En los márgenes de la República: los Territorios Nacionales

(1884/1955)

Mario Arias Bucciarelli

El problema

La existencia de los Territorios nacionales y el reconocimiento de los

derechos políticos para quienes en ellos residen, cubre un largo y complejo
período de la historia argentina. Este se inicia a fines del siglo XIX -cuando
se crean- y culmina a mediados del siglo XX -cuando gradualmente se
provincializan- .

Los Territorios Nacionales: creación y objetivos iniciales

A fines del siglo XIX, en el marco del afianzamiento del Estado argentino,
las llanuras chaqueña y pampeana y la meseta patagónica se transforman
en espacios de conquista. La necesidad de establecer la base territorial del
poder central que esta surgiendo y la definición de una estrategia de
incorporación al mercado mundial basada en la expansión agrícola-
ganadera del litoral, inician un proceso de ocupación de nuevas áreas, con
el objeto de eliminar “fronteras” interiores y delimitar las exteriores.

Las tierras incorporadas a través de sucesivas campañas militares se

organizan como Territorios Nacionales, recortes territoriales diferentes a
las provincias. En la presentación ante el Congreso de la ley 1532 que da
origen a estas entidades se expresa:
"Constituida la República sobre la base de las catorce provincias que
la forman, quedó casi la mitad de su superficie total, de propiedad
exclusiva de la Nación, pero bajo el dominio de los indios[...] Entonces
se hizo necesario establecer allí autoridades y a este objeto el
Congreso dictó, en 1872, la ley que fundaba la gobernación del Chaco,
cuyos beneficios se extendieron a la Patagonia y Misiones [...] La
expedición al desierto resolvió el problema de tres siglos, apagó la

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 lucha secular de la civilización contra la barbarie, el indio desapareció
casi por completo y quince mil leguas se abrieron a la colonización[..]
Puede decirse que la frontera argentina no tuvo ya más límite que las
fronteras de las vecinas naciones [...] Los territorios que se organicen
son gestación de nuevas provincias que más tarde han de
incorporarse a la vida nacional de manera que la forma de gobierno
que hoy se adopte debe ser apropiada para instruirlos y adiestrarlos
[...] Sin identidad política ahora, exclusivamente dependientes de
poder general, apoyados por la mano generosa de la Nación, van a
fecundar su progreso...(CONGRESO NACIONAL, Diario de Sesiones).

La extensa cita, sintetiza claramente el contexto y la concepción a partir de

la cual se organizan las tierras nacionales. Tierras que se anexan a partir
del sometimiento, reducción o eliminación de las poblaciones originarias,
quienes pierden su territorio, sus formas de organización, sus pautas
culturales y se convierten en minorías subordinadas.

El repoblamiento posterior, más allá de los grupos que acompañaron a las

tropas del ejército, se concreta en un proceso lento, caracterizado por el
asentamiento de sucesivas corrientes migratorias (nacionales e
internacionales) que definen una dinámica societal referenciada en los
alcances de la moral de pionero y una cultura de frontera.

En este contexto, la ley 1532 sancionada por el Congreso en 1884, delimita

9 Territorios: Misiones, Formosa, Chaco, La Pampa, Neuquén, Río Negro,
Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego. En 1900 se establece el Territorio
de los Andes y por decreto de 1943 es disuelto y repartido entre las
provincias limítrofes (Salta, Jujuy. Catamarca)

Por aquellos años se argumentaba que las provincias habían participado

en las guerras de independencia y en la conformación del Estado nacional;
los Territorios eran "espacios conquistados al indio". Lugares inhóspitos
que había que poblar, organizar, "civilizar", poner en producción para que
con el transcurso del tiempo llegaran a ser provincias y sus pobladores,
ciudadanos con plenos derechos.

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Con todo, la Ley de 1884 instituye claramente el carácter transitorio de la
condición territoriana y dispone una serie de pasos a seguir para
incorporarlos gradualmente a las instituciones de la República. En este
sentido, a partir del crecimiento de la población, el programa establece
que en las localidades que alcanzaran 1000 habitantes los vecinos podrían
votar un concejo municipal y un juez de paz. En aquellos parajes en los
que no se alcanzaba esa cifra, el Gobernador podía designar, entre los
vecinos que él proponga, una Comisión de Fomento. Cuando alguno de los
Territorios obtuviera 30.000 habitantes podía instalar su propia
Legislatura y cuando llegara a los 60.000 habitantes se convertiría en
Provincia.

Mientras tanto, la designación de las autoridades constituía un atributo

exclusivo del Poder central, quien enviaba los Gobernadores, nombraba los
jueces, los policías, los empleados públicos; recaudaba los impuestos y
dictaba todas las leyes.

Incumplimiento y postergaciones: el origen de las disputas

Sin embargo, cumplidas las exigencias poblacionales requeridas, el

establecimiento de las instituciones previstas en el orden local resulta en la
práctica una nueva negación de los derechos otorgados. A pesar que, según
el censo de 1920 la mayoría de los Territorios reunía las condiciones
demográficas necesarias para constituir sus propias legislaturas y tres de
ellos (La Pampa, Chaco y Misiones) superaban el número de habitantes
exigidos por la Ley para ser provincia; las mismas nunca llegaron a
concretarse (ver cuadro Evolución demográfica en los Territorios).

A la vez, aún en el caso de los municipios electivos, cuestiones tales como

la definición de su superficie, la confección y renovación de los padrones
electorales, el funcionamiento y las atribuciones de los concejos
municipales, la convocatoria a elecciones; son objeto de sucesivas
interpretaciones y constantes intervenciones nacionales que retardan su

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establecimiento o limitan el real ejercicio de los derechos políticos. Esta
entidades municipales podían suspender sus actividades, ser intervenidas
o incluso desaparecer.

No menos problemático es el establecimiento de las Comisiones de

Fomento, ya que su formación dependía directamente de la decisión y
elección del Gobernador, un funcionario enviado por el poder ejecutivo
nacional. En los informes del Ministerio del Interior y en algunas sesiones
del Congreso, además de la prensa, se reiteran denuncias sobre
irregularidades en la conformación de estas comisiones y se revelan los
problemas originados en el funcionamiento de la mayor parte de los
municipios electivos.

Además, aunque a lo largo de la etapa se presentan -enviados por el poder

ejecutivo o a propuesta de algunos legisladores- más de 40 proyectos de
reforma de la ley 1532 o directamente de provincialización de Territorios,
el Congreso ni siquiera los discute y por lo tanto no se sancionan las
reformas necesarias, manteniéndose, sin cumplirse, la vieja ley 1532 de
1884.

El espacio social territoriano: emergentes y experiencias

Legalmente excluido de la participación en el sistema político nacional, el

habitante territoriano interactúa en el espacio público local constituyendo
a lo largo del tiempo un sujeto que confronta con el Estado nacional.

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En estos ámbitos, configurados en la mayoría de los Territorios a partir de
escasos y aislados núcleos urbanos, la participación de los residentes
aparece como una necesidad para dar solución a las carencias propias de
una población nueva. En estas sociedades en formación, variadas y
heterogéneas, se van desplegando ideas, experiencias, formas de
sociabilidad y representación y definiendo dirigentes que logran instalarse
en la esfera pública local, participan en las elecciones municipales, en la
creación de clubes y otras organizaciones comunitarias.

Ahora bien, aunque la ley 1532 sostiene un criterio uniforme, debe

señalarse que existen notables disparidades entre los diversos espacios. No
es lo mismo el Territorio Nacional de La Pampa -en parte prolongación de
la dinámica del litoral pampa-húmeda- o el del Chaco, Misiones y Formosa
-tempranamente articulados a los procesos productivos nacionales- con
aquellos localizados en la dilatada y heterogénea Patagonia.

Con diferencias vinculadas al mayor o menor grado de desarrollo de las

actividades productivas y los propios recursos naturales disponibles, en
todos los Territorios, comerciantes y prestadores de servicios, empleados
públicos, periodistas, ganaderos y representantes del poder central
comienzan a asumir un papel significativo en la configuración del perfil
político de cada localidad.

Este complejo tejido social conformado alrededor de la comercialización,

la producción y el gobierno en los Territorios, explica la intervención de
los sujetos mencionados y sus actividades públicas, traducidas en la
expresión de necesidades e intereses inmediatos en torno a los cuales se va
articulando la trama de la sociedad. Aunque limitados en el ejercicio de las
capacidades electorales, estos grupos participan en la conformación de
asociaciones intermedias y organismos que traslucen fines asociacionistas
de carácter étnico, social o comunitario; buscan vínculos con actores
ubicados en las esferas del poder central; peticionan a las autoridades
locales y nacionales a través de manifiestos, proclamas y reuniones; y
principalmente intentan concientizar a la opinión pública a partir de la
rápida proliferación de publicaciones periódicas, es decir la prensa

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territoriana (para 1917 se registran más de 70 diarios y revistas locales de
amplia circulación en los Territorios).

A ello se suma, en las décadas de 1930 y 1940 la realización en la ciudad

de Buenos Aires de encuentros nacionales de Municipios y Comisiones de
Fomento que van otorgando contenido a la "conciencia territorial",
uniendo a los representantes de los distintos espacios y permitiendo a los
propios territorianos debatir y ensayar distintas propuesta de solución.

Las discusiones de los territorianos: ¿provincialización o

reformas progresivas?

Si bien todos acuerdan que la legislación vigente los mantiene, por una
parte, en calidad de “ciudadanos de segunda” o ”extranjeros en la propia
tierra” -porque al negarles los derechos políticos no se los deja participar
en el toma de decisiones- y, por otra, que los Territorios están aportando
recursos valiosos a la nación: como el petróleo, el quebracho, el algodón, el
tabaco, la lana, los diversos minerales, la yerba mate, la pesca, buena pare
de la ganadería y los frutales; en las discusiones se advierten discrepancias
entre los diferentes representantes.

Para algunos había que reclamar la aplicación de la ley 1532 en el caso que
el número de habitantes así los justifique, es decir pedir la
provincialización inmediata. Para otros, había que solicitar un conjunto de
medidas que paulatinamente los vayan incluyendo en el sistema
institucional argentino. Estas son: a) la designación de funcionarios con
residencia efectiva y no el envío de personajes que en la mayoría de los
casos no conocían la necesidades y las realidades de los Territorios que
iban a gobernar; b) la participación en la elección de la fórmula
presidencial; c) el otorgamiento de la “representación parlamentaria”, esto
es, el envío de un Delegado por Territorio con voz y sin voto al Congreso
para que exponga al resto de los legisladores los problemas y la
necesidades por las que atraviesan; d) el reconocimiento de una mayor
autonomía municipal y más recursos económicos; e) la sanción de un

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plan de obras y servicios públicos, el mejoramiento de la justicia, de la
educación, de la salud -sumamente deficitarias-, entre otras cuestiones. Es
decir, proponían reformas graduales que mejoren sus condiciones de vida,
sin olvidar; pero en segundo plano, el reclamo por los derechos políticos.

Si bien en estas décadas no se sancionan leyes y por lo tanto no se modifica

la situación de subordinación de los Territorios, es innegable que todas
estas discusiones y propuestas instalan en la mayor parte de la sociedad
argentina, los variados problemas que los aquejan y su injustificada
postergación.

El peronismo: la resolución de la cuestión

Respecto a los espacios no provincializados, transformaciones

significativas comienzan a evidenciarse a partir de 1943 y
fundamentalmente desde 1946 cuando desde el Estado se van generando
una serie de políticas orientadas a integrar estos espacios y se anuncian un
conjunto de "medidas de superación" que hagan al "bienestar económico"
-obras públicas, enseñanza, sanidad- y al "mejoramiento jurídico-político
de las gobernaciones”.

La acción estatal con respecto a los centros urbanos se demuestra en la

aprobación de partidas especiales para la provisión de servicios comunales
y en la inclusión en los Planes Quinquenales de fondos para la
construcción y ampliación de edificios escolares, salas de primeros
auxilios, viviendas y reparticiones oficiales. La Secretaría de Trabajo y
Previsión, que ya venía operando, intensifica su labor y la rápida
estructuración de la Fundación de Ayuda Social Eva Perón da respuesta
directa a demandas largamente anheladas.

Como en el resto del país, incentivado desde el Estado, se produce un

fenómeno de agremiación en el que aparecen nuevas organizaciones
sindicales y se reorientan las escasas existentes. Además se organiza el
partido peronista, que junto al partido radical, el socialista y los partidos

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vecinales que ya existían, contribuye a la politización de la sociedad
territoriana.

Hacia 1950, en un proceso no exento de avances y retrocesos se van

incorporando políticamente los territorianos a las instituciones de la
República. La variación progresiva en la situación de marginación electoral
queda establecida en la Constitución nacional reformada que en 1949
había establecido la participación de los habitantes de los Territorios en la
elección de la fórmula presidencial.

La transformación se completa con la provincialización en 1951 de Chaco y

La Pampa, en 1953 la de Misiones y el otorgamiento de la representación
parlamentaria para el resto. Producidas las elecciones de 1951, en las que
por primera vez votan las mujeres y los territorianos, se observa un amplio
triunfo del partido oficial tanto en la fórmula presidencial como en los
delegados parlamentarios y en la conformación de los municipios que
participan en los comicios.

Ya en el contexto de la crisis y caída del peronismo, en junio de 1955, el

Congreso sanciona la ley de provincialización de Formosa y los Territorios
del la Patagonia: Neuquén, Río Negro, Chubut y Santa Cruz (incluía Tierra
del Fuego). Sin embargo la interrupción del orden constitucional, en
setiembre de dicho año, retarda el cambio en la condición institucional de
estos últimos que recién se convierten en provincias en 1957 y participarán
en una elección general -al igual que las tradicionales 14 provincias- en
19581.

De este modo culmina el lento y contradictorio proceso de conversión de

territorios nacionales a provincias que desde 1884 había caracterizado la
configuración político-jurídica del Estado argentino.

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En 1957, se decide establecer nuevamente el Territorio de Tierra del Fuego, ahora bajo la
denominación de Territorio Nacional de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur. Este
recorte espacial recién es provincializado en 1991.

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Recapitulación y síntesis

Por un lapso de casi 70 años (desde 1884 hasta 1955/58) el mapa de la

República Argentina incluía dos tipos de entidades
geográfico/institucionales: las provincias y los territorios
nacionales y otorgaba a sus residentes derechos diferenciales.

Las primeras habían surgido en la segunda década del siglo XIX y fueron
la base para la constitución de un Poder central. Los Territorios se
establecen cuando el Estado se estaba organizando y consolidando.
Creados fuera de los límites otorgados a las provincias preexistentes, se
definen desde un primer momento como ámbitos sin gobierno propio y
con directa dependencia del Poder central.

A diferencia de las 14 provincias históricas, que eran entidades autónomas

y por tanto tenían sus propias constituciones y sus habitantes eran
considerados ciudadanos; en los Territorios, el ejercicio de los derechos
políticos se hallaba condicionado. Los pobladores radicados o a radicarse
en ellos no participaban en la conformación del gobierno local y nacional,
no tenían ninguna representación en el Congreso y en la única elección que
podían actuar era, con limitaciones, el ámbito municipal.

Esta circunstancia, comprensible en parte en el momento de la ocupación

militar; a inicios del siglo XX se torna injustificable. El crecimiento
demográfico y el desarrollo económico van a poner en cuestión la
arbitraria negación de los derechos políticos; los que tampoco son
reconocidos por la ley Sáenz Peña (1912). Esta Ley, que definió la
ciudadanía en la Argentina, otorgando derechos políticos a los varones
nativos o extranjeros naturalizados, excluyó a los habitantes de los
Territorios.

A media que avanza el siglo XX, los habitantes de los Territorios,

comienzan a denunciar esta situación y reclaman ante los distintos
regímenes que se suceden (liberal/conservador, radical,

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neoconservador/peronista), soluciones concretas a su postergación,
abandono y subordinación política.

Esto va originando un movimiento reivindicatorio que se expande y

expresa en diferentes modos de acción. Petitorios a las autoridades,
organización de ligas o juntas “pro autonomía” o “pro provincialización”,
concientización de la opinión pública a través de publicaciones periódicas
y fundamentalmente realización de encuentros locales, asambleas
regionales y/o nacionales. Durante las décadas de 1930 y 1940, se
convocan en la ciudad de Buenos Aires, Congresos de Municipios y
Comisiones de Fomento de los Territorios, logrando hacer conocer sus
problemas y demandas en la capital de la República.

De todos modos, será recién en la década de 1950, durante el régimen

peronista, cuando los Territorios alcanzan la condición de estados
provinciales y sus habitantes, paulatinamente obtienen los derechos
políticos. A partir de entonces los territorianos se convierten en
ciudadanos y adquieren plenos derechos para elaborar una constitución,
elegir sus propias autoridades, ser candidatos y participar, al igual que el
resto de las provincias, en las elecciones provinciales y nacionales.

Referencias bibliográficas

ARIAS BUCCIARELLI, Mario (dir) (2012), Diez territorios nacionales y

catorce provincias. Argentina, 1860/1950, Buenos Aires, Prometeo.

CONGRESO NACIONAL (1884/1955), Diario de Sesiones, Cámara de

Diputados y Cámara de Senadores, Buenos Aires, Imprenta del
Congreso.

IUORNO, Graciela y Eda CRESPO (coord.) (2008), Nuevos espacios.

Nuevos Problemas. Los Territorios Nacionales, Neuquén, UNP/UNCo.

LEONI, María Silvia (2001), “Los territorios nacionales”, en Nueva

Historia de la Nación Argentina. La Argentina del siglo XX, Buenos
Aires, Planeta, T. VIII.

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 Evolución demográfica en los Territorios Nacionales
1897 1914 1922 1935* 1947 1955*
25.914 101.138 122.335 200.000 169.480 170.000
La Pampa
Chaco 10.412 46.224 60.464 213.000 430.555 445.000
Misiones 33.163 53.563 63.176 141.000 246.396 250.000
R. Negro 9.241 42.242 42.652 115.000 134.350 176.641
Neuquén 14.517 28.856 28.778 42.000 86.838 107.278
Chubut 8.748 23.065 30.118 55.000 58.856 105.273
Formosa 4.829 19.281 19.093 38.000 113.789 114.000
Sta. Cruz 1.058 9.948 17.925 22.000 24.522 75.874
Los Andes ---- 2.847 2.539 2.600 ---- ----
T. Fuego 447 2.500 2.608 2.500 5.045 ----

Fuente: elaboración propia en base a datos censales

Nota: * estimación del PEN.

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