La configuración de las políticas universitarias y de ciencia y tecnología en Argentina y Brasil

en perspectiva histórica1.

Ariel Gordon2

El presente artículo aborda de manera comparada el análisis de la evolución histórica de las

políticas universitarias y de ciencia y tecnología en Argentina y Brasil. El estudio se basa en la
historia institucional de las políticas universitarias y de ciencia y tecnología, con el objetivo de
caracterizar el proceso de conformación de las universidades, las instituciones y las
comunidades científicas y tecnológicas en ambos países. El recorrido abarca distintos períodos
históricos con el objetivo de ayudar a comprender la configuración actual que adquieren las
universidades y las instituciones de ciencia y tecnología en ambos países.

El trabajo se organiza en 3 secciones. La primera aborda brevemente el período de

conformación de las universidades durante del siglo XIX, con el objetivo de presentar los
distintos orígenes desde los que parte la configuración de las comunidades universitarias y
científicas en ambos países. La historia Argentina transitaba en torno a la construcción de la
denominada universidad de los abogados, ligada a la conformación de la elite del naciente
Estado Nación y a la independencia política de la Metrópolis, de manera similar al proceso que
vivían las universidades en el resto de las nuevas naciones latinoamericanas. Mientras que la
historia de la configuración de la comunidad científica y universitaria brasileña es más tardía y
comienza recién hacia fines del siglo XIX, debido al particular vínculo del Imperio Brasileño con
la metrópolis portuguesa y la tardía creación de la República Federativa del Brasil en 1889.

La segunda sección abarca el proceso de reforma, modernización y masificación de las

universidades y de institucionalización del sistema científico llevado a cabo a mediados del
siglo XX. A partir de la década de 1950 ambos países avanzan en la institucionalización de los
organismos de investigación científica, a partir de la creación de Consejos Nacionales de
Investigación.

La tercera sección analiza el proceso de reformas de la educación superior y de las políticas de

ciencia y tecnología llevado a cabo a mediados de la década de 1990, en el contexto general de
las reformas del estado neoliberales de acuerdo con el denominado consenso de Washington
(Williamson, 1990).

La hipótesis subyacente que guía este trabajo sostiene que las instituciones juegan un papel
primordial en la coordinación del conflicto entre actores, sus intereses y las ideas en juego
(Sanz Menéndez, 1997). El trabajo asume la endogeneidad de la instituciones (Przeworski
2004, 2007), en tanto las mismas sobredeterminan la trayectoria futura. En este sentido, la
reconstrucción del recorrido histórico tiene por objetivo caracterizar la evolución que han
seguido las políticas universitarias y de ciencia y tecnología hasta dar forma a la configuración
actual. Como ha sido señalado por la literatura de variedades de capitalismo la dependencia
de la trayectoria, como asimismo las instituciones económicas, políticas y sociales dan forma al

1 Publicado en: Gordon, Ariel (2013): “La configuración de las políticas universitarias y de ciencia y tecnología en
Argentina y Brasil en perspectiva histórica” en: Unzue, M. y Emiliozzi, S. (Comp.) Universidad y políticas públicas ¿En
busca del tiempo perdido?, Imago Mundi, Buenos Aires.
2
Profesor Regular Adjunto, Universidad Nacional de Quilmes.
perfil del sistema de producción y del sistema nacional de innovación (Amable et al., 2008; Hall
& Soskice, 2001; Ross Schneider, 2008). Si bien no se trata de un trabajo sobre el sistema de
nacional de innovación de ambos países, sino que se concentra en las políticas universitarias
en primer lugar, y en las de ciencia y tecnología, este estudio adopta un enfoque basado en
dependencia de la trayectoria para el análisis de la evolución de estas políticas en Argentina y
Brasil.

La universidad de los abogados y la construcción del Estado Nación durante el Siglo XIX

El estudio de la universidad en este período muestra el inicio del recorrido por dos caminos
diferentes entre las universidades argentina y brasileña. Estas diferencias no pueden ser
explicadas sin referir al particular proceso de independencia seguido por Brasil, que diferenció
a su proceso político durante todo el siglo XIX de los acontecimientos que marcaron el curso de
construcción del Estado-Nación en las nuevas repúblicas latinoamericanas.

La más antigua de las casas de altos estudios argentinas es la actual Universidad Nacional de
Córdoba, fundada en 1622 por una orden religiosa jesuita. La universidad fue fundada sobre la
base del Colegio Máximo, donde los religiosos de esta orden recibían clases de filosofía y
teología. La universidad fue instituida bajo el impulso del Obispo Juan Fernando de Trejo de
Sanabria, en 1613, pero no sería inaugurada hasta 1622, cuando estuvo facultada por el Rey
Felipe IV a emitir grados. La universidad de Córdoba continuaría ligada al mundo eclesiástico
hasta entrado el siglo XIX.

La Universidad de Buenos Aires fue fundada en 1821 como “una de las piezas maestras de la
reconstrucción del Estado que comienza precisamente en 1820” (Halperín Dongui, 1962, p.
29). De acuerdo con Martín Unzué “las pretensiones políticas y económicas de Buenos Aires se
veían completadas en el terreno cultural con la fundación de esta institución, necesaria en el
marco de un proyecto más ambicioso: el que buscaba la modernización del país en formación.
Por ello desde el origen, la universidad se presentará como el medio para producir los
profesionales necesarios tanto para la vida privada, como para integrar la administración del
Estado en formación” (Unzué, 2008, pp. 113-114). Observamos que desde sus orígenes la
Universidad de Buenos Aires estuvo estrechamente relacionada al Estado en formación y a la
conformación de la elite política, y a la provisión de profesionales para su administración,
principalmente con formación de abogados. El modelo de universidad napoleónica y
profesionalista marcaría la identidad de esta universidad. El modelo Napoleónico de
universidad conjugaba, por una parte, la concepción ilustrada emanada de la Revolución
Francesa, con la voluntad política del Estado de tomar a su cargo, en forma absoluta y
exclusiva, la responsabilidad por la educación superior y por la regulación de las profesiones.
Asimismo, supone a la cátedra como núcleo básico de la estructura organizacional y como
unidad mínima de docencia, a la vez que separa a la investigación de la enseñanza. Veremos
que estas características permanecerán como parte de la identidad de la UBA hasta las
reformas impulsadas hacia fines de la década de 1950 bajo el Rectorado de Romero, primero, y
Risieri Frondizi, después, e incluso, persistirán aún después de estas reformas. La fundación de
la Universidad Nacional de La Plata en 1890 supuso una importante innovación institucional en
la educación superior argentina, ya que esta universidad se erigió en torno al modelo de
universidad de investigación norteamericana.

El acontecimiento clave en la historia de la universidad argentina, y del subcontinente, fue la

Reforma de Córdoba de 1918. Este movimiento tuvo lugar en el contexto de la
democratización de la sociedad argentina llevado a cabo a partir de la sanción de la Ley 8.871 -
Saenz Peña, de sufragio universal, secreto y obligatorio-, sancionada en 1912, que llevaría al
gobierno a Hipólito Yrigoyen en 1916, y daría comienzo a un período de reformas políticas y
sociales. De acuerdo con el especialista en educación superior José Joaquín Brunner: “El
movimiento de Córdoba resulta (…) del desajuste entre las caducas estructuras y valores de
una universidad heredera de la colonia y las expectativas de un estudiantado que se percibe a
sí mismo como la vanguardia de una modernidad libertaria, ilustrada, urbana, científica y
racionalista” (Brunner, 1990, p. 31)

La importancia del movimiento de reforma excede a la Universidad de Córdoba, tanto por su

impacto a lo largo de las universidades del subcontinente, como por su impronta en los
movimientos políticos y sociales de democratización que se suceden en la época. El
movimiento reformista supuso una crítica moderna, ilustrada, y racionalista desde sectores
estudiantiles e intelectuales pertenecientes a una clase media en gestación a estructuras
sociales y políticas arcaicas, en sociedades que experimentaban profundos procesos de
modernización que hacían tambalear sus viejas estructuras. La Reforma marcó la concepción
de la universidad latinoamericana forjando su identidad en torno a tres misiones: docencia,
investigación y extensión. Además de reclamos políticos, institucionales y pedagógicos
relativos a la universidad, tales como los principios de la autonomía universitaria y del
autogobierno con representación de estudiantes, graduados y profesores, la libertad de
cátedra, cátedra paralela, y cátedra libre, el acceso a los cargos docentes por concurso, y el
vínculo entre la docencia y la investigación, la Reforma estableció un fuerte compromiso
universitario con la cuestión social. Este compromiso social caracterizaría al desarrollo
posterior del movimiento estudiantil no sólo en Argentina y sino también en el resto de
América Latina.

La Reforma de Córdoba tuvo una influencia muy importante en la génesis de partidos y

movimientos políticos3 progresivos y orientados a la modernización y la inclusión social. En
1921, en el marco del Primer Congreso Internacional de Estudiantes celebrado en México, la
reforma de Córdoba fue difundida en todo el continente. Durante la década de 1920 el ideario
de la reforma se expandiría por Perú, Chile, Cuba, Colombia, Guatemala y Uruguay. En la
década del `30 se difundiría también en Brasil, Paraguay, Bolivia, Ecuador, Venezuela y México
(Portantiero, 1978). La Reforma de Córdoba se constituyó en un acontecimiento político
insoslayable, no sólo en la futura vida universitaria en el continente, sino también, como
señalábamos antes, en la conformación de la identidad política y cultural de una generación de
estudiantes, y de varios movimientos políticos y sociales. De acuerdo con Krotsch “la Reforma
de 1918 tendrá un impacto que aún permanece cristalizado en las formas de organizar e
imaginar la universidad en muchos países latinoamericanos. Esta reforma, nacida en Córdoba,
extenderá su influencia de manera más o menos significativa a casi toda América Latina, salvo
Brasil” (Krotsch, 2001, p. 130). Su pertenencia al Imperio portugués, y la forma en que se llevó
a cabo su proceso de independencia, marcaron el relativo aislamiento de Brasil respecto a la
Reforma. Veremos a continuación que el desarrollo de la educación superior brasileña corrió
por su propio camino, reconociendo puntos en común y diferencias con lo el proceso vivido en
la América hispanoparlante.

3
La reforma tuvo una fuerte influencia en movimientos políticos a lo largo del continente, como por ejemplo en el
APRA de Haya de la Torre, en Perú. "El APRA se ha iniciado por un movimiento educacional que deseaba la
emancipación del pueblo, por la Educación.- Su origen histórico en su primera fase fue La Reforma Universitaria
iniciada en Córdoba, en la Argentina, que quería reformular la Universidad a fin de colocarla al alcance del pueblo y
para el pueblo,….." reportaje a Víctor Raúl Haya de la Torre realizado por Glauco Carneiro, Revista "O CRUZEIRO" de
Brasil, reportaje que salió publicado en el N° 23 del 1° de diciembre de l962. Citado en Victor Acuña Villar “Haya de
la Torre, el APRA y la Reforma Universitaria de 1918” URL: http://www.unc.edu.ar/reforma/analisis/el-movimiento-
del-18-en-perspectiva-historica/haya-de-la-torre-el-apra-y-la-reforma
La historia de la universidad en Brasil corrió por carriles distintos al resto del subcontinente.
Muchos de los países de la América española tuvieron sus primeras universidades en el
período colonial (México, Perú, Argentina), o en los inicios de sus vidas como repúblicas
independientes políticamente. En cambio en Brasil las primeras escuelas superiores fueron
creadas en 1808, y recién adquirieron un perfil universitario en 1930 (Albornoz et al., 1992, p.
115). Durante ese período, su perfil estuvo orientado a la formación de recursos humanos para
las profesiones liberales tradicionales (derecho y medicina) y las ingenierías. En este sentido,
observamos que presentaban un perfil profesionalista similar a las universidades argentinas,
en ambos casos orientadas a la formación de abogados para la elite dirigente. De acuerdo con
Brunner, el predominio de la formación de abogados por parte de la universidad
latinoamericana en el siglo XIX no es tanto un rasgo de continuidad con la universidad de la
época colonial, sino más bien la emergencia de las universidades como el instrumento de
formación de las nuevas élites políticas de las recientes naciones (Brunner, 1990, p. 28).

En un trabajo publicado en 1992 Albornoz (Albornoz et al, 1992) distingue cuatro períodos en
su estudio de la educación superior brasileña, podría agregarse un quinto período que
comienza con las transformaciones de la educación superior a mediados de la década del
noventa, según veremos más adelante:

1. Período fundacional (1808-1898)

2. Período de ampliación y diversificación del sistema (1898- 1930)

3. Período de irrupción, desarrollo y consolidación del sistema universitario (1930-1960)

4. Período de expansión y reforma del sistema: 1960- 1985

5. Expansión y heterogeneidad 1990-2010

De acuerdo con el análisis de Albornoz, el período fundacional se caracterizó por su perfil

profesionalista. Éste reconoce dos influencias en su conformación, por una parte el
pragmatismo que orientó el proyecto de modernización portugués, marcado en el campo
educacional por la reforma de la Universidad de Coimbra hacia fines del siglo XVIII, y por el
modelo napoleónico, que marcaba la concepción de la universidad en el resto de
Iberoamérica.

La proclamación de la República de Brasil (1889), y la abolición de la esclavitud (1888) dieron

inicio a un período de grandes transformaciones sociales que también abarcó a la educación
superior. Se descentralizó la educación superior hacia los gobiernos estaduales y se permitió la
creación de instituciones privadas. Ambos medidas tuvieron como efecto la ampliación y
diversificación del sistema4. Comenzó en este período una característica que marcaría a la
educación superior brasileña a lo largo de todos los períodos: la fuerte diferenciación regional.
Asimismo, en estas primeras décadas del siglo XX, comenzaba el debate en torno a otra de las
características salientes de la universidad brasileña, su vínculo con la investigación. Desde la
Academia Brasilera de Ciencias -fundada en 1916- y desde la Asociación Brasilera de Educación
-creada en 1924- se abogó por la vinculación de las universidades con la investigación. Hacia
1920 se habían creado dos universidades, la de Paraná, creada en 1912, y la de Río de Janeiro,
creada en 1920. En 1934 se creó la Universidad de San Pablo, de carácter estadual, y en 1937
la Universidad de Brasil, sobre las bases de la Universidad de Rio de Janeiro, bajo el control y
supervisión de la Iglesia Católica.

4 Un ejemplo de la ampliación y diversificación del sistema es la creación de 56 nuevas escuelas superiores, en su

mayoría privadas, entre 1889 y 1918 (Albornoz et al., 1992, p. 119)
Paralelamente, en la Argentina en 1930 se sucedía un golpe de estado y la universidad era
intervenida. Se iniciaba así el ciclo de la “Universidad de la Restauración Oligárquica” (Cano,
1985, p. 13) caracterizado por un moderado crecimiento de la matrícula universitaria, un clima
de oscurantismo y renovado clericalismo y la actuación semi-ilegal del movimiento estudiantil.
En lo que refiere a éste, en su orientación política estaba más marcado por los sucesos
europeos que por la propia realidad universitaria y nacional. Un hecho relevante de este
período fue la creación de la Asociación Argentina para el Progreso de la Ciencia (AAPC) en
diciembre de 1933. Se trataba del primer intento de un grupo de científicos dedicados
exclusivamente a la investigación y a la docencia, en reconocer la necesidad de promover un
plan de acción transversal a los distintos grupos disciplinarios (Hurtado, 2010: 33-39). La AAPC
respondía al modelo institucional de las Asociaciones para el Progreso de la Ciencia que desde
el siglo anterior se habían creado en Europa, o la Asociación Brasilera de Ciencias de 1916. La
AAPC promovía la profesionalización de la actividad científica, buscaba el reconocimiento
social y el apoyo financiero estatal para las actividades de investigación, a la vez que defendía
la autonomía de la comunidad científica frente al Estado. Este sería uno de los ejes del
conflicto de la AAPC con el gobierno peronista durante la década siguiente.

Volviendo a lo que acontecía en Brasil, se creaba la Universidad de San Pablo en el marco de la

nueva legislación -Estatuto de las Universidades Brasileñas de 1931- conocida como la Reforma
Francisco Campos, y de la creación del Ministerio de Educación y Salud, llevada a cabo por el
gobierno de Getulio Vargas. Esta legislación establecía que la educación superior debía estar
prioritariamente a cargo de las universidades, quienes debían contar con una Facultad de
Educación, Ciencias y Letras, dedicada a la formación de los profesores del nivel medio y a la
creación de nuevo conocimiento científico a través de la investigación. La Universidad de San
Pablo formó parte del programa de resistencia de la élite paulista frente al gobierno central
establecido en Rio de Janeiro. Desde sus comienzos la USP se caracterizó por su vínculo con la
investigación científica, y por contar con profesores de jornada completa. Su vínculo con la
investigación la diferenció del resto del sistema universitario brasileño por muchas décadas.
Incluso hoy día, a pesar de las enormes transformaciones que ha sufrido el sistema, y del
surgimiento de otras universidades de investigación de punta, la USP sigue siendo el buque
insignia del sistema de educación superior brasileño (Schwartzman, 2007). Hasta 1960 no hubo
grandes transformaciones en la educación superior brasileña, que se desarrolló según el
modelo Napoleónico de Grandes Ecoles y facultades aisladas, sin vínculo sistemático con la
investigación –salvo en el caso de la USP, como señalábamos recién-.

Reforma, masificación y modernización de la educación superior: 1950-1970

A partir del fin de la Segunda Guerra Mundial, se produjeron profundas transformaciones

políticas, sociales y económicas en América Latina, que en el campo de la educación superior,
dieron lugar al surgimiento de una nueva etapa marcada por la expansión y modernización del
sistema. En el contexto del proceso de modernización económica y social encarado tanto en
Argentina como en Brasil, a través de la industrialización por sustitución de importaciones, del
desarrollo de un Estado fuerte con intervención en los distintos ámbitos de la sociedad, y del
desarrollo de la sociedad urbana, a través de las migraciones rurales hacia las ciudades, se
produjo una importante modernización de la educación superior.
El desarrollismo emergía como ideología hegemónica. El fuerte proceso modernizador no se
limitaba a la estructura económica y al tejido social, sino que abarcaba también a la educación.
Se trataba, en términos de Rudolph Atcon, de “educar para la sociedad industrial” 5.

En el caso argentino es necesario distinguir entre el proceso de masificación de la universidad,

por un lado, y el proceso de reforma y modernización, por el otro. El inicio del proceso de
masificación de la educación superior producto de la sanción de la gratuidad de los estudios
universitarios, y de la expansión de la educación superior no universitaria, fueron llevados a
cabo durante los dos primeros gobiernos peronistas. Mientras que el proceso de reforma y
modernización universitaria fue impulsado desde las propias universidades por los sectores
reformistas posteriormente al derrocamiento del gobierno peronista. Asimismo, es necesario
distinguir un tercer proceso que operó con cierta autonomía de los otros dos, que fue el de
creación de las primeras instituciones de promoción, investigación y transferencia científica y
tecnológica. Si en Brasil masificación y modernización fueron procesos articulados e
impulsados por los mismos actores, mientras que en el caso argentino ambos procesos son
llevados a cabo por actores políticos distintos, e incluso, enfrentados.

La llegada de Perón al gobierno supuso el comienzo de la transición hacia un sistema

masificado de educación superior y el desarrollo de la educación superior no universitaria. El
gobierno peronista tuvo una relación muy dificultosa con las universidades nacionales, en las
que el movimiento estudiantil estaba compuesto por jóvenes de clase media, en cuanto a su
origen socioeconómico, y reformistas, en cuanto a sus orientaciones políticas. Las relaciones
entre el gobierno peronista y el grupo de profesores reformistas que eran activos en las
universidades fueron también conflictivas. En este contexto de enfrentamiento, el gobierno
suprimió la autonomía universitaria por un sistema de supervisión del gobierno universitario.
Si bien el gobierno peronista sería después de 1955 duramente criticado por los intelectuales
reformistas por su intervención de la universidad y por promover un clima anti-intelectual
(Halperín Dongui, 1962), las banderas de su política universitaria transitarían por otros
andariveles. En 1949 el gobierno peronista estableció la gratuidad de los estudios
universitarios6 permitiendo la ampliación del acceso a sectores de bajos recursos, con el
consecuente aumento de la matrícula universitaria. En este sentido, el proceso de masificación
de la universidad argentina comenzó con el peronismo, y sería continuado luego por los
gobiernos universitarios reformistas en los años siguientes de proscripción del Partido
Justicialista. El segundo eje de la política universitaria peronista fue la fundación de la
Universidad Obrera Nacional en 1952, que a partir de 1955 sería rebautizada como
Universidad Tecnológica Nacional, como la cúspide de un sistema de educación media técnica.
La formación técnica de obreros industriales sería uno de los ejes de la política universitaria del
primer peronismo, en articulación con la política de industrialización vinculada a la sustitución
de importaciones. Paralelamente, durante el gobierno de Perón se realizaron los primeros
intentos de una planificación económica de la actividad científica y tecnológica, a la vez que se
crearon instituciones de ejecución y promoción de la investigación. La política de investigación
durante el gobierno peronista estuvo muy ligada a las prioridades militares y de desarrollo
económico. Hubo iniciativas hacia la formalización de la definición y coordinación de la política
científica y tecnológica. Sectores importantes de la comunidad científica, liderados por el
premio nobel Bernardo Houssay, abogaban por la creación de un Consejo Nacional de
Investigaciones, como había hecho Brasil en 1951, sin intromisión Estatal, lo que en la época
significaba sin participación militar. Durante el segundo gobierno de Perón (1952-1955) hubo
un intento de orientación de la investigación tecnológica hacia el aumento de la productividad

5 Rudolph Atcon fue un destacado asesor de varios gobiernos latinoamericanos en sus reformas de la educación
superior. Fue un fuerte crítico del modelo de universidad napoleónico y un impulsor del modelo norteamericano en
la región. Ver Krotsch (2001, p. 134).
6
Decreto 22 de 1949.
con el objetivo de hacer frente al problema de restricción externa que ya manifestaba los
límites de la fase liviana de la industrialización sustitutiva (Hurtado, 2010: 75).

El gobierno peronista daría impulso a la investigación técnica según objetivos militares y de

transferencia industrial, antes que a la investigación científica, concebida según intereses
académicos. Esto daría lugar a un enfrentamiento con la comunidad científica, básicamente
universitaria, que desbordaría el campo científico para terminar manifestándose en la más
amplia polarización política de peronismo vs anti-peronismo. Como se verá más adelante, este
clivaje es muy relevante en tanto marcaría una problemática de la política científica y
tecnológica argentina que trascienden este período histórico: la desarticulación entre la
investigación científica y el desarrollo tecnológico, como emergente de la desarticulación entre
la investigación académica realizada en las universidades y el CONICET, y las empresas y el
propio Estado como usuarios de ciencia y tecnología.

“La consigna de modernización del perfil productivo del país y un marcado

componente tecnocrático terminan de definir una perspectiva utilitarista,
concebida en clave más técnica que científica, orientada a la resolución de
problemas locales específicos. En términos generales, este énfasis en la localidad
y en el uso social, económico y militar del conocimiento significaban la adopción
de valores y jerarquías epistémicas y disciplinarias muy diferentes a la prioridad
asignada a la ciencia básica y al internacionalismo por la comunidad científica
reunida en la AAPC, la AFA y la UMA. Estas divergencias no eran ajenas a la
definición de los perfiles institucionales impulsados por ambas concepciones”
(Hurtado, 2010: 73).

Estas diferencias entre los actores en punga, el gobierno peronista, por un lado, y la
comunidad científica nucleada en instituciones como la AAPC, por el otro, suponía el conflicto
entre concepciones opuestas sobre la política científica, y cuál es el papel que le caben en ella
al Estado y a la comunidad científica. Como fue señalado antes, resulta relevante destacar este
conflicto porque apunta a un núcleo de problemas que, como fue señalado por Hurtado, se
manifestaba en divergencias en cuanto a los arreglos institucionales necesarios para promover
la investigación. Este conflicto, que durante este período quedaría subsumido dentro de la
polarización de la política nacional argentina, se manifestaría en las décadas siguientes en la
desarticulación entre la investigación académica realizada en las universidades y el CONICET, y
las actividades desarrollo y transferencia realizada en organismos como CNEA, y el INTA.

En Argentina, el proceso de la reforma y modernización académica de la educación superior

tomaría ímpetu a partir del golpe de estado de 1955, que llevó al gobierno de la Universidad
de Buenos Aires al grupo de profesores y estudiantes reformistas, encabezado por el
historiador José Luis Romero como Rector interventor de la UBA. Antes, durante el gobierno
peronista, se había iniciado el proceso de masificación, a través de la ampliación del acceso. Se
sancionó un nuevo estatuto para la UBA en 1957, donde se retomaban los principios
reformistas del gobierno tripartito y de la periodicidad de las cátedras, y se elegía Rector a
Risieri Frondizi a fines de ese año. Se iniciaba así un importante proceso de transformación de
la universidad, marcado por la elevación del nivel académico y el fuerte aumento de la
investigación, antes una actividad relegada en la universidad. Estos objetivos se lograron, entre
otros, a través de reformas institucionales tales como la implementación de las dedicaciones
exclusivas de los profesores a la docencia y la investigación. Se creó el departamento de
extensión universitaria, en el marco del cual se llevaron a cabo varias iniciativas que acercaron
la universidad a la sociedad. Una de estas iniciativas de extensión fue la creación de la Editorial
Universitaria EUDEBA, que fue exitosa en llevar la cultura universitaria a la sociedad. El
reformismo actualizaba las consignas de la Reforma universitaria de Córdoba de 1918 a las
profundas transformaciones que había dejado el peronismo en la sociedad. La modernización,
entendida por los reformistas como un objetivo indispensable para lograr el desarrollo
económico, era asumida como objetivo de la universidad (Gordon, 2008, pp. 190-191).

La planificación para el desarrollo suponía la construcción del sistema científico nacional. En

1958 se creó el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICET)
(1958), sobre la base del Consejo Nacional de Investigaciones Técnicas y Científicas (CONITYC),
creado en 1951 por el gobierno peronista. El CONICET respondía en su concepción al modelo
lineal de promoción de la oferta de I+D, hegemónico en ese momento en los países centrales.
Mientras que organizativamente respondía al modelo de los Concejos de ciencia y tecnología,
promovido por la UNESCO en América Latina por aquellos años. Se crearon también dos
instituciones centrales en la transferencia del conocimiento al sector productivo, los institutos
nacionales de tecnología agropecuaria e industrial INTA (1956) e INTI (1957). El primero
cumpliría un rol destacado en la transferencia de tecnología al sector agropecuario, siendo
exitoso en la articulación con los agentes económicos del sector (Nun, 1995). Asimismo, se
creó la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA), que fue fundada en 1950 pero
reorganizada en 1956, manteniendo esta estructura hasta 1997; se establecieron asimismo
diversas instituciones de CyT en el marco de las Fuerzas Armadas, como la Comisión Nacional
de Investigaciones Espaciales (CNIE) (1961) en el ámbito de la Fuerza Aérea, o el Instituto de
Investigaciones Científicas y Técnicas de las FFAA (CITEFA) (1954). Asimismo, en lo que
respecta a la política de educación específicamente, la planificación educativa adquirió una
importancia central en las políticas modernizadoras impulsadas por el Estado. Según señala
Suasnabar (Suasnabar, 2004, p. 39), el año 1961, la creación bajo el gobierno de Frondizi del
Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) marcaba en la Argentina no sólo la cristalización en
el nivel estatal del planeamiento, sino también del desarrollismo en su vertiente político-
educativa. El planeamiento educativo llevado a cabo en los programas del CONADE sería el
capítulo argentino de la influencia de esta perspectiva en todo el subcontinente, según quedó
plasmado por la reunión conjunta de los ministros de Educación y Planeamiento Nacional del
continente, realizada en Santiago de Chile en el año 1962, la que contó con el patrocinio de la
UNESCO, la OEA y la CEPAL.

En esta misma época se producía en Brasil un importante proceso de reforma y modernización

de las instituciones universitarias y científicas, a la vez que se daban los primeros pasos en la
creación de los organismos estatales de dirección y promoción de la investigación. En 1951 fue
creado el Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq),
institucionalizándose los primeros programas de apoyo a la investigación. EL CNPq fue creado
originalmente como una agencia para ejecutiva con el propósito específico de apoyar la
investigación nuclear. Una de sus funciones principales era apoyar al recientemente creado
Centro Brasileiro de Pesquisas Físicas (CBPF) en Rio de Janeiro. Tanto el CNPq como el CBFP
eran el resultado del esfuerzo personal del Almirante Álvaro-Alberto, un matemático y físico
miembro de la Marina, que no obstante fracasó en su objetivo de crear un programa de
investigación nuclear de primera línea. No obstante, el CNPq una vez establecido pero liberado
de su propósito original, se consolidó como una agencia de de financiamiento que distribuía
recursos limitados a investigadores en el campo de la biología, la física y otras ciencias
naturales. Esto permitía a los investigadores contar con el financiamiento mínimo para llevar
adelante una investigación independiente, incluso cuando no contaran con el apoyo de su
propia universidad, que generalmente estaban más preocupadas por la formación profesional,
o las demandas técnicas de corto plazo (Schwartzman,1979). Una década más tarde, en 1962,
sería creada la Fundação de Amparo à Pesquisa (FAPESP), una agencia de promoción de la
investigación científica y tecnológica propia del Estado de San Pablo. La intención de crear una
agencia estadual de apoyo a la investigación llevaba varias décadas en el Estado de San Pablo,
como consolidación del proyecto encarnado por la USP. La constitución del Estado de San
Pablo de 1947 establecía en su artículo 123 que el “apoyo a la investigación científica será
proporcionada por el Estado a través de una Fundación, organizado de acuerdo a los
lineamientos que se establezcan por la ley” (FAPESP, Memoria Institucional). Tratándose del
Estado más rico y dinámico del país, el presupuesto ligado a un porcentaje fijo de la FAPESP le
dio a la institución no sólo estabilidad y previsibilidad presupuestaria, sino un aumento
constante de los ingresos que permitieron a la fundación del Estado de San Pablo desarrollar
una política científica y tecnológica propia, paralelamente a la del Estado Federal.

Paralelamente se estaba llevando a cabo en Brasil un intenso debate acerca de la política

educativa que derivó en la sanción de las “Leyes de Directrices y Bases de la Educación
Nacional” (LDB), la primera en 1961 y la segunda en 1966. La sanción de la LDB había estado
precedido por un intenso debate entre dos grupos. Por un lado los progresistas vinculados a la
escuela nueva de Anísio Teixeira, defensores de la escuela pública, laica y gratuita. Por el otro,
los católicos, defensores del financiamiento estatal de las escuelas privadas católicas sin que
estas abandonaran su carácter confesional (Rothen, 2006: 44). Se producía en Brasil un debate
nacional en torno a la política universitaria similar al ocurrido en la Argentina en 1958 en torno
a “la laica o la libre”, donde se enfrentaban sectores conservadores de confesión católica con
sector progresistas y laicos.

Finalmente en 1968 sería sancionada por el gobierno militar brasileño la Ley 5.540 de Reforma
Universitaria, que respondía a dos demandas sociales. Por una parte, a la demanda de la clase
media por la ampliación del acceso frente a la denominada “crisis de los excedentes”, en un
contexto donde la universidad brasileña había alcanzado una matrícula de 100.000 estudiantes
(Lobo, Roberto R., 2007, p. 2). Por la otra, a la demanda del movimiento estudiantil por la
democratización y modernización de la universidad. La fuerte polarización social brasileña
encontraba en la restringida educación superior un mecanismo de acceso a mejores salarios y
ascenso social. En un contexto de profundización de la industrialización y de las pujas
distributivas, se producía una fuerte presión por la ampliación del acceso a la educación
superior por parte de las clases medias. Por su parte, el movimiento estudiantil a través de la
Unión Nacional de los Estudiantes (UNE), antes del golpe de estado y desde comienzos de la
década, promulgaba la necesidad de una reforma universitaria. En las críticas a la situación
contemporánea de la universidad brasileña convergían proyectos diferentes. Desde
movimientos orientados a la revolución social, hasta proyectos de modernización social que
encontraban en la educación superior brasileña una limitación para el desarrollo económico y
social y la plena incorporación a la economía capitalista internacional. De acuerdo con Arocena
y Sutz (2001) “se había asistido más bien al enfrentamiento de proyectos que a la
contraposición de actores colectivos en las universidades y a la "conquista desde adentro" de
las mismas por una propuesta diferente, como ocurriera con la génesis y difusión del
Movimiento de Córdoba. Pero, precisamente, el protagonismo en alza del estudiantado
brasileño organizado trastocará tanto el marco como los términos del debate, trasladándolo
de las cuestiones estructurales a las finalidades de la educación superior”.

Se llevó a cabo una profunda reforma de la educación superior, cuyo objetivo fue orientar las
universidades brasileñas según el modelo norteamericano (Lobo, Roberto R., 2007, Martins,
2009, Zandavalli, 2009). Se disolvió la estructura de la cátedra, y el centro de poder fue pasado
desde los profesores catedráticos hacia los departamentos, los que se convirtieron en la
unidad básica de docencia-investigación-administración de las universidades. Asimismo se
implementó el esquema de las dedicaciones exclusivas en los profesores universitarios, a fin de
reforzar las tareas de investigación y extensión, además de la docencia. El proceso de
modernización y reforma de la educación superior brasileña presentaba varios puntos en
común con el argentino. En ambos países la reforma tenía por objetivo transformar el viejo
modelo napoleónico de la universidad pública basado en la cátedra, por una universidad
articulada en departamentos, con mayores niveles de profesionalización a partir de la
instauración de la dedicación exclusiva y énfasis en la investigación. Una de las consecuencias
principales de la reforma universitaria brasileña de 1968 fue la consolidación de la educación
superior privada (Lobo, 2007, Martins, 2009, Favero, 2006). La expansión de las universidades
privadas, en su mayoría escuelas profesionales de baja calidad, permitieron un rápido
aumento de la matrícula. Los matriculados de primer año pasaron de 39.000 a 85.000 en
solamente un año. De esta manera, en 1971 más de la mitad de la matrícula de educación
superior se encontraba en IES privadas, comparado con sólo un tercio en 1964 (Schwartzman,
1979). Esto produjo un cambio cualitativo fundamental, que marcaría al sistema universitario
brasileño hasta la actualidad. Sin embargo, el incremento en la creación de universidades no
fue acompañado por un esfuerzo correspondiente en el incremento de las capacidades
educativas. Las nuevas escuelas privadas provenían cursos en disciplinas con bajos
requerimientos de recursos técnicos, tales como derecho, administración de empresas,
economía y ciencias sociales, improvisando su cuerpo de profesores y sus instalaciones.
Mientras tanto las universidades públicas se veían desbordadas de aplicaciones de
estudiantes, muchos de ellos poco calificados. Para frenar la erosión de la calidad de la
educación se estableció por Ley el requisito de tener al menos un título de maestría para todos
los profesores, y a la vez se estableció el requisito del doctorado para el ascenso en la carrera
docente. Esta decisión tuvo importantes consecuencias como estímulo para el desarrollo de
los posgrados que comenzó precisamente a comienzos de la década de 1970.

"En los Estados Unidos y en muchos otros países, las escuelas privadas están generalmente
entre las instituciones de alta calidad, adonde los que poseen medios envían a sus hijos, a fin de
que obtengan un mejor nivel de educación. En Brasil, con algunas excepciones -como la Escuela
de Ingeniería Mackenzie de San Pablo, o la Universidad Católica de Río de Janeiro-, las
facultades privadas tienden a ser empresas orientadas al lucro, con un máximo de estudiantes
y un mínimo de inversión en equipamiento y docentes. Las universidades públicas, por otro
lado, pueden eventualmente alcanzar niveles bastante satisfactorios de formación profesional.
La consecuencia es una situación en la cual los que pueden pagar los costos de una buena
educación secundaria consiguen cursar una universidad mejor y gratuita, mientras que los que
no tienen recursos para ello van a universidades pagas y de mala calidad."
(Schwartzman,1979)

La reforma universitaria consolidó en Brasil el modelo de universidad dual (Favero, 2006,

Martins, 2009). La ampliación de la matrícula, orientada a atender a los sectores de bajos
recursos fue realizada a través de la expansión de IES privadas de baja calidad. Mientras que
las universidades públicas fueron protegidas de los efectos de la masificación por medios del
mantenimiento de los exigentes exámenes de ingreso que dejaban fuera a los sectores de
menores recursos, debido a que habían accedido a una educación media de mala calidad.
Paralelamente se expandía el posgrado, a partir de la implantación del modelo
norteamericano de maestrías y doctorados vinculados a las tareas de investigación. De
acuerdo con Martín Unzué (2012: 16) “Será la combinación entre control de las universidades
por parte del gobierno y percepción de la universidad como un actor necesario en la estrategia
de desarrollo económico elegida, lo que permitirá que la dictadura apueste por lo que se llamó
la modernización universitaria, impulsando las cuantiosas inversiones que los gobiernos de
facto realizaron en las universidades federales brasileñas”. Se consolidaba así un sistema
universitario dual, donde la expansión de la matrícula quedaba en manos de las escuelas
profesionales privadas de dudosa calidad, mientras que las universidades públicas se volcaban
hacia el posgrado y la investigación. Este sistema dual consolidada un perfil elitista para la
universidad pública, de alta calidad en cuanto a las tareas de investigación y el posgrado, pero
desvinculado de las necesidades sociales. Por lo pronto de las necesidades sociales más
inmediatas de formación superior de las clases populares, que no podían acceder a ellas y se
veían obligadas a ingresar al sistema privado.

En 1960 Argentina concentraba la mayor masa estudiantil de toda latinoamericana: más de

180.000 estudiantes. En este mismo año Brasil contaba con 95.700 estudiantes universitarios,
mientras que México contaba sólo con 77.000. Argentina había alcanzado niveles de
modernización social que no tenían equivalente en el subcontinente, y que incluso superaban
a la de muchos países europeos en la época. El acceso a la educación superior era uno de ellos.
Pero si Argentina había alcanzo niveles de modernización social y de desarrollo de su sistema
educativo y científico que superaban ampliamente a los de los países de la región, esta
situación se revertiría con el correr de las décadas. En el lapso se una década se produjo en
Brasil una impresionante expansión de la educación superior pública y privada (Lobo, Roberto
R., 2007, p. 4). Al punto que el orden de posiciones respecto a la matrícula universitaria se
invertiría hacia 1970, con Brasil en primer lugar con 430.000 estudiantes, Argentina en
segundo lugar con 274.000 y México permaneciendo en el tercer lugar con 247.600
estudiantes. Fuente: Sigal, Silvia (2002).

Tabla 1: Matrícula y Tasa Bruta de Escolarización en Argentina y Brasil en 1950 y 1985.

1950 1985

Matrícula de Tasa Bruta de Matrícula de Tasa Bruta de

Educación Escolarización Educación Escolarización
Superior Superior

Argentina 82.531 5,2% 846.141 36.4%

Brasil 51.100 1% 1.479.397 11,3%

Fuente: Krotsch (2003)

No obstante, a pesar de que Brasil logró superar en términos absolutos la matricula argentina,
debido a la fuerte expansión de su sistema de educación superior desde mediados de la
década de 1960 y 1970, el mismo conservaría su característica como sistema elitista y
segmentado. Observamos en la Tabla 1 las cifras sobre matrícula de educación superior y la
tasa bruta de escolarización para 1950 y 1985. La Argentina tenía en 1950 una tasa bruta de
escolarización como participación de la matrícula en el grupo de edad de 20 a 24 años (TBES)
del 5,2%, muy superior a la de cualquier otro país latinoamericano en ese momento, salvo
Uruguay. Hacia 1985, si bien la matrícula de Brasil era casi un 75% mayor que la de Argentina,
la TBES de este país era mucho menor que la Argentina, mostrando el sesgo elitista, en cuanto
al ingreso, que persistía en el modelo universitario brasileño. Si bien las cifras muestran el
carácter masivo del sistema argentino en relación al brasileño, también señalan el enorme
crecimiento del sistema brasileño en pocas décadas, que había comenzado desde niveles muy
inferiores al argentino.
La década de 1970 supuso en Brasil el desarrollo de la educación de posgrado, a través de su
reglamentación y expansión, lo que profundizó la implementación del modelo de universidad
de investigación norteamericana. Fueron fundamentales para el desarrollo del posgrado y la
investigación la tarea de la Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível
Superior (CAPES) y la Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), creada en 1967. La primera
fue clave en la regulación y financiación de los posgrados, y la segunda en el apoyo decisivo a
la consolidación de núcleos de investigación en las universidades. Sin embargo, de acuerdo con
Schwartzman (1979) existían importantes solapamientos en términos institucionales entre la
función del CNPq, CAPES, y FINEP. La Finep se convirtió en la década de 1970 en uno de los
principales financiadores de los programas de investigación y desarrollo, a través del Fundo
Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT), creado en 1969. El crecimiento
de la investigación en las universidades produjo una paulatina disminución de la investigación
en institutos de investigación públicos extra-universitarios. Es importante resaltar que en el
caso brasileño la planificación y la promoción de la formación de posgrado se encuentran más
articulada con la política de ciencia y tecnología que con el resto de la política universitaria. De
acuerdo con Schwartzman (1979), las principales consecuencias de la entrada de los
organismos de planificación económica en la promoción de la I+D y la educación de posgrado
fue un enorme aumento del gasto en I+D y el fortalecimiento del área tecnológica por sobre
las ciencias básicas, que habían sido hegemónicas hasta ese momento. Asimismo, la lógica de
distribución de fondos que seguían los planificadores de estos organismos, principalmente
economistas, era distinta a la lógica académica que seguían instituciones como el CNPq.

Mientras tanto, en Argentina las universidades y el sistema científico vivían una crisis a raíz del
acoso por parte del régimen militar. Un mes después del golpe de estado de 1966, la policía
federal intervenía varias facultades de la UBA reprimiendo a profesores y estudiantes. Este
hecho, conocido como la noche de los bastones largos, que graficaba las consecuencias de la
intervención de la universidad y la persecución de profesores y estudiantes, derivó en el exilio
de muchos resultó en la renuncia de 1380 docentes e investigadores y forzó al exilio a muchos
de los mejores científicos e intelectuales con los que contaba el país (Hurtado, 2010: 128). En
Brasil, por su parte, a pesar de un enfrentamiento inicial con figuras intelectuales de la
Universidad de San Pablo, el régimen militar apostó por la investigación científica de punta y el
posgrado, en un modelo de universidad de elite al que se le asignaba un rol destacado en el
modelo de desarrollo propuesto, a través de la formación de recursos humanos altamente
calificados fundamentales para la modernización que los gobiernos militares se proponían
llevar adelante.

El régimen militar argentino creó en 1969 el Consejo Nacional de Ciencia y Técnica (CONACYT),
con una secretaría la SECONACYT. Estas instituciones respondían al diagnóstico de algunos
funcionarios de la dictadura según el cual la dispersión institucional debía ser corregida
mediante la planificación y la centralización (Hurtado y Feld, 2008). La conducción del CONICET
a cargo de Houssay se manifestó en contra de la creación de la SECONACYT, porque entendía
que la dirección de la política científica no debía estar a cargo del estado (Hurtado, 2010: 132).
Este conflicto en torno a la conducción de la política científica ponía de manifiesto la tensión
entre la visión de sectores de la elite de la comunidad científica, representados por Houssay, y
los intentos de incorporación de la política científica a la planificación centralizada de carácter
desarrollista. Esta tensión trascendía al caso argentino en tanto se trataba del choque de dos
enfoques diferentes sobre la política científica, que a su vez correspondían a la transición entre
distintos períodos históricos de la misma. Los Consejos Nacionales de Ciencia como modelo de
política pública para la ciencia fueron promovidos por la UNESCO en la región a partir de 1950.
Las comunidades científicas locales actuaron como difusoras de las propuestas de la UNESCO
(Feld, 2008), (Barreiro y Davyt, 1998), (Davyt y Velho, 1998), en tanto éstas consagraban la
autonomía de los investigadores en la orientación de la política científica. Mientras que hacia
fines de la década de 1960 se producía la transición hacia el enfoque de sistemas en las
políticas científicas. De acuerdo con la periodización de la política científica latinoamericana
propuesta por Francisco Sagasti (2011), el enfoque de sistemas fue hegemónico en la
orientación de las políticas de la región hasta mediados de la década de 1980. El intento de
diseñar las políticas de ciencia y tecnología desde una perspectiva sistemática y centralizada
daba cuenta de la incorporación de las políticas de ciencia y tecnología a la planificación
económica.

Se nombró a Alberto Taquini al frente del CONACYT, quien formularía un plan de

descentralización de las grandes universidades nacionales y creación de universidades públicas
de carácter regional en ciudades de tamaño intermedio del interior del país. De esta manera,
luego de una negociación entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales, se crearon
entre 1971 y 1974 16 universidades nacionales en distintas provincias del país. El Plan Taquini
se orientaba no solamente por criterios educativos y de gestión en su afán de
descentralización, sino que también respondía a objetivos de control social, en una época de
fuerte movilización y participación política del movimiento estudiantil.

Las cifras sobre la matrícula universitaria presentadas más arriba muestran la tendencia que
marca el período. Argentina alcanzó un nivel de modernización de su sociedad, de su sistema
de educación superior, y de sus instituciones científicas, ampliamente superior al que
registraban sus vecinos hacia 1950 y 1960. Esta situación se revertiría con el correr de las
décadas. Por una parte, el modelo de desarrollo económico argentino empezaba a mostrar
desequilibrios importantes, a la vez que el país se perdía en la inestabilidad política. El sistema
de educación superior, y el sistema científico en su conjunto, fueron atacados por el régimen
militar y sucumbieron frente a la dinámica centrífuga que adquiría la escena política nacional, y
universitaria. En cambio, a partir de la década de 1970 el régimen militar en Brasil consolidó la
reforma del sistema de educación superior y comenzó un fuerte programa de apoyo a los
posgrados y a la investigación, con el objetivo de formar los cuadros técnicos para el gobierno
y para la industria que la estrategia desarrollista demandaba. El segundo lustro de la década de
1960, y casi toda la década de 1970, marcan el quiebre que diferencia a las experiencias
argentinas y brasileñas. Mientras en la Argentina sectores universitarios, intelectuales y
científicos eran perseguidos por la dictadura cívico-militar, y la universidad se convertía en
campo de batalla política, en Brasil, el régimen militar consolidaba un modelo de universidad
elitista funcional a la estrategia de desarrollo impulsada.

Luego de la ambiciosa expansión brasileña de la década de 1970, la década del ochenta supuso
una década “pérdida” para ambos países, marcada por la crisis de la deuda y las consecuentes
crisis macroeconómicas. En este contexto, en el caso argentino los ejes de la política científica
y universitaria de la restauración democrática bajo el gobierno de Raúl Alfonsín giraron en
torno a la democratización de las universidades, el CONICET, y las instituciones científicas
descentralizadas como el INTA, el INTI y la CNEA. En las universidades se promovió la
normalización de la gestión institucional y la restauración de la forma colegiada de gobierno, la
reincorporación de profesores expulsados por motivos políticos y una apertura a nivel
académico frente al oscurantismo vivido durante la dictadura militar. En lo que respecta a los
lineamientos institucionales de la política universitaria, el gobierno de Alfonsín volvió
principalmente al momento previo a la noche de los bastones largos, salteándose la
experiencia de los setenta y la Ley Taiana. En el caso Brasileño el gasto en ciencia y tecnología
decreció fuertemente a la vez que se abandonaron los proyectos más ambiciosos de desarrollo
tecnológico autónomo7. La creación de un Ministerio de Ciencia y Tecnología en 1985 con la

7
Por ejemplo, el proyecto informático que buscaba la autosuficiencia en la construcción de computadoras
personales. Ver Adler (1987), Schwartzman (1994).
vuelta de la Democracia marcaba el papel que las elites brasileñas continuaban asignando a
este campo, aunque en un contexto económico más adverso que en la década anterior. De
esta manera, los sistemas universitarios y científicos de ambos países llegan de maneras muy
distintas a las reformas de la década de 1990.

La década del 1990: reformas en la educación superior e irrupción de las políticas de

innovación

La década de 1990 supuso en la Argentina y en Brasil, como en el resto del subcontinente, la

implantación de las reformas estructurales neoliberales, orientadas de acuerdo al denominado
Consenso de Washington (Williamson, 1990). No obstante, el alcance y la dinámica de estas
reformas fueron diferentes entre ambos países de acuerdo a las distintas trayectorias
históricas de las políticas universitarias y científicas. En el caso brasileño, el proceso de
privatización estuvo acompañado de un rol activo por parte del Estado –a diferencia del caso
argentino- lo que ha dado lugar a que se hablara de una “privatización estatizada” para
describir a esta experiencia. En el caso argentino, la implementación de las reformas
macroeconómicas fue más drástica y radical, lo que también tiene ver con las particularidades
del proceso político en este país8.

Las profundas transformaciones en el campo de la política científica y la educación superior

implementadas en ambos países deben ser leídas en el contexto de la redefinición del rol del
Estado llevado a cabo por estas reformas. La década de 1990 supuso la irrupción de las
políticas de innovación en el campo de las políticas científicas y tecnológicas, y las reformas de
la educación superior marcadas por la redefinición de la relación entre el Estado y las casas de
altos estudios. La redefinición de las políticas de ciencia, tecnología e innovación, y de las
políticas de educación superior, obedecieron a transformaciones tanto en las prácticas
económicas, educativas y de investigación, como así también a cambios en los marcos teóricos
con los que se aborda la creación de conocimiento, a saber:

 Las reformas estructurales neoliberales. Las reformas macroeconómicas, de

liberalización y desregulación de la economía de acuerdo a los lineamientos del Consenso de
Washington (Williamson, 1989), fueron acompañadas por una profunda reforma del Estado.
Luego de los primeros años de implementación del nuevo modelo, se dio lugar a la búsqueda
de una segunda generación de reformas del estado con el objetivo de no sólo achicar el
Estado, sino también hacerlo más eficaz y eficiente. Es en este contexto que se inscribe la
reformulación de las políticas científicas y de educación superior, y la adopción de las políticas
de innovación.

 El desarrollo del marco teórico del Sistema Nacional de Innovación en el campo de los
estudios económicos del cambio tecnológico. La primera definición de este concepto fue
propuesta por Freeman (1988, 1995), quien lo definía como la red del sector público y privado
cuyas actividades e interacciones inician, importan, modifican y difunden nuevas tecnologías.
El concepto fue desarrollado también por Lundvall, para quien un SNI se constituye de “todas
las partes y aspectos de la estructura económica y el set up institucional que afecta el
aprendizaje así como la adquisición y explotación de conocimientos; un sistema productivo, un

8
Para un análisis de la dinámica política de las reformas neoliberales en el caso argentino ver: ACUÑA, Carlos H. y
William C. SMITH: “"La Economía Política del Ajuste Estructural: La Lógica de Apoyo y Oposición a las Reformas
Neoliberales", Desarrollo Económico, vol. 36, n° 141, abril-junio 1996, pp. 355-389. Para un análisis político de las
reformas económicas en América Latina ver Juan Carlos Torre, El proceso político de las reformas económicas en
América Latina, Paidós, Buenos Aires, 1998.
sistema de mercado y un sistema financiero son subsistemas en los cuales tienen lugar el
aprendizaje” (Lundvall, 1992). Asimismo Nelson (1993), Edquist (1997) Niosi y Metcalfe
realizaron distintos aportes al concepto, hasta consolidar un enfoque y un campo de estudios,
dentro de la escuela neo-shumpeteriana o evolucionista en la economía. Estos desarrollos
teóricos, que fueron muy performativos sobre las políticas científicas durante la década de
1980 y principios de 1990 en los países de la OECD, irrumpen en la agenda latinoamericana a
mediados de la década de 1990.

 Los cambios cognitivos relacionados con el surgimiento del denominado modo 2 de

producción del conocimiento (Gibbons et al, 1997). De acuerdo con estos autores, el modo 2 no
sólo transforma las prácticas cognitivas, sino que también modifica a las prácticas sociales en
su conjunto. Estos cambios afectaron directamente al sector universitario, no sólo en sus
formas de interacción con los agentes sociales y económicos, sino también en relación a la
definición de su misión como institución.

 Los cambios en el contrato social entre las universidades y el Estado en Latinoamerica.

La década de 1990 fue escenario de profundas transformaciones en las universidades
latinomericanas. De acuerdo con José Joaquín Brunner, uno de los referentes del programa de
reestructuración universitaria, el nuevo contrato social se resume en los siguientes dos puntos:
“1. Por un lado, busca sustituir un cuerpo de relaciones basado casi exclusivamente en el débil
poder de control administrativo del Estado por una nueva relación que podría caracterizarse,
antes que todo, como una relación de evaluación. 2. Por otro lado, busca sustituir la relación
basada en el compromiso estatal de proporcionar aportes automáticos de recursos a las
instituciones por una relación más diferenciada y compleja, donde las instituciones diversifican
sus fuentes de ingreso y el Estado maneja las suyas en función de objetivos y metas
convenidos” (Brunner, 1993, pp. 46- 47).

En la Argentina, es posible distinguir dos subperíodos en las políticas de ciencia y tecnología

impulsadas por el gobierno de Carlos Menem (Albornoz y Gordon, 2011). El primero va desde
el año 1989 a 1995, ha sido caracterizado como de “reacción tradicionalista”, debido a que
asumieron la conducción de los organismos del sector investigadores de posiciones políticas
ultraconservadoras, que acentuaron la tendencia aislacionista del CONICET, restauraron lo que
había sido removido por la gestión de Manuel Sadosky (1983-1989). El segundo sub-período,
caracterizado como de “modernización burocrática”, corresponde a los años 1995-1999, y está
marcado por el impulso de las reformas del sector educación superior y ciencia y tecnología
según una nueva agenda impulsada por los organismos multilaterales de crédito. La nueva
agenda de políticas para el sector comenzó en el área de la educación superior en 1993, como
un antecedente de las principales reformas que se implementarían ya en el segundo gobierno
de Menem en el bienio de 1995 y 1996. No obstante, es posible reconocer a la creación de las
universidades del conurbano bonaerense como un antecedente de las nuevas orientaciones en
educación superior que habrían de implementarse a mediados de los noventa. Estas
universidades ayudaron a descomprimir la presión de la matrícula sobre la UBA, a la vez que
instauraron nuevos modelos institucionales más alejados del modelo napoleónico y la
tradición reformista y más cercanos a la imbricación con el medio propugnada por las nuevas
corrientes. En estas universidades la organización departamental, el diseño de las carreras y de
la investigación estuvieron fuertemente vinculados a sus entornos socioeconómicos9. En 1993
se estableció a través del Decreto 2427 el Programa de Incentivos a Docentes-Investigadores,
cuyo objetivo era aumentar la investigación en las universidades públicas por medio de la

9
Para un análisis de las nuevas universidades del conurbano bonaerense ver: García de Fanelli, A. M.: Las nuevas
universidades del conurbano bonaerense: misión, demanda externa y construcción de un mercado académico.
Documentos CEDES 117, Buenos Aires, 1997.
asignación de un plus salarial a los docentes que acrediten la realización de investigaciones. La
importancia de este programa fue más ideológica que práctica. Ya que si bien inauguró la
asignación presupuestaria por mecanismos competitivos, dando lugar a una diferenciación
salarial entre los docentes, y promoviendo así la segmentación y la diferenciación en un
mercado académico, su impacto fue limitado. El programa fue asumido por la comunidad
universitaria como un aumento salarial encubierto, en un contexto de reducción
presupuestaria. Esto dio lugar a una práctica fetichista de la investigación –simulación y
tergiversación de los indicadores de publicaciones- con tal de cumplir con los objetivos
cuantitativos establecidos en los formularios, pero no tuvo un impacto significativo sobre la
práctica de la docencia y la investigación (Chiroleu, 2001, p. 14).

El paso más importante en la reforma de la educación superior sería la sanción la Ley de

Educación Superior (LES), y del Programa de Reforma de la Educación Superior (PRES). La LES
fue la condición de posibilidad de la transformación de la educación superior que el gobierno
menemista impulsaba, a la vez que constituye el centro de referencia capaz de volver
inteligible la política universitaria de dicho gobierno (Gordon, 2004, p. 158) La LES introduciría
cambios en pos de la diferenciación institucional, el reconocimiento de la heterogeneidad del
sistema, habilitó a las universidades a cobrar aranceles, y avanzó hacia la creación de un
mercado académico diferenciado10. El PRES, por su parte, sancionó el nuevo rol del Estado
frente a las casas de altos estudios: el del Estado Evaluador. El programa contó con un
financiamiento total de U$S 270 millones, de los cuales 165 millones fueron financiados por el
Banco Mundial. Resulta particularmente relevante la intervención del Banco Mundial, ya que
se trató del primer programa de este organismo para la reforma de la educación superior en la
región. El programa persiguió cinco objetivos centrales:

1. Reforma y ordenamiento del marco legal de la educación superior;

2. Introducción de incentivos para el mejoramiento de la calidad de la educación superior y de

la asignación de recursos;

3. Mayor transparencia en la gestión mediante el mejoramiento de la información;

4. Introducción de modificaciones a la distribución de los recursos presupuestarios;

5. Fortalecimiento de la capacidad de conducción y programación de la SPU.

Con el propósito de alcanzar estos objetivos, el PRES desarrolló una serie de programas, entre
los que se destacaron el Fondo para el Mejoramiento de la Calidad (FOMEC) y la Comisión
Nacional para la Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU). Ambos estuvieron
orientados por el nuevo tipo de relaciones que se pretendían impulsar entre el estado y las
universidades. El primero fue un fondo de asignación de recursos para la mejora de la docencia
por mecanismos competitivos, y la segunda supuso la introducción de un mecanismo de
evaluación de las universidades por parte del Estado.

La Ley de Educación Superior fue muy resistida por muchas de las universidades nacionales.
Éstas encontraban en la Ley, y en la CONEAU como organismo de evaluación, un
avasallamiento de su autonomía. El movimiento estudiantil, acompañado en muchos casos por
la conducción de las universidades nacionales –que eran gobernadas por rectores del partido
opositor al gobierno- se opusieron a la sanción de la LES. Varias universidades nacionales

10
Para un análisis crítico del giro sistémico en la educación superior, ver: Naishtat, Francisco, García Raggio, Ana
María, y Villavicencio, Susana (Comps.) (2001): Filosofías de la universidad y conflicto de racionalidades, Ed. Colihue,
Buenos Aires
interpusieron recursos ante la justicia reclamando la nulidad de la nueva legislación. La
Universidad de Buenos Aires obtuvo un fallo favorable a su recurso de amparo11, en el que se
declararon inconstitucionales ciertos artículos de la LES relativos a los planes de estudio, los
mecanismos de ingreso, la acreditación de carreras de grado, y que determinaban los alcances
de la autonomía universitaria. Este fallo determinó la constitución de un sistema de evaluación
y acreditación muy paradójico, donde la principal universidad del país no está obligada a
someterse al mismo, sino que tiene la libertad de presentar voluntariamente sus carreras a
evaluación. A pesar de la oposición inicial de las universidades nacionales, la CONEAU logró
institucionalizar la acreditación de las carreras de posgrado, así como la evaluación
institucional de las universidades y los terciarios, y de los proyectos de creación de nuevas IES.
Esto permitió una regulación por parte del Estado de la expansión de las IES privadas, las que
habían tenido una fuerte expansión durante el primer lustro de los noventa sin un adecuado
control estatal.

La Tabla 2 muestra la evolución de la matrícula de educación superior en Argentina en el

período 1997-2010. Se observa un sostenido aumento de la matrícula durante el período, con
una tasa anual acumulada de crecimiento del 4,09%. Durante el lustro 1997-2001 se observa
un mayor crecimiento, con tasas interanuales de crecimiento de la matrícula de entre el 5% y
el 10%. Durante el lustro 2002-2007 el crecimiento se da a un ritmo menor, con tasas
interanuales de crecimiento de entre el 1 y el 3,5%, repuntando el crecimiento a partir de
2007. El aumento de la matrícula de educación superior en el sector público presenta tasas
inferiores a las del sector privado, con una tasa anual acumulada del 3,51% y con
decrecimiento en los años 2005 y 2007. El sector privado ha exhibido mayor dinamismo, con
una tasa anual acumulada del 6,86%. Esta diferencia se debe, en parte, al hecho que el
crecimiento de la matrícula del sector privado comienza desde valores inferiores a la del sector
público. De todas formas, se observa un aumento sostenido de la participación del sector
privado a lo largo del período, que pasó de representar el 14,56% de la matrícula en 1997 al
20,50% en 2010.

La comparación de la evolución de la matrícula argentina con la brasileña (ver tabla 3) permite

observar el dominio del sector privado en el caso brasileño, una distribución casi opuesta a la
argentina. Si bien estas diferencias estructurales entre ambos sistemas se remontan a las
reformas brasileñas de fines de la década de 1960, se observa en los últimos 15 años en el caso
brasileño un mayor dinamismo en el crecimiento de la matrícula del sector privado que en el
público. Que creció su participación de manera sostenida de representar el 58,43% de la
matricula en 1994 al 74,24% en 2010. La comparación de las tasas de crecimiento de la
matrícula del sistema de educación superior argentino con el brasileño (ver Tabla 3) permite
observar el mayor grado de madurez del primero, lo que se evidencia en las menores tasas de
crecimiento, asociadas a una tasa bruta de escolarización mayor. En el caso brasileño la alta
tasa promedio de crecimiento anual del 8,77% para el período 1994-2010 se explica por la
todavía baja cobertura del sistema, por lo que aún hay una importante cantidad de población
de entre 20 y 24 años susceptible de ser incorporada al sistema.

Tabla 2: Evolución de la Matrícula de Educación Superior en Argentina 1997-2007, según

sector.

11
El fallo del Juez Ernesto Marinelli, del Juzgado Federal en lo Contencioso Administrativo, declaró
inconstitucionales el artículo 29, que determina los alcances de la autonomía universitaria; 42 y 43, referidos a los
contenidos de los planes de estudio; el 46, sobre el establecimiento del Ministerio como entidad acreditadota de las
carreras de grado; y el 50, referido al ingreso del alumnado.
Año Matrícula Total Sector Público Sector Privado

1997 1.021.181 872.482 148.699

1998 1.100.828 931.010 169.818

1999 1.240.563 1.056.650 183.913

2000 1.339.780 1.138.503 201.277

2001 1.412.999 1.209.328 203.671

2002 1.462.319 1.257.707 204.612

2003 1.489.243 1.273.832 215.411

2004 1.536.653 1.299.564 237.089

2005 1.553.700 1.295.989 257.711

2006 1.586.520 1.306.548 279.972

2007 1.569.065 1.270.295 298.770

2008 1.600.522 1.283.482 317.040

2009 1.650.150 1.312.549 337.601

2010 1.718.507 1.366.237 352.270

Tasa anual acumulada 4,09% 3,51% 6,86%

de crecimiento (1997-
2010)

Fuente: Cálculos propios sobre anuario 2010, 2009, 2008 y 2007 de Estadísticas Universitarias, Secretaría de
Políticas Universitarias. URL:

http://www.mcye.gov.ar/spu/guia_tematica/estadisticas_y_publicaciones/estadisticas_y_publicaciones.html
En cuanto a las políticas científicas específicamente, la irrupción de las políticas de innovación
en Argentina comienza con la gestión Del Bello al frente de la Secretaría de Ciencia y
Tecnología (SECyT), quien se había desempeñado anteriormente como Secretario de Políticas
Universitarias. En 1996 comenzó un proceso de reorganización del sistema científico y
tecnológico. Entre los cambios institucionales más importantes se encuentran la creación de la
Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCyT), el traspaso de la SECyT
nuevamente al ámbito del Ministerio de Educación, la creación del Gabinete Científico-
Tecnológico (GACTEC), y el Consejo Federal para la Ciencia y Tecnología (CoFeCYT) (en 1997).
Esta profunda reorganización institucional se enmarcaba dentro del ambicioso objetivo
general del “desarrollo y fortalecimiento del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e
Innovación” (Plan Nacional Plurianual de Ciencia y Tecnología 1998-2000, Argentina). El
gobierno elaboraba por primera vez desde 1971 un Plan en Ciencia y Tecnología, a la vez que
adoptaba el enfoque del Sistema Nacional de Innovación (SNI). El Plan buscaba promover la
interacción entre los agentes con competencias en la materia, modificar las reglas del juego en
la asignación de los recursos públicos a la investigación, promover planes estratégicos y
mecanismos de evaluación en los organismos públicos del área, y a inducir un mayor gasto del
sector privado a través del crédito fiscal a la investigación y el desarrollo tecnológico y de un
Programa de Consejeros tecnológicos para PyMES.

Observamos que desde un plano de análisis general, el Plan de Ciencia y Tecnología se insertó
en línea con el Programa de Reforma de la Educación Superior, ambos imbuidos en la lógica de
las denominadas reformas del estado de 2da generación. Luego de la primera generación de
reformas, donde el objetivo era la estabilización macroeconómica, la reducción del estado y el
saneamiento de las cuentas públicas, la segunda generación buscaba hacer al Estado no sólo
más chico sino más ágil y eficiente, en línea con los preceptos de la Nueva Gerencia Pública
(NGP). La introducción de esquemas de evaluación permanente del desempeño en la
administración pública, asociados a mecanismos de mercado en la asignación de recursos,
marcó el carácter del Estado Evaluador en lo que hace a educación superior, ciencia y
tecnología. En un plano más específico, la reorganización del sistema científico y tecnológico
buscaba, por una parte, vincular a los organismos públicos de investigación hacia al sector
privado e introducir mecanismos de mercado y de evaluación en la gestión que permitieran
aumentar la eficiencia de los mismos, y por la otra, aumentar la inversión privada en I+D. La
creación de la ANPCYT respondió a este diagnóstico. De acuerdo con Albornoz “el diseño de la
Agencia estuvo inspirado en la National Science Foundation de los EEUU, considerada como un
modelo flexible, dotado de gran capacidad de financiamiento. Este cambio de enfoque en el
campo de las políticas públicas para la ciencia y la tecnología es, sin dudas, indisociable de los
cambios que se produjeron, tanto en la escena internacional, como en la propia percepción de
algunos actores pertenecientes a la sociedad local” (Albornoz, 2007, p. 201). El énfasis de las
políticas públicas pasó de la ejecución y la provisión de servicios de I+D por parte del Estado, a
la promoción de la I+D en el sector privado y en el sector público a través de mecanismos de
mercado. La Agencia creó dos instrumentos, el FONCYT y el FONTAR. De acuerdo a lo
establecido en el Plan12, el objetivo del FONCyT era la promoción de la generación de
conocimiento por parte de grupos de investigación científica y tecnológica cuyas actividades se
desarrollan en instituciones públicas y privadas sin fines de lucro, mediante el otorgamiento de
subsidios a proyectos que cumplan con ciertas condiciones de calidad y pertinencia. Mientras
que el objetivo del FONTAR era la financiación de proyectos que tienen como finalidad la
innovación y modernización tecnológica en el sector privado. El FONCYT ha sido un

12
Plan Nacional Plurianual de Ciencia y Tecnología 1998-2000, Capítulo 3. URL:
http://www.mincyt.gov.ar/planplur/capplan3.htm
instrumento clave en la introducción del concepto de pertinencia en la investigación
universitaria. El equívoco concepto de la pertinencia ha funcionado como un significante
flotante invocado para respaldar cuestiones muy diversas. Sin embargo, la pertinencia ha
tenido un anclaje específico en las políticas universitarias y científicas de este período, donde
la preocupación ha estado puesta en articular a la universidad con el medio económico y social
en el sentido de la creación de conocimiento e investigación útiles, y títulos universitarios
acordes a las necesidades del mercado de trabajo. No se trata acá de negar la importancia de
que la universidad se articule con, y responda a, la sociedad que la sostiene. Por el contrario,
se trata de poner en evidencia la performatividad que el concepto de pertinencia ha tenido en
la política universitaria contemporánea. Para un análisis crítico del concepto de pertinencia ver
Naishtat (2006).

El financiamiento externo a jugado un papel central en las políticas de ciencia y tecnología

implementadas en Argentina desde la reforma de mediados de los noventa. La Agencia ha
tenido a su cargo la administración de distintos tramos del Programa de Modernización
Tecnológica (PMT) cofinanciado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). La primera
fase de este programa (PMT-I), se extendió desde 1993 hasta 2001 y comprometió recursos
por U$S 190 millones. Desde 1993 hasta 1997 el programa fue administrado en el marco de
dos subprogramas: el de innovación tecnológica, que operó en el ámbito de la SECyT y el
CONICET, y el Fondo Tecnológico Argentino (FONTAR) que fue gestionado desde el Ministerio
de Economía. A partir de 1997 este programa, y las sucesivas fases, fueron administrados por
la Agencia, que articuló estos fondos a través de sus programas FONCYT y FONTAR. La creación
de la ANPCYT y el apoyo recibido por esta institución contrasta con la crisis vivida por el
CONCIET durante estos años. El CONICET ha sido el organismo responsable de la ejecución de
una parte importante de la I+D realizada en el país, llevada a cabo tanto en institutos de
investigación propios, como en las universidades, a través de los investigadores miembros del
consejo. El CONICET sufrió una prolonga crisis institucional, donde se sucedieron 10
Presidentes al frente de la institución en poco más de una década13. En 1996 el Secretario Del
Bello intervino el CONICET, en el contexto de la reforma del sistema científico y tecnológico
impulsada por su gestión, estableciéndose nuevas reglas para el funcionamiento institucional y
una nueva estructura organizativa (Decretos 1661/96 1664/96 y 1207/96). Asimismo, durante
muchos años estuvieron cerrados los concursos para la incorporación a la carrera de
investigador científico14, debido al congelamiento del ingreso a la planta permanente de la
administración pública nacional. El apoyo a un organismo de promoción de la investigación
científica como la Agencia, en desmedro de un organismo encargado tanto de la ejecución
como la promoción como es el CONICET, responde a la lógica de las políticas de innovación y
su énfasis en la promoción de las actividades de I+D en el sector público y privado a través de
mecanismos competitivos, por sobre la provisión de estos servicios por parte del Estado. En
2001, en la antesala de la profunda crisis económica se sancionó la Ley de Ciencia, Tecnología
e Innovación (Ley 25.467), con el objetivo de reordenar las distintas estructuras institucionales
y legales, la mayoría de las cuales habían sido creadas por Decretos del Poder Ejecutivo y no
contaban con sanción legal del Legislativo.

La crisis económica, política y social de 2001-2002 supuso un fuerte retroceso en la inversión

argentina en ciencia y tecnología. Frente a la retracción del gasto público en ciencia y
tecnología, la inversión pudo mantener cierto nivel gracias a los préstamos internacionales ya
comprometidos. A partir de 2002, año en el que la inversión cayó a mínimos históricos, los
recursos destinados a ciencia y tecnología muestran un continuo incremento. Esta
13
Desde julio de 1989 hasta fines de 2001 el Conicet tuvo diez presidentes: Cavotti, Quartino, Matera, Liotta,
Aceñolaza, Del Bello, Stefani, Bertranou, Jakovkis y Carrasco.
14
La carrera del Investigador científico del CONCIET se informa por el modelo francés implementado en el CNRS,
donde el investigador es un funcionario público del Estado.
recuperación en la inversión fue acompañado de un proceso de reconstrucción institucional
del CONCIET, donde se inició un importante proceso de ampliación de la base de recursos
humanos en ciencia y tecnología. Después de muchos años se volvieron a abrir los concursos
para la incorporación a la carrera de investigador científico, a la vez que se amplió
significativamente la cantidad de becas de posgrado otorgadas por la institución, con el
objetivo de revertir el proceso de envejecimiento de la población de investigadores argentinos.
El proceso de recuperación del Conicet no supuso que la ANPCYT abandone su rol como
organismo central de promoción de I+D. Durante este período, la ANPCYT continuó
administrando las nuevas fases del Programa de Modernización Tecnológica (PMT II y PMT III)
cofinanciado por el BID. Entre 1999 y 2006 se ejecutó el PMT-II, con un presupuesto de U$S
280 millones. En abril de 2006 se aprobó el PMT-III por un monto total de U$S 510 millones.
En 2009 el BID dio continuidad al financiamiento del PMT-III a través del Programa de
Innovación Tecnológica (PIT), con un préstamo por U$S 100 millones y una contraparte
nacional por U$S 25,7 millones. Asimismo, el MINCYT suscribió un crédito con el Banco
Mundial por U$S 150 millones, con una contraparte del Estado Nacional por U$S 80 millones,
para financiar los denominados Fondos Sectoriales en Alta Tecnología. Finalmente, en Marzo
de 2011 se aprobó el PIT-II entre el BID y el Estado argentino, por medio del cual el BID otorga
un préstamo por U$S 200 millones y tiene asociada una línea de crédito condicional por un
total de U$S 750 millones. El PIT tiene por objetivo financiar tres componentes: (I)Fondos de
Innovación Tecnológica Sectorial (FITS), (II) Modernización Tecnológica y Fortalecimiento de
capacidades científicas, (III) Infraestructura científica y tecnológica y fortalecimiento
institucional. Los Fondos Sectoriales en Alta Tecnología y los Fondos de Innovación
Tecnológica Sectorial son ejecutados a través del nuevo FONARSEC que administra la ANPCYT.
Se tomaron una serie de medidas para la promoción de áreas prioritarias, tales como Ley de
Promoción de la Industria del Software (Ley Nº 25.922), que creó el FONSOFT, un fondo
fiduciario que otorga créditos y subsidios para este sector. El Fondo es administrado por la
ANPCYT. Otros instrumentos para la promoción de áreas prioritarias has sido el programa de
promoción de la biotecnología moderna (Art. 15 Ley Nº 26.270), y el programa de promoción
de la nanotecnología (Fundación de Nanotecnología (FAN) Decreto Nº 380/05.

En cuanto a la planificación de las políticas de ciencia, tecnología e innovación se avanzó en el

diseño de planes de mediano plazo. En 2006 se lanzó el “Plan Estratégico Nacional de Ciencia,
Tecnología e Innovación Bicentenario 2006-2010”. Se trató de un ejercicio de planificación en
el que se establecieron metas cualitativas y cuantitativas. Entre las últimas, se estableció llegar
a contar con 3 investigadores cada 1000 personas de la población económicamente activa
(PEA), y con una inversión en I+D equivalente al 1% del PBI hacia 2015. El aumento sostenido
de la base de recursos humanos realizado a partir principalmente de la ampliación de los
investigadores y becarios del CONICET permitió cumplir las metas de RRHH trazadas en el Plan.
Mientras que en relación a la inversión en I+D, se evidencia un aumento sostenido a lo largo
del período tanto medido en valores absolutos como relativos al PBI (ver gráfico 1), aunque
éstos han estado por debajo de los objetivos trazados originalmente en el Plan Bicentenario.

Con la llegada al poder del gobierno de Cristina Fernández de Kirchner en 2007 fue creado el
Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (MINCYT), designándose a Lino
Barañao, hasta entonces Presidente de la ANPCYT, al frente del nuevo Ministerio. La creación
por primera vez de un Ministerio de Ciencia y Tecnología (e Innovación Productiva) fue
celebrada por la propia comunidad científica como un indicador del otorgamiento de mayor
prioridad política a la actividad científica, a la vez que supuso la integración al gabinete
nacional de un Ministro de ciencia, tecnología e innovación. En cuanto a la organización
institucional, supuso la separación de la política universitaria de la investigación científica, ya
que la Secretaría de Políticas Universitarias continuó estando en la órbita del Ministerio de
Educación. Recientemente el MINCYT ha elaborado un Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e
Innovación con lineamientos para el período 2012-2015 (MINCYT, 2012). Entre sus objetivos
declarados se destaca el fortalecimiento institucional, la mejora de la dotación de recursos,
infraestructura y aprovechamiento de los instrumentos de políticas, y el fortalecimiento de la
articulación y coordinación entre el sector público, con el sector privado, y a nivel territorial. El
Plan identifica tres plataformas tecnológicas de propósito general prioritarias (Nanotecnología,
Biotecnología y Tecnologías de la Información y la Comunicación), y 6 áreas prioritarias
(Agroindustria, Ambiente y Desarrollo Sustentable, Desarrollo Social, Energía, Industria, y
Salud).

Gráfico 1: Argentina – Inversión en I+D 1996-2007

Argentina - Inversión en I+D (1996-2010)

Gasto en I+D millones de dólares expresados en PPC
4500 0,62% 0,70%
0,60%
4000 0,60%
0,52%
3500 0,49% 0,51% 3.978
Millones de Dólares PPC

0,45% 0,44% 0,46%

0,42% 0,44% 0,50%

Porcentaje del PBI

3000 0,42% 0,42% 0,41% 0,39% 0,41%
3.480
2500 3.000 0,40%
2.659
2000 2.318 0,30%
1500 1.931
1.630 0,20%
1000 1.394 1.506 1.478 1.400 1.363
1.226 1.355 1.162
500 0,10%

0 0,00%
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Fuente: MINCYT (2012) www.mincyt.gov.ar RICYT (2012) URL: www.ricyt.org

El gráfico 1 presenta los valores de la inversión en I+D, tanto en porcentaje del PBI, como en
dólares medidos según la paridad del poder de compra (PPC). Es posible observar que luego de
que la inversión en I+D cayera al 0,39% del PBI en 2002, comenzó un paulatino proceso de
recuperación hasta alcanzar en 2004 los valores de gasto previos a la crisis y a partir de allí
aumentar hasta alcanzar el 0,62% del PBI en 2010, el último año con datos disponibles. Si se
analiza la inversión medida en dólares PPC también se aprecia que la misma cayó en 2002 a los
niveles históricos más bajos de la serie y que a partir de entonces comenzó un proceso de
recuperación que es aún más marcado que cuando es medido como porcentaje del PBI. La
inversión en I+D en valores corrientes tuvo un crecimiento de 478% entre los años 2003 y 2010
lo que permitió que su participación respecto al PBI alcanzase un incremento del 51%.
Mientras que el crecimiento de la inversión en I+D medida en precios constantes aumentó un
148% (MINCYT, 2011). El recurrente15 objetivo de alcanzar el 1% del Producto en inversión en
I+D fijado en el Plan Estratégico Bicentenario no fue alcanzado, lo que señala la dificultad para
para traccionar la inversión del sector privado. Si bien aumentó la inversión privada en I+D en
términos absolutos, lo hizo con menor intensidad que el aumento de la inversión pública que
fue sostenido a lo largo del período. Por lo que a partir de 2005 se redujo la participación
relativa de las empresas en la inversión en I+D nacional

15
El objetivo de alcanzar el 1% del PBI en gasto en I+D también había sido fijado en el Plan Nacional Plurianual de
Ciencia y Tecnología 1998-2000 elaborado por la gestión Del Bello en 1996 y nunca fue logrado.
Brasil llega a las reformas de la educación superior y a la irrupción de las políticas de
innovación de la década de 1990 luego de recorrer un camino marcadamente distinto al de la
Argentina. Probablemente la característica que más diferencia a la experiencia brasileña de la
argentina en lo que hace a las políticas de ciencia y tecnología es la continuidad que han tenido
las políticas brasileñas. Hasta mediados de la década de 1990, no hubo grandes
modificaciones en los enfoques que asumía la política científica brasileña. Desde 1986 hasta
1996 la ciencia brasileña se benefició de dos grandes préstamos del Banco Mundial, el
Programa de Apoio ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico (PADCT I e PADCT II), con
financiamiento por US$ 70 y US$ 150 millones respectivamente. El objetivo de estos
préstamos era fortalecer el desarrollo de RRHH en áreas prioritarias, así como la mejora en la
gestión y la toma de decisiones en política científica. Se esperaba que el programa resulte en
beneficios para el sector productivo; sin embargo, una evaluación hecha en 1997 por el propio
banco concluyó que fue mínimo el impacto en las empresas (Banco Mundial, 1997). De
acuerdo con algunos autores (Shwartzman 2008, p. 30), en los hechos los recursos del
préstamo del Banco Mundial fueron utilizados para mantener, de forma precaria, la estructura
de posgrado e investigación creada durante la década de 1970, cuyos recursos sufrían la
inestabilidad generada por la inflación y la desorganización del gobierno federal durante los
ochenta.

A partir de 1994, el programa de estabilización macroeconómica y reformas estructurales de la

gestión de Cardozo, primero como ministro de economía y luego como presidente, volvió a
otorgar regularidad al financiamiento del sector. El proceso de privatización de las empresas
públicas afectó al financiamiento de algunos institutos de investigación universitarios y
gubernamentales, que realizaban I+D para estas empresas del Estado. Esto aumentó la presión
hacia estas instituciones para que operen según mecanismos de mercado y fondos
competitivos. La autonomía tecnológica, uno de los objetivos centrales de la política científica
y tecnológica brasileña durante la década de 1970, fue reemplazada por la preocupación por la
innovación, con el propósito de mejorar la competitividad del sector industrial frente a la
presión de la apertura externa.

La “Lei de Directrizes e Bases Da Educação Nacional” (Ley 9.394/96) sancionada en 1996

constituyó el nucleo central de las reformas pro-mercado de la educación superior
implementadas por el gobierno de Cardoso. En relación a las consecuencias que tendrá esta
reforma Martín Unzué señala que “la posibilidad legal de abrir IES sin tener que destinar
recursos a la investigación o a la extensión, o sin tener que ofrecer determinadas carreras que
requieren altos niveles de inversión en equipamientos, ni cumplir con requisitos de formación
de sus docentes (que un 30% posean títulos de doctorado o maestría), o de poseer docentes
con dedicación exclusiva, va a generar condiciones para un vertiginoso proceso de crecimiento
de la educación superior, motorizado en buena medida por instituciones privadas” (2012: 20).
Esta reforma profundizará la segmentación histórica del sistema de educación superior
brasileña. Incluso hay autores que señalan que la distinción entre universidades de
investigación y universidades de enseñanza (centros universitarios) fue fundamental en la
aceleración del proceso de privatización de la enseñanza superior (Cunha, 2004). Esta reforma
permitió que a partir de 1994 comenzara un fuerte proceso de aumento de la matricula de
educación superior, principalmente privada. Como puede observarse en la Tabla 3, la matricula
aumentó un 284% en un período de 16 años. Si bien la matricula del sector público aumentó
considerablemente (138%), el aumento total de la matricula en ese período se explica
principalmente por el enorme aumento de la matricula privada (388%). La matricula de
educación superior del sector privado pasó de representar el 58,43% del total de la matricula
en 1994 al 71,70% en 2004, hasta llegar al 74,24% en 2010. El mayor dinamismo de la
expansión de la educación superior de gestión privada también se evidencia por la tasa
promedio de crecimiento interanual de la matricula del 10,41%, casi el doble de la tasa
promedio de crecimiento del sector público, que fue del 5,57% Este fuerte aumento de la
matricula si bien evidenció una importante ampliación en el acceso a la educación superior a
partir de la expansión y diversificación del sistema, continuó basándose en la expansión de la
IES privadas en convivencia con la condición elitista de gran parte de las universidades
públicas, lo que ha consolida el carácter segmentado del sistema de educación superior
brasileño.

La llegada del Partido de los Trabajadores al gobierno federal en 2003 por primera vez supuso
un cambio importante en la orientación política del gobierno brasileño. Sin embargo, en el
campo de las políticas de ciencia y la tecnología y educación superior, primó el continuismo
característico de las políticas brasileñas en este campo. Continuismo con respecto al corpus de
políticas y al entramado institucional construido hacia fines de la década de 1960 y principios
de la del setenta, como así también con respecto a las reformas introducidas durante el
gobierno de Cardozo en la década del noventa. Si bien se fomentó el fortalecimiento de las
universidades federales, y la ampliación del acceso a los sectores de bajos recursos, varios
autores señalan la continuidad de las principales tendencias sistémicas en educación superior
(Chiroleu, 2006, De SouzaLima, 2011, Unzué, 2012). En 2007 el Gobierno Federal implementó
el Programa de Apoio a Planos de Reestruturaçao e Espansâo das Universidades Federais
(Reuni) (Decreto nº 6.096 de 2007), un programa destinado a apoyar la ampliación del acceso y
de la matricula en las universidades federales. Este programa consolidó políticas en esta línea
de acción que se venían llevando a cabo previamente. Esta política ha causado preocupación
en los sectores universitarios más involucrados con la investigación y el posgrado, frente al
temor que las reformas impliquen tener que dedicar cada vez más tiempo y recursos a un
número creciente de estudiantes de grado (Schwartzman, 2007, pp. 33-34). Esta situación
manifiesta la tensión existente entre los actores privilegiados del modelo de universidad y de
sistema científico implantado en Brasil y las reformas tendientes a ampliar el acceso al sistema
universitario.

Tabla 3: Evolución de la Matrícula de Educación Superior en Brasil 1994-2004, según sector.

Año Matrícula Total Sector Público Sector Privado

1994 1.661.034 690.450 970.584

1995 1.759.703 700.540 1.059.163

1996 1.868.529 735.427 1.133.102

1997 1.945.615 759.182 1.186.433

1998 2.125.958 804.729 1.321.229

1999 2.369.945 832.022 1.537.923

2000 2.694.245 887.026 1.807.219

2001 3.036.113 944.584 2.091.529

2002 3.520.627 1.085.977 2.434.650

2003 3.936.933 1.176.174 2.760.759

2004 4.223.344 1.214.317 3.009.027

2005 4.567.798 1.246.704 3.321.094

2006 4.883.852 1.251.365 3.632.487

2007 5.250.147 1.335.177 3.914.970

2008 5.808.017 1.552.953 4.255.064

2009 5.954.021 1.523.864 4.430.157

2010 6.379.299 1.643.298 4.736.001

Tasa promedio 8,77% 5,57% 10,41%

de crecimiento
anual (1994-
2010)

Fuente: Datos del Censo 2004 y de INEP 2005, citado en Lobo (2006), y elaboración propia en Base a Censo de
Educación Superior 2010 INEP. URL: http://www.inep.gov.br/superior/censosuperior/

A partir de 1999 se implementó uno de los principales instrumentos de la política científica

brasileña: los fondos sectoriales. El objetivo de estos fondos era estimular la investigación y la
transferencia de tecnología en áreas específicas (Petróleo, TICs, aeronáutica, informática,
entre otros), además de mejorar la infraestructura general de los centros de investigación. Se
destacó también la creación de fondos transversales, como el verde amarelo, cuyo objetivo es
fomentar proyectos de desarrollo científico y tecnológico entre universidades y empresas. Sin
embargo, más allá de las millonarias inversiones que traccionaron los Fondos Sectoriales hacia
la I+D, algunas estimaciones indican que en 2005 el total de recursos involucrados en el Fundo
Nacional de Ciência e Tecnologia (FNCT), el ente administrador de los fondos sectoriales, había
recuperado recién los niveles de inversión de 1979 (Shwartzman, 2008, p. 31). Lo que puede
ser leído como una debilidad de los fondos sectoriales debido, o a su vez como un indicador
del importante esfuerzo de inversión en I+D que había sido realizado por Brasil hacia fines de
la década de 1970 y que no sería retomado hasta la década del 2000.

Gráfico 2: Brasil – Inversión en I+D 2000-2010

Brasil - Inversión en I+D 2000-2010

30000 1,40%
1,19% 1,16%
1,10% 1,11%
25000 1,02% 1,04% 1,01%
1,20%
0,98% 0,96% 0,97%

Porcentaje del PBI

Millones USD PPC

0,90% 1,00%
20000
0,80%
15000
25934 0,60%
23165 24197
10000 20700
15373 17134 0,40%
12483 13266 13078 13158 13433
5000 0,20%
0 0,00%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Gasto en I+D millones de dólares expresados en PPC I+D/PBI

Fuente: RICYT (2013) URL: www.ricyt.org

El gráfico 2 muestra el aumento de la inversión brasileña en I+D, que pasó de 15.890 millones
de dólares en 2000 a 25934 millones en 2010, medidos según la paridad del poder de compra
(PPC) (lo que reduce la magnitud del aumento por la apreciación de la moneda brasileña en
este período). Como porcentaje del PBI la inversión aumentó desde el 1,02% en 2000 hasta el
1,16% en 2010. El análisis comparativo de la inversión brasileña muestra que la ciencia y la
tecnología cuentan con significativo mayor apoyo presupuestario por parte de los agentes
públicos y privados en el socio grande del MERCOSUR que en el socio rioplatense.

En cuanto a las políticas de ciencia y tecnología durante este período, se sancionaron durante
la década del 2000 dos instrumentos legales cuyo objetivo era promover la articulación entre
el sistema de ciencia y tecnología y el sector productivo. La Ley de Innovación (Ley nº 10.973,
del 20 de diciembre de 2004) buscó facilitar la realización de investigaciones orientadas hacia
la empresa por parte de investigadores en instituciones académicas. Al año siguiente, se
sancionó una reforma tributaria cuyo objetivo era otorgar incentivos fiscales a las empresas
que invirtieran en innovación (Ley 11.196 del 21 de noviembre de 2005). No obstante, algunos
analistas sostienen que ambas leyes han tenido problemas en su implementación, no habiendo
logrado resultados significativos en su puesta en marcha (Shwartzman, 2008, p. 31).

Conclusiones

Las políticas universitarias y de ciencia y tecnología argentinas y brasileñas han constituido dos
experiencias marcadamente distintas desde sus orígenes. Desde mediados del siglo pasado,
las experiencias de cada país profundizaron sus diferencias, constituyendo prácticamente dos
modelos polares en muchos aspectos. Es posible encontrar en el segundo lustro de la década
de 1960, y casi toda la década de 1970, el período histórico que profundiza las diferencias en
las trayectorias argentina y brasileña en educación superior y ciencia y tecnología. La Argentina
había alcanzado un grado de modernización de su estructura social y de su sistema de
educación superior -que se constituía en un emblema de la movilidad social ascendente-, a la
vez que había logrado un temprano desarrollo de su sistema científico-tecnológico, que no
tenían correlación en Brasil hasta entrada la década de 1960. En el país lusoparlante sucedió lo
contrario. Las universidades, y el sistema científico en general, tuvieron un surgimiento más
tardío, pero tuvieron un desarrollo mucho más rápido y fuerte a partir de mediados del siglo
XX (Lovisolo, 1996). Si en Argentina la universidad era símbolo de movilidad social ascendente,
inclusión social y construcción de ciudadanía, en Brasil la universidad era el mecanismo de
reproducción de la elite política y económica.

Se han presentado diferentes interpretaciones de estas trayectorias casi polares. Desde un

análisis basado en los actores, las comunidades y sus valores, Lovisolo (Lovisolo, 1996) explica
el temprano desarrollo de la universidad y de la ciencia argentina, en comparación con el
desarrollo más tardío pero más sostenido en el caso brasileño, a partir de las diferentes
tradiciones que configuraron las comunidades científicas de cada país y su relación con las
elites dirigentes. Lovisolo identifica dos tipos ideales de discursos legitimadores de los
científicos: la estrategia intervencionista y la estrategia academicista o de renuncia. La
estrategia intervencionista cree en el papel transformador de la razón y el intelecto. Su
enemigo es la contemplación y la ciencia por la ciencia misma. De acuerdo con este tipo ideal,
la actividad científica debe ser sometida a valores de justicia y equidad. En cambio, la
estrategia academicista se caracteriza por distinguir entre ciencia y política; y en cuanto a la
aplicación y finalidad de la ciencia, postula que la aplicación de los conocimientos es una
consecuencia espontánea –ni planeada, ni intencional- de los descubrimientos (Lovisolo, 1996,
p. 63)16. Lovisolo sostiene que la estrategia intervencionista dominó en la comunidad científica
argentina, marcada por la tradición de la Reforma de Córdoba de 1918. Según el autor esta
estrategia enfrentó a la comunidad científica argentina con las elites políticas, económicas y
eclesiásticas, y marcó al modelo de universidad. Por un lado democratizó la gestión y el acceso
a la universidad, pero por la otra enfrentó cíclicamente a la universidad con el Estado,
generando un modelo de bajo costo y promoción de alumnos que frenó la conformación de
una comunidad científica moderna, y creó un patrón de politización y partidización que no
contribuyó al buen funcionamiento de la comunidad científica (Lovisolo, 1996, p. 73). En
cambio, en Brasil la comunidad científica adoptó una estrategia academicista, pragmática y
elitista. Estas características ayudaron a la profesionalización y la institucionalización de la
actividad científica. El sistema universitario brasileño, de carácter mixto y selectivo, es
representativo de la posición y el rol que ocupa la comunidad científica. Se lo caracteriza como
un sistema mixto por la amplia participación del sector privado en la educación superior,
históricamente en carreras de grado de baja calidad, aunque esta tendencia está cambiando
en los últimos años (Schwartzman, 2007). Se lo considera selectivo debido a que las mejores
universidades, las que realizan investigación de punta, son generalmente públicas; y dentro de
de las universidades públicas, las mejores son aquellas con fuerte presencia del posgrado.
Estas características han permitido el desarrollo de una comunidad científica ligada a la
investigación, protegidas en el posgrado de las maratónicas tareas de dictado de clases en el
nivel de grado. Asimismo, la relación de los científicos y universitarios con las elites, políticas y
económicas no estuvo marcada por el enfrentamiento. Por el contrario, las elites dirigentes –

16
En el plano político, las diferencias entre los tipos ideales formulados por Lovisolo pueden ser leídos a partir de la
clásica distinción entre ciencia y política como principios de saber y poder planteada por Max Weber en su
conferencia “La ciencia como vocación” editada en el “El político y el científico”, Alianza, Madrid.
civiles y militares- apoyaron el desarrollo de un sistema universitario de elite, con un fuerte
apoyo al posgrado y a la investigación, como parte constitutiva del modelo de desarrollo. Las
diferencias entre ambos países también pueden ser analizadas a partir de los distintos
mecanismos de coordinación que emergieron a partir de esta configuración histórica.
Utilizando la terminología propuesta por Burton Clark (1996) para clasificar los mecanismos de
coordinación, el caso argentino respondería a una coordinación en mayor medida por la
oligarquía académica, debido a los mayores grados de autonomía de la comunidad
universitaria y de investigación. Mientras que el caso brasileño respondería a un tipo de
coordinación basada en mayor medida en la autoridad estatal. Esta afirmación no supone
desconocer los períodos de avasallamiento de la autonomía durante las gobierno represivos en
la Argentina, ni la autonomía de la comunidad científica brasileña, pero la caracterización
permite dar cuenta de ciertos rasgos que han permanecido a lo largo de los distintos períodos
y explican algunas características de la implementación de las políticas públicas en este campo
en la actualidad.

Desde una perspectiva de análisis distinta, de carácter más estructuralista, Suárez explica en
un clásico trabajo las diferencias entre las comunidades de profesionales y universitarios de
Argentina y Brasil a partir de dos variables estructurales: modernización e industrialización. De
acuerdo con esta interpretación, Brasil logró un temprano progreso en la industrialización de
su economía que no fue acompañado al mismo ritmo por la modernización de la sociedad, lo
que derivó en la conformación de una sociedad dual. Esta dualidad se manifiesta en las
tensiones que expresa su sistema de educación superior. El que presenta un muy bajo acceso
por parte de la población, que se manifiesta en la baja tasa de escolarización, a la vez que
convive con un sofisticado sistema de posgrado e investigación en las universidades. El modelo
de sociedad elitista se plasma así en un sistema universitario para la elite. Siguiendo a la
interpretación de Suárez, la Argentina recorrió un camino prácticamente opuesto. Se trató de
una sociedad que se modernizó tempranamente, pero que no logró profundizar la
industrialización de su economía a un nivel que pudiera satisfacer las demandas de una
estructura social moderna. El sistema de educación superior de amplio acceso, masivo,
público, de fuerte tradición democrática en su gestión, y con una fuerte misión social, es
expresión de las características de esta sociedad. Pero también lo son el ser un sistema de bajo
costo, con salarios e inversión en infraestructura relativamente bajos, con poca articulación
con el sector productivo, y con un prácticamente nulo desarrollo del posgrado hasta entrada la
década de 1990. Albornoz (2007) analiza el proceso de institucionalización, desarrollo, y
posterior repliegue de la ciencia en Argentina. El autor analiza el proceso de masificación de las
universidades, y su efecto en la práctica científica, donde según los últimos datos disponibles
sólo el 12,81% de los docentes de las universidades nacionales cuentan con dedicación
exclusiva (Anuario de Estadísticas Universitarias, 2010). Albornoz señalaba que si bien la crisis
de financiamiento ha sido un rasgo general de la ciencia argentina, ha sido particularmente
severa en los centros universitarios dedicados a la investigación (Albornoz, 2007, p. 215). Estas
características no impidieron que a lo largo de este medio siglo se consolidara una comunidad
científica en ciertas disciplinas, como el complejo biomédico, que logró su consolidación
institucional en el marco del CONICET, y alcanzó niveles de excelencia internacional, expresada
emblemáticamente por los premios Nobel en esta área del conocimiento. De acuerdo con
Albornoz, este éxito es interpretable como expresión de los niveles de modernización de la
sociedad y no de su nivel de desarrollo económico industrial. El hecho que los senderos de la
investigación científica y el desarrollo tecnológico transcurrieran por senderos muy separados,
es de acuerdo con el autor, también expresión de esta anomalía argentina, su temprana
modernización y su trunco desarrollo económico.

Independientemente de la opción por un enfoque estructuralista, o una perspectiva basada en

los actores, sus valores e interacciones, consideramos que los distintos análisis presentados
anteriormente señalan diferentes características que ayudan a interpretar las distintas
trayectorias de los sistemas científicos y universitarios argentino y brasileño. La experiencia de
ambos países señala la importancia de la dependencia de la trayectoria. Ya que a pesar de
compartir la influencia de actores externos comunes, como ser la de los organismos
multilaterales en la orientación de las políticas públicas en la materia en distintos períodos
históricos –la Unesco en la década de 1950 y 1960, el BID en la década de 1960 y nuevamente
en la década de 1990 y 2000, la OEA en 1970, entre otros-, el papel jugado por las instituciones
y la configuración de actores e intereses parecen haber sido clave en la manera en que cada
país ha ido procesando el cambio en las políticas de educación superior y ciencia y tecnología.
Es decir, a pesar de contar con variables exógenas y contextos internacionales comunes, que
permiten trazar una periodización y características compartidas para las políticas de ciencia y
tecnología en América Latina (Sagasti, 2011), la configuración de instituciones y actores de
cada país ha sido central en la determinación de trayectorias nacionales con caracteres propios
que han mantenido su identidad a lo largo del tiempo. Esto parece explicar que si bien ambos
países han pasado por períodos de mayor autonomía de las comunidades universitarias y
científicas, por intentos de mayor orientación estatal en la planificación, como así también por
reformas de perfil pro-mercado, en ambos casos es posible identificar la continuidad de ciertas
características nacionales de las políticas a través del tiempo. En el caso brasileño es el perfil
elitista y dual del sistema universitario y de investigación, en el caso argentino es el perfil más
masificado, autónomo y menos articulado con el Estado y las empresas que en el brasileño.

El análisis de las propiedades salientes del sistema científico de ambos países en la actualidad
muestra la consolidación de estos perfiles diferentes, como puede observarse en el Gráfico 3.
El sistema de ciencia, tecnología e innovación argentino se caracteriza por una relativa baja
inversión en I+D 0,62% del PBI en 2010 y una relativa alta cantidad de investigadores 2,88
investigadores equivalentes a jornada completa (EJC) cada 1000 personas de la población
económicamente activa (PEA). Esto resulta en una inversión por investigador EJC de U$S
83.610 anuales medida según la paridad del poder de compra (PPC), inferior a la brasileña. En
cambio Brasil presenta características casi polares. Se trata de un país con una alta inversión
en I+D para el contexto latinoamericano, 1,16% del PBI, y que cuenta con una relativamente
baja cantidad de investigadores para ese nivel de inversión, 1,36 investigadores EJC cada 1000
personas de la PEA. Lo que resulta en una inversión PPC por investigador EJC de U$S 187.050
anuales17. El gráfico 3 representa estos valores, indicándose la inversión en I+D como
porcentaje del PBI en el eje de las abscisas, la cantidad de investigadores EJC cada 1000
personas de la PEA en el eje de las ordenadas, mientras que la inversión PPC por investigador
EJC está representada por el área que ocupa cada burbuja.

Grafico 3: Inversión en I+D/PBI, Investigadores EJC /PEA, Inversión por investigador EJC en
Argentina y Brasil

17
La calificación de la inversión en I+D brasileña ó de la cantidad investigadores argentinos como alta es hecha en
términos relativos, de manera comparada entre ambos países. La comparación del caso argentino o brasileño con
los valores registrados por los países de la OECD permite observar que tanto la cantidad de investigadores
argentinos como la inversión en I+D brasileña son bajos en términos internacionales. Argentina realiza una inversión
en I+D como porcentaje del PBI del 0,62%, y Brasil del 1,16%. Estos valores son bajos si se los compara con lo que
invierten en I+D la media de de los países de la OCDE 2,26%, la UE-27 1,76%, los EEUU 2,62%, o incluso Australia
1,78% y Nueva Zelanda 1,16%, países ricos en recursos naturales al igual que la Argentina. Lo mismo sucede con la
cantidad de investigadores EJC cada 1000 personas PEA cuyo valor en la Argentina es de 2,88, Brasil 1,36, en la
media de los países de la OCDE es de 7,3, en la UE-27 6,0, en EEUU 9,6, en Australia 8,4, y en Nueva Zelanda 10,5.
Fuente: OCDE “Main Science and Technology Indicators 2008”, RICYT “El Estado de la Ciencia 2009”. Datos de 2006
o último año disponible.
 3,50 0,62%; 2,88; 83,61

Investigadores EJC / 1000 PEA 3,00

2,50 1,16%; 1,36;
187,05
2,00
1,50
1,00
0,50

0,20% 0,40% 0,60% 0,80% 1,00% 1,20% 1,40%

Inversión en I+D / PBI

Argentina Brasil

Fuente: RICYT 2013. Datos de 2010. URL: www.ricyt.org

Los datos representados en el grafico anterior muestran los perfiles prácticamente polares de
ambos sistemas. La baja inversión en I+D y la alta cantidad de investigadores del sistema
científico argentino se corresponde con las características de un sistema basado
principalmente en organismos de investigación del sector público y un sistema universitario
masivo, de amplio acceso y un presupuesto relativo bajo. Asimismo se caracteriza por una
exigua participación del sector privado en la financiación y ejecución de actividades de I+D.
Mientras que en Brasil la relativamente alta inversión en I+D y la baja cantidad de
investigadores puede ser explicada a partir de la configuración de un sistema científico y
tecnológico mejor financiado, articulado con la investigación en el nivel de posgrado en
universidades públicas de elite. Asimismo, se caracteriza por la presencia de empresas mixtas
públicas y privadas con ejercen una importante demanda de I+D para el contexto
latinoamericano. Como fue señalado antes, el sistema de educación superior brasileño se
caracteriza por contar con universidades públicas volcadas a la investigación, basadas en
fuertes posgrados bien financiados, que cuentan con centros de I+D con importante inversión
en infraestructura. Estas características son la contracara del bajo nivel de acceso del sistema
de educación superior brasileño, donde la demanda de los sectores de menores ingresos es
atendida por universidades privadas de baja calidad dedicadas exclusivamente a la docencia.
La baja tasa bruta de escolarización del sistema brasileño, a pesar de la ampliación llevada a
cabo desde mediados de la última década, es uno de los elementos que explican la baja
cantidad de investigadores con respecto a la población, si se considera que la principal vía de
acceso a la carrera académica es a través de los becarios y ayudantes de investigación
reclutados entre los estudiantes. Esta configuración se cristalizó a partir de las reformas
implementadas en Brasil a partir de 1968 y consolidadas durante la década de 1970. Pareciera
que las características sistémicas no habrían de ser modificadas substancialmente durante las
décadas posteriores.

Los sistemas de ciencia, tecnología y educación superior de los dos grandes socios del
Mercosur presentan características prácticamente opuestas. En este sentido, los perfiles de los
sistemas de ciencia, tecnología y educación superior no pueden ser comprendidos por fuera de
los procesos de modernización e industrialización vividos por ambas sociedades, y si no es en
referencia al particular modelo de universidad y de intervención de la comunidad científica
llevado a cabo en cada país. Como ha sido señalado por la literatura de variedades de
capitalismo, el sendero de eventos históricos así como la configuración de instituciones
económicas, políticas y sociales enraizadas en los países dan forma al perfil de los sistemas
nacionales de producción e innovación (Amable et al., 2008; Hall & Soskice, 2001; Ross
Schneider, 2008). Este artículo ha presentado un breve recorrido histórico a través de las
distintas etapas que configuraron a las políticas de educación superior y ciencia y tecnología
con el objetivo de ayudar a comprender los distintos senderos de desarrollo transitados por los
sistemas científicos y tecnológicos de ambos países. Estos recorridos configuran tanto las
amenazas como las oportunidades que marcarán el desarrollo futuro de las instituciones de
investigación de ambos países. Donde cuestiones como la articulación con el medio económico
y social, las respuestas a las demandas sociales, el acceso a la educación superior, y la
transferencia al sector productivo seguramente estarán entre los temas que configuren la
agenda de las políticas públicas para el sector.
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