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La poltica universitaria del perodo 1989-1995

Una lectura desde la legislacin

Nonna Paviglianiti

Introduccin
El presente trabajo se propone mostrar, a travs del anlisis de la normativa, el
proceso por el cual las universidades nacionales argentinas pasaron de una reconstruccin
universitaria bajo los principios de la Reforma a una reconversin neoconservadora.
Para ello, luego de una breve caracterizacin del perodo 1983-1989, se analiza la
etapa 1989-1994, teniendo en cuenta los nuevos eternas,. y los <modos,. de ejecutar la
politica universitaria que introdujo el Poder Ejecutivo Nacional (PEN), generando un
debate diferente acerca de la universidad y de su relacin con el Estado y con la sociedad.
Hasta que en 1995, el parlamento sanciona la Ley de Educacin Superior 24.521.
En el pas, sobre las universidades nacionales, a diferencia de los otros niveles, cada
cambio significativo en el rgimen poltico gener nueva normativa en la materia, con
intervencin del Congreso de la Nacin en los peodos constitucionales, o con instrumen-
tos a los que se dio categora de cley en los perodos de facto. Se legisl minuciosamente,
para su intervencin o su normalizacin, y se establecieron regmenes que pretendieron
ser orgnicos y duraderos 1.

La primera versin de este anlculo corresponde a Ja ponencia presentada a las l Jornadas Rioplatenses
Universitarias de Historia, en el Simposio ~Historia de las polticas, de los movimient0s y de los actores en
la educacin rioplatense. organizadas por la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educacin de la
Universidad de la Repblica y realizadas en Montevideo del 27 al 29 de septiembre de 1995. En el momento
en que fue escrito el proy~to de Ley de Educacin Superior slo tenla media sancin de la H. Cimara de
Diputados; el Senado aprueba sin modificaciones el teJtlO remitido por la otra cmara y el PEN la promulga
bajo el nmero 24.521, con Obj~iones admioisrrativas consideradas vetos parciales-, qu.e no alteran el
modelo de reconversin a aplicarse.
Profesor Titular Regular en Polltica Educacional y Educacin Comparada en la Facultad de Filosofa y Letras
de la Universidad de Buenos Aires.

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La legislacin neorefonnista entre 1983-19892.


En los ltimos cincuenta aos, la alternancia de proyectos polticos contrapuestos
motiv sucesivas renovaciones de la mayor parte del plantel de docentes y de cientficos,
por cesantas o por renuncias, con grave deterioro de la calidad de la enseanza y de la
investigacin. Esta situacin se produjo en un marco en el cual, a la vez, se ampliaba
significativamente los requerimientos de docentes e investigadores, formados y con
experiencia, para las 18 nuevas universidades nacionaks y las 23 privadas creadas entre
1958 y 1983.
Una de las caractersticas peculiares del crecimiento de las instituciones de nivel
superior (universidades e institutos de formacin docente) es que se hizo bajo los patrones
vigentes antes de Ja dcada del cincuenta y, la otra, es que el crecimiento de la matrcula
no es constante. Los perodos recientes de mayor crecimiento fueron 1958-1966.
1970-1975 y 1984-1986. Puede estimarse que se est entrando en un nuevo perodo de
estancamiento.
En diciembre de 1983, se tenia una universidad que haba sido sistemticamente
vaciada. tanto de conocimientos como de recursos humanos, con una comunidad
desarticulada por la persecucin fsica e ideolgica y con una poblacin estudiantil
reducida y 'disciplinada'.
La universidad debi encarar primero su problemtica interna, reconstruirse sobre
los principios de democracia y pluralismo y afianzarse institucionalmente. Las medidas
adoptadas por el primer gobierno constitucional para las universidades nacionales,
estuvieron destinadas a restablecer la institucionalidad democrtica y sentar las bases para
una panicipacin pluralisca. Para lograr Ja reorganzacin institucional de las universida-
des nacionales se dict en diciembre de 1983 el Decreto 154 y en j unio de 1984 se sancion
la Ley 23 .068. Por ambas normas basadas en los principios de la Reforma, luego de un
perodo en que se designaron rectores y decanos normalizadores, se retom la autonoma
universitaria plena y el cogobiemo, con la eleccin de sus autoridades, los rganos
colegiados y los rectores y decanos. Se derog la ley de facto 22.207 y se dispuso la
vigencia de los estatutos aprobados antes del golpe militar de 1966. La eleccin de esa
fecha no es arbitraria: 1966 constituye el momento de fractura en el proceso de
construccin de una universidad con alto nivel cientfico, que intentaba una articulacin
diferente con la sociedad.
En estos estatutos estn concretados los principios de la Reforma Universicaria:
autonoma universitaria o independencia de las universidades respecto del poder poltico
en materia de decisiones acadmicas; definicin y eleccin de los cuerpos colegiados
legislativos y ejecutivos por la propia comunidad de profesores, de estudiantes y de
graduados, que conforman sus rganos de gobierno; apertura de la urversidad a ms
amplios sectores de alumnos, facilitada por la gratuidad de la enseanza y las becas;
reorganizacin acadmica y periodicidad y concursos para proveer las ctedras.

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DEBATES

Este conjunto de normas, aplicada de muy diferentes maneras segn la correlacin


de fuerzas dentro y fuera de cada universidad nacional, permiti que las universidades
nacionales recuperaran personal altamente calificado que traa consigo diferentes expe-
riencias, fonnaciones y concepciones ideolgicas, cientficas, polticas y profesionales3.
Tambin se sancion la Ley 23.151 sobre el rgimen econmico-financiero para las
universidades nacionales, que avanz sobre la normativa anteriormente vigente al dotarlas
de autarqua. Sus principales notas fueron las siguientes: se retoma la disponibilidad por
parte de cada universidad nacional de su Fondo Universitario; las universidades nacionales
son las encargadas de elaborar el anteproyecto de su presupuesto; se les otorg la facultad
de reajustar durante el ejercicio fiscal su presupuesto y su planta de cargos docentes y la
fiscalizacin del uso de los recursos se efecta con posterioridad a la efectiva realizacin
del gasto. Como esta ley estaba ligada a la normalizacin, con posterioridad sus normas
fueron ratificadas y completadas por la Ley 23 .569.
Otras disposiciones derogaron el sistema de cupos, los exmenes de ingreso y el
cobro de aranceles. Adems, se coloc especial nfasis en medidas tendientes a lograr la
integracin de las universidades nacionales al sistema nacional de ciencia y tecnologa.
El reingreso a la vida democrtica signific, para cada universidad nacional, la recupe-
racin de su autonoma jurdica y acadmica y la libertad de ctedra. Se realizaron
marcados esfuerzos para su democratizacin y elevar su calidad.
Qued pendiente la consideracin del sistema universitario en su conjunto. El proceso
posterior mostr la fragilidad de la coordinacin interuniversitaria a nivel nacional y
regional. A fines de 1985, se cre el CIN (Consejo Interuniversitario Nacional) que tiene
la caracterstica de que las universidades nacionales adhieren voluntariamente en ejercicio
de su autonoma. Si bien su participacin no era obligatoria, todas lo hicieron. La misin
del CIN es la de coordinar polticas: no obliga a sus miembros al cumplimiento de las
decisiones que se adopten, salvo que las hagan suyas sus consejos superiores.
Se continu con el proyecto de priorizar la autonoma de cada universidad nacional,
de crear organismos integrados por las mximas autoridades, sin mecanismos que los
proveyeran de la informacin y los estudios de base para la toma de decisiones conjuntas.
La forma de regulacin de las relaciones interuniversitarias condujo a que cienas
cuestiones centrales de la poltica nacional universitaria - la creacin, supresin y
redimensionamiento de las universidades nacionales, el crecimiento del nivel universitario
en relacin con los restantes niveles y la eleccin de la estrategia de desarrollo
interinsttucional, entre la diferenciada y competitiva o la diversificada y complementa-
ria- quedaran sin procedimientos y mecanismos de resolucin explcitos. Ser sobre
estos vacos, sobre los cuales actuar el gobierno siguiente.
Hasta 1988, dentro de los lmites de la crisis econmica, las urversidades nacionales
cuentan con una relativa disponibilidad de recursos. Se gesta un mayor nmero de
actividades interuniversitarias y comienza a tomar mayor relevancia el CIN. Sin embargo,

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no logra plasmarse un nuevo y orgnico sistema para el conjunto de las universidades


nacionales.
Adems, en el perodo 1984-1989 se presentan 11 proyectos de ley sobre universi-
dades nacionales: 3 por el Partido Justicialista, 5 por la UCR, l por el Socialismo Popular,
1 por la Democracia Cristiana y Humanismo y Liberacin y l por la UCEDE. Estos
proyectos corresponden a dos tipos clsicos de legislacin universitaria: el tipo 'marco'
-<:on pocas disposiciones globales, para una universidad autnoma y autrquica a la que
asegura recursos financieros del tesoro nacional- y los proyectos reglamentaristas, que
pretenden el control del funcionamiento de las universidades nacionales desde el PEN .
Histricamente, caracterizaron a los proyectos del radicalismo y de justicialismo, respec-
tivamente.
En 1987 el radicalismo pierde la mayora absoluta en la Cmara de Diputados y no
existi suficiente consenso en el Parlamento acerca de la necesidad y del tipo de
direccionalidad a dar a la ley orgnica para las universidades nacionales. Estas ltimas
hubieran podido presionar, insistir o presentar un proyecto propio para su sancin, pero
no lo hicieron: la ley orgnica no result sancionada.
Sintetizando. el primer gobierno constitucional legisl segn una concepcin libe-
ral-democrtica que supone generar las condiciones para que cada universidad nacional
goce de autonoma plena y que el sistema global se regule a partir de acuerdos entre las
propias instituciones. Sobre el final de este perodo presidencial, la restriccin del .gaseo
tambin lleg a las universidades nacionales. con la consecuente proliferacin de huelgas
de docentes y de no docentes . Es en estas condiciones que, en julio de 1989, asume el
gobierno otro partido poltico, que tiene otras concepciones y aplica otras medidas.

La reconversin neoconservadora a travs de decretos y leyes de


presupuesto (1989-1994)4.
En julio de 1989 se entrega anticipadamente el poder al Partido Justicialista, que
ganara las elecciones generales, y va gestando y poniendo en marcha otra poltica
universitaria, impulsada desde el PEN. En la primera etapa ( 1989-1992) muestra, como
indicador explcito, el ir desligndose de la responsabilidad del financiamiento de las
universidades nacionales5 .
El estilo del primer ministerio de educacin genera incertidumbre respecto del destino
de instituciones y personas: no formula una poltica universitaria explcita, interviene con
acciones puntuales que, sin embargo, alteran profundamente la situacin existente a
mediados de 1989. Con la limitacin de los recursos presupuestarios provoca fuertes
reacomodamientos; transforma a los Consejos Superiores y Rectores y a los Consejos
Directivos y Decanos en meros administradores de recursos financieros que son en un
403 inferiores a los que disponan dos aos antes.
Limita la vigencia de la plena autonoma a travs de los decret0s 11 l 1/90 y 190/91
-<:onfirmados por fallos de la Corte Suprema de la Nacin- que permiten que el PEN

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DEBATES

se constituya en una inscancia de alzada entre las resoluciones de los Consejos Superiores
y el Poder Judicial.
Al tiempo que acusa a las universidades nacionales de falta de eficiencia y falta de
racionalidad en el uso de los recursos. El PEN crea variedad de organismos y comisiones
que tratan simultneamente el reordenamiento y racionalizacin administrativa de las
universidades nacionales. Se trabaja en la Comisin de Concertacin Universitaria creada
por el decreto 990/91, en la Comisin de Reforma del Estado, en el Proyecto 006 finnado
con el Banco Mundial para el Fortalecimiento de la Gestin y Coordinacin Universitaria,
adems de las funciones que, en la materia, tiene el CIN. Esas comisiones no llegaron a
realizar propuestas concretas.
Expresa su accionar sobre las universidades fuera de los canales instituidos. As, en
febrero de 1990, el entonces Secretario de Coordinacin Educativa, Cientfica y Cultural,
en lugar de asistir como representante del Ministerio de Educacin y Justicia ante el CIN,
segn establece la legislacin vigente, enva a los rectores una Carta,. en la que anticipa,
informalmente, la propuesta de ajuste del PEN sobre las universidades nacionales.
Procedimientos ambiguos se utilizan tambin para dar a conocer las intenciones legisla-
tivas del PEN. En marzo de 1991, enva al Senado un proyecto de Ley General de
Educacin y dice a la prensa que no incluye clusulas sobre las universidades nacionales
porque stas sern objeto de legislacin especfica. En realidad, ese proyecto contiene
disposiciones de significacin sobre las universidades nacionales.
Simultneamente, el Congreso Nacional, sin consulta al CIN crea ocho universidades
nacionales y el PEN , a travs del Ministerio de Educacin, autoriza el funcionamiento de
veinte nuevas universidades privadas.
Con mecanismos como los descritos se desalienta el debate y la confrontacin y,
simultneamente, se utilizan todos los resortes de los medios de comunicacin para ir
creando la imagen de una multiplicidad ineficiente y costosa de universidades nacionales
que no producen egresados en nmero proporcional a los ingresantes y los que producen
son de baja calidad. Otra visin que se pretende instalar en la sociedad es que el arancel
constituye la nica salida posible para el financiamiento de las universidades nacionales,
pero se omite decir que con esta medida slo se cubrira una mnima parte los recursos
no girados por el Tesoro Nacional. Las universidades nacionales van siendo incluidas
cada vez ms en la disputa bipartidaria, entre el justicialismo y el radicalismo.
Cada vez ms se impulsa una poltica universitaria en la que el Estado asume
funciones de control centralizado de las universidades nacionales y que, al mismo tiempo,
busca poner a la educacin superior ms cerca del mercado y disminuir su financiamiento
con recursos pblicos . Este modelo pretende reordenar la educacin superior sobre la
base de una concepcin que puede caracterizarse como diferenciadora y competitiva, atada
a los requerimientos de recursos humanos y cientfico-tecnolgicos de la reconversin
econmica neoliberal. En el sistema deben existir tantos tipos y estilos de instituciones
de educacin superior como requiera la demanda social, entendiendo por demanda social

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la sumatoria de los intereses individuales similares y particulares de las personas . El actor


que rige o da direccionalidad al sistema de educacin superior es el mercado, acompaado
por el Estado en una forma peculiar: el financiamiento selectivo de aquellos proyectos
que aumenten Ja eficiencia del sistema, otorgando becas, crditos e incentivos slo a
aquellos individuos que han demostrado capacidades y mritos intelectuales en aquellos
campos seleccionados como prioritarios. En este sentido, se siguen las opciones de poltica
en materia de financiamiento trazadas por el Banco Mundial6.
Esta propuesta ya fue ensayada en Amrica Latina, en particular en Chile y Colombia.
Sus resultados han sido: reorganizacin de las instituciones universitarias jerarquizadas y
segmentadas, restricciones en el acceso, reduccin del cuerpo docente y de investigacin,
calidad para pocos a travs de su traslado a los posgrados. La educacin superior deja de
ser considerada una responsabilidad del Estado, pasa a ser una responsabilidad individual
y un bien que se compra en el mercado como cualquier otro producto material. Por lo
tanto, el Estado se desliga de la responsabilidad del financiamiento del sistema pblico
de educacin superior; su objetivo es que las cuentas fiscales cierren e intenta lograrlo a
travs de polticas de ajuste mostradas como las nicas posibles para salir de la crisis.
Poco a poco el PEN intenta asegurarse esas polticas a travs de leyes dictadas por
el Congreso de la Nacin. En efecto, el 6 de noviembre de 1991 enva al Senado un
proyecto de Ley General de Educacin en el que incluye disposiciones que afectan a las
universidades nacionales. Esta ley no diferencia entre educacin pblica y privada; coloca
a los establecimientos privados en igualdad de condiciones para la certificacin de los
estudios y el acceso al financiamiento a travs de los fondos pblicos, con una clara
concepcin de subsidiariedad del Estado en materia de educacin. Las universidades
nacionales pierden su carcter de personas jurdicas de derecho pblico, que teman desde
1885; consecuentemente no les asegura ni la autonoma, ni la autarqua, ni recursos?.
La injerencia del Ministerio de Economa es cada vez ms marcada a partir de 1992;
por Ley de Presupuesto se asigna al Ministerio de Cultura y Educacin (MEC) Wla suma
que, al no establecerse criterios para su distribucin, ste puede atribuir discrecionalmente
entre las universidades nacionales . Se dot as a.I PEN de otro instrumento de presin
sobre las universidades nacionales.
En septiembre de 1991 el PEN elabora un anteproyecto de ley de rgimen econmi-
co-financiero, que ingresa a la Cmara de Diputados en agosto de 1993, por el que se
intenta legalizar la disminucin, en trminos reales, de los aportes del Tesoro Nacional
para el financiamiento de las universidades nacionales.
La Ley Federal de Educacin y el rgimen econmico-financiero marca Ja continui-
dad entre el primero y el segundo de los ministerios de educacin del gobierno justicialista.
A partir de febrero de 1993 , al asumir el actual ministro& se acelera el tempo poltico
para el control y el ajuste de las universidades nacionales. En la estructura orgnica del
MCE, la anterior Direccin General de Asuntos Universitarios pas a ser Secretara de
Estado ~e Polticas Universitarias- y se la dot de recursos tcnicos y financieros.

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DEBATES

Es notable la aceleracin en el ritmo de adopcin de decisiones a travs de decretos


del PEN y de resoluciones ministeriales, al margen del Parlamento. Al mismo tiempo se
contina con las negociaciones para dictar una la Ley de Educacin Superior, de cambios
en la ley de rgimen econmico-financiero y de modificaciones en el rgimen laboral
docente.
El conjunto de medidas y el modo en que fueron adoptadas, a travs de decretos y
resoluciones, fueron conformando un sistema de control centralizado sobre las universi-
dades nacionales desde el MCE, que se concreta en: la creacin de nuevos organismos y
mecanismos de gobierno y planificacin, tales como el Consejo de Educacin Superior,
los consejos regionales de planificacin universitaria y la limitacin de cada universidad
nacional para la creacin de nuevas sedes y unidades acadmicas; el control de la
informacin sobre el personal docente y sus actividades de docencia, investigacin y
extensin, a travs de programas de incentivos salariales; la creacin del sistema de
informacin universitaria; la creacin de la Comisin Nacional de Evaluacin de la
Calidad; la modificacin en las normas de validez de los tulos; la disponibilidad
discrecional de fondos del Tesoro Nacional; el manejo cencralizado de los prstamos del
Banco Mundial y la modificaciones en el rgimen de autorizaciones de funcionamiento
de las universidades privadas9.
Estas medidas, aparentemente aisladas, fueron configurando la reconversin neocon-
servadora; as se evit durante dos aos el costo poltico que hubiera significado adoptarlas
a travs de una legislacin universitaria orgnica, con el consiguiente debate pblico.

La reconversin concretada en la Ley de Educacin SuperiorlO


Un perodo de seis meses de negociaciones entre la Secretara de Polticas Univer-
sitarias y los rectores de las universidades nacionales y de las universidades privadas dio
lugar a tres anteproyectos de Ley de Educacin Superior, hasta que en mayo de 1994 el
PEN enva su proyecto al Congreso Nacional. La cmara a la que se lo enva es la de
Diputados, que se expide con tres dictmenes, uno en mayora y dos en minora y, otro
texto es el aprobado en el recinto el 7 de junio de 1995. El Senado aprueba sin
modificaciones el texto sancionado por Diputados y el PEN la promulga bajo el nmero
24.521, con dos vetos parciales sin mayor importanciall.
El tronco central de la reconversin ya diseada no se altera; s, queda en evidencia
las concesiones que se acuerdan con el sector privado y con algunas universidades
nacionales que concuerdan con el modelo, que dan a la ley una fuerte impronta de
clientelsmo poltico, de respuestas inmediatas orientadas a obtener una rpida sancin de
la ley. Las problemticas acadmicas y cientficas de largo plazo estn ausentes, an
mirada desde la ptica de este estilo de proyecto de reconversin neconservadora,
orientada por las pautas del Banco Mundial.
Dentro de la historia de la legislacin universitaria, esta ley se inscribe dentro de las
tendencias que otorgan al MEC un alto grado de ingerencia y control sobre las

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universidades nacionales. Es una legislacin reglamcmarista para las instituciones oficiales


y desreguladora para el sector privado. No est en su letra ni en su intencionalidad delegar
en las instituciones poseedoras de los saberes cientficos y rcnicos la capacidad de disear,
organizar y coordinar esas actividades, que perrenecen a la sociedad y no aJ poder poltico
de tumo y de unos pocos autodenominados expertos,. internacionales y nacionales en la
materia.
La Ley de Educacin Superior no mira un futuro de mediano ni de largo plazo para
el sistema nacional superior de formacin e investigacin para el conjunto del pas, sino
que es fruto de una reconversin productiva de corto plazo, de ajuste econmico-financiero
y de satisfaccin inmediata de intereses particulares, que hace que gran parte de la sociedad
no comparta el modelo de educacin superior que contiene, que se puso de manifiesto
bajo distintas formas de protesta pblica.
Cabe dejar aclarado que existe acuerdo en Ja necesidad de reformar el sistema
educacin superior; lo que no se comparte es el tipo y estilo de modificacin que se
propone, ni en la forma en que se ha llegado a la sancin de esta ley, en que no se dio
lugar al debate substancial sobre el sistema de educacin superior, se neg a las
universidades nacionales su rol central - hisrrico y actual- y se negoci con un sentido
de regateo de mercado y favoritismo poltico de cono plazo, colocando a las universidades
en el plano de la disputa de la arena poltica coyuntural y cotidiana, precisamente en el
tipo de clima ms contraproducente para las tareas de largo plazo que requieren desarrollar
la docencia, la investigacin y la funcin social en el nivel superior de la enseanza.
En la Ley de Educacin Superior 24 .521 los objetivos del Sistema Nacional de
Educacin Superior son enunciados generales actualizados de las tareas que le caben a
cualquier sistema de educacin superior. Sin embargo, dos de ellos contienen la sntesis
de la propuesta de corto plazo que se cuestiona: promover una adecuada diversificacin
de los estudios de nivel superior, que atienda tanto a las expectativas de las demandas de
la poblacin como a los requerimientos del sistema cultural y de la estructura productiva"
e incrementar y diversificar las oportunidades de actualizacin perfeccionamiento y
reconversin para los integrantes del sistema y para sus egresados.
Los enunciados de largo plazo son tan globales que parecieran ser vlidos para
cualquier tiempo y espacio. mientras que los anteriores son los que explcitamente propone
el Banco Mundial para los 'pases en desarrollo'. que cendrn una insercin perifrica en
el orden mundial.
La estructura y articulacin del sistema contenida en la ley parece reordenar las
diferentes instituciones de educacin superior existentes en el pas. Sin embargo, no lo
logra; no define claramente entre las formas institucionales, Jos tipos de formacin y los
grados acadmicos y profesionales de la educacin superior. Como consecuencia. se
establecen complejos y confusos mecanismos de articulacin.
La enseanza superior se conforma por: instituciones de educacin superior no
uruversitaria y por instituciones de educacin universitaria, que comprende universidades
DEBATES

e institutos universitarios. Adems de stas, incluidas en el proyecto original que envi


el PEN a los largo de las negociaciones, fueron agregndose otras modalidades insti-
tucionales para el grado profesional de corta duracin y el posgrado universitario, que
terminaron por desmantelar el propsito original, dndose respuesta a presiones especfi-
cas, y ampliando cada vez ms el conglomerado de instituciones, acercndose cada vez
ms a un modelo de educacin superior de mercado de corto plazo.
Los tipos de formacin e instituciones no universitarias son las existentes, a las que
agrega las nuevas creaciones, las transformaciones y los acuerdos con una o ms
universidades del pas sobre mecanismos de acreditacin de sus carreras o programas de
formacin. Estas ltimas son denominadas colegios universitarios...
La educacin superior universitaria comprende Universidades" e Institutos Uni-
versitarios... Las instituciones que respondan a la denominacin de universidades deben
desarrollar su actividad en una variedad de reas disciplinares no afines, orgnicamente
estructuradas en facultades, departamentos o unidades acadmicas equivalentes, y las
instituciones que circunscriban su oferta acadmica a una sola rea disciplinar, se
denominarn institutos universitarios. No hay ninguna otra especificacin acadmica que
las diferencie.
Agrega: Corresponde exclusivamente a las instituciones universitarias otorgar el
ttulo de grado de licenciado y ttulos profesionales equivalentes, as como los de posgrado
de magster y doctor. Sin embargo, por otros artculos, para los ttulos de posgrado no
hay reserva de ttulos para las instituciones universitarias, que podrn tambin desarro-
llarse en centros de investigacin y asociaciones profesionales y acadmicas, que hayan
suscripto convenios a esos efectos con una universidad pblica o privada.
El sistema universitario parecera tener ya todos sus componentes. No resulta as,
porque en las disposiciones complementarias y transitorias se autoriza la creacin y
funcionamiento de otras modalidades de organizacin universitaria previstas en la ley
24.195. All se establece la organizacin y autorizacin de universidades alternativas,
experimentales, de posgrado, abiertas, a distancia, institutos tecnolgicos, pedaggicos
y otros creados libremente por iniciativa comunitaria.., que ahora podrn funcionar previa
evaluacin de su factibilidad y de la calidad de su oferta acadmica, sujeto todo ello a la
reglamentacin que oportunamente dicte el PEN.
Esta manera de legislar abre puertas a la discrecionalidad para la categorizacin de
las instituciones. Otras legislaciones que corresponden a este mismo modelo diferenciador
y competitivo, como la Ley de Educacin Superior de la Repblica de Colombia ordena
el sistema por programas acadmicos y grados y ttulos superiores que se alcanzan, y en
consecuencia, las instituciones se categorizan segn los programas que desarrollan12.
Independientemente de que se comparta o no el proyecto diferenciador y jerarquizado de
las instituciones de educacin superior, es mucho ms transparente, y organizador de un
nuevo sistema.

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Cffo & Asociados - La Historia Ensel\ada / Nmero 1

La forma de legislar result muy poco clara: sobre un mismo tema legisla dos veces
y tres veces, en el captulo general, en el especial y en las disposiciones complementarias
y transitorias. El conjunto da por resultado tres sistemas bien diferenciados de
funcionamiento para las universidades, para las provinciales y para las privadas, que
por esa manera de legislar quedan encubiertos. Lo nico comn son los tipos de
instituciones y sus funciones ms generales.
Las universidades nacionales pierden la capacidad de dictar sus propios planes y de
expedir los ttulos habilitantes, pero se sacaron los recaudos pblicos sobre las universi-
dades privadas. As, se tiende a favorecer la desregulacin del sector privado, con el
acceso a derechos que correspondan slo a las instituciones pblicas y mientras que se
somete a control del PEN a las universidades nacionales a travs de nuevos mecanismos.
Las diferencias aparecen ya en la conformacin de los subsistemas. Slo para las
universidades nacionales es requisito la convivencia pluralista de corrientes, teoras y
lneas de investigacin,. . Cuando se trata de las universidades privadas, dicho pluralismo
se entiende en un contexto de respeto a las cosmovisiones y valores expresamente
declarados en sus estatutos,..
En el sistema universitario no todos los ttulos son colocados en igualdad de
condiciones. Cuando se trate de ttulos correspondientes a profesiones reguladas por el
Estado, cuyo ejercicio pudiera comprometer el inters pblico poniendo en riesgo de
modo directo la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formacin de los
habitantes los planes debern tener en cuenta los contenidos curriculares bsicos y los
criterios de intensidad de la formacin prctica que establezca el MCE, en acuerdo con
el Consejo de Universidades y estas carreras debern ser acreditadas peridicamente
por la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria o por entidades
privadas constituidas con ese fin debidamente reconocidas. Pero la ley omite establecer
taxativamente cules son las profesiones reguladas; ser el MCE, en acuerdo con el
Consejo de Universidades, quien determinar con criterio restrictivo la nmina de tales
ttulos, as como las actividades profesionales reservadas exclusivamente para ellos,.. La
legislacin chilena 13 que fue la primera en aplicar este modelo las enumera explcitamente
y las reserva a las universidades.
Se legisla sobre un nuevo sistema de evaluacin y acreditacin. Hasta ahora para
la universidades nacionales eran atribuciones de sus Consejos Directivos y Superiores y
para el sector privado estaban reguladas por el reconocimiento y autorizacin que les
otorgaba el MCE.
En el nuevo rgimen de evaluacin y acreditacin hay diferencias para las universi-
dades nacionales y para las universidades privadas. Todas las instituciones universitarias
deben asegurar instancias internas de evaluacin institucional. Las diferencias aparecen
en las denominadas evaluaciones externas, que se harn como mnimo cada seis aos, en
el marco de los objetivos definidos por cada institucin. Las evaluaciones externas
abarcarn las funciones de docencia, investigacin y extensin, y en el caso de las

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DEBATES

universidades nacionales, tambin la gestin institucional,. . Es decir, se excluye de esta


ltima a las universidades privadas.
Las cntradicciones y los debates se dieron sobre quines deben realizar esta
evaluacin. Las universidades nacionales han sostenido, a travs del CIN, el criterio de
la existencia slo de mecanismos de evaluacin interna. El gobierno ha insistido en la
importancia de la transparencia del sistema y de la necesidad de mantener informada a la
poblacin de los estndares de calidad a travs de mecanismos externos y objetivos de
acreditacin y evaluacin. En el proyecto que eleva el PEN. esta tarea es llevada a cabo
por la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin que crea, y cuyos miembros son
designados por el PEN con el acuerdo del Senado o de asociaciones voluntarias creadas
a tal fin. Ya est presente la contradiccin entre una institucin que requiere acuerdo del
Senado, mecanismo reservado para importantes funciones de representacin externa o de
contralor de funciones delegadas, y asociaciones voluntarias. En la ley se quit el acuerdo
del Senado, Jo hace el PEN a propuesta de los siguientes organismos: tres por el CIN,
uno por el CRUP, uno por la Academia Nacional de Educacin, tres por cada una de las
Cmaras del Congreso de la Nacin y uno por el MEC. Es decir, cuatro representan a
las universidades, uno a la Academia de Educacin y Jos otros siete para los poderes del
gobierno.
Adems, cambia las asociaciones voluntarias" -por .ejemplo, asociaciones de
facultades o unidades acadmicas afines- por entidades privadas que se constituyan con
fines de evaluacin y acreditacin de instituciones universitarias. As, cada vez ms la
funcin originaria deriv slo en control de los poderes polticos sobre las universidades
nacionales. En efecto, dicha Comisin es ~organismo descentralizado, que funciona en
jurisdiccin del MCE y tiene por atribuciones: coordinar y realizar las evaluaciones
externas; acreditar las carreras de las profesiones reguladas por el Estado y las carreras
de posgrado; pronunciarse sobre el proyecto institucional que se requiere para que el MCE
ponga en marcha una nueva universidad nacional; sobre el reconocimiento de las
instituciones provinciales, sobre la autorizacin provisoria y sobre el reconocimiento
definitivo de las instituciones privadas.
En cuanto a la autonoma que le resta a las universidades nacionales, todos los
documentos gestados en las negociaciones previas y en el tratamiento parlamentario
utilizan la misma tcnica legislativa: en el artculo general se establece Ja enumeracin de
sus alcances y parece conceder una amplia autonoma acadmica e institucional,. pero,
Juego, por otros artculos, en cada uno de sus aspectos concretos son limitados o acotados
reglamentariamente y se les impone fuertes restricciones.
As, se establece que las instituciones universitarias tienen la atribucin de dictar y
reformar sus estatutos, pero la aplicacin de los estatutos reformados no entran autom-
ticamente en vigencia por su publicacin en el Boletn Oficial , sino que previamente deben
ser comunicados al MCE a efectos de verificar su adecuacin a la ley. El mismo artculo
prev disidencias de ambas parte: si el MCE considera que los mismos no se ajustan a

157
Cito & Asociados - La Historia Enseada / Nmero 1

la presente ley, deber plantear sus observaciones, dentro de los diez das a contar de la
comunicacin oficial ante la Cmara Federal de Apelaciones, la que decidir en un plazo
de veinte das, sin ms trmite que una vista a la institucin universitaria; si el MCE no
planteara observaciones en la forma indicada dentro del plazo establecido, los estatutos
se considerarn aprobados y debern ser publicados. En todo este proceso rigen plazos
perentorios y una sola apelacin por parte de las universidades nacionales, que indican
una urgencia inaplazable para hacer entrar efectivamente en vigencia la totalidad de la
ley.
Se deben definir los rganos de gobierno, decidir su integracin y elegir sus
autoridades de acuerdo a lo que establezcan los estatutos y lo que prescribe la ley 24.521.
La ley les fij lmites, fuenemente cuestionados porque ponen fin a principios bsicos de
la tradicin reformista en nuestras universidades nacionales: el cogobiemo y la ciudadana
universitaria.
En la ley se establece que los estatutos de las universidades nacionales deben prever
sus rganos de gobierno, tanto colegiados como unipersonales , as como su composicin
y atribuciones. Hasta aqu debi llegar el artculo para que rigiera la plena au1onoma
pero agrega los rganos colegiados tendrn bsicamente funciones norma1ivas generales.
de definicin de polfticas y de control de sus respectivos mbitos, en tanto los unipersona-
les tendrn funciones ejecutivas. Esta divisin de atrbuciones es la que se pone fin al
cogobierno. Las funciones que atribuye a los rganos colegiados son las que corresponden
a las Asambleas Universitarias , que en la mayora de los casos tiene otra atribucin que
se omite, que es la de elegir el rector. Los Consejos Superiores y los Consejo Directivos
con gobierno colegiado son los rganos ejecutivos mximos de la universidad y de las
unidades acadmicas. Al separar las funciones se quiebra el principio del cogobiemo, en
el que los claustros slo tienen funciones legislativas, no las actuales de toma de decisiones.
Dentro de este marco de mayor peso de las autoridades unpersonales para acceder
a los cargos, no se especifica su categora acadmica, slo se requiere Ser o haber sido
profesor por concurso de una universidad nacional. En general, el requisito era que fuera
un profesor de las mximas categoras acadmicas: titular ordinario, titular extraordinario
o emrito.
La propuesta para las universidades nacionales sigue claramente las lneas del estilo
y tipo de gobemabilidad que emplea el actual gobierno de limi1ar y cercenar -directa o
indirectamente- las atribuciones de todos los rganos colegiados asiento de las diferentes
representaciones polticas, por una recentralizacin de las decisiones en los cargos
unipersonales en los que , actualmente. el gobierno tiene o cree que pudiera llegar a tener.
Adems, en la composicin de los rganos de gobierno estn abiertas las posibilidades
de que se incluyan otras representaciones que no sean las de los integrantes de las
universidades nacionales y que algunos de ellos no sean elegidos por el voto directo de
sus pares. En Jos estatutos, segn esta ley, los rganos colegiados deben ser integrados
necesariamente por el claustro de profesores , el claustro de estudiantes y el personal no

158
DEBATES

docente. Los graduados, en caso de ser incorporados, pueden elegir y ser elegidos si no
tienen relacin de dependencia con la universilad.
Se agrega que, los estatutos pod.rn prever la constitucin de un Consejo Social, en
el que estn representados los distintos sectores de la comunidad,. y podr preverse que
el Consejo Social est representado en los rganos de gobierno . Las proporciones que
se reglan y quines pueden ser electos y electores permite que se reduzca la representacin
de los docentes y de los estudiantes y se aumente la de los no docentes y se incorporen
miembros representantes de sectores de inters de las comunidades locales.
Otro principio que se quiebra es el de ciudadana universitaria en el claustro docente.
En toda la legislacin histrica democrtica, slo los profesores o docentes por concurso
podan integrar los cuerpos de gobierno de las universidades nacionales y ser electores.
En la ley, por efecto conjunto de varias disposiciones, se llega a que los docentes interinos
con ms de 2 (dos) aos de antigedad puedan ser electos y electores.
Otra de las atribuciones que hacen a la autonoma acadmica es el rgimen de
admisin, permanencia y promocin de los estudiantes. Sin embargo, tambin aqu
en la ley se introducen normas explcitas, que son objeto de debate y de protestas
estudiantiles, bajo una tonalidad creada por el MCE de sospecha de incumplimiento de
los estudiantes de sus obligaciones, cuando en realidad las autoridades actuales no tiene
intencin de ampliar el acceso y asegurar la permanencia de los estudiantes que trabajan,
que constituyen un amplio sector de la poblacin universitaria. Bajo este clima la ley
contiene clusulas que legislan sobre la regularidad y rendimiento acadmico mnimo
arbitrarias. Adems, diferencia sin justificar a las universidades nacionales, al agregar
que: en las universidades con ms de cincuenta mil (50.000) estudiantes, el rgimen de
admisin, permanencia y promocin de los estudiantes ser definido a nivel de cada
facultad o unidad acadmica equivalente,.. Slo entran en esta ltima categora: Buenos
Aires, Crdoba, La Plata y Tecnolgica Nacional; Rosario est en el lmite.
En cuanto a los resguardos de la autonoma, luego de haber establecido todos los
controles mencionados que hacen a un modelo diferenciador, competitivo y de mercado,
en las actuales condiciones de retorno a la democracia y no de dictadura militar -pero a
pesar de ello no sin largos debates previos y recursos judiciales interpuestos por las
universidades nacionales- la ley los establecel4.
Los mecanismos de control sobre las universidades nacionales hoy pasan por
una recentralizacin de las decisiones en el PEN. Una de las principales formas es el
establecimiento de evaluaciones externas a cargo de organismos compuestos por miembros
designados por el poder poltico y no por las instituciones de educacin superior, a travs
del Consejo Federal de Educacin y de la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin
Universitaria.
Adems, en materia de gobierno y coordinacin del sistema universitario, se establece
claramente que Corresponde al MEC la formulacin de las polticas generales en materia
universitaria, y los dems organismos que crea son de coordinacin y consulta en sus

159
Clfo & Asociados - La Historia Enseada / Nmero 1

respectivos mbitos: el Consejo de Universidades, el CIN y el CRUP y los Consejos


Regionales de Planificacin de la Educacin Superiort5_
La ley 24.521 ratifica la poltica que en materia de financiamiento viene aplicando
el PEN desde 1989 en materia de universidades nacionales. Su caracterstica principal es
la escasez de los recursos del Tesoro Pblico destinado a financiarlas y su traslado a
los docentes, familias e instituciones, paralelo al aumento del financiamiento de las
instituciones privadas con recursos pblicos.
La centralidad que se le otorga al sistema universitario y a la investigacin cientfica
son polticas que adoptan los Estados y que se traducen en el monto de recursos pblicos
que destinan a financiarlos. No basta con frmulas declarativas. como las contenidas en
la media sancin: Corresponde al Estado nacional asegurar el aporte financiero para el
sostenimiento de las instituciones universitarias nacionales. que garantice el normal
funcionamiento, desarrollo y cumplimiento de sus fines. Lo que hace este enunciado es
no modificar lo establecido en la Ley Federal de Educacin 24 .195 en sus artculos sobre
financiamiento del sistema y gratuidad de la enseanza.
En la Ley de Educacin Superior se avanza en las mismas lneas o se omite legislar
expresamente, para que continen vigentes otras leyes. se legisle por va de cada
presupuesto anual o tome las decisiones el PEN. As ocurre con el conflictivo tema de la
distribucin de los recursos entre las universidades nacionales, en que la ley slo emplea
para la distribucin de los aportes del Tesoro Nacional la frmula: para la distribucin
de ese aporte se tendrn especialmente en cuenta indicadores de eficiencia y calidad.
Contina con la poltica de que los recursos los obtengan las instituciones universi-
tarias nacionales. que podrn dictar normas relativas a la generacin de recursos
adicionales a los aportes del Tesoro Nacional, mediante la venta de bienes, producto.s
derechos o servicios. subsidios, herencias, derechos o tasas por los servicios que presten,
as como todo otro recurso que pudiera corresponderles por cualquier ttulo o actividad,
pero les pauta su utilizacin.
Admite expresamente entre los recursos adicionales las Contribuciones o tasas por
los estudio.s de grado, continuando con la lnea de quedar ante la opinin pblica que
son las universidades nacionales las que arancelan los estudios y no es Ja reduccin de los
aportes y distribucin discrecional de recursos entre las mismas las que pudiere llevar a
que algunas de ellas adoptaren esa medida.
Adems. establece que cada institucin universitaria nacional fija SU rgimen
salarial,.. El personal docente y no docente de las instituciones universitarias quedan sin
reglas claras para sus salarios, librados a magros recursos y. como no se legisla al respecto,
a la discrecionalidad de los ministerios de educacin y de economa; continuarn
invisiblemente siendo los financiadores del sistema educativo.
Finalmente, dentro de las lneas de Ja reconversin neonservadora contenida en la
ley, no podra faltar la continuidad en la poltica de financiar con recursos pblicos al
sector privado. Para los otros niveles de la enseanza, la Ley Federal de Educacin 24.195

160
DEBATES

otorg subsidios a los establecimientos privados para el pago de salarios; en el caso de la


universidad los recursos estratgicos son los fondos para investigacin. La Ley de
Educacin Superior 24.521 permite que a las instituciones universitarias privadas se
les otorguen subsidios pblicos para investigacin.

Notas
(1) La historia de la legislacin universitaria hasia 1983 ha pasado por los siguientes perodos: 1885-1946: Ley
1597, Ley Avellaneda, Gobierno y administracin de las universidades nacionales. Ley 3271, ampliatoria
de la Ley Avellaneda; 1947-1954: Ley 13.031de1947. Ley Guardo, Rgimen de universidades nacionales
y Ley 14.297 de 1954, Rgimen de universidades; 1955-1958: Decreto-Ley 477/65 de restablecimiento de
la Ley Avellaneda y declarando en comisin a todo el personal docente. Decreto-Ley 6.403/55 en materia
de concursos, proceso de organizacin y autonoma de las universidades nacionals y de autorizacin a las
universidades privadas para otorgar tltulos habilitantes; 1958-1966: Esiarutos dictados por cada universidad
nacional. Ley 14.457, Ley Domingorena, Rgimen de funcionamiento de las universidades privadas;
1966-1973: Ley 16.912 de intervencin a las universidades nacionales (1966-1967). Ley 17.245, Ley
orgnica de universidades nacionales (1967). ley 17.064, Ley de enseanza universitaria privada (1967).
Ley 17.778. Ley de urversidades provinciales (1968); 1973-1975: Ley 20.065, Ley Taiana. Aplicado slo
el Cap. de disposiciones uansitorias para la normalizacin; 1976-1983: Ley 21.276, Intervencin a las
universidades nacionales (1976). Ley 21.536, Confirmacin de profesores universitarios despus de las
cesantias y prescindibilidades (1976). Ley 22.207, Ley orgnica de universidades nacionales (1980).
(2) Sobre este perodo ver: Cano, D. La educacin superior en la ArgenJina. Buenos Aires, FLACSO, 1985.
PavigJiatti, N. Diagnstico de la administracin cenJral de la educacin. Buenos Aires, MEJ, 1989.
Tiramonti, G. y Nosiglia, M.C. /A normativa en la transicin democrtica. Buenos Aires, OPFYL, 1989.
Benor, M . L. y Cano, D. La educacin superior argentina en los ltimos veinte aos. En Revista Propuesta
EducaJiva 2. Buenos Aires. FLACSO, 1990. Vior, S. .La universidad argentina. 1983-1987. En: Franco,
M.L. y Zibas, D. Final do seculo, Desajfos da educacao na Amrica Latina, Sao Paulo, Conez Editora,
1990. Paviglianiti, N. Los proyectos de ley presen1ados en el Congreso de la Nacin que involucran a las
universidades nacionales. Buenos Aires, 1991. (mineo). Vior, S. y Paviglianiti, N. La poltica universitaria
(1989-1994).. En: Revista Espacios 15. Buenos Aires, OPFYL. diciembre 1994 marzo 1995.
(3) Uno de los objetivos centrales de la normalizacin fue que todo el personal docente ocupara sus cargos de
acuerdo con la nueva legislacin. As, en la Ley 23.068 se estableci la posibilidad de revisar la validez
aparente de los concursos llevados a cabo durante los ltimos ai\os de la dictadura. En el mismo sentido, se
determin la reincorporacin de todos aquellos que hubieran sido dejado cesantes, prescindibles u obligados
a .renunciar por razones polticas, gremiales o conexas. Complementariamente, la Ley 23. 115 anul las
designaciones vitalicias de profesores realizadas por la dictadura . Complementariamente, la Ley 23.115
anul las designaciones vitalicias de profesores realizadas por la dictadura. Aplicada de muy diferentes
maneras, segn la correlacin de fuerzas dentro y fuera de cada universidad nacional, esta normativa penniti
el reingreso o el acceso de docentes, investigadores y tcnicos excluidos a fines de 1974 y de los no pocos
excluidos o renunciantes desde 1966.
(4) Sobre este perodo ver: Paviglianiti, N. Neoco11servadurismo y educacin, un debaJe silenciado en la
Arge1uina del 90. Buenos Aires. Grupo Coquena Editores, 1991. Paviglianiti, N. Formas actuales de
desarticular las urversidades nacionales. En: Boletn de Informaciones de la Facultad de Ciencias Sociales
de la UBA, N 9, abril de 1992. Vior. S. y Pavigliarti, N. La poltica urversitaria (1989-1994). En:
Revista Espacios 15. Buenos Aires, OPFYL, diciembre 1994-marzo 1995. Paviglianiti, N.; Nosiglia, M.C.
y Marquina, M. Recomposicin neoconservadora. lugar afectado: la universidad. Buenos Aires. Mino y
Dvila Editores. 1996 (en prensa).

161
Cifo & Asociados - La Historia Enseada / Nmero 1

(5) Presupuesto universitario. Participacin del Presupuesto de las universidades nacionales en el PBL Periodo
1973-1991.
Ao % Ao % Ao % Aiio 3
1973 0.81 1976 0.43 1983 0,69 1989 0,45
1974 0,87 1977 0.42 1984 0,65 1990 0,42
1975 0,77 1978 0,59 1985 0.63 1991* 0,41
1979 0,58 1986 0,56
1980 0,68 1987 0,78
1981 0,65 1988 0,73
1982 0,51
estimado. Fuente: Hidalgo, Juan Carlos. financiamiento universitario. En: Autores Varios, La univer-
sidad actual. Santa Fe, Universidad Nacional del Litoral y Ediciones de la cortada, 1992. p. 129.
(6) Al respecto el Banco Mundial, en El financiamiento de la educacin en los pases en desarrollo. Opciones
de Poltica -Washington, 1986-caracteriza la situacin corno que los acwales sistemas de financiacin
son causa de asignacin desac.ertada del gasto pblico en educacin. Los cfecros de la educacin en los
ingresos y en Ja productividad demuestran que en muchos pases el dinero que se invierte como promedio
en la enseanza primaria rinde ms del doble que el que se invierte en la ensenanza superior. Sin embargo,
los gobiernos de esos pises otorgan subsidios considerables a la educacin superior, a expensas de la
primaria. La inversin en algunos campos especializados de la educacin superior tienen mejores rendimien-
tos que en otros, pero el gasto pblico no se distribuye en consecuencia. El resultado es que en algunas
esferas hay un exceso de diplomados, en tamo que en ocras estos son insuficient<:S (p. 11 }.
Efectuado est.e diagnstico. sugieren las reformas que debern introducirse graduah11cnce y su contenido
concreto ser diferente de un pas a otro. En el conjunto de medidas se incluyen: recuperacin de Jos coseos
pblicos de la educacin superior y reasignacin del gasto pblico a favor de los niveles que ofrezcan mayores
beneficios sociales; creacin de un mercado de prstamos para educacin conjuntamente con el otorgamiento
de becas selectivas, eSpecialmeme en el nivel superior, y descentralizacin de la administracin de la
educacin pblica y fomento de la expansin de las escuelas privadas y de las financiadas por las comunidades
(p.2).
En cuanto a las dos primeras opciones especficas que en los pa:;es en que los estudiantes reciben educacin
superior gratuita y tambin subsidios para los gastos de subsistencia, podr resultar til co mo primera medida
reducir esos subsidios y limitarlos a los estudiantes de bajos ingresos. El paso siguiente ser cobrar derechos
de matrcula y enseanza con el objeto de recuperar al menos una parte de Jos costos de proporcionar
educacin de nivel superior ... dependiendo de las condiciones locales, podra justificarse una poltica de
mayor recuperacin de los costos en las escuelas secundarias (p.2). Especficamente. para la concesin de
prstamos y becas seleccivas. sugiere que en Ja educacin superior Convendra com~mplar el cambio hacia
una mayor financiacin privada con una amplia oferta de prstamos educacionales y un nmero limitado de
becas selectivas ... Otorgadas sobre Ja base de las necesidades econmicas y la promesa acadmica.. (p .23).
Para mayor detalle sobre las propuestas del Banco Mundial ver: Paviglianiti. N . El Banco Mundial y Ja
educacin superior para los pases en vas de desarrollo. De las prioridades en el financiamiento al diseno
de los sistemas de educacin y reformas acadmicas. En: Paviglianiti, N .: Nosiglia, M.C. y Marquina. M.
OpCI.
(7) En la Ley Federal de Educacin 24. 195 nunca se 1rata claramente el tema de las umversidades nacionales.
siempre se refiere a la .universidad en general. Sin embargo. las disposiciones comenidas en estos dos
captulos alteran significativameme el sistema universitario vigente en el pas. Las nonnas principales estn
contenidas en el Tfrulo V que se refiere a la educacin superior y en el Trulo V1 sobre Ja educacin cuaternaria.
Sus disposiciones desdibujan el ro l histrico de las universidades nacionales y algunos anculos modifican
significativamente la siruacin actual:
-no hace referencia explcita a las umvt:rsidades nac1onaks. siempre considera a la Universidad sin
especificar si se trata de las universidades nacionales o las umversidades privadas. En definitiva. no reconoce
a las universidades nacionales su carcter de instiruc1011cs de derecho pblico.
-las disposiciones sobre autonoma y aucarqua son muy generales y pa recen alcanzar tanto a las universidades

162
DEBATES

nacionales como a las privadas: Las universidades gozan de autonoma acadmica y de autarqua financiera
en el marco de una ley especfica.
-limita la autonoma a una de sus facetas: la acadmica. Quedan en esta ley sin contemplar el derecho de las
universidades nacionales a dictar su propio eStatuto y a determinar en ellos su forma de gobierno y de elegir
sus autoridades. no se garantiza la inviolabilidad de los recintos universitarios y DO se establece el carcter
definitivo de sus resoluciones, apelables solamente ante el Poder Judicial .
Introduce una nueva variante dentro del sisona pblico-privado actualmente e xistente. Permite la organi
zacin de universidades alternativas, experimentales. de posgrado. abienas, a distancia, institutos tecnol
gicos, pedaggicos y otros creados libremente por iniciativa comunitaria, que se regirn por una ley especial.
De esta manera sin hacerlo explicito la ley est estructurando el nivel universitario en tres subsistemas: las
universidades nacionales: las universidades privadas creadas dentro del marco de la ley 17.604, vigente en
la actualidad y no derogada especlficamente por esta ley y las universidades de nuevas modalidades que se
creasen en el marco de otra ley especial, a dictarse en un futuro.
No reserva ningn lugar en particular para las universidades nacionales en materia de posgrado. Abre sin
definir requisitos el posgrado a instituciones DO universitarias. En el texto diferencia lo que se denomina
educacin cuatenaria y la coloca bajo la rbita de las instituciones universitarias y de instituciones
acadmicas cientficas y profesionales de reconocido nivel. El nivel de ambigedad del texto es alsimo.
en ningn artculo se determinan los requisitos y las condiciones que pennillln recooocer a una institucin
como de reconocido nivel ni crea las instancias encargadas de determinarlo. Adems, en este caso ni siquiera
remite a una legislacin que se dictara en el futuro.
Las universidades nacionales son sometidas a todas las clusulas del ajuste econmico-financiero. En efecto,
en el Ttulo XI de la ley se especifica que la inversin en el sistema educativo se atender con los recursos
que se asignen en los presupuestos nacional, provincial y de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.
Tambin se establecen criterios para determinar el nivel de la inversin y las formas en que ser incrementada
y, si sta no alcanzase. se da la posibilidad de que la diferencia se financie a travs de asignaciones con
impuestos directos de asignacin especfica aplicado a los sectores de mayor capacidad contributiva..
Especficamente para las universidades nacionales se establece que cel presupuesto de la Administracin
Pblica Nacional 1993 con destino a las universidades estatales en su conjunto. no ser inferior al Presupuesto
de 1992. ms la suma anualizada de los incrementos del mencionado ai\o. Las observaciones crticas que
se realizaron durante el debate parlamentario sealaron que en la asignacin de recursos se parte de una base
muy baja -1992- y que los incrementos, al no estar fijados en pesos constantes, no se traduciran en
incrementos reales. sino que adems, ni siquiera podran llegar a cubrir la inflacin que se produjere en los
aos siguientes. Tampoco se establece ningn mecanismo para la distribucin de los recursos entre las
distintas universidades nacionales.
El cambio en la poltica de financiamiento tambin se refleja en el sistema de becas para los estudios
posteriores a la escolaridad obligatoria. puesto que instituye: El Estado nacional, las provincias y la
Municipalidad de la Ciudad de buenos Aires establecern un sistema de becas para los alumnos en condiciones
socioecoomicas desfavorables.... las que se basarn en el rendimienro acadmico. Es conocida y est
probado por mltiples investigaciones la relacin inversa que existe entre las condiciones socioecnomicas
desfavorables y las probabilidades de un a.lto rendimiento acadmico: es decir que, en la prctica, de manera
encubierta. es establecer criterios meritocrticos para el otorgamiento de becas, propuesta tpica de las
polticas educacionales de las posiciones neoconservadoras.
Para mayor detalle sobre la Ley Federal de Educacin ver: Pavigliani, N. La Ley Federal de Educacin
como elemento de regulacin de la realidad socioeducacional en la Argentina. Sus orientaciones hacia la
privatizacin, la provincializacin y el retiro del financiamiento del Gobierno Nacional del sistema de
educacin pblica. En: Revista Suie Pedaggica 2. Universidad Nacional de La Plata, Secretaria Acadmica
del Rectorado y Secretaria de Extensin de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educacin, 1995.
(8) El segundo Ministro de Educacin del Dr. Menem es el Ing. Agr. Jorge Alberto Rodrguez, que fuera
presidente de Ja Comisin de Educacin de la H. Cmara de Diputados durante la sancin de la Ley Federal
de Educacin. mientras era ministro el Prof. Antonio Salonia. La Secretara de Polticas Universitarias fue
desempeada por el Lic. Juan Carlos Del Bello desde 1993 hasta diciembre de 1995.

163
Cio & Asociados - La Histona Enseada / Nmero 1

19) La cominuidad y celeridad con que se fueron tomando las medidas a panir de marzo durante el segundo
ministerio se puede observar en las nomlaS dictadas ea l 993 y 1994. Las principales se detallan en orden
cronolgico:
1993. Resolucin Ministerial 1069/93. sobre creacin en el mbito de la SPU del MCE del Sistema de
lntorrnacin Universuaria; Decretos 556/93 y 1075/93 y RM 1228/93 sobre creacin del Consejo Nacional
de Educacin Superior: Resolucin Ministerial 1618/ 93 sobre creacin de Consejos de Planificacin
Universitaria Regional; Decreto 1610/93 sobre remuneraciones no bonificables para los cargos docentes y
auxiliares docemes con dedicacin serniexclusiva y simple; envo (PEN) del Proyecto de Ley sobre una
nueva regulacin del rgimen econmico-financiero para las universidades nacionales, ingresado en la
Cmar;. de Diputados del H. Congreso de la Nacin el 17 de: agostO de 1993; Decreto 2283/93 sobre la
creacin de nuevas sedes o umdades acadmicas. p0r pane de las universidades nacionales. debern contar
con el dictamen favorable del CIN. sta era una atribucin de la Asamblea de la respectiva universidad:
Decreto 2330/93 regla.menta las facuh:ades del MCE sobre los establecimientos universitarios privados y
Decreto 2427/93 sobre Rgimen de incemivos para el personal docente de las universidades nacionales.
-1994. Decreto 256/94 reglamenta las atribuciones del MCE soh re perfiles. alcances. incumbencias y validez
de los tirulos universiumos: MCE. SPU. Nota N" 127. l:lorrador de Proyecto de Rgimen Laboral Doceme ,
MCE. SP U. Anteproyecto de Ley de Sistemas de Educacin Superior. primero. segundo y tercer borrador
de trabajo y Decreto 529/94 sobre el rgimen de mcompatibilidades para los docentes universitarios
nacionales.
(10) Para es1e periodo ver: Paviglianiti. N.: Nosiglia, M.C . y Marquina. M. Op. cil. y Paviglianiti. N . La Ley
de Educacin Superior. entre la reconversin neoconservadora y el clientelsmo polico. Buenos Aires,
Facultad de Filosofa y Letras. OPFYL. 1996 (en prensa>.
l J ) Ver Nosiglia. M.C. y Marquina. M. El tratamiento parlamentario de la Ley de Educacin Superior. En:
Pavighanui , N.; Nos1glia. M .C. y Marqu1na. M. Op. cu.
(12) Se toma el CJemplo de Colombia cuyo proyecto universir.ano es diferenciador y competitivo. similar a la
ley 24.251 y propiciado por el Banco Mundial para Amrica Latina. La Ley 30 del 29 de diciembre de 1992
organiza y sistematiza el servicio pblico de la Educacin Superior> en Colombia. en todos los aspectos
fundamentales que corresponden a este nivel de enseilanza. Se caracteriza p0r legislar por tip0 de programas,
por tirulos a los que se accede y por categoriiar a las instiruciones por el tipo de programas que pueden
desa.rrollar. No establt:ce nom1as para la orgam2ac1n interna dt: las msurucaon.:i..
La ley disungue. en primer tnnino, los camp0s de accin y los programas acadmicos. Disringue entre
programas de grado y programas de p0stgrado.
-Los programas de pregrado preparan para el desempeo en ocupaciones, para el ejercicio de una profesin
o disciplina determinada, de naturaleza tecnolgica o cientfica. o en el rea de las humanidades. las artes y
la filosofa. Tambin considera programas de pregrado .aqullos de naruraleza multidisciplinaria tambin
conocidos como anes liberales. encendindose. como los estudios generales en ciencias. anes o humanidades .
con nfasis en algunas de las disciplinas que hacen parte de dichos campoS. Los programas de pregrado en
educacin se integrarn y asimilarn progresivamente a los programas que ofrecen el resto de las instiruciones
universitarias o escuelas tecnolgicas y en las universidades. Para el ingreso a todos los programas de
pregrado, adems de los que seale cada institucin, se requiere poseer el tirulo de bachiller o su equivalente
en el exterior y haberse presentado al Examen de Estado par.t el ingreso a la Educacin Superior.
-Los programas de postgrado son de especializacin. las maestrtas. los doctorados y p0stdoctorados. Los
programas de e~-pecializacin son aqullos que se desarrollan con posterioridad a un programa de pregrado
y posibilitan el perfeccionamiento en la misma ocupacin. profesin. disciphna o reas afines o complemen
carias. Para el ingreso a los programas de especializacin referidos a ocupaciones se requiere p0seer el ttulo
en la corresp0ndieme ocupacin y ocupaciones afines.
Los programas de maestra, doctorado y posdoctorado tienen a la investigacin como fundamemo y mbito
necesarios de su actividad.
las maestras buscan ampliar y desarrollar los conocimientos para Ja solucin de problemas disciplinanos.
interdisciplinarios o profesionales y dotar de los instrumentos para la investigacin en rea especfica de las
ciencias o de las teenologas o que le permita profundizar en un campo de la filosofa. de las humanidades

164
DEBATES

o de las artes. Es condicin de ingreso poseer tirulo profesional o en una disciplina acadfotica. Culmina con
un rrabajo de investigacin.
Los programas de doccorado se concencran en la formacin de investigadores a nivel avanzado tomando
como base la disposicin. capacidad y conocimentos adquiridos por la persona en los niveles anteriores de
fonnacin . El requisito para el ingreso es poseer t!rulo profesional; la rnaescra no es condicin para acceder
a los programas de doctorado. Este debe culminar en una tesis. No reglamenta los programas de
post-doctorado.
Los tulos estn detenninados de acuerdo con el programa finalizado: los que forman para una ocupacin
conducen al drulo de Tcnico Profesional en ... ; los programas en relacin a profesiones o disciplinas
acadnucas. al tirulo podr anteponerse Profesional en... o e Tecnlogo en... . Los programas de pregado
en ancs conducen al titulo de Maescro en ... : Los programas de pregrado en Educacin podrin conducir
al tirulo de LicencWlo en ... : Los programas de especialiucin conducen al tirulo de cespecialista> en la
ocupac.in. profesin, disciplina o rea afln respectiva. Los programas de maestra, doctorado y post-<loo-
torado conducen al titulo de magister., cdocro.... o al ttulo correspondiente al post-doctorado adelantado,
los cuales deben referirse a la respec1iva disciplina o a un rea interdisciplinaria del conocimien10.
Las insrirucones de educacin superior son de tres tipos: las Instiruciones Tcrucas Profesionales , las
Instirucioncs Universitarias o las Escuelas Tecnolgicas y las Universidades.
-Las insciruciones ccnicas profesionales estn facultadas para ofrecer programas en ocupaciones de canl.cter
operativo e inscrumental y de especializacin en su respectivo campo de accin.
-La.s instiruciones universitarias o escuelas tecnolgicas ofrecen programas de formacin en ocupaciones,
programas de formacin acadntica en profesiones o disciplinas y programas de especializacin.
-Las universidades estn igualmente facultadas para tener programas de formacin en ocupaciones,
profesiones o disciplinas. programas de especializacin, maestras. doctorados y post-<lociorados. Es decir,
las macsuras, doctorados y post-doctorados quedan reservados para las universidades.
{13) En Chile la fonna que adopl6 fue la reserva de ciertas profesiones para las universidades, con el previo
requisito de la licenciatura correspondiente, para los trulos profesionales de: Abogado. ArquitectO,
Bioqumico, Cirujano Dentista. Ingeniero Agrnomo, Ingeniero Civil, Ingeniero Comercial, Ingeniero
Forestlll, Mdico Cirujano. Psiclogo y Qumico Farmacetico. No se incluy en el listado a ninguna de las
profesiones de las ciencias sociales, ciencias bsicas, administracin y docencia. No las pueden dicw ni los
Instirutos Profesionales ni los Centros de Fonnacin Tcnica que tambin forman parte del sistema de
educacin superior.
(14) Sobre quin puede interveoi.r las uruvcrsidades nacionales y bajo qu causales, el texto de la ley es el
siguien1e: Las universidades nacionales slo pueden ser incervenidas por el H. Congreso de la Nacin, o
durante su receso y ad referndum del mismo, por el PEN por el plazo determinado -no superior a los seis
meses- y slo por algunas de las causales: a) conflicto insoluble dentro de la instirucin que ~ga imposible
su nonnal funcionantiento; b) grave alteracin del orden pblico: c) malfiesto incumplimiento de la presente
ley. La intervencin nunca podr menoscabar la autonoma acadmica.. El inreso de la fuerza pblica,
se legisla en Jos siguientes trminos: la fuerza pblica no puede ingresar en las instituciones uruversitarias
nacionales si no media orden escrita previa y fundada de juez competente o solicitud expresa de la autoridad
universitaria legalmente constituida. En rnaceria recursos de alzada contra las resoluciones de las
universidades nacionales el texto es: Cont.ra las resoluciones definitivas de las instiruciones universitarias
nacionales impugnadas con fundamento en la interpretacin de las leyes de la Nacin, los estarutos y dems
nonnas internas, slo podr in1erponerse recurso de apelacin ante la Cmara Federal de Apelaciones con
competencia en el lugar donde tiene su sede principal la instirucin universitaria.
(15) Las principales nonnas referidas a los organismos de coordinacin y consulta son:
-El Consejo de Universidades ser presidido por el Ministro de Culrura y Educacin -o por quien ste
designe con categorla no inferior a Secretario- y lo integran el Comit Ejecutivo del ClN, por la Comisin
Directiva del CRUP, por un representante de cada Consejo de Planificacin Regional de la Educacin
Superior -que deber ser rector de una instirucin uruversicaria-y por un representante del Consejo Federal
de Culrura y Educacin. El nmero y proporcin representado no est detenninado en la ley, depende de
los reglamentos y decretos que se dicten. Sus funciones: proponer la definicin de poHticas y estrategias de

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C/fo & Asociados - La Historia Enseada/ Numero 1

desarrollo umversitario. promover la cooperacin enrrc las ins1i1uc1oncs universitarias, as como pauias para
Ja coordinacin del sistema universitario; pronunciarse en aquellos asuntos sobre los cuales se requiera su
1.ntervencin conforme a la presente ley y acordar con el Consejo Federal de Culrura y Educacin los criterios
y pautas de coordinacin emre las instirucion~ educativas. Todas la~ funciones de panicipacin y
coordinacin que tena el CIN en Ja Ley Federal de Educacin son asignadas ahora a este organismo
-El CIN est integrado por los rectores o pres1demes de las UN y provinciales reconocidas que estn
definitivamente organizadas y el CRUP estar integrado por IM rectores o presidentes de las universidades
privadas. en esce caso no se especifica que sean las que tienen reconoc1m1emo defniuvo. Ambos tienen sus
funciones, son limitadas a las de coordinar los planes de actividades en materia acadmica, de invesugacin
ciemifica y de excensin emre las instituciones de sus respectivos mbitos y ser rganos de consul1a en las
materias y cuestiones que de1ermina la ley.
-Los Consejos Regionales de Planificacin de la Educacin Superior. que tendrn a su cargo la aniculacin
a nivel regional y estarn integrados por representantes de las insti1uciones universicarias y de los gobiernos
provinciales. No se especifican las regiones. ni las representaciones y su composicin; su consticucin ya
fue realizada por decreto. y como no queda especificado en la ley, commuara reglamemndose por decreto.

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