos trabajos de investigacin cientca y
desarrollo tecnolgico.
Artculo 21. Los laboratorios de metrologa acreditados podrn prestar los servicios de calibracin y de
operaciones de medicin. El resultado de la calibracin de patrones de medida e instrumentos para
medir se har constar en dictamen del laboratorio, suscrito por el responsable del mismo, en el que se
indicar el grado de precisin correspondiente, adems de los actos que permitan la identicacin del
patrn de medida o del instrumento para medir.
Las operaciones sobre medicin se harn constar en dictmenes que deber expedir, bajo su
responsabilidad, la persona que cada laboratorio autorice para tal n, de acuerdo con el reglamento
tcnico expedido para el efecto.
Artculo 22. Las Ocinas de Pesas y Medidas de las entidades territoriales y cualquier otra entidad
creada o autorizada por la ley, que cuenten con las instalaciones, equipos, patrones de medida,
personal tcnico, organizacin y mtodos operativos adecuados para asegurar la conabilidad de los
servicios que presten, podrn ser acreditadas como Ocinas de Control Metrolgico.
Artculo 23. Son obligaciones de los organismos acreditados pertenecientes al sistema:
a) Someterse a la supervisin permanente de la entidad acreditadora y poner a su disposicin toda la
documentacin e informacin que le sea requerida para tal n;
292
b) Declararse impedido para realizar actividades del proceso de certicacin cuando se efecten
labores de asesora o consultora de calidad, o cuando se presenten conictos de intereses entre el
organismo acreditado y el solicitante del servicio;
c) Utilizar para la realizacin del muestreo, ensayos y anlisis necesarios para la certicacin, slo los
laboratorios y agencias de inspeccin debidamente acreditados por el organismo de acreditacin.
En casos excepcionales, el organismo de acreditacin podr permitir la utilizacin de laboratorios
no acreditados, cuando las necesidades as lo aconsejen;
d) Garantizar permanentemente la idoneidad del personal involucrado en sus actividades;
e) Ofrecer las garantas a que se reere el presente Decreto.
Artculo 24. No podrn realizar actividades del proceso de certicacin las entidades que efecten
labores de asesora o consultora de calidad, o aquellas que en determinado momento, a juicio de la
Superintendencia de Industria y Comercio, presenten conictos de intereses que afecten la credibilidad
y transparencia del proceso, de acuerdo con el reglamento tcnico expedido por la Superintendencia
de Industria y Comercio para este n.
Artculo 25. Los organismos de certicacin y de inspeccin y los laboratorios acreditados sern los
responsables de la seriedad y calidad de los trabajos que realicen dentro del sistema. En tal virtud,
debern constituir a su costa las siguientes plizas de seguro:
a) De responsabilidad civil contractual, con el n de amparar los perjuicios y prdidas causadas a
terceros como consecuencia de errores u omisiones cometidas en el proceso de certicacin;
b) De indelidad, con el n de amparar la propiedad y condencialidad sobre la tecnologa de
produccin utilizada.
La Superintendencia de Industria y Comercio establecer la cobertura en lo relativo a la constitucin de
las plizas de que trata el presente artculo.
Artculo 26. Las entidades certicadoras y de inspeccin, as como los laboratorios acreditados,
podrn percibir contraprestaciones econmicas como retribucin de los trabajos realizados. Las tarifas
mximas que cobren por sus servicios debern ser puestas a consideracin de la Superintendencia de
Industria y Comercio.
Artculo 27. Las actividades que se realicen dentro del Sistema Nacional de Normalizacin, Certicacin
y Metrologa, debern ajustarse a las reglas, procedimientos y mtodos que se expidan en el reglamento
tcnico, los cuales se basarn en los lineamientos de las normas internacionales reconocidas para tal n.
Artculo 28. Se reconocern como certicados de conformidad vlidos ocialmente para el cumplimiento
de los reglamentos tcnicos, las normas tcnicas obligatorias o voluntarias, los expedidos por
organismos de certicacin debidamente acreditados o reconocidos.
CAPTULO V
DE LA METROLOGIA.
Artculo 29. Los instrumentos para medir y los patrones que sean utilizados en las actividades
enumeradas en este artculo, ya sea que se fabriquen en el territorio nacional o se importen, requerirn,
previamente a su comercializacin, aprobacin del modelo o prototipo por parte de la Superintendencia
de Industria y Comercio, y estn sujetos a control metrolgico por parte de la misma entidad, sin
perjuicio de las atribuciones de otras dependencias. Igualmente, se podr requerir a los fabricantes,
importadores, comercializadores o usuarios de instrumentos de medicin la vericacin o calibracin
de stos, cuando se detecten fallas metrolgicas ya sea antes de ser vendidos o durante su utilizacin.
Debern cumplir con lo establecido en este artculo, segn el reglamento tcnico que se expida para tal
efecto, los instrumentos para medir y los patrones que sirvan de base o se utilicen para:
293
a) Una transaccin comercial o para determinar el precio de un servicio;
b) La remuneracin o estimacin, en cualquier forma, de labores personales;
c) Actividades que puedan afectar la vida, la salud o la integridad corporal o el medio ambiente;
d) Actos de naturaleza pericial, judicial o administrativa;
e) La vericacin o calibracin de otros instrumentos de medicin;
f) Determinar cuantitativamente los componentes de una mercanca cuyo precio o calidad dependa de
esos componentes.
Pargrafo. Para efectos de lo anterior, se publicar, con una antelacin como mnimo de sesenta das,
la lista de los instrumentos de medicin y los patrones cuyas vericaciones o calibraciones, inicial,
peridica o extraordinaria sern obligatorias, sin perjuicio de que sta sea ampliada o modicada.
Artculo 30. Los medios de medicin que, no siendo instrumentos para medir, se destinen reiteradamente
a contener o transportar materias objeto de transacciones cuyo contenido se determine midiendo
simultneamente el recipiente y la materia, debern tener su tara con caracteres legibles, visibles e
indelebles, la que podr vericarse en la forma y lugares que je la autoridad competente.
Artculo 31. Toda transaccin comercial, industrial o de servicios que se efecte con base, en cantidad,
deber realizarse utilizando los instrumentos de medir adecuados, excepto en los casos en que ello no
resulte procedente, atendiendo la naturaleza o propiedades del bien objeto de la transaccin.
Artculo 32. Los instrumentos utilizados en las actividades de control metrolgico deben calibrarse por
la Superintendencia de Industria y Comercio o por la entidad acreditada para tal n. En tal sentido,
los laboratorios que se dediquen a la realizacin de pruebas, ensayos y mediciones cientcas,
investigativas, mdicas, industriales o de cualquiera otra ndole y los talleres de reparacin de los
instrumentos y aparatos de medicin, debern tener sus instrumentos y equipos de medicin
metrolgicos debidamente calibrados.
Artculo 33. Las autoridades, empresas o personas que prestan los servicios pblicos domiciliarios de
acueducto, energa elctrica y gas natural debern contar con laboratorios de metrologa acreditados
por la Superintendencia de Industria y Comercio.
La Superintendencia de Industria y Comercio, podr eximir a los suministradores de los servicios
mencionados de contar con laboratorios de metrologa acreditados cuando sean varias las empresas
que proporcionen el mismo servicio o sufraguen el costo de dicho laboratorio o cuando un nmero
superior al 10% de los usuarios del servicio no posean medidor.
Artculo 34. Los instrumentos para medir que se empleen en los servicios de suministro o abastecimiento
de agua, gas, energa elctrica, combustibles derivados del petrleo y telefona, quedan sujetos a las
siguientes reglas:
a) Las autoridades, empresas o personas que proporcionen directamente el servicio, estarn
obligadas a contar con el nmero suciente de instrumentos patrn, personal calicado, as como
con el equipo de laboratorio necesario para comprobar por su cuenta, el grado de precisin de los
instrumentos en uso;
b) Los suministradores podrn mover libremente todas las piezas de los instrumentos para medir
que empleen para repararlos o ajustarlos, siempre que cuenten con patrones de medida y equipo
de laboratorio. En tales casos, debern colocar en dichos instrumentos los sellos necesarios para
impedir que personas ajenas a ellas puedan modicar sus condiciones de ajuste;
c) Las autoridades, empresas o personas que proporcionen los servicios, asumirn la responsabilidad
de las condiciones de ajuste de los instrumentos que empleen, siempre que el instrumento respectivo
tenga los sellos impuestos por el propio suministrador.
294
Artculo 35. El contenido neto de todo producto empacado o envasado debe corresponder al contenido
enunciado en su rotulado o empaque. Las tolerancias para masa y volumen netos de los productos
preempacados, debern cumplir con los requisitos establecidos en los reglamentos tcnicos o las
normas tcnicas colombianas obligatorias correspondientes. La seleccin de muestras para la
vericacin del contenido neto se efectuar siguiendo los procedimientos estadsticos establecidos en
los reglamentos tcnicos o las normas tcnicas obligatorias correspondientes.
CAPTULO VI
DE LA SUPERVISION.
Artculo 36. Corresponde a la Superintendencia de Industria y Comercio realizar visitas de supervisin
para comprobar el cumplimiento de este Decreto y sus reglamentos tcnicos, e imponer las sanciones
que se sealan por su violacin.
La supervisin, control y vigilancia se ejercer sobre los organismos de certicacin e inspeccin, los
laboratorios de pruebas y ensayos y los laboratorios de metrologa acreditados y sobre las autoridades,
empresas o personas que prestan los servicios pblicos domiciliarios de acueducto, energa elctrica
y gas natural. As mismo, sobre los productores o importadores de bienes y servicios, sometidos al
cumplimiento de reglamentos tcnicos o normas tcnicas obligatorias.
la Superintendencia de Industria y Comercio, esta podr, previa investigacin, realizada con respecto
a los organismos acreditados pertenecientes al Sistema Nacional de Normalizacin, Certicacin y
Metrologa imponer las siguientes sanciones:
1. Suspensin del acreditamiento, cuando se incurra en una de las siguientes conductas:
a) Cuando se disminuyan los recursos o la capacidad necesaria para emitir los dictmenes tcnicos o
las certicaciones en reas determinadas, caso en el cual la suspensin se concentrar en el rea
respectiva;
b) En caso de laboratorios de metrologa, cuando se compruebe que se ha degradado el nivel de
exactitud con que fue autorizado o no se cumpla con las disposiciones que rijan el funcionamiento
de la de Metrologa.
2. Revocacin de acreditamiento, cuando se incurra en una de las siguientes conductas:
a) Cuando pasados seis (6) meses a partir de la fecha de suspensin del acreditamiento, no se
restablezcan las condiciones por las cuales se haya otorgado el mismo;
b) Cuando emitan certicados o dictmenes falseados;
c) Cuando nieguen reiterada o injusticadamente proporcionar el servicio que se le solicite;
d) Cuando renuncien expresamente a la acreditacin concedida.
Pargrafo. La suspensin o revocacin de la acreditacin conllevar la prohibicin de ejercer las
actividades que se hubiesen autorizado y de hacer cualquier alusin a la acreditacin, as como la de
utilizar cualquier tipo de informacin o smbolo pertinente a la acreditacin, hasta tanto se cumpla con
los requisitos u obligaciones respectivas.
3. Multa hasta cien (100) salarios mnimos legales mensuales vigentes, cuando incurran en una de las
siguientes conductas:
a) Cuando no proporcionen a la Superintendencia de Industria y Comercio en forma oportuna y
completa los informes que les sean requeridos respecto a su funcionamiento y operacin;
b) Cuando se impidan u obstaculicen las funciones de supervisin y vigilancia de la Superintendencia
de Industria y Comercio o de las dependencias competentes.
295
Artculo 38. La Superintendencia de Industria y Comercio, previa investigacin realizada, impondr las
sanciones establecidas en el artculo 4o., numeral 15 del Decreto 2153 de 1992, a las autoridades,
empresas o personas que presten los servicios pblicos domiciliarios de acueducto, energa elctrica y
gas natural que incumplan lo sealado por los artculos 32 y 33 del presente Decreto.
la Superintendencia de Industria y Comercio, sta podr, previa investigacin realizada, sancionar con
multa hasta de cien (100) salarios mnimos legales mensuales vigentes a favor del Tesoro Nacional a
los productores, importadores y/o comercializadores de bienes o servicios sometidos al cumplimiento
de reglamentos tcnicos o normas tcnicas colombianas obligatorios y/o prohibir la comercializacin
de los bienes y servicios, por violacin a lo sealado en el presente Decreto y en los respectivos
reglamentos tcnicos. Los gastos correspondientes a ensayos de laboratorio estarn a cargo de la
entidad sometida a supervisin.
Artculo 40. De acuerdo con sus competencias legales, los Gobernadores, Alcaldes y dems funcionarios
de polica podrn impartir en el territorio de su jurisdiccin, las rdenes e instrucciones que sean del
caso, para dar cumplimiento a las disposiciones ociales sobre pesas y medidas. As mismo, cuando
la Superintendencia de Industria y Comercio determine realizar campaas de control sobre pesas y
medidas, coordinar con las mismas autoridades las vericaciones o revisiones que sobre pesas y
medidas se estimen convenientes.
Artculo 41. Los instrumentos para medir cuando no renan los requisitos reglamentarios sern
inmovilizados y condenados con un sello, previa orden impartida por la Superintendencia de Industria y
Comercio o por el respectivo Alcalde, y no podrn ser utilizados hasta tanto se ajusten a los requisitos
establecidos. Los que no puedan acondicionarse para cumplir los requisitos de este Decreto o de los
reglamentos tcnicos pertinentes sern inutilizados.
Artculo 42. Sin perjuicio de lo establecido en el artculo procedente, el uso de pesas y medidas e
instrumentos de pesar y medir alterados, incompletos o disminuidos o que de alguna forma tiendan
a engaar al pblico ser sancionado administrativamente por la Superintendencia de Industria y
Comercio o por el respectivo Alcalde con multa hasta de cien (100) salarios mnimos legales mensuales
vigentes a favor del Tesoro Nacional o Municipal, segn el caso.
CAPTULO IV
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS.
Artculo 43. El Gobierno Nacional apoyar el desarrollo y divulgacin de la normalizacin y reglamentacin
tcnica, la certicacin y la metrologa, mediante la elaboracin de proyectos en coordinacin con los
organismos involucrados.
Artculo 44. El organismo de acreditacin, para efectos del proceso de acreditacin y supervisin, podr
recurrir a expertos de entidades pblicas o privadas para la realizacin de actividades especcas. Los
costos que se generen en este proceso estarn a cargo de la entidad solicitante de la acreditacin o
sometida a supervisin.
CAPTULO X
DISPOSICIONES TRANSITORIAS.
Artculo 45. La Superintendencia de Industria y Comercio tendr las siguientes facultades hasta tanto
se acrediten organismos de certicacin, inspeccin, laboratorios de pruebas y ensayos y metrologa:
a) Otorgar directamente los certicados de conformidad para los productos y servicios sometidos al
cumplimiento de Normas Tcnicas Obligatorias o Reglamentos Tcnicos que se encuentren bajo su
control;
296
b) Elegir a los representantes de organismos de certicacin, inspeccin, laboratorios de prueba y
ensayo y metrologa ante el Consejo Tcnico Asesor para la Acreditacin.
Artculo 46. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicacin y deroga los Decretos
2416 de 1971 y 2746 de 1984 y las dems disposiciones que le sean contrarias.
Publquese y cmplase.
Dado en Santaf de Bogot, D.C., a 16 de noviembre de 1993.
1.3. LOS HECHOS
El Gobierno Nacional expidi el Decreto 2269 de 16 de noviembre de 1993, por el cual
se organiza el Sistema Nacional de Normalizacin, Certificacin y Metrologa.
Con fundamento en el precitado Decreto, la Superintendencia de Industria y Comercio
expidi las Resoluciones 2330 de 1 de noviembre de 1994, por la cual se acredita un
organismo de certificacin, concretamente el Instituto Colombiano de Normas Tcnicas
-ICONTEC; 6050 de 7 de abril de 1999, por la cual se regulan las actividades relacionadas
con el control de normas tcnicas colombianas oficiales obligatorias, a cargo de la
Superintendencia de Industria y Comercio; 1230 de13 de agosto de 1997, por la cual se
acredita un laboratorio de pruebas y ensayos; 1894 de 3 de septiembre de 1996, por la
cual se acredita un laboratorio de metrologa; y 1228 de 13 de agosto de 1997 por la cual
se acredita un laboratorio de pruebas y ensayos.
Con base en las anteriores resoluciones, la Superintendencia ha impuesto sanciones
administrativas a los particulares por el incumplimiento de las normas tcnicas colombianas
obligatorias, basndose en dictmenes que rinden los particulares que poseen laboratorios
de pruebas, ensayos, metrologa y calibracin acreditados ante la Superintendencia como
son el laboratorio de pruebas y ensayos para tubera plstica de la Sociedad P.V.C. GERFOR
S.A., el laboratorio de metrologa en el rea de mediciones industriales de la Universidad
EAFIT y el laboratorio de pruebas y ensayos del Laboratorio central de la Sociedad S.G.S.
Colombia S.A.
Las sanciones que impone la Administracin con base en dictmenes expedidos por
particulares acreditados ante la Superintendencia, violan derechos fundamentales, sociales
y econmicos de personas naturales y jurdicas, al ganar con ello una posicin dominante
en el mercado con graves perjuicios para los competidores que desconoce la libre
competencia econmica de productores de bienes y servicios.
No se ha expedido una ley que asigne funciones administrativas a los particulares para
que rindan los dictmenes en los que se fundamenta la Superintendencia al imponer
sanciones; tampoco el legislador ha facultado a la Superintendencia para ejercer la potestad
sancionatoria con fundamento en el Sistema Nacional de Normalizacin, Certificacin y
Metrologa.
Las normas tcnicas colombianas obligatorias expedidas por el ICONTEC -que es un
particular- que posteriormente oficializa el Consejo Nacional de Normas y Calidades, son
de obligatorio cumplimiento para los productores o fabricantes. Su incumplimiento acarrea
sancin pecuniaria que impone la Superintendencia. Esto quiere decir que la Administracin
sanciona por una infraccin establecida por un particular, usurpando la competencia del
Congreso, a quien le corresponde regular los principios de legalidad y sus penas.
1.4. NORMAS VIOLADAS
El actor sostiene que el Decreto acusado viola los artculos 13, 29, 78, 189 numeral 11,
210, 333 y 334 de la Constitucin Poltica.
297
Manifiesta que los artculos 2 literales f) y u) a z), 6, 17 literales b) y c), 21 a 25, 36 a 39 y 42
del Decreto 2269 violan el artculo 13 de la Carta Poltica pues el Estado debe promover las
condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, lo cual implica que la Superintendencia
de Industria y Comercio debe garantizar la imparcialidad y neutralidad en las decisiones que
adopte en relacin con los administrados. Resulta inconstitucional que la Administracin
adopte decisiones administrativas y sancione pecuniariamente a los productores de bienes
y servicios con base en dictmenes proferidos por particulares, colocando a los dems
particulares en condiciones de desigualdad frente a la Superintendencia.
Los artculos 2 literal f), 6, 17 literales b) y c), 21 a 25, 36 a 39 y 42 del Decreto
demandado violan el artculo 29 de la Constitucin Poltica en cuanto establecen un
rgimen administrativo sancionatorio que es competencia privativa del legislador, a quien
corresponde tipificar hechos punibles y sealar sanciones.
La violacin del artculo 78 de la Constitucin Poltica ocurre porque el rgimen del control
de calidad de bienes y servicios se debe adoptar mediante ley, expedida formalmente por
el Congreso. No mediante acto administrativo.
El Decreto 2269 dice crear el Sistema Nacional de Normalizacin, Certificacin y
Metrologa para promover en los mercados la seguridad, la calidad, la competitividad
del sector productivo o importador de bienes y servicios y proteger los intereses de los
consumidores. Viola as el artculo 334 de la Constitucin Poltica pues la intervencin
del Estado en la economa debe ser ordenada mediante ley formalmente expedida por
el Congreso. El Gobierno Nacional pretendi ejecutar la intervencin del Estado en la
economa por la va de un Decreto reglamentario, invocando las facultades del artculo
189-11 CP, sin que el Congreso previamente hubiese expedido la ley por la cual se organiza
el Sistema Nacional de Normalizacin, Certificacin y Metrologa.
El Decreto acusado viola el artculo 333 de la Constitucin Poltica a cuyo tenor compete
al Congreso y no al Gobierno limitar el derecho a la libertad econmica.
El Decreto enjuiciado viola el artculo 210 de la Constitucin Poltica pues facult a
particulares --laboratorios de ensayos, pruebas y metrologa- para emitir dictmenes con
base en los cuales la Superintendencia impone sanciones pecuniarias, que por lo dems,
son de competencia del legislador.
II. CONTESTACIONES A LA DEMANDA
2.1. El apoderado de la Superintendencia de Industria y Comercio manifest que el
Decreto 2269 de 1993 fue expedido con claras y precisas facultades legales conferidas al
Presidente de la Repblica por el artculo 189 numeral 11, en desarrollo de lo previsto en
el artculo 3 de la Ley 155 de 1959, en los Decretos 2152 y 2153 de 1992, que a su vez
fueron expedidos con base en las atribuciones constitucionales que le fueron otorgadas
por el Artculo Transitorio 20 de la Constitucin Poltica para reestructurar las entidades
de la rama Ejecutiva del Poder Pblico y adaptarlas a los nuevos principios y mandatos
constitucionales.
El hecho de que la Ley 155 de 1959 haya sido expedida con anterioridad a la Constitucin
de 1991 no le resta obligatoriedad ni generalidad. Las disposiciones en los artculos 333
y 334, concordantes con la plasmada en el artculo 150 numeral 21 de la Constitucin de
1991, coinciden con el esquema general de la anterior Carta Poltica que parta de la regla
general de intervencin en la economa a cargo del Ejecutivo con base en una ley previa.
Las leyes necesarias a las que se refiere el actor como requisito previo para la intervencin
econmica del Gobierno ya haban sido expedidas por el Congreso, como es el caso de la
298
Ley 155 de 1959, fundamento legal para la expedicin del Decreto 2269 de 1993, cuya
constitucionalidad ha sido ratificada al haberse regulado el tema por la nueva Constitucin
Poltica de 1991 en los mismos trminos en que lo hacia la Carta de 1886.
Pese a haberse eliminado la posibilidad de intervencin econmica como facultad
constitucional propia y permanente del Gobierno a travs de los llamados reglamentos
constitucionales autnomos, no se suprimi el rgimen general que exige el
pronunciamiento previo del legislador como requisito necesario para que el Gobierno
ejerza su poder de intervencin. Por lo anterior, las leyes dictadas bajo tal rgimen general
de intervencin, como la Ley 155 de 1959, permanecen inclumes.
Seal que no le asiste razn a la parte actora cuando afirma que a travs de un
Decreto reglamentario el Gobierno Nacional no puede organizar el Sistema Nacional
de Normalizacin, Certificacin y Metrologa pues confunde una ley que autoriza una
intervencin econmica, con las leyes que expide el Congreso regularmente.
Frente a las alegadas violaciones de los artculos 13, 29, 78, 89 numeral 11, 210, 333 y 334
de la Constitucin Poltica, es de anotar que el Gobierno no ha usurpado competencias del
Legislativo, pues el acto acusado cumple con el esquema tpico que supone la necesidad
de una ley previa y se encuentra fundado en claras y precisas facultades del Presidente de
la Repblica consagradas en el artculo 189 numeral 11, la Ley 155 de 1959 y los Decretos
2152 y 2153 de 1992.
2.2. El apoderado del Ministerio de Desarrollo Econmico seal que el Decreto acusado
fue expedido por el Gobierno Nacional en uso de expresas facultades constitucionales
contempladas en el numeral 11 del artculo 189 de la Constitucin Poltica, el artculo 3 de
la Ley 155 de 1959 y los Decretos 2152 y 2153 de 1992.
El Presidente de la Repblica, con la expedicin del Decreto acusado, fundamentado en
la Ley 155 de 1959, no ha hecho otra cosa que cumplir con su mandato constitucional,
en procura de la defensa del inters colectivo, en particular, de los consumidores y de los
productores de materias primas.
La Superintendencia de Industria y Comercio ha expedido las Resoluciones 2230, 6050,
1230, 1894, adelantando actuaciones administrativas con el objeto de imponer sanciones
a los particulares por incumplimiento de las normas colombianas oficiales obligatorias,
pues la Administracin, en ejercicio de sus funciones asignadas en el acto administrativo
demandado, impone sanciones con base en dictmenes rendidos por particulares que
tienen laboratorios de pruebas, de ensayo, de metrologa y de calibracin acreditados ante
la Superintendencia.
La Superintendencia ejerce verdadera vigilancia y control sobre las personas acreditadas
para certificar el cumplimiento de las normas tcnicas y para aplicar las sanciones y medidas
a que haya lugar por incumplimiento de stas o de cualquier norma legal o reglamentaria
a que se encuentren sometidas.
Advirti que las peritaciones que expiden los particulares acreditados ante la
Superintendencia, constituyen un medio de prueba que consiste en la aportacin de ciertos
elementos tcnicos, cientficos, que le permiten a la Superintendencia encontrar elementos
de juicio para decidir en materias de carcter tcnico o cientfico que le son desconocidas,
pues esta tiene no solo la necesidad, sino la obligacin de acudir al dictamen, bien sea que
provenga del ente estatal o de los particulares expertos.
Manifest que cuando el actor argumenta que no ha sido expedida una ley que le asigne
funciones administrativas a tales particulares que rinden los dictmenes con base en los
299
cuales se imponen las sanciones, olvida que el Decreto 2153 de 1992 lo autoriza como
prueba.
III. ALEGATOS DE CONCLUSIN
3.1. El actor insisti en los argumentos de la demanda y en que el Decreto demandado
viola los artculos 13, 29, 78, 89 numeral 11, 210, 333 y 334 de la Constitucin Poltica,
pues la intervencin econmica por parte del Gobierno con el establecimiento del rgimen
de control de calidad de bienes y servicios, se debe adoptar por ley expedida formalmente
por el Congreso, y no por medio de un acto administrativo.
Manifest que es competencia privativa del Congreso regular la intervencin del Estado
en la economa, y que el Gobierno con la expedicin del Decreto 2269 de 1993, usurp
la potestad reguladora del Legislativo, desconoci el principio de legalidad sustantiva y
procedimental, asignndole competencias a la Superintendencia de Industria y Comercio
para imponer sanciones con base en dictmenes que rinden los particulares que tienen
laboratorios de pruebas, de ensayos, de metrologa y de calibracin. Esto quiere decir que
la Superintendencia designa como perito a una empresa que tiene el mismo objeto social
que las investigadas y sancionadas, para que realice los ensayos de laboratorios exigidos.
3.2. El apoderado de la Superintendencia insisti en que el Presidente de la Repblica, en
ejercicio de las facultades conferidas por el artculo 189 numeral 11 de la Constitucin
Poltica, el artculo 3 de la Ley 155 de 1959 y los Decretos 2152 y 2153 de 1992 proferidos
con fundamento en el artculo 20 transitorio de la Carta, expidi el Decreto 2269 de 1993
por el cual se organiza el Sistema Nacional de Normalizacin, Certificacin y Metrologa.
Pese a que la Ley 155 de 1959 haya sido expedida antes de la Constitucin de 1991,
tiene plena obligatoriedad y generalidad pues lo preceptuado en los artculos 333 y 334 y
150 numeral 21 de la Constitucin de 1991, coincide con el esquema general de la Carta
Poltica anterior que parta de la regla general de intervencin en la economa a cargo del
Ejecutivo con base en una ley previa.
Frente a los dictmenes periciales rendidos por particulares, reiter que constituyen un
medio de prueba que consiste en la aportacin de elementos tcnicos y cientficos vlidos
que le permiten a la Superintendencia tener elementos de juicio para decidir sobre las
respectivas sanciones, pues la Administracin ejerce plenamente el control y vigilancia
sobre las personas acreditadas para certificar el cumplimiento de las normas tcnicas.
Respecto de las censuras por violacin de los artculos 13, 29, 78, 89 numeral 11, 29, 210,
333 y 334 de la Constitucin Poltica, insiste en que el Gobierno no usurp competencias
del Congreso, pues la expedicin del acto acusado se fundamenta en claras y precisas
atribuciones conferidas al Presidente de la Repblica por el artculo 189 numeral 11 de la
Carta, la Ley 155 de 1959 y los Decretos 2152 y 2153 de 1992.
3.3. El apoderado del Ministerio de Desarrollo Econmico reprodujo los argumentos de su
contestacin a la demanda.
La Procuradora Primera Delegada ante el Consejo de Estado anota que pese al cambio
constitucional la Ley 155 de 1959 se adeca a los mandatos de la Carta vigente. Segn
el artculo 32 de la Constitucin de 1886, la direccin de la economa estaba a cargo del
Estado y su intervencin tena lugar por mandato de la ley, en la produccin, distribucin,
utilizacin y consumo de los bienes. Esto significa que la intervencin del Gobierno en
la economa no ha sufrido mayores modificaciones a la luz de la Carta de 1991, pues las
300
disposiciones contenidas en sus artculos 333 y 334, concordantes con el artculo 150
21 coinciden con el esquema general de la anterior normativa constitucional, en cuanto
una y otra parten de la regla general de intervencin en la economa por el Ejecutivo, con
fundamento en una ley previa.
En el presente caso se satisface dicha exigencia, pues la intervencin de que trata el acto
acusado se origina en la Ley 155 de 1959, que es su fundamento y en la cual se precisan
los fines, alcances y lmites de la intervencin estatal.
Los Decretos 2152 y 2153 de 1992 fueron dictados por el Gobierno Nacional en uso de
las facultades extraordinarias conferidas por el artculo 20 Transitorio de la Constitucin
Poltica y tienen la misma fuerza o entidad normativa que las leyes expedidas por el
Congreso de la Republica, pues constituyen actos de naturaleza o categora legislativa, es
decir que estn elevados a rango de leyes.
Concluye que no se violaron los artculos 13, 29, 78, 89 numeral 11, 210, 333 y 334 de la
Constitucin Poltica, pues al expedir el acto acusado el Gobierno Nacional no desbord
sus atribuciones constitucionales y legales; por el contrario, se ajust al marco de la potestad
reglamentaria respecto de normas expedidas tambin por el Gobierno Nacional, para las
cuales haba sido habilitado por el constituyente.
5.1. La competencia
En sentencia
1
de 15 de enero de 2003 la Seccin analiz la temtica concerniente a la
distribucin de competencias entre la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo y las
Secciones respectivas, en relacin con las acciones por inconstitucionalidad de los Decretos
dictados por el Gobierno Nacional y consign las consideraciones siguientes:
El Consejo de Estado ejerce sus competencias jurisdiccionales por medio de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo, ya sea en Sala Plena, ya a travs de alguna de sus secciones. Tratndose de la decisin
de acciones de nulidad por inconstitucionalidad, el artculo 97-7 del CCA (segn fue modicado por
el art. 33 de la Ley 446) distribuy la competencia entre la Sala Plena y las Secciones, reservando
a la Sala Plena las concernientes a decretos (i) de carcter general, (ii) cuya inconformidad con el
ordenamiento jurdico se establezca mediante confrontacin directa con el ordenamiento jurdico, y (iii)
que no obedezcan a funcin propiamente administrativa. Cuando el decreto acusado no rena estas
tres condiciones, el fallo corresponde a la Seccin respectiva.
La Corte Constitucional, en sentencia C-560/99, declar exequible el aparte del artculo 33 de la Ley
446 que seal las caractersticas que debe reunir un decreto para estar deferido a la Sala Plena.
Como el Decreto 2269 de 1993 fue expedido por el Presidente de la Repblica --en otras-
- con arreglo al artculo 189-11 de la Constitucin Poltica, que le confiere la potestad
reglamentaria, cuya naturaleza es administrativa, el fallo corresponde a la respectiva
Seccin, en este caso, la Seccin Primera.
5.2. El examen de los cargos
En lo esencial las acusaciones globales controvierten la competencia del Gobierno para
regular mediante el Decreto enjuiciado el Sistema Nacional de Normalizacin, Certificacin
y Metrologa, por no existir el mandato legal previo de intervencin que exigen los artculos
1
Expedientes acumulados 6414/6424/6447/6452/6453/6522/6523/6693/6714/7057.
301
334 y 150-21 CP; carecer el Ejecutivo de competencia para ejercer la potestad reglamentaria
respecto de los Decretos 2152 y 2153 de 1992 (artculo 189-11 CP); tratarse de materia
sometida a reserva de ley segn el artculo 78 dem; violar la libertad econmica que segn
el artculo 333 CP solo el Congreso puede restringir.
Los cargos especficos recaen sobre el procedimiento administrativo sancionatorio previsto
en el decreto enjuiciado por considerar que solo el Legislador puede establecerlo, segn
el artculo 29 dem; no existir ley previa que conforme al artculo 210 dem autorice a
los particulares a ejercer las funciones de certificacin y de expedicin de dictmenes
en los que se fundamenta la Superintendencia de Industria y Comercio al ejercer la
potestad sancionatoria. Se afirma adems que resulta violatorio de la igualdad el que la
Superintendencia de Industria y Comercio sancione con fundamento en dictmenes de
laboratorios particulares que derivan de ese hecho una posicin de ventaja respecto de sus
pares. Enseguida la Sala pasa a examinarlos.
5.2.1. Cargos globales
5.2.1.1. El cargo que alega incompetencia del Gobierno para regular el control de calidad de bienes
y servicios estableciendo un Sistema Nacional de Normalizacin, Certicacin y Metrologa, por no
existir ley previa de intervencin sobre la materia (artculo 334 CP)
Al expedir el Decreto acusado el Ejecutivo invoc la Ley 155 de 1959 y los Decretos 2152
y 2153 de 1992. En cuanto concierne a la materia en examen, la Ley 155 de 1959, en su
artculo 3 preceptu:
LEY 155 DE 1959
Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre
prcticas comerciales restrictivas.
El Congreso de Colombia
DECRETA.
ARTCULO 3.- El Gobierno intervendr en la jacin de normas sobre pesas y medidas, calidad,
empaque y clasicacin de los productos, materias primas, artculos o mercancas con miras a defender
el inters de los consumidores y de los productores de materias primas.
Sea lo primero recordar que con ocasin de la transicin constitucional la Corte Suprema de
Justicia y la Corte Constitucional tuvieron oportunidad de examinar los efectos de la entrada
en vigencia de la Constitucin Poltica de 1991 en relacin con el ordenamiento jurdico
preexistente, y de sealar en jurisprudencia reiterada
2
que esta no conlleva necesariamente
la derogacin de todas las normas expedidas durante la vigencia de la Constitucin abolida.
En otros trminos, la legislacin preexistente conserva toda su vigencia en la medida en
que la nueva Constitucin no establezca reglas diferentes.
Para la Sala, el mandato de intervencin contenido en el artculo 3 de la Ley 155 de 1959
conserva plena vigencia pese al cambio constitucional pues las reglas sobre intervencin
del Estado contempladas en el artculo 32 de la Constitucin Nacional de 1886, en esencia
se mantienen en la regulacin normativa prevista en la actual Constitucin Poltica en sus
artculos 333 y 334, en concordancia con el numeral 21 de su artculo 150, singularmente,
2
Cfr. Corte Suprema de Justicia. Sentencias 85, 87, 93, 100, 107 y 119 de 1991. Corte Constitucional,
Sentencias C-005, C-221, C-416, C-417, C-434, C-435 y C-465 de 1992.
302
en cuanto a la exigencia de ley previa con fundamento en la cual el Ejecutivo la ejerce
respecto de la produccin, distribucin, utilizacin y consumo de los bienes para
racionalizar la economa con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de
los habitantes, la distribucin equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo
y la preservacin de un ambiente sano.
Dicho precepto legal precis adems los fines y alcances de la intervencin estatal y los
lmites a la libertad econmica que conlleva, cumpliendo as las exigencias sealadas por
el numeral 21 del artculo 150 de la Constitucin Poltica de 1991.
Debe adems tenerse en cuenta, como lo ha puesto de presente la Corte Constitucional
3

que:
las Leyes de intervencin no son obligatoriamente pro tempore pues a diferencia de las leyes
de facultades extraordinarias (CP artculo 150 numeral 10) estas normas pueden consagrar una
competencia permanente para que el Gobierno intervenga en la actividad econmica (CP arts. 150-21
y 334).
Puesto que el artculo 3 de la Ley 155 de 1959 sirve de fundamento constitucionalmente
vlido para la expedicin del Decreto acusado, no prospera el cargo que alega inexistencia
de mandato legal previo de intervencin.
5.2.1.2. El cargo que alega que el Ejecutivo no poda ejercer la potestad reglamentaria (artculo
189-11 CP)
Los Decretos 2152 y 2153 de 1992, tambin invocados como fundamento del acto acusado,
en su orden, reestructuraron el Ministerio de Desarrollo Econmico y la Superintendencia
de Industria y Comercio. Fueron expedidos por el Presidente de la Repblica en ejercicio
de las facultades extraordinarias conferidas por el artculo 20 Transitorio de la Constitucin
Poltica.
En lo concerniente al acto acusado, el Decreto 2152 de 1992 seala al Ministerio de
Desarrollo Econmico, por conducto del Consejo Nacional de Normas y Calidades,
funciones relacionadas con la aprobacin del Programa Anual de Normalizacin y la
oficializacin de Normas Tcnicas.
Segn el Decreto 2153 de 1992 compete a la Superintendencia de Industria y Comercio
establecer, coordinar, dirigir y vigilar los programas nacionales de control industrial de
calidad, pesas, medidas y metrologa; organizar los laboratorios de control de calidad y
metrologa que considere indispensables para el adecuado cumplimiento de sus funciones,
as como acreditar y supervisar los organismos de certificacin, los laboratorios de pruebas
y ensayo y de calibracin que hagan parte del Sistema Nacional de Certificacin.
En sentencia de 7 de diciembre de 1993 (C.P. Dr. Libardo Rodrguez), al decidir la
constitucionalidad del Decreto 2153 de 1992, esta Sala examin su naturaleza jurdica. A
este respecto, consign las siguientes consideraciones:
Concordantemente con la naturaleza legislativa de los decretos expedidos con fundamento en el art.
20 transitorio de la Carta, la Sala considera que el criterio para analizar el alcance de estos decretos
est dado por la idea de que a travs de ellos el gobierno nacional poda dictar las mismas normas
para cuya expedicin est habilitado el congreso con relacin a la supresin, fusin o reestructuracin
de entidades del orden nacional. Adems agrega la Sala, es lgico entender que ese alcance no
est delimitado por la decisin pura y simple de suprimir, fusionar o reestructurar la entidad, sino que
3
Sentencia C 176 de 1996. M.P. Dr. Alejandro Martnez Caballero.
303
comprende la facultad de dictar todas las medidas legislativas que tengan una relacin necesaria con
la decisin central, de tal manera que esta ltima tenga unas consecuencias reales en la vida jurdica.
En ese orden de ideas y concretamente con la decisin de reestructuracin, como es el caso sub judice
respecto de la Superintendencia de Industria y Comercio, esa facultad conllevaba la de disminuir o
ampliar sus funciones y consecuentemente con ella, si esa disminucin o ampliacin de funciones
afecta la conducta de los particulares, ello no es extrao por s mismo ya que es de las esencia de las
funciones pblicas y sobre todo de la funcin legislativa, regular las relaciones entre los gobernantes y
gobernados, de tal manera que, salvo el ejercicio de funciones entre entidades del Estado, lo normal es
que la actividad de estas se ejerza respecto de los casos particulares.
La interpretacin lgica y sistemtica de las facultades otorgadas al Gobierno Nacional por el artculo 20
transitorio, consistentes, en suprimir, fusionar o reestructurar las entidades de la Rama Ejecutiva, los
establecimientos pblicos, las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economa mixta
del orden nacional, frente a las normas constitucionales permanentes citadas, han llevado a la Sala a
considerar que los decretos expedidos con base en la norma transitoria tienen, en consecuencia, la
misma fuerza o entidad normativa de la ley, lo que equivale a decir que desde los puntos de vista
material y jerrquico constituyen actos de naturaleza o categora legislativa.
No hay, pues, razn constitucionalmente vlida para sostener que la potestad reglamentaria
no puede ejercerse en relacin con los referidos Decretos.
No prospera el cargo.
5.2.1.3.1. El cargo que alega violacin a la reserva de ley establecida en el artculo 78 CP
De otra parte, la Sala considera infundado el cargo que alega violacin a la reserva de ley
establecida en el artculo 78 CP, pues como qued expuesto, en virtud de lo preceptuado
por el artculo 334 dem, la fijacin de un Sistema Nacional de Normalizacin, Certificacin
y Metrologa para asegurar la calidad de los bienes tambin puede ser consecuencia de un
mandato legal de intervencin en cuyo caso la competencia de regulacin normativa se
traslada al Ejecutivo. Sguese de ello que el control de calidad de bienes y servicios tiene un
fundamento constitucional mltiple (artculos 78 y 334 en concordancia en el 150-21 C.P.)
y que las competencias del ejecutivo y el legislativo en esta materia no son excluyentes
sino concurrentes (artculos 2 y 113 de la Constitucin Poltica).
Este cargo tampoco prospera.
5.2.1.4. La alegada violacin de la libre competencia y de la libertad econmica (artculos 333
y 334 CP)
La libre competencia y la libertad econmica que reconocen los artculos 333 y 334 de
la Constitucin Poltica no son absolutas. Deben ejercerse dentro de los lmites del bien
comn y, desde luego, con estricta sujecin a sus mandatos.
La garanta de la libertad econmica y de la libre empresa en modo alguno impide a las
autoridades ejercer sus competencias de regulacin normativa ni establecer restricciones
en defensa del inters superior de los consumidores, pues su exacto alcance obliga a
interpretarlas sistemticamente con todas las normas constitucionales con que coexisten y
con sus desarrollos legales, lo que significa que su efectividad no puede lograrse a expensas
de otras instituciones de rango constitucional. La libertad no tiene el alcance de sustraer a
los actores econmicos de los controles constitucional y legalmente establecidos.
En criterio de esta Sala, la fijacin del Sistema Nacional de Normalizacin, Certificacin
y Metrologa con miras a promover en los mercados la seguridad, la calidad y la
304
competitividad del sector productivo o importador de bienes y servicios y proteger los
intereses de los consumidores (artculo 1), lejos de desconocer la libertad econmica y la
libre competencia, es cabal expresin de los lmites y condicionamientos constitucionales
que al ejercicio de los derechos econmicos imponen la proteccin del inters general, la
prevalencia del bien comn y la proteccin de los consumidores. De ah que tampoco sea
cierta la afirmacin segn la cual solo el Legislador puede restringirlas, pues ello puede
resultar de un mandato de intervencin como ocurre en el presente caso.
Para esta Sala no resulta acorde con la Constitucin, aducir el derecho a la libertad
econmica, la libertad de empresa y el derecho a la libre competencia econmica como
si se tratase de barreras infranqueables capaces de impedir la eficaz proteccin del
inters pblico mediante la adopcin de medidas que salvaguarden los intereses de los
consumidores, mxime cuando es deber de las autoridades hacer efectiva la prevalencia
del inters pblico, salvaguardar sus intereses y construir un orden justo.
El Constituyente de 1991 elev a la categora de mandato constitucional la proteccin de
los consumidores y usuarios en el artculo 78 de la Carta; y en el inciso final del artculo
333 seal que la ley delimitar el alcance de la libertad econmica cuando as lo exijan
el inters social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nacin.
Es este el sentido del artculo 333 de la Constitucin Poltica cuando precepta que la
actividad econmica y la iniciativa privada son libres, dentro de los lmites del bien comn
y que la libre competencia es un derecho de todos que supone responsabilidades.
De lo expuesto surge indubitable que, contrariamente a cuanto se afirma en la demanda, de
los artculos 333 y 334 de la Constitucin Poltica no puede inferirse la tesis segn la cual
las restricciones y limitaciones impuestas a las libertades econmicas para la proteccin a
los consumidores en aras del bien comn, las hagan nugatorias.
Este cargo no prospera.
5.3. Cargos especcos contra los artculos 2 literal f), 6, 17 literales b) y c), 21 a 25, 36 a 39 y 42
del Decreto 2269 de 1993
5.3.1. La alegada violacin del principio de legalidad de los delitos y de las penas (artculo 29 CP)
En jurisprudencia
4
reiterada se ha precisado que el campo de aplicacin del principio de
legalidad de los delitos y de las penas, en cuya virtud no hay delito sin ley que lo defina
(nullum crimen sine lege) ni pena sin ley que la determine (nullum poena sine lege) no
significa que su determinacin, en materias distintas de la penal, sea competencia privativa
del Congreso.
La fijacin de un procedimiento administrativo sancionatorio puede resultar de un mandato
de intervencin, como ocurre en el caso presente. De suyo, la imposicin de una obligacin
vincula al sujeto pasivo a la prestacin o a las consecuencias de su incumplimiento. Por
tanto, la habilitacin legislativa para fijar normas para el control de calidad de bienes
y servicios, comporta la de determinar las sanciones que acarrea su incumplimiento y
el procedimiento para su imposicin. Su alcance comprende la facultad de dictar todas
las medidas legislativas necesarias para que la regulacin que se adopta sea efectiva. De
nada servira autorizar al Ejecutivo para intervenir en la fijacin de normas de calidad si
careciera de competencia para establecer las sanciones derivadas de su inobservancia.
4
Cfr. Sentencia 4727 de 12 de febrero de 1998. C.P. Dr. Ernesto Rafael Ariza. Setencia C-1026 de 2001
M.P. Dr. Eduardo Monetalegre Lynnet.
305
Este cargo tampoco prospera.
5.3.2.1. Los cargos por violacin de la igualdad (artculo 13 CP) y a la reserva de ley para que
particulares puedan ejercer funciones administrativas (artculo 210 CP)
La Sala se abstendr de pronunciarse sobre estos cargos pues no son atribuibles al contenido
normativo del Decreto enjuiciado lo que los hace a todas luces imprsperos.
ley,
FALLA:
DENIGANSE las pretensiones de la demanda.
Cpiese, notifquese y cmplase.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la
sesin de 3 de junio de 2004.
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE, PRESIDENTE
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
305
306
ACTIVIDADES PELIGROSAS INSTALACIONES DE GAS No en todos los casos debe probarse la
existencia de dao.
Arma tambin la apelante que no se demostr la existencia del dao, frente a lo cual la Sala considera
pertinente tener en cuenta la motivacin de la Superintendencia de Industria y Comercio para imponer a la
actora una multa equivalente a 50 salarios mnimos legales mensuales:
... el origen de la sancin pecuniaria impuesta radica en la falta de idoneidad del servicio prestado para
la instalacin del calentador de paso a gas y sus correspondientes tuberas, el cual trae como efecto
la exposicin del grupo social a una situacin de peligro inminente, y dadas sus condiciones, no debe
esperarse la vericacin de una explosin o intoxicacin para entrar a evaluar las actividades preventivas
adecuadas, lo cual resultan a fuera de lugar.
Para la Sala, es claro que la quejosa no poda esperar a que se produjera un resultado daoso para acudir
ante la Superintendencia de Industria y Comercio en ejercicio del derecho que le otorga el Decreto 3466
de 1982, sin que encuentre tampoco el motivo por el cual no era viable dar por cierto lo dicho por aquella,
mxime si se tiene en cuenta que la actora no demostr ni en la va gubernativa ni ante la jurisdiccin
contencioso administrativa que atendi la reclamacin de la actora y, por el contrario, se limit a armar
que el supuesto dao no se produjo, cuando lo cierto es que en tratndose de una actividad tan delicada y
que requiere de mximos cuidados y previsiones como lo es la instalacin de acometidas de gas y de los
respectivos gasodomsticos, dado el peligro que entraa para los seres vivientes, debi acudir de manera
inmediata al llamado de la reclamante.
DICTAMEN PERICIAL Literal e), artculo 28, Decreto 3466 de 1982 / No es requisito
indispensable
La apelante estima, de una parte, que no poda pretermitirse el dictamen tnico (sic) de que trata el artculo
28, literal e), del Decreto 3466 de 1982 y, de otra parte, que no se encuentra demostrada la inexistencia de
un organismo pblico que pudiera llevar a cabo dicho dictamen.
Sobre el primer aspecto, tal y como lo sostiene la actora en su demanda, era imposible recurrir a dicho
dictamen, si se tiene en su demanda, era imposible recurrir a dicho dictamen, (sic) si se tiene en cuenta que
la quejosa acudi a otra rma para solucionar el problema presentado en su apartamento con la instalacin
de gas, lo cual signica que no habra sobre que dictaminar, pues la falla me (sic) arreglada.
Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Seccin Primera
Bogot, D.C., veintiocho (28) de octubre del dos mil cuatro (2004).
Consejera Ponente: Doctora Olga Ins Navarrete Barrero
SECCIN PRIMERA
Magistrado Ponente: Dra. OLGA INS NAVARRETE BARRERO
Exp. 25000-2324-000-2002-00800-01 de 2004
Consejo de Estado
307
Consejo de Estado Exp. 25000-2324-000-2002-00800-01/2004
Ref.: Exp. nm. 25000-2324-000-2002-00800-01
Actora: Opera Omnia S.A.
La Seccin Primera procede a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso
de apelacin interpuesto por la actora contra la sentencia de 21 de abril de 2004, proferida
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Seccin Primera, Subseccin A, que
deneg las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES
a. El actor, el tipo de accin incoada y las pretensiones de la demanda.
Opera Omnia S.A., a travs de apoderado y en ejercicio de la accin consagrada en el
artculo 85 del C.C.A., solicita la declaratoria de nulidad de los siguientes actos:
1.1. Resolucin nm. 19397 del 31 de mayo de 2001, por medio de la cual el Superintendente
Delegado para la Proteccin del Consumidor de la Superintendencia de Industria y
Comercio le impuso una sancin de catorce millones trescientos mil pesos ($14300.00.00),
equivalentes a cincuenta (50) salarios mnimos legales mensuales vigentes.
2. Resolucin nm. 12702 de 29 de abril de 2002, por medio de la cual se resolvi el
recurso de reposicin interpuesto contra la Resolucin identificada en el numeral anterior,
confirmndola.
Como consecuencia de lo anterior, y a ttulo de restablecimiento del derecho, solicita
que se deje sin efecto la sancin de multa impuesta, y que se condene a la Nacin -
Superintendencia de Industria y Comercio a repararle el dao causado, consistente en los
gastos en que ha incurrido al atender la va gubernativa y la jurisdiccin contenciosa, as
como a pagarle al representante legal el dao extrapatrimonial sufrido, que estima en una
suma equivalente a cien salarios mnimos legales mensuales vigentes.
b. Los hechos de la demanda
La parte actora expone como fundamento de su accin, los siguientes hechos:
La actora suscribi el 31 de abril de 2000 con Alfonso Carrizosa Hermanos Ltda., sociedad
administradora del Edificio Dulima, un contrato mediante el cual la primera, como
concesionaria de Gas Natural E.S.P., se comprometi a hacer la instalacin interna para
nueve apartamentos en cobre rgido de la fachada y la parte interna en cobre flexible de
y/o rgido. La red matriz en acero galvanizado sch40 de
3
/4
f
. Pargrafo. Incluye la conexin
de los gasodomsticos y su respectiva prueba de hermeticidad.
Opera Omnia S.A. se comprometi adems a entregar las obras contratadas previa
aprobacin de la interventora aprobada por GAS NATURAL S.A. y el Vo. Bo. del
representante del contratante.
En la clusula sexta se pact como valor del contrato la suma de cinco millones trescientos
treinta y nueve mil pesos ($5339.00.00), y en la octava que se pagar a el 60% del valor
previo al inicio de la s obras y el 40% restante al recibo a satisfaccin de la obra, pagos
que se llevaron a cabo, respectivamente, el 4 de abril y el 9 de noviembre de 2000, de
donde se infiere que el contratante recibi la obra a entera satisfaccin.
El 27 de mayo de 2000, Sigma Ltda. Ingenieros y Gestin Ambiental, en su condicin
de interventora contratada por Gas Natural E.S.P., revis las obras efectuadas en el
apartamento 502 del Edificio Dulima y emiti concepto favorable a las mismas mediante
el acta respectiva.
308
La seora Adriana Prieto Herrera, residente del apartamento 502, present ante la
Superintendencia de Industria y Comercio la queja radicada bajo el nmero 01018525
- 00000001, por presuntas irregularidades en la instalacin de la salida de los gases del
calentador de paso y por haber sido utilizados materiales de mala calidad.
Con base en la queja, el Jefe de Grupo de Instruccin e Investigacin de Proteccin al
Consumidor solicit a la actora rendir explicaciones aportando los elementos de juicio
y pruebas que pretenda hacer valer frente a lo dispuesto en los artculos 1 literales e y f,
2, 11,13 y 23 del decreto 3466 de 1982, por los hechos expuestos en la queja radicada
con el nmero de la referencia de la cual adjuntamos copia. En caso de que se verifique el
incumplimiento de las obligaciones contenidas en los artculos anteriores, se impondrn
las sanciones y se ordenar la efectividad de la garanta establecidas en el artculo 25 y 29
del decreto 3466 de 1982 .
La actora respondi as los requerimientos: OPERA OMNIA S.A. tiene una tradicin de ms
de doce aos y hasta el momento no habamos tenido una situacin como la mencionada
por lo tanto hemos tomado las medidas correctivas del caso para que no vuelva a suceder
tan delicada situacin .
Mediante Resolucin 19397 de 31 de mayo de 2001 se le impuso a la actora una sancin
equivalente a 50 salarios mnimos legales mensuales vigentes, asegurando en la parte
considerativa, equivocadamente, que la quejosa suscribi un contrato con la actora y que
sta ratific las afirmaciones de la reclamante en la respuesta a los requerimientos.
La anterior decisin fue confirmada mediante la Resolucin 12702 de 29 de abril de 2002,
notificada el 10 de mayo del mismo ao.
c. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violacin
La parte actora considera que con la expedicin de los actos acusados se violaron los
artculos 29 de la Constitucin Poltica; y 23, 24, numeral e), y 28 del Decreto 3466 de
1982.
Lo anterior, por cuanto en el procedimiento administrativo que culmin con los actos
acusados no se obtuvo el concepto tcnico de que trata el artculo 28 del Decreto 3466
de 1982, como tampoco se acredit el dao causado con la supuesta falta de idoneidad y
calidad en el servicio y los materiales utilizados, como lo exige el artculo 24 ibdem.
Adems, el pargrafo del artculo 24 ibdem, dispone que para la aplicacin y graduacin
de sanciones se tendr en cuenta la falta de correspondencia entre la calidad e idoneidad
ofrecidas y las registradas o las sealadas en la licencia, o las contenidas en las normas
tcnicas oficializadas respecto del bien unitario que hubiere originado la investigacin
administrativa, cuando sea consecuencia de la falta o deficiencia de claridad de
idoneidad que pueda verificarse en el conjunto de la produccin y dentro de su respectivo
proceso, mediante la utilizacin de los procedimientos tcnicos que sean indispensables
segn la naturaleza del bien o servicio, sin que en el caso analizado se hubiera llevado
a cabo la revisin de la instalacin general del edificio, no obstante que en el mismo
formulario de Evaluacin y reparto se recomend verificar si existen problemas con otros
apartamentos.
En relacin con la responsabilidad de los productores por la idoneidad y calidad de sus
bienes y servicios, el artculo 23 del Decreto 3466 de 1982 precepta que se determinar
de conformidad con los trminos y condiciones sealados en el registro o licencia, o en
la disposicin que haya oficializado la norma tcnica, y que cuando dicha calidad o
309
idoneidad no haya sido objeto de registro, bastar para establecer la responsabilidad por
la mala o deficiente calidad o idoneidad, la demostracin del dao .
Es posible que la demandada alegue que la falta de la solicitud y obtencin del concepto
tcnico se debi a que para la poca en que la quejosa elev la reclamacin ya haba
tomado las medidas del caso, esto es, retirar los elementos defectuosos o de mala calidad
y modificar la salida de los gases. Sin embargo, se hubieran podido obtener elementos
que condujeran a probar la presunta mala calidad de los materiales y la falta de calidad o
idoneidad en el servicio que a su vez sirvieran de elementos tcticos para la imposicin de
la sancin, tales como fotografas de las instalaciones o declaraciones de testigos que dieran
cuenta de las mismas y del supuesto dao causado, pero no la imposicin de sanciones
dando por cierto todo lo afirmado y ^considerando que la quejosa ratific los hechos al
contestar los requerimientos, pues no se trat de una confesin.
Forzoso es concluir que los actos acusados desconocieron las normas en que deberan
fundarse, por lo que se viol el artculo 29 de la Constitucin Poltica, al imponerse una
sancin sin aplicar las leyes preexistentes al acto que se le imput a la actora, y sin observar
los procedimientos establecidos en el Decreto 3466 de 1982.
d. Las razones de la defensa
La demanda fue notificada al Superintendente de Industria y Comercio, quien a travs de
apoderado manifest que de acuerdo con el canon constitucional 78, es deber del Estado
proteger los derechos de los consumidores, quienes dentro del esquema del mercado se
encuentran en situacin de indefensin y vulnerabilidad, y tienen derecho a la libertad
de eleccin de bienes y servicios, a la informacin, al trato no discriminatorio y abusivo,
a la proteccin contra la publicidad engaosa y a que todos los bienes y servicios que
adquieren tengan unas condiciones mnimas de calidad e idoneidad.
La actora fue sancionada por incurrir en la violacin de los artculos 11, 13 y 29 del Decreto
3466 de 1982, esto es, por la falta de calidad e idoneidad en el servicio prestado a la
quejosa, adems de que aquella no logr demostrar ninguna de las causales de exoneracin
de responsabilidad a que se refiere el artculo 32 ibdem.
Tampoco puede hablarse de la violacin del debido proceso, pues la actuacin
administrativa, por remisin expresa del Decreto 2153 de 1992, se sujet a los principios y
al procedimiento establecidos en el C.C.A.
II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
Mediante la sentencia recurrida el Tribunal de origen deneg las pretensiones de la
demanda, con base en las siguientes consideraciones:
Si bien el artculo 28, literal e), del Decreto 3466 de 1982 establece que la autoridad
competente deber solicitar el dictamen tcnico de organismos pblicos para ilustrar su
criterio sobre la materia objeto de la decisin, no puede desconocerse el contenido de los
literales c) y d), ibdem, segn los cuales En caso de que se solicite la prctica de pruebas
stas se decretarn y practicarn dentro de un perodo no superior a 20 das hbiles, a
partir del da en que sean decretadas y Una vez. transcurrido el lapso para contestar
el requerimiento de la administracin sin que el productor haya hecho manifestacin
alguna, o recibidas las explicaciones y pruebas aportadas por el productor o practicadas
las pruebas que hayan sido solicitadas y ordenadas, la autoridad competente decidir
mediante resolucin sobre la aplicacin de las sanciones, es decir, que no en todos los
casos constituye requisito indispensable para sancionar el dictamen tcnico de organismos
310
pblicos, sino slo cuando la naturaleza del asunto lo amerite y siempre y cuando exista
autoridad pblica experta en el tema por dictaminar.
En el asunto examinado no existe organismo pblico especializado en materia de
instalaciones de calentadores a gas, adems de que la actora no solicit en sus descargos
ninguna experticia tcnica, ni la toma de la decisin en torno a la defectuosa instalacin del
servicio reclamado por la consumidora lo hacia exigible, pues la demandante reconoci
tcitamente el defectuoso servicio prestado cuando dio respuesta a los cargos contra ella
elevados.
La sancin cuestionada tuvo su fundamento en el alto riesgo de dao al que se expuso con
la irregular instalacin a los habitantes del apartamento, del edificio y de la comunidad
vecina, y en el hecho de no haberse atendido oportunamente el reclamo al tratarse el gas
de un elemento inflamable y explosivo, lo cual no fue desvirtuado por la actora.
Se encuentra acreditado en el expediente que la demandada s elev cargos a la investigada,
con citacin de sus fundamentos legales, no obstante lo cual la actora no ejercit su
derecho a desvirtuarlos ni solicit el decreto y prctica de pruebas, razn por la cual no
puede hablarse de violacin del debido proceso.
La demandante se cataloga como proveedor, calificacin que de acuerdo con el artculo
1 del Decreto 3466 de 1982 corresponde a toda persona natural o jurdica que distribuye
u ofrece al pblico en general, a cambio de un precio, uno o ms bienes o servicios
producidos por ella misma o por terceros, destinados a la satisfaccin de la necesidad de
ese pblico. Ese mismo artculo define el concepto idoneidad de un bien o servicio como
su aptitud para satisfacer la necesidad o necesidades para las cuales ha sido producido,
as como las condiciones bajo las cuales se debe utilizar en orden a la normal y adecuada
satisfaccin de la necesidad para la cual est destinado.
Al haber sido admitido por la actora la defectuosa instalacin realizada en el apartamento
de la quejosa, resulta evidente que el servicio prestado no cumpli con el requisito de
idoneidad, al carecer de la aptitud para satisfacer la necesidad de la consumidora y, por lo
tanto, la sancin, que tiene apoyo legal en el artculo 25 del Decreto 3466 de 1982, fue
debidamente impuesta.
La apelante sostiene que el literal e) del artculo 28 del Decreto 3466 de 1982 contiene un
mandato perentorio dirigido a la Administracin para que solicite un examen tcnico para
ilustrar su criterio sobre la respectiva materia, que no puede pretermitirse por tratarse de
una norma de carcter procedimental, de orden pblico, y menos aceptar que el juez del
conocimiento pretenda endilgar al administrado dicha obligacin por va de interpretacin,
cuando dicha prueba debe practicarse de oficio.
En cuanto a la supuesta inexistencia de organismo pblico que emitiera el dictamen, lo
que eventualmente justificara pretermitir esta prueba, se tiene que no se acredit ante la
Superintendencia ni ante esta instancia judicial tal circunstancia, de donde se deduce que
tal aseveracin es producto de la invencin del Tribunal, razn por la cual la providencia
carece del fundamento principal establecido en el artculo 174 del C. de P.C., segn el cual
Toda decisin judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al
proceso.
No es cierto el supuesto reconocimiento tcito efectuado por el representante legal de la
actora sobre el defectuoso servicio prestado, pues, de ser as, no hubiera interpuesto el
311
recurso en la va gubernativa, donde manifest los motivos de inconformidad de la sancin
y solicit la revocatoria de la resolucin sancionatoria.
Es evidente que el Tribunal equipar la supuesta aceptacin tcita con una confesin,
prueba esta ltima que de acuerdo con el artculo 195, numeral 3, del C. de P.C., debe
recaer sobre hechos respecto de los cuales la ley no exija otro medio de prueba y, en el
caso examinado, la ley exige la obtencin del dictamen.
De los documentos arrimados al expediente se desprende que no se practicaron pruebas
de ninguna clase que sirvieran para demostrar la supuesta deficiente prestacin del servicio
o la mala calidad de los materiales utilizados por la actora, sino que se otorg completa
credibilidad a la versin de la quejosa, la que en ningn momento acredit el dao
sufrido.
Se equivoc entonces el a quo al avalar el contenido de las resoluciones demandadas,
segn las cuales la determinacin de responsabilidad estuvo representada en el alto riesgo
de dao, pues la norma exige perentoriamente probar el dao para imponer la sancin.
Los actos acusados fueron el resultado de la investigacin adelantada en relacin con la
queja presentada por una consumidora ante la Divisin de Proteccin al Consumidor de la
Superintendencia de Industria y Comercio, en los siguientes trminos:
La presente tiene por objeto denunciar la irresponsabilidad de la que fui vctima por una de las
empresas instaladoras de gas, se trata de OPERA OMNIA... Esta empresa realiz la modicacin e
instalacin de calentadores de paso a gas y sus correspondientes tuberas en mi edicio, ... cuando el
edicio implemento el uso del gas.
Pues bien, a diferencia de las instalaciones hechas en los dems apartamentos, en el mo que est
identicado con el nmero 502, la salida de gases no se hizo al exterior como es normal y considerando
que el calentador estaba ubicado en el pent house, sino que de forma arbitraria e irresponsable los
seores utilizaron no slo materiales de mala calidad sino que la salida de los gases la dejaron al cielo
razo (sic) que cubre todo nuestro apartamento y que principalmente da contra la zona de juegos de
nuestras hijas.
El pasado mes de diciembre al percatamos de dicha anomala, hicimos las diligencias posibles para
que la compaa Opera Omnia solucionara el impase, pero no obtuvimos una respuesta de la empresa,
ni siquiera su visita. Como el caso era vital y de suma peligrosidad decidimos solucionar el impase a
travs de otra rma.
A la fecha lo que queremos es una amonestacin de ustedes a la irresponsabilidad de esa rma
que pudo habernos intoxicado a los que aqu vivimos y que hasta la fecha no se ha pronunciado al
respecto.
La apelante estima, de una parte, que no poda pretermitirse el dictamen tnico (sic) de
que trata el artculo 28, literal e), del Decreto 3466 de 1982 y, de otra parte, que no se
encuentra demostrada la inexistencia de un organismo pblico que pudiera llevar a cabo
dicho dictamen.
Sobre el primer aspecto, tal y como lo sostiene la actora en su demanda, era imposible
recurrir a dicho dictamen, si se tiene en su demanda, era imposible recurrir a dicho
dictamen, (sic) si se tiene en cuenta que la quejosa acudi a otra firma para solucionar el
problema presentado en su apartamento con la instalacin de gas, lo cual significa que no
habra sobre que dictaminar, pues la falla me (sic) arreglada.
312
En cuanto al segundo aspecto, observa la Sala que corresponda a la actora indicar cul
es la entidad pblica que, de no haber sido subsanada la falla, podra haber efectuado el
dictamen tcnico correspondiente.
Respecto de la falta de prctica de pruebas en la actuacin administrativa, tales como
testimonios o fotografas que dieran cuenta de la defectuosa instalacin esta Corporacin
considera que no eran procedentes, ya que ante el inminente peligro que aquella
representaba para los moradores del apartamento 502 y, dado que la actora no acudi a su
llamado, stos optaron por solucionar el problema a su costa.
Ahora bien, aceptando que las instalaciones en los dems apartamentos fueron ptimas, lo
cual por dems no se encuentra probado, a juicio de la Sala tal circunstancia no demuestra
que la efectuada en la casa de habitacin de la reclamante tambin lo fuera, pues sabido
es que no siempre los productos o servicios se ofrecen o prestan con la misma calidad a
todos los consumidores, razn por la cual, precisamente, el Decreto 3466 de 1982 ha
establecido lo que se denomina la garant a mnima presunta y las garant as diferentes a
la mnima presunta.
De otra parte, la Sala advierte que tal y como se dej dicho en los actos acusados, al
requerir las explicaciones de la actora sobre la queja formulada, sta se limit a responder
que OPERA OMNIA S.A. tiene una tradicin de mas de 12 aos y hasta el momento no
habamos tenido una situacin como la mencionada por lo tanto hemos tomado las medidas
correctivas del caso para que no vuelva a suceder tan delicada situacin, afirmacin que,
sin lugar a dudas, debe entenderse como una aceptacin de lo sostenido en la queja pues,
de otra manera, habra contradicho el decir de la quejosa, cuestin que no hizo. No aclar
cules eran las medidas correctivas para la situacin denunciada.
Afirma tambin la apelante que no se demostr la existencia del dao, frente a lo cual la
Sala considera pertinente tener en cuenta la motivacin de la Superintendencia de Industria
y Comercio para imponer a la actora una multa equivalente a 50 salarios mnimos legales
mensuales:
... el origen de la sancin pecuniaria impuesta radica en la falta de idoneidad del servicio prestado
para la instalacin del calentador de paso a gas y sus correspondientes tuberas, el cual trae como
efecto la exposicin del grupo social a una situacin de peligro inminente, y dadas sus condiciones,
no debe esperarse la vericacin de una explosin o intoxicacin para entrar a evaluar las actividades
preventivas adecuadas, lo cual resultan a fuera de lugar.
Para la Sala, es claro que la quejosa no poda esperar a que se produjera un resultado daoso
para acudir ante la Superintendencia de Industria y Comercio en ejercicio del derecho que
le otorga el Decreto 3466 de 1982, sin que encuentre tampoco el motivo por el cual no
era viable dar por cierto lo dicho por aquella, mxime si se tiene en cuenta que la actora
no demostr ni en la va gubernativa ni ante la jurisdiccin contencioso administrativa que
atendi la reclamacin de la actora y, por el contrario, se limit a afirmar que el supuesto
dao no se produjo, cuando lo cierto es que en tratndose de una actividad tan delicada y
que requiere de mximos cuidados y previsiones como lo es la instalacin de acometidas
de gas y de los respectivos gasodomsticos, dado el peligro que entraa para los seres
vivientes, debi acudir de manera inmediata al llamado de la reclamante.
Tampoco aparece aportada prueba por parte de la demandante que acredite la instalacin
del calentador de gas conforme a las previsiones tnicas (sic).
313
En consecuencia, la Sala confirmar la sentencia apelada, pues la actora no desvirtu los
motivos que llevaron a la Superintendencia de Industria y Comercio a imponerle la sancin
cuestionada.
Ley,
FALLA
CONFRMASE la sentencia apelada de 21 de abril de 2004, proferida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Seccin Primera, Subseccin A.
En firme esta providencia, devulvase el expediente al Tribunal de origen, previas las
anotaciones de rigor.
Copese, Notifquese, Comunquese y Cmplase,
su sesin de fecha 28 de octubre del dos mil cuatro (2004).
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE - PRESIDENTE
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO - SALVO VOTO
OLGA INES NAVARRETE BARRERO
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Corte Suprema
1. Sentencia nmero 107 de 1986
317
DISTRIBUCION DE BIENES Y SERVICIOS, MEDIANTE INTERVENCION ESTATAL PARA LA DEFENSA
DEL CONSUMIDOR. NO EXITE VIOLACIN DEL DERECHO DE DEFENSA DEL PRODUCTOR PORQUE
SI EN LA DEMANDA SE SOLICITA EL CUMPLIMIENTO DE LAS GARANTIAS, EL PRODUCTOR ES PARTE
DENTRO DEL PROCESO VERBAL, QUE SE ADELANTE Y POR TANTO RECIBIRA LA NOTIFICACIN
Y TRASLADO DEL LIBELO, PUDIENDO ASI EJERCITAR SU DERECHO DE DEFENSA, TEORIA DEL
RIESGO ES CAMPO DE LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUALRESPONSABILIDAD
CONTRACTUAL. PROPOSICIN JURDICA INCOMPLETA.
Se inhibe para fallar sobre la exequibilidad de los fragmentos normativos de los arts. 11,
inciso 1 , 26, 36, ordinales 9 y 13, y 41 Decreto nmero 3466 de 1982, por proposicin
jurdica incompleta.
Exequibles las partes demandadas de los arts. 1, 11, 29 y 27.
Corte Suprema de Justicia- Sala Plena
Sentencia nmero 107
Referencia: Expediente nmero 1496
Demanda de inconstitucionalidad contra los artculos 1, literal a) (parcialmente);
11, incisos 1 y 3 (ambos parcialmente); 26 (parcialmente); 27; 29 incisos 2 y 3
(ambos parcialmente; 36, numerales 9 y 13 (parcialmente) y 41 (parcialmente), del
Decreto nmero 3466 de 1982.
Actor: Jorge Hernn Gil Echeverri.
Ponente: doctor Hernando Gmez Otlora
Aprobada por Acta nmero 68 de diciembre 4 de 1986
Bogot, D.E., diciembre cuatro (4) de mil novecientos ochenta y seis (1986).
I. TEXTOS
Se transcribe a continuacin el texto de las disposiciones acusadas del Decreto nmero
3466 de 1982, subrayando cuando es el caso, las frases demandadas; previamente aparece
la ley de facultades:
LEY 73 DE 1981
(diciembre 3)
Por la cual el Estado interviene en la Distribucin de Bienes y Servicios para la
defensa del consumidor, y se conceden unas facultades extraordinarias.
El Congreso de Colombia,
317
Magistrado Ponente: Dr. HERNANDO GMEZ OTLORA
Sentencia 107 de 1986
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
318
Corte Suprema de Justicia Sentencia 107/1986
DECRETA:
Artculo 1 De conformidad con el numeral 12 del artculo 76 de la Constitucin Nacional, revstese al
Presidente de la Repblica de precisas facultades extraordinarias por el trmino de 12 meses a partir
de la vigencia de la presente Ley para dictar normas enderezadas al control de la distribucin o venta
de bienes y servicios y al establecimiento de las sanciones y procedimientos para imponerlas a quienes
violen sus disposiciones. Estas facultades comprendern los siguientes aspectos:
1. Mecanismos y procedimientos administrativos para establecer la responsabilidad de los productores
por la idoneidad y calidad de sus bienes y servicios que ofrecen en el mercado, as como para jar las
sanciones pecuniarias o relativas al ejercicio de su actividad, que deban imponerse a los infractores.
2. Creacin de organismos de orden administrativo y jurisdiccional, as como la expedicin de normas
sustantivas y de procedimiento, que aseguren al consumidor el cumplimiento de las clusulas especiales
de garanta que se incluyan en las operaciones de compraventa de bienes y prestacin de servicios
y especialmente que permitan la devolucin del precio pagado y la indemnizacin de los perjuicios
causados en el caso de violacin por parte de los expendedores y proveedores.
3. Condiciones para la venta de bienes y prestacin de servicios mediante sistemas de nanciacin
que constituyan disposiciones de orden pblico, las cuales se debern entender incorporadas a los
respectivos contratos, y jacin de sanciones y procedimientos administrativos o jurisdiccionales que
aseguren su cumplimiento.
4. Responsabilidad de los productores de las marcas y leyendas que exhiban los productos o por la
propaganda comercial de los mismos, cuando su contenido no corresponda a la realidad o induzca
a errores al consumidor, y jacin de los procedimientos administrativos o jurisdiccionales para
establecerla y determinar las consecuencias indemnizatorias a que haya lugar.
5. Reglas especiales de responsabilidad, para la prestacin de servicios que requieran el depsito
de bienes de propiedad de los usuarios. As mismo rgimen de sanciones y procedimientos para
imponerlas a los transgresores.
6. Vigilancia y control de las unidades de peso, volumen y medidas, establecimiento de sistemas
especiales de carcter estatal que permitan a los consumidores vericar su exactitud, rgimen de
sanciones y procedimientos para imponerlas a los transgresores.
7. Obligatoriedad para todos los proveedores y expendedores de jar en forma pblica el precio de los
bienes y servicios que vendan u ofrezcan y de permitir la vericacin de aquellos cuando sean jados
ocialmente, determinando las sanciones y los procedimientos para imponerlas a quienes violen la
norma.
8. Regulacin de todo lo relativo a la organizacin, reconocimiento y rgimen de control y vigilancia de
las asociaciones y ligas de consumidores, as como las condiciones bajo las cuales puedan colaborar
con el Estado, con el carcter de polica cvica, en su accin de proteccin al consumidor y participar en
los organismos y dependencias que en desarrollo de esta misma ley puedan crearse.
9. Revisin y modicacin de la estructura orgnica de los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y
de Desarrollo Econmico, en orden a crear, modicar, suprimir, o fusionar dependencias o reparticiones
administrativas, a n de redistribuir o asignar las competencias institucionales que exija este nuevo
rgimen jurdico. En consecuencia podr derogarse, actualizarse y crearse nuevas normas sustantivas
y procedimentales de carcter administrativo o jurisdiccional, que busquen el ecaz cumplimiento de
la presente Ley.
319
DECRETO NUMERO 3466 DE 1982
(diciembre 2)
Por el cual se dictan normas relativas a la idoneidad, la calidad, las garantas, las marcas, las
de sus productores, expendedores y proveedores, y se dictan otras disposiciones.
El Presidente de la Repblica de Colombia en ejercicio de sus atribuciones constitucionales
y legales, en especial de las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 73 de 1981,
DECRETA:
Artculo 1 Deniciones. Para los efectos del presente decreto, entindase por:
Productor: toda persona, natural o jurdica que elabore, procese, transforme o utilice uno o ms
bienes, con el propsito de obtener uno o ms productos o servicios destinados al consumo pblico. Los
importadores se reputan productores respecto de los bienes que introduzcan al mercado nacional.
............
Artculo 11. Garanta mnima presunta. Se entiende pactada en todos los contratos de compraventa y
de prestacin de servicios, la obligacin a cargo del productor de garantizar plenamente las condiciones
de calidad e idoneidad sealadas en el registro o en la licencia correspondiente, con las adecuaciones
derivadas de la ocializacin de normas tcnicas o de la modicacin del registro, as como las
condiciones de calidad e idoneidad correspondientes a las normas tcnicas ocializadas aunque el
bien o servicio no haya sido objeto de registro.
...........
Ante los consumidores, la responsabilidad por la garanta mnima presunta de que trata este artculo,
recae directamente en los proveedores o expendedores, sin perjuicio de que estos puedan, a su
turno, exigir el cumplimiento de dicha garanta mnima a sus proveedores o expendedores, sean o no
productores.
............
Artculo 26. Causales de exoneracin. Slo son admisibles como causales de exoneracin de la
en los artculos 24 y 25 y a la indemnizacin de perjuicios contemplados en el artculo 36, la fuerza
afectado, o el hecho de un tercero ligado o no al productor mediante relacin de trabajo o contractual
de cualquier clase debidamente probados conforme al procedimiento indicado en el artculo veintiocho.
Artculo 27. Inaplicacin de las causales de exoneracin. Las causales de exoneracin previstas en
el artculo anterior no se aplicarn en los siguientes casos:
a) Cuando no se haya efectuado el registro u obtenido la licencia que sean legalmente obligatorios;.
b) Cuando el registro efectuado no se ajuste a las condiciones de calidad e idoneidad descritas en
el artculo primero o a las condiciones determinadas por la autoridad competente o a las normas
tcnicas ocializadas;
c) Cuando no se advierta al pblico sobre la existencia del registro, la licencia o la norma o normas
tcnicas ocializadas;
d) Cuando no se haya indicado el trmino de la garanta mnima presunta, siendo obligatoria su
indicacin.
320
Artculo 29. Procedimiento para asegurar la efectividad de las garantas.
...............
La solicitud formulada conforme al inciso precedente se tramitar por las autoridades jurisdiccionales
competentes, de conformidad con las reglas propias del proceso verbal previsto en el Ttulo XIII del
Libro 3 del Cdigo de Procedimiento Civil y las adicionales sealadas en el artculo 36. La sentencia
mediante la cual se decida la actuacin slo podr ser favorable al expendedor o proveedor si ste
demuestra que ha habido violacin de los trminos o condiciones de la garanta o garantas por parte
del consumidor o que no ha podido dar cumplimiento a la garanta o garantas debido a fuerza mayor o
caso fortuito, siempre y cuando no haya podido satisfacerla por intermedio de un tercero.
En la parte resolutiva de la providencia que decida la actuacin se ordenar al productor, segn lo
haya solicitado el reclamante, hacer efectiva la garanta o garantas no satisfechas, reintegrar el precio
pagado por el bien o servicio, o cambiar el bien por otro de la misma especie, en un plazo razonable
a juicio de quien emita la providencia; as mismo, se dispondr el pago del valor demostrado por el
reclamante, por concepto de los perjuicios causados. En la misma providencia se indicar que se causa
una multa, en favor del Tesoro Pblico, equivalente a una sptima parte del valor del salario mnimo
legal mensual vigente en Bogot, D.E., al momento de expedicin de aqulla, por cada da de retardo
en su cumplimiento.
Artculo 36. Indemnizacin de daos y perjuicios. Salvo el caso previsto en el artculo 40, en todos
los eventos en que segn este decreto sea procedente la indemnizacin de perjuicios, los consumidores
podrn ejercer las acciones indemnizatorias pertinentes por los trmites del Proceso Verbal prescrito en
el Ttulo XIII del C. de P. C., con observancia de las siguientes reglas adicionales:
...............
9. La sentencia favorable aprovechar no solo a quienes intervinieron en el proceso, sino a todas
las personas emplazadas que no concurrieron, salvo a quienes expresamente maniesten por escrito
autntico, presentado antes de la sentencia de segunda instancia, no acogerse a sus disposiciones,
caso en el cual se extinguen sus derechos.
13. Todas las liquidaciones presentadas se tramitarn conjuntamente como incidente. El auto de
traslado, se noticar al demandado en la forma prescrita en el artculo 205 del Cdigo de Procedimiento
Civil.
Artculo 41. Sistemas de nanciacin. En todos los contratos para la venta de bienes y prestacin
de servicios mediante sistemas de nanciacin, excepcin hecha de los relativos a alimentos,
vestuario, drogas, atencin hospitalaria y educativa, se entender pactada la facultad de retractacin
de cualquiera de las partes, dentro de los dos (2) das hbiles siguientes a su celebracin. En el evento
en que una cualquiera de las partes haga uso de la facultad de retractacin, se resolver el contrato
y, por consiguiente, las partes restablecern los casos al estado en que se encontraban antes de su
celebracin. La facultad de retractacin es irrenunciable.
II. PARTE MOTIVA
*
Considera el actor que el Decreto nmero 3466 de 1982, en los artculos acusados, vulnera
la Constitucin por exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias y violacin del
derecho de defensa, aduciendo las siguientes razones:
* Defectos en la estructura de la demanda, de las normas acusadas y el contraste de presentacin entre el
estilo de la demanda (muy especfico) y el del concepto del seor Procurador (ms general), obligaron
al ponente a apartarse del modelo tradicional de las sentencias en materia constitucional, para agrupar
bajo un mismo acpite parte motiva, la demanda, el concepto del Procurador y las consideraciones de
la Corte; empero, del texto es fcil inferir en cada prrafo, a cul de las tres piezas corresponde.
321
a) Exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias:
1. La ley de facultades se refiere a los productores y el decreto incluye adems a los
importadores.
El Procurador General de la Nacin disiente, por considerar que es apenas lgico y acorde
con las facultades que se legislara sobre los expendedores y tambin sobre la responsabilidad
de los importadores, por ser estos personas que distribuyen y venden bienes adquiridos en
el exterior, ya que tales facultades se otorgaron para dictar normas enderezadas al control
de la distribucin o venta de bienes y servicios.
Asiste razn al seor Procurador, pues la Ley 73 de 1981, que otorg las facultades, dispone
en su artculo 1:
De conformidad con el numeral 12 del artculo 76 de la Constitucin Nacional, revstese al Presidente
de la Repblica de precisas facultades extraordinarias (...) para dictar normas enderezadas al control
de la distribucin o venta de bienes y servicios y al establecimiento de las sanciones y procedimientos
para imponerlas a quienes violen sus disposiciones (se subraya).
2. Considera igualmente el actor que el Decreto nmero 3466 al modificar los Cdigos
Civil, de Comercio y de Procedimiento Civil, en especial por cuanto atae a vicios ocultos,
ventas mercantiles, sus garantas, la responsabilidad subjetiva del vendedor, procedimientos
adicionales y extraos al proceso verbal, excedi las facultades.
Tambin discrepa el Procurador, ya que en su concepto las normas del Decreto-ley
establecieron un procedimiento especial en materia de defensa del consumidor. A l le
son aplicables en su totalidad las disposiciones de los Cdigos en mencin, en cuanto no
lo contraren.
Observa adems la Corte que la ley expresamente faculta al Gobierno para derogar,
actualizar y crear nuevas normas sustantivas y procedimentales de carcter administrativo
o jurisdiccional (Artculo 1 , ordinal 9 de la Ley 73 de 1981).
b) El segundo cargo del demandante contra las normas acusadas es violacin del debido proceso,
en cuanto:
1. Se responsabiliza a un tercero (expendedor) por la efectividad y cumplimiento de
obligaciones a cargo del productor, quien por supuesto es la nica persona que tiene el
control de calidad de sus productos.
El Procurador estima que el demandante confunde las causales de exoneracin de
la responsabilidad del productor (art. 29) con las predicables del expendedor (art. 27),
para concluir: tanto el uno como el otro pueden exonerarse de responsabilidad y en
consecuencia no se vulnera su derecho de defensa
Observa la Corte que debe tenerse en cuenta para efectos de la decisin, aunque no fue
demandada, la parte complementaria de la norma, que dice: ... sin perjuicio de que estos
(proveedores o expendedores) puedan, a su turno, exigir el cumplimiento de dicha garanta
mnima a sus proveedores o expendedores, sean o no productores.
Tambin debe considerarse que el inciso 1 del artculo 11, parcialmente demandado,
expresa que se entiende pactada en todos los contratos de compraventa y de prestacin de
servicios la obligacin a cargo del productor de garantizar plenamente las condiciones de
calidad e idoneidad sealadas en el registro o en la licencia correspondiente as como las
condiciones de calidad e idoneidad, correspondiente a las normas tcnicas oficializadas
aunque el bien o servicio no haya sido objeto de registro.
322
De la disposicin apreciada e interpretada en su conjunto se concluye que, si bien la
obligacin de garantizar las condiciones de calidad e idoneidad del producto corresponde
al productor, no es exclusiva de ste, ya que en todos los contratos de venta la misma
obligacin se entiende pactada en defensa del consumidor y en cabeza del proveedor o
distribuidor (la otra parte en el contrato) quien debe responder por ella ante el adquirente,
sin perjuicio de exigirla, a su vez, a su expendedor o proveedor y as sucesivamente.
Las responsabilidades, pues, estn, determinadas en la ley claramente y cada uno de
los expendedores o proveedores responde por sus propias obligaciones las emanadas
del contrato que celebra, entre cuyas clusulas se entiende pactada la garanta mnima
-, sin que pueda afirmarse, como lo hace el demandante, que se est respondiendo por
obligaciones ajenas.
Por lo anterior, considera la Corte que en referencia con el precepto que se comenta, no se
transgrede el artculo 20 de la Constitucin.
Tampoco encuentra la Corte que mediante el artculo 27 del Decreto 3466 de 1982, que
seala las causales de exoneracin respecto de la obligacin del productor, se vulnere el
derecho de defensa, ni resulte transgredido el art. 20 de la Constitucin, pues a travs de
esa norma simplemente se est definiendo con perfiles mucho ms precisos, hasta dnde
llegan las responsabilidades contempladas. Dichas limitaciones a la exoneracin que, para
el productor, establece el artculo 26, en nada afectan al distribuidor, como lo sostiene el
demandante, pues de ello se ocupan otras disposiciones del mismo Decreto (Artculos 29,
36 y concordantes).
2. Segn el demandante es inconstitucional que el Decreto exija (art. 29) que en la sentencia
mediante la cual se decida la actuacin se condene al productor a hacer efectivas las
garantas.
Como observa el Procurador no existe aqu violacin del derecho de defensa del productor
porque si en la demanda se solicita el cumplimiento de las garantas, el productor es parte
dentro del proceso verbal que se adelante y por tanto recibir la notificacin y traslado del
libelo, pudiendo as ejercitar su derecho de defensa.
Estima la Corte que, si bien la redaccin del artculo 29 adolece de notorias deficiencias, no
contrara articulo ninguno de la Carta; establece un caso ms de responsabilidad objetiva,
ya acogida en nuestro Cdigo Civil y ampliada por la Corte en celebradas sentencias sobre
responsabilidad en el caso de actividades y objetos peligrosos de los cuales el demandado
deriva un beneficio, pero a costa de un riesgo para el demandante y muchas veces para
toda la comunidad, aunque es consciente de que la teora del riesgo pertenece al campo
de la responsabilidad extracontractual, mientras que el tema aqu analizado corresponde a
la responsabilidad contractual.
c) Proposicin jurdica incompleta
En lo relacionado con algunas de las peticiones de la demanda que pretende se declaren
inexequibles frases o fragmentos de normas carentes de sentido propio, como sucede con
las partes acusadas de los artculos 11, inciso 1, 26, 36, ordinales 9 y 13 y 41 del Decreto
nmero 3466 de 1982, se acoge la tesis expuesta por el seor Procurador, en el sentido de
que no puede pronunciarse la Corte por no haberse configurado en la demanda, en cada
uno de esos casos, proposiciones jurdicas completas.
Los numerales 9 y 13 del artculo 39 ya haban sido demandados y la Corte se declar
inhibida para conocer, por proposicin jurdica incompleta (Sentencia No. 64 de 28 de
agosto de 198,. Ponente doctor Jaime Pinzn Lpez); con mayor razn debe hacerlo en
323
este caso, cuando tan solo frases de esos numerales se han demandado, aunque no pueda
estarse a lo decidido, pues no hubo fallo de fondo.
Las frases demandadas de otros artculos (11, inc. 1, 26 y 41) carecen de sentido propio,
por lo cual es del caso aplicar la jurisprudencia de la Corte, contenida en la sentencia atrs
citada, que en su parte pertinente dice:
En la materia de este proceso, la acusacin ciudadana, como se ha reseado, versa sobre
unos especficos numerales del artculo 36 del Decreto-ley nmero 3466 de 1982 que regulan
aspectos sustantivos y procesales de la indemnizacin de daos y perjuicios ocasionados
al consumidor por el incumplimiento o la obligacin de una calidad determinada por
la prestacin de los servicios o por la adquisicin de las cosas, y la acusacin sobre los
aspectos procesales no los comprende en su totalidad, quedando sin aludir numerales que
contienen previsiones procesales ntimamente relacionadas, conexas e integrantes de la
hiptesis legal regulada, que no son autnomas ni diversas. Este vicio de forma impide a
la Corte decidir sobre el fondo para no vulnerar la integridad de la hiptesis jurdica en
cuestin, por lo cual se inhibe de fallar la acusacin propuesta (Sentencia No. 64, 28 de
agosto de 1986. Expediente No. 1449. Ponente doctor: Jaime Pinzn Lpez)
Por consiguiente, no se estima del caso modificar el criterio transcrito ya que, por el
contrario, conviene resaltar el principio general segn el cual donde hay la misma razn
debe aplicarse la misma solucin.
III. DECISIN
Con fundamento en los motivos expuestos, la Corte Suprema de Justicia-Sala Plena-
previo estudio de su Sala Constitucional y odo el concepto del Procurador General de la
Nacin,
RESUELVE
1 Declarar EXEQUIBLES las siguientes normas del Decreto-ley nmero 3466 de 1982:
a) El artculo 1 en el prrafo que dice: los importadores se reputan productores de los
bienes que introduzcan al mercado nacional;
b) El artculo 11 en el prrafo que dice: ante los consumidores, la responsabilidad de que
trata este artculo, recae directamente en los proveedores o expendedores;
c) El artculo 27 en su totalidad;
d) El artculo 29 en los prrafos que dicen: En la parte resolutiva de la providencia que
decida la actuacin se ordenar al productor segn lo haya solicitado el reclamante,
hacer efectiva la garanta no satisfechas, reintegrar el precio pagado por el bien o ser-
vicio, o cambiar el bien por otro de la misma especie, en un plazo razonable a juicio
de quien emita la providencia; as mismo, se dispondr el pago del valor demostrado
por el reclamante, por concepto de los perjuicios causados.
La sentencia mediante la cual se decida la actuacin slo podr ser favorable al expendedor o
proveedor si ste demuestra que ha habido violacin de los trminos o condiciones de la garanta
o garantas por parte del consumidor o que no ha podido dar cumplimiento a la garanta o garantas
debido a fuerza mayor o caso fortuito, siempre y cuando no haya podido satisfacerla por intermedio de
un tercero.
2 Declararse inhibida para fallar sobre la exequibilidad de los fragmentos normativos
demandados, integrantes de los artculos 11, inciso 1, 26, 36, ordinales 9 y 13, y 41 del
Decreto nmero 3466 de 1982, por proposicin jurdica incompleta.
324
Cpiese, publquese, comunquese al Gobierno Nacional, insrtese en la Gaceta Judicial
y archvese el expediente.
FERNANDO URIBE RESTREPO, PRESIDENTE;
RAFAEL BAQUERO HERRERA
JOS ALEJANDRO BONIVENTO FERNNDEZ
NEMESIO CAMACHO RODRGUEZ
JORGE CARREO LUENGAS
GUILLERMO DVILA MUOZ
MANUEL ENRIQUE DAZA ALVAREZ
JAIRO E. DUQUE PREZ
GUILLERMO DUQUE RUZ
EDUARDO GARCA SARMIENTO
JAIME GIRALDO ANGEL
HERNANDO GMEZ OTLORA (CON SALVAMENTO DE VOTO)
HCTOR GMEZ URIBE
GUSTAVO GMEZ VELSQUEZ
JUAN HERNNDEZ SENZ
RODOLFO MANTILLA JCOME
HCTOR MARN NARANJO
LISANDRO MARTNEZ ZIGA
FABIO MORN DAZ
ALBERTO OSPINA BOTERO
JACOBO PREZ ESCOBAR
JAIME PINZN LPEZ (CON SALVAMENTO DE VOTO)
RAFAEL ROMERO SIERRA
EDGAR SAAVEDRA ROJAS
INS GALVIS DE BENAVIDES
Secretaria General
325
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
Aunque acogemos el criterio mayoritario en todos los dems aspectos, pensamos que el
artculo 29 del Decreto-ley 3466 de 1982, ha debido ser declarado inexequible, tal como
se propona en la ponencia aprobada por la Sala Constitucional, en cuanto al prrafo que
dice:
La sentencia mediante la cual se decida la actuacin slo podr ser favorable al expendedor o
proveedor si ste demuestra que ha habido violacin de los trminos o condiciones de la garanta
o garantas por parte del consumidor o que no ha podido dar cumplimiento a la garanta o garantas
debido a fuerza mayor o caso fortuito, siempre y cuando no haya podido satisfacerla por intermedio de
un tercero.
Nuestro parcial disentimiento se fundamenta en las siguientes declaraciones:
La norma transcrita, obstruye la defensa del demandado, en cuanto impide al juez
exonerarlo de responsabilidad por motivos distintos de los que taxativamente se enuncian
en ella. En efecto, aparte de la fuerza mayor, el caso fortuito y la conducta del consumidor,
pueden mediar muchas otras causas eximentes de responsabilidad, como el hecho de un
tercero; el transportador, por ejemplo, que en vano aducira el expendedor o proveedor,
pues ninguna de ellas podra ser aceptada por el fallador, debido al texto tan restrictivo del
artculo 29 del Decreto-ley nmero 3466 de 1982.
Adems, el caso que regula ese artculo es bien distinto al de la Teora del Riesgo que tan
acertadamente desarroll la Corte con base en disposiciones de nuestro Cdigo Civil sobre
responsabilidad civil extracontractual por los daos que causen objetos inherentemente
peligrosos.
Una diferencia es clara entre muchas situaciones: mientras que el artculo 29 no constituye
un caso de responsabilidad extracontractual, sino contractual. Adems el artculo 29
no se refiere a actividades riesgosas u a objetos peligrosos. Esta diferencia trae consigo
una distincin fundamental en el campo social. Bien est que quienes crean un riesgo y
derivan de l una utilidad sean responsables ante quienes pueden resultar perjudicados
por aqul. Pero esta razn no existe tratndose de actividades normales de produccin,
distribucin y expendio de mercancas, que en s no son peligrosas. Deducir en estos casos
una responsabilidad objetiva carece de justificacin social que tiene la teora del riesgo, en
forma que mal puede citarse esta en apoyo del art. 29 que comentamos.
Fecha, ut supra,
HERNANDO GMEZ OTLORA
JAIME PINZN LPEZ
PROPAGANDA COMERCIAL ENGAOSA- Responsabilidad en la etapa precontractual
La contienda a que se reere el presente litigio, evoca cmo a menudo la celebracin del contrato no se
logra de un solo golpe, sino que est precedida de una serie de aproximaciones, encuentros e intercambios
de opiniones y de consultas entre las partes -lo que autoriza a armar metafricamente que el contrato es,
desde esa perspectiva, el punto nal de los desacuerdos-, y que es natural que en dicha fase se puedan
presentar situaciones perjudiciales para los contratantes, si es que no ajustan su conducta al secular
principio de la buena fe; y dado que sera cuando menos ingenuo atrapar todas las hiptesis que ofrece
la realidad, el legislador preri una clusula general con el n de permitir al intrprete un criterio elstico
de valoracin, estatuyendo que las partes debern proceder de buena fe exenta de culpa en el perodo
precontractual, so pena de indemnizar los perjuicios que se causen (art. 863 del cdigo de comercio). En
verdad, ticamente no hay cmo excluir la buena fe, esa que nadie dud en exigir en la etapa propiamente
contractual, del recorrido que las partes cumplen y transitan previamente, pues desnaturalizada queda
cuando se observa a pedazos. De all, como lo expres la Corte, que ... no se pueda fragmentar, en orden
a circunscribirla tan slo a un segmento o aparte de una fase, por va de ejemplo: la precontractual -o parte
de la precontractual- (Sent. 2 de agosto de 2001. Exp. )
As que -y para abordar sin prdida de momento el punto al que se quera llegar-, independientemente de
la obligatoriedad de la oferta, cuando la invitacin a contratar se realiza por conducto de una publicidad
no puede, no debe, descartarse un eventual dao a sus destinatarios y su condigna reparacin, si es que
publicidad tal no se hace con apego a la sinceridad y seriedad que es de esperarse, de modo de inferir que
la conanza del consumidor ha sido traicionada. Nadie discutira hoy por hoy que al consumidor le asiste
el derecho a estar informado, y ojal bien informado. Ya incluso existen normas positivas que lo requieren
sin atenuantes, verbigracia los artculos 20 y 78 de la Carta Poltica, donde de un lado se conere rango
constitucional al derecho a recibir informacin veraz y, de otro, se conere a la ley la misin de controlar la
informacin dada en la comercializacin de los bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, en
proteccin de los derechos colectivos, y el decreto 3466 de 1982, que en lo pertinente prescribe que toda
informacin que se de al consumidor acerca de los componentes y propiedad de los bienes y servicios que
se ofrezcan al pblico deber ser veraz y suciente razn por la cual se priven las leyendas y la propaganda
comercial que ...no corresponda a la realidad, as como las que induzcan o puedan inducir a error respecto
de la naturaleza, origen, el modo de fabricacin, los componentes, los usos, volumen, peso o medida, los
precios, la forma de empleo, las caractersticas las propiedades, la calidad, idoneidad o la cantidad de los
bienes o servicios ofrecidos, disponiendo en consecuencia, que todo productor ... es responsable por las
marcas y leyendas que exhiban sus productos (bienes y servicios), as como por la propaganda comercial
de los mismos, cuando su contenido no corresponda a la realidad o induzca a error al consumidor; y se
prev, adems, que para la correspondiente indemnizacin de perjuicios, los afectados puedan recurrir a
los trmites previstos para el proceso verbal consagrado en el Ttulo XXIII del cdigo de procedimiento civil,
con las adiciones procesales que en dicho estatuto se establecen, todo lo cual puede vlidamente ubicarse
en la fase precontractual, por cuanto sta comprende, reiterase, un conjunto de relaciones y de contactos
entre las partes, cuya relevancia puede ser diversa, segn el avance de la negociacin (con el nacimiento
326
Magistrado Ponente: Dr. MANUEL ARDILA VELSQUEZ
Sentencia Expediente 6775 de 2001
Sala de Casacin Civil
327
Corte Suprema de Justicia Sentencia Exp. 6775/2001
eventual de una relacin vinculante) y no solamente la oferta, como una etapa de mayor acercamiento entre
los interesados.
Queda as pues disipado cualquier equvoco que pudiera anidarse en las palabras que
acerca del punto pronunci el sentenciador de segundo grado, lo que de paso genera la
exoneracin de costas para el casacionista.
Corte Suprema de Justicia- Sala de Casacin Civil
Magistrado Ponente: Manuel Ardila Velsquez
Bogot, trece (13) de diciembre de dos mil uno (2001).
Expediente No. 6775
Decdese el recurso de casacin interpuesto por el demandante contra la sentencia de
8 de mayo de 1997, proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bogot en este proceso ordinario del Centro Comercial Bulevar Niza contra el Banco
Central Hipotecario.
I. ANTECEDENTES
La demanda se instaur para que se declarase que el banco demandado no obr de buena
fe exenta de culpa en el perodo precontractual al construir el Centro Comercial con un
nmero de parqueaderos sustancialmente inferior al ofrecido pblicamente y que como
consecuencia est obligado a pagar los perjuicios compensatorios a la copropiedad
demandante; por ello se le debe condenar a pagar, a precios comerciales actuales, el valor
de tales estacionamientos.
La actora adujo como hechos de su demanda los que a continuacin se compendian:
a. El banco decidi, a mediados de la dcada de los aos ochenta, construir en Bogot el
Centro Comercial Bulevar Niza, e inici una grandiosa campaa publicitaria, ade-
lantada a travs de diversos medios, entre ellos, la impresin de un completo folleto
publicitario que detallaba las caractersticas, dependencias, infraestructura y servicios
que tendran los comerciantes que adquirieran locales y los compradores visitantes.
b. Uno de los principales argumentos de esa publicidad fue el de las zonas de parqueo,
por estar diseado para ms de 1.200 vehculos. Esta invocacin se reafirma al citar las
cifras de construccin donde, una vez ms, se mencionan 1.200.
c. Esa capacidad y facilidad de parqueo fue ampliamente explotada durante toda la cam-
paa publicitaria de venta de los locales, incluida la publicacin en diarios de amplia
circulacin en los que tambin se cita una la capacidad para 1.200 vehculos.
d. El anterior argumento fue uno de los elementos de mayor consideracin para los co-
merciantes que a la postre compraron locales.
e. En el mes de agosto de 1988, cuando se formaliz el reglamento de propiedad hori-
zontal del centro comercial, se estableci que contaba con 890 parqueos comunes,
(810 sencillos y 80 dobles); desde ese momento el banco demandado saba que estaba
incumpliendo el ofrecimiento de ms de 1.200, pese a lo cual guard silencio y sin
informar tal hecho a los comerciantes celebr los distintos contratos de compraventa.
f. Es una clara muestra de la ausencia de buena fe exenta de culpa el hecho de que en
el mes de diciembre de 1988 segua engaando a los compradores de locales, a los
futuros compradores y al pblico en general, efectuando un gran despliegue publici-
tario anunciando ms de 1.200 parqueaderos, como se establece de las publicaciones
efectuadas en esas pocas en peridicos de amplia circulacin.
328
g. Si bien es cierto que el reglamento de propiedad horizontal menciona 890 unidades
de parqueo, 810 sencillos y 80 dobles, estos ltimos no son utilizables sino para un
vehculo de donde resulta que el nmero real es de 850 y no los 890 mencionados.
El Banco Central Hipotecario en su oportuna respuesta a la demanda se opuso al despacho
favorable de las pretensiones. En cuanto a los hechos neg que fueran ciertos los que se
alegan como fundamento de los perjuicios cuya indemnizacin se reclama, aduciendo,
en sntesis, que la actora no exista por la poca en que se promovi la venta del centro
comercial, y que, por lo tanto, la publicidad, que tampoco fue grandiosa, no fue dirigida a ella;
que el portafolio publicitario se edit antes de que se elaboraran los planos arquitectnicos
definitivos del centro comercial, en los que se mejoraron otras caractersticas del centro.
Agotado el trmite del proceso, la primera instancia concluy con sentencia de 29 de
julio de 1996, por medio de la cual el Juzgado de la causa declar fundada la excepcin
de falta de legitimacin en la causa activa y, en consecuencia, deneg las splicas
de la demanda; y la segunda, abierta en virtud del recurso de alzada interpuesto por el
demandante, termin con fallo de 8 de mayo de 1997, mediante el cual la Sala Civil del
Tribunal Superior de Bogot confirm la providencia apelada.
Contra esta ltima determinacin el actor interpuso recurso de casacin que pasa ahora a
decidirse por la Corte.
II. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL
El tribunal expone en torno a la controversia suscitada entre las partes, los siguientes
planteamientos:
a. Una de las innovaciones de mayor alcance de la legislacin mercantil consiste en
reglamentar, de manera metdica, el aspecto atinente a la etapa previa al perfecciona-
miento del contrato
b. Los tratos preliminares previos a la oferta o a su advenimiento son, para la especie de
esta litis, aspectos sobre los cuales se ha recabado por el actor con insistencia, porque
ha sido de all, especficamente, de donde se ha deducido la mala fe de la demanda-
da.
c. El artculo 847 de la ley mercantil sienta como premisa general la de que, tratndose
de la oferta de mercaderas, con indicacin del precio, dirigidas al pblico en circu-
lares, prospectos o cualquier otro tipo de propaganda escrita, no es obligatoria para
el comerciante, como tampoco lo ser de ser dirigida a travs de folletos, catlogos,
prospectos u otra forma similar de propaganda escrita, como igualmente se diferencian
de la verdadera oferta las simples conversaciones, declaraciones sin compromiso y, en
fin, cualquier tipo de publicidad .
d. Resulta incuestionable, dentro del aludido marco conceptual, que la invitacin formu-
lada por cualquier entidad comercial o financiera al pblico o a personas indetermina-
das, por medio de la propaganda radial y escrita contenida en portafolios publicitarios
(brochure) -calificados en la ley comercial como prospectos- no puede comprometer
su responsabilidad prenegocial.
e. Si bien como lo predica el artculo 683 (sic) del Cdigo de Comercio, las partes de-
bern proceder de buena exenta (sic) de culpa en el perodo contractual (sic), so pena
de indemnizar los perjuicios que se causen, no se columbra, si se atiende a los ante-
cedentes hasta el momento subrayados, en dnde pueda encontrarse el hecho capaz
de edificar una conducta culposa de parte de la demandada. Evidentemente no en la
propaganda que como fundamento de esa conducta ha endilgado el actor al sujeto
pasivo del litigio, as haya tenido como manantial la sugestiva idea de un proyecto
329
con un nmero de zonas de parqueo, sea sta o no determinada, porque la cantidad
factible de construir slo podra ser conocida al aprobarse el proyecto definitivo, dada
la magnitud del mismo y el impacto que la obra produjera, como se ha reconocido por
uno de sus ingenieros; y que la buena fe, al contrario de lo que ha pregonado la ac-
tora, gobern la conducta de la demandada. Si el portafolio o brochure coment sobre
aquel hecho, ocurre que el mismo no puede aparejarle responsabilidad prenegocial
como lo previene la misma ley mercantil.
III. EL RECURSO EXTRAORDINARIO
Tres cargos integran la demanda presentada por la parte actora para sustentar el recurso
interpuesto, en el mbito de la primera de las causales de casacin consagradas en el
artculo 368 del Cdigo de Procedimiento Civil, los que la Corte despachar conjuntamente
por las razones que en su momento se expondrn.
Primer cargo
Acsase la sentencia de infringir directamente el artculo 863 del Cdigo de Comercio, al
haberle dado el tribunal una interpretacin errada a esta norma, violacin concurrente
con la violacin directa de los artculos 14, 15 y 31 del Decreto Extraordinario 3466 de
1.982 y el artculo 7 de la ley 256/96, por falta de aplicacin de los mismos.
En el desenvolvimiento de la censura se afirma que resulta desafortunado el tratamiento
que a este artculo -863 del C. de Co.-da el tribunal en la sentencia impugnada, por
cuanto el negar a la publicidad efecto vinculante alguno, capaz de generar conductas que
atentan contra la buena fe exenta de culpa que debe seguirse en la etapa precontractual,
da una interpretacin restrictiva e indebida al mentado artculo, de conformidad con
la jurisprudencia y doctrina nacionales, para lo cual reproduce apartes de la sentencia
proferida por esta Corporacin el 27 de junio de 1990, y concluye que no basta entonces
asumir un rol pasivo durante la etapa precontractual. Es menester adoptar a lo largo de toda
esa etapa una conducta de particular diligencia, prudencia y cuidado, que no es lmite a la
ausencia de un comportamiento culposo.
A rengln seguido puntualiza que, como lo dice el mismo fallo de la Corte citado, cuando
una de las partes obre de mala fe en la actuacin prenegocial o que, obrando de buena
fe, lo haga con culpa en el comportamiento negocial debido, creando as dolosa o
culposamente expectativas o ventajas que conducen o sostienen la fase negocial, incurre
en responsabilidad (*), razn por la cual crear falsas expectativas o hacer suponer ciertas
ventajas que a la postre resultan inexistentes atenta contra ese obrar de buena fe exenta de
culpa exigida por el precepto
De manera que, expresa la censura, si a travs de la publicidad durante la etapa
precontractual se crean expectativas o se aducen ventajas, la parte que mediante este
mecanismo impulsa el itinerario contractual debe, obrando de buena fe exenta de culpa,
velar por la efectiva realizacin y culminacin de estos ofrecimientos o, en caso de no
hacerlo, deber informar oportunamente, y con despliegue semejante al inicialmente
empleado, la ocurrencia de aquellos hechos que impidan el cumplimiento que conlleven
cualquier merma de los ofrecimientos
Prosigue exponiendo que sostener que la publicidad dirigida al pblico en general no
compromete la responsabilidad del anunciante sera expedir una patente de corso para
engaar libremente al pblico.
Por lo tanto estima que al margen de la obligatoriedad que pudiera o no tener la publicidad,
el artculo 863 del ordenamiento mercantil s impone particulares deberes de conducta
330
en relacin con la publicidad exigiendo veracidad y una conducta ajustada a la buena
fe exenta de culpa en todo lo atinente a dicha publicidad para proteger al consumidor
contra una publicidad irreal o que pueda conducir a engaos -artculos 14, 15 y 31 del
Decreto Extraordinario 3466 de 1.982 y 7 de la Ley 256 de 1.996- las cuales el Tribunal
no tom en consideracin y dej de aplicar, no solo consagran que la publicidad si genera
un efecto vinculante sino que adems sirven para interpretar el artculo 863 del C. de
Co. Al expresar que la publicidad debe ser veraz, no puede inducir a engao y no debe
coartar ilegtimamente la libre escogencia o decisin del comprador o consumidor, so pena
de considerar que ha faltado esa buena fe exenta de culpa que debe primar en la etapa
precontractual.
Por consiguiente, concluye, la limitada interpretacin que el ad quem dio al artculo 863 y
el caso omiso que hizo de normas tales como los artculos 14, 15 y 31 del D. E. 3466/82 y
el artculo 7 de la Ley 256/96, le impidieron reconocer cualquier tipo de efecto vinculante
a la publicidad y percatarse de la conducta carente de buena fe exenta de culpa seguida
por el demandado.
Segundo cargo
Dennciase (sic) la sentencia como violatoria, en forma directa, de los artculos 845, 846,
847 del Cdigo de Comercio, por aplicacin indebida, y de los artculos 863 del Cdigo de
Comercio y 2341 y siguientes del Cdigo Civil, por falta de aplicacin.
Tras destacar el pasaje pertinente de la sentencia, segn el cual lo importante para efectos de
este estudio es la oferta dirigida a personas indeterminadas, esto es, al pblico en general,
la censura expresa que si a la luz de nuestro ordenamiento la oferta es el proyecto de
negocio jurdico que una persona formula a otra, la cual deber tener todos los elementos
esenciales del negocio (art. 845 del C. de Co.) encontramos que las normas propias de la
oferta no resultan aplicables al caso que nos ocupa, por cuanto la oferta, su aceptacin,
su obligatoriedad, y los dems efectos derivados de ella solo resultan predicables de la
particular relacin que surgi entre el Banco y cada uno de los interesados compradores de
unidades privadas, pues ella haca relacin a la identificacin de una determinada unidad
privada y al precio de sta no miraban a los bienes comunes del centro comercial,
razn por la cual, a lo largo del proceso nunca se pretendi hacer nacer la obligacin
reparatoria a cargo del demandado a partir de las normas propias de la oferta y de su
obligatoriedad, mxime considerando que quien demanda es la copropiedad en relacin
con bienes e intereses comunes de los copropietarios.
Por consiguiente, enfatiza la censura, que es el tribunal el que motu propio (sic) se
adentra en el estudio de la situacin fctica a la luz de las normas propias de la oferta
y su obligatoriedad, para concluir que no se estaba en frente al incumplimiento de una
oferta propiamente dicha. Esta conclusin, que el demandante siempre ha tenido clara,
no puede sin embargo significar que por ello el demandado no est obligado a reparar los
perjuicios causados, motivo por el cual cuando el tribunal examina la situacin a partir
de las normas reguladoras de la oferta (artculos 845 y ss. del C. de Co.) y concluye que el
demandado no ha cumplido una oferta y no est por ende obligado a reparar perjuicios,
est haciendo valer en el proceso normas que no resultan aplicables y que le llevaron a
proferir un fallo que, a nuestro entender, no se ajusta a derecho.
Prosigue la censura afirmando la responsabilidad precontractual puede obrar con total
independencia de la oferta, por lo cual parecera innecesario recabar en el hecho de que
la indemnizacin de perjuicios que se solicita se funda bsicamente en lo preceptuado por
el artculo 863 del C. de Co., y no en el artculo 846 ibdem.
331
Tercer cargo
Finalmente, tldase la sentencia de ser violatoria, en forma indirecta, de los artculos 835
y 863 del Cdigo de Comercio, como consecuencia del error de hecho en que incurri el
tribunal en la apreciacin de algunas pruebas.
El reparo probatorio se concreta en que la ausencia de buena fe exenta de culpa est
plasmada en el hecho de haber conocido, desde muy tempranas etapas, que el Centro
Comercial no contara con el nmero de aparcaderos que anunciaba, pese a lo cual
continu con sus ofrecimientos, pues desde antes de iniciarse la construccin del centro
comercial, y a todo lo largo de la etapa de construccin, conoca el demandado que estaba
faltando a la verdad (por cuanto haba ordenado expresamente construir solo 890) faltando
a su deber de obrar con buena fe exenta de culpa.
Expresa que hay error fctico al demostrarse que el demandado conoca determinados
hechos, con los cuales se desvirtu la presuncin de buena fe exenta de culpa de que
gozaba. Al desvirtuarse esta presuncin de buena fe se demostr que falt a su deber de
obrar de buena fe exenta de culpa en la etapa precontractual. El no haber reconocido esto
el ad-quem en su fallo, y el no haber otorgado el debido valor probatorio a dicha afirmacin
testimonial, llev a que se vulneraran los artculos 835 y 863 del Cdigo de Comercio,
vulneracin sin la cual las resultas del proceso hubiesen sido diferentes, conclusin que
se reafirma en mltiples testimonios obrantes dentro del expediente citando una serie de
nombres de testigos que en concordancia con el arriba mencionado, son prueba ms que
suficiente de la falta de buena fe exenta de culpa del demandante, circunstancia que sin
embargo no estim as el tribunal al limitarse a examinar la obligatoriedad o no de dicho
ofrecimiento, y los efectos mismos a la luz de las normas que rigen la oferta mercantil, y
quepor haber hecho caso omiso de una afirmacin probatoria tan contundente comporta
una violacin indirecta de normas sustantivas y da pie para que el fallo sea casado.
Consideraciones
El despacho simultneo de los cargos obedece a que ni aun conjuntndolos se abren paso,
precisamente porque en su planteamiento se han subestimado algunas reglas tcnicas,
segn pasa a elucidarse.
A objeto de constatarlo, bien vale recordar que dos fueron los pilares sobre los que el
tribunal edific el fracaso de las pretensiones, ubicados, el uno, en el marco estricto de
la oferta, y, el otro, que la entidad bancaria no obr con mala fe en ningn momento del
recorrido negocial, referida especialmente a la publicidad en que se funda la demanda.
En efecto, respecto del primero as se pronunci:
Es incuestionable, dentro de este marco conceptual, que la invitacin formulada por
cualquier entidad comercial o financiera al pblico o a personas indeterminadas, por
medio de propaganda radial o escrita contenida en portafolios publicitarios (brochure) -
calificados en la ley comercial como prospectos- en pautas televisivas o aun de vendedores
directos, no puede comprometer su responsabilidad prenegocial. Esencialmente por la
razn formular, emanada de las mismas disposiciones legales, de no figurar el precio por el
cual se ofrece el bien o bienes, aspecto sobre el cual se sustenta la invitacin a contratar. Es
inevitable afirmar que la propaganda a que se contrae la actora, ampliamente difundida
por la entidad demandada para hacer conocer el centro comercial en construccin y para
invitar a futuros compradores a celebrar transacciones sobre locales, no poda, en rigor
legal, comprometer su responsabilidad.
332
Y en cuanto al segundo, relativo a la ausencia de buena fe que se imputa al banco, luego
de referirse al contenido del pacto de reserva de derecho de compra de inmuebles sobre
planos, a la promesa de compraventa, y al reglamento de propiedad horizontal del aludido
centro, expres:
Todo cuando viene de exponerse conuye a demostrar, que desde el momento en que se perfeccionara
la oferta que dara origen al contrato de compraventa -y que lo fuera indefectiblemente al celebrarse
las promesas- quienes las ajustaran estaban enterados que el proyecto arquitectnico se sujetaba a
variaciones y que el denitivo sera aqul que traducira en el reglamento de propiedad horizontal y en
las respectivas escrituras.
De donde concluy del siguiente modo:
No podra armarse, bajo estas premisas que en la etapa prenegocial la demandada fuera inel a
lo ofrecido sealando en lo pertinente que al celebrarse los contratos de promesa de compraventa,
los potenciales adquirentes estaban en antecedentes que el anteproyecto general se sujetaba
a modicaciones que recogera el proyecto denitivo, las que se traduciran necesariamente en el
reglamento de propiedad horizontal y en las escrituras de compraventa, como efectivamente ocurri.
Fcil resulta apreciar, entonces, que el tribunal hizo un vasto estudio de la cuestin litigiosa,
y que, aun cuando es cierto que en muy buena parte de l se aplic al tema de la oferta,
no fren all, sino que trascendi las fronteras de sta e incursion en el amplio espectro
de la responsabilidad en el perodo precontractual, ubicndose tambin de cara al artculo
863 del cdigo de comercio, como resulta evidente del segundo argumento que viene de
compendiarse. Y ya se sabe que el xito de la acusacin no podra obtenerse sino mediante
el combate in integrum de los cimientos de la sentencia.
Este orden de cosas hace inane, de suyo, el cargo segundo, precisamente porque parti de
la creencia inexacta de que el tribunal se limit nada ms que al fenmeno jurdico de la
oferta; y, claro, por ah derecho fue a dar en el olvido de atacar esa segunda consideracin del
sentenciador. Omisin que, por razones ya diversas, tambin se palpa frente al primer cargo;
de nada servira, ciertamente, entrar en disputas sobre la genuina inteligencia del artculo
863 del cdigo de comercio, puntualmente en cuanto a si la publicidad puede generar en
un momento dado la responsabilidad precontractual, si es que, por otra parte, no se destruye
la buena fe que el tribunal dijo encontrar en el banco demandado, segn form su juicio de
las circunstancias que dio en citar all, lo que, como es obvio, vendra a obstruir en ltimas
la configuracin del fenmeno que consagra aquella norma. Esto mismo proporciona el
pensamiento de que no se trata de una omisin cualquiera, pues la consideracin que del
tribunal ha sido dejada de lado, no por postrera deja de ser relevante; para decirlo en breve,
el sentenciador minimiz el efecto de la mentada publicidad, al hallar que en determinado
momento se acept y admiti que el proyecto arquitectnico se sujetaba a variaciones,
de donde dedujo que mal podran los adquirentes enrostrarle infidelidad al Banco, si
es que al celebrarse los contratos de promesa con que conclua la oferta, estaban en
antecedentes (de) que el anteproyecto general se sujetaba a modificaciones que recogera
el proyecto definitivo, las que se traduciran necesariamente en el reglamento de propiedad
horizontal y en las escrituras de compraventa, como efectivamente ocurri, y que, acorde
con ello, en la fase culminante de la negociacin -cumplidamente cuando despuntaba la
cristalizacin de las meras tratativas-, vino a pactarse ya sobre bases ciertas y reales, sin
que haya sitio, por lo mismo, para hablar de engaos; as que termin diciendo que ante
ese estado de cosas no se avista en dnde pueda encontrarse el hecho capaz de edificar
una conducta culposa de parte de la demandada, descartando, a rengln seguido, por la
pertinencia que hace al caso, que lo pudiera ser la propaganda que como fundamento
de esa conducta ha endilgado el actor al sujeto pasivo del litigio, as haya tenido como
333
manantial la sugestiva idea de un proyecto con un nmero de zonas de parqueo, sea sta
o no determinada, porque la cantidad factible de construir slo podra ser conocida al
aprobarse el proyecto definitivo, dada la magnitud del mismo y el impacto que la obra
produjera, como se ha reconocido por uno de sus ingenieros.
Obviamente que dejndose intangible tan slido soporte del fallo, vana es toda la aspiracin
vertida en dichos cargos, porque como sin cesar se ha repetido, la Corte est relevada de
estudiar la acusacin si la sentencia trae como base principal de ella una apreciacin
que no ha sido atacada en casacin, ni por violacin de la ley, ni por error de hecho o de
derecho, y esa apreciacin es ms que suficiente para sustentar el fallo acusado (LXXI, p.
740; LXXIII, p. 45; LXXV, p. 52).
Empero, tal como de comienzo se anunci, ni an aadiendo a ellos el tercer cargo
que, justamente, combate lo omitido en aquellos, variara la suerte impugnaticia; lo que
ahora se echa de menos en l es una sustentacin que se compadezca con la naturaleza
extraordinaria del recurso de casacin. En realidad, si al tribunal se le hace convicto de
desacertar por haber pasado al demandado como de buena fe, y por eso se le atribuyen
errores evidentes de hecho, era de esperarse una lucha dialctica que se aviniera con la
estructura que el fallo refleje en el punto, cosa que no sucedi. Para empezar, por ninguna
parte del cargo aparecen cuestionados los argumentos que a ojos del tribunal configuraron
tal buena fe. Ms exactamente, si de la lectura del cargo se trata, nadie se enterara cul fue
el pensamiento del tribunal sobre el particular, por supuesto que ni los menciona siquiera.
Y no ha mucho se vio que argumentos los hubo; memrese, al paso, lo significativo que fue
para el tribunal el que los adquirentes hubiesen sabido que el proyecto quedaba sujeto a
variaciones, las que de hecho se presentaron y sin embargo no constituyeron bice para la
negociacin final. Naturalmente que sin esa labor de confrontacin que muy propia es en
tratndose de yerros probatorios fcticos, trae aparejado que el parecer del sentenciador,
ese mismo al que el recurrente resuelve sin ms volverle la espalda, se mantenga erguido
por haber sido subestimado, pues lo que s no puede echarse al olvido es que todos los
razonamientos del tribunal ingresan a la casacin flanqueados de la presuncin de acierto
y veracidad. En la tarea del casacionista, por consiguiente, acaso nada ms consustancial:
si se permite la expresin, ha de emprenderlas con el sentenciador, a objeto de derribar
los cimientos de que este se sirvi para decidir como lo hizo; de no, prcticamente puede
decirse que es vano todo esfuerzo, cual sucede aqu desde que el recurrente, dejando
indemne lo dicho, se limit a traer el razonamiento que a su juicio constituye mala fe (que
el banco siempre supo que el nmero de parqueaderos ira a ser inferior), y con el agravante
que lo hace de muy mal modo, pues escasamente menciona los medios persuasivos que en
su parecer dan cuenta de ello, sin tomarse el trabajo, cual lo reclama un recurso dispositivo,
de demostrar que lo que anuncia no slo consta en la materialidad de tales probanzas, sino
que, adems, resplandece. Bien hace a este propsito tener en mira lo que con insistencia
ha dicho la Sala: en casacin la labor del recurrente dista, y mucho, de la que le incumbe en
las instancias, pues antes que abrir una oportunidad adicional para formular controversias
afines a las debatidas en ellas, se concreta particularmente en endilgarle al juzgador, no
que hubiese podido realizar una mejor tarea crtica de las pruebas, sino que su conclusin
desafa en forma estridente el contenido de la evidencia que aquellas irradian, ya que
solamente as el parecer del sentenciador, que, en el entretanto viene amparado por la
presuncin de acierto y de legalidad, puede tornarse permeable.
En igual sentido se ha expresado esta Corporacin de manera ya reiterada para sealar
que, ... si impugnar es refutar, contradecir, controvertir, lo cual exige, como mnimo,
explicar que es aquello que se enfrenta, fundar una acusacin es entonces asunto mucho
ms elaborado, comoquiera que se no se logra con un simple alegar que el juzgador de
334
la instancia carece de razn, sino que impone, para el caso de violacin de la ley por la
va indirecta, concretar los errores que se habran cometido al valorar unas especficas
pruebas, y mostrar de qu manera esas equivocaciones incidieron en la decisin que se
repudia (Auto de 29 de agosto de 2000. Exp. 1994-0088)
En esas condiciones los cargos no podran alcanzar prosperidad.
Todo sin perjuicio, porque hace al caso, de la siguiente precisin. La contienda a que se refiere
el presente litigio, evoca cmo a menudo la celebracin del contrato no se logra de un solo
golpe, sino que est precedida de una serie de aproximaciones, encuentros e intercambios
de opiniones y de consultas entre las partes -lo que autoriza a afirmar metafricamente que
el contrato es, desde esa perspectiva, el punto final de los desacuerdos-, y que es natural
que en dicha fase se puedan presentar situaciones perjudiciales para los contratantes, si es
que no ajustan su conducta al secular principio de la buena fe; y dado que sera cuando
menos ingenuo atrapar todas las hiptesis que ofrece la realidad, el legislador prefiri
una clusula general con el fin de permitir al intrprete un criterio elstico de valoracin,
estatuyendo que las partes debern proceder de buena fe exenta de culpa en el perodo
precontractual, so pena de indemnizar los perjuicios que se causen (art. 863 del cdigo
de comercio). En verdad, ticamente no hay cmo excluir la buena fe, esa que nadie dud
en exigir en la etapa propiamente contractual, del recorrido que las partes cumplen y
transitan previamente, pues desnaturalizada queda cuando se observa a pedazos. De all,
como lo expres la Corte, que ... no se pueda fragmentar, en orden a circunscribirla tan
slo a un segmento o aparte de una fase, por va de ejemplo: la precontractual -o parte de
la precontractual- (Sent. 2 de agosto de 2001. Exp. )
As que -y para abordar sin prdida de momento el punto al que se quera llegar-,
independientemente de la obligatoriedad de la oferta, cuando la invitacin a contratar se
realiza por conducto de una publicidad no puede, no debe, descartarse un eventual dado
a sus destinatarios y su condigna reparacin, si es que publicidad tal no se hace con apego
a la sinceridad y seriedad que es de esperarse, de modo de inferir que la confianza del
consumidor ha sido traicionada. Nadie discutira hoy por hoy que al consumidor le asiste el
derecho a estar informado, y ojal bien informado. Ya incluso existen normas positivas que
lo requieren sin atenuantes, verbigracia los artculos 20 y 78 de la Carta Poltica, donde de
un lado se confiere rango constitucional al derecho a recibir informacin veraz y, de otro,
se confiere a la ley la misin de controlar la informacin dada en la comercializacin de
los bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, en proteccin de los derechos
colectivos, y el decreto 3466 de 1982, que en lo pertinente prescribe que toda informacin
que se de al consumidor acerca de los componentes y propiedad de los bienes y servicios
que se ofrezcan al pblico deber ser veraz y suficiente razn por la cual se priven
las leyendas y la propaganda comercial que ...no corresponda a la realidad, as como
las que induzcan o puedan inducir a error respecto de la naturaleza, origen, el modo de
fabricacin, los componentes, los usos, volumen, peso o medida, los precios, la forma
de empleo, las caractersticas las propiedades, la calidad, idoneidad o la cantidad de los
bienes o servicios ofrecidos, disponiendo en consecuencia, que todo productor ... es
responsable por las marcas y leyendas que exhiban sus productos (bienes y servicios), as
como por la propaganda comercial de los mismos, cuando su contenido no corresponda a la
realidad o induzca a error al consumidor; y se prev, adems, que para la correspondiente
indemnizacin de perjuicios, los afectados puedan recurrir a los trmites previstos para el
proceso verbal consagrado en el Ttulo XXIII del cdigo de procedimiento civil, con las
adiciones procesales que en dicho estatuto se establecen, todo lo cual puede vlidamente
ubicarse en la fase precontractual, por cuanto sta comprende, reiterase, un conjunto de
relaciones y de contactos entre las partes, cuya relevancia puede ser diversa, segn el
335
avance de la negociacin (con el nacimiento eventual de una relacin vinculante) y no
solamente la oferta, como una etapa de mayor acercamiento entre los interesados.
Queda as pues disipado cualquier equvoco que pudiera anidarse en las palabras que
acerca del punto pronunci el sentenciador de segundo grado, lo que de paso genera la
exoneracin de costas para el casacionista.
IV DECISIN
En mrito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala de Casacin Civil,
administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad de la ley, no casa la
sentencia de 8 de mayo de 1997 proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogot en el proceso ordinario del Centro Comercial Bulevar Niza contra el
Banco Central Hipotecario.
Sin costas del recurso por la rectificacin doctrinaria de que da cuenta la parte motiva.
Cpiese, notifquese y devulvase al tribunal de origen.
CARLOS IGNACIO JARAMILLO JARAMILLO
MANUEL ARDILA VELSQUEZ
NICOLS BECHARA SIMANCAS
JORGE ANTONIO CASTILLO RUGELES
JOS FERNANDO RAMIREZ GMEZ
JORGE SANTOS BALLESTEROS
SILVIO FERNANDO TREJOS BUENO
336
CALIDAD E IDONEIDAD DE BIENES-Alcances y requisitos para el cumplimiento de la garanta en
contratos de leasing financiero-/EXONERACIN DE RESPONSABILIDAD POR FALLAS DE CALIDAD
E IDONEIDAD DE BIENES-Produce eficacia jurdica para las sociedades de leasing financiero,
siempre que se informe de manera suficiente al consumidor tomador del bien y se estipule en el
texto del contrato
Entendido pues el contrato de leasing como un negocio jurdico atpico y con autogobierno, segn qued
explicado en prrafos precedentes, aunado al hecho de que, en la especie nanciera, la sociedad de leasing
cumple una funcin de intermediacin para la nanciacin del bien escogido por el tomador, fuerza colegir
que as como tales caractersticas justican la exclusin de responsabilidad por los defectos de calidad que
presenten los bienes, ellas mismas aconsejan, por su especialidad y elevado grado de tecnicismo, que se
den a conocer al cocontratante, in potentia, puesto que as se garantizara -ex abundante cautela- que el
usuario conociera las condiciones especcas de la operacin jurdica, ligadas, en el referido tpico, a una
materia que se plantea no siempre en forma simtrica, a fortiori, en punto tocante a la contratacin adhesiva
o por adhesin, tan en boga. As lo determina, por lo dems, en el campo del moderno derecho del consumo,
el socorrido principio de transparencia negocial (transparenza), que implica explicitar aquellas condiciones
del negocio jurdico que, an siendo connaturales -o familiares- a la operacin negocial, deben manifestarse
para que el adherente conozca, con claridad y precisin, los trminos de su vinculacin (cognoscibilidad
de sus derechos, cargas y obligaciones, a la par que las atinentes a la sociedad de leasing), tanto ms si
la especialidad y tecnicismo del contrato no permite suponer que deba conocerlos (profano), todo lo cual
se halla estrechamente vinculado al insoslayable y aquilatado deber de informacin que, en guarda de la
buena fe, tiene el profesional en este tipo de negocios, con mayor razn cuando funge como predisponente
del contenido contractual.
CALIDAD E IDONEIDAD DE BIENES-El proveedor responde ante el consumidor tomador del bien,
siempre que la sociedad de leasing financiero haya cedido a su favor la garanta
Ahora bien, es cierto que frente al contrato que celebran el proveedor y la sociedad de leasing, el usuario es
un tercero, dado que no interviene, en estrictez, como parte en la operacin a travs de la cual se radica el
dominio en cabeza de la ltima, como ya se rese. Sin embargo, por esa sola circunstancia, no se puede
descartar apriorsticamente su legitimacin para reclamarle al proveedor por los defectos de calidad y por
los vicios ocultos que presente o experimente la cosa, pues ella, en un plano terico, que el caso presente
no demanda, estara llamada a surgir de la cesin o transferencia convencional que de esas acciones en
particular, hiciera la compaa de leasing a favor del usuario en el contrato.
Expresado de otro modo, as como es tolerada en el contrato que ocupa la atencin de la Corte -que no en
todas las dems modalidades- la exclusin de responsabilidad de la compaa de leasing por los defectos
de calidad y por los vicios redhibitorios -como se examin -, igualmente resultara plausible, as como a tono
con lo sealado en lneas que anteceden, la estipulacin de cesin a favor del tomador, de los derechos que
tiene dicha sociedad frente al proveedor, en relacin con tales vicisitudes. As se preservaran inclumes y
Magistrado Ponente: Dr. CARLOS IGNACIO JARAMILLO JARAMILLO
Sentencia Expediente 6462 de 2002
Sala de Casacin Civil
337
se haran efectivos, los grandilocuentes principios de equilibrio negocial y equidad contractual, de forma tal
que la exoneracin -o ausencia- de responsabilidad de la compaa de leasing, en el tpico que se analiza,
estara ligada -correlativamente e in abstracto- a la transferencia al tenedor, en forma coetnea al negocio
jurdico de leasing, o con posterioridad a l, de los derechos y acciones que sta tiene -como adquirente-
contra el proveedor o productor, derivados de la infraccin de la garanta o de la obligacin de saneamiento
por vicios ocultos, con el confesado propsito de que el tomador no quedare negocialmente desprotegido y
pudiera vlidamente legitimarse en las reclamaciones que le formule a aquellos.
Corte Suprema de Justicia- Sala de Casacin Civil
Magistrado Ponente: Carlos Ignacio Jaramillo Jaramillo
Bogot, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil dos (2002)
Ref: Expediente No. 6462
Se decide el recurso de casacin interpuesto por INVERSIONES FRANCESITAS LTDA.
contra la sentencia proferida el 25 de octubre de 1996 por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Cali -Sala Civil-en el proceso ordinario por ella adelantado contra LEASING
BOLIVAR S.A.
ANTECEDENTES
1. En la demanda que dio lugar a este proceso, se solicit declarar, en forma principal, la
rescisin del contrato de arrendamiento de maquinaria y equipos celebrado entre las partes
el 3 de mayo de 1993, distinguido con el No. 1783, por imposibilidad de hacer uso de los
bienes para los fines que fueron arrendados y, subsidiariamente, la terminacin del negocio
jurdico.
Como consecuencia de una cualquiera de las anteriores declaraciones, se solicit condenar
a la demandada al reintegro de los cnones, honorarios e intereses cancelados a sta por
razn de dicho contrato, as como al pago de los perjuicios ocasionados tanto por dao
emergente, como por lucro cesante.
2. Tales pretensiones se fundamentaron en los hechos que se resumen de la siguiente
manera:
a. El 3 de mayo de 1993, las partes celebraron un contrato de arriendo con opcin de
compra, de un equipo destinado a la produccin y comercializacin a nivel nacional
e internacional de la papa precocida tipo francesa.
b. El mal estado y calidad de la maquinaria han impedido darle el uso para el cual fue
tomada en arriendo, originando perdidas permanentes cuya acumulacin llevaron a la
arrendataria al cierre definitivo de la empresa.
c. El equipo arrendado fue inicialmente vendido a la sociedad de leasing por Dicle Aso-
ciados, a quien la demandante inform, el 15 de marzo de 1993, sobre las graves fallas
que presentaba la zaranda clasificadora de papas para tres (3) tamaos, la que al ser
puesta en funcionamiento, produca un ruido descomunal y no efectuaba la clasifica-
cin. En adicin, el freidor continuo Dicle modelo DI-20, serie 01, devolva la papa al
depsito de aceite, quemndola y generando un aumento en el consumo del mismo,
debido al mal diseo de la maquinaria.
d. En respuesta a lo anterior, la citada sociedad proveedora, el 18 de marzo de 1993, se
comprometi a solucionar los defectos advertidos, por lo que el da 25 siguiente, en
338
reunin de los representantes legales de dichas empresas, se levant un acta en donde
se dej constancia del recibo de la maquinaria y equipos, supuestamente ya corregi-
dos sus defectos, por cuenta de Leasing Bolvar S.A., otorgndose garanta de un ao
por parte de Dicle Asociados.
e. Nuevamente el 10 de mayo de 1993, el representante legal de la sociedad demandante
pone en conocimiento del proveedor, las fallas, defectos y desperfectos de construc-
cin que presenta el equipo vendido por ellos, las que originaron que la produccin
de papa se botara en algunas oportunidades y se regalara en otras, con las inesperadas
prdidas que ello caus. De todas estas irregularidades se inform a la arrendadora el
23 de mayo de 1993.
f. Ante esta situacin, la sociedad demandante contrat la asesora tcnica de Prodelpa,
experta en produccin de papa a la francesa, quien conceptu que por la mala calidad
y por los defectos de construccin de la maquinaria y equipos objeto del contrato,
sera imposible alcanzar los objetivos para los cuales se adquirieron, razn por la cual
recomendaron el cierre inmediato de la empresa para no seguir acumulando prdi-
das.
g. El 30 de noviembre de 1993, Leasing Bolvar S.A. le record a la demandante su atraso
en dos (2) cnones de arrendamiento, por lo que la amenaz con retirar los equipos
cobrar jurdicamente las sumas adeudadas, pero sin responder las solicitudes formu-
ladas por la demandante para que se corrigieran los errores de construccin de la ma-
quinaria. A la sealada comunicacin se le dio respuesta el 3 de diciembre siguiente,
informando a la arrendadora que ante la imposibilidad de generar produccin con la
maquinaria recibida en arrendamiento, se haba cerrado la empresa a partir del 1 de
noviembre de 1993.
h. A pesar de que la garanta que haba otorgado la proveedora venca a mediados de
1994, ante la falta de respuesta a las reclamaciones efectuadas, la sociedad deman-
dante se vio obligada a asumir los costos de quienes trataron de corregir los defectos
de construccin del equipo, sin resultado positivo alguno los cuales ascendieron a
$4416.478.oo (fl. 254, cdno. 1).
i. La demandante cancel a la arrendadora, por concepto de arrendamientos,
$19293.512.oo; por mora, $1707. 633. oo; y por honorarios e intereses, $5289.330.oo.
3. Admitida la demanda y surtido el traslado correspondiente, la sociedad demandada le
dio respuesta oponindose a las pretensiones, formulando las excepciones perentorias que
denomin Inexistencia del d erecho pretendido e Ilegitimidad de personera pasiva.
4. Rituada la primera instancia, a ella se le puso fin mediante sentencia de fecha 29 de
enero de 1996, en la que se acogieron las excepciones propuestas; se negaron las splicas
de la demanda y se conden a la demandante a pagar las costas del proceso.
5. Inconforme la parte actora con esa decisin, interpuso el recurso de apelacin que fue
resuelto por el Tribunal Superior de Cali mediante la sentencia del 25 de octubre de 1996,
que confirm la de primer grado.
LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL
1. Luego de efectuar un anlisis en torno al contrato de leasing, para concluir que se
trataba de un negocio jurdico atpico que tena elementos propios de los contratos de
arrendamiento y de opcin, precis el sentenciador de segundo grado que si bien era
de naturaleza mercantil, por la calidad de una de las partes y porque se trataba de una
operacin de adquisicin de bienes a ttulo oneroso con destino a arrendarlos, todo lo
339
relacionado con su formacin se gobernaba por las normas del Cdigo Civil, dada la
autorizacin conferida por el artculo 822 del Cdigo de Comercio.
Seal luego que la sociedad arrendadora en el arrendamiento financiero contrae, como
es apenas lgico, algunas obligaciones con la otra parte como las de comprar los bienes
al proveedor, entregarlos al arrendatario o usuario, y librar a ste de toda turbacin o
embarazo en el goce de los bienes, pero se refiere, desde luego, a los actos de terceros que
tengan relacin directa con ella, o sea que no los origine el proveedor o el arrendatario.
Pero en cuanto a la obligacin de mantener la cosa en estado de servir para el fin que
ha sido arrendada (nral. 2 art. 1982 C.C.), en el arrendamiento financiero no la cumple
la sociedad arrendadora, puesto que es trasladada al usuario o a un tercero, toda vez
que es el arrendatario quien hace las averiguaciones pertinentes con el proveedor sobre
las calidades, condiciones y garantas de los bienes que le solicitar a la arrendadora los
adquiera para que se los entregue en arrendamiento financiero (fl. 47 vlto., cdno. 5). Y
en cuanto a la obligacin de hacer las reparaciones necesarias (art. 1985 ib.), si bien le
corresponde al arrendador, ella puede ser impuesta al arrendatario, segn autorizacin
legal.
De otra parte, sostuvo el Tribunal, luego de un breve excursus sobre el alcance de la
obligacin de saneamiento por vicios redhibitorios en el contrato de arrendamiento, que
ella puede ser renunciada en forma expresa por el arrendatario, por lo que bien podan
convenir los contratantes, en desarrollo del principio de la libertad contractual (arts. 15, 16
y 1602 ib.), que la arrendadora queda exonerada de responsabilidad por los vicios ocultos
de los bienes arrendados, lo que, desde luego, se justifica por la participacin directa
del usuario en la escogencia de los mismos, y para lo cual se supone debe tener algn
conocimiento. Agreg que las clusulas limitativas de la responsabilidad contractual,
no tienen otra finalidad que la de traspasar al acreedor los riesgos que, de acuerdo con la
ley, pesaran sobre el deudor (fl. 48, cdno. 5), precisando que dichas estipulaciones son
vlidas, salvo en el caso del dolo futuro y de la culpa lata, porque las leyes que regulan
la responsabilidad son dispositivas, de suerte que las partes bien pueden modificar su
contenido (fl. 48 vlto., ib.).
Con el fin de puntualizar sus consideraciones, seal el ad quem que una cosa es la
clusula de exoneracin de responsabilidad por el incumplimiento de las obligaciones
contractuales y otra la convencin o estipulacin en virtud de la cual una de las partes se
descarga vlidamente de una obligacin que no es de la esencia del contrato. En el primer
caso, anot, la parte no se libera de cumplir la obligacin, pero en caso de incumplimiento
por culpa leve o levsima, no responde por la indemnizacin a que hubiere lugar. En la
segunda hiptesis, la parte no contrae la obligacin y, por consiguiente, no se puede hablar
de responsabilidad.
2. Al ocuparse luego el fallador del litigio planteado, expres que los artculos 1990,
1991 y 1992, a los que acude la demandante para solicitar la rescisin o la terminacin
del arrendamiento, son dispositivas, y por ende todo lo expresado en ellas sobre los
vicios redhibitorios de los bienes entregados en arrendamiento y las indemnizaciones que
se pueden reclamar, segn el conocimiento o no que hayan tenido el arrendador y el
usuario de ellos, podrn ser modificados o acordadas de otra forma por las partes y, por
consiguiente, se aplicaran cuando los contratantes guarden silencio sobre ellas o remitan a
su preceptiva (fl. 49 vlto., cdno. 5).
Por tanto, como en el contrato de arrendamiento financiero se acord que Leasing Bolvar
S.A. no asume ninguna responsabilidad por la idoneidad del equipo arrendado ni por
sus condiciones de funcionamiento, ni sus cualidades tcnicas, ni por el cumplimiento
340
de los requisitos legales para su importacin, cuando sta se requiera, agregndose que
Cualquier reclamo por falta o deficiencia en el equipo deber ser presentada por LA
ARRENDATARIA al proveedor, de ello se desprenda que la entidad arrendadora no contrajo
ninguna clase de obligacin respecto a las reparaciones necesarias que en el desarrollo del
contrato se pudieran presentar, como tampoco frente a las locativas, exonerndose tambin
al arrendador de las responsabilidades que generan los vicios redhibitorios de los bienes
arrendados, por lo que las pretensiones no podan ser acogidas.
Finalmente, en cuanto a la splica subsidiaria de declarar terminado el contrato, adujo el
Tribunal que se trataba del mismo evento invocado para la rescisin ya estudiada, por lo que
eran procedentes las mismas consideraciones, puesto que la obligacin de reparacin no
fue asumida por la sociedad de leasing, en virtud del traslado que de la misma se hizo, de
acuerdo con la clusula segunda del contrato suscrito por las partes (fl. 50 vlto., cdno. 5).
LA DEMANDA DE CASACION
Un solo cargo formul el recurrente contra la sentencia, apoyado en la causal primera de
casacin prevista en el artculo 368 del C. de P.C. En l, adujo el censor que la sentencia
era violatoria de los artculos 15, 16,1602 y 1604 del Cdigo Civil, que conllevaron al
Tribunal a la no aplicacin de los arts. 1990, 1991, 1992 del Cdigo Civil y de los arts. 2 y
822 del Cdigo de Comercio.
Para sustentar su acusacin, seal el recurrente que el Tribunal se dej llevar por
el espritu del cdigo en cuanto respecta a la autonoma de las partes en la variacin
de la responsabilidad que cabe a los arrendadores y arrendatarios en un contrato de
arrendamiento, pero olvid que nos encontramos frente a un contrato de Leasing, de
carcter atpico, que impide la aplicacin absoluta de las normas del Cdigo Civil en lo
que respecta a la estipulacin de las clusulas de exoneracin de responsabilidad, razn
por la cual el sentenciador entendi mal el conjunto de normas que regulan esta situacin
y se extralimit al dejar de lado las normas bsicas del Cdigo Civil que por va supletoria
deben aplicarse en los litigios originados en los contratos de Leasing (fl. 8, cdno. 6).
Precis luego la censura, que la interpretacin que hizo el ad quem no se compagina con
la finalidad perseguida con dicho negocio jurdico, que no es otra que la de financiar
la utilizacin de bienes productivos, propsito que en este caso no se logr por la
mala calidad y por los vicios de construccin de la maquinaria y equipos arrendados,
lo que imposibilit su funcionamiento desde que fueron empotrados en las instalaciones
de la demandante, suscribindose el contrato con posterioridad a la instalacin de la
precitada maquinaria y equipo, as solamente podran tener conocimiento del buen o mal
funcionamiento..., despus de su instalacin, es as como los vicios ocultos brillan a la luz,
no antes (fl. 8, ib.).
A continuacin sostuvo que si bien es cierto el contrato de Leasing es bilateral, no lo es menos
que su configuracin total es tripartita, puesto que intervienen tres partes: El arrendador
o propietario, el arrendatario y el proveedor, con vnculos jurdicos independientes, de
suerte que al presentarse deficiencias o vicios ocultos que ocasionan el mal funcionamiento
de los bienes, el arrendatario debe dirigir su accin contra el arrendador, con quien se
encuentra unido jurdicamente mediante el contrato de Leasing, pues de lo contrario
quedara completamente desamparado, dado que por tratarse -en parte- de un contrato
de adhesin, el arrendador unilateralmente impone la clusula de exoneracin de toda
responsabilidad por el mal funcionamiento por defectos de construccin o vicios ocultos
de la maquinaria o equipos tomados por el arrendatario, motivo por el cual, si se le da
eficacia jurdica a una clusula de esta naturaleza, el arrendatario no tendra a quien
reclamar (fls. 8 y 9, cdno. 6).
341
Por tanto, a juicio del recurrente, el Tribunal dio una indebida interpretacin a la clusula
segunda del contrato de arrendamiento financiero distinguido con el No. 1783 de mayo
3 de 1993, al darle eficacia jurdica a pesar de que en ella se est cometiendo una
exoneracin de responsabilidad o estipulacin contractual contra derecho (fl. 9, ib.). Ese
tipo de clusulas, agreg, no se concibe en un contrato bilateral y no existe norma alguna
que autorice al arrendatario a entablar acciones directas contra el proveedor, con quien no
tiene vnculo jurdico.
Ms adelante, advirti que la ineficacia jurdica de la clusula de exoneracin de
responsabilidad contenida en dicho contrato, radica en el hecho de que si bien es cierto
que al celebrarse el contrato de Leasing precitado, la maquinaria y equipo no se encontraba
funcionando adecuadamente, al momento de firmarse el contrato sta se encontraba en
perodo de acondicionamiento y empotramiento, por lo cual era imposible conocer de sus
vicios ocultos (fl. 9, ib.).
Finalmente, puntualiz que en la citada clusula segunda, no se especific o determin de
manera alguna el vicio o vicios que los susodichos bienes pudiesen adolecer (sic), como
lo exige el artculo 1992 del Cdigo Civil, motivo por el cual, al no cumplirse con dicha
condicin esencial para la exoneracin de responsabilidad del arrendatario, cual es la
identificacin de dichos vicios, el Tribunal interpret erradamente los alcances jurdicos o
eficacia legal de esa estipulacin, dndole prevalencia a la autonoma de la voluntad y
a la libertad contractual, lo que origin la no aplicacin de los artculos 1990 y 1991 del
Cdigo Civil.
CONSIDERACIONES
I. Como claramente se puede deducir del compendio del cargo propuesto, el nudo gor-
diano de la discusin planteada por el recurrente, se reduce a establecer si, tratndose
de los denominados -en el argot jurdico-comercial- contratos de leasing, es vlida y,
por tanto eficaz, amn que procedente, la clusula de exoneracin de responsabilidad
de la compaa de leasing por vicios ocultos y, en general, por defectos -tcnicos-
en el funcionamiento del bien objeto del negocio jurdico, problemtica que exige,
como insoslayable punto de partida, el anlisis de sendos aspectos torales, relativos al
acuerdo negocial en cuestin, para luego precisar, con soporte en ello, si tal suerte de
pacto -el de estirpe exonerativa- se acompasa con la estructura misma del respectivo
contrato y, claro est, con el ordenamiento preceptivo patrio.
El contrato de leasing:
El leasing -anglicismo recientemente incorporado al castellano, segn lo realza la ltima
edicin del Diccionario de la Lengua Espaola-, es una operacin originaria de los Estados
Unidos de Norteamrica, que se remonta a los aos siguientes a la Segunda Guerra
Mundial, especficamente, a comienzos de la dcada de los cincuenta, prevalentemente
como un novsimo modelo de financiacin, muy apropiado para adelantar -o apalancar-
procesos de reconversin industrial, en cuanto permita -y permite- el acceso al crdito y,
por contera, a bienes de capital o a equipos necesarios para el crecimiento y expansin
econmica, sin tener que afectar o comprometer, en grado superlativo, el patrimonio del
empresario o, en general, del usuario crediticio y, de paso, obtener algunas ventajas de
orden fiscal o tributario.
Es este, entonces, un negocio jurdico en virtud del cual, una sociedad autorizada -por la
ley- para celebrar ese tipo de operaciones, primigeniamente le concede a otro la tenencia
de un determinado bien corporal -mueble o inmueble, no consumible, ni fungible, lato
sensu, necesariamente productivo-, por cuyo uso y disfrute la entidad contratante recibe un
342
precio pagadero por instalamentos, que sirve, adems, al confesado propsito de amortizar
la inversin en su momento realizada por ella para la adquisicin del respectivo bien, con
la particularidad de que al vencimiento del trmino de duracin del contrato, el tomador o
usuario, en principio obligado a restituir la cosa, podr adquirir, in actus, la propiedad de la
misma, previo desembolso de una suma preestablecida de dinero, inferior -por supuesto- a
su costo comercial (valor residual), sin perjuicio de la posibilidad de renovar, in futuro, el
contrato pertinente, en caso de que as lo acuerden las partes.
En su fase o etapa precontractual (iter contractus), el leasing suele estar precedido, las ms
de las veces, de la formulacin de una puntual indicacin que el candidato a tomador
le formula a la compaa de leasing, para que sta -a nombre propio- adquiera el bien
o bienes sobre los cuales habr de celebrarse el contrato, de forma tal que cuando esa
actuacin se materializa, la adquisicin del bien por parte de la sociedad de leasing
(negocio jurdico de aprovisionamiento), es meramente instrumental, en cuanto tiene su
razn de ser, nicamente, en el posterior perfeccionamiento de la descrita negociacin
(posterius), la cual, por consiguiente, aflora como un contrato de intermediacin financiera
-en sentido lato-, habida cuenta que el usuario, en ltimas, lo que persigue es acceder -
indirectamente- al crdito que le resulta necesario para procurarse la utilidad de un bien,
no as -por lo menos en forma inmediata- su propiedad, derecho que, en la hora de ahora,
no luce esencial -y menos inexorable- para la generacin de riqueza y, por lo mismo, hoy
no se erige en el epicentro de la contratacin contempornea, como otrora acaeca. Ms
an, bien podra afirmarse que el tomador se sirve del leasing para autofinanciarse, como
quiera que l se traduce en una tcnica financiera que permite realizar una inversin
amortizable con la rentabilidad producida por la explotacin econmica de un bien
1
Ahora, cuando esta situacin se presenta, es decir, que la sociedad de leasing adquiere -de
manos de un tercero- el bien por sealamiento concreto de su cliente, a quien entregar
luego su tenencia, con opcin de compra al final del contrato, se est en presencia del
denominado leasing financiero, que difiere en ese preciso aspecto, en lo que a modalidades
se refiere- sin ahondar en otras clasificaciones doctrinales que incluyen expresiones del
contrato como el leasing de consumo; el lease-back; el crossborder leasing; el big
ticket; el leasing sindicado; el taylor made; el samurai leasing, el leasing inmobiliario
y el mobiliario, entre otras -, del llamado leasing operativo, en el que el bien objeto del
contrato, de antemano, hace parte del haber -o stock- de la compaa, la que se sirve del
leasing para comercializar un producto suyo. Es el apellidado leasing del fabricante o del
distribuidor, en la actualidad de menor usanza.
Destcase que la circunstancia de que el futuro tomador realice una especfica indicacin
o sealamiento a la sociedad de leasing para la compra de los bienes a un determinado
productor o proveedor, revela la presencia de diversos intereses en este peculiar negocio
jurdico, sin que, por razn de los mismos, en efecto, sus titulares inexorablemente se
conviertan en partes del contrato, stricto sensu. En este sentido, ms all de la discusin
de si se trata de una arquetpica relacin tripartita o no, o de si el leasing se enmarca
dentro del denominado coligamento negocial, apellidado por otros como teora del grupo
-o agrupamiento- de contratos o de las redes contractuales, resulta innegable, en la praxis,
la intervencin fctica de tres sujetos en la operacin comercial (proveedor; compaa de
leasing y usuario), no as en el contrato de leasing propiamente dicho, esto es, en el tipo
contractual en particular, en el que nicamente son partes los dos ltimos, con todo lo que
ello supone en la esfera negocial. De all que ste negocio, per se, no pueda calificarse
como plurilateral, ya que en l no participa ni volitiva ni formalmente el proveedor, por
1
Asociacin Bancaria de Colombia. Leasing o arrendamiento financiero. Bogot. 1982. Pg. 15.
343
manera que no funge como parte, en estricto rigor. Al fin y al cabo, ste se sita en la
periferia negocial, sin que por ello se le reste vigencia a su participacin en la referida
operacin comercial, no necesariamente coincidente con la negociacin jurdica, hija del
asentimiento de la sociedad de leasing y del usuario, como se anot
2
.
En otras palabras, en lugar de un negocio plurilateral, lo que existe es una pluralidad de
roles: del proveedor (vender el bien), la sociedad de leasing (adquirir y pagar el precio
del sealado bien que posteriormente dar para su uso) y el usuario (pagar el canon o
retribucin mensual), que denotan la presencia de intereses divergentes, propios del
contrato bilateral -o de prestaciones recprocas- y no convergentes, predicables -en s- del
negocio plurilateral, mxime cuando el norte de los intereses del usuario, del proveedor
y de la sociedad de leasing no es simtrico y sus prestaciones no se orientan, articulada e
irrefragablemente, a la consecucin de un fin comn a todas ellas, segn tiene lugar en el
referido contrato plurilateral.
A. Naturaleza jurdica del contrato de leasing
La sola resea de la convencin materia de exgesis, pone de presente que el leasing es
un contrato que reviste ciertas particularidades que, ab initio, lo hacen diferente de los
distintos negocios jurdicos regulados por la ley. Y esa circunstancia conduce a plantear,
delanteramente, que a l no se le ha dispensado -en Colombia y en buena parte de la
legislacin comparada- una regulacin normativa propiamente dicha, vale decir suficiente,
en lo estructural y en lo nuclear, sin que por tal, en estricto sentido, se pueda tener la
contenida en el Decreto 913 de 1993, cuyas previsiones generales en torno al contrato de
leasing, que -en un sentido amplio- tambin denomina arrendamiento financiero, tienen
como definido propsito delimitar el mbito de las operaciones que, in concreto, pueden
desarrollar las compaas de financiamiento comercial o las sociedades especializadas en
leasing (art. 1).
De ah que se trate, en puridad, de un decreto expedido por el Gobierno Nacional, en
ejercicio de las facultades de intervencin que le fueron concedidas por la Constitucin y
la Ley en relacin con las entidades financieras (arts. 189 numeral 24 y 335 Constitucin
Poltica.; numeral. 1, lits. a) y f) art. 48 Dec. 663/93), lo que devela que esa normatividad,
al igual que la precedente (Decs. 148/79; 2059/81; Ley 74/89; Dec. 3039/89, entre otros),
ms que disciplinar el negocio jurdico en s mismo considerado, tiene una finalidad
fundamentalmente orgnica, como quiera que se enmarca dentro del rgimen de las
entidades que -por ley- pueden adelantar este tipo de operaciones. Expresado de otra
manera, aquella es una preceptiva ms propia del derecho pblico financiero o societario,
que del derecho privado contractual (jus privatum).
En este orden de ideas, como el legislador -rigurosamente- no se ha ocupado de reglamentar
el contrato en cuestin, mejor an, no le ha otorgado un tratamiento normativo hipottico,
al cual, cuando sea del caso, habr de adecuarse la declaracin de voluntad de las
personas, para aplicarle la regulacin prevista en la regla general (cas. civ. de 22 de
octubre de 2001; exp: 5817), es menester considerar, desde la perspectiva en comento,
que el leasing es un negocio jurdico atpico, as el decreto aludido, ciertamente, le haya
conferido una denominacin (nomen juris) y se haya ocupado de describir la operacin
misma, pues la atipicidad no se desdibuja por el simple rtulo que una norma le haya dado
a aquel (sea ella tributaria, financiera, contable, societaria, etc.), o por la mera alusin
que se haga a algunas de sus caractersticas, como tampoco por la calificacin que -
expressis verbis- le otorguen las partes, si se tiene en cuenta que, de antiguo, los contratos
2
Cfme: Giorgo de Nova. Profili Giuridici del Leasing, Roma, pg. 354
344
se consideran preferentemente por el contenido -prisma cualitativo- que por su nombre
(contractus magis ex partis quam verbis discernuntus). Incluso, se ha entendido que puede
hablarse de contrato atpico, an si el legislador ha precisado alguno de sus elementos, en
el entendido, ello es neurlgico, de que no exista una regulacin autnoma, propiamente
dicha, circunstancia que explica, al amparo de la doctrina moderna, que puedan existir
contratos previstos, pero no disciplinados.
Desde luego que esa atipicidad tampoco se desvanece por su semejanza con negocios
jurdicos reglamentados -o disciplinados, en lo estructural-, pues, se sabe, la apariencia
formal de un contrato especficamente regulado en el C.C. no impide descubrir que por
debajo yace un contrato atpico
3
, categora dentro de la cual se subsumen, incluso,
aquellas operaciones que implican una combinacin de contratos regulados por la ley
4

(Cfme: G.J. LXXXIV, pg. 317 y cas. civ. de 22 de octubre de 2001; exp: 5817).
Es de acotar, por su conexin conceptual con el presente asunto, que esta Sala, en reciente
oportunidad, puso de presente que existen casos en los que la ausencia de regulacin
normativa suficiente, puede conducir a catalogar a un contrato como atpico. As lo expres
en punto tocante con el contrato de agencia de seguros, no obstante referirse a ella leyes
y decretos (ley 65/66 y decretos 827/67, 663/93 y 2605/93), ya que nunca el legislador
ha intentado disciplinar con la especificidad requerida, suficiente como para darle cuerpo
de un contrato tpico, el vnculo que contraen directamente la Compaa y la Agencia
de Seguros. La Ley, al igual que lo ha hecho con muchas otras actividades, profesiones u
oficios, ha intervenido la actividad de las aseguradoras y de sus intermediarios, sin que esto
suponga una regulacin especfica de los contratos que estos celebran (se subraya; cas.
civ. de 22 de octubre de 2001; exp: 5817).
Bajo este entendimiento, si el contrato de leasing en Colombia no posee una regulacin
legal propiamente dicha (suficiencia preceptiva), debe aceptarse, por ende, que no puede
ser gobernado exclusiva y delanteramente por las reglas que le son propias a negocios
tpicos, por afines que stos realmente sean, entre ellos, por va de ilustracin, el
arrendamiento; la compraventa con pacto de reserva de dominio; el mutuo. No en vano,
la disciplina que corresponde a los negocios atpicos est dada, en primer trmino, por
las clusulas contractuales ajustadas por las partes contratantes, siempre y cuando, claro
est, ellas no sean contrarias a disposiciones de orden pblico; en segundo lugar, por las
normas generales previstas en el ordenamiento como comunes a todas las obligaciones y
contratos, (as) como las originadas en los usos y prcticas sociales y, finalmente, ah s,
mediante un proceso de auto integracin, (por) las del contrato tpico con el que guarde
alguna semejanza relevante (cas. civ. de 22 de octubre de 2001; exp: 5817), lo que en
ltimas exige acudir a la analoga, como prototpico mecanismo de expansin del derecho
positivo, todo ello, desde luego, sin perjuicio de la aplicacin de los principios generales,
como informadores del sistema jurdico.
Ahora bien, a la atipicidad del contrato -entendida rigurosamente como se esboz-, debe
agregarse que el leasing es un negocio jurdico consensual; bilateral - o si se prefiere de
prestaciones recprocas -, en cuanto las dos partes que en l intervienen: la compaa de
leasing y el usuario o tomador, se obligan recprocamente (interdependencia prestacional);
de tracto o ejecucin sucesiva (negocio de duracin), por cuanto las obligaciones
principales -y originarias- que de l emanan: para el contratante, conceder el uso y goce
de la cosa y para el contratista, pagar el precio, no se agotan en un solo momento, sino
3
Jaime Santos Briz. Los Contratos Civiles. Nuevas Perspectivas. Granada. Comares. 1992. p. 327.
4
Alberto Spota. Instituciones de Derecho Civil. Contratos. V.1. Buenos Aires. Depalma 1981. p. 199.
345
que se desenvuelven y desdoblan a medida que transcurre el tiempo (tempus in negotio);
oneroso, toda vez que cada una de las partes busca un beneficio econmico que, recta va,
se refleja en la obligacin asumida por la parte contraria o cocontratante y, finalmente, las
ms de las veces, merced a la mecnica negocial imperante en la praxis contractual, por
adhesin, como quiera que el usuario debe sujetarse, sin posibilidad real de discutirlas, a
unas clusulas previamente establecidas -o fijadas ex ante -, con carcter uniforme por la
compaa de leasing (condiciones generales dictadas por la entidad predisponente).
No escapa a la Sala que la doctrina nacional e internacional, ha discurrido entre diversas
tipologas contractuales, a la hora de precisar cul es la naturaleza jurdica del leasing, al
punto que ste, en el plano dogmtico, es uno de los tpicos ms controversiales de la ciencia
mercantil contempornea. As, slo por va de ejemplo, se ha considerado que se trata de
un arrendamiento, habida cuenta que, en lo medular, el contratante entrega al usuario la
tenencia del bien para su uso y goce, a cambio de un precio; o de un arrendamiento sui
generis, en la medida en que posee una fuerte naturaleza financiera; o de equipamiento-
arriendo, en cuanto reservado -fundamentalmente- para proveer de equipo a la industria
y el comercio, entre otras razones; o una compraventa a plazos con reserva de dominio,
toda vez que la sociedad de leasing conserva la propiedad del bien que ha adquirido por
instrucciones del tomador, quien podr hacerse a ese derecho al finalizar el contrato; o
como un contrato de crdito, pues la compaa financiera, en ltimas, adelanta el capital
al adquirir el bien escogido por el usuario del equipo. Y, en fin, se ha querido ver en l una
suerte de negociacin compleja -o articulada -, en el que conviven, de alguna manera,
diversos negocios jurdicos: el arrendamiento con la opcin de compra -o con una promesa
unilateral de venta, precisan algunos-, sobre la base de que el arrendador le concede al
locatario el derecho de adquirir el bien arrendado, al terminar el contrato (Consejo de
Estado. Sent. de 14 de diciembre de 1988; exp: 1661); o el contrato de locacin con
la compraventa, que es una variante de la anterior, en cuanto las partes, al finalizar el
arrendamiento, podran ajustar una venta en la que se imputara al precio una parte de los
cnones previamente percibidos.
Sin embargo, todas estas teoras, en mayor o menor medida, no estn exentas de puntuales
reparos que un sector de la misma doctrina, con razn, se ha encargado de develar,
poniendo de relieve que el leasing, merced a sus inocultables y crecientes particularidades,
amerita un tratamiento genuino, en manera alguna dictado o impuesto por los modelos
contractuales perfilados antao, ahijados para regular o disciplinar tipos estructuralmente
dismiles (dictadura de los contratos prncipes). No en vano el derecho en general, pero
sobre todo el contractual, signado por su sistemtico dinamismo, no es marmreo y, menos
an, estacionario.
As, aunque el leasing y el arrendamiento son contratos en virtud de los cuales se entrega
la tenencia, el precio que se paga por ella en el primero responde a criterios econmicos
que, en parte, difieren de los que determinan el monto de la renta (p. ej.: la amortizacin
de la inversin y los rendimientos del capital), sin que tampoco sea propio del contrato
de locacin, como s lo es del leasing, la existencia de una opcin de compra a favor del
tomador, quien, adems -ello es medular en la esfera reservada a la causa negocial-, acude
a ste ltimo negocio como una legtima alternativa de financiacin, a diferencia de lo
que acontece en el arrendamiento, en el que milenariamente la causa del contrato para
el arrendatario, estriba en el disfrute de la cosa. De igual forma, si bien es cierto que en el
leasing, el usuario tiene la lcita opcin de hacerse a la propiedad de la cosa (posterius), es
enteramente posible que no lo haga y que, por tanto, al vencimiento del contrato restituya la
cosa a la compaa, circunstancia que impide su generalizada asimilacin a la compraventa
-sobre todo a priori-, la que adems, tiene confesada vocacin de transferir el dominio,
346
no as el leasing que, en lnea de principio, nicamente permite obtener la tenencia, como
se acot (negocio tenencial). En este mismo sentido, no puede afirmarse que el leasing se
asimila o se traduce en un mutuo, como quiera que ni es contrato traslaticio del dominio,
mucho menos de naturaleza real, ni tampoco recae sobre bienes fungibles (Cfme: cas. civ.
de 22 de marzo de 2000; exp: 5335).
Similares razones conducen a no acoger aquellas posturas que acoplan o engastan en el
leasing, a modo de collage, diversos negocios jurdicos (pluralidad negocial, tales como
arrendamiento con opcin de compra; compraventa con pacto de reserva de dominio,
entre otras), habida cuenta que a travs de ese expediente, in radice, se desdibujan las
razones jurdico-econmicas que, en la rbita causal, motivan la celebracin del contrato,
pues, de una parte, no puede afirmarse categrica y privativamente que el usuario en
el leasing siempre aspira a hacerse a la propiedad de la cosa, segn se esboz; ms
bien, se ha procurado -en sentido amplio- un mecanismo indirecto de financiacin para
servirse de la utilidad que le es intrnseca a aquel, sin menoscabo del capital de trabajo
que posee, conforme a las circunstancias. De igual forma, no puede perderse de vista
que la determinacin del precio en el contrato de leasing, tiene una fisonoma muy
especial, que no responde nica y exclusivamente al costo por el uso y goce concedido al
arrendatario, sino que obedece, prevalentemente, a criterios financieros que van desde la
utilidad propiamente dicha, pasando por la recuperacin de la inversin, hasta la eventual
transferencia del derecho de propiedad.
Expresado en trminos concisos, en obsequio a la brevedad, es preferible respetar la peculiar
arquitectura jurdica del apellidado contrato de leasing, antes de distorsionarlo o eclipsarlo
a travs del encasillamiento en rgidos compartimentos contractuales tpicos, se itera,
facturados con una finalidad histrica enteramente divergente, propia de las necesidades
de la poca, muy distintas de las que motivaron, varias centurias despus, el surgimiento
de este lozano acuerdo negocial.
C. La obligacin de saneamiento por defectos de calidad y por vicios ocultos de la cosa entregada
en leasing y la clusula de exclusin de responsabilidad redactada por la sociedad contratante.
Establecido que el leasing es un contrato atpico -desde la perspectiva referida por la Corte-
, corresponde indagar ahora, bajo esa especfica consideracin, si la sociedad de leasing
est -o no- obligada a responder por los defectos de calidad que experimente ulteriormente
la cosa, lo mismo que por los vicios ocultos de la misma.
1) Para responder este interrogante, es necesario tener en cuenta que el leasing, segn
se analiz, constituye -en lo fundamental- un negocio de intermediacin financiera -lato
sensu-, en el que es el usuario o tomador el que selecciona el bien que, en lo material,
habr de ser objeto del contrato.
Expresado en otros trminos, la compaa del leasing, es la regla, se sita al margen de la
escogencia del bien, la cual se verifica en funcin de las necesidades de quien habr de
ser contratista, quien determina -ex ante- sus caractersticas, funcionalidad, e incluso el
proveedor mismo, segn se deline
5
. En tal virtud, la adquisicin del bien por parte de la
sociedad de leasing, de ordinario, se hace en atencin a esos requerimientos especficos
del cliente; a las indicaciones o sealamientos que previamente le han sido dados por l, de
suerte que para la futura contratante, la causa inmediata para hacerse a la propiedad de la
5
La Convencin sobre leasing financiero internacional -de UNIDROIT-, celebrada en Ottawa el 28 de mayo
de 1988, precisa en su artculo 2 como caracterstica de este contrato, que es ...el arrendatario -el que-
especifica el equipo y selecciona el proveedor, sin basarse en la destreza y criterio del arrendador.
347
cosa, radica en la ulterior celebracin del contrato de leasing -propiamente dicho- (negocio
jurdico de aprovisionamiento). Ese, precisamente, es el mvil que explica la prenotada
adquisicin, la que se realiza, nicamente, en funcin de la celebracin del contrato en
comento, en consideracin, huelga acotarlo una vez ms, a que la entidad, motu proprio,
no se convierte en propietaria para disfrutar directa y personalmente de la cosa, sino para
permitirle a otro tal disfrute (negocio tenencial -y eventualmente dominical-). Esa es la ratio
de su actividad comercial y, por contera, la explotacin ordinaria de su objeto social (art.
20 numeral 2 C. de Co.)
Expuesta as la teleologa del leasing financiero, su razn de ser, es apenas lgico que,
dadas estas caractersticas, de suyo connaturales a este tipo individual de negocio, la
sociedad de leasing, no obstante ser la propietaria del bien; de haberse desprendido de la
tenencia para facilitar el uso y goce y de otorgar una opcin -futura- de compra al usuario o
tomador del contrato, segn se subray, no est llamada -de ordinario- a responder por los
defectos de calidad que presente la cosa, as como de los vicios o defectos ocultos que la
hagan impropia para el fin perseguido por el usuario o que afecten la destinacin que le es
inherente, habida cuenta que ella, de una parte, no tuvo en la operacin descrita, ninguna
participacin o incidencia en la escogencia del bien y del proveedor y, de la otra, porque el
rol que asumi fue el de simple dispensador de los recursos necesarios para la adquisicin
de aquel, con el fin de poder celebrar el contrato de leasing. Tales, entonces, las razones
medulares por las cuales la compaa de leasing, en el contrato en cuestin, no asume,
en lnea de principio rector, el riesgo tcnico de la cosa, ni, por ende, una responsabilidad
personal por tal concepto, conclusin sta a la que, con rotundidad, tambin se ha arribado
en otras naciones y modelos.
As las cosas, entendido pues el contrato de leasing como un negocio jurdico atpico y
con autogobierno, segn qued explicado en prrafos precedentes, aunado al hecho de
que, en la especie financiera, la sociedad de leasing cumple una funcin de intermediacin
para la financiacin del bien escogido por el tomador, fuerza colegir que as como tales
caractersticas justifican la exclusin de responsabilidad por los defectos de calidad
que presenten los bienes, ellas mismas aconsejan, por su especialidad y elevado grado
de tecnicismo, que se den a conocer al cocontratante, in potentia, puesto que as se
garantizara -ex abundante cautela- que el usuario conociera las condiciones especficas
de la operacin jurdica, ligadas, en el referido tpico, a una materia que se plantea no
siempre en forma simtrica, a fortiori, en punto tocante a la contratacin adhesiva o por
adhesin, tan en boga. As lo determina, por lo dems, en el campo del moderno derecho
del consumo, el socorrido principio de transparencia negocial (transparenza), que implica
explicitar aquellas condiciones del negocio jurdico que, an siendo connaturales -o
familiares- a la operacin negocial, deben manifestarse para que el adherente conozca,
con claridad y precisin, los trminos de su vinculacin (cognoscibilidad de sus derechos,
cargas y obligaciones, a la par que las atinentes a la sociedad de leasing), tanto ms si la
especialidad y tecnicismo del contrato no permite suponer que deba conocerlos (prfano),
todo lo cual se halla estrechamente vinculado al insoslayable y aquilatado deber de
informacin que, en guarda de la buena fe, tiene el profesional en este tipo de negocios,
con mayor razn cuando funge como predisponente del contenido contractual.
2) Ahora bien, es cierto que frente al contrato que celebran el proveedor y la sociedad
de leasing, el usuario es un tercero, dado que no interviene, en estrictez, como parte en
la operacin a travs de la cual se radica el dominio en cabeza de la ltima, como ya se
rese. Sin embargo, por esa sola circunstancia, no se puede descartar apriorsticamente
su legitimacin para reclamarle al proveedor por los defectos de calidad y por los vicios
ocultos que presente o experimente la cosa, pues ella, en un plano terico, que el caso
348
presente no demanda, estara llamada a surgir de la cesin o transferencia convencional
que de esas acciones en particular, hiciera la compaa de leasing a favor del usuario en
el contrato.
Expresado de otro modo, as como es tolerada en el contrato que ocupa la atencin de
la Corte -que no en todas las dems modalidades- la exclusin de responsabilidad de
la compaa de leasing por los defectos de calidad y por los vicios redhibitorios -como
se examin-, igualmente resultara plausible, as como a tono con lo sealado en lneas
que anteceden, la estipulacin de cesin a favor del tomador, de los derechos que tiene
dicha sociedad frente al proveedor, en relacin con tales vicisitudes. As se preservaran
inclumes y se haran efectivos, los grandilocuentes principios de equilibrio negocial y
equidad contractual, de forma tal que la exoneracin -o ausencia- de responsabilidad de
la compaa de leasing, en el tpico que se analiza, estara ligada -correlativamente e in
abstracto- a la transferencia al tenedor, en forma coetnea al negocio jurdico de leasing, o
con posterioridad a l, de los derechos y acciones que sta tiene -como adquirente- contra
el proveedor o productor, derivados de la infraccin de la garanta o de la obligacin de
saneamiento por vicios ocultos, con el confesado propsito de que el tomador no quedare
negocialmente desprotegido y pudiera vlidamente legitimarse en las reclamaciones que
le formule a aquellos.
A este respecto, en la esfera dogmtica, un sector de la doctrina explicita que, en aplicacin
del principio del efecto relativo de los contratos, el arrendatario carece de accin contractual
contra el arrendador, bien sea por la no entrega de la cosa, por los vicios redhibitorios o por
la eviccin de la misma, razn por la cual la legitimacin del arrendatario para reclamar
al proveedor -en el negocio de leasing- desde el ngulo reseado, derivara de la cesin
correspondiente de las acciones contractuales que el arrendador tiene frente a aquel, cesin
que no constituye una excepcin a la relatividad de los contratos, pues el arrendatario se
coloca en la misma posicin jurdica del acreedor contractual.
6
. De all que, insista la
doctrina, que la referida clusula de exoneracin es de recibo, si se permiteal usuario
subrogarse en la posicin de la sociedad de leasing para dirigirse directamente contra
el suministrador, siempre que la sociedad de leasing ignore la existencia de los vicios
en el momento en que celebr el contrato de arrendamiento financiero
7
.De este modo,
algunos han puntualizado que se evitara que la exoneracin de la entidad de leasing sea
concebida como sinnimo de indefensin del usuario, de desequilibrio contractual.
8
As lo corroborara, en el mismo plano ya aludido, la estructura y el desenvolvimiento
del referido contrato, habida consideracin que si fue el usuario quien seleccion el bien
que habra de ser objeto de posterior contratacin, no podra la sociedad de leasing, a
6
Javier Tamayo Jaramillo. Responsabilidad civil derivada del contrato de leasing, en Evolucin del
Derecho Comercial. Dike. Medelln. Pg. 37. Cfme: Carlos Felipe Dvalos Meja. Ttulos y Contratos
de Crdito, Quiebras. T. II. Mxico. Harla. 1992. Pg. 515; Jorge E. Lavalle Cobo y Carlos A. Pinto.
Leasing Mobiliario. Buenos Aires. Astrea. 1982. Pgs. 166 y 167; Soyla H. Len Tovar. El Arrendamiento
Financiero (leasing) en el Derecho Mexicano. Ed. Universidad Autnoma de Mxico. Mxico. 1989.
Pg. 69.
7
Antonio Cabanillas Snchez. La Configuracin del arrendamiento financiero (leasing) por la Ley de 29 de
julio de 1988, en la jurisprudencia y en el Convenio sobre leasing internacional. En Anuario de Derecho
Civil. 1991. Pg. 1007. Cfme: Jos Ramn Buitrago Rubira. El leasing mobiliario y su jurisprudencia,
Aranzadi, Pamplona; Di Gregorio. Le clausole di esonero da responsabilitU contrattuale a favore del
concedente nel contratto di leasing. En NGCC, Roma 1992. Pgs. 36 y ss. En sentido similar, Jean Calais-
Aulay, Credit-Bail (Leasing), en Encyclopdie Juridique Dalloz, Paris, 1987, pg. 9.
8
Mara del Carmen Garca C. El rgimen jurdico del leasing financiero inmobiliario en Espaa, Aranzandi,
Pamplona, pg. 200
349
pretexto de esta operacin o de la opcin de compra que le concede al tomador, asumir
una responsabilidad que -en principio- le es extraa, dado que, se reitera, la adquisicin
del dominio por parte de dicha compaa es meramente facilitadora -o instrumental- de la
operacin de leasing propiamente dicha. Pero esa misma razn, vale decir, el inters del
tomador o usuario en la compra que hizo la compaa de leasing del bien que luego recibi
a ttulo de tenencia -as sea indirecto-, evidenciara la utilidad de la cesin de derechos y
acciones al usuario, con el fin de otorgarle la debida legitimacin frente al proveedor.
Obsrvese que, en la hiptesis terica que se examina, lo que se demandara es que la sociedad
de leasing se comportare explcita y coherentemente como el intermediario financiero que
es -en sentido lato-, calidad que lo conducira a no mantener en su haber las acciones que le
otorgan las leyes -o el contrato mismo- frente al proveedor de la cosa, tanto ms cuanto ella
no tendra ningn inters -real y definitorio- en conservarlas, ya que no le seran de utilidad
y, por el contrario, quien pudiera obtener beneficio poseyndolas es el usuario en caso
de resultar afectado, circunstancia esta que aconseja que dicho profesional no asuma una
actividad pasiva ms propia de espectadores que de partcipes en una relacin negocial,
as sea en potencia, a fortiori cuando sobre l gravita, como acontece en general con todo
extremo de un acuerdo volitivo, un correlativo deber de colaboracin que, desde un ngulo
ms solidario -bien entendido-, se orienta a la satisfaccin del inters de su cocontratante,
lo que especficamente supone, segn reconocida doctrina jusprivatista, una dinmica
cooperacin en beneficio ajeno, vvida explicitacin de una de las mltiples aplicaciones
del consabido postulado de conformidad con un criterio de reciprocidad, referido a la buena
fe objetiva, continente de los -llamados- deberes instrumentales o secundarios alusivos al
comportamiento interpartes, (cas. civ. 2 de agosto de 2001. Exp. 6146).
Es importante recordar que, justamente para dispensar proteccin a la llamada parte
dbil de los contratos celebrados sobre bienes y servicios, la Corte Constitucional, en
la sentencia C-1141 de agosto 30 de 2000, declar la exequibilidad condicionada del
penltimo inciso del artculo 11 del Decreto 3466 de 1982, tambin conocido como
Estatuto del Consumidor, norma segn la cual, Ante los consumidores, la responsabilidad
por la garanta mnima presunta recae directamente en los proveedores o expendedores,
sin perjuicio, precis esa Corporacin, de que el consumidor o usuario tambin pueda
exigir de manera directa del productor el cumplimiento de las garantas de calidad y el
pago de los perjuicios por concepto de los daos derivados de los productos y servicios
defectuosos (se subraya).
Por supuesto que esta legitimacin extraordinaria del usuario para accionar frente al
fabricante o el proveedor, con estribo en la garanta mnima presunta, no se opone o
contradice con la cesin en favor de aquel, de las acciones legales y contractuales que
emergen por causa de tales imperfecciones o deficiencias de la cosa, ya que, de una parte,
la proteccin debida al usuario, en el caso del leasing financiero, supondra dotarlo de la
totalidad de las herramientas legales y convencionales, que fueren necesarias para que
pudiera hacer efectivos sus derechos frente al expendedor o provisor, y no slo de un
conjunto de ellas y, de la otra, porque es claro que, por va de ejemplo, la garanta mnima
presunta y la obligacin de saneamiento por vicios redhibitorios, tienen un fundamento
diferente: en el primer caso, la responsabilidad del productor por la idoneidad y calidad
de los bienes que produce; en el segundo evento, la buena fe y la presuncin de que
el comprador quiere adquirir la cosa sana y completa, motivo por el cual no es posible
entremezclarlas, tanto ms cuanto que en la primera, la garanta mnima presunta, es de
suyo ms limitada y, por contera, restringida.
350
Es til precisar que, en las condiciones reseadas, la clusula sub examine, esto es, la de
exclusin de responsabilidad de la compaa de leasing por los defectos que presente la
cosa, a modo de colofn, no envuelve un tpico y difano desequilibrio, menos an grave,
colosal, relevante o cualificado (desequilibrio significativo), en la relacin contractual,
no slo porque se trata de u na previsin acorde con la descrita operacin jurdica,
concretamente en punto al leasing financiero -por aquello de la funcin de intermediacin
que, en sentido amplio, cumple la sociedad contratante-, sino tambin porque, si se aprecian
con ponderacin y medida las cosas, el tomador no resultara desprotegido o abandonado
a su propia suerte (postura acentuadamente individualista e insolidaria), en atencin a
que podra reclamar ante el proveedor cuando quiera que uno de tales vicios o defectos
se presente, sin que pueda disputrsele la legitimacin en la causa, la que devendra de
la cesin de las acciones que en su favor hiciera la compaa de leasing y, tratndose de
la garanta mnima presunta, de la Constitucin misma y de la Ley, como se rese por la
Corte Constitucional, en la reciente sentencia ya citada.
En este sentido, aun cuando el contrato de leasing es -por regla- un negocio jurdico por
adhesin a condiciones generales, conforme se pincel en acpites que anteceden, entre las
que se suele encontrar la de exclusin de responsabilidad por defectos de calidad y vicios
redhibitorios, esa sola circunstancia, de por s, no torna abusiva o vejatoria y, por tanto,
ayuna de eficacia la clusula en cuestin, si se tiene en cuenta que son caractersticas
arquetpicas de las clusulas abusivas -primordialmente-: a) que su negociacin no haya
sido individual; b) que lesionen los requerimientos emergentes de la buena fe negocial -
vale decir, que se quebrante este postulado rector desde una perspectiva objetiva: buena fe
probidad o lealtad-, y c) que genere un desequilibrio significativo de cara a los derechos y
las obligaciones que contraen las partes (cas. civ. de 2 de febrero de 2001; exp: 5670).
En el caso de la supraindicada clusula, es claro que ella no puede ser descalificada -o
estigmatizada- por la nica y escueta razn de estar incluida en un contrato de contenido
predispuesto -en s mismo vlido, a la par que legitimado por el ordenamiento preceptivo y
por la jurisprudencia, sin perjuicio de los correctivos que, in casu, la doctrina ha delineado
para mantener el adecuado equilibrio negocial-, sin parar mientes en la arquitectura misma del
negocio jurdico del que hace parte, como se refiri en prrafos precedentes. De all que ella
seale, en apoyo de la propia jurisprudencia, que por ser el leasing un modo de financiamiento,
ello es toral, se justifican ciertas clusulas excntricas respecto al modelo de contrato, las
cuales aparejan algunos sacrificios para el usuario,
9
por las razones antedichas.
En tal virtud, no se puede afirmar que la exclusin de responsabilidad de la sociedad de
leasing, as concebida, traduce un desequilibrio manifiesto en el contrato, habida cuenta
que, en esos trminos, no genera una ventaja significativa sobre el consumidor, sin
contrapartida o fundamento que lo justifique, ni compromete el principio de la mxima
reciprocidad de intereses (se subraya)
10
3) Conviene brevemente resaltar, por su significacin, que las clusulas de exoneracin o
de limitacin de la responsabilidad no siempre se encuentran prohibidas por el legislador,
9
Vincenzo Buonocore. Leasing. Cassazione e Leasing: riflessioni sulla giurisprudenza dellultimo
quinquenio. En Contratto e Impresa. Roma. 1994. Pg. 157; En sentido similar, validando dichas
estipulaciones, Mauro Bussari y Paolo Cendon. I Contratti Nuovi, Leasing, Factoring, Franchising,
Giuffr, Miln, pg. 107.
10
Rubn S. Stiglitz. Contratos Civiles y Comerciales. Parte General. T. II. Buenos Aires. Abeledo Perrot.
1999. Pg. 36. Cfme: Justino F. Duque Domnguez. Las Clusulas abusivas en contratos de consumo. En
Condiciones Generales de la Contratacin y Clusulas Abusivas. Valladolid. Lex Nova. 2000. Pgs. 475
y 476.
351
concretamente el colombiano. Por el contrario, son varios los eventos en que, ministerio
legis, expresamente se posibilitan, como en el caso del saneamiento por eviccin (art.
1909 C.C.); del saneamiento por vicios redhibitorios (art. 1916 ib.); de la obligacin del
arrendador de hacer reparaciones necesarias en la cosa arrendada (art. 1985 ib.) o de la
accin de saneamiento en el contrato de arrendamiento (art. 1992 ib.), entre otras hiptesis
que siguen el trazado que pincela el artculo 1604 del Cdigo Civil, norma segn la cual, las
reglas sobre responsabilidad del deudor que en l se establecen, tienen carcter supletivo,
pues obran sin embargo*de las estipulaciones expresas de las partes.
Obviamente que, tratndose de conductas dolosas, no puede excusarse la responsabilidad
de quien ha obrado con doblez, mancillando, de paso, el acrisolado postulado de la buena
fe negocial -en su vertiente objetiva-, razn por la cual, de antiguo, bien se ha precisado
que es nulo el pacto de que uno no deba responder por dolo (conventio en quis teneatur
de dolo, non valet; Accursio), segn lo ha corroborado, reiteradamente la jurisprudencia
patria (G.J. Tomo C. pg. 280. Cfme: XLIV, pg. 405).
En consecuencia, a menos que la compaa de leasing hubiere procedido con culpa
grave o dolo -lo que deber acreditar cabalmente el usuario o tomador, pues el dolo no se
presume (dolus non praesumitur)-, o que la entidad crediticia, con dao para su cliente y
apartndose de la confianza depositada en ella por este ltimo en el sentido de que velar
por dichos intereses con razonable diligencia, se extralimite por actos u omisiones en el
ejercicio de la prerrogativa que tiene, dada su posicin dominante, de predeterminar
unilateralmente e imponer a los usuarios, las condiciones de las operaciones que realiza,
as como tambin administrar el conjunto del esquema contractual de esa manera puesto
en marcha (CCXXXI, pg. 747), la clusula de exclusin de responsabilidad por defectos
de calidad y vicios redhibitorios, en las circunstancias descritas precedentemente, goza de
eficacia jurdica.
4) Puestas de este modo las cosas, fuerza concluir que si la compaa de leasing, slo en las
precitadas condiciones, puede vlidamente despojarse de la obligacin de responder por
los defectos de calidad y por los vicios ocultos que presente la cosa, no podr el usuario o
tomador, en presencia de ellos, reclamar la terminacin del contrato de leasing, a pretexto
de lo establecido en el artculo 1990 del Cdigo Civil y, menos an, demandar el pago de
perjuicios en los precisos trminos de los artculos 1991 y 1992 de dicha codificacin, toda
vez que, de una parte, la sociedad contratante, en desarrollo de la clusula de exclusin
de responsabilidad, no est obligada a mantener la cosa en estado de poderle prestar
un servicio al usuario, por lo que, en rigor, no podra reprochrsele incumplimiento o
inejecucin prestacional y, de la otra, si el mal estado o calidad del bien le impiden al
arrendatario hacer uso de ella, esta circunstancia es ajena a la operacin financiera que va
implcita -o nsita- en el contrato de leasing, ya que, se insiste a riesgo de tautologa, fue
el usuario quien libremente, esto es, a su leal saber y entender, seleccion privativamente
la cosa, as como el proveedor, motivo por el cual bien puede la sociedad de leasing,
excusarse de soportar las consecuencias adversas derivadas de esa escogencia. Lo anterior
es an ms evidente, si se tiene en cuenta que los referidos preceptos, en estrictez, no estn
en consonancia con la arquitectura de este contrato atpico -el leasing financiero-, lo que
los torna inaplicables.
Cumple anotar que la conclusin a la que se ha arribado, importa memorarlo, nicamente
es predicable de aquellos contratos en que el usuario, en forma autnoma e independiente,
ha seleccionado el bien materia de leasing, como es el caso del leasing financiero, una
de sus especficas modalidades. Pero tratndose del denominado leasing operativo, lo
mismo que en el caso de que la compaa de leasing haga la eleccin o circunscriba la
352
escogencia del bien a ciertos y prefijados proveedores, de forma tal que ello -de alguna
manera- determine la seleccin que haga en su momento el contratista, la clusula de
exclusin que se analiza, no puede ser admitida en relacin con la obligacin de garanta,
como tampoco respecto de aquellos vicios de que tena conocimiento la compaa y sobre
los cuales no dio noticia al usuario, es decir, cuando medie mala fe de aquella, en la
medida en que, ah s, dicha clusula traducira un grave y manifiesto -o significativo-
desequilibrio en la relacin contractual, pues es claro que en ese tipo de operaciones de
leasing, la compaa no funge exclusivamente como inequvoco intermediario, sino que,
adems, tiene un determinado y concreto inters en la colocacin de los bienes materia del
contrato, lo que, ab origine, le impide despojarse de la obligacin de mantener la cosa en
estado de servir para el fin que ha sido arrendada.
II. Realizadas las consideraciones de carcter general que preceden, necesarias para el
recto despacho del cargo formulado por el casacionista, debe manifestarse delantera-
mente, que la acusacin por la supuesta falta de aplicacin de los artculos 1990, 1991
y 1992 del Cdigo Civil, cae en el vaco, toda vez que estas normas, como se anali-
z a espacio, chocan frontalmente con la ratio del leasing financiero antes expuesta,
sin que se torne viable el expediente de la analoga, en orden a traer a colacin, ad
exemplum, las disposiciones del contrato de arrendamiento, toda vez que estas, en lo
relativo a la obligacin de mantener la cosa en estado de servir para el fin a que ha sido
arrendada (nral. 2_ art. 1982 C.C.), resultan extraas a la estructura y a la teleologa de
un negocio jurdico que, como el leasing en mencin, es atpico, a la par que dueo de
las particularidades ya relatadas, encaminadas a resaltar su autogobierno y su carcter
autonmico.
En efecto, si a la sealada tipologa de leasing, resulta connatural la exclusin de
responsabilidad de la entidad financiera, por el riesgo tcnico de la cosa, no es posible
que el usuario demande la rescisin o la terminacin del contrato, so capa de que el mal
estado o calidad de la cosa le impide hacer de ella el uso para que ha sido arrendada
(art. 1990 C.C.), como tampoco reclamar la reparacin de los daos causados por los
vicios redhibitorios de la misma (art. 1991 ib.), pretensiones que, as formuladas, resultan
extraas a un acuerdo negocial en el que el bien y el proveedor, fueron seleccionados
exclusivamente por el usuario, cumpliendo la compaa de leasing, una simple funcin
de intermediacin -lato sensu-, que posibilit la canalizacin indirecta de recursos que le
permitieran a aquel, procurarse el uso y goce del equipo.
Por supuesto que la existencia de una clusula que, por razones de transparencia negocial,
haga explcita dicha exoneracin de la responsabilidad de la sociedad de leasing, no
traduce, necesariamente, un quebrantamiento de los artculos 15, 16 y 1604 del Cdigo
Civil, no solo porque, tratndose de un contrato atpico, es indispensable respetar su propia
arquitectura jurdica, dibujada principalmente por el entramado de sus clusulas, antes
que por las reglas comunes a todo tipo de contratos, sino tambin porque, con abstraccin
de los eventos en que existe dolo por parte de la entidad financiera -que no es este el
caso litigado-, nada obsta para que las partes, vlidamente, hagan manifiestas aquellas
condiciones contractuales que son inmanentes al negocio jurdico que celebran.
III. Estas razones permiten concluir, que el Tribunal no se equivoc al otorgarle eficacia
jurdica a la clusula segunda del contrato de arriendo de maquinaria, equipo y ve-
hculos que las partes celebraron -correctamente concebido por la censura como
un negocio jurdico de leasing financiero (fl. 8, cdno. 6)-, estipulacin segn la cual,
LA ARRENDADORA no asume ninguna responsabilidad por la idoneidad del equipo
arrendado ni por sus condiciones de funcionamiento, ni sus cualidades tcnicas, ni por
el cumplimiento de los requisitos legales para su importacin, cuando esta se requie-
353
ra, con la precisin de que cualquier reclamo por falta o deficiencia en el equipo
deber ser presentada por LA ARRENDATARIA al Proveedor ( fl. 7, cdno. 1).
A. Esta previsin contractual -que se estim y se estima vlida-, le permiti al sentenciador
afirmar que la sociedad de leasing fue excusada de su responsabilidad por el riesgo
tcnico de la cosa, tanto ms si en la clusula vigsimo tercera, las partes precisaron que
la sociedad de leasing adquiri la maquinaria al Proveedor Dicle Asociados Limitada., de
acuerdo con instrucciones de LA ARRENDATARIA quien declara conocer y haber escogido
el equipo (se subraya; fl. 9 vlto., cdno. 1), circunstancia sta que pone de presente, que
el leasing celebrado fue de estirpe financiera, lo que explica la presencia en el entramado
de sus clusulas, de una que exime a la entidad financiera de toda responsabilidad por la
idoneidad del equipo arrendado, lo mismo que por sus condiciones de funcionamiento,
aparejada de la advertencia al tomador, de que cualquier reclamacin por dichas falencias,
debera ser formulada al proveedor.
B. Agrgase que la pertinencia de la clusula segunda, se torna ms evidente en presencia
de la garanta que el proveedor -Dicle Asociados Ltda.- le otorg directamente al tomador
-Inversiones Francesitas Ltda.-, en atencin a la cual, sta qued legitimada para reclamar
de aquella por los defectos de construccin y de funcionamiento que llegare a presentar
el equipo.
Es as que con fecha marzo 18 de 1993, la sociedad Dicle Asociados Ltda., como suministrante
del equipo posteriormente entregado en leasing a Inversiones Francesitas Ltda., le otorg a
esta una garanta de un (1) ao contra todo defecto atribuible a construccin y/o diseo
de la maquinaria, tal como lo devela la comunicacin de la misma fecha (se subraya, fl. 13,
cdno. 1), ofrecimiento que reiter ocho das despus en documento suscrito conjuntamente
con la demandante (fl. 16, ib.).
Lo anterior para significar que, con anterioridad a la firma del documento contentivo del
contrato (mayo 3/93), la empresa proveedora ya haba dotado al tomador de un mecanismo
que le otorgaba legitimacin para reclamar frente a aquella, por las deficiencias en la calidad
de la maquinaria, lo mismo que por los vicios que ella llegare a presentar, cualesquiera que
ellos fueran, puesto que la garanta se extendi a todo defecto atribuible a construccin
y/o diseo (fl. 13, cdno. 1), lo mismo que a la funcionabilidad y la adecuacin para el
procesamiento de la papa llamada francesita (fl. 16, ib.).
Por ende, si la sociedad demandante -ex ante- se encontraba habilitada para reclamarle
al proveedor por las deficiencias o fallas en el equipo, como se explicit en la clusula
segunda del contrato de leasing, es claro que no poda Inversiones Francesitas demandar
a Leasing Bolvar por la advertencia de defectos de funcionamiento en la maquinaria,
protesta que ha debido formularse ante Dicle Asociados Ltda., puesto que la entidad
financiera, como intermediaria en la operacin -en sentido muy lato-, vlidamente fue
excusada de responder por tales circunstancias, en desarrollo de una estipulacin que, en
virtud de lo discurrido en las consideraciones generales de esta providencia, luce eficaz,
a la vez que ayuna de abusividad, prima facie. Tngase en cuenta que la garanta de buen
funcionamiento, se hace extensiva, por regla, a la indemnizacin de perjuicios, como lo
expresa, por va de ejemplo, el artculo 932 del Cdigo de Comercio, circunstancia que
excluye la posibilidad de demandar la reparacin del dao por parte de la sociedad de
leasing, la cual, se insiste, no est llamada a responder por el riesgo tcnico del bien, en la
modalidad de leasing financiero.
C. Cumple anotar que, si se aprecian bien las cosas, Inversiones Francesitas, con antelacin
a la firma del escrito con arreglo al cual se document el contrato, conoci la existencia
de los defectos en los que ahora soporta su pretensin rescisoria. De ello es prueba la
354
comunicacin de marzo 15 de 1993, en la que la demandante hizo constar que no reciba
la zaranda clasificadora por las siguientes razones; destruye los bordes de la papa, no
clasifica, amontona, el ruido es insoportable al odo humano; su mal terminado, algunos
ngulos estn podridos. En cuanto a la clasificadora esta hace todo, menos clasificar, as
mismo las transferencias producen una prdida en la materia prima aproximadamente
de un 25%, lo que es prcticamente un desfase en la produccin y los costos. El freidor
continuo al terminar su fase, devuelve la papa al depsito de aceite, lo que produce que
esta se ensucie es decir, se quema, de nada sirve un filtro en estas condiciones (Se subraya;
fl. 12, cdno. 1).
De all que no resulte explicable que con fecha 25 de marzo de 1993, es decir,
das despus, Inversiones Francesitas hubiere recibido de conformidad los...
equipos estipulados en la factura No. 150 de Leasing Bolvar, no obstante dejar
constancia de los defectos ya mencionados, con la precisin de que la lnea
DICLE es antieconmica, arriesgamos a perder el mercado por la baja calidad
de la papa (fl. 15, cdno. 1), y que posteriormente, al momento de suscribir el
referido documento contractual hubiere aceptado, sin hacer ninguna salvedad al
respecto, la clusula segunda, al tenor de la cual, LA ARRENDATARIA manifiesta
que el equipo arrendado que recibe es de su entera satisfaccin, que tiene todos
los implementos necesarios para su utilizacin y que es apto para los fines a los
cuales ser destinado (se subraya).
Por tanto, es claro que Inversiones Francesitas no puede alegar -con xito la
presencia de tales defectos de funcionamiento en los equipos, para afincar una
pretensin indemnizatoria frente a Leasing Bolvar, aparejada a la aspiracin
principal o fundamental de dar por terminado o rescindido el contrato de leasing,
pues ello, en ltimas, significa invocar -o por lo menos reconocer-su propia falta
de diligencia, de la que nadie puede obtener beneficio o provecho alguno (nemo
auditur propiam turpitudinem allegans), tanto ms si se tiene en cuenta que es
un profesional en el ramo, con lo que ello implica en la esfera jurdica, ms
concretamente en materia de responsabilidad civil contractual.
IV. Resta sealar que la Corte no puede entrar a analizar si la maquinaria que fue objeto
del contrato de leasing, se encontraba o no en perodo de acondicionamiento y em-
potramiento, como lo sugiere el casacionista al final de su demanda (fl. 9, ib.), toda
vez que este es un tema de orden fctico, per se extrao a la formulacin que hizo el
recurrente de su acusacin, perfilada por la va directa.
En consecuencia, el cargo no est llamado a prosperar.
DECISION
En mrito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casacin Civil,
administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad de la ley, NO
CASA la sentencia proferida el 25 de octubre de 1.996 por el Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Cali, en el proceso ordinario adelantado por Inversiones
Francesitas Ltda. contra Leasing Bolvar S.A.
Condenar en costas del recurso a la parte recurrente. Liqudense.
Cpiese, notifquese y devulvase al Tribunal de origen.
NICOLS BECHARA SIMANCAS
MANUEL ARDILA VELSQUEZ
355
JORGE ANTONIO CASTILLO RUGELES
CARLOS IGNACIO JARAMILLO JARAMILLO
JOS FERNANDO RAMREZ GMEZ
JORGE SANTOS BALLESTEROS
SILVIO FERNANDO TREJOS BUENO
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PBX (0571) 4578000
Diagonal 22 bis No. 67-70
Bogot, D.C. - Colombia

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