9 CONGRESO NACIONAL DE CIENCIA POLTICA "Centros y periferias: equilibrios y asimetras en las relaciones de poder" Ciudad de Santa Fe, 19 al 22 de agosto

de 2009 Historia de una decisin sin retorno. El tratamiento de la Ley de Unificacin de Impuestos Internos. Autores: Lic. Adriana Lujn Azcorra (UBA) 011-15-6153-8873 alazcorra@gmail.com Lic. Mara Lara Goyburu (UBA) 011-15-5139-2767 mlgoyburu@fibertel.com.ar Resumen Las unidades polticas necesitan de regmenes de recaudacin que les permitan llevar adelante las actividades que estas requieren para su funcionamiento. As, a lo largo de la historia poltica de la humanidad, la recaudacin de recursos ha generado numerosos enfrentamientos y grandes pactos. La obtencin de recursos afecta de manera directa a la gobernabilidad de un sistema poltico. En el caso particular argentino, este tema afect desde muy temprano la unidad nacional. El problema de dar un orden constitucional a la Nacin dependa de la posibilidad de lograr una frmula de reparto que satisficiera tanto a Buenos Aires como al resto de los gobiernos provinciales. As fue como en el perodo Constituyente Originario 1853 1860, la oposicin de Buenos Aires a la federalizacin de la ciudad y a la nacionalizacin de las rentas aduaneras, tuvo como resultado el retraso de la unidad nacional y la polarizacin poltica, problemas que recin encontraron solucin en 1861 con la Batalla de Pavn. A partir de ese momento, y hasta 1890, el pas vive una etapa de separacin de fuentes tributarias. La Nacin y las Provincias reciban de fuentes tributarias distintas los recursos para financiarse. La primera obtena recursos principalmente de las rentas aduaneras, y las Provincias obtenan recursos de los impuestos al consumo y a bienes especficos. Con la crisis de 1890, comienza la etapa conocida como de concurrencia de hecho. La Nacin crea impuestos al consumo (que se superponen con los de las Provincias) para generar una base monetaria que permita hacer frente al pago de deudas con el exterior. Esta etapa durar hasta el ao 1934, en el que se sanciona la Ley de Unificacin de Impuestos Internos al Consumo, la cual puede ser pensada como nuestra primera ley de coparticipacin federal y que, como sus sucesoras, ser una respuesta a la crisis econmica por la que atravesaba el pas. A partir de este momento no hubo vuelta atrs en lo que a recaudacin de recursos y reparto de los mismos se refiere, sino que se fue modificando este sistema hasta llegar a incluir la necesidad de sancin de una Ley de Coparticipacin Federal (an no sancionada) en la reforma constitucional de 1994. Es por esto que es de suma importancia comenzar a explorar las condiciones y los intereses que jugaron a la hora de la sancin de una ley que marca el inicio de una etapa sin retorno.

La conciliacin es un deber cvico cuando slo se trata de vivir en paz bajo el imperio de la misma ley, puesto que caben sobradamente dentro de ella todos los disentimientos legtimos Nicols Avellaneda Mensaje al Congreso Nacional el 1 de Mayo de 1877 Nos ha tocado a nosotros los diputados socialistas la prosa, dejando el verso a los diputados de la mayora. Diputado Ghioldi Debate en la Cmara de la Ley de Impuestos Internos Noviembre de 1934 INTRODUCCION Los intereses contrapuestos entre Buenos Aires y el resto de las provincias argentinas, y posteriormente entre estado nacional y las provincias, y entre las mismas provincias entre si, no escapan a ningn estudio que explore los primeros aos de nuestra vida como Repblica. Sin embargo, no es errado afirmar que estos enfrentamientos, lejos de haberse superado, siguen recorriendo nuestra vida poltica, fundamentalmente a la hora de tocar temas sensibles que afectan la sustentabilidad econmica de las unidades territoriales ms pequeas (provincias y municipios). En particular, las sucesivas leyes que se fueron dando a lo largo de nuestra historia, relacionadas a la recaudacin y administracin de los recursos, generaron (y generan an hoy) enfrentamientos en el orden poltico que daban por tierra con las pertenencias partidarias para que florecieran las pertenencias provinciales y territoriales, como si la cuestin federal no hubiese sido subsanada nunca. Esta doble pertenencia que cruz y cruza a nuestros legisladores, es la que se pretende explorar en estas cortas lneas a partir del debate y sancin de la Ley 12.139/34 de Unificacin de Impuestos Internos al Consumo, tomando como caso de estudio el comportamiento, en el proceso de sancin, de los legisladores nacionales del Partido Socialista y de la Concordancia.

IMPORTANCIA DEL ESTUDIO DE LA LEY DE UNIFICACION DE IMPUESTOS INTERNOS AL CONSUMO No es novedad que las unidades polticas necesitan de regimenes de recaudacin que les permitan llevar adelante las actividades que estas requieren para su funcionamiento. As, a lo largo de la historia poltica de la humanidad, la recaudacin de recursos ha generado numerosos enfrentamientos y grandes pactos. La obtencin de recursos afecta de manera directa a la gobernabilidad de un sistema poltico. En el caso particular argentino, este tema afect desde muy temprano la unidad nacional. El problema de dar un orden constitucional a la Nacin dependa de la posibilidad de lograr una frmula de reparto que satisficiera tanto a Buenos Aires como al resto de los gobiernos provinciales. As fue como en el perodo Constituyente Originario 1853 1860, la oposicin de Buenos Aires a la federalizacin de la ciudad y a la nacionalizacin de las rentas aduaneras, tuvo como resultado el retraso de la unidad nacional y la polarizacin poltica, problemas que recin encontraron solucin definitiva en 1861 con la Batalla de Pavn. A partir de ese momento, y hasta 1890, el pas vive una etapa de separacin de fuentes tributarias. El estado nacional y las provincias reciban de fuentes tributarias distintas los recursos para financiarse. La primera obtena recursos principalmente de las rentas aduaneras, y las Provincias obtenan recursos de los impuestos al consumo y a bienes especficos. Con la crisis de 1890, comienza la etapa conocida como de concurrencia de hecho. El estado nacional crea impuestos al consumo (que se superponen con los de las provincias) para generar una base monetaria que permita hacer frente al pago de deudas con el exterior1. Esta etapa durar hasta el ao 1934, en el que se sanciona la Ley de Unificacin de Impuestos Internos al Consumo, la cual puede ser pensada como nuestra primera ley de coparticipacin federal y que, como sus sucesoras, ser una respuesta a la crisis econmica por la que atravesaba el pas. A partir de este momento no hubo vuelta atrs en lo que a recaudacin de recursos y reparto de los mismos se refiere, sino que se fue modificando este sistema hasta llegar a incluir la necesidad de sancin de una Ley de Coparticipacin Federal (an no sancionada) en la reforma constitucional de 1994. Es por sto que es de suma importancia comenzar a explorar las condiciones y los intereses que jugaron a la hora de la sancin de una ley que marca el inicio de una etapa sin retorno.

Autorizacin otorgada por el Congreso, que se fue renovando anualmente.

CONTEXTO HISTRICO EN EL QUE SURGE LA LEY 12139/34 La presidencia de Agustn P. Justo, a partir de febrero de 1932, defini la salida de la revolucin septembrina: la vuelta al pasado con la Ley Senz Pea atemperada por el fraude, y un regreso a los lazos protectores de Gran Bretaa, pese a que el mundo en que dichos lazos se haban desarrollado estuviera en crisis total. El General Justo haba heredado los beneficios de la revolucin a la que se alude, para s y para el conglomerado de polticos tradicionales que lo rode. Tambin para la elite econmico-social, especialmente los intereses agropecuarios y del gran comercio internacional que obtuvieron beneficios sustanciales en la dcada del '30. El suyo sera un gobierno fuerte apoyado en slidos factores de poder: las fuerzas armadas, la oligarqua, la diplomacia britnica, la Iglesia. La experiencia de las administraciones populares, como la encabezada por Hiplito Yrigoyen, quedara desterrada por muchos aos. El optimismo que engendr la Reforma Electoral de Senz Pea estaba muerto. La Argentina enfrentaba una nueva etapa de su historia. Una Concordancia de radicales antipersonalistas, socialistas independientes y conservadores llev a Justo a la presidencia de la Repblica. Dicha agrupacin, que persisti hasta la muerte de Justo en 1943, no era un Partido sino un conglomerado de fuerzas unidas por razones estrictamente electorales. Se repartan los cargos electivos y los puestos pblicos de acuerdo a una rigurosa serie de acuerdos personales previos. Mediante proscripciones, como la de la frmula radical en 1931 o un fraude descarado que se denomin "patritico", la Concordancia se mantuvo en el poder. De hecho, una maquinaria electoral, ms sofisticada que en los tiempos de los notables, sustituy a la voluntad popular. Hubo, por supuesto, algunas excepciones. La ms relevante fue cuando Amadeo Sabatini gan el Gobierno de Crdoba superando a los conservadores. En cambio, la intervencin federal a Santa Fe, gobernada por los demcratas progresistas, o la victoria de Manuel Fresco en la provincia de Buenos Aires en 1935, pusieron tristemente de manifiesto la voluntad fraudulenta del gobierno nacional. Desde el punto de vista poltico, entonces, Justo, se propona reeditar el modelo de la Repblica de los Notables. Si bien faltaban las grandes personalidades de antao, el general dispona de colaboradores prestigiosos como Antonio de Tomaso, Federico Pinedo y Julio A. Roca (h). Ellos fueron los ejecutores de una poltica administrativa eficiente, moderadamente intervencionista en lo econmico, que procur superar la crisis interna derivada de la gran depresin internacional. La figura central de este proceso fue Federico Pinedo. La entrada de su equipo a la conduccin econmica del pas, que dura prcticamente de 1933 a 1943, disea lo que llegar a ser una poltica econmica nueva. Dicha formulacin tuvo en cuenta las alternativas de la poltica imperial britnica que, en los acuerdos de Ottawa (1932), prioriz el comercio con sus dominios por encima de sus clientes tradicionales, entre ellos Argentina. La estrategia de Pinedo explica Javier Villanueva - se apoy en dos tipos de medidas: estructurales y anticclicas. Las primeras se vinculaban a las negociaciones con Gran Bretaa. El ejemplo ms conocido es el Pacto RocaRunciman (1933) que asegur el mantenimiento de nuestra cuota de carne enfriada

en el mercado ingls, concediendo a cambio la inversin de las divisas provenientes de dicho comercio en bienes manufacturados britnicos. Los grandes favorecidos fueron los intereses de los grandes ganaderos argentinos que de ese modo aseguraron su fuente de ingresos (Villanueva 1972). Las medidas anticclicas daban apoyo a la industria local con el doble fin de preservacin de las fuentes de empleo necesarias para resistir la crisis y la atraccin de capitales extranjeros al sector industrial del pas2. Por otro lado, la creacin del Banco Central (1935), permiti al gobierno nacional comenzar a utilizar el control de cambios como un instrumento de poltica econmica y no ya como un mero instrumento de cambio. Tambin se encar un ambicioso plan de obras pblicas que buscaba la modernizacin de ciertas zonas atrasadas de la repblica y la integracin territorial, adems de la generacin de empleo pblico que permitiera paliar la desocupacin producto de la crisis (Ballent y Gorelik 2001). Es en este mismo terreno de intervencin del estado para superar la crisis econmica que se inserta le ley 12.139/34.

Villanueva -entre otros- ha demostrado, sin embargo, que el Plan econmico Pinedo no cre la moderna industria nacional, sino que esta haba crecido con mpetu entre 1924 y 1930 y las medidas posteriores slo apuntaron a recuperar el ritmo perdido.

DEBATE Y SANCION DE LA LEY 12139/34 La Ley de Unificacin de Impuestos Internos al Consumo surge como respuesta al estado de anarqua que en materia impositiva viva el pas por aquellos das. El establecimiento en los territorios provinciales de impuestos al consumo de productos provenientes de otras provincias se realizaba como una forma de obtencin de recursos para financiar sus muchas veces abultados gastos y/o como represalia a la imposicin de impuestos que en otras provincias se aplicaban a sus productos. Esto no solo tena su repercusin en el bolsillo de los consumidores sino que muchas veces reclamaba la atencin de la Corte Suprema, puesto que se haban convertido en verdaderas aduanas interiores. Por otro lado, y como ya habamos mencionado, frente a la crisis de 1890 el estado nacional haba tambin impuesto tasas al consumo de algunos productos, por lo que la superposicin impositiva encareca an ms el consumo popular.

La forma de la ley Esta normativa fue un proyecto del Poder Ejecutivo3 y tom la forma de leyconvenio4, puesto que la facultad constitucional de establecer impuestos indirectos estaba en manos de las provincias, quienes delegaron a estado nacional la facultad de la recaudacin a cambio de la distribucin de lo recaudado. Esta distribucin se realiz principalmente de acuerdo al promedio de impuestos recaudado por cada una de las provincias entre los aos 1929-1933, recibiendo stas su parte en la medida en que se comprometieran a eliminar sus propios impuestos internos, o aquellos gravmenes similares a los que el estado nacional empezaba a recaudar. Complementando esta ley, se sancion el impuesto a las ventas (Ley 12.143), sobre la base de un impuesto a las transacciones de 1931, y se ratific el impuesto a los rditos de 1932 (Ley 12.147). Este par de gravmenes tambin qued sujeto a coparticipacin federal. En esta etapa el sistema fue netamente devolutivo5, ya que otorgaba prioridad en la distribucin de la masa coparticipable a las provincias que aportaba el mayor volumen de recursos, es decir aquellas con mayor poblacin y desarrollo relativo. La ley estableca lo siguiente: Como se haba mencionado, las provincias adheridas recibiran una suma igual al promedio de lo que hubiesen recaudado entre 1929-1933, ms un 10% durante 1935, y luego de ese ao se deducira un 10% anualmente que se repartira entre las mismas a partir de 1936 en proporcin a la poblacin que indicara el ltimo censo oficial aprobado6.

La Orden del Da sin embargo incorpora el proyecto de ley del Sr. Diputado Adrin C. Escobar. Requera la adhesin de las provincias mediante leyes de sus respectivas legislaturas. 5 A grandes rasgos, el reparto de lo recaudado se puede realizar siguiendo dos criterios diferentes: devolutivo, cuando la recaudacin de impuestos est diseada para devolverle a cada una de las jurisdicciones los fondos correspondientes a la base tributaria radicada en la misma; redistributivo , cuando la transferencia est vinculada con diferencias en la capacidad recaudadora de cada jurisdiccin y la necesidad de igualar el consumo de bienes pblicos por parte de las diferentes jurisdicciones 6 Ley 12.139/34; Arts. 2 y 3, B.O. 28/XII/34
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Adems de estas percepciones, las provincias recibiran un 10% de lo recaudado que se repartira entre ellas de acuerdo a la poblacin, aumentando en un 10% anual hasta llegar al 50% en el ao 19397. Adicionalmente la ley estableca un plus de coparticipacin accesoria, igual al promedio de lo que recaudaron entre 1929-1933, a las provincias productoras de vino, alcohol y azcar (Salta, Jujuy, Tucumn, San Juan y Mendoza). Este plus lo percibiran en su totalidad durante 1935 y se ira disminuyendo en un 5% anual hasta 1939, y en un 2% anual posteriormente, hasta llegar a ser del 50% en 1954. Pero el verse afectadas por esta disminucin la ley les daba el derecho de reclamar al estado nacional que este se hiciese cargo hasta su extincin, deuda provincial actualmente existente, consolidada o que se consolide antes de tres aos, por un importe nominal cuyo servicio de inters y amortizacin equivalga a las cantidades que las provincias dejaran de percibir cada ao en relacin al inmediato anterior8. A partir del ao 1940, la distribucin primaria9 se realizara de acuerdo a la proporcin entre lo que les corresponde a las provincias entre los aos1938-1939 y lo recaudado por la nacin para si durante el mismo tiempo. Las provincias que se adheran a este rgimen se comprometan a no cobrar por el trmino que durara la ley los artculos que estuviesen gravados por la misma o similares10. La duracin de la ley se fijaba por 20 aos, cumplidos los cuales quedara prorrogada tcitamente si ninguna de las partes lo haba denunciado dos aos antes.

El debate Es de suma importancia destacar que a pesar de las oposiciones que se desarrollan en los prrafos siguientes, la bancada socialista colabor activamente, a travs de su representacin en la Cmara de Diputados y, dentro de sta, en la Comisin de Presupuesto y Hacienda, en el desarrollo y estudio de esta ley, puesto que la consideraban estratgica para la unidad econmica del pas y para el ordenamiento definitivo de las finanzas y de la economa nacional. Sosteniendo una firme conviccin en que las manifestaciones del federalismo argentino haban llevado a la constitucin de estados provinciales provistos de barreras aduaneras y dispuestos a tratarse como enemigos en el campo de la economa, participaron activamente en todas las instancias del debate, apoyando en principio la sancin de esta ley. La propuesta de modificacin del proyecto del Poder Ejecutivo del grupo parlamentario socialista giraba en torno a los siguientes puntos: I. Reparto del producido de los impuestos unificados en razn de la poblacin de las provincias, territorios y Capital Federal. II. Extincin progresiva en un plazo no mayor de diez aos, de la cuota que se reconoce a las provincias productoras, por gravar el consumo nacional.
Ley 12139/34; Art. 4, B.O. 28/XII/34 Ley 12139/34; Art. 8, B.O. 28/XII/34 9 Distribucin primaria es la que se da del total de lo recaudado entre la nacin y las provincias; distribucin secundaria es la que se realiza de lo que les toca a las provincias entre si mismas. 10 Ley 12139/34; B.O. 28/XII/34, dispuesto en varios artculos.
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III. No gravar con impuestos internos los artculos importados que soporten derechos aduaneros. IV. Realizacin inmediata del censo nacional de la Repblica. V. Participacin de la Capital Federal y de las municipalidades de los territorios, en el mayor producido de los impuestos unificados. VI. Obligacin de las provincias de invertir el 50% del incremento de las rentas que recibirn con relacin al ao 1934, en el aumento de los actuales presupuesto provinciales de instruccin primaria11. Los ejes de fundamentacin concordancista La bancada oficialista puso en consideracin el proyecto en virtud del cual se unificaban los impuestos internos nacionales y provinciales y se estableca la distribucin del producido en las mismas entre el estado nacional y las provincias. El mismo fue acaloradamente defendido desde el Partido Demcrata Nacional, a la luz de ser una herramienta que permitira resolver problemas de unificacin nacional, vinculados a la superposicin de impuestos. El punto de partida, estuvo dado por la puesta en comn del estado de situacin vivenciado en la nacin. Para ello, el miembro informante de la mayora de la Comisin de Presupuesto y Hacienda, describi la existencia de diferentes fuentes impositivas. El problema resida, segn la justificacin del Diputado Sr. Martnez, en la falta de organizacin, de forma tal que fuese factible la igualdad fiscal entre las provincias. En un contexto como el que se presentaba no haba posibilidad alguna de lograr una combinacin de los impuestos provinciales y los nacionales con el fin de obtener la igualdad de los individuos ante las cargas pblicas, ni siquiera considerando si trababan o no el rgimen fiscal del estado nacional. Este sistema estaba fundado en una anarqua de doble o triple imposicin, y por lo tanto, segn la fundamentacin de los concordancistas no contribua a resolver las deficiencias econmicas que un estado nacin en continuo crecimiento posea, dado sus nuevos fines y actividades. Pensar en un estado en expansin implica pensar en el aumento de sus necesidades fiscales y por ello es que reclamaban mayores recursos para la nacin. En tal sentido, este sector sostuvo dos puntos centrales en la discusin del mencionado proyecto de ley. A. Los impuestos provinciales eran percibidos como verdaderas armas de poltica comercial por parte de las provincias La instauracin de los impuestos internos al consumo por parte de las provincias supuso la creacin de un instrumento fiscal que sirvi para brindar un determinado marco al comercio o a las industrias de las mismas. El objetivo de tal medida se sustentaba en la idea de facilitar la expansin o la

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Diario La Vanguardia, 9 de Noviembre de 1934.

absorcin de la produccin local en desmedro de la produccin de las provincias hermanas. De esta manera, se establecan barreras aduaneras, que si bien tendan a favorecer la produccin de cada una de las provincias, el resultado fue rodear a toda la nacin de diferentes clases de obstculos que, no solo permitan un desorden fiscal y un recargo impositivo sobre los consumidores, sino que tambin dificultaban el intercambio de productos y conspiraban contra la unidad econmica, y por ende poltica e institucional del pas. Consecuentemente, se complotaba contra el progreso y el desarrollo del pas. Va esta poltica fiscal, se obstrua la posibilidad de generar una unificacin nacional, se dificultaba la decisin previa de adoptar un rgimen federal y el grado de centralizacin del mismo12 (Gibson y Falletti 2007; 172). Frente a esta situacin, desde la bancada oficialista solicitaban que se interpretara a esta iniciativa como la necesidad de creacin de una poltica fiscal unificada, afianzada en lazos de solidaridad entre las finanzas nacionales y las provinciales. Se promovi entonces el establecimiento de este Convenio entre el estado nacional y los estados provinciales, pretendiendo centralizar la percepcin de los impuestos y estableciendo impuestos iguales sobre los consumos en todo el territorio. Al mismo tiempo, se pretenda que se distribuyeran los recursos percibidos por el estado federal entre l y las provincias que voluntariamente quisieran incorporarse al Convenio. En resumen, se apuntaba a que las provincias tengan la posibilidad de asegurarse los recursos que obtenan, y a su vez se buscaba garantizarles la certeza que veran aumentar sus recursos de acuerdo al aumento de la poblacin. Para ello, la forma que se perciba como la ms justa y equitativa, sera la que se hiciera teniendo en cuenta la magnitud efectiva de los consumos en cada provincia de acuerdo a su poblacin. B. Potestad del estado nacin de recaudar impuestos indirectos Los impuestos internos son considerados impuestos indirectos, por su caracterstica de no coincidir el sujeto de derecho con el sujeto de hecho. El mismo es componente del precio de un bien en particular y se verifica expresamente el efecto de traslacin del gravamen. Los impuestos nacionales al consumo forman parte de la categora de impuestos indirectos debido a que: Gravan hechos transitorios u ocasionales, como son los de cambios, los consumos. Se recaudan en forma indirecta o presencial, es decir, manifestndose la capacidad de pago por un hecho circunstancial y que sirve de ndice (o sea el consumo). Son soportados en su parte principal por las personas que los sufren, siendo muy limitada la capacidad de traslacin o endoso del impuesto. Los mismos pueden ser establecidos, sin trmino de duracin por el Congreso Nacional, potestad que es fijada por la Constitucin Nacional. Sin
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Cada uno de estos resultados marcan una etapa particular, segn Gibson y Falleti, en el surgimiento y evolucin de los sistemas federales.

embargo, las provincias tambin estn facultadas para establecer los impuestos provinciales al consumo. Frente a esta situacin, la solucin, segn el Diputado Sr. Martnez, estaba trazada por la Constitucin Nacional cuando hace mencin a que el impuesto provincial cede al impuesto nacional por medio del artculo 31. De esta manera, lo que se intentaba fundamentar era la prohibicin a que se creen aduanas interiores, prohibicin que se encuentra establecida en la Constitucin Nacional cuando expresa que slo podr haber adunas exteriores y que las mismas son nacionales. A su vez, cabe resaltar que la presente ley pretenda evitar que se establezcan ms impuestos internos que los nacionales sobre las personas, objetos o materias primas destinadas a fabricacin o los instrumentos de la misma. Va voluntaria adhesin por parte de las provincias se pretenda evitar que las mismas apliquen tales impuestos. El oficialismo se apoy en la existencia de numerosos fallos que aclaran cul es la actividad impositiva del estado nacional y de las provincias, que databan en su mayora de las circunstancias derivadas de la crisis de 1890. Los ejes de oposicin socialista A. La participacin en lo recaudado de la MCBA y de los territorios nacionales. La desigualdad distributiva y legal existente entre las provincias, los territorios nacionales y la MCBA, es un tema que preocupa a los socialistas antes de la sancin de esta ley. As lo demuestran no slo sus manifestaciones pblicas, sino el proyecto de ley presentado a comienzos de 1934 por el diputado Demetrio Buira, con la firma de los diputados socialistas Silvio Ruggieri, Manuel Ramrez, Alejandro Castieiras, Enrique Dickman y Amrico Ghioldi, para que fuesen reconocidas como provincias los territorios de La Pampa, Ro Negro, Chaco y Misiones. Vale destacar que estos haban superado la poblacin sealada en la Ley 1522 para ser declarados provincias, pero sin embargo no fue tratado el proyecto por el Congreso (Abad de Santilln 1971). Los representantes de este partido hacan referencia en numerosas oportunidades respecto de las consecuencias polticas y econmicas de la desigualdad constitucional y legal entre las provincias y los territorios. As, manifestaban que no slo afectaba a la unidad partidaria nacional, ya que los intereses entre las provincias y los territorios, y entre las mismas provincias entre si, solan ser incompatibles, sino que el derecho negado de tener sus propios representantes en el Congreso haca que los territorios se vieran perjudicados a la hora de repartir los recursos de la nacin, yendo estos constantemente a financiar los desequilibrios fiscales, las campaas polticas y/o las obras pblicas de las provincias. Es este punto de vista el que se expresa a lo largo de todo el debate (dentro y fuera de las Cmaras). Cul es la situacin originaria? En la MCBA y los territorios nacionales los nicos impuestos que pagaban sus habitantes al consumo eran los nacionales, a diferencia de las provincias donde se tributaban los nacionales y los provinciales

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creados por cada una. Esto significaba que mediante la unificacin de los mismos y su posterior coparticipacin, al no tener los territorios los derechos de las provincias, estos tendran que tributar pero no podran percibir, realizndose en consecuencia un traslado de recursos hacia las provincias. Por otro lado, los habitantes de los territorios y la Capital veran aumentados sus impuestos, puesto que para definir el monto de los impuestos unificados se tomara un promedio nacional. Es por esto que los representantes socialistas sostuvieron que la sancin de esta ley, sin tomar en cuenta las propuestas de sus bancadas en ambas cmaras, significaba el triunfo de los intereses oligrquicos en detrimento del mtodo y la razn impositiva. Esta afirmacin se relaciona directamente con el rgimen adoptado para el azcar, el vino y la cerveza que se desarrolla posteriormente, pero adems tambin con que mediante el mismo se perpetuaba el sistema impositivo que gravaba directamente el consumo sin tocar los privilegios, y en este caso particular, el consumo de los habitantes de la Capital y de los territorios para favorecer a las oligarquas provinciales. Los representantes de las provincias (en su gran mayora concordancistas) contra argumentaban que les corresponda un mayor porcentaje del producido por esta ley debido a que en primer lugar cobrar impuestos al consumo era una facultad constitucional propia de ellas, argumento que se contina discutiendo en la actualidad (Vanossi 2000), y en segundo lugar porque no reciban ayuda del estado nacional para el mantenimiento de sus obligaciones13, argumento que no slo no se sostiene, como lo demuestran informes del Banco Nacin14 de la poca, sino que investigaciones posteriores dan cuenta de la gran inversin del estado nacional (fundamentalmente en obra pblica) en las provincias. Por su parte, esta ley reconoci a las provincias el promedio de los recaudado en los ltimos 5 aos (en vez del promedio de los ltimos dos aos como rezaba el proyecto del Ejecutivo) asegurando una suma mayor a las mismas en el reparto. Por otro lado, aunque se le reconoca al estado nacional la facultad de aumentar los impuestos sin consultar a las provincias, y el derecho de coparticipar este aumento recin a partir del ao 1939, el estado nacional absorbera la baja en la recaudacin en caso de que esto sucediera, nuevamente significando un traslado de recursos desde los territorios y la Capital hacia las provincias. Todas estas objeciones a la ley fueron planteadas por los legisladores socialistas en los debates en ambas Cmaras y en sus manifestaciones pblicas. Sostenan que el derecho de participar les naca a todos los habitantes del deber de contribuir, por lo cual no se justificaba bajo ningn principio de razn el no participar de lo recaudado a los territorios y a la Capital, con los mismos criterios con los que se coparticipaba a las provincias. As lo destacaban en La Vanguardia al decir que La eterna lucha entre el feudalismo provincial y la cultura cvica de Buenos Aires ha producido, pues, una nueva manifestacin en favor de la supremaca del interior ya que el voto de la mayora de la Cmara de Diputados tiende a consolidar las situaciones provinciales con una nueva quita que se har a los consumos de la poblacin de la Capital Federal...15.

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Exposicin del Diputado Ghioldi; Debate en la Cmara de la Ley de Impuestos Internos; Noviembre de 1934. dem. 15 Diario La Vanguardia; 3 de Diciembre de 1934.

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Finalmente la oposicin socialista se manifest tambin en oposicin al cambio en el proyecto del Poder Ejecutivo que, una vez sancionada la ley, impeda a las provincias gravar los consumos nacionales. En vez de esto la Cmara vot la reformulacin del Art.19 indicando que se impedira a las provincias gravar la produccin de materias alimenticias naturales o manufacturadas, respetando el principio constitucional de las provincias a gravar determinados consumos e industrias. De esta forma, destacaban los socialistas, quedaba abierta la puerta para volver a la situacin anterior, donde el gravar los consumos nacionales haba resultado en la existencia de hecho de aduanas interiores, contrariando la Constitucin Nacional. B. Los regimenes especiales para el azcar, el vino y la cerveza. La oposicin socialista en este punto estaba relacionada con el Art.25 de la ley 12.139/34. En ste se consolidaban por el trmino de 10 aos el impuesto al azcar, al vino y a la cerveza, con razones y consecuencias diferentes para cada una de estas industrias. Para los socialistas, las provincias del norte y del oeste, o los sindicatos del norte y del oeste como fueron llamados con sorna por el Ministro Pinedo en la Comisin que tuvo a su cargo el estudio de esta ley, lograron imponer sus intereses particulares a costa de los intereses generales de la nacin. Una vez sancionada esta ley y ratificada por las legislaturas provinciales, si en los aos posteriores la recaudacin bajaba, los socialistas argumentaban que el estado nacional debera recurrir a otros rubros, viendo entonces enriquecerse a los industriales de estas industrias, quienes adems se encontraban protegidos por barreras aduaneras. En el caso del azcar destacaban particularmente que se haba beneficiado a la provincia de Tucumn al incluir en el promedio de recaudacin para calcular el monto a repartir de los impuestos internos, un gravamen al azcar de 2ctvs. impuesto en la provincia por el Gobernador Nougues, que no fue pagado nunca por los productores. Esto significaba que la provincia vea entonces aumentado su presupuesto a costa del resto de los consumidores de la nacin. Por otro lado, para los socialistas, al imponer el impuesto nacional unificado tanto a los azcares nacionales como a los importados, se aumentaba el precio de caresta16 impuesto por la Ley Saavedra Lamas17 y sus regimenes complementarios, dndoles entonces a los industriales del azcar la posibilidad de aumentar sus precios trasladando el impuesto a los consumidores. Adems sealaban que se agregaba un nuevo rgimen regulatorio del azcar que no quedaba claro si complementaba o modificaba los anteriores. Frente a esta ltima objecin el Ministro Pinedo destac que la Ley Saavedra Lamas segua vigente, por lo cual alcanzado el precio de caresta (cosa que la industria nacional no haba logrado an, segn sus apreciaciones) se aplicara el articulo de dicha ley que indicaba la rebaja de impuestos aduaneros hasta alcanzar dicho precio de referencia nuevamente.
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De acuerdo a los regimenes que regulaban el azcar al momento, el gobierno nacional estaba autorizado a aumentar los impuestos aduaneros por razones de dumping hasta un lmite de $4,10 cada 10kg. de azcar en la venta al por mayor. Una vez excedido este precio, los impuestos aduaneros deberan comenzar a bajar hasta llegar nuevamente al precio de caresta. 17 Para ms informacin sobre esta ley ver Fleitas, Mara Silvia; El pensamiento econmico y social de la elite azucarera del noroeste argentino, 1912-1930; e-l@tina Revista electrnica de estudios latinoamericanos, Volumen 1 Nmero 3, Abril-Junio 2003; Facultad de Ciencias Sociales UBA; Buenos Aires.

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En cuanto a la consolidacin del impuesto al vino, los socialistas mantuvieron estrecha relacin con representantes de los territorios nacionales de Neuqun y Ro Negro. En estos territorios se dieron varias manifestaciones en contra de la unificacin de impuestos18 en las que, al igual que los legisladores socialistas, reclamaban la coparticipacin de los impuestos con los territorios nacionales y protestaban por la situacin de desventaja en la que quedara su industria vitivincola en relacin a la de las provincias cuyanas, ya que se estaba gravando su vino sin devolucin alguna mediante coparticipacin. El efecto de esto, sealaban, era que el dinero recaudado en estos territorios por este impuesto ira a subsidiar la produccin de las provincias cuyanas. Por otro lado, mediante la creacin de la Junta Reguladora de Vinos que complementa a esta ley, y que gravaba la creacin de nuevas vides, se terminaba por perjudicar a una incipiente industria vitivincola en condiciones de competir con la cuyana. Es por esto que se reclamaba desde la bancada socialista la ultra proteccin que se ejerca sobre la industria vitivincola cuyana, ya que mediante esta normas se evitaba la competencia interior y se la protega de los vinos importados mediante los impuestos aduaneros, consolidando de esta forma una situacin de privilegio para las provincias del oeste. Finalmente, en cuanto a la cerveza, los socialistas reclaman la razn por la cual, an estando ausentes en el armado y debate de esta ley los productores e industriales del rubro, se le otorgaba a este producto el mismo rgimen de excepcin que al azcar y al vino. La explicacin oficialista a este respecto giraba en torno cifras otorgadas por el Ministerio de Economa, que ponan en evidencia que el consumo de cerveza en los ltimos aos haba disminuido enormemente. La cerveza, argumentaban los oficialistas, se produce desde su materia prima hasta su elaboracin final en la provincia de Buenos Aires, empleando un gran nmero de mano de obra, es por esto que se adoptaba el mismo rgimen que el del vino (uno de sus competidores), puesto que se pretenda colaborar con la estabilizacin de esta industria, con los consumidores (mediante la reduccin del impuesto va su unificacin) y con los trabajadores manteniendo sus fuentes de trabajo, evitando con la consolidacin que posteriores crisis hicieran que se colocara a esta industria en una posicin de desventaja aumentando el impuesto a su producto. Los socialistas volvan a reclamar entonces la proteccin de ciertas ramas de la industria en desmedro de otras19 indicando, adems, que si bien para el resto de las provincias el impuesto al consumo de la cerveza baja, en este rubro tambin los habitantes de los territorios y la Capital veran aumentado el impuesto. Destacaban adems que el tabaco no solo tambin empleaba mucha gente sino que renda ms que la cerveza, y que sin embargo esta industria no se la favoreca con esta ley consolidando su impuesto, lo que para ellos era una muestra clara de intereses particularistas de ciertos sectores de la oligarqua provincial que contaban con representantes en el Congreso.

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En La Vanguardia del 25 de octubre de 1934 se levanta la noticia de un cierre de comercios en estos territorios durante 12hs. y la realizacin de mitines en protesta por esta ley. En este articulo, y en varios posteriores, los habitantes culpan al Ministro Pinedo de lo que les pasar si la ley se sanciona y agradecen las gestiones de los diputados socialistas en representacin de los territorios nacionales que tienen negado su derecho a la representacin. 19 Caber aclarar que para los socialistas el consumo de bebidas alcohlicas era condenable y no deba promoverse, lo que agrega una razn ms para oponerse a la proteccin de estas industrias.

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Todos estos privilegios otorgados a industrias especficas y por lo tanto a las provincias donde estas estaban asentadas se reforzaban mediante el plus de coparticipacin que se otorgaba a las provincias productoras y la posibilidad de que a medida que este disminuyera el estado nacional se hiciera cargo de sus deudas. Reclamaban los socialistas entonces que todos estos beneficios para las provincias se realizaran a costa de los territorios nacionales y la Capital, que no reciban coparticipacin de esta ley y cuyas industrias no gozaban del alto proteccionismo otorgado por el gobierno.

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CONCLUSIN En los orgenes del estado moderno encontramos el desarrollo de diferentes mecanismos de expropiacin de ciertas funciones o tareas que estaban en manos de otras instituciones capaces de articular intereses sociales. La expropiacin que realiza el estado nacin no se llev a cabo bajo estrategias de consenso. En la mayora de los casos se tuvo que acudir al uso de distintas formas de penetracin, sean stas coercitivas, cooptativas, materiales o ideolgicas. Es por ello que el uso de la fuerza va a ser un atributo del estado moderno, reservndose el monopolio del uso o de la amenaza del uso de la violencia como instrumento de dominio. As mismo, la expansin del estado nacin estuvo acompaada de la expansin y desarrollo de un nuevo modelo de organizacin social y econmico, el capitalismo, que tuvo al estado nacin como su motor. De esta forma, el estado nacin comenz a disear y movilizar los recursos necesarios para impulsar nuevas estrategias de conservacin colectiva y nuevas reglas de juego que ordenaran las relaciones sociales al interior del mismo. En este sentido, Oszlak sostiene que la pretensin de ejercer una determinada capacidad extractiva, es decir una potestad fiscal desde una perspectiva constitucional, no slo se encuentra respaldada por recursos de coercin sino adems por la legtima invocacin de ser el estado el nico actor capaz de garantizar la vigencia y continuidad de ciertos parmetros de organizacin social. Esta articulacin constituy la principal herramienta para unir diferentes sectores que participaban del proceso de produccin y circulacin en nuestro pas. Por lo tanto, el estado argentino fue la palanca del progreso nacional (Oszlak 2004). Ahora bien, no hay que dejar de mencionar que el cruzamiento de los intereses locales con los intereses partidarios a la hora de establecer los mecanismos mediante los cuales se repartirn los recursos entre el estado nacional y las provincias, y entre stas entre s no es una novedad. Numerosos estudios econmicos y de ciencia poltica hacen mencin a esta dificultad, indicando que este tipo de cruzamientos agrega dificultades a la negociacin de una ley que por su importancia y consecuencias implica largas discusiones y reflexiones dentro y fuera del seno del Congreso y las Legislaturas provinciales20. Es comn escuchar adems que la negociacin de este tipo de leyes se ha trasladado desde el Congreso a los Ejecutivos provinciales, que intereses cortoplacistas impiden la sancin de la ley que la reforma de 1994 reclama y que aun no se ha logrado, que las provincias y sus representantes se niegan a resignar lo que reciben por coparticipacin a la hora de negociar estas leyes21. Por otro lado, y como indicbamos antes, esta primera ley de coparticipacin y las sucesivas que la fueron reformando tienen como comn denominador haber sido sancionadas en un momento de crisis y en busca de paliar las dificultades generadas por sta, por lo que en la actualidad se ha llegado a un desorden fiscal en el cual las relaciones financieras entre el estado nacional y las provincias ha asumido un grado muy grande de conflictividad, por el cual an no ha sido sancionada la nueva Ley de Coparticipacin Federal que exige la Constitucin
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Ver por ejemplo un detalle sobre las posteriores negociaciones de la Ley de Coparticipacin Federal en Galvn, Facundo Gabriel; El origen de la coparticipacin federal; www.politicayactualidad.com . 21 Ver por ejemplo Diario La Nacin, viernes 23 de septiembre de 2005, Editorial I Coparticipacin: no mas dilaciones.

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Nacional de 1994 (Cetrngolo y Jimnez 2004). Tal como seala Lousteau A travs del tiempo, el rgimen de coparticipacin se ha hecho inevitablemente eco tanto de circunstancias imprevistas, de la tendencia al desfinanciamiento previsional como de crisis macroeconmicas que afectaban los recursos y/o detonaban medidas de poltica tributaria que alteraban el reparto. La consecuencia natural de ello ha sido la creciente complicacin, hasta niveles asombrosos, del esquema. (Lousteau 2003). En el caso particular de la ley 12.139/34, que fue sancionada en conjunto con muchas otras leyes tendientes a la salida de la crisis de 1930, y que como dijimos anteriormente signific un primer paso en materia de distribucin de recursos entre el estado nacional y las provincias del cual no se pudo volver atrs, los intereses partidarios y locales coincidieron plenamente. La mayora concordancista representaba los intereses provinciales por lo que logr imponerse sobre los argumentos socialistas que representaban a la Capital Federal y haban asumido la representacin de los intereses de los territorios nacionales. Teniendo en cuenta el momento histrico particular, en el cual la UCR no participaba en elecciones y el fraude mantena a la Concordancia en el poder provincial cuando sta no poda sostenerse por los votos, el espectro polticopartidario representado en el Congreso reflejaba dos mayoras claras, socialistas y concordancia, que en ese momento representaban intereses territoriales diferentes, facilitando entonces las negociaciones polticas (Molinelli, Palanza y Sin 1999; cuadros 2.79 y 2.97). Las sucesivas leyes de Coparticipacin Federal posteriores tambin se dieron en momentos institucionales especiales. Tres se dieron durante las dos primeras presidencias de Pern, donde los intereses localistas eran sumidos bajo el liderazgo del Presidente. Una de ellas fue la Ley 20.221/73 durante el gobierno de facto, donde el marco institucional que permite el disenso estaba descontinuado, imponindose el inters de los militares y los grupos de poder que los sostenan. Finalmente, la que rige hoy en da (reformada por los Pactos Fiscales del periodo menemista) es la ley 23.548/88. Esta ltima fue sancionada en un momento de crisis poltica en el cual el partido del gobierno, UCR, haba perdido la mayora parlamentaria en manos del PJ, dndose en ese caso nuevamente que los primeros tuvieran su base electoral mayoritariamente en la Capital y la provincia de Buenos Aires, y el PJ representara a las provincias. Por tal motivo, es que coincidimos con Gibson y Falleti cuando sostienen que comprender el federalismo argentino implica considerar la idea de un sistema para administrar lo conflictos entre niveles de gobierno y como un sistema para administrar los conflictos entre regiones (Gibson y Falletti 2007). Como decamos anteriormente, el factor econmico fue el eje de la creacin de un Estado Nacin, el cual posteriormente desarroll un federalismo hegemnico en sus comienzos, para luego dar paso a un federalismo plural centralizado producto del conflicto interprovincial. All se puede apreciar el poder de las instituciones, como herramientas estratgicas en la resolucin de los conflictos entre los actores polticos (Gibson y Falletti 2007). El rastreo del contexto institucional en el que se dio esta primera ley, y la comparacin con los posteriores queda entonces como un tema pendiente sobre el que se deber ahondar en el futuro, quedando como posible hiptesis que es necesario para la sancin de una ley convenio de reparto de recursos entre el estado nacional y las provincias, un contexto institucional excepcional donde no

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existan actores con poder de veto y/o donde existan mayoras que eliminen la necesidad de una negociacin legislativa.

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Bibliografa Ballent, A. y Gorelik, A.; Pas urbano o pas rural: la modernizacin territorial y su crisis en Cataruzza, A. Crisis econmica, avance del Estado e incertidumbre poltica, Buenos Aires, Sudamericana, 2001. Cetrngolo, O. y Jimnez, J. P.; Las relaciones entre niveles de gobierno en Argentina. Races histricas, instituciones y conflictos persistentes; Serie Gestin Pblica; CEPAL Naciones Unidas; 2004. Fleitas, M. S.; El pensamiento econmico y social de la elite azucarera del noroeste argentino, 1912-1930; e-l@tina Revista electrnica de estudios latinoamericanos, Volumen 1 Nmero 3, Abril-Junio 2003; Facultad de Ciencias Sociales UBA; Buenos Aires. Galvn, F. G.; El origen de la coparticipacin federal; www.politicayactualidad.com Gibson, E., Falletti, T.; La unidad a palos. Conflicto regional y los orgenes del federalismo argentino; Posdata N 12; agosto, 2007. Lousteau, M.; Hacia un federalismo solidario. La coparticipacin y el sistema previsional: una propuesta desde la economa y la poltica; Editorial Temas, 2003. Molinelli, N.G, Palanza, M.V. y Sin. G.; Congreso, Presidencia y Justicia en Argentina; Editorial Temas, 1999, Argentina. Moroni, G., La historia en mis documentos; Tomo 3; Huemul; Quinta Edicin, Junio de 1981; Buenos Aires. Oszlak, O.; La formacin del Estado argentino: orden, progreso y organizacin nacional; Ariel; 2004; Buenos Aires. Saiegh, S. y Tomasi, M.; Las instituciones fiscales federales en Argentina: estudio de caso dentro de la teora del costo de las transacciones en la poltica; PNUD, Argentina, 1998. Santilln, D. Abad de; "Historia Argentina"; Tomo 5; TEA; Buenos Aires; 1971. Vanossi, J. R.; Es viable el estado federal en la argentina?; comunicacin en sesin privada de la Academia Nacional de Ciencias Morales y Polticas, el 23 de agosto de 2000; http://www.ancmyp.org.ar/espanol/index.html Villanueva, J.; El origen de la industrializacin argentina, Revista Desarrollo Econmico N 47 Vol. 12. octubre-diciembre 1972, IDES. Fuentes Diario La Vanguardia, meses de octubre, noviembre y diciembre de 1934 y enero de 1935. Diario La Nacin, viernes 23 de septiembre de 2005. Ley 12.139/34; B.O. 28/XII/34 y su debate en ambas Cmaras.

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