Seleccin de textos para pensar la Universidad.

Comisin preparatoria del documento Base de Discusin sobre la nueva Ley de Educacin Superior.

Polticas para la Educacin Superior en la dcada del 90

Susana Vior (UNLu) Editora UNISINOS. 2000

Antes de referirme especficamente a las polticas respecto de la educacin superior universitaria en la Argentina, en la ltima dcada, har alguna breve referencia a la composicin de este nivel del sistema educativo, a su historia y a las normas legales que lo regularon. Educacin Superior en la Argentina. Significado y antecedentes Por un lado, est el segmento de lo universitario. Es la educacin superior tradicional, que se inicia a principios del siglo XVII en plena etapa colonial, con la fundacin de la Universidad Nacional de Crdoba por parte de los jesuitas, en 1622, y llega a la actualidad como un complejo de 88 instituciones (41 universidades pblicas y 47 privadas)1. En cuanto a la matrcula, de estas instituciones, tenemos 860.000 estudiantes en universidades pblicas y 135.000 estudiantes en universidades privadas. Estos datos hablan acerca de las caractersticas, de la capacidad de atraccin de matrcula por parte de las universidades pblicas y de las problemticas que a estas instituciones se les plantean sobre todo en esta ltima etapa, posterior a la cada de la dictadura en 1983. Por otro lado est el conjunto de las instituciones no universitarias. Fueron creadas en el pas a partir de principios del siglo XX. En este momento funcionan 1780 institutos terciarios no universitarios que atienden a 335.000 estudiantes. Este segmento est dedicado, mayoritariamente, a la formacin de docentes. Como su nombre lo indica lo no universitario aparece como un segmento residual. Nunca tuvo ley que regulara el nivel y podemos decir que, iniciado por el Estado nacional a principios del siglo luego sum institutos creados por iniciativa privada, fundamentalmente la Iglesia Catlica y por las jurisdicciones provinciales. A partir de 1992, como consecuencia de la aprobacin de la ley 24.049 por las que se transfirieron todas las escuelas de enseanza media de la nacin a las provincias y que autoriz al Poder Ejecutivo a transferir esos institutos, quedaron todos en dependencia de las jurisdicciones provinciales y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Como resultado de este proceso, las instituciones no universitarias sufrieron todo tipo de medidas que modificaron los currculos, las estructuras organizativas, pero sobre todo por el fuerte ajuste presupuestario- cierres, reestructuraciones, reduccin de sus plantas de personal, cambios de carreras, cambios de disciplinas, etc. etc. La legislacin universitaria Desde el punto de vista de las normas que regularon la vida de nuestras universidades despus de la constitucin del Estado Nacional a mediados del siglo XIX, considero necesario hacer referencia a leyes que marcaron cambios sustantivos, cambios no formales en la estructura del sistema universitario aunque habra que recordar que prcticamente no hubo gobierno que no sancionara o
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Los datos acerca de la cantidad de instituciones de Educacin superior y matrcula estudiantil fueron tomados del documento Formulacin de una poltica y un plan estratgico para el financiamiento de la Educacin Superior entregado, a los Sres. Rectores, por el Consejo Interuniversitario Nacional de junio de 1999. Su autora es atribuida, por unos, a la Secretara de Polticas Universitarias del Ministerio de Educacin y, por otros al Banco Mundial.

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intentara sancionar algn tipo de norma que regulara con fuerza la vida de las universidades. Por un lado est la Ley Avellaneda, aprobada en 1885, que rigi, con interrupciones y modificaciones la vida de las universidades argentinas hasta 1995, o sea por ms de un siglo hasta que fuera derogada durante el actual gobierno menemista. Esta Ley Avellaneda, insisto, tuvo vigencia durante ms de un siglo y solo fue suspendida durante las etapas de gobiernos de facto, durante las dictaduras militares, que se iniciaron en 1930. Fue una ley marco que se limit a regular algunos aspectos de la vida universitaria y dej librado a las propias instituciones su organizacin interna as como su funcionamiento. Estableci pautas respecto de la integracin de los cuerpos de gobierno y mantuvo durante mucho tiempo la designacin de rectores y profesores por el Poder Ejecutivo Nacional. Contradiciendo la tradicin de los golpes militares, al iniciarse la etapa de la autodenominada Revolucin Libertadora a fines de 1955, se firm el decreto 6403/55 que reorganiz las universidades de acuerdo con los principios de la Reforma Universitaria de 1918: autonoma de las instituciones, cogobierno por parte de docentes, estudiantes y graduados, concursos pblicos de antecedentes y oposicin para la designacin de los docentes, periodicidad en las ctedras. Intentando responder a las presiones del movimiento estudiantil pero tambin a las ejercidas por la Iglesia Catlica, defini las condiciones para el desarrollo de la universidad pblica reformista al tiempo que abra la posibilidad de creacin de universidades privadas. Basndose en el decreto 6403, en 1958, el parlamento aprob la Ley Domingorena que gener una situacin cualitativamente diferente, al autorizar la creacin y el funcionamiento de universidades privadas. Veinticinco aos despus, habiendo pasado por sucesivas intervenciones, en 1983 comienza una etapa de recuperacin constitucional en la que se diferencian dos perodos: 1983 / 1989 y desde 1989 hasta la actualidad. En 1995, durante el gobierno de Carlos Menem se sancion la Ley de Educacin Superior N24.521/95 (LES) que intenta regular mltiples aspectos de la vida tanto de lo no universitario cuanto de lo universitario. En realidad no resuelve los problemas de la educacin superior, no resuelve los problemas de la existencia de dos segmentos cualitativamente diferentes y tampoco resuelve los problemas de la vinculacin entre estos dos tipos de instituciones. Expresin de concepciones poltico educacionales de la nueva derecha, limita a autonoma de las universidades, abre la posibilidad de restringir el ingreso a los estudios de grado y de establecer el pago de aranceles, entrando en contradiccin con el texto de la Constitucin reformada en 1994. Por primera vez se legisla, en una misma norma, respecto de las universidades pblicas y de las privadas. Crea organismos extrauniversitarios para la evaluacin y acreditacin de instituciones y carreras. Sintetizando, en materia de legislacin, las universidades argentinas iniciaron el siglo reguladas por una ley de orientacin liberal y lo concluyen cuestionando la aplicacin de una norma neoliberal que incorpora todas las propuestas presentes en los documentos del Banco Mundial. Polticas Universitarias. Continuidades y rupturas. En 1966 el golpe de estado encabezado por el General Ongana interrumpi el proyecto reformista que haba permitido el desarrollo de una universidad de alta calidad con una vida interna democrtica, la universidad del cogobierno. Una universidad que intentaba y que haba alcanzado ciertos logros en la democratizacin externa, ampliando la base social de la cual provenan sus estudiantes, a travs de programas de becas, considerando las condiciones de vida de los estudiantes trabajadores, que intent, a travs de las actividades de extensin universitaria, responder a los requerimientos de una sociedad en rpido proceso de modernizacin. El golpe del 66 interrumpi ese proyecto reformista, vaci las universidades nacionales hay que recordar que en ese momento slo en

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la Universidad de Buenos Aires renunciaron ms de 3.000 docentes-. Simultneamente inici un proceso de expansin e interiorizacin del sistema universitario, a travs de la creacin de ms de una decena de instituciones en el interior del pas. Por otro lado, en ese perodo tambin se produjo la creacin de un nmero importante de universidades privadas. Esta es una etapa en la que siguiendo el modelo norteamericano, hubo intentos de revisar el modelo organizativo tradicional de nuestras universidades y de implantar un modelo semejante al que llev a cabo la reforma universitaria de la dictadura militar a fines de la dcada del 60, en Brasil. El ltimo golpe militar se produjo en 1976. Sin embargo hay elementos que permiten afirmar que las medidas represivas que en materia educativa se dirigieron a las universidades no se iniciaron en ese momento sino cuando, muerto el General Pern, Isabel Martnez de Pern encabeza el Poder Ejecutivo y asume el Ministerio de Educacin Oscar Ivanissevich, en septiembre de 1974. Es un perodo de profundo retroceso en materia acadmica. Es un momento en que el eje central est dictado por la poltica de seguridad nacional. El sistema universitario no slo no se expande sino que sufre un achicamiento, disminuye el nmero de alumnos y se intenta reducir el nmero de instituciones. Las fuerzas de seguridad ejercen un fuerte control, discriminacin, censura y, como consecuencia de todo esto, se genera una profunda autocensura en quienes quedan trabajando en las universidades. En los ltimos quince aos tienen vigencia en la Argentina dos propuestas polticas diferentes para la universidad. Son polticas que responden a concepciones diferentes acerca de la educacin, de la universidad, de sus relaciones con el desarrollo social, cultural, cientfico, poltico y que actan segn lgicas diferentes. En un caso, el nfasis est puesto en la bsqueda de consenso. En el otro, en la imposicin. El primer modelo, se corresponde con el perodo de gobierno de la Unin Cvica Radical que gana las elecciones en 1983 y que, en medio de una profunda crisis generada por el sector financiero, por los militares, por la derecha tradicional, debe dejar el gobierno en junio de 1989. La caracterstica fundamental de esta etapa es la recuperacin de la democracia interna en las instituciones universitarias y los intentos por lograr su democratizacin externa. Hay una cierta ampliacin de la base social en que se reclutan los estudiantes. Las medidas fundamentales adoptadas en el sistema universitario son: la supresin de los exmenes de ingreso y del numerus clausus; la reincorporacin de docentes y de estudiantes expulsados (u obligados a renunciar desde 1974); la realizacin de concursos para designacin de profesores; el restablecimiento del cogobierno; la ampliacin, desde 1988, de recursos presupuestarios dirigidos a las universidades; la adopcin de una serie de medidas que tienden a la vinculacin de las universidades con el sistema de ciencia y tcnica; la constitucin del Consejo Interuniversitario Nacional que, a diferencia de los cuerpos de coordinacin universitaria anteriores, se hace en este caso, por afiliacin voluntaria de cada universidad y la creacin del Sistema Interuniversitario del Cuarto Nivel, en el intento de brindar una respuesta a las necesidades de desarrollo del postgrado en las ms diversas reas y disciplinas. Durante esta etapa no se dicta una ley sino que se restituye la Ley Avellaneda de 1885 dejando espacio para que las universidades, haciendo uso de su autonoma, recuperaran y reformularan sus estatutos, vigentes en 1966, o elaboraran nuevos estatutos dentro de un marco normativo muy amplio. A nivel del Ministerio de Educacin de la Nacin se iniciaron tareas tendientes a la produccin de informacin acerca del sistema universitario, entendida como la informacin esencial para la definicin de polticas para el nivel. Es el momento en que se inician las discusiones con los expertos del Banco Mundial acerca del diagnstico y las propuestas respecto de la educacin superior como parte del conjunto de polticas educacionales. El Ministerio no acepta ni el

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diagnstico ni las propuestas formuladas por los expertos contratados por el Banco y la discusin no queda saldada hasta el final del gobierno del Dr. Alfonsn. El gobierno del partido justicialista (julio de 1989-diciembre de 1999) ha significado la implantacin de prcticamente todas las medidas recomendadas por el Banco Mundial en sus documentos sobre la educacin superior en Amrica Latina. Se reemplaza la preocupacin por la democratizacin interna y externa de las universidades, por el logro de eficiencia, calidad y equidad. Sin haber efectuado ningn estudio, ningn diagnstico que diera cuenta de la realidad que se viva en el sistema universitario nacional y desconociendo la historia de nuestras universidades se adopta una serie de medidas que implican la puesta en vigencia de un modelo al cual hemos denominado el de la universidad del neoliberalismo y del neoconservadurismo. Cuales son esas medidas? Restriccin del presupuesto para las universidades nacionales. *Creacin de 16 nuevas universidades nacionales. Con su correspondiente asignacin presupuestaria y el consecuente deterioro de los recursos para las instituciones ya existentes. La creacin de estas universidades tiene fundamentalmente un objetivo poltico: desbalancear, a favor del oficialismo, la relacin de fuerzas dentro del Consejo Interuniversitario Nacional. *Supresin de las restricciones para la expansin de la oferta privada. A poco de asumir el gobierno menemista derog un decreto vigente desde 1973 por el cual se haba restringido la creacin de universidades privadas. A partir de esta medida se crean 23 nuevas universidades privadas. *Introduccin de criterios empresariales en la gestin de las instituciones pblicas. Hay dos medidas que creo que deben ser consideradas conjuntamente. Por un lado el congelamiento de los sueldos de los docentes, de los investigadores y de los funcionarios de las universidades y, por otro, la duplicacin de los sueldos de los cargos de conduccin universitaria (rectores, vicerrectores, secretarios, decanos, vicedecanos, secretarios de departamento, etc.) en lo que evidentemente signific crear un estamento de gerentes al servicio de las polticas gubernamentales. El resultado fue la creacin de un staff que defiende su espacio, defiende sus ingresos y no tiene demasiados problemas en implementar las medidas decididas por la Secretara de Polticas Universitarias. Por otra parte se estableci la libre contratacin del personal docente que incluye la desregulacin salarial- por cada universidad, generando grandes diferencias y desplazamientos de profesores e investigadores desarticulando, en muchos casos, equipos de trabajo que ya haban adquirido una cierta tradicin. Desde la Secretara de Polticas Universitarias se institucionalizan premios para las universidades leales al modelo, aquellas que han aplicado y aplican restricciones, por ejemplo, para el ingreso de estudiantes. Ha habido un gran presin sobre las instituciones para que generen formas alternativas de financiamiento. Se han creado nuevas carreras, en general carreras cortas vinculadas con los requerimientos de los empresariados locales, que estn estableciendo nuevas estructuras organizativas y nuevas formas de contratacin del personal. Se han favorecido e impulsado modificaciones curriculares, en la mayor parte de los casos, con una orientacin fuertemente tecnicista.

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Se ha establecido un rgimen de incentivos para docentes investigadores que ha conducido al desplazamiento de la docencia hacia la investigacin, en muchos casos real y, en muchos, supuesta investigacin. La creacin de incentivos ha generado tambin fuertes distorsiones en los equipos docentes, situaciones conflictivas, de competencia entre investigadores e instituciones. Se ha producido una expansin descontrolada de cursos y carreras de posgrado, en todos los casos arancelados. Reestructuracin normativa y burocrtico-administrativa. Una de las primeras medidas que facilitaron la imposicin de las anteriormente enunciadas fue la creacin, inmediatamente debajo del Ministro de Educacin, de la Secretara de Polticas Universitarias que capt un porcentaje significativo del presupuesto del Ministerio y concentr decisiones respecto de proyectos y programas (la mayor parte con prstamos del Banco Mundial) y llev adelante, con mano frrea, la implantacin de la poltica decidida. Aplic metodologas especialmente desarrolladas para el seguimiento y control de cada una de las instituciones y de cada uno de los docentes e investigadores. La mayora de estas medidas comenz a aplicarse desde inicios de 1990 y antecedieron a la Ley de Educacin Superior sancionada en el ao 95. Es decir que esta Ley no reemplaz a una propuesta poltica para las universidades sino que cristaliz el conjunto de medidas aisladas que, paso a paso, se implementaron desde los inicios del ao 90 y hasta el momento de sancin del texto legal. Qu significa la LES? En realidad, como ya fue sealado, no resuelve el problema de la segmentacin entre la educacin universitaria y las no-universitaria. Deja a las instituciones no universitarias en dependencia de las jurisdicciones provinciales y les dedica un nmero mnimo de artculos dentro del texto legal. Equipara a las instituciones pblicas y privadas. Es la primera vez que se sanciona una nica ley para los dos segmentos e introduce la participacin de las universidades privadas en organismos de asesoramiento, evaluacin y gobieno del sistema. Abre la posibilidad de arancelamiento de los estudios de grado, en tanto, deja librado a cada institucin la decisin respecto de este tema, a pesar de que el texto constitucional aprobado en 1994, o sea un ao antes que la ley, expresa taxativamente su gratuidad.2 Le ley significa tambin prdida de autonoma por injerencia en cuestiones como el gobierno universitario y los currculos. Prdida de autonoma por creacin de organismos supra-universitarios que generan un proceso de centralizacin, a pesar del permanente discurso descentralizador. Introduce mecanismos para la evaluacin y crea organismos de control de la vida universitaria. Hemos vivido diez aos de autoritarismo decisionista, en el sentido de la crtica que Karl Schmitt hace a las democracias parlamentarias. Ha habido decisiones adoptadas en los equipos tcnicos de educacin que no han dejado margen para el dilogo, margen para la discusin, margen para la definicin e implementacin de otras polticas. Hemos vivido una etapa en la que pasamos del Estado Promotor, respecto de las instituciones universitarias, al Estado Evaluador. La consecuencia ha sido una fuerte diferenciacin y competencia entre instituciones, estudiantes y docentes. A esta altura creo que una de las cuestiones ms serias es el proceso seguido a nivel subjetivo entre los universitarios. Se ha institucionalizado el slvese quin pueda. Se obstaculiza la construccin colectiva y la participacin real. Se ponen en juego procesos de no decisin (intimidacin, ocultamiento de
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Esta situacin dio lugar al reclamo judicial, por parte de varias universidades, respecto de la inconstitucionalidad de la LES.

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informacin, dilaciones) que van produciendo concentracin de poder. Se generan formas dbiles de compromiso institucional semejantes a las situaciones de ciudadana de baja intensidad en un contexto en que no se revirtieron an las limitaciones psicosociales generadas por largos aos de dictadura. Esperamos que la etapa que se abre con el nuevo gobierno que asumir el 10 de diciembre permita recuperar, mediante la reflexin colectiva y la indagacin crtica de la realidad en la que estn inmersas, una orientacin democratizadora de nuestras universidades que contribuya a la re-democratizacin de la sociedad argentina.