LOS RETOS DE MXICO EN EL FUTURO DE LA EDUCACIN

Fotografa en la portada: La sal se puso morena, Puebla, 1989, de Mariana Yampolsky

LOS RETOS DE MXICO EN EL FUTURO DE LA EDUCACIN

CONSEJO DE ESPECIALISTAS PARA LA EDUCACIN

D
Mxico, 2006

Coordinacin editorial: Dr. Pedro Flores Crespo

El Consejo agradece el apoyo de Javier Gonzlez Rubio, Dulce Mara Nieto y Erika Valle en la preparacin de este documento.

Primera edicin, 2006 Consejo de Especialistas para la Educacin ISBN: 968-7485-25-6 Impreso en Mxico Printed in Mexico

ndice

PRESENTACIN / 11 INTRODUCCIN: LA VISIN DE MXICO / 19 PRIMERA PARTE. TRES PROPSITOS CENTRALES PARA LA EDUCACIN / 35
1. Una educacin para la equidad y la justicia / 37 2. Una educacin para la democracia, la cohesin social y la responsabilidad ciudadana / 45 3. Una educacin para la productividad, la competitividad y el desarrollo econmico / 51

SEGUNDA PARTE. UN CRITERIO CONDUCTOR: LA CALIDAD / 65 TERCERA PARTE. TRES POLTICAS PARA CONSEGUIR LOS PROPSITOS / 81
1. Profesionalizacin de docentes y directivos / 83 2. Gobernabilidad del sistema educativo / 90 3. Financiamiento de la educacin / 107

HACIA UNA AGENDA ESTRATGICA PARA LA EDUCACIN DE MXICO / 115

El Consejo de Especialistas para la Educacin fue creado por medio del Acuerdo Secretarial nm. 371, publicado el 12 de diciembre de 2005 en el Diario Oficial de la Federacin. En dicho instrumento se establece que el Consejo es una instancia de asesora en materia de planeacin y diseo de poltica educativa. Este consejo tiene como funcin principal emitir opinin al Secretario de Educacin Pblica sobre los asuntos que ste le encomiende, as como proponer alternativas de accin y estrategias orientadas a fortalecer el desarrollo educativo del pas. Por su naturaleza y conformacin, el Consejo de Especialistas para la Educacin emite puntos de vista que no necesariamente reflejan la posicin de la Secretara de Educacin Pblica. El Consejo agradece a la Secretara de Educacin Pblica su apoyo para la realizacin, edicin e impresin del presente documento.

Consejo de Especialistas para la Educacin Secretara de Educacin Pblica

GUILLERMO FERNNDEZ DE LA GARZA ENRIQUE FLORESCANO MAYET GILBERTO GUEVARA NIEBLA MARA DE IBARROLA NICOLN EDGAR JIMNEZ CABRERA PABLO LATAP SARRE MIGUEL LIMN ROJAS ADOLFO MARTNEZ PALOMO FELIPE MARTNEZ RIZO CARLOS MUOZ IZQUIERDO ALFONSO RANGEL GUERRA ROBERTO A. RODRGUEZ GMEZ G. PABLO RUDOMN ZEVNOVATY SYLVIA I. SCHMELKES DEL VALLE FERNANDO SOLANA MORALES MARGARITA ZORRILLA FIERRO

SECRETARIO TCNICO PEDRO FLORES CRESPO

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Presentacin

l Consejo de Especialistas para la Educacin presenta este documento en respuesta a la solicitud del Secretario de Educacin Pblica, de reflexionar en torno a la situacin del sistema educativo nacional y las polticas desarrolladas en aos recientes, con especial nfasis en las de la presente administracin pero sin reducirse a ellas. Por ello, y dados los tiempos que implica el quehacer educativo, la perspectiva temporal del documento es ms amplia. Estamos convencidos de que la educacin es un componente clave de las polticas pblicas porque su contribucin es fundamental para construir un pas equitativo, democrtico y prspero. Las polticas educativas fundamentales deben ser polticas de Estado, por ser la educacin un bien pblico, y para que su vigencia no se subordine a los tiempos polticos o los periodos gubernamentales; deben ser tambin el resultado del consenso entre los principales actores involucrados y sustentarse sobre bases jurdicas firmes. El texto que presentamos contiene reflexiones que compartimos los integrantes del Consejo, ms all de diferencias que no invalidan el consenso en lo fundamental. Al mismo tiempo, refleja la diversidad de puntos de vista de quienes formamos parte de l, lo que se manifiesta en formas variadas en el tratamiento de los temas y recomendaciones de distinto tipo. Hemos decidido mantener estos matices porque reflejan la diversidad de puntos de vista y perspectivas que existen entre nosotros y contribuyen al enriquecimiento del trabajo. La base sustantiva de nuestra reflexin radica en los principios plasmados en el Artculo Tercero de la Constitucin, que define la educacin como un derecho de toda persona, que tender a desarrollar armnicamente todas las facultades del ser humano y fomentar en l, a la vez, el amor a la Patria y la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y en la justicia; que ser laica y luchar contra la ignorancia y sus efectos; ser democrtica; sin hostilidades ni exclusivismos atender a la comprensin de nuestros problemas, al aprovechamiento de nuestros recursos, a la defensa de nuestra independencia poltica, al aseguramiento de nuestra independencia econmica y a la continuidad y acrecentamiento de nuestra cultura; y contribuir a la mejor convivencia humana, tanto por los elementos

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que aporte a fin de robustecer en el educando, junto con el aprecio por la dignidad de la persona y la integridad de la familia, la conviccin del inters general de la sociedad, cuanto por el cuidado que ponga en sustentar los ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos los hombres, evitando los privilegios de razas, de religin, de grupos, de sexos o de individuos. De los puntos anteriores queremos retomar uno que en las circunstancias actuales del pas y de la educacin mexicana nos parece necesario subrayar: el que se refiere al carcter laico de la educacin pblica. Con respeto a toda expresin religiosa, y conscientes de la importancia que tienen en una sociedad democrtica los valores de pluralidad y tolerancia, de libertad e igualdad de derechos de los ciudadanos, manifestamos nuestra conviccin de que los contenidos de la educacin nacional no debern identificarse con la forma de concebir los valores de confesin particular alguna, sino que debern basarse en los valores comunes a las diversas formas de pensamiento, religiosas o no, que recogen textos como la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas y, muy especialmente en nuestro caso, el Artculo 3 de la Constitucin. En relacin con lo anterior, queremos subrayar tambin la importancia de la educacin pblica en el sistema educativo nacional. Reconociendo el derecho de los particulares a ofrecer educacin de cualquier tipo, y valorando la aportacin educativa que hacen muchas escuelas e instituciones privadas, nos parece necesario destacar el lugar insustituible en el desarrollo cultural, poltico y econmico de Mxico que la educacin pblica ha tenido histricamente, desde el ltimo tercio del siglo XIX y a lo largo del XX, y que creemos deber tener tambin durante el siglo XXI. Estamos convencidos, en particular, de que ese papel de la educacin pblica ha sido y seguir siendo fundamental para que el sistema educativo contribuya a la equidad, la democracia y el desarrollo econmico y social. Por lo anterior, y si bien el documento siguiente atae a todo el sistema educativo nacional, su contenido se refiere ms directamente, en general, a la educacin pblica. Los miembros del Consejo entendemos la encomienda que se nos hizo como una expresin de responsabilidad, a partir del reconocimiento de la complejidad del sistema educativo nacional, y de la necesidad de aprove-

char la experiencia adquirida por una administracin para la definicin de las polticas futuras. Por ello nuestro esfuerzo queda totalmente alejado de cualquier vana pretensin de perpetuar una lnea de trabajo. No podemos ignorar el prximo cambio de administracin federal, que marc la coyuntura en que ocurri la preparacin de este documento; en este sentido, es de subrayarse que nuestra reflexin ha tratado de ser objetiva y rigurosa. Tan desacertado sera un cambio total de rumbo, que desconozca y desaproveche los avances alcanzados, como un continuismo que no recurra a la experiencia para identificar limitaciones y dar lugar a ideas frescas y acercamientos innovadores. Deseamos impulsar la transformacin fincada en los logros alcanzados mediante esfuerzos sostenidos a lo largo del tiempo. Hemos tomado en cuenta experiencias valiosas de otros pases; de los que comparten con el nuestro problemas de pobreza y rezago, y de aquellos que han conseguido los avances ms notables. Procuramos que el texto no resultara demasiado extenso, limitando los elementos de diagnstico a los indispensables y centrando la atencin en recomendaciones de polticas focalizadas en temas prioritarios que se refieren a todos los tipos educativos. En la introduccin reflexionamos sobre ciertos rasgos del entorno nacional e internacional que enmarcan las recomendaciones. Al destacar esos rasgos se hace evidente la preocupacin sobre problemas educativos que llamaron especialmente nuestra atencin, y respecto a la gravedad de fenmenos sociales que inciden de formas varias sobre el sistema educativo y amenazan los esfuerzos de la escuela. Despus de la introduccin, el documento tiene tres partes principales: la primera se refiere a los propsitos centrales de la educacin que consideramos necesaria para responder a los desafos ms importantes del pas. A partir del anlisis sobre los retos y oportunidades del contexto, identificamos tres ejes para articular el proyecto educativo nacional: Mxico necesita una educacin que contribuya a fomentar la justicia y la equidad; que propicie la democracia, la cohesin social y la responsabilidad ciudadana; y que fomente la productividad y la capacidad de todos los mexicanos para participar en el desarrollo econmico. La segunda parte presenta conside-

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raciones sobre la calidad educativa, que concebimos como criterio conductor del conjunto de recomendaciones formuladas. En la tercera parte identificamos tres polticas que pueden ayudar a alcanzar los propsitos centrales: la profesionalizacin de los trabajadores de la educacin; el fortalecimiento de los aspectos relacionados con la gobernabilidad del sistema, la federalizacin y la participacin social; y los recursos que se requieren y los retos que se enfrentan en el mbito del financiamiento de la educacin. La reflexin concluye con algunos elementos que a nuestro juicio deberan incluirse en una agenda de la educacin en Mxico para los prximos aos. A continuacin nos referimos a los propsitos centrales que desde nuestro punto de vista debiera tener la educacin. Concluimos esta parte con un conjunto de reflexiones que consideramos de la mayor importancia para enmarcar el contenido del documento. Una educacin para la justicia y la equidad La educacin es un derecho fundamental y un bien pblico, por lo que las polticas al respecto deben garantizar que toda la sociedad tenga acceso a sus beneficios. Lograrlo implica asegurar que todos los individuos arriben a ella, la conclusin de los estudios obligatorios tanto para las nuevas generaciones como para quienes rebasaron la edad escolar, y brindar oportunidades equitativas en los niveles medio y superior. A travs de la educacin las personas mejoran sus condiciones de vida, sus expectativas de insercin productiva y sus ingresos; adems amplan sus posibilidades de movilidad social. Por ello, la inversin educativa es un medio para promover la justicia y la equidad social. El objetivo de acercar a toda la sociedad oportunidades educativas de calidad implica el mejoramiento del sistema en conjunto, as como el desarrollo de estrategias especficas centradas en la atencin a los grupos de poblacin ms vulnerables. Para lograr este propsito es ineludible superar los niveles de cobertura en todos los tipos, niveles y modalidades educativos, asegurar una formacin de calidad para todos los estudiantes, renovar las opciones de atencin a la poblacin en rezago educativo y multiplicar las opciones de formacin a lo largo de la vida.

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Una educacin para la democracia, la cohesin social y la responsabilidad ciudadana De acuerdo al Artculo Tercero de la Constitucin entendemos la democracia no solamente como una estructura jurdica y un rgimen poltico, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo; un modo de vida que se basa en la libertad de las personas como principio fundamental; en la participacin de la sociedad en la toma de decisiones; que implica que las personas se involucren en las cuestiones que ataen a su comunidad, sea en el mbito familiar, el laboral, el social y respecto de las esferas de poder. En este sentido, una de las ms altas responsabilidades de la educacin es la de formar sujetos con capacidades y valores propios de la democracia, como el ya mencionado de la libertad, el sentido de responsabilidad individual y colectiva, el respeto de la ley y los derechos humanos, capacidad de dilogo y tolerancia. Esa responsabilidad se cumple en la medida en que las instituciones escolares, adems de instancias de formacin intelectual y valorativa, sean mbitos de vida democrtica. Esto implica la construccin de instituciones y reglas que propicien un mayor grado de participacin en el proyecto escolar y en la toma de decisiones sustantivas. La educacin contribuye a mejorar la cohesin social cuando es capaz de formar para la convivencia, y de brindar a las personas un mejor horizonte de incorporacin a la vida productiva, al desarrollo cultural y a las instituciones sociales. Una sociedad cohesionada es aquella que ofrece recursos para satisfacer las necesidades bsicas de sus integrantes y para procesar la pluralidad de sus intereses y capacidades. Por ello la educacin debe proporcionar slidas opciones de desarrollo para la plena integracin de los individuos al conjunto social. Una educacin para la productividad, la competitividad y el desarrollo La educacin es un factor clave que deber contribuir al mejoramiento de la calidad de vida en todas sus dimensiones, como la salud, el medio ambiente, la convivencia social y el desarrollo econmico, porque aporta al sistema

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de produccin los recursos humanos para su operacin, y por ser el espacio primario de gestacin y transmisin de conocimientos. De ah que sea impostergable desarrollar un sistema para que los educandos sean formados en un ambiente de calidad, que les brinde la oportunidad efectiva de desarrollar competencias intelectuales, tcnicas y valorativas a la altura de las exigencias del nuevo entorno. El Consejo enfatiza, asimismo, la importancia de apuntalar los nexos entre la poltica educativa y la poltica de ciencia y desarrollo tecnolgico. Una de las contribuciones de la educacin es que genera una actitud crtica y objetiva hacia la informacin y el conocimiento permitiendo al estudiante plantear preguntas y problemas en forma adecuada y buscar las respuestas pertinentes. La formacin de las personas como propsito fundamental La educacin es esencial para la formacin de las nuevas generaciones. Por ello, ms all de las diferencias que podamos tener en cuanto al pas que queremos, el punto central de coincidencia es que queremos que la educacin forme ciudadanos capaces de engrandecer y desarrollar el pas en el que quieren vivir. El sistema educativo debe brindar a cada mexicano la posibilidad de desarrollarse como persona libre, independiente y solidaria, capaz de contribuir a su propio bienestar y al de su entorno. Hay que propiciar una educacin enfocada al desarrollo integral de las personas; que, de manera equilibrada, desarrolle conocimientos, valores, convicciones ticas, habilidades cognoscitivas, dominio de s mismo, actitudes crticas y objetivas, competencias lingsticas y expresivas, capacidad para aprender y resolver problemas de manera creativa, capacidad para trabajar colectivamente, visin de su regin, del pas y del mundo como un todo que interacciona, sensibilidad social, aprecio y responsabilidad con el medio ambiente, y conocimiento de la historia y las culturas como fundamentos de la identidad. Debemos formar ciudadanos con visin global y raz nacional. La tarea de mejorar la educacin implica abrir un horizonte en el cual las opciones de desarrollo del pas sean pensadas, decididas y puestas en

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marcha por individuos plenamente concientes de su realidad social y su cultura, con capacidades para enfrentar los retos y oportunidades de las circunstancias, y con una mentalidad crtica e innovadora. La necesidad de un compromiso por la educacin Los consejeros consideramos que la educacin es un factor estratgico para la solucin de los problemas sociales, pero sabemos tambin que la influencia de los dems mbitos sociales sobre la educacin es igualmente importante. La relacin es recproca. Las polticas educativas deben integrarse en un conjunto ms amplio de acciones multisectoriales, de polticas econmicas y sociales que promuevan el desarrollo en todas sus dimensiones. La tarea de mejorar la educacin es responsabilidad de toda la sociedad, no slo de la escuela y los maestros; stos deben redoblar esfuerzos y corregir las deficiencias que les correspondan, pero la sociedad debe apoyar ms a la escuela, incluyendo la deteccin de fallas y la bsqueda de soluciones. La escuela no slo es de los estudiantes sino de todos aquellos que los rodean. Existen motivos fundados que respaldan el sentimiento de insatisfaccin hacia la educacin que hoy se ofrece en nuestro pas. La inconformidad ampliamente compartida se alimenta con una variedad de aspectos de los cuales da cuenta el presente documento. A lo largo de sus pginas se ofrece el anlisis de los problemas y se plantean sugerencias y recomendaciones orientadas a mejorar el sistema educativo. Las barreras que hasta ahora han limitado mayores avances demuestran la necesidad de un planteamiento diferente: amplio, incluyente, dotado de una fuerza que provenga del inters colectivo. En la opinin pblica hay grandes coincidencias sobre los objetivos de la educacin, no as sobre la forma de lograrlos. Amplios sectores no estn adecuadamente informados sobre la forma de alcanzar una educacin relevante y de calidad. La consecuencia hasta ahora ha sido un avance lento y lleno de tropiezos en los programas que se disean, discuten e implementan en grupos de especialistas que se comunican poco con los grandes secto-

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res de la poblacin y por ello no logran su apoyo para armonizar y hacer coincidir visiones e intereses. Debemos esforzarnos ms para que todos tengamos la intencin y los medios para estar mejor enterados de una materia de la que decididamente depende nuestro bienestar; tener ideas claras que nos permitan a todos involucrarnos de la manera ms conveniente. Es indispensable ver a la educacin como la gran tarea que a todos nos concierne; entre ms demandemos de ella mayor habr de ser la aportacin que cada uno le entregue. No es posible dejar sola a la escuela ni negarnos a ver que sus alcances sern siempre mucho ms poderosos si sus responsabilidades se ven respaldadas por todos los sectores. Una sociedad no puede escatimar a la educacin su energa cuando est tan urgida de sus beneficios. Ni el Estado ni la sociedad pueden volver a subordinarla a intereses que en el fondo y a la larga estn muy por debajo de ella. Es indispensable considerarla como la gran prioridad de desarrollo humano y social en el centro de nuestros intereses a fin de lograr el impulso que el pas est esperando. La educacin exige un compromiso nacional que se traduzca en responsabilidades compartidas por todos los sectores de la sociedad. El Estado deber reforzar el papel que le corresponde, y en cada uno de sus distintos espacios de manera democrtica debern asumir un papel activo los padres de familia, los empresarios, los sindicatos, los medios de comunicacin, las organizaciones sociales de distinta ndole. Esperamos que este documento contribuya a que las polticas que orientarn el desarrollo del sistema educativo nacional aprovechen la experiencia adquirida y consigan hacer realidad los muchos avances que todava estn pendientes.
Consejo de Especialistas para la Educacin, Secretara de Educacin Pblica. Ciudad de Mxico, agosto de 2006.

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INTRODUCCIN La visin de Mxico

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xico es un pas de contrastes. A lo largo del siglo XX, a pesar de uno de los crecimientos de poblacin ms intensos de la historia, consigui avanzar en la modernizacin de la planta productiva, en la urbanizacin y la provisin de servicios pblicos, as como en la construccin de un sistema poltico democrtico. Gracias a ello, a comienzos de este siglo buena parte de la poblacin tiene acceso a niveles de vida decorosos y en el plano internacional se reconoce al pas como una sociedad de desarrollo intermedio. Sin embargo, tambin es una sociedad con muchos desequilibrios, en la que grupos considerables de la poblacin no gozan de los beneficios del progreso. La desigualdad persiste y la marginacin contina afectando a millones de personas. Esta problemtica ha formado un pas que enfrenta grandes desafos. Mxico debe situarse a la altura de los avances del mundo, acortar la distancia que lo separa de las naciones avanzadas, al tiempo que corrige su ancestral desigualdad y subsana el rezago histrico de los marginados. El pas debe atender simultneamente los retos de la prosperidad y la equidad, los de la seguridad y la gobernabilidad, y los de la democracia, la concordia y la cohesin social. Mejorar los actuales niveles de desarrollo requiere de esfuerzos en varios frentes de poltica pblica, adems de una corresponsabilidad entre la sociedad y el Estado que asigne prioridad al desarrollo humano entendido en los trminos que propone las Naciones Unidas, combata la desigualdad y respete la diversidad. Es necesario, en consecuencia, consolidar la economa nacional, mejorar los instrumentos de gobierno y fortalecer las capacidades sociales. El Consejo hace nfasis en varios aspectos del modelo de desarrollo. Al respecto, un tema sobresaliente concierne a la magnitud y ritmo de crecimiento de la economa. Es evidente que la planta productiva del pas, la cantidad de puestos de trabajo, la riqueza generada y la distribucin del ingreso son inadecuadas ante las necesidades de la poblacin. No menos importante es la calidad de la economa, es decir el tipo de bienes y servicios que se producen, las fuentes de valor agregado, la calificacin para el empleo, y el marco de seguridad jurdica del trabajo, factores que deben

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atenderse en su conjunto para lograr una economa ms competitiva. Otro ngulo de la problemtica apunta hacia la necesidad de adecuar la poltica hacendaria para equilibrar el fomento a la inversin, el desarrollo del mercado interno y el comercio internacional, el control de las variables macroeconmicas y la recaudacin fiscal, y fortalecer el mercado interno. Permanece el desafo de avanzar hacia formas modernas y participativas de encarar el problema de la justicia social, que permitan avanzar de manera efectiva hacia la equidad en el acceso a los satisfactores bsicos y a los bienes de la cultura. Asimismo es fundamental el fortalecimiento del Estado de Derecho y de las instituciones que dan soporte a la participacin de la sociedad en distintas reas de actividad. El rgimen poltico democrtico requiere certeza jurdica y fortaleza institucional para encauzar el desarrollo de la nacin en su conjunto. Estos desafos implican a la educacin en varios sentidos. Mxico reclama un sistema educativo de alta calidad acadmica, que garantice a toda la poblacin oportunidades de acceso y permanencia en todos los niveles de enseanza, que dote a las personas con capacidades para el desempeo laboral, el ejercicio de sus derechos y obligaciones, as como la satisfaccin de sus aspiraciones. En el marco de estos propsitos, el Consejo considera oportuno tener en cuenta las condiciones del entorno nacional y mundial que darn lugar a los retos y oportunidades del sistema educativo del pas en los prximos aos. Su comprensin es necesaria para dimensionar el alcance de las polticas educativas en el contexto de las tendencias de cambio ms relevantes.

El entorno nacional En una sociedad de marcados contrastes econmicos, sociales, culturales y ambientales, el reto educativo consiste en brindar a las personas un mejor horizonte de participacin en el sistema productivo, reforzar su comprensin de la realidad, y apoyar sus formas de colaboracin en la vida social y cultural. En qu condiciones del contexto nacional cabe situar el proyecto edu-

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cativo del pas para los prximos aos? En primer lugar, conviene reconocer las insuficiencias del desarrollo a las que nos enfrentamos. Cerca de la mitad de la poblacin subsiste en condiciones de pobreza y casi una quinta parte cuenta apenas con medios de subsistencia. Slo el 47 por ciento de la poblacin total es derechohabiente de servicios pblicos de salud y aproximadamente una cuarta parte carece de la infraestructura sanitaria bsica. Menos del 60 por ciento de la poblacin econmicamente activa cuenta con un puesto de trabajo en la economa formal y ms del 35 por ciento de los ingresos se concentra en el diez por ciento de los hogares. El rezago educativo, considerado como la proporcin de mayores de 15 aos analfabetas o que no tienen la primaria o secundaria terminada, segn el Conteo de Poblacin y Vivienda de 2005, alcanza a ms de 30 millones de personas. Entre los mayores de 15 aos hay un 8.4 por ciento de analfabetas, 14.3 por ciento sin primaria terminada y 21.2 por ciento sin secundaria concluida. La escolaridad promedio de la poblacin econmicamente activa, estimada por el INEGI para 2004, es de 8.2 aos, todava inferior a la educacin obligatoria por ley. La desigualdad que caracteriza a la realidad social del pas se manifiesta en sus regiones. Casi dos terceras partes de la poblacin viven en las entidades con ndices de producto por habitante, esperanza de vida y aos de escolaridad inferiores a la media nacional, y casi tres cuartas partes de los indgenas habitan en las localidades ms pobres. La convergencia entre los estados para cerrar brechas de desarrollo humano ha sido lenta e inercial y se mantiene un alto grado de dispersin entre los municipios de cada estado. Incluso, la desigualdad se expresa no slo entre regiones especficas sino aun dentro de ellas mismas. En tales condiciones, el reto educativo se vincula con la formacin de capacidades para el desarrollo local y regional, que atiendan a las vocaciones productivas de las entidades y localidades y contribuyan a mejorar las condiciones de vida. El objetivo de relevancia social de la educacin encuentra as un sentido ms definido, aunque tambin ms complejo, porque proyecta al sistema educativo desafos combinados que provienen tanto del entorno nacional como de los contextos locales y sus particulares necesidades de desarrollo.

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En la actualidad, los factores del crecimiento econmico, la distribucin del producto por habitante, el tamao y composicin del sector laboral, el ritmo de generacin de nuevos empleos y la productividad del trabajo, ofrecen un panorama poco alentador en su conjunto. No obstante la estabilidad macroeconmica conseguida, es indispensable emprender un nuevo ciclo de crecimiento que genere oportunidades de trabajo suficientes para las nuevas generaciones y mejore las condiciones de distribucin de los ingresos. Desde esta perspectiva, consideramos a la educacin como la base de la formacin que requiere cada persona para impulsar el crecimiento y la competitividad de la economa basada en las competencias de los ciudadanos. En una sociedad desarrollada, adems de fortaleza econmica y equidad distributiva, se tienen altos niveles de bienestar. Al considerar que la educacin es insustituible para forjar hbitos de conducta, actitudes y valores apropiados a los proyectos de desarrollo socialmente compartidos, el Consejo hace notar que el cultivo de una mentalidad atenta al cuidado de s mismo, de los dems y del entorno es de fundamental importancia para mejorar las condiciones de vida y la convivencia social. El desarrollo sustentable constituye asimismo un imperativo para actualizar el proyecto educativo del pas. La educacin debe formar sujetos con una amplia comprensin de las oportunidades, implicaciones, costos y riesgos de modificar el medio ambiente, de explotar los recursos naturales, y de satisfacer, a la vez, las necesidades de la generacin presente sin comprometer las opciones de las futuras. Por otra parte, al reconocer el carcter multicultural de la nacin, la educacin enfrenta el reto de proteger la diversidad cultural como fundamento de la identidad nacional, ya que sta aporta pluralismo y riqueza de conocimientos y visiones del mundo adems de que entraa derechos humanos y sociales que deben respetarse. Una educacin efectivamente intercultural atae al sistema educativo en su conjunto y requiere proyectar esta perspectiva en todos los tipos educativos. El Mxico de hoy aade a su pluralidad cultural nuevos patrones de asentamiento territorial, que dan cuenta, por un lado, de la continuidad del proceso de urbanizacin y, por otro, de la intensificacin de flujos de poblacin por

motivos econmicos. Algunos de stos se movilizan dentro del territorio nacional, otros se dirigen al exterior. Al considerar que la educacin, en su sentido ms eminente es formacin para la vida, resulta impostergable adecuar el sistema de enseanza tambin a esas dinmicas y prestar atencin particular a las necesidades educativas de los grupos involucrados en ellas. La transicin demogrfica del pas ha dado lugar a la presencia de un muy amplio contingente de jvenes con necesidades de educacin y trabajo insuficientemente satisfechas. Los retos de retencin y cobertura en los tipos y niveles posteriores a la educacin bsica aparecen ya en el escenario. En los prximos aos ser necesario sostener la expansin de oportunidades de acceso a la enseanza media superior y superior, establecer programas y acciones que favorezcan la permanencia de los jvenes en el sistema, y asegurar el logro de los objetivos que persiguen estos dos tipos educativos. En un par de dcadas la proporcin de adultos y ancianos ser mayoritaria. El lapso relativamente favorable por el que pasa el pas en las primeras dcadas del siglo XXI dejar lugar a otro perodo en el que la poblacin en edad econmicamente activa deber sostener a un gran nmero de personas, ya no nios, sino viejos. Si no se aprovecha la etapa actual, con sus excepcionales condiciones, el pas enfrentar los tiempos difciles que se aproximan en circunstancias ms desfavorables. La previsible transformacin a mediano y largo plazo de la estructura demogrfica del pas obliga a anticipar respuestas. En el futuro prximo, la estructura educativa tendr que ensancharse en los tipos medio superior y superior y abrir mayores opciones formativas a grupos de poblacin adulta. Para enfrentar estos retos, el Consejo recomienda explorar opciones de educacin abierta y a distancia, y ponderar la experiencia internacional en materia de educacin continua. Otro aspecto del envejecimiento poblacional radica en sus implicaciones para la planta acadmica. Las necesidades de renovacin se perciben en varias zonas del sistema y los riesgos son evidentes. En los prximos aos aumentar considerablemente el nmero de trabajadores de la educacin en condiciones de retiro y por consiguiente la presin sobre los

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esquemas de jubilacin y pensiones. Para posibilitar un cambio generacional ordenado es necesario establecer oportunamente programas de renovacin que tomen en cuenta las necesidades de ampliacin de la oferta y el tipo de perfil profesional adecuado a los distintos tipos, niveles y modalidades educativas. En conclusin, la relacin entre educacin y desarrollo es dialctica. La inversin en educacin, ciencia y tecnologa, si no est acompaada de la generacin de una actitud crtica y objetiva, de polticas econmicas de fomento a la produccin y el empleo, de regulaciones e instrumentos de coordinacin eficientes, y de polticas sociales regidas por objetivos de equidad, resulta insuficiente para lograr mejores niveles de desarrollo y bienestar. A su vez, la transformacin productiva y cultural del pas es imposible en ausencia de un sistema educativo vigoroso. Consolidar y entrelazar ambos elementos es el principal desafo de la poltica pblica.

El entorno global Mxico confronta ya sus opciones de desarrollo en un escenario mundial condicionado por la globalizacin. Este no es un fenmeno exclusivamente econmico, pues comprende diversos procesos derivados de la creciente interaccin entre las sociedades. La escala mundial de los retos y oportunidades globales representa, en este sentido, un referente fundamental para la construccin de alternativas de alcance nacional y regional. En el plano cultural, tales procesos significan un cambio de poca con repercusiones en las formas de actuar, convivir, percibir y representar la realidad. Si bien la globalizacin ha dado lugar a contradicciones sociales y econmicas entre pases, sectores y grupos sociales, as como a conflictos relacionados con las desiguales condiciones de acceso a bienes y oportunidades, tambin ha abierto nuevas vas de desarrollo a travs del intercambio internacional, ha renovado posibilidades de cooperacin y liberado fuerzas para el dilogo entre las culturas. Hoy ms que nunca vivimos en un mundo interdependiente, con nuevas posibilidades y desafos. La relacin de nuestra economa con la de los Estados Unidos y en general nuestra

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ubicacin en Amrica del Norte con una frontera de ms de 3 mil kilmetros con la principal potencia del mundo, es un elemento del que ningn anlisis puede prescindir. En tal escenario se conjugan la intensificacin de la competencia internacional por los mercados, y la creciente importancia del conocimiento cientfico bsico y aplicado para mejorar las condiciones de dicha competitividad. En gran parte del siglo pasado el desarrollo de Mxico se bas en una economa cerrada. Con la apertura al intercambio internacional, su competitividad se centr en la abundancia de mano de obra y en el planteamiento de condiciones favorables a la inversin extranjera directa. Ese tipo de desarrollo no es viable en el siglo XXI. Las economas que han construido capacidades para incorporar trabajo calificado, tecnologa de vanguardia e innovaciones cuentan con mayores posibilidades de xito al concurrir en los mercados globales. En el mundo de hoy este tipo de conocimiento es la ventaja comparativa por excelencia, y es lo que faculta a pases como Mxico a participar en las decisiones globales. La economa centrada en el conocimiento ha renovado las formas tradicionales de produccin, transferencia y gestin de los mismos. En los pases desarrollados la prioridad otorgada a la educacin y a la generacin de ciencia bsica y aplicada, tecnologa e innovaciones, se refleja en la creciente inversin de recursos pblicos y privados en el sector, as como en una preocupacin compartida acerca de la calidad educativa y la necesidad de contar con especialistas en todas las reas del conocimiento. Esta dinmica, apoyada en la revolucin informtica, ha acelerado el ritmo de produccin cientfica y acortado el ciclo de generacin, difusin y aplicacin de nuevos conocimientos. Se estima que en la actualidad cada cinco aos se duplica la cantidad de conocimientos cientficos acumulados y otro tanto ocurre con el desarrollo de nuevas reas de actividad cientfica. La influencia recproca entre lneas de investigacin se generaliza y la transferencia social y educativa de la ciencia caracteriza a las sociedades ms adelantadas. Las posibilidades de articulacin de sistemas de innovacin en los que participan instancias gubernamentales, empresariales, centros acadmicos y organizaciones sociales, dependen en gran medida de la existencia

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de estructuras educativas consolidadas, cuyos resultados se reflejan en la formacin de personas con amplias capacidades intelectuales, creatividad, juicio crtico y destrezas profesionales. De este modo, la formacin de capital humano, la inversin en educacin, ciencia y tecnologa, as como la consolidacin de instituciones para proteger la propiedad intelectual y facilitar la transferencia de conocimientos, son prioridades para impulsar modelos de desarrollo acordes a las exigencias de la nueva economa. La construccin de capacidades mediante los sistemas de educacin, ciencia, tecnologa y cultura no slo es importante para el sector moderno de la economa; tambin confiere una nueva dinmica al segmento tradicional y renueva horizontes a las pequeas y medianas unidades de produccin y servicios. Las posibilidades de articulacin y encadenamiento productivo entre los sectores y unidades econmicas se amplan en la medida en que las ventajas de la innovacin irradian al sistema en su conjunto. En el caso contrario se corre el riesgo de ensanchar la brecha entre las grandes, las medianas y las pequeas empresas, as como entre el segmento moderno y el tradicional de la economa. La importancia de la educacin y el conocimiento no se limita, sin embargo, a su funcin econmica. La expresin sociedad del conocimiento sintetiza la aspiracin de alcanzar una fase de desarrollo donde generar conocimientos se traduzca en formas de produccin y consumo racionales y sustentables, en trabajo creativo, en amplios canales de acceso a los bienes pblicos, en mejores condiciones de expresin social, en valores compartidos sobre la democracia, el Estado de Derecho, la convivencia pacfica, el respeto a la diversidad cultural y el cuidado a las personas. En tal sentido, la educacin, desde la formacin bsica hasta la ms alta especializacin, cumple un papel de primer orden en la construccin de una sociedad ms justa y con slidas capacidades para la resolucin de los graves problemas que aquejan a nuestra poca. Al despuntar el siglo XXI hay una percepcin ms clara sobre el carcter sistmico de la relacin entre las actividades humanas y el medio natural, as como de los efectos sociales y culturales generados por los flujos internacionales de informacin, productos y seres humanos. Sirva como ilustracin la referencia a riesgos globales como el cambio

climtico, el agotamiento de fuentes de energa, la intensificacin de migraciones econmicas, la persistencia del desempleo, la pobreza, el hambre, el analfabetismo y la violacin de los derechos humanos en los pases menos desarrollados, la aparicin de pandemias, las expresiones de inseguridad y violencia en las regiones que han disminuido sus niveles de bienestar, y la continuidad de formas de discriminacin por gnero, edad, nacionalidad, capacidad fsica y mental, entre otras vertientes. A tales riesgos se aade la marginacin generada por la propia mutacin econmica. Por ejemplo, la exclusin laboral resultante de cambios tecnolgicos y organizativos, el desplazamiento de sectores productivos y laborales con posibilidades limitadas de reconversin, y la diferenciacin entre economas de acuerdo a sus capacidades de innovacin. En el plano social aparecen, asimismo, nuevos vectores de desigualdad tendientes a marginar a los grupos de poblacin insuficientemente escolarizados, as como a los individuos carentes de las competencias tcnicas e intelectuales necesarias para su insercin productiva. Dicho en otras palabras, si bien la globalizacin y la economa basada en la informacin y el conocimiento han renovado posibilidades de desarrollo productivo y cultural, tambin se ha elevado el umbral para participar en tales dinmicas y se han hecho evidentes nuevas y ms amplias necesidades de formacin. Por ello, el debate contemporneo coincide en la necesidad de desarrollar un conjunto de nuevas alfabetizaciones, que incluyen la tica, la cvica, la intercultural, la tecnolgica y la informtica. En suma, la globalizacin y la sociedad del conocimiento se caracterizan por ser un entorno complejo de retos y oportunidades. Situar a Mxico en una posicin econmica competitiva y enfocada al bienestar de la poblacin, requiere de un esfuerzo nacional considerable, responsabilidad de toda la sociedad, y de una estrategia enfocada al mejoramiento del sistema educativo, condicin ineludible para alcanzar ese objetivo.

La educacin de Mxico en contexto En la actualidad el sistema educativo brinda atencin, en nmeros redon-

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dos, a 32.3 millones de estudiantes. De ellos, 25 millones en el tipo bsico (preescolar, primaria y secundaria), 3.7 en la enseanza media superior, 2.4 en la enseanza superior, y 1.2 en las modalidades de capacitacin para el trabajo. Estas cifras indican que de la poblacin nacional, estimada en 103 millones de personas al ao 2005, el 31.4 por ciento son estudiantes. De los 44.9 millones de mexicanos en edad escolar (3 a 24 aos), poco ms del 70 por ciento est en la escuela. Sin embargo, el nivel de cobertura alcanzado es variable entre los tipos, niveles y modalidades del sistema, desigual entre las regiones del pas, socialmente inequitativo y poco competitivo en trminos internacionales. El nivel preescolar, de tres grados, que forma parte de la educacin bsica obligatoria desde 2002, atiende a 4.5 millones de nios. Recoge a prcticamente la totalidad de la demanda en las edades de 4 y 5 aos y a una cuarta parte de los nios de tres aos. Por su parte, la educacin primaria cuenta con una poblacin escolar de 14.5 millones de estudiantes. En virtud de la tendencia decreciente de la poblacin infantil de Mxico, la matrcula se estabiliz a partir de 1980. En la actualidad la cobertura neta, es superior al 99 por ciento del grupo en edad escolar (6 a 11 aos), la eficiencia terminal se estima en 91.8 por ciento, y la absorcin de egresados de primaria en la secundaria asciende a 94.9 por ciento. El 93.5 por ciento de la matrcula de este nivel, se ubica en la modalidad general, el 5.7 por ciento en primarias indgenas, y el 0.8 por ciento restante en primarias comunitarias. El alumnado es atendido por 561 mil profesores en 98 mil escuelas. La secundaria brinda servicio a 6 millones de estudiantes, cifra equivalente al 88 por ciento del grupo de edad entre 12 y 14 aos. Sin embargo, la cobertura neta es de 74.4 por ciento y la eficiencia terminal es del orden de 79 por ciento, lo que significa que al menos 400 mil estudiantes, de los ms de 2 millones que ingresan cada ao, no concluyen sus estudios en el tiempo previsto. La distribucin por modalidades indica que el 50.5 por ciento del estudiantado est en secundarias generales, el 28.2 por ciento en tcnicas, el

20.6 por ciento en telesecundarias y el 0.7 por ciento restante en secundarias para trabajadores. Este nivel lo atiende un total de 348 mil profesores en 32 mil escuelas. En los ltimos aos, gracias a la disminucin de la demanda y en virtud de las polticas de cobertura y retencin enfocadas a los grupos de poblacin ms vulnerables, los indicadores de acceso, permanencia y egreso de la educacin bsica expresan una tendencia positiva. No obstante, prevalecen retos de cobertura, particularmente en secundaria y en las zonas de mayor pobreza. Asimismo, la calidad de los estudios bsicos se aprecia insuficiente en la comparacin internacional. Los resultados del Programme for International Student Assessment (PISA) aplicado en 2003 a muestras representativas de poblaciones escolares de 15 aos de edad de los pases afiliados a la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) y otras naciones participantes en el estudio colocan a Mxico en los ltimos lugares. En las pruebas de matemticas, comprensin de lectura y comprensin de conocimientos cientficos aplicados, entre el 30 y 40 por ciento de los estudiantes no lograron alcanzar el nivel mnimo necesario; ms an, las deficiencias en la calidad del logro educativo afectan a los alumnos de los distintos estratos socioeconmicos y no son privativos de los grupos sociales en desventaja. En resumen, los resultados de PISA nos sitan por debajo de la gran mayora de los pases que integran la organizacin, aunque en una posicin comparable o superior a la de naciones como Brasil, Uruguay, Indonesia y Tnez. Los indicadores internacionales muestran que la educacin bsica de Mxico enfrenta desafos importantes en otros aspectos. Aunque el pas invierte una de las mayores proporciones de su producto interno bruto en el sector, casi el doble del promedio de la OCDE, el gasto por estudiante en primaria y secundaria, medido en dlares ajustados a la paridad del poder de compra, representa apenas una cuarta parte de lo que se ejerce en el promedio de los pases del organismo. En nuestro pas cerca del 97 por ciento del presupuesto pblico de educacin bsica se concentra en gasto corriente, cuando el promedio OCDE equivale al 91 por ciento en ese rengln. Ms an, mientras que en Mxico el 93 por ciento del gasto corriente se utiliza en pago de nmina, en los pases de la OCDE ms del 20 por ciento del

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mismo se aplica en la adquisicin de insumos materiales. Asimismo, el pas exhibe una de las mayores proporciones de estudiantes por profesor y uno de los ms bajos niveles de salario magisterial, excepto si stos se miden contra el indicador de PIB por habitante. Los retos de cobertura, calidad y pertinencia en los niveles posbsicos son tambin considerables. En media superior la matrcula asciende a 3.7 millones de estudiantes, incluidas las modalidades general y tecnolgica. El 82.8 por ciento lo atiende el subsistema pblico. La poblacin escolar del tipo educativo equivale al 59.5 por ciento del grupo de edad entre 15 y 17 aos. nicamente 58 por ciento de los inscritos logran concluir estudios y aproximadamente una cuarta parte del primer ingreso se pierde en la transicin del primero al segundo grado. Los niveles de acceso, retencin y egreso de la educacin media superior de Mxico en la comparacin internacional son preocupantes. Baste decir que mientras en el promedio de los pases de la OCDE ms de tres cuartas partes de los adultos de 35 aos concluy estudios de este nivel, en Mxico nicamente el 22 por ciento cuenta con la misma preparacin. Otro tanto ocurre en la educacin superior. En la actualidad su matrcula asciende a 2.6 millones de estudiantes, incluyendo la educacin escolarizada y la no escolarizada, 93.4 por ciento de los cuales estn en los niveles de tcnico superior universitario y licenciatura, incluyendo normales, y el resto en posgrado. Esa cantidad equivale, aproximadamente, a una cobertura bruta de 25 por ciento, en relacin con la poblacin de 18 a 23 aos de edad; no obstante, en trminos de cobertura neta, slo alrededor del 18 por ciento de los jvenes de esa edad estn incorporados a los estudios de tipo superior. La desigualdad regional y social de acceso y logro escolar en los niveles de media superior y superior muestra un perfil ms acusado que el de la educacin bsica. La brecha entre entidades federativas es considerable y ms an la existente entre grupos socioeconmicos. Segn datos de las pruebas del Centro Nacional de Evaluacin para la Educacin Superior (CENEVAL) los puntajes de los exmenes de ingreso al nivel medio superior (EXANI-1) y al nivel superior (EXANI-2) estn sistemticamente correlacionados con las variables del perfil socioeconmico de los aspirantes.

La mayora de los pases econmicamente ms desarrollados se caracterizan por contar con niveles de cobertura en el nivel medio superior que rebasan el 80 por ciento del grupo en la edad escolar correspondiente, y en el nivel superior por tasas mayores al 50 por ciento en promedio. En estos mismos pases la educacin media y superior tecnolgicas atraen una proporcin de la demanda considerablemente mayor a la del caso mexicano y los estudiantes formados en especialidades de esa naturaleza compiten ventajosamente con los egresados de las carreras universitarias tradicionales. En Mxico la matrcula de las carreras asociadas a las profesiones liberales y al sector de los servicios ocupa la mayor proporcin del contingente estudiantil y se aprecia un dficit de demanda en las carreras cientficas y tecnolgicas. Las posibilidades de insercin de los egresados en el mercado de trabajo formal presentan sntomas de agotamiento, lo que se manifiesta en fenmenos tales como el desempleo o subempleo de profesionales, la emigracin de talentos y una mayor demanda de estudios de posgrado. Sin perder de vista la complejidad del reto educativo del pas, la experiencia internacional ensea que es posible mejorar los resultados de la educacin mediante una combinacin apropiada de elementos, entre los que destacan los siguientes: la revisin, actualizacin e innovacin de los contenidos y mtodos de enseanza; la focalizacin de las polticas en la mejora continua de la calidad; la evaluacin sistemtica y transparente de todos los componentes del sistema; la implantacin de medios de regulacin, supervisin y coordinacin adecuados a la estructura del mismo; el aprovechamiento intensivo e inteligente de tecnologas de la comunicacin y la enseanza, y un esquema de gasto que otorgue prioridad al fortalecimiento de los elementos crticos de la calidad educativa, tales como la formacin del magisterio, la infraestructura escolar y los recursos de apoyo al aprendizaje. No slo es posible mejorar la calidad de la educacin. Hoy en da es una exigencia imprescindible. En el marco de esta visin sobre la realidad nacional, cobra sentido la decisin de destacar, en la primera parte del documento, los tres puntos

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que, a nuestro juicio, deben constituir los propsitos centrales de la educacin nacional: Una educacin para la equidad y la justicia; para la democracia, en la cohesin social y la responsabilidad ciudadana; y para la productividad, la competitividad y el desarrollo econmico.

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PRIMERA PARTE Tres propsitos centrales para la educacin

1. Una educacin para la equidad y la justicia

2. Una educacin para la democracia, la cohesin social y la responsabilidad ciudadana

3. Una educacin para la productividad, la competitividad y el desarrollo

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1. UNA EDUCACIN PARA LA EQUIDAD Y LA JUSTICIA La desigualdad econmica y social y la tendencia a una creciente polarizacin son dos de los principales problemas del pas. Adems de la injusticia que conlleva, un pas desigual tiene una frgil gobernabilidad, y en consecuencia un clima poco propicio incluso para el crecimiento econmico. La desigualdad genera un crculo vicioso que entorpece el desarrollo. En la construccin de un pas ms equitativo, socialmente ms justo, en el que un nmero creciente de personas pueda vivir dignamente de su trabajo y contribuya a su desarrollo personal y familiar y al mejoramiento comunitario y regional, la educacin tiene un papel sobresaliente. Sin embargo, la educacin ha distribuido desigualmente sus beneficios; factores como el lugar de nacimiento y residencia, el origen tnico y el nivel socio-econmico de las personas condicionan su trayectoria educativa y su aprendizaje. La tendencia inercial de los sistemas educativos es hacia el reforzamiento de las desigualdades sociales y econmicas; la educacin reproduce las diferencias sociales. Pero tambin tiene la capacidad de revertirlas, y debemos asegurar que lo haga. Sabemos que la superacin profunda de nuestra desigualdad tendr que proceder de medidas de poltica econmica y social, no solamente educativas, tales como una mayor recaudacin impositiva y ms equitativa; una mejor distribucin de la inversin productiva y de la riqueza generada; un mayor desarrollo de la produccin y el empleo, y un fortalecimiento de la vida democrtica, por mencionar slo algunas. Mxico ha avanzado de forma importante en la extensin de los beneficios del sistema educativo nacional, en todos los niveles; ha mejorado tambin la distribucin del servicio; se han desarrollado programas compensatorios que ofrecen recursos para la educacin de los sectores ms desprotegidos; las becas se extienden a los estudiantes de educacin media superior y superior. Desde hace varias dcadas se ha buscado diversificar y mejorar la distribucin geogrfica de la oferta de educacin media superior y superior. Estas medidas favorecen el acceso de sectores antes excluidos de estos niveles educativos. La educacin preescolar, que es ms importante para los alumnos de

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hogares alejados de la cultura de la escuela, les llega precisamente de manera tarda, despus de que las regiones urbanas y desarrolladas han sido cubiertas, y con recursos tanto humanos como materiales inferiores a los destinados a las zonas que primero se vieron beneficiadas. La obligatoriedad de tres grados de educacin preescolar no resolver estos problemas e incluso contribuir a acentuar esa desigualdad, en la medida en que no se puede instrumentar en todo el pas e impide que se desarrollen o fortalezcan modelos no escolarizados adaptados a realidades culturales y socioeconmicas diversas. En primaria, si bien hemos alcanzado una cobertura casi universal, todava alrededor de 1, 400,000 nios y nias entre los 6 y los 14 aos se encuentran fuera de la escuela. Se trata mayoritariamente de indgenas, de habitantes de zonas rurales dispersas, y de hijos e hijas de jornaleros agrcolas migrantes. El 9.5 por ciento de la matrcula de primaria es atendido en escuelas multigrado debido a la enorme dispersin de la poblacin rural: en 2005 ms de 111,000 localidades rurales contaban con menos de 100 habitantes. En la gran mayora de estas escuelas multigrado existe una tendencia a que se reduzca el tiempo que el maestro atiende a los diversos grupos, en lugar de que se aproveche el valor pedaggico de la diversidad de edades, de experiencias, de talentos e inteligencias que estas escuelas presentan. Muchos de los nios y nias que estn fuera de la escuela son desertores. En el caso de la gran mayora de alumnos de esta edad que s se encuentran en la escuela, los resultados del aprendizaje son muy desiguales. Las causas de este fenmeno son complejas: comienzan desde una desigual distribucin de los recursos federales destinados a los diferentes estados de la Repblica. La federacin no cumple con ello una funcin compensatoria. Hay alrededor de un milln y medio de jornaleros agrcolas migratorios, que incluyen entre 300 mil y 400 mil nios de 6 a 14 aos de edad. Durante esta administracin se han desarrollado modelos de atencin adaptados a las condiciones de esos nios, pero cubren apenas un 6 por ciento de la demanda. Ello se debe a que se permite el trabajo infantil, a que las escuelas que deben estar en las zonas de vivienda de los campos agrcolas son

pocas, tienen docentes mal pagados y no siempre bien formados, y a que no se ofrece una educacin capaz de atraer y retener a alumnos que tienen que trabajar. La desigualdad contina en la secundaria. Los alumnos que se pierden en el trnsito de primaria a secundaria, pero sobre todo los que no terminan la secundaria, son los ms pobres de los medios urbano y rural, y los que pertenecen a grupos indgenas. Estos desertores no tienen ms alternativa que el trabajo informal y, en el caso de las zonas urbanas, la calle. Los alumnos de secundaria procedentes de familias en pobreza que permanecen en la escuela aprenden muy poco en general, en especial si asisten a una telesecundaria, modalidad mediante la cual se atienden las zonas rurales e indgenas. Si consiguen llegar al nivel medio superior lo hacen en desventaja. Para los pobres el principal filtro del sistema educativo se encuentra en los niveles bsicos: pocos llegan a media superior y cuando lo consiguen se enfrentan a serios problemas para permanecer en ella, y muy rara vez logran llegar a la enseanza superior. La acumulacin de los efectos de oportunidades de acceso, permanencia y conclusin de la educacin bsica tan desiguales, ha producido las importantes cifras del rezago educativo de la poblacin adulta. Millones de nuestros compatriotas no han podido acceder al alfabeto, y otros no han terminado la primaria o la secundaria. Si bien la educacin media superior es el tipo educativo que por factores tanto demogrficos como derivados de la dinmica del propio sistema escolarizado tendr mayores presiones para crecer en los prximos aos, su oferta no se expande en la medida y la forma necesarias; en zonas rurales e indgenas se favorecen modalidades de menor costo, lo que se traduce en la baja calidad de estos bachilleratos. Los alumnos pobres, a diferencia de los que provienen de familias de mejor situacin econmica, tienen menores probabilidades de concluir con xito y a tiempo sus estudios. En educacin superior estn representados fundamentalmente hijos de familias de los tres deciles superiores de ingreso. Los alumnos de prestigiadas universidades cursan una educacin superior gratuita, mientras que los de los institutos tecnolgicos y las nuevas instituciones ubicadas, algu-

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nas de ellas, en comunidades marginadas y rurales, deben cubrir una parte del costo de sus estudios. La baja eficiencia terminal de este nivel educativo tambin afecta de manera especial a los alumnos ms pobres. La preparacin de quienes trabajan en el sector educativo es tambin desigual, lo que constituye un factor ms de inequidad. Los docentes indgenas siguen siendo reclutados con slo el bachillerato terminado. A nadie debe sorprender que, ante estas circunstancias y la falta de un currculo adecuado a la poblacin indgena capaz de atraerla, retenerla y propiciar un aprendizaje pertinente este sector tenga los resultados ms bajos de aprendizaje en las pruebas nacionales. La consecuencia de la inequidad del sistema educativo se concreta en el gran nmero de desertores de educacin bsica que engrosan nuestro abultado rezago adulto, incluyendo a quienes no tienen instruccin, los que no concluyeron la primaria y los que no terminaron la secundaria. Segn el Conteo de Poblacin y Vivienda de 2005, en Mxico ese rezago representa un total de 30.1 millones de mayores de 15 aos (el 43.9 por ciento del total). Entre ellos hay seis millones que no saben leer y escribir. Este rezago sintetiza la inequidad educativa histrica en nuestro pas. Si bien se han desarrollado diversos modelos de atencin para estos grupos de poblacin, y las cifras del Conteo de 2005 permiten observar que el rezago ha dejado de crecer; las personas en esta condicin son atendidas de manera insuficiente. El rezago es un severo problema que aqueja tanto a los individuos como a la nacin en su conjunto, puesto que limita el desarrollo, la productividad y el empleo. Adems, est demostrado que la baja escolaridad de los padres, en particular la de la madre, es un factor que influye negativamente en la trayectoria escolar de los hijos y en su calidad de vida. Sin embargo, los recursos que se destinan para atender esta problemtica no slo no han aumentado, sino que han venido disminuyendo, y representan apenas el 1 por ciento del presupuesto educativo. Sectores sociales que deban contribuir no lo hacen. Ante esta realidad, los miembros del Consejo consideramos que, si el pas quiere alcanzar altos niveles de desarrollo en el mundo del Siglo XXI, debe lograr una enseanza obligatoria que cumpla con sus fines, y ofrecer opciones de estudio en la enseanza media superior y superior, escolar y

extra escolar a todos los jvenes que quieran hacerlo y muestren tener capacidad para ello.

Recomendaciones El sistema educativo mexicano tiene que buscar intencionalmente la equidad, lo que slo podr lograrse si se definen polticas para ello, si se articulan entre s y se evalan de manera consistente. Como lnea general de poltica necesitamos asumir el reto de ofrecer insumos de calidad en todos los planteles, de asegurar la distribucin de la calidad de los procesos, para poder esperar, entonces s, mayor equidad en los resultados. Lo anterior no se logra con normativas rgidas ni procesos uniformes. Ante la creciente heterogeneidad del alumnado por atender, se requiere de claridad en los propsitos comunes; mayores niveles de autonoma en los planteles; adecuada capacitacin de los docentes para definir objetivos propios y procesos mediante los cuales puedan alcanzarlos. Se necesitan, asimismo, mecanismos efectivos de apoyo a los planteles y de procesos adecuados, retroalimentadores y no punitivos, de evaluacin y rendicin de cuentas. En particular, adems de continuar y fortalecer, con base en evaluaciones slidas, los programas compensatorios, recomendamos adoptar estas medidas: i. Impulsar una iniciativa de reforma a la Constitucin para acotar la obligatoriedad del preescolar, al menos en lo relativo al primer grado, en virtud de que la obligacin de llevar a los nios muy pequeos a la escuela favorece la desigualdad, y si no se puede asegurar la calidad en el servicio, se pone en riesgo la seguridad de los infantes. El impulso al desarrollo del preescolar deber realizarse comenzando por la poblacin en desventaja y de manera tal que se tomen en cuenta las necesidades de los grupos de poblacin, segn su situacin. As, por ejemplo, en las zonas urbano-marginales, por lo general ambos padres trabajan, por lo que sus hijos requieren de atencin en horario prolongado. En cambio,

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ii.

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en las zonas rurales e indgenas, donde los nios pequeos conviven cercanamente con sus padres y estn sometidos a procesos intensos de socializacin, conviene trabajar con las madres para que adquieran competencias de crianza favorables al crecimiento y desarrollo integral de los pequeos. Continuar la poltica en favor de la alfabetizacin, con especial nfasis en algunos grupos de poblacin, como las personas ms jvenes, los habitantes de zonas urbano-marginales de las ciudades, las zonas rurales e indgenas y las mujeres. La vinculacin de este servicio con la acreditacin de grados escolares es una medida que ha favorecido la incorporacin de las personas adultas a la educacin, por lo que debe seguir impulsndose. Debe advertirse, sin embargo, que las estrategias efectivas para algunos grupos no necesariamente lo son para otros, por lo que deben buscarse enfoques apropiados para que la atencin a poblaciones como la indgena y la rural marginal, arroje mejores resultados. Prevenir la reprobacin y la desercin tanto en primaria como en secundaria. Implantar un conjunto articulado e intersectorial de medidas disuasivas del trabajo infantil. En el apartado relativo a calidad se abundar sobre este punto. Ofrecer una educacin de buena calidad a la poblacin rural y a los indgenas en todos los niveles educativos. La calidad supone la pertinencia cultural y lingstica de la educacin que se ofrece, sin que ello signifique relegar a un segundo plano la adquisicin de habilidades bsicas y superiores y de los conocimientos y valores que Mxico se propone para todos los mexicanos. Ello significa mejorar la calidad de la educacin preescolar y primaria indgena. Conviene considerar los efectos negativos de haber segregado en un subsistema educativo diferente la atencin a los indgenas. Esta atencin se ha convertido en una de inferior calidad y poca visibilidad dentro del sistema educativo. Habr que preguntarse si no sera mejor asegurar que el sistema central adquiera la capacidad de atender su diversidad, y que se evalen los logros y limitaciones del modelo actual, en especial en lo relativo a los procedimientos para asignar plazas docentes. Asegurar la atencin en educacin bsica y media superior a la pobla-

cin jornalera agrcola migrante. Ello implica adecuar la planeacin de la atencin a los jornaleros, considerando el campo agrcola como unidad de atencin. En el caso especfico de la primaria y la secundaria, significa adaptar los programas, modularizarlos y unificarlos entre las modalidades educativas que atienden este sector de la poblacin. Estos esfuerzos debern verse complementados por una gradual erradicacin del trabajo infantil, que aparece como la causa principal del rezago educativo. vi. Fortalecer los esfuerzos por mejorar el funcionamiento de las escuelas multigrado, mediante la incorporacin de la temtica en la formacin inicial de docentes, la intensiva actualizacin en ejercicio de los que lo requieran, y la dotacin de materiales adecuados y suficientes. Todos esos esfuerzos debern dirigirse a aprovechar la diversidad, fomentar el aprendizaje cooperativo y favorecer el desarrollo de sujetos activos y creativos. vii. Fortalecer y mejorar la telesecundaria por su importancia en las zonas rurales. En las que trabajan con indgenas debe asegurarse que se atienda la diversidad cultural y ofrecer, cuando as lo exija el contexto, una educacin cultural y lingsticamente pertinente. viii. Formar profesionalmente a los docentes indgenas. Esto debe ocurrir no en instituciones especiales, sino en las normales regulares, donde cursen los estudios de normal con futuros docentes mestizos, pero adems adquieran un mejor dominio de su propia lengua y de su cultura, la habilidad para ensearlas, y la posibilidad de ensear el espaol como segunda lengua. ix. Abordar la compleja problemtica de la educacin media superior de forma integral, de manera que se pueda asegurar que la mayor parte de los estudiantes que la cursan la concluyan en el periodo establecido para ello y que los aprendizajes adquiridos sean pertinentes y adecuados a sus necesidades. En el crecimiento de este tipo educativo debern tener prioridad, con programas de buena calidad, las zonas ms alejadas y ms pobres y los grupos indgenas a stos con pertinencia cultural y lingstica, y no la forma habitual que perpeta la desigualdad de las zonas urbanas a las rurales y de las ms a las menos desa-

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rrolladas. Los temas de violencia, drogadiccin y pandillerismo en los planteles de las zonas urbano-marginales deben abordarse sin disimulo y con decisin. x. Acercar la oferta de educacin superior a las regiones rurales y a las ms densamente indgenas. Los jvenes campesinos y los indgenas deben llegar a estar proporcionalmente representados en trminos de poblacin. Para lograrlo, hay que abrir todos los canales posibles: uno es el de las universidades orientadas a formar profesionales para el desarrollo de sus propios pueblos y regiones; el otro es promover su mayor presencia en las universidades convencionales. Los esfuerzos para crear instituciones de educacin superior de buena calidad en zonas rurales, indgenas y de bajos niveles de desarrollo ameritan evaluacin y fortalecimiento. xi. Atender el rezago educativo adulto y destinarle recursos suficientes para resolver el reto que representa en un periodo razonable. xii. Revisar los programas compensatorios dirigidos a la atencin de la poblacin rural e indgena marginada para asegurar que los recursos que se les destinan se aprovechen de la mejor manera posible. Es igualmente deseable que en su financiamiento se avance hacia frmulas que limiten el endeudamiento externo. Un conjunto importante y coherente de medidas como las anteriores permitira comenzar a revertir la tendencia del sistema educativo a reproducir las desigualdades econmicas y sociales existentes. Slo as podr cumplir la educacin con la parte que le corresponde en la construccin de un Mxico ms justo y equitativo.

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2. UNA EDUCACIN PARA LA DEMOCRACIA, LA COHESIN SOCIAL

Y LA RESPONSABILIDAD CIUDADANA

Desde la perspectiva de este tema, destacan en la atencin del Consejo dos grupos de polticas. El primero se refiere a la formacin cvica y tica. Estas polticas tienen que ver con lo fundamental de la misin de toda educacin: el aprender a ser, el desarrollo en los educandos de sus valores y de sus responsabilidades ticas, o sea el ncleo ntimo de la persona en el que radica su dignidad suprema como ser humano. El otro grupo es el que tiene que ver con la multiculturalidad del pas, y con el tipo de educacin que se requiere para propiciar la cohesin social en ese contexto. Comenzando con el segundo, la integracin de la sociedad mexicana adquiere una especial complejidad por su carcter multicultural. Si bien esta realidad ha estado presente a lo largo de nuestra historia, apenas desde 1992 la Constitucin lo reconoce. Ello trae consigo implicaciones muy importantes relacionadas, entre otras cosas, con la necesidad de ofrecer a toda la poblacin una educacin con enfoque intercultural, entendiendo por ello la que se orienta a propiciar el conocimiento, respeto y aprecio de la diversidad cultural del pas. Es imposible profundizar nuestra democracia y llegar a niveles superiores de cohesin social si no transitamos de la pluriculturalidad que reconoce la coexistencia de grupos culturales distintos en nuestro territorio a la interculturalidad, que exige una relacin basada en el respeto, desde posiciones de igualdad, entre miembros de diferentes culturas. De no combatirse el racismo y la discriminacin que caracterizan a la poblacin mayoritaria mexicana seguirn afectando las decisiones que se tomen en el futuro respecto de la participacin de la poblacin indgena en la vida nacional y en los beneficios de nuestro desarrollo. En el apartado anterior se formularon varias recomendaciones que tienen que ver en particular con la educacin que se ofrece a los nios indgenas. Adems de la importancia especial de la atencin a este sector de la poblacin desde la perspectiva de la equidad, su atencin, con los enfoques pertinentes de orden cultural y lingstico que recomendamos, contribuir tambin a la cohesin de la sociedad, con su especificidad multicultural.

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Se ha avanzado en este proceso en educacin bsica y en la licenciatura en educacin primaria, as como en la produccin de materiales para radio y televisin para la poblacin abierta. Consideramos que estas acciones deben evaluarse, mejorarse y fortalecerse, y que el enfoque intercultural en la educacin para todos debe aplicarse en todos los niveles educativos. Por lo que se refiere a las polticas dirigidas a la formacin cvica y tica, preocupa seriamente al Consejo el comprobar que crecen y se agravan en nuestra sociedad los problemas de inseguridad, violencia, desintegracin familiar, al igual que la influencia negativa de la televisin comercial, que entre otras cosas derivan en anomia social. Al trasfondo histrico de una conflictividad latente, producto de desigualdades, discriminaciones y exclusiones inveteradas, se han sumado en los ltimos aos fenmenos como el desempleo y la frustracin, la delincuencia organizada, la drogadiccin y el narcotrfico, la generalizacin de la corrupcin, fenmenos que estn afectando sobre todo a los jvenes. Con preocupacin de educadores observamos multiplicarse comportamientos colectivos en que participan muchos jvenes, que rompen la cohesin social, transgreden en forma impune las normas legales y entorpecen el avance de la democracia como forma de vida. Diversos estudios sobre las culturas juveniles sealan caractersticas positivas y negativas de los jvenes. Entre las positivas podemos mencionar su sentido de justicia, anhelo de autenticidad y sinceridad, sentido prctico y solidaridad con sus pares. Entre los rasgos cuestionables que plantean preguntas y retos a los educadores estn la falta de referentes de identidad, sociales y ticos, causada a veces por situaciones de desintegracin familiar y otras veces por la superficialidad y vertiginosa rapidez de las experiencias que viven; una inestabilidad socioafectiva que los hace sentirse inseguros; un sentido de inmediatez que los lleva a rehur los compromisos y apunta hacia una tica de la facilidad; la bsqueda hedonista de satisfactores inmediatos; actitudes de indiferencia o de cinismo ante la autoridad y la ley, que los aproximan a la tentacin de la violencia; y un conjunto de contradicciones no resueltas respecto a los valores familiares o sociales que ya no comparten. En escuelas que seleccionan su alumnado entre los estratos econmi-

cos ms favorecidos de la poblacin, y no se preocupan por la formacin cvica y tica, se comprueban antivalores de elitismo y racismo, adems de los que refuerzan el individualismo egosta propio de una economa basada exclusivamente en el lucro. Se trata de hechos de extraordinaria complejidad en los que intervienen mltiples actores y que desbordan en buena parte las responsabilidades del sistema educativo y aun del Estado en su conjunto, pero en los cuales tambin los factores educativos tienen una clara responsabilidad. En una perspectiva de largo plazo sera muy grave que las autoridades educativas no asumieran en la presente coyuntura, con los apoyos polticos y sociales indispensables, sus responsabilidades y atendieran la preparacin humana, tica y ciudadana de las generaciones jvenes como lo exigen los actuales tiempos, para formar a los ciudadanos capaces de ejercer responsable y crticamente su libertad, para fortalecer una democracia moderna y conseguir que la definicin constitucional de Mxico como pas multicultural sea una realidad plena. Desde hace ms de diez aos las autoridades de la SEP tomaron la decisin de recuperar la misin formativa de la escuela, un tanto eclipsada por diversas causas: el predominio de la atencin a los aprendizajes cognitivos, las dificultades para apoyar la formacin moral y el empobrecimiento de la educacin cvica. Ya en la administracin anterior se impulsaron programas innovadores de Formacin Cvica y tica, principalmente en secundaria, y se estimularon iniciativas muy diversas en las entidades federativas. Durante la administracin federal que est por terminar se ha mantenido el mismo propsito, profundizndolo con orientaciones ms especficas. El Programa Integral de Formacin Cvica y tica en Educacin Bsica se ha propuesto que los alumnos de primaria avancen en la formacin de los valores que requiere la vida democrtica, y el de Formacin Ciudadana hacia una Cultura de la Legalidad se enfoca, en el tercer grado de secundaria, a la formacin de actitudes de apego al Estado de derecho y a las exigencias de una ciudadana responsable. Desafortunadamente, los esfuerzos se han centrado en las definiciones curriculares y la produccin de materiales didcticos, relegando a segundo plano la formacin de los educadores al igual que la organizacin y el fun-

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cionamiento de los planteles que, en este campo, debieran ser centrales.

Recomendaciones Es opinin de este Consejo que las polticas de Formacin Cvica y tica adoptadas por la SEP y algunos gobiernos estatales deben mantenerse, profundizarse y ampliarse, afinndolas de conformidad con los resultados de la experiencia. Adems de lo que realicen las escuelas y maestros de todos los niveles del sistema en este campo, el Estado y los particulares deberan dar estmulos y apoyos a otros actores e instituciones, principalmente a los padres de familia que tienen en esto atribuciones y capacidades fundamentales. La Formacin Cvica y tica debe considerarse la tarea central de la educacin y no una reforma curricular ms, ni verse como una asignatura de currculo; la SEP debe renovar su esfuerzo por devolver a la escuela su misin formativa y ayudar a los maestros a desarrollar su vocacin en lo que tiene de esencial. En esta perspectiva, la Formacin Cvica y tica se enfocar como tarea de la comunidad escolar en su conjunto y se relacionar con los dems actores de la sociedad que concurren en ella. En cuanto a medidas particulares recomendamos: i. Seguir atentamente los fenmenos sociales y analizarlos por cuanto evidencian o sugieren carencias educativas, con objeto de adecuar mejor las medidas que las autoridades puedan adoptar en la materia. ii. Profundizar en el conocimiento de nuestra juventud, en los diversos medios sociales y culturales del pas en que se desenvuelve, mediante investigaciones cientficas y otros recursos; este conocimiento es indispensable para definir los escenarios realistas en los que se lleva a cabo la formacin en valores y la educacin tica. iii. Perfeccionar los instrumentos y apoyos para Formacin Cvica y tica, en el gobierno federal y los estatales, como una oferta diversificada en la que los educadores escojan los que mejor se adapten a sus circunstancias. En particular habr que poner atencin a que los cambios de go-

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bierno no provoquen la interrupcin de polticas y programas acertados por razn de protagonismos partidistas, desperdiciando as esfuerzos, experiencias y recursos valiosos. iv. Intensificar la oferta de experiencias y talleres para profesores. Para poder ayudar a los alumnos a formarse en valores es indispensable que el educador tenga la experiencia personal de esclarecer sus propios valores y haya tomado conciencia de la manera como se formaron; esta experiencia personal es particularmente necesaria tratndose de los valores ticos. v. Propiciar que los jvenes participen en acciones para atender problemas de su entorno, de manera que se despierte su conciencia respecto a ellos. vi. Fomentar de manera explcita cdigos de tica y comportamiento cvico en los planteles educativos, para que sean espacios donde se practiquen los valores y principios que se busca desarrollar en los educandos, para que las actividades que se realicen en las escuelas y el ambiente escolar y acadmico estn en armona con ellos. vii. A partir de municipios, delegaciones y otras instancias cercanas a las comunidades locales, impulsar la oferta de opciones educativas no formales para jvenes que no estn en la escuela ni trabajan, padres de familia, etc. con componentes para facilitar la insercin laboral y tambin elementos atractivos relacionados con el deporte y las actividades culturales, y atendiendo siempre al desarrollo de valores y actitudes favorables a la convivencia civilizada y democrtica. viii. Utilizar los medios de comunicacin, principalmente la televisin y la radio, para estimular a la poblacin a formar sus apreciaciones, juicios y actitudes en congruencia con los valores propios de la vida democrtica: respeto al otro, tolerancia, relativizacin de las propias opiniones, el recurso al dilogo, la solidaridad con los dems y el cumplimiento de las leyes por conviccin. ix. Ante la escasa viabilidad de soluciones normativas al complejo problema de la nociva influencia educativa de la televisin comercial, sugerimos a las autoridades promover la oferta de programas televisivos con contenidos educativos, cientficos y culturales, y la bsqueda con las

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empresas correspondientes para encontrar soluciones constructivas basadas en la corresponsabilidad, por va de la auto-regulacin y la participacin social. x. Recomendamos tambin apoyar a los padres de familia y a la propia escuela para que enseen a sus hijos y alumnos a ser receptores crticos de las imgenes que transmite la televisin; aprovechar para esto el acervo de experiencias de educacin para la recepcin crtica que ya se han probado en Mxico y otros pases. xi. Adoptar un enfoque intercultural en todo el sistema educativo para ir despertando en las futuras generaciones el conocimiento de nuestra diversidad, y con l la posibilidad de avanzar en el respeto y el aprecio por ella, en especial por quienes son diferentes por razones culturales. Se puede caminar en tal direccin mediante el desarrollo de currcula interculturales transversales, que incorporen el conocimiento, los valores y las producciones de los indgenas en todas las asignaturas y todos los grados. A sabiendas de que no es slo tarea de la escuela, los miembros del Consejo estamos convencidos de que la educacin tiene un papel crucial para la integracin de una sociedad democrtica, basada en la libertad; que se aglutine alrededor de un ncleo de valores comunes, al tiempo que respete las diferencias en un espritu de tolerancia no simplemente resignado, sino que aprecie la riqueza de nuestra multiculturalidad. Los valores cvicos y ticos promovidos por las escuelas de todos los niveles debern ser un elemento de cohesin para un pas en el que podamos convivir todos los mexicanos.

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3. UNA EDUCACIN PARA LA PRODUCTIVIDAD Y EL DESARROLLO ECONMICO No podemos olvidar la responsabilidad que tiene el sistema educativo de consolidar la formacin integral de los alumnos para una vida ciudadana plena. Sin embargo, la educacin media superior y la superior tienen una especial responsabilidad para contribuir a que el pas est a la altura de los retos del desarrollo econmico, en la sociedad globalizada del presente y el futuro. Aunque tambin la educacin bsica, a la que debe acceder toda la poblacin, tiene que aportar elementos para fomentar la productividad y el desarrollo econmico, este propsito se aplica en forma especial a la educacin media superior y superior. Para esto es necesario lograr una relacin lo ms armnica posible entre el volumen y las caractersticas (conocimientos, competencias y valores) de los egresados del sistema escolar, por un lado, y la cantidad y los requerimientos tcnicos de la demanda laboral del sistema productivo y las necesidades y potencialidades del pas, por el otro. En la determinacin de la demanda laboral intervienen las inversiones realizadas en el sistema productivo, y tambin la productividad del recurso humano. La relacin entre productividad y comportamiento de la demanda laboral es compleja, ya que tiene dos signos contrarios. A corto plazo la productividad reduce la demanda laboral, porque al ser ms productivas las personas es menor el nmero necesario para generar cierta cantidad de valor agregado. En el largo plazo la productividad es indispensable para promover la competitividad de las unidades productivas, sin la cual no se podran establecer las condiciones inherentes a la creacin de los empleos necesarios para absorber a los egresados del sistema escolar. En sntesis, el desarrollo de la productividad es condicin para incrementar la demanda laboral. As pues, para examinar las relaciones que hay entre educacin y desarrollo econmico es necesario observar tres fenmenos: el comportamiento del sistema escolar; las necesidades del aparato productivo, expresadas en el empleo y en otras formas de utilizacin de los recursos humanos; y el papel de la educacin en el desarrollo cientfico y tecnolgico del pas.

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El sistema educativo A lo largo del siglo XX, Mxico desarroll la educacin media superior y la superior, constituyendo sistemas que atienden a tres millones y medio de alumnos en la primera, y dos millones y medio en la segunda, en los que se invierte una proporcin importante del gasto pblico en educacin, adems de los recursos de las familias de los estudiantes mismos. El desarrollo ha continuado en el siglo XXI. La oferta de educacin pblica de nivel terciario ha aumentado ms que la privada en los ltimos aos creando nuevos niveles acadmicos y nuevas figuras profesionales; se han hecho esfuerzos para aumentar la proporcin de personal de tiempo completo y con posgrado en la planta acadmica de las instituciones de educacin superior pblicas; y se desarrollan programas para mejorar la calidad, primero para las universidades autnomas, luego para las universidades e institutos tecnolgicos y comienzan a extenderse a las escuelas normales. El sistema de educacin superior es ahora no slo ms grande que antes, sino tambin de mejor calidad. La importancia de esos tipos y niveles educativos explica que la educacin obligatoria llega en algunos pases hasta los 18 aos, y que la proporcin de cada cohorte que accede a la enseanza superior aumente rpidamente. En Mxico la enseanza obligatoria llega hasta el final de la secundaria; pese a ello todava muchos jvenes dejan la escuela sin terminar ese nivel, slo poco ms de la mitad llega a la media superior y slo uno de cada cuatro alcanza la superior. El que los grupos de edad que ms crecen sean los de 15 a 24 aos da especial relevancia a las polticas que se refieren a ellos, lo que es an ms importante si se piensa en las escasas oportunidades de empleo y en otros fenmenos sociales crecientes, como inseguridad, violencia y drogadiccin, que agravan la problemtica de nmeros crecientes de jvenes. El insuficiente crecimiento de la educacin superior se debe, en parte, a que un nmero considerable de jvenes no concluye la enseanza media superior y, en una proporcin inaceptable, ni siquiera la secundaria, pero tambin a las deficiencias de la oferta: la educacin media superior no ha recibido una atencin comparable a la de la superior, como su importancia exige.

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En ambos tipos educativos, el desarrollo del sistema no es todava el deseable para que el pas pueda competir con las naciones econmicamente avanzadas. La educacin posbsica mexicana adolece an de fallas importantes que resumimos en cinco puntos: i. Cobertura insuficiente: no todos los jvenes terminan la secundaria, y menos an acceden a la media superior, que termina slo alrededor de la mitad de los que inician; por ello, crecientes nmeros de jvenes llegan a la edad adulta sin la preparacin suficiente para integrarse al mercado laboral en buenas condiciones, y el nmero de los que acceden a la educacin superior es demasiado reducido, al igual que la eficiencia terminal de esta ltima. Calidad: muy desigual la que ofrecen las instituciones de estos niveles. Recursos: no se destinan suficientes a la media superior para que crezca en forma congruente con la poblacin y necesidades del pas; La educacin superior absorbe una proporcin de recursos pblicos muy alta, en comparacin con los destinados a otros niveles y en comparacin con la situacin internacional. Los esfuerzos por racionalizar la distribucin de los recursos se han enfrentado a discrepancias entre el Ejecutivo y el Legislativo. La distribucin de la oferta entre regiones del pas y reas del conocimiento no permite maximizar la contribucin de la educacin al desarrollo. Desarticulacin de los subsistemas de media superior.

ii. iii. iv.

v. vi. vii.

Necesidades del sistema productivo Relaciones entre la oferta y la demanda de recursos humanos Hasta mediados del Siglo XX se pensaba que mediante la planeacin del desarrollo del sistema escolar se podra lograr un equilibrio entre la cantidad y competencias de los egresados, y la cantidad y requerimientos tcnicos de las ocupaciones disponibles en el aparato productivo. Por esta razn se desarrollaron varias metodologas con la finalidad de prever las necesi-

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dades de la economa y el comportamiento del egreso del sistema escolar. Sin embargo, a partir del ltimo cuarto del siglo pasado esas metodologas tuvieron que abandonarse; ya que la rapidez con la que se han transformado los requisitos de las ocupaciones, y la lentitud con la que se ha expandido la demanda laboral (lo que, entre otras cosas, se ha debido a los incrementos registrados en la productividad) provocaron que esas metodologas sobre-estimaran la capacidad que tiene el sistema productivo para absorber en condiciones aceptables a los egresados del sistema escolar. La rapidez con la que se modifican los requisitos tcnicos de las ocupaciones productivas ha generado el fenmeno que se conoce con el nombre de desempleo friccional, el cual se manifiesta en diversos desajustes entre el perfil de la demanda laboral y las caractersticas de los egresados del sistema escolar. Para evitar este problema es necesario implementar diversas polticas, como las que mencionamos en el ltimo apartado de este captulo Es importante hacer notar, por otra parte, que la lentitud con la que est creciendo la demanda laboral en el sector formal del sistema productivo (no slo en Mxico sino en casi todos los pases que funcionan bajo el rgimen de libre mercado) tambin ha generado el llamado desempleo estructural. ste slo podr ser corregido mediante un crecimiento dinmico y sostenido del sector formal de la economa, asociado a una reduccin de la tasa de crecimiento demogrfico y a un reordenamiento de los fenmenos migratorios. Sin embargo, mientras esas polticas no sean instrumentadas o no surtan los efectos esperados- el desarrollo del sistema escolar no puede seguir dependiendo solamente del comportamiento de la demanda laboral generada en el sector econmico (porque eso implicara frenar el crecimiento de la matrcula escolar), sino que tambin debe ser orientado hacia otros derroteros. En otras palabras, en lugar de reaccionar solamente a los estmulos de la demanda generada en ese sector, el sistema escolar tambin debe contribuir a crear nuevas ocupaciones para sus egresados.

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Educacin, ciencia y tecnologa, y productividad del sistema econmico El crecimiento econmico no slo depende de la dinmica de las inversiones, sino tambin del comportamiento de la productividad de los recursos humanos. Por ello nos referiremos al papel de la ciencia y la tecnologa, con la educacin, en la promocin de esa productividad, tan importante en la competitividad del sistema productivo y, por ende, en su supervivencia. En 1965, el organismo precursor del CONACYT, el Instituto Nacional de la Investigacin Cientfica, consider:
Lo esencial y lo decisivo ser siempre el saber encauzar con acierto el impulso de un pueblo, inducindolo a una actitud dinmica, despertando y activando en l una creciente y noble ambicin por el progreso cientfico, por una mayor autosuficiencia, por un conocimiento ms pleno de su realidad y mejor control y aprovechamiento de sta en su propio beneficio. La ciencia debe y puede adems aprovecharse como participante vital en nuestra formacin cultural, en nuestra actitud hacia la vida tanto individual como colectiva, como elemento poderoso para imponer la objetividad, la serenidad y la democracia en el tratamiento de nuestros problemas sociales y polticos.

A ms de cuatro dcadas de haberse expresado estas reflexiones, la ciencia y la tecnologa siguen sin formar parte de nuestra cultura, por lo que resulta indispensable analizar el papel de la educacin en la insercin de los mtodos y los valores de la ciencia en todos los niveles educativos. La evolucin futura de la ciencia y la tecnologa depende en buena medida de que la sociedad demande su desarrollo, sin embargo, en Mxico no existe una conciencia social generalizada sobre la importancia que para el futuro bienestar y el progreso econmico y social tiene el desarrollo cientfico y tecnolgico. A su vez, la educacin debe contribuir a fomentar la integracin de las ciencias en la cultura, pero en la concepcin cultural de nuestro sistema educativo la ciencia y la tecnologa no han sido consideradas como componentes prioritarios. Dada la evolucin acelerada de la ciencia y la tecnologa y el impacto que tiene en el desarrollo social, es indispensable que la edu-

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cacin prepare adecuadamente a los individuos para vivir en la nueva sociedad del conocimiento y afrontar con xito los retos que de ello se derivan. La educacin en ciencia y tecnologa contribuye no slo a la formacin de un pensamiento abierto y crtico, sino tambin a la mejora de las capacidades para enfrentar los retos de las sociedades modernas. Esta educacin es crtica para la promocin del desarrollo sustentable y para mejorar la capacidad de la gente para entender y resolver problemas de salud, ambientales y de desarrollo. Tiene el potencial de inculcar valores, actitudes, habilidades y comportamientos, que promueven la participacin pblica en la toma de decisiones, en el inters comn de asegurar una verdadera democracia. En un mundo cada vez ms dependiente de las innovaciones en ciencia y tecnologa los jvenes muestran menos inters por esos temas. Este desinters de los estudiantes de los niveles medio y superior es comn a los pases industrializados y a los pases en desarrollo. De acuerdo a la OCDE, el nmero de graduados en ciencia e ingenieras disminuye justo cuando la demanda de avances cientficos e innovacin tecnolgica es mayor. Aunque en Mxico la matrcula de estas reas ha aumentado en aos recientes, las cifras siguen siendo insuficientes en la perspectiva de un mejor desarrollo econmico. Entre las explicaciones de esta paradoja se encuentran la falta de una imagen positiva del cientfico; el inters por carreras menos exigentes y mejor pagadas; la percepcin de los temas cientficos como aburridos, abstractos y tericos; las fallas de los currculos de ciencia y libros de texto, basados en la memorizacin ms que en la comprensin de conceptos y la solucin de problemas. En muchos pases la brecha entre la educacin y el mundo del trabajo sigue presente. La educacin tcnica y vocacional se considera, cada vez ms, como un recurso importante para combatir la pobreza y lograr la cohesin social. Los jvenes requieren habilidades mltiples y relevantes para las demandas de la sociedad actual, que exige individuos con una combinacin de conocimientos, habilidades prcticas y sociales y actitudes positivas. Nuestro pas necesita participar ms amplia y decididamente en el desarrollo y utilizacin de los avances cientficos y tecnolgicos que abren la

oportunidad para vivir con bienestar. La visin de Mxico como un pas que impulsa su desarrollo con procesos productivos de alto valor agregado requiere de cientficos, ingenieros y tecnlogos en todas las reas avanzadas, como matemticas aplicadas, biotecnologa, tecnologa de la informacin, micro y nano tecnologa, y muchas ms, que estn definiendo productos, procesos y capacidades competitivas de las empresas ms avanzadas de todo el mundo. En Mxico se han ensayado varias opciones institucionales para impartir educacin tecnolgica en el nivel medio superior del sistema escolar. A la fecha estn vigentes los centros de capacitacin para el trabajo, las preparatorias tcnicas y los bachilleratos tecnolgicos. Los centros de capacitacin ofrecen programas de naturaleza terminal; las preparatorias tcnicas fueron diseadas con el fin de que los educandos pudieran incorporarse a las actividades productivas inmediatamente despus de haber cursado alguna carrera de nivel medio superior, pero ya no tienen necesariamente un carcter terminal; porque si sus alumnos desean continuar sus estudios en la enseanza superior, tienen la opcin de hacerlo, mediante la acreditacin de algunas asignaturas adicionales a las consideradas en los planes de estudio de la carrera que hayan cursado. Los bachilleratos tecnolgicos (o comprehensivos) que tambin son conocidos como bivalentes desarrollan planes de estudios diseados desde el principio con la finalidad de que los jvenes cursen simultneamente alguna carrera tcnica y el bachillerato (o enseanza preparatoria) lo que tambin les permite ingresar a la enseanza superior. Si analizamos la medida en la que cada una de estas opciones institucionales satisface los criterios de eficiencia y equidad, encontramos que los centros de capacitacin pueden ser eficientes pero no equitativos, porque no permiten a los jvenes continuar su formacin en la enseanza superior. Los bachilleratos tecnolgicos pueden ser ms equitativos porque preparan a los alumnos para ingresar a la educacin superior. Sin embargo, si su eficiencia es evaluada solamente desde el punto de vista de la contribucin que hacen a la formacin para el trabajo, resulta que es inferior a la de las preparatorias tcnicas. Esto se debe a que, segn se ha demostrado, el papel que los bachilleratos desempean en la formacin de recursos hu-

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manos no es significativamente distinto del que llevan a cabo las preparatorias tcnicas; y como consecuencia de que los planes de estudios de los bachilleratos tienen mayor nmero de asignaturas esas instituciones funcionan con costos de operacin superiores a los de las preparatorias mencionadas. Por ltimo, las preparatorias tcnicas pueden ser eficientes, pero no se ha comprobado que sus resultados son tan equitativos como los de los bachilleratos tecnolgicos. Este efecto no est asegurado porque las asignaturas adicionales que se deben cursar en las preparatorias tcnicas para poder ingresar a la educacin superior tienen menor profundidad que las del mismo gnero impartidas en los bachilleratos mencionados. As pues, para poder satisfacer simultneamente los criterios de equidad y eficiencia es necesario ensayar otras opciones. En la parte final de este captulo esbozamos las caractersticas que podra tener alguna de ellas.

Recomendaciones En relacin con la educacin media superior Creemos necesario hacer esfuerzos especiales en este mbito; la creacin de un rea de primer nivel en la SEP para hacerse cargo de la educacin media superior es un paso en la direccin correcta, pero al que deben seguir otros: i. La importancia de la media superior y los cambios que la afectan son tan grandes que recomendamos revisar a profundidad su identidad misma, discutiendo la forma en que podrn combinarse los propsitos de formacin general y los vocacionales, en el contexto de la masificacin del nivel y los cambios de Mxico. Habr que tener en cuenta las buenas prcticas internacionales y la heterogeneidad nacional. ii. A partir de una adecuada redefinicin de su identidad, deber procurarse la expansin acelerada de la educacin media superior, tendiendo en el mediano plazo a su obligatoriedad, pero evitando que una decisin prematura

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en este sentido acente las desigualdades del sistema educativo. Ser fundamental evitar que la expansin hacia los sectores ms desfavorecidos se contine llevando a cabo con una oferta de menor calidad. iii. Debern continuar los procesos de revisin de los planes de estudio de los subsistemas de enseanza media superior, buscando la mayor pertinencia en el contexto actual de Mxico. Urge suprimir la segmentacin que impide o dificulta el trnsito de los alumnos entre los subsistemas existentes. iv. Habr que precisar el perfil deseable de los docentes de la educacin media superior, y poner en marcha mecanismos de formacin inicial que aseguren que los maestros de nuevo ingreso a este tipo educativo lo cumplan, y que los docentes en ejercicio reciban los complementos necesarios a su formacin inicial para ello. v. Por otra parte, considerando que como lo sealamos anteriormente no se ha comprobado que las opciones institucionales a travs de las cuales se ofrece la educacin de contenido vocacional, estn siendo capaces de alcanzar eficazmente y en forma simultnea los objetivos relacionados con la equidad y la eficiencia, consideramos que es necesario ensayar, evaluar y difundir nuevas opciones. Las que estn rindiendo mejores resultados en diversos pases y en algunas universidades tecnolgicas que funcionan en el nuestro tienen en comn que se proponen acortar la distancia existentes entre la formacin para el trabajo y el sector productivo. Una de esas opciones consiste en impartir educacin vocacional en instituciones (como los centros de capacitacin o preparatorias tcnicas) en cuya administracin y financiamiento participan representantes del sector productivo, y cuya organizacin permite que los estudiantes inscritos en instituciones que imparten formacin de carcter general puedan asistir en el mismo da o en diferentes periodos del ao a las escuelas que ofrecen programas de contenido vocacional. La segunda va, que est vigente en algunos pases europeos, consiste en implementar programas de insercin-formacin, cuyo propsito es, precisamente, en combinar la capacitacin para el trabajo con el empleo mediante contratos que favorecen el aprendizaje de los jvenes.

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Cabe agregar que en la educacin superior existe la posibilidad de aprovechar el servicio social de los estudiantes como medio para lograr una primera insercin de los egresados en el mundo laboral. Estas opciones pueden contribuir a aprovechar eficientemente los recursos; a promover la eficacia de los programas, y a distribuir en forma ms equitativa las oportunidades de ingresar a la educacin superior. En efecto, la eficacia de los programas se puede lograr porque las opciones descritas permiten evitar la obsolescencia de la capacitacin que se ofrece (tanto a travs de programas dirigidos a la insercin en el mercado laboral, como de otros, encaminados a actualizar la capacitacin obtenida); y la contribucin al mejoramiento de la distribucin de oportunidades de ingresar a la educacin de nivel terciario se podr lograr en la medida en que la organizacin de las escuelas que imparten programas de formacin para el trabajo permita que los alumnos destinados tambin puedan asistir a instituciones que los preparen para ingresar a las que imparten educacin superior.

En relacin con la educacin de tipo superior: Adems de reiterar que, para que su alumnado aumente, es esencial mejorar la cobertura y la eficiencia de la media superior, y suprimir los obstculos que dificultan innecesariamente el acceso a la enseanza superior, recomendamos: i. Impulsar el crecimiento de la educacin superior pblica teniendo en cuenta las circunstancias de cada entidad, evitando su concentracin en las grandes ciudades, y con un impulso al crecimiento de la matrcula de las opciones cortas, cuya pertinencia en las economas modernas y su creciente peso en los sistemas de educacin superior son puestos en evidencia por la experiencia de los pases ms avanzados. ii. Continuar los esfuerzos por mejorar la calidad de instituciones y programas, manteniendo y perfeccionando los programas de apoyo para ello, con una revisin cuidadosa de los mecanismos de evaluacin existen-

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tes, para corregir las distorsiones y conseguir que contribuyan ms efectivamente a su propsito bsico de mejora. iii. Establecer un nuevo modelo de coordinacin y regulacin de las instituciones de educacin superior que tenga en cuenta las particularidades de las autnomas, las pblicas no autnomas y las privadas, pero asegure la articulacin del conjunto. iv. Dar gran importancia a la flexibilidad del sistema de educacin superior para permitir el trnsito de unas instituciones, programas o modalidades a otras, superando la existencia de subsistemas aislados entre s. v. Reconocer la importancia de los niveles del posgrado ante las crecientes exigencias de la sociedad contempornea de contar cada vez ms con personal con altos niveles de calificacin. Una buena poltica de fortalecimiento y fomento del posgrado deber tener en cuenta la diversidad de condiciones y enfoques de los programas existentes. vi. Atender de manera integral la problemtica del personal acadmico, incluyendo condiciones laborales, salarios y estmulos, evaluaciones y promociones. Especial atencin deber otorgarse al problema de las jubilaciones y el reemplazo de la generacin de acadmicos que envejece. Deber pensarse tambin en los profesores de asignatura. vii. Promover estudios sobre los alumnos de la educacin media superior y superior, para conocer mejor sus caractersticas y circunstancias, y desarrollar polticas de atencin en consecuencia. viii. Es urgente asegurar la calidad de la educacin superior de sostenimiento particular, con mecanismos que reconozcan su importancia, asegurando el cumplimiento de estndares de calidad suficientes por todas las instituciones y programas de este tipo.

Sobre la relacin entre educacin y sistema productivo: i. Para evitar el desempleo friccional es necesario transparentar el comportamiento de los mercados de trabajo (como se hace al publicar el llamado observatorio laboral); asegurar una adecuada orientacin vocacional de los estudiantes; actualizar oportunamente los planes de es-

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ii

tudios de las diferentes carreras tcnicas y profesionales; y ofrecer opciones de educacin continua a quienes, habiendo egresado del sistema escolar, se ven en la necesidad de desempear ocupaciones para las cuales no fueron preparados. Por otra parte, para evitar el desempleo estructural, el sistema escolar debe lograr que sus egresados estn preparados para realizar funciones de carcter general (tales como el diseo, planeacin, administracin y evaluacin de productos, procesos y organizaciones); y no se debe limitar a satisfacer la demanda laboral generada en el sector tecnolgicamente ms avanzado del sistema productivo (ya que el crecimiento de la misma es insuficiente para absorber en condiciones adecuadas a todos los egresados). En lugar de tener como nico referente el crecimiento de esa demanda, dicho sistema debe preparar a sus egresados para crear nuevas ocupaciones productivas. Ello exige desarrollar esfuerzos difciles y complejos, porque para lograrlo es necesario revisar los perfiles de egreso de diferentes carreras y los propsitos de las prcticas profesionales respectivas; asegurar que los egresados del sistema escolar adquieran una slida formacin cientfica y tecnolgica; y, sobre todo, promover una estrecha colaboracin entre las instituciones educativas y las dependencias gubernamentales que tienen a su cargo la implementacin de las polticas relacionadas con el desarrollo econmico del pas.

Consideramos que es indispensable llevar a cabo lo anterior porque de ello depende que quienes, al egresar del sistema educativo, se estn viendo obligados a desempear puestos de baja productividad, inestables y sin seguridad social ni otras prestaciones, en vez de convertirse en promotores del desarrollo de aquellas unidades productivas que, adems de haber permanecido al margen del cambio tecnolgico, absorben a la mayor parte de la poblacin econmicamente activa del pas. Sobre el papel de la educacin, la ciencia y la tecnologa en el desarrollo.

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i.

Uno de los objetivos de la educacin en el futuro prximo debe ser con-

tribuir a lograr una economa competitiva y dinmica basada en el conocimiento, capaz de lograr mayor desarrollo social junto con un crecimiento econmico sostenido. ii. La vocacin de los jvenes para estudiar ciencia y tecnologa es, por lo tanto, esencial y por ello resulta de la mayor trascendencia mejorar la formacin cientfica de nios y jvenes. La enseanza de la ciencia puede y debe iniciarse desde los primeros aos de la primaria, para que los nios estn motivados y desarrollen las capacidades esenciales que les son inherentes. Hay experiencias en Mxico que incluyen proyectos en escuelas pblicas y privadas en las que se trabaja con cerca de 300 mil alumnos y 10 mil maestros, aprovechando la creatividad, iniciativa y frescura de los mismos nios para que desarrollen un espritu cientfico. Se ha dado respaldo a las Secretaras de varios estados para lograr la aplicacin de estos nuevos sistemas de enseanza de la ciencia a partir de aportaciones a la capacitacin docente y a la elaboracin de materiales que permitan la realizacin de experimentos sencillos. Aprender ciencia haciendo ciencia desde pequeos transforma no slo a los nios y maestros sino a todo el entorno educativo. iii. Las empresas viven una realidad cientfica y tecnolgica que cambia a ritmo acelerado y esto debe reflejarse en cambios y mejoras en las escuelas: de programas de estudio, infraestructura y proyectos de investigacin y desarrollo. Algunas han sido capaces de reaccionar creativamente ante estas nuevas realidades, pero la mayora no han conseguido hacerlo. Por ello recomendamos que las escuelas de nivel posbsico se vinculen con las empresas y grupos avanzados del sistema de produccin del pas, as como con las instituciones pblicas responsables de la educacin, salud, vivienda, energa, medio ambiente, etctera. Esto les permitir mejorar su orientacin, enfocndose con ms precisin en los aspectos cientficos y tecnolgicos que tienen mayor potencial en los sistemas de produccin del pas. iv. Lograr esta mejor vinculacin requiere mecanismos adecuados y una actitud abierta en escuelas y facultades y tambin en las empresas. En particular, es indispensable que las empresas se involucren de forma ms directa en los programas y proyectos de las escuelas y facultades.

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Existen ejemplos exitosos en nuestro pas que ilustran los grandes beneficios que se pueden lograr a travs de este tipo de mecanismos de vinculacin. En este sentido, es importante que la legislacin laboral reconozca la figura de aprendiz o su equivalente para facilitar la insercin temporal de personal en formacin al mercado laboral. v. Tenemos el gran reto de lograr que la educacin posbsica tenga los contenidos y capacidades que requiere la dinmica cientfico-tecnolgica del pas. Esta es una responsabilidad compartida por las empresas, las escuelas y universidades, los gobiernos y, muy especialmente, por los cientficos y los tecnlogos, que a travs de sus organizaciones deben jugar un papel muy importante como guas y como apoyos para que estos procesos se puedan instrumentar eficazmente.

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SEGUNDA PARTE Un criterio conductor: la calidad

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l sistema educativo nacional debe tener altos niveles de calidad, para que contribuya de la manera deseable al desarrollo de Mxico. La calidad tiene varias dimensiones y depende de una multiplicidad de factores, segn los tipos y niveles escolares, las circunstancias de las regiones del pas y las variantes de los servicios. Esos factores incluyen, al menos, los siguientes: Una buena definicin de objetivos y contenidos de los planes y programas de estudio, de manera que respondan a las necesidades nacionales y regionales, y tengan en cuenta las circunstancias de los estudiantes. La existencia de recursos materiales, en cantidad suficiente y con niveles adecuados: aulas y otras instalaciones, equipamiento esencial, que hasta hace poco tiempo no iba mucho ms all de pupitres y pizarrones, pero hoy incluye computadoras y acceso a Internet; material didctico, que tampoco se limita ya a los libros de texto obligatorios, sino que incluye una biblioteca de aula, mapas, lminas, modelos tridimensionales y muchos otros apoyos. La regularidad de los procesos que tienen lugar en aulas y escuelas, desde el respeto del calendario y la jornada escolares, hasta el cumplimiento del programa, pasando por la preparacin de clases y su desarrollo; la atencin individual de los alumnos; el trabajo en equipo de los docentes; el liderazgo del director; la participacin de los padres; un clima escolar de disciplina y libre de violencia, que favorezca el aprendizaje, etctera. La presencia de personal docente, directivo y de apoyo con la calificacin suficiente y las actitudes de responsabilidad y compromiso necesarias, para que los procesos se desarrollen conforme a lo planeado y los recursos se aprovechen al mximo.

Los elementos de juicio que tenemos coinciden en sealar que, en conjunto, la calidad de nuestro sistema educativo dista mucho de la deseable, en la perspectiva de un pas justo, democrtico, integrado y prspero. Las

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circunstancias del desarrollo de Mxico en el siglo XX explican en buena parte la situacin prevaleciente , pero es necesario aspirar a niveles superiores. Varios de los esfuerzos emprendidos en las dos ltimas dcadas son valiosos y apuntan en la direccin correcta, pero consideramos tambin que es necesario realizar esfuerzos adicionales y emprender estrategias dirigidas a superar las limitaciones existentes. El Consejo tiene presente la estrecha relacin que hay entre calidad, cobertura y equidad, como elementos indisociables de una buena educacin: no basta que nios y jvenes accedan a la escuela y permanezcan en ella; es necesario que alcancen los objetivos de aprendizaje. Si los alumnos de todas las regiones del pas y todas las modalidades de los servicios educativos no alcanzan el nivel que establecen los programas de estudio, no podr hablarse de equidad, aunque se alcance la cobertura universal. Un sistema que ofrece educacin desigual no es equitativo ni puede considerarse de calidad. Las evaluaciones nacionales e internacionales muestran que la calidad es condicin de la equidad. La enseanza obligatoria es el cimiento sobre el que se construye el sistema educativo; un cimiento slido es necesario para la calidad del edificio. Mxico necesita que todos sus jvenes concluyan al menos la secundaria, con buenos niveles de aprendizaje. Adems de ser esencial para la justicia, esto es necesario para el desarrollo econmico, la democracia y la cohesin social. En los niveles postobligatorios del sistema, en educacin media superior y superior, debemos escapar a la disyuntiva funesta que exige optar entre una cobertura restringida derivada de una seleccin social previa altamente discriminatoria, y una poltica de acceso abierto sin exigencia alguna de calidad. En este mbito no hay que olvidar la educacin extraescolar, cuya importancia crece en la medida en que ms personas buscan acceder a niveles superiores de preparacin, pero en proporciones crecientes deben hacerlo en una edad ms avanzada al tiempo que desempean un trabajo para sostener a su familia. Obtener simultneamente equidad y calidad no es sencillo, pero es posible: implica transitar del modelo de derrame paulatino de beneficios, en funcin de la demanda efectiva, que ha prevalecido en la educacin mexica-

na y fortalece la inequidad, a uno de medidas que busquen sistemticamente impulsar el acceso de los sectores desfavorecidos a niveles educativos cada vez ms altos, pero hacindolo con buenos niveles de aprendizaje. En los tipos educativos postobligatorios esto implica, seguramente, la diversificacin del sistema educativo, para tener en cuenta las necesidades de las regiones y las circunstancias de los alumnos. En este sentido, los modelos que hasta hoy funcionan son muy insatisfactorios. Por otra parte, el Consejo est convencido de que las polticas educativas slidas, requieren informacin confiable y suficiente sobre el sistema educativo y sobre el entorno en que se sita. Nos parece, sin embargo, que no se aprovecha sistemticamente la informacin existente para hacer una planeacin que identifique oportunamente los puntos fuertes y los que necesitan refuerzos o modificaciones. Debe fortalecerse la capacidad de la SEP para cumplir con su papel de centro rector del sistema, con capacidad de visin estratgica de largo plazo, para efectos compensatorios y otros. La definicin de polticas debe ser el resultado de procesos sistemticos de planeacin, basados en un slido conocimiento del sistema educativo, a partir de sistemas robustos y accesibles en cuanto a informacin; de evaluaciones bien diseadas, que ofrezcan resultados confiables; de investigaciones que estudien en profundidad temas particulares; y de estudios prospectivos que permitan anticipar retos y oportunidades. Los sistemas de informacin, investigacin y evaluacin del sistema educativo se han desarrollado, pero sigue habiendo carencias: se cuenta con bases de datos con informacin abundante, pero funcionan en forma aislada, es difcil acceder a ellas, tienen lagunas y su fiabilidad no es homognea. Las evaluaciones han mejorado y sus resultados comienzan a difundirse, en contraste con la postura prevaleciente hace pocos aos, pero a veces resultan excesivas y no hay buena articulacin entre ellas; tampoco hay lineamientos precisos sobre la manera de llevarlas a cabo y difundir sus resultados, para que los maestros y padres de familia puedan aprovecharlos para que la educacin mejore. La investigacin educativa ha crecido en cantidad y calidad, pero los mecanismos para impulsarla son dbiles, como la difusin de resultados; los investigadores siguen concentrados en la capital del pas; est presente

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el problema de la renovacin de la planta de investigadores. Sera muy conveniente una comunicacin ms sistemtica entre los investigadores y los responsables de tomar las decisiones.

Recomendaciones Mejorar realmente la calidad educativa implica hacerlo con equidad; por ello las polticas al respecto debern priorizar la atencin de los sectores del sistema que presentan los niveles de rendimiento ms bajos, donde las circunstancias desfavorables del entorno van acompaadas por las mayores carencias de las escuelas. El modelo de derrame paulatino de beneficios deber quedar atrs, al igual que la bsqueda de una compensacin de las desigualdades basada nicamente en programas necesarios, pero de reducida eficacia, por su carcter tardo y marginal. Por otra parte, como los factores que inciden sobre la calidad son muchos, alcanzar mejores niveles no podr ser el resultado de estrategias simplistas que prometan resultados espectaculares en corto plazo. La calidad slo puede resultar de esfuerzos de largo aliento, con base en estrategias que combinen equilibradamente los elementos necesarios. Consideramos que la bsqueda de la calidad con equidad debe ser el criterio rector de las polticas de desarrollo del sistema educativo nacional, y aconsejamos revisar las polticas en curso, fortalecerlas y complementarlas, teniendo en cuenta las siguientes recomendaciones particulares: Por lo que se refiere a los niveles de la educacin bsica: i. Un buen currculo es necesario, pero no suficiente, para una educacin de buena calidad; no puede ser fruto de negociaciones polticas o decisiones apresuradas; implica un delicado trabajo de maestros, cuyo contacto con los alumnos es un componente fundamental, al lado de especialistas en contenidos y expertos en pedagoga. Por la importancia y el carcter permanente de este trabajo, es primordial fortalecer y diversificar las instancias responsables.

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En un pas grande, desigual y multicultural, convendr abandonar la idea de un plan de estudios nico, para dar lugar a un currculo que precise objetivos y contenidos comunes a todas las escuelas, pero deje amplios espacios de adaptacin a las condiciones regionales y las circunstancias particulares de cada escuela y cada grupo de alumnos. Los elementos comunes y los niveles aceptables de desempeo debern establecerse teniendo en cuenta la situacin muy diferente de las escuelas y regiones del pas, sin que eso signifique abandonar la aspiracin de que todos los alumnos alcancen niveles cada vez mejores y sean formados a partir de valores comunes. El currculo debe centrar la atencin en las habilidades a desarrollar, ms que en conocimientos particulares a adquirir, y evitar la sobrecarga de stos. ii. Deber asegurarse que todos los jvenes terminen al menos la secundaria, con resultados cada vez mejores. Para conseguir este propsito, el Consejo considera necesaria una amplia reforma de este nivel educativo, que persista en la iniciativa ya emprendida, corrija las fallas que pueda tener el plan de estudios vigente hasta 2006 y otras deficiencias estructurales, organizativas y de operacin, ya que una reforma curricular trae consigo cambios en la organizacin escolar, en especial en lo que se refiere a la carga de trabajo de los docentes. Advertimos tambin que la implementacin de una reforma ambiciosa es compleja y exige importantes esfuerzos de apoyo a los planteles y actualizacin a los maestros, para que el cambio curricular propicie tambin la mejora de las estrategias pedaggicas y de los modelos de gestin de las escuelas. iii. La prctica de reprobar a los nios que no alcanzan el nivel aceptable al final de un grado trae consigo efectos negativos graves, sobre todo si se da tempranamente, y suele provocar el abandono de la escuela antes de terminar la primaria o la secundaria. Tales prcticas afectan mayormente a alumnos cuya vida en general transcurre en condiciones ms adversas, y tienen repercusiones econmicas fuertes, ya que restan eficiencia al sistema, y contradicen las mejores concepciones pedaggicas y las prcticas de sistemas educativos avanzados. Por ello recomendamos sustituir la prctica de la reprobacin por sistemas de evaluacin

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formativa, que sustenten acciones pedaggicas preventivas y remediales capaces de subsanar en forma oportuna las fallas del aprendizaje. iv. Son los maestros y las maestras los responsables de desarrollar el currculo en cada aula, y nadie puede sustituirlos. Su profesionalizacin es clave para una buena educacin y las acciones para mejorar su formacin inicial y permanente deben tener alta prioridad. En la siguiente parte se desarrollan las recomendaciones al respecto. v. Los maestros necesitan medios para cumplir su funcin; por ello los esfuerzos por mejorar el equipamiento de las escuelas, la cantidad y calidad de textos y materiales de apoyo deben seguir adelante. Hay que dar continuidad a programas para desarrollar habilidades en reas clave, como lectura, conocimiento de la lengua espaola escrita, matemticas y ciencias; en temas transversales, como la alfabetizacin informtica; y en aspectos no cognitivos de actitudes y los valores. Es importante, sin embargo, que la atencin no se concentre en los medios, perdiendo de vista los fines que les dan sentido. Este riesgo acecha a los programas de equipamiento, por lo que consideramos necesario llamar la atencin sobre los siguientes puntos: Deber cuidarse que el esfuerzo por acceder a tecnologas avanzadas no agrave la desigualdad prevaleciente, sino que busque reducirla, dando prioridad a las escuelas con ms carencias. No pueden desconocerse las dificultades para llevar las tecnologas ms avanzadas al medio rural alejado y por ello es indispensable que el sistema educativo considere las estrategias para compensar estas deficiencias. Los programas de equipamiento debern planearse teniendo en cuenta el tiempo necesario para la asimilacin de las nuevas tecnologas; la implementacin deber ir acompaada por programas de capacitacin y materiales de apoyo, que debern recibir tanta atencin como la dotacin de nuevos medios; se debern prever desde el inicio los mecanismos de evaluacin y seguimiento, que permitan hacer ajustes oportunamente.

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Los programas, ms que ser impuestos debern ofrecerse respetando las prioridades que defina la comunidad educativa de cada plantel. El rpido avance de las tecnologas de informacin y comunicacin no debe descuidarse, dado el impacto cada vez mayor que tendrn en todos los mbitos. El reconocimiento de su gran potencial, sin embargo, debe ir aunado al de los riesgos de uso superficial. Es necesario subrayar que el desarrollo de conocimientos y habilidades, actitudes y valores es el producto de varios elementos que deben verse como un sistema, ya que cada uno por s solo no puede dar resultados. Por ello deber atenderse equilibradamente lo relativo a equipos y materiales y la correlativa formacin de los docentes.

vi. Las escuelas son el lugar en que los alumnos, guiados por sus maestros, y con el apoyo de ciertos recursos y tecnologas, consiguen o no desarrollar conocimientos, habilidades y actitudes. La forma en que el docente organice el trabajo escolar y aproveche los recursos es fundamental para la calidad de los resultados. Por ello es deseable fortalecer la capacidad de decisin de maestros y escuelas, respetando sus circunstancias y posibilidades, pero avanzando en direccin de una mayor autonoma, que incluya la posibilidad de que la comunidad escolar los maestros, con el liderazgo del director, y con los padres de familia pueda adecuar el currculo a las circunstancias locales; siempre en el marco de la normatividad de observancia general; definir prioridades sobre los programas educativos a desarrollar; tomar decisiones sobre el personal y sobre la organizacin de la escuela, como formas de agrupar alumnos, grados y niveles, manejo de calendarios y horarios, atencin de alumnos con dificultades especiales, etctera. Por lo anterior el Consejo recomienda dar continuidad a programas que fortalecen la autonoma de la escuela, aprovechando la experiencia para mejorarlos. Deber buscarse que las escuelas en condiciones ms precarias se beneficien de ellos y analizar el papel de los recursos que se canalizan. Deber cuidarse que las escuelas desarrollen la capacidad de autogestin que requiere una mayor autonoma, para lo que

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es fundamental la elevacin de la competencia profesional de quienes ocupan puestos de direccin y supervisin. vii. Las instancias de supervisin y el personal de asesora tcnico-pedaggica son elementos de primera importancia para acompaar los esfuerzos de las escuelas por mejorar; pueden cuidar que todas cuenten con los recursos materiales indispensables; vigilar que los procesos pedaggicos y de gestin se desarrollen adecuadamente; que maestros y directores desempeen correctamente sus funciones, apoyndolos para desarrollar o adquirir las competencias necesarias. El funcionamiento de esas instancias, sin embargo, frecuentemente dista de lo deseable: el nmero del personal que las integra es considerable, disparejo en capacidades y desigual entre las entidades; su distribucin no obedece a criterios de racionalidad; la designacin de supervisores, asesores y mandos medios se hace con frecuencia con base en consideraciones ajenas a las de la mayor calificacin de los aspirantes para cumplir eficientemente responsabilidades tan delicadas. Por ello habr que revisar en profundidad la supervisin escolar y, en general, las estructuras de apoyo de las escuelas, como instancias decisivas para la mejora educativa, as como los criterios y procedimientos para la asignacin de dichos puestos. En este sentido son importantes los esfuerzos para impulsar un nuevo concepto de servicio de asesora acadmica para las escuelas. La encomienda especial de la supervisin escolar debe ser vigilar que no se den en las escuelas a su cargo prcticas indebidas, sea en el comportamiento de los maestros, en la aplicacin de los exmenes o en la gestin interna. Los supervisores deben alentar a los padres de familia a denunciar los abusos de los que tengan conocimiento, como contribucin importante para la calidad de la escuela. viii. Los mecanismos de evaluacin y estndares de desempeo asociados a ellos, pueden ser una herramienta que apoye los procesos de mejora escolar, pero es necesario que sean pertinentes, que sus resultados se usen sistemticamente y se complementen con procesos de autoevaluacin, congruentes con un papel activo de la comunidad de cada centro escolar y de la supervisin. Las nuevas evaluaciones, aplicadas por

primera vez en el mes de junio de 2006, que ofrecern resultados de cada plantel, grupo y alumno, tendrn que aprovecharse para identificar las escuelas necesitadas de esfuerzos y apoyos especiales. ix. Recomendamos incluir un componente de mtodos de evaluacin en los programas de formacin inicial y continua de maestros, directores, supervisores y personal de apoyo tcnico-pedaggico, para que todos puedan utilizar y aprovechar al mximo esas valiosas herramientas. Sugerimos tambin aprovechar las nuevas evaluaciones para desarrollar la cultura de la evaluacin entre los padres de familia y la sociedad, para que apoyen el avance de sus hijos y los esfuerzos de la escuela. x. Es necesario, adems, que la evaluacin no inhiba la innovacin, sino que la apoye. Para que los resultados de las evaluaciones contribuyan a mejorar la calidad de los resultados, habr tambin que sacar el mejor provecho de los resultados de la investigacin educativa para hacer cambios curriculares, mejorar libros de texto y materiales de apoyo, introducir innovaciones bien fundadas y seguirlas, desarrollar programas de profesionalizacin de los docentes, etctera. En cuanto a la educacin media superior Cuando la cobertura de la educacin bsica se generaliza, y la demanda de la enseanza media o secundaria comienza a ampliarse, los sistemas educativos enfrentan crisis de identidad tpicas al cambiar el perfil de los alumnos: las escuelas habituadas a un alumnado reducido y selecto deben atender a jvenes cada vez ms numerosos y de entorno familiar menos favorable para el aprendizaje. Mxico enfrenta actualmente este tipo de problemas, como se ha sealado antes, en relacin con los subsistemas de este nivel educativo. Como lo muestra la experiencia internacional, la redefinicin de la identidad de la enseanza media superior pasa por la diversificacin de su oferta, con diversas combinaciones de planteles de enfoque propedutico o vocacional. La diversidad de condiciones regionales en nuestro pas recomienda que se exploren diversas soluciones en este terreno, evitando la imposicin de un modelo nico.

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Adems de recomendar la revisin en profundidad de la identidad de la enseanza media superior, en la perspectiva de su generalizacin en un plazo razonable, y su diversificacin para atender las necesidades de regiones y alumnos muy diferentes, hacemos las siguientes sugerencias particulares: i. Los procesos de revisin de los planes y programas de estudio de las diversas modalidades de este tipo educativo deben continuar, teniendo en cuenta la redefinicin de su identidad, buscando la mayor flexibilidad y evitando las barreras que dificultan innecesariamente el trnsito de un subsistema a otro, o la entrada y salida de los alumnos, en funcin de sus circunstancias. Dos hechos se combinan para requerir que se asignen recursos adicionales para el desarrollo de la media superior: por una parte, que se trata del tipo educativo en el que la presin de la demanda es mayor; por otra, que es el que presenta el menor crecimiento del gasto por alumno. Por ello debe revisarse con urgencia su prioridad para efectos presupuestales. Reiteramos la importancia de las modalidades extraescolares en este tipo educativo, dado el creciente nmero de aspirantes potenciales en edad y circunstancias no convencionales. Deber tenerse mucho cuidado, sin embargo, para evitar que crezca una oferta deficiente que reproduzca los problemas de la telesecundaria an no resueltos. El perfil deseable de un docente de educacin media superior es distinto tanto del de un maestro de educacin bsica, como del de un profesor investigador universitario. Es importante precisar ese perfil y desarrollar programas para conseguir que se cumpla, tanto entre el personal que tiene tiempo en el servicio, como en el que se incorpore al mismo. Por lo que se refiere a los mecanismos de evaluacin, consideramos necesario que se desarrollen de manera adecuada a sus caractersticas propias, tanto de alumnos como de docentes, programas e instituciones, aprovechando las experiencias adquiridas en otros tipos educativos.

ii.

iii.

iv.

v.

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En cuanto a la educacin superior Desde la dcada de 1970 la educacin superior ha tenido un crecimiento muy fuerte en Mxico, aunque la proporcin de jvenes que acceden a ella es inferior al que se da ahora en los pases ms avanzados, en buena parte debido a la baja eficiencia terminal de la secundaria y la media superior. El sistema mexicano de educacin superior, sin embargo, se caracteriza por un nmero muy grande de instituciones de calidad sumamente desigual. Desde mediados de la dcada de 1980 se han desarrollado en el pas algunos mecanismos de evaluacin, que se fortalecieron especialmente en los primeros aos del siglo XXI. Gracias a ellos ha mejorado considerablemente la calidad de muchos programas de licenciatura y posgrado, en especial de universidades autnomas y, ms recientemente, tambin en pblicas tecnolgicas, instituciones de educacin superior privadas y escuelas normales. Sin embargo, es frecuente escuchar crticas a tales sistemas, por considerar que representan una carga excesiva para quienes son evaluados, y que su confiabilidad no siempre es clara, lo que hace surgir dudas sobre su efectividad para llevar a la mejora de la calidad. En otros apartados de este documento se hacen sugerencias para la mejora de la educacin superior, en relacin con su contribucin al desarrollo econmico, a la profesionalizacin de los docentes, el financiamiento y otros aspectos. Adems de ello, aqu recomendamos en particular: i. Atender el desarrollo de modalidades de educacin extraescolar, a distancia, presenciales y mixtas, que en este tipo educativo son particularmente necesarias y lo sern cada vez ms en el futuro. ii. Reforzar los esfuerzos por desarrollar mecanismos de evaluacin de instituciones, programas y personas, con una revisin de los puntos dbiles, para evitar que la evaluacin se desvirte. iii. Prestar atencin a los mecanismos de evaluacin y acreditacin de programas e instituciones de sostenimiento privado, sin descuidar el legtimo derecho de los particulares a ofrecer servicios educativos, y el de las familias de los alumnos a recibir una educacin que tenga niveles mnimos de calidad.

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iv. Fortalecer los mecanismos de coordinacin del sistema de educacin superior, los subsistemas de las entidades federativas y los tipos de IES, evitando las barreras que dificultan el trnsito de unas a otras. En el marco de nuestra preocupacin por la calidad, recomendamos prestar atencin a una poltica que fortalezca los mecanismos de informacin, evaluacin e investigacin educativa, as como de la planeacin estratgica del sector, que incluya las modificaciones necesarias al marco normativo, para asegurar una planeacin y evaluacin eficaces que orienten el desarrollo educativo del pas. En particular, recomendamos: i. Consolidar, institucionalizar y dar sustento jurdico al esfuerzo por integrar las bases de datos existentes en un sistema robusto y accesible. ii. Continuar la consolidacin de organismos especializados de evaluacin, que tengan altos niveles de competencia y autonoma tcnica y, a la vez, trabajen en estrecha colaboracin con las autoridades educativas, para que los resultados sean aprovechados. Las dimensiones y complejidad del sistema educativo hacen necesarias varias instancias especializadas de evaluacin; para que sean tiles para la educacin es necesario, sin embargo, que tengan altos niveles tcnicos y que su trabajo sea complementario y no redundante. Para ello el Consejo considera urgente la constitucin de un mecanismo de coordinacin de esas instancias que asegure, a la vez, la independencia tcnica y de gestin de cada una, la complementariedad de sus trabajos y la congruencia de sus metodologas y sus criterios de difusin de resultados. Habr que evitar la tendencia a la centralizacin, precisando los aspectos en que son adecuados procesos de evaluacin en escala nacional, y aquellos en los que son apropiados mecanismos estatales o locales; por otra parte, deber asegurarse que el mecanismo de coordinacin sea eficiente y gil, y que no se convierta en un obstculo. iii. Definir una poltica clara de fomento de la investigacin educativa, tanto bsica como aplicada y orientada a la innovacin pedaggica, con la consolidacin de grupos en todas las entidades; crear mecanismos de acopio y diseminacin de los resultados de la investigacin, as como de

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dilogo entre investigadores, tomadores de decisiones y maestros, para que la investigacin sea utilizada en los procesos de mejoramiento. La investigacin y la innovacin son indispensables para oxigenar el sistema educativo y contrarrestar la natural resistencia al cambio, particularmente fuerte en un universo del tamao del sistema educativo nacional. Por ello deber buscarse que los centros de investigacin y, en especial, unas vigorosas instituciones de educacin superior dedicadas a la formacin de profesionales de la educacin, sean los lugares en que se incuben y desarrollen las transformaciones que harn mejorar en profundidad la educacin mexicana. Las polticas de impulso a la informacin, la evaluacin, la investigacin, la innovacin y la planeacin educativas, por otra parte, debern incluir lo relativo a la formacin de personal de alto nivel en esas reas, en posgrados de calidad del pas y del extranjero. Si la calidad de la educacin se asume realmente como un propsito nacional de primera importancia, el CONACYT deber asignar un alto nivel de prioridad a la investigacin educativa, en todos sus programas. Estos sealamientos sobre la necesidad de fortalecer las aportaciones de las fuentes especializadas de conocimiento del sistema educativo no deben entenderse en el sentido de menospreciar el saber de los maestros, directores de escuela y supervisores. El conocimiento que estos profesionales de la educacin tienen es, sin duda, ms detallado que el de cualquier otro actor del sistema. Lejos de contraponerse, todas las aportaciones se complementan; en conjunto pueden integrar la visin ms completa sobre el sistema educativo, para hacerlo un organismo dinmico, integrado por instituciones que aprenden, en un proceso permanente de mejora, alimentado por una base de conocimiento amplia y slida. Reiteramos, finalmente, que la calidad es el resultado de la conjuncin de los esfuerzos de las instituciones educativas con los elementos del entorno social en que se sitan. Por ello debemos insistir en que los esfuerzos por alcanzar una mejor calidad educativa deben partir de una visin comprensiva, tener un desarrollo sistemtico e involucrar a todos los sectores de la sociedad.

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TERCERA PARTE Tres estrategias para conseguir los propsitos

1. Profesionalizacin de docentes y directivos

2. Gobernabilidad del sistema educativo

3. Financiamiento de la educacin

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1. PROFESIONALIZACIN DE DOCENTES Y DIRECTIVOS Para el Consejo est fuera de discusin el papel absolutamente fundamental de los maestros y directivos en el funcionamiento del sistema educativo de gran calidad que Mxico necesita. Las acciones que se realicen en este mbito deben tener una alta prioridad en el conjunto de las polticas educativas. A nuestro juicio, la palabra que mejor define las polticas necesarias para el profesorado es la de profesionalizacin: la capacidad, la facultad, la responsabilidad y el compromiso que debern tener todos los profesores para tomar decisiones altamente calificadas sobre los aspectos cotidianos y de poltica general, directos e indirectos, inmediatos y mediatos que forman la esencia de su desempeo laboral. El desafo educativo que estn enfrentando nuestras sociedades, planteado en los apartados anteriores de este documento, no se resuelve sin la participacin de todos los maestros y maestras del sistema, quienes deben dejar de ser tratados como simples tcnicos que ponen en prctica decisiones tomadas en otros lados. Se trata de una nueva profesionalizacin que incluye cuatro elementos: a) el dominio sobre un campo profesional cada vez ms complejo, que integra el conocimiento en s y la manera de ensearlo, lo que es necesario ante la profundidad de los cambios vividos en lo cultural, lo poltico, lo social, lo econmico y lo tecnolgico; b) la capacidad de reflexionar y evaluar el desempeo propio y de innovarlo y mejorarlo con base en la motivacin intrnseca, ms que en los estmulos externos; c) una tica profesional renovada que sustente el compromiso, el desempeo responsable y el rendimiento de cuentas; y d) la organizacin profesional no nicamente sindical necesaria para incidir en la escala colectiva de las decisiones educativas; se trata de una organizacin que se rija por la prioridad debida a la calidad de la educacin mexicana. Las polticas necesarias se orientan en dos dimensiones, interrelacionadas entre s: la referente a la formacin inicial y continua de los profesores, y la referente a sus condiciones institucionales de trabajo, laborales y salariales, que a su vez inciden plenamente en su formacin continua. Resulta muy conveniente distinguirlas en funcin de la problemtica especfica de cada uno de los niveles del sistema escolar.

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En la educacin bsica sobresalen los siguientes problemas: Diversas situaciones confunden los criterios conforme a los cuales se debe prever el nmero de maestros necesarios por nivel escolar y por zona geogrfica.
La deficiente planeacin del nmero de maestros que se debern formar, el reclutamiento y la asignacin laboral del tipo y cantidad de maestros necesarios, en particular en funcin de las necesidades del preescolar y de la secundaria obligatorios, la atencin a programas especiales como los destinados a indgenas y migrantes; la nueva concepcin de educacin intercultural, o de educacin a lo largo de toda la vida. La inconveniente automaticidad que se genera por la obligacin de otorgar una plaza docente en el sector pblico a los egresados de las escuelas normales, propiciada hacia finales de la dcada de los cincuentas a consecuencia de un decreto presidencial y que todava est vigente en diversas entidades del pas; Las indefiniciones en cuanto a las facultades de los gobiernos estatales y del gobierno federal al respecto, y las muy diversas presiones a las que estn sujetas las contrataciones de profesores y las asignaciones concretas a las escuelas.

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Los problemas no resueltos de la formacin inicial y la superacin continuas en funcin de las reformas a la educacin bsica y los tres niveles que ahora la integran: preescolar, primaria y secundaria. Las medidas homogneas sobre formacin inicial y continua de los profesores que se derivan, por un lado, del estricto control del gobierno federal sobre los contenidos de los planes de estudio de las normales y de los programas de formacin continua, y por otro de la intervencin del SNTE; que privilegia una lgica sindical igualitaria para todos los profesores. Ambos controles obstaculizan una formacin que se requiere cada vez ms innovadora, flexible y heterognea La ausencia de puestos laborales acordes a las diferentes necesidades profesionales de la educacin bsica, que se ha resuelto en parte por la va de comisionar maestros, con diversos criterios, a actividades acadmicas para las que no estn necesariamente preparados. El ex-

cesivo nmero de maestros comisionados para desempear funciones ajenas a su labor docente provoca gran cantidad de irregularidades en el manejo de los espacios laborales que dejan vacos. El programa de Carrera Magisterial, que si bien ha tenido efectos inmediatos en el mejoramiento de las condiciones salariales de los maestros, requiere importantes transformaciones en cuanto a los mecanismos y organismos vigentes de evaluacin. Adicionalmente, es indispensable resolver la discusin que an subsiste respecto de los efectos, en particular inmediatos, que se espera que este tipo de programas puede tener en cuanto al mejor desempeo de los maestros y de sus alumnos.

En educacin media superior: La falta de una poltica especfica de formacin de los maestros profesionales que se requieren. El desconocimiento, an mayor que en el caso del profesorado de educacin superior, respecto de las condiciones laborales y salariales de sus profesores, entre los que destaca un nmero muy elevado de profesores por horas.

En educacin superior las principales problemticas son: La ausencia de mecanismos o procesos de formacin que integren debidamente el conocimiento disciplinario o profesional y el pedaggico, y la prdida de identidad del grado de maestra como adecuado para ello. El desconocimiento de todo tipo desde demogrfico hasta profesional sobre los profesores de asignatura, que siguen conformando el porcentaje ms elevado del profesorado del nivel y la ausencia de oportunidades de formacin continua para ellos, dada la contratacin por hora-pizarrn de la que son objeto. La sujecin de los incrementos salariales al otorgamiento de estmulos peridicos previa evaluacin del desempeo no necesariamente

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renovables y que no forman parte del salario ni cuentan para la jubilacin. La rigidez que han provocado los sistemas de evaluacin respecto de las posibilidades de innovacin y transformacin del desempeo de los profesores de este nivel hacia la nueva calidad exigida. Las restringidas oportunidades de promocin a niveles escalafonarios superiores, el envejecimiento de la planta docente, y la insuficiencia de nuevas plazas.

Recomendaciones Sin pretender que las polticas de profesionalizacin del magisterio puedan por s solas mejorar la calidad de la educacin, s es posible detectar cinco principios bsicos que deben transformar y renovar las mltiples medidas tomadas hasta la fecha, orientadas desde hace tiempo, sin duda, por la misma intencin de resolver problemas semejantes: a) Implantar un nuevo paradigma de formacin profesional para los profesores, tanto durante el perodo de la formacin inicial, como para sostener el aprendizaje y superacin de todos a lo largo de la vida. Se trata de institucionalizar la integracin necesaria y la circulacin fluida y generalizada del conocimiento y la experiencia profesional entre estudiantes futuros maestros maestros en ejercicio e investigadores, mediante nuevas relaciones pedaggicas entre todos ellos. Ello exige tambin flexibilidad en la movilidad de profesores entre instituciones y niveles del sistema. La insuficiencia de las reformas de la educacin normal, que se han planteado y vuelto a plantear con regularidad en los ltimos aos, o de los programas de actualizacin superacin y formacin de profesores, que se disean y redisean continuamente, hacen ms evidente la necesidad de un nuevo paradigma. b ) Reconocer la importante variedad de perfiles profesionales algunos nuevos, otros especializados para lograr la educacin de calidad. Se trata de acercar a los maestros y a las escuelas al personal profesionalmente preparado en las muy diversas exigencias actuales a la educa-

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cin: el diseo de planes y programas de estudios acordes a la revolucin que se ha dado en el conocimiento, el dominio de nuevos mtodos y materiales educativos derivados del predominio de las Tecnologas de Informacin y Comunicacin, la comprensin de los rasgos bsicos y las necesidades educativas de la poblacin escolar: las nuevas generaciones X y los adultos que regresan al sistema escolar; la gestin eficiente de las nuevas funciones acadmicas tales como la vinculacin, la interaccin flexible entre instituciones educativas, las evaluaciones del aprendizaje de los alumnos conforme a nuevos referentes, las evaluaciones de instituciones y del sistema, modernas formas y estrategias de certificacin del conocimiento y muchas ms. c) Disear y fortalecer mecanismos, estrategias y canales de estmulo profesional y reconocimiento a la actividad docente. Abrir espacios para el desempeo autnomo y profesional de los docentes de educacin bsica. Integrar redes para la circulacin de aportaciones e innovaciones de todo tipo que realizan los profesores: revistas, visitas, congresos, estadas. Impulsar la gama de mecanismos de interaccin y retroalimentacin de experiencias entre pares. El intercambio y la cooperacin de experiencias es la manera ms eficiente y enriquecedora para la formacin continua del profesorado y el fortalecimiento de su superacin intrnseca, personal y colectiva. d) Incentivar la representacin de los maestros a travs de cuerpos colegiados profesionales y su participacin efectiva como tales en las decisiones educativas. Es indispensable superar la situacin actual en la que la representatividad y participacin de profesorado de las instituciones no autnomas se da casi de manera exclusiva por la va del Sindicato, an en cuestiones estrictamente acadmicas. e) Impulsar no slo la formacin especfica profesional de los maestros, sino su cultura en general. Recomendaciones para la formacin inicial y continua i. La transformacin de las escuelas Normales en verdaderas instituciones de educacin superior y su mejor articulacin con el resto de las

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ii.

iii.

iv.

v. vi.

vii.

instituciones de este nivel, nacionales e internacionales, en particular las formadoras de docentes. El fortalecimiento de los mecanismos que propicien la interaccin y la movilidad acadmica y profesional entre profesores de distintos tipos, modalidades y niveles y de distintas instituciones educativas del pas. Propiciar la diversidad de instituciones y oportunidades sin descuidar la integracin de exigencias de calidad para todos. El establecimiento de instancias y programas destinadas a la formacin de los diversos tipos de profesional que requiere la educacin nacional: pedaggicos y docentes, administrativos, tcnicos, de apoyo, etctera. todo ello demanda, en particular, renovar el papel de la Universidad Pedaggica Nacional, pero tambin el diseo de programas de especialidad, maestra y doctorado en las instituciones de educacin superior y para el apoyo profesional que tambin requiere la educacin de este nivel. El establecimiento de los indispensables concursos de oposicin para el ingreso a todas las posiciones docentes, en especial las que refieren a los niveles de supervisin y direccin, poniendo fin a la prctica de asignarlas en forma discrecional. El fortalecimiento de los rganos de participacin profesional y colegiada La revisin de los esquemas de evaluacin, acreditacin o certificacin profesional que existen para los profesores de todos los niveles y sus instituciones de formacin y su lugar relativo dentro del proceso de mejoramiento de la calidad de la educacin. En ese sentido procede en particular la reforma de los criterios y mecanismos de operacin del Programa de Carrera Magisterial y de los diferentes programas que operan en el nivel superior del sistema, sin detrimento de la necesidad de incorporar esquemas de evaluacin y certificacin externos. El fomento a actividades de superacin cultural de todo el profesorado.

Recomendaciones en cuanto a las condiciones laborales y salariales i. Identificar las mltiples formas de contratacin irregular existentes y la cantidad de profesores afectados por ellas, como paso para redisear

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soluciones laborales acordes a las nuevas necesidades educativas. ii. Establecer referentes laborales para los distintos perfiles profesionales que requiere actualmente la educacin de calidad, en un nuevo catlogo de puestos, aprobado por la SHCP, la SEP y los estados, y reducir y racionalizar el enorme nmero de comisiones de maestros que desempean tareas ajenas al nombramiento que tienen. iii. Limitar a un trmino mximo de un ao las licencias para asuntos personales sin goce de sueldo que, con intervencin del SNTE, en los hechos se confieren por tiempo indefinido. Ningn otro sindicato acadmico tiene esa facultad ya que genera condiciones laborales muy irregulares y difciles de resolver para quienes cubren esas licencias. La medida permitir un mejor control del enorme nmero de maestros comisionados que no se orientan al desempeo de ninguna funcin educativa. iv. Revisar a fondo el papel de los estmulos econmicos puntuales y eventualmente no renovables, frente a los ingresos salariales regulares y en particular sus efectos sobre las posibilidades de jubilacin y renovacin de la planta docente. v. Evaluar el papel que juegan los profesores por asignatura y dar a conocer las caractersticas bsicas de este importante y numeroso cuerpo docente. vi. Asegurar las partidas presupuestales necesarias para la incorporacin de nuevas generaciones de profesores y para las promociones que establecen los reglamentos acadmicos. vii. Impulsar la investigacin sobre los maestros y difundir amplia y oportunamente sus resultados. viii. Evaluar y en su caso fortalecer los programas de apoyo integral a las instituciones de educacin superior y, en especial, a las formadoras de docentes. ix. Revisar y hacer las modificaciones necesarias en los ordenamientos jurdicos que proceda, en especial la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado y la Ley General de Educacin, para eliminar las discrepancias que hay entre ellas y para que el marco jurdico, en lo que concierne a las condiciones laborales de los trabajadores de la educacin contribuya al logro de los propsitos educativos expresados en este documento.

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2. GOBERNABILIDAD EN EL SISTEMA EDUCATIVO Por su dimensin y complejidad, por la materia de que se trata, por la variedad y calidad de los actores que intervienen, la gobernabilidad del sistema educativo es un tema delicado y de gran importancia para el logro de los fines asignados al quehacer educativo. El trmino designa un conjunto de elementos que tienen que ver con la manera en que se definen las polticas educativas y, en general, la forma en que se toman las decisiones en el sector. En el mbito de la educacin la toma de decisiones es compleja y se ve afectada por la influencia de grupos de inters cuyas expectativas pueden ser muy variadas y en ocasiones contrapuestas. El gobierno del sistema, en los diversos niveles de su gestin, enfrenta restricciones y desafos que es necesario identificar para responder a ellos de manera eficiente y eficaz y regirse por los criterios que mejor convengan al inters de la educacin. El largo proceso por el que va avanzando en el pas la democracia, como rgimen poltico que se caracteriza por la participacin de los ciudadanos en las decisiones fundamentales, la divisin de poderes y el respeto de las garantas individuales y el Estado de Derecho, ha tenido necesariamente un impacto directo sobre los mecanismos de gobierno del sistema educativo. Subrayando en primer lugar el carcter positivo de este proceso, como superacin de un sistema centralista y autoritario, es importante sealar tambin los desafos que plantea para una toma de decisiones que permita y propicie un funcionamiento adecuado del sistema educativo, para que cumpla sus propsitos fundamentales, en bien del desarrollo integral del pas. La temtica de la gobernabilidad del sistema educativo comprende varios puntos, entre los que destacamos lo relativo a la descentralizacin del sistema educativo conocida como federalizacin; la intervencin en la toma de decisiones, adems del ejecutivo federal, los gobiernos locales, actores de importancia como la organizacin sindical del magisterio, las instituciones de educacin superior dotadas de autonoma, el Congreso de la Unin y los de las entidades federativas; la participacin de los padres de familia y,

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en general, de la sociedad en la educacin; las reglas y mecanismos para la toma de decisiones relativas a la asignacin de recursos pblicos al sector educativo; y el marco jurdico de la educacin nacional. Un nuevo esquema de gobernabilidad del sector educativo es indispensable y Significa entre otras cosas, replantear los mecanismos de articulacin entre los diversos niveles de gestin del sistema y sus principales actores: la SEP, las secretaras de educacin o sus equivalentes en las entidades federativas y la organizacin sindical de los trabajadores de la educacin, entre otros; renovar las formas que adopte la participacin social en los diversos mbitos de la gestin educativa, como el aula, la escuela, el municipio, el estado y la federacin; precisar el papel de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, tanto en el mbito federal como en el estatal, en el establecimiento y desarrollo de nuevas formas de gobernabilidad del sector educativo, participativas y democrticas; precisar el rol del Consejo Nacional de Autoridades Educativas (CONAEDU) y el Consejo Nacional de Participacin Social (CONAPASE); replantear el papel del sindicato y redefinir las reglas para la asignacin de recursos al sector. Debemos tener presente, adems, que la renovacin de los esquemas de gobernabilidad del sector educativo requiere de cambios en la gestin de los recursos econmicos y de marcos jurdicos adecuados a las transformaciones que vayan a emprenderse. El rumbo del federalismo El crecimiento del pas y su naturaleza federal llevaron, desde hace ms de tres dcadas, primero a la desconcentracin del sistema educativo, y luego a emprender su descentralizacin, en un proceso cuyas dificultades no deben impedir el aprecio de sus ventajas para la educacin. No cabe duda de que un sistema educativo de las dimensiones del nuestro podr cumplir mejor sus propsitos si su gestin es compartida por autoridades de los tres niveles de gobierno. La gobernabilidad del sistema hoy no puede ignorar las demandas de la sociedad y los gobiernos de los estados por tener una mayor participacin en las decisiones nacionales. Se observa una disminucin de la legitimi-

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dad de las acciones emprendidas de manera unilateral desde el centro, cuando estas carecen de fundamento y afectan la vida de las sociedades e instituciones locales. Al mismo tiempo, no pueden desconocerse los riesgos de incrementar la falta de equidad y la ineficacia del sector, en un contexto de desigualdad entre las entidades federativas. En buena medida como resultado del proceso de federalizacin de la educacin bsica, la fisonoma del sistema educativo mexicano ha cambiado notablemente. Nuevos actores sociales surgen y otros se hacen visibles con renovadas formas de intervencin en el escenario nacional, y cada vez ms, en las entidades: gobiernos estatales y municipales, burocracias educativas, federal y estatales, partidos polticos, medios de comunicacin, organizaciones sociales y productivas, padres de familia, las secciones de la organizacin del magisterio, los maestros y directivos escolares, entre los ms importantes. Los estados de la Repblica han ido ampliando su participacin y sus responsabilidades en materia educativa. Operan bajo su responsabilidad los servicios de educacin bsica y formacin de docentes, y coordinan o promueven el desarrollo de la educacin para los adultos, as como algunos servicios de educacin media superior y superior, y se ha avanzado en la conformacin de sistemas estatales de educacin. Recientemente se cre el Consejo Nacional de Autoridades Educativas y se emprendi un proceso de reestructuracin de la Secretara de Educacin Pblica, con lo cual se abri un espacio institucional a la participacin de los estados en la formulacin de la poltica educativa y se establecieron condiciones para mejorar el funcionamiento del gobierno federal. La reestructuracin del sector deber avanzar de modo que la operacin de todos los servicios educativos corresponda a las entidades, que estas participen ms activamente en la planeacin y el diseo de polticas, y que la SEP cumpla ms eficazmente funciones normativas, de planeacin estratgica, de evaluacin y de carcter compensatorio. No se necesita incrementar la estructura burocrtica de la Secretara para mejorar la calidad de la educacin y, adems, se requiere del mayor apoyo del Ejecutivo Federal para que la SEP pueda ejercer sus facultades normativas en la educacin nacional. Consideramos, sin embargo, que el proceso de federalizacin tiene que

adaptarse a ritmos diferentes, en funcin de las circunstancias de cada tipo y subsistema educativo, y de las condiciones de cada entidad federativa. Los propsitos que se persiguen con los procesos de descentralizacin deben ser claros y generales, de manera que las formas que adopten en cada caso y las medidas que se apliquen puedan adecuarse a las necesidades locales. El estado que guardan los equilibrios de poder en los estados y su contexto poltico, no siempre visibles, influyen muy considerablemente en el desarrollo de la educacin. La SEP e instancias homlogas en las entidades deben concentrar la atencin en los aspectos prioritarios del quehacer educativo, al igual que en las medidas estratgicas de mediano y largo plazo que se requieren para fomentar el desarrollo educativo, para evitar el riesgo de que la administracin de los recursos, el complejo sistema de trmites y la resolucin de conflictos administrativos y gremiales absorban su atencin en demasa y reduzcan su margen de accin en la formulacin y aplicacin de la poltica educativa. Debe reconocerse que el hecho mismo de avanzar en procesos de descentralizacin no garantiza que las cosas se vayan a hacer mejor. Las diferencias entre los niveles de desarrollo y las capacidades de gestin de los estados, los municipios y los propios planteles varan enormemente de estado a estado y de regin a regin; y esto, con frecuencia, representa limitantes al desarrollo. En suma, el desafo es construir un autntico sistema federal de gobierno que equilibre adecuadamente las atribuciones de los estados con las responsabilidades de la federacin, y mejore las condiciones de equidad entre las entidades federativas. An es largo el camino por andar. Debemos reconocer que los cambios culturales que exige una nueva relacin entre el gobierno federal y los gobiernos de los estados se producen con lentitud, ya que implican complejos procesos de aprendizaje, conflicto y tensin entre los actores involucrados. Recomendaciones El Consejo considera que debe profundizarse el proceso de federalizacin del sistema educativo, bajo el criterio de afirmar el papel de la autoridad educativa en su mbito de competencia; precisar el rol especfico de las

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autoridades federales y las entidades federativas; reconocer progresivamente el papel de los municipios y las instancias regionales y de zona, hasta llegar a la direccin de cada escuela. El federalismo requiere de instituciones slidas y eficaces, que basen su actuacin en la normativa aplicable y, sobre todo, en relaciones sustentadas en la confianza, que permitan incrementar paulatinamente la capacidad de gestin de los sistemas educativos, nacional y estatales, as como el de cada escuela. Junto con la necesidad de ampliar y mejorar las atribuciones de las entidades en la toma de decisiones, es preciso establecer mecanismos consensuados, participativos y transparentes, para rendir cuentas sobre los resultados de su quehacer, sobre el uso de los recursos y sobre la buena marcha de la educacin, en el marco del respeto a la soberana de los estados. En particular, consideramos conveniente avanzar en los siguientes aspectos: i. Para asegurar que la federalizacin se traduzca en avances efectivos en el funcionamiento del sistema educativo en todas las entidades, en especial en las que presentan carencias ms graves, convendr fortalecer el papel compensatorio de la SEP, mediante la asignacin de recursos especiales a esas entidades con criterios claros, y tambin con acciones para desarrollar la capacidad local de gestin, con acuerdos que incluyan mecanismos que aseguren la buena operacin de los programas respectivos. ii. Dada la diversidad de condiciones de las entidades, habr que seguir avanzando en los procesos de federalizacin de los servicios educativos del Distrito Federal y de la educacin media superior y superior tecnolgica; habr de considerarse tambin la descentralizacin hacia las regiones y municipios, en funcin de la realidad que prevalece en cada una de las entidades federativas. iii. Es conveniente continuar la reestructuracin del sector educativo, de tal suerte que las unidades administrativas y las instituciones responsables de promover diversos aspectos particulares de la educacin, al igual que la

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cultura y el deporte, el patrimonio histrico y artstico, la investigacin, la ciencia y la tecnologa, y los medios de comunicacin pblicos, entre otros, sean gestionadas de manera eficiente y articulada con la poltica educativa. Deber evitarse la multiplicacin de entidades burocrticas y asegurar que las autoridades educativas tengan un peso fundamental en la direccin de esos organismos, para que su funcionamiento refuerce el de las escuelas e instituciones educativas de todo tipo, a fin de conseguir una educacin integral. iv. Buscando reducir la plataforma burocrtica federal, sin dejar de fortalecer las reas que lo requieran, la reestructuracin reforzar la especializacin de las funciones de la SEP en torno a la orientacin estratgica del desarrollo educativo del pas. Las autoridades locales estarn llamadas a intervenir, de manera creciente, en el diseo e instrumentacin de los programas educativos. v. Deber atenderse la formacin de funcionarios en los estados, para contar con personal altamente capacitado en el mbito local, con lo cual se generaran condiciones de mayor equidad entre las entidades federativas en materia de gobernabilidad y mejorara la gestin de los sistemas. Esto es indispensable para lograr un impacto favorable sobre el desarrollo del federalismo y as contribuir a fortalecer la educacin nacional. vi. El CONAEDU deber consolidarse y fortalecerse como instancia de autoridad colegiada y mecanismo de definicin y consenso de la poltica educativa nacional. Las propias entidades federativas han insistido en la necesidad de que el Consejo formule una agenda estratgica que sirva de base para orientar su actividad, y que se busque un equilibrio entre los temas de la agenda de manera que los tipos educativos tengan un peso equivalente. Debera dinamizarse su funcionamiento mediante la creacin de redes, comisiones y otros mecanismos que favorezcan su desarrollo.

Gobernabilidad y otros actores en las decisiones educativas Existen diferencias importantes en las condiciones de gobernabilidad del

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sistema educativo segn se trate de educacin bsica, media superior y enseanza superior; se distinguen los siguientes aspectos: Por lo que se refiere a la educacin bsica, en las entidades federativas se ha venido experimentando una transformacin desigual de las responsabilidades y los mrgenes de decisin de la autoridad educativa, tanto de las secretaras de educacin o sus equivalentes, como de las distintas instancias que intervienen en la cadena de mando escolar. El funcionamiento de las escuelas de educacin bsica est a cargo de las autoridades de cada entidad federativa. Las cadenas de mando respectivas estn determinadas por distintos niveles de ingerencia de las autoridades y las organizaciones sindicales. La gestin y la labor docente se desarrollan con base en marcos normativos que se definen centralmente y de manera homognea para todo el pas, ante lo que surgen demandas reiteradas de mayor capacidad de gestin y de reconocimiento de la diversidad. No obstante, el papel de la autoridad es en lo general dbil para hacer valer la normalidad de la vida escolar. En algunas entidades los niveles de incumplimiento llegan a ser muy crticos. Con frecuencia se seala que para que su gestin sea relevante debe alentarse una mayor participacin social. La gobernabilidad de las instituciones de educacin media superior est determinada por los siguientes factores: la necesidad de definir con mayor precisin sus finalidades y su naturaleza; las presiones crecientes para la ampliacin de servicios; la articulacin con la educacin bsica y con la educacin superior; y, en algunos casos, la complejidad de formas de gobierno interno, que se deriva de su estrecha vinculacin con la educacin superior.

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En la medida en que la estructura y funcionamiento de sus instituciones se vinculan con las de educacin superior, la incidencia de los mismos actores relevantes en su gobierno cuerpos acadmicos, organizaciones estudiantiles y gremiales suele estar ms o menos diferenciada. Las tres vertientes que conforman la educacin superior la universita-

ria, la tecnolgica y la de formacin de docentes proceden de tradiciones distintas. El gobierno de las universidades pblicas se ha estructurado en torno al concepto de autonoma; en la mayora de las instituciones de educacin tecnolgica y en la educacin normal ha prevalecido la intervencin directa de las autoridades educativas en la gestin acadmica y administrativa. Las instituciones de tipo superior ofrecen un variado abanico de regmenes internos de gobierno, desde la gestin centralizada hasta la completa autonoma, pasando por diferentes matices de desconcentracin y descentralizacin. Las decisiones suelen estar condicionadas por la fuerza relativa de sus cuerpos acadmicos, sus organizaciones sindicales y estudiantiles. Dependiendo de la naturaleza de estas instituciones, su gestin interna puede estar ms o menos determinada por autoridades o agentes sociales que se ubican ms all del espacio institucional. En el mbito de los actores sociales que participan en la educacin, cabe destacar, por su importancia, al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (SNTE), uno de los ms grandes del mundo y sin duda una de las mayores fuerzas polticas del pas. Sin embargo, con el tiempo, las relaciones entre las autoridades educativas y la organizacin sindical se han reducido a un esquema de confrontacin, centrado en la negociacin de los salarios pero referido tambin a los temas propiamente educativos. Prevalece en la organizacin la tendencia que la impulsa a ejercer influencia y control en mbitos que formalmente son competencia de la autoridad. Es necesario tener claras las diferencias entre la funcin normativa y la sindical, independientemente de su necesaria complementariedad. No es aceptable que una misma persona responda simultneamente a ambos intereses. En muchas ocasiones la autoridad ha renunciado al ejercicio de sus funciones, lo que ha propiciado que la organizacin ocupe espacios que no le corresponden. Las transformaciones que se estn perfilando en los patrones de toma de decisin del sector hacen necesario atender y revisar tambin la dimensin que representa el Poder Legislativo, en tanto actor poltico y social de especial relevancia para la gobernabilidad del sistema.

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Recomendaciones En cuanto al conjunto del sistema educativo i. Como resultado del desarrollo democrtico del pas, hoy el poder legislativo, en el mbito nacional y el de las entidades federativas, tiene un papel activo en la definicin de polticas. Esta positiva evolucin plantea tambin el riesgo de que las decisiones de los congresos se tomen sin el anlisis de sus consecuencias, sin apoyo de la necesaria asesora especializada, atendiendo principalmente a presiones de grupos de inters, o invadiendo funciones del poder ejecutivo en cuanto a la planeacin, la programacin y la ejecucin de las actividades y los proyectos educativos. El Consejo considera necesario conformar esquemas que propicien un dilogo ordenado entre el Legislativo y el Ejecutivo con vistas al logro de una mayor relevancia y coherencia en las polticas pblicas para impulsar la ampliacin y el mejoramiento de la educacin. ii. Por otra parte, el Consejo reconoce el papel de la organizacin sindical en materia de defensa de los derechos laborales de los maestros y trabajadores de la educacin nacional. De igual forma, considera al SNTE como interlocutor para la discusin y anlisis de los temas educativos. La colaboracin del SNTE es necesarsima para cambiar situaciones que hoy afectan de manera muy inconveniente a la educacin. Debe recordarse, que la responsabilidad en materia de poltica educativa corresponde a la autoridad y que sta no debe ceder ante presiones de la organizacin o sus agrupaciones. El peso de las opiniones del SNTE en temas vinculados con la agenda educativa deber sustentarse en la solidez de las posturas, y no en el peso poltico de la organizacin. El Consejo se pronuncia en favor de avanzar hacia la consolidacin de reglas y mecanismos establecidos de comn acuerdo entre la organizacin sindical y la autoridad educativa, para garantizar la transparencia, la calidad y la equidad en las contrataciones de personal al servicio de la educacin. Ha sido muy nociva la renuncia de la autoridad nacional a sus atribuciones y funciones rectoras en educacin.

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El Consejo considera tambin que se deben dar avances en el gobierno de los planteles e instituciones de los diversos tipos educativos, en aspectos como los siguientes: En cuanto a la educacin bsica iii. La escuela debe ser el centro de la actividad educativa. Para ello, es preciso establecer las condiciones institucionales, pautas y mecanismos que aseguren una mayor capacidad de gestin a partir de su diversidad. Una gobernabilidad renovada del sistema educativo nacional debera ir encaminada a que el verdadero eje de la accin y la poltica educativa sea lo que ocurre en los planteles, de los distintos tipos y modalidades. Los sistemas educativos federal o estatales debern orientarse a asegurar el funcionamiento eficiente de los planteles, para lograr aprendizajes efectivos. En cuanto a la educacin media superior iv. Hoy da, los propsitos de este tipo educativo estn cambiando, y ms all del carcter propedutico que la marc desde su origen, se pone de relieve la necesidad de que contribuya a culminar la formacin de una ciudadana capaz de asumir sus responsabilidades sociales, de valorar y enriquecer su identidad cultural, de incorporarse de una manera digna al mbito del trabajo, de desarrollar sus competencias en un mundo globalizado, de aplicar una alfabetizacin relevante en la nueva sociedad de la informacin y el conocimiento, y de seguir aprendiendo a lo largo de la vida. El establecimiento de una Subsecretara de Educacin Media Superior en la estructura de la SEP abre nuevos espacios para transformar de manera favorable la incidencia de los diversos actores en el gobierno de las instituciones de este tipo educativo y para que se establezcan las condiciones que hagan posibles las transformaciones profundas requeridas en este sector, pero se trata slo de un primer paso, que deber ir seguido por varios ms para que d los frutos que se esperan.

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En cuanto a la educacin superior v. El Consejo advierte sobre el valor de realizar una revisin profunda de las consecuencias que ha tenido y las caractersticas que debera tener en el futuro la nocin de autonoma en las instituciones pblicas de educacin superior. vi. Reconociendo la importancia histrica de la autonoma universitaria para el desarrollo cultural y poltico del pas, y preservando legtimos logros y fortalezas como la libertad de ctedra y de pensamiento que les han caracterizado, es necesario al mismo tiempo asegurar que respondan al inters de la educacin nacional, a los fines de justicia y democracia que establece el Artculo Tercero Constitucional. Para ello el principio de autonoma deber articularse con los de transparencia y obligacin de dar cuentas de los resultados alcanzados y los recursos utilizados, con mecanismos para tomar decisiones con base en ello. vii. Por otra parte, debern fortalecerse mecanismos para articular las diferentes vertientes de las educacin superior, as como la evaluacin y la planeacin de las mismas, que propicien el avance hacia la conformacin de sistemas integrados de enseanza superior en las entidades federativas, sin perder los beneficios de los sistemas de carcter nacional que han probado su vala. La participacin social La tarea educativa es, esencialmente, responsabilidad de toda la sociedad. La diversidad y el dinamismo de las necesidades educativas del pas hacen crucial la participacin de organizaciones sociales de todo tipo en la definicin de objetivos y estrategias para la educacin. Los sindicatos, las asociaciones de padres de familia, las academias y organizaciones profesionales, as como las agrupaciones empresariales, deben ser aliados comprometidos tanto en la definicin de objetivos como en el apoyo para instrumentar las estrategias necesarias para alcanzarlos. La relacin entre las instituciones educativas y los diferentes sectores sociales es bidireccional: adems de su funcin directa en relacin con sus alum-

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nos, las escuelas pueden ser centros comunitarios que enriquezcan la vida de las localidades donde se ubican; todos los sectores sociales, por su parte, deben apoyar de diversas formas a las escuelas para que alcancen sus objetivos. La sociedad debe tambin, de distintas maneras, compartir con las autoridades de todos los niveles, desde el nacional hasta el de cada plantel, pasando por el estatal y el regional, la responsabilidad de las decisiones educativas. La participacin de la sociedad en el quehacer educativo es una actividad que comprende mltiples dimensiones y variantes: Segn los tipos educativos, que implican formas especficas de participacin en educacin bsica, en media superior y superior. Segn los actores: los padres de familia, por una parte, pero tambin los sectores productivos, los medios de comunicacin, las instituciones de carcter cientfico y tecnolgico y las organizaciones que trabajan con jvenes, entre otros. Segn los tipos de acciones: apoyo a los alumnos en el hogar y apoyos directos a las escuelas por parte de las familias y los particulares; manejo de recursos como becas y otros; intervencin en la toma de decisiones, etc.

La participacin ciudadana puede enriquecer la tarea educativa en todos los tipos, niveles y modalidades. Una colaboracin activa de la sociedad en la educacin puede, adems, contribuir a debilitar la cultura de la simulacin, a disminuir prcticas de corrupcin y a favorecer la rendicin de cuentas. Sin duda se han venido realizando esfuerzos para promover una mayor participacin social en la educacin, pero es necesario redoblar los esfuerzos, ya que no puede considerarse todava que la situacin sea satisfactoria, lo que hace ver que no se trata de una tarea sencilla, en parte por la ausencia de tradicin de participacin en muchos sectores de la sociedad mexicana. Sugerimos distinguir dos mbitos en que las autoridades educativas debieran promover una mayor participacin de la sociedad: el de la conformacin

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de las polticas y la definicin de estrategias en el nivel macro, estatal y federal; y el mbito micro, de la participacin en el nivel de cada escuela y comunidad. Recomendaciones Como orientacin general, el Consejo considera que la participacin de la sociedad debe ser propiciada y estimulada, y tambin organizada y canalizada, para que contribuya eficazmente al logro de los fines educativos. En los dos mbitos mencionados sugerimos tener en cuenta lo siguiente: mbito de la conformacin de las polticas educativas en los niveles de los gobiernos federal y estatales i. En el mbito estatal, juzgamos necesario valorar con objetividad las experiencias de los ltimos aos respecto a los consejos estatales de participacin social, lo cual permitir al siguiente gobierno federal, al Consejo Nacional de Autoridades Educativas y a los gobiernos estatales dirigir sus acciones a impulsar una participacin de la sociedad ms intensa en la definicin, ejecucin y seguimiento de las polticas educativas estatales. ii. En el nivel federal, recomendamos que se replantee la problemtica y se busquen nuevas soluciones respecto a la participacin en la formulacin de polticas de alcance nacional en los diversos tipos y modalidades educativos. En la enseanza media superior y en la superior el concepto de participacin social debe desarrollarse junto con el de vinculacin. iii. Las experiencias del CONAPASE y del Compromiso Social por la Calidad de la Educacin deben aprovecharse para integrar un nuevo diseo, ms eficaz, de las instancias necesarias para cumplir esta funcin. mbito de las escuelas e instituciones iv. Las experiencias exitosas y prometedoras de la participacin de los padres deben ser sistematizadas, a fin de racionalizar los apoyos que las autoridades locales, estatales y federales les brinden; esto permiti-

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r al siguiente Gobierno establecer programas de apoyo y estmulo mejor enfocados y, probablemente en el curso de dos o tres aos llegar a definir referentes legales ms claros que los actuales, con objeto de que se logre una participacin efectiva que responda a las diferentes circunstancias de las escuelas. v. Para propiciar la participacin de la sociedad a este nivel recomendamos ampliar la difusin de informacin sobre este particular, con lo que se ir consolidando una cultura democrtica que propicie la participacin. vi. El proceso de participacin ciudadana se vera beneficiado con el establecimiento de una figura tipo ombudsman u otra, como instancia para hacer exigible el derecho a la educacin, as como para formular denuncias en contra de funcionarios y trabajadores de la educacin que no cumplan con las tareas que les corresponden o que cometan arbitrariedades y abusos en contra de los estudiantes o sus familias. Las frmulas que se diseen debern evitar la burocratizacin y asegurar el impacto de las recomendaciones de las instancias que se establezcan. Gestin de recursos Los lmites en la disponibilidad de recursos imponen restricciones a la gobernabilidad del sistema educativo. En otro apartado de este documento se analiza con mayor amplitud el tema del financiamiento de la educacin. Aqu se sealan slo algunos aspectos de la gestin de los recursos relacionados con el gobierno del sistema. La intervencin de algunos actores sociales que repercuten en la gobernabilidad del sector educativo suele expresarse mediante presiones coyunturales sobre la asignacin de recursos presupuestales. En ellas se revelan intereses diversos y, con frecuencia divergentes, que se multiplican en los distintos niveles de gobierno, as como en los mbitos de las autoridades educativas, del poder legislativo, de la organizacin sindical y de las propias instituciones educativas, en especial las que gozan de autonoma. En estas circunstancias, las decisiones sobre el destino de los recursos tienden a tomarse con criterios de corto plazo y sin fundamento programtico. Adems, su ejercicio presupuestal con frecuencia est sujeto a es-

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quemas de control burocrtico y marcos normativos complejos y disfuncionales centrados en el control de los procesos, con escasa atencin a los resultados. Esto, junto con la insuficiencia de recursos, contribuye a que las decisiones de gobierno en el sector se vean reducidas al alivio de demandas o conflictos coyunturales, con un margen muy estrecho para impulsar y sostener las transformaciones de fondo que requiere el sector. Por otra parte, con la federalizacin, los liderazgos sindicales del magisterio local adquirieron nuevas atribuciones, lo que les dio relevancia en el escenario poltico estatal. Mientras el sindicato se fortaleci, el papel de gobernadores y autoridades educativas locales en algunos estados ha propiciado acuerdos y decisiones insostenibles en materia econmica, que representan un reto formidable para el equilibrio financiero de esas entidades y generan presiones sobre la federacin. Esta situacin limita el desarrollo de la educacin, ante la imposibilidad de destinar recursos a infraestructura y mantenimiento, as como a la inversin para la calidad y la equidad, por tener que destinar casi todos los recursos, de por si escasos, al pago de sueldos y prestaciones. Debe reconocerse, adems, que la problemtica del sector educativo no puede abstraerse de la situacin general de las finanzas pblicas, y que una solucin de fondo slo podr darse, seguramente, en el marco de un reordenamiento general de estas ltimas. Recomendaciones i. Ante esta compleja realidad, el Consejo recomienda establecer nuevas reglas, transparentes y claras, en los distintos rubros de la asignacin de los recursos pblicos destinados a la educacin, ii. Nos parece necesario tambin revisar los mecanismos de control de gestin, para conseguir que apoyen el funcionamiento del sector educativo, teniendo en cuenta sus peculiaridades, en vez de obstaculizar su funcionamiento; entendemos esta recomendacin, desde luego, sin detrimento de la transparencia y eficiencia obligadas en el control de todo recurso pblico. iii. Resulta clara, adems, la necesidad de buscar una solucin de fondo al

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problema de las finanzas estatales en situacin de desequilibrio presupuestal crnico, derivado de negociaciones desproporcionadas, que al mismo tiempo que permitan el saneamiento de las haciendas, preserven los derechos legtimos de los trabajadores. En los casos de estas recomendaciones, corresponder a las autoridades educativas promover la interaccin de las instancias involucradas, en especial el Poder Legislativo y la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, para poder llevarlas a la prctica. El marco jurdico de la educacin A lo largo de este documento se hace patente la necesidad de revisar el marco jurdico que sostiene el funcionamiento del sistema educativo nacional, que en diversos aspectos ya no responde a las necesidades actuales. Consideramos necesario que el cuerpo normativo se ajuste para que responda a las necesidades de la educacin en el momento actual, sin abandonar sus principios esenciales, como el derecho a la educacin, el laicismo y la gratuidad de la enseanza obligatoria, as como la bsqueda de la calidad con equidad, o el fomento de la participacin social. i. Por la complejidad y la naturaleza tcnica especializada de lo anterior, se recomienda establecer un equipo de trabajo, integrado por conocedores de la legislacin educativa, expertos en educacin, profesores, investigadores y representantes de la sociedad, entre otros, para hacer una revisin completa del marco legal vigente y formular recomendaciones, con miras a la integracin de un cuerpo integrado y coherente de iniciativas de ley, que pudieran impulsarse desde el sector educativo. Como punto de partida de su trabajo, el grupo podra analizar cules son las modificaciones legales necesarias para que las diversas recomendaciones de este documento puedan hacerse realidad.

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EN RESUMIDAS CUENTAS, la bsqueda de una nueva gobernabilidad en el mbito de la educacin ms democrtica y participativa y acorde con los tiempos que vivimos supone avanzar de manera efectiva hacia el fortalecimiento de la capacidad del sistema educativo nacional para orientar el desarrollo de la educacin en el mediano y largo plazos, en funcin de grandes prioridades, lneas de accin y consensos. Entre otras cosas, esto significa: Profundizar la federalizacin, para contar con una autoridad central que acte cada vez ms como instancia estratgica para promover coordinacin de esfuerzos, transparencia y eficiencia en el uso de recursos, y valoracin tanto de los resultados alcanzados como de los desafos a superar; y al mismo tiempo para aumentar la capacidad de gestin de las entidades federativas y las propias instituciones educativas. Conseguir que el sector cuente con una estructura menos compleja, ms eficaz y pertinente, con mejor articulacin entre los distintos tipos, niveles y modalidades de los servicios educativos. Redefinir el papel en la toma de decisiones del sector de actores como el poder legislativo, la organizacin sindical y las instituciones educativas mismas, en especial las dotadas de autonoma. Buscar maneras para fortalecer la participacin de la sociedad en la tarea educativa. Reformular las reglas y los mecanismos con base en los cuales se asignan los recursos pblicos al sector educativo. Llevar a cabo una actualizacin completa del marco jurdico de la educacin nacional. para dar el necesario sustento a todo lo anterior.

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3. EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIN El gasto pblico en educacin y la aportacin de las entidades

Los recursos que el Estado Mexicano dedic a la educacin en el penltimo

ejercicio fiscal del gobierno del presidente Fox fueron inferiores a los que debieron haber sido canalizados a este rubro, de acuerdo con lo que ordena la Ley General de Educacin. Sin embargo, esas aportaciones, expresadas como proporcin del producto interno bruto (PIB) del pas, fueron ligeramente superiores a las registradas en Canad y en los Estados Unidos, y rebasaron significativamente a las reportadas en Chile, Corea y Espaa, por ejemplo. El gobierno federal aport cuatro quintas partes de este gasto y los gobiernos de las entidades federativas contribuyeron con la quinta parte restante. Sin embargo, es importante hacer notar que los porcentajes de los presupuestos que los gobiernos estatales destinan a esta finalidad no responden a criterios claramente definidos, ya que no estn correlacionados, por ejemplo, con los productos internos brutos de las entidades, ni con la magnitud de las desigualdades educativas registradas en cada una de ellas, ni con la eficiencia con la que utilizan los recursos asignados por el gobierno federal. El caso de mayor contraste es el del gobierno del Distrito Federal (entidad que, como se sabe, es la ms desarrollada del pas). Los gastos en educacin de ese gobierno se dedican al financiamiento de varios rubros complementarios, como los uniformes y los tiles escolares, en tanto que la operacin de su sistema educativo es totalmente financiada por el gobierno federal. Este problema no ha sido resuelto. Por un lado, es necesario legislar para todas las entidades federativas; y, por otro, cumplir lo que ordena la Constitucin con respecto al caso del Distrito Federal. Aportaciones del sector privado al gasto educativo El sector privado aporta a la educacin una proporcin del PIB inferior a las registradas en otros pases en desarrollo, como Chile y Corea. Una posibi-

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lidad no debidamente aprovechada para incrementar las contribuciones de los particulares al gasto educativo nacional, son las aportaciones que podran hacer los estudiantes inscritos en las instituciones pblicas de educacin superior, cuyas familias disponen de los recursos necesarios para hacerlo. Sin embargo, el ordenamiento del Artculo Tercero Constitucional en el sentido de que la educacin que imparta el Estado ser gratuita, ha sido interpretado como impedimento para que las instituciones de educacin superior trasladen a sus estudiantes el costo de la educacin que les imparten. Con todo, algunas universidades pblicas recuperan por esta va hasta el 25 por ciento de ese costo, lo que indica que la discusin de este tema no ha terminado. Se ha comprobado que la posibilidad de ingresar al sistema escolar y de permanecer en l estn fuertemente determinadas por las condiciones socioeconmicas de las familias de los estudiantes. La tasa de participacin de los jvenes de 6 a 15 aos de edad, cuyas familias se encuentran en el decil ms alto de la distribucin del ingreso, es seis veces mayor que la correspondiente a los estudiantes con familias en el decil ms bajo de esa distribucin. Distribucin de los recursos pblicos entre sus diferentes destinos Entre las diferentes modalidades educativas La Ley General de Educacin, al ordenar que el Estado dedique a la educacin una determinada proporcin del PIB, seala la fraccin de esos recursos que debe asignarse a la investigacin cientfica y tecnolgica, incluyendo la que se realiza en instituciones pblicas de educacin superior. Sin embargo, no seala las proporciones de los recursos del Estado que se deben destinar a los otros rubros del presupuesto asignado al sistema educativo nacional. Creemos indispensable subsanar esta omisin. La educacin que se imparte a los adultos que no han concluido su educacin bsica, por ejemplo, ha sido la menos atendida financieramente. Esto ha impedido que el INEA est en condiciones de contratar personal profesional para desarrollar

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sus programas, lo que repercute negativamente en la calidad de esa educacin. Tampoco se protegen otros rubros como la inversin en infraestructura, equidad y calidad. Entre las entidades federativas Como consecuencia de que la ley no ha establecido criterios objetivos para distribuir entre las entidades federativas los recursos que la federacin destina al Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal, hay importantes disparidades en las asignaciones que reciben dichas entidades por cada alumno inscrito en esos niveles educativos. En 2004, por ejemplo, mientras el alumnado de la entidad con la matrcula ms numerosa es 12 veces mayor que el de la que se encuentra en la situacin contraria, el recurso que recibi en ese mismo ao la entidad ms favorecida es 19 veces mayor que el otorgado a la que ubicada en el extremo opuesto. Esta disparidad no puede ser explicada por los niveles de desarrollo econmico de las entidades. Entre las instituciones de educacin superior Adems de las diferencias que hay entre las proporciones de los presupuestos estatales que se dedican a la educacin, los recursos distribuidos por el gobierno federal entre las universidades estatales y las dems instituciones de educacin superior tampoco obedecen a criterios claramente establecidos. As por ejemplo, los subsidios otorgados por alumno, en la institucin estatal ms favorecida son 4.7 veces superiores a los asignados a la institucin que se encuentra en la situacin contraria. Aunque es probable que una parte de esos recursos se destine a financiar el desarrollo de algunas funciones distintas de la docencia, de todos modos es necesario transparentar los factores que expliquen tales diferencias, debido a su magnitud considerable. Es importante no desconocer la capacidad de las instituciones para emplear los recursos de manera conveniente. El mejoramiento de situaciones indeseables no siempre depende de la autoridad federal.

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Necesidades que requieren una atencin prioritaria Educacin bsica Los esfuerzos que ha realizado el Estado Mexicano para satisfacer la demanda por educacin bsica han exigido ofrecer servicios educativos en un importante nmero de localidades geogrficamente dispersas, en las que se concentran los ms altos niveles de marginacin. Con este propsito se han creado y difundido varios modelos educativos cuyas caractersticas son distintas a las prevalecientes en las ciudades. Entre stos se encuentran los preescolares y los cursos comunitarios que administra el CONAFE, las telesecundarias y las escuelas multigrado. La proporcin que representa el alumnado de estos planteles en la matrcula total del sistema es, desde luego, inferior a la proporcin de los planteles mismos; empero, la cantidad de establecimientos de este tipo es muy considerable y se concentra fuertemente en algunas entidades federativas. Merece especial atencin el hecho de que los recursos materiales asignados a los alumnos que reciben estos servicios educativos no son de la misma calidad que los de quienes asisten a las escuelas que funcionan en localidades con niveles de marginacin ms bajos. Esto tambin se observa en las escuelas convencionales que funcionan en zonas rurales y en especial las que atienden a poblaciones indgenas. Por tanto, la pobreza que prevalece en un nmero considerable de localidades, se refleja ntidamente en las condiciones de los establecimientos educativos ubicados en ellas Durante las ltimas dcadas el Estado Mexicano ha hecho varios esfuerzos encaminados a mitigar estas disparidades. En particular, cabe mencionar los realizados a travs de los programas compensatorios, administrados por el CONAFE La OECD ha sealado que los esfuerzos por asegurar aprendizajes efectivos, en especial los de quienes viven en condiciones de pobreza, slo sern fructferos en la medida en que las escuelas cuenten con el respaldo material necesario. Sin embargo, llama la atencin que para tratar de lograr este objetivo haya sido necesario recurrir a financiamientos externos, y no a los recursos ordinariamente destinados al sector educativo.

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Lo anterior plantea el dilema de decidir si la factibilidad de desarrollar los programas mencionados debe seguir dependiendo de la disponibilidad de recursos procedentes del exterior los cuales, por su naturaleza, normalmente se utilizan con el fin de fortalecer la infraestructura del sistema productivo o ms bien, de que el Estado atribuya a esos programas una mayor importancia al formular y aprobar los presupuestos destinados a la educacin. Educacin posbsica Actualizacin tecnolgica de los equipos Los instrumentos de alto contenido tecnolgico que necesitan las instituciones de enseanza media superior y superior para desarrollar sus funciones acadmicas y administrativas, deben ser amortizados rpidamente, ya que cada vez son ms cortos los periodos en los que los incurren en obsolescencia. Adems, las inversiones necesarias para reponerlos estn sujetas a la llamada enfermedad de los costos crecientes, debido a que los nuevos instrumentos son cada vez ms complejos. Es indudable que estos dos factores tienen importantes repercusiones en los presupuestos de dichas instituciones, por lo que es indispensable prever el comportamiento de los mismos. Debido a ello, para un buen nmero de instituciones ser de gran utilidad la vinculacin con las empresas. Pasivos contingentes por pensiones y jubilaciones del personal de las IES Durante los ltimos aos no fue renovada gradualmente la planta acadmica de las instituciones de educacin superior, por tanto, aquella ha envejecido en forma notable. Por otro lado, en los contratos colectivos de trabajo celebrados en varias instituciones se han estipulado condiciones que encarecen ms all de lo esperado los pasivos contingentes representados por las pensiones y jubilaciones del personal acadmico. Es importante mencionar que esas instituciones no han creado las re-

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servas necesarias para liquidar esos pasivos, por lo que durante los prximos aos ser indispensable destinar recursos frescos para hacerlo. Evidentemente, tales recursos tendrn que ser sustrados de los que hubieran podido ser destinados a la expansin del sistema escolar y al mejoramiento de la calidad de la educacin impartida. Eficiencia en la utilizacin de los recursos La OECD ha hecho notar que mediante una utilizacin ms eficiente del gasto educativo sera posible elevar el aprovechamiento de nuestros estudiantes, an sin aumentar el producto interno bruto del pas, el volumen del gasto educativo por alumno, ni modificar los antecedentes sociales de las familias que envan a su hijos a nuestras escuelas. Entre otras cosas, cabe sealar que la mayor parte del gasto pblico en educacin se destina al pago de la nmina, lo cual se acenta en la educacin bsica. Adems, como recientemente lo seal la OECD, la mayor parte del incremento que experiment durante los ltimos aos el gasto educativo nacional fue absorbida por los aumentos salariales. Adems, los salarios crecieron a una velocidad superior a la del aumento que, en promedio, se registr en el ingreso per cpita de la poblacin. En consecuencia, las inversiones destinadas a la construccin, mantenimiento, equipamiento de las escuelas, a la innovacin educativa y al mejoramiento de la calidad de la educacin fueron relegadas a un segundo plano. Al respecto, es importante mencionar que no todos esos recursos destinados a gasto corriente se aprovechan eficientemente. As por ejemplo, sigue creciendo la asignacin de plazas de primaria y es sabido que no todas las asignadas a los maestros de educacin bsica son destinadas a la docencia. Por tanto, independientemente de que sea o no posible obtener recursos adicionales para financiar la educacin, es indispensable aprovechar eficientemente los disponibles. Ciertamente, en las instituciones en las que se imparte educacin posbsica se han hecho algunos esfuerzos con esta finalidad, por lo que, entre otras cosas, durante el presente sexenio se registr una disminucin

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en el subsidio asignado por alumno a las instituciones de educacin superior. Sin embargo, este fenmeno puede tener dos significados distintos. El primero consiste en que las instituciones educativas quiz utilizaron sus recursos en forma ms eficiente (con lo cual, entre otras cosas, se redujo la desigualdad que tradicionalmente ha existido entre el gasto por alumno en ese tipo educativo y el correspondiente a la educacin bsica) Pero el segundo consiste en que, como consecuencia de la menor disponibilidad de recursos, pudo haber disminuido la calidad de algunos de los servicios que prestan esas instituciones, o que stas hayan tenido que intensificar sus funciones docentes en detrimento de las dems que tienen a su cargo, como la investigacin y la difusin de la cultura. Es necesario, pues, tomar las medidas conducentes para asegurar que cualquier reduccin en los costos unitarios de la educacin refleje efectivamente una utilizacin ms racional de los recursos; se debe evitar que esa reduccin cause efectos negativos en la calidad de la educacin impartida, o en el desempeo de las dems funciones que las instituciones de educacin superior tienen a su cargo. Recomendaciones i. Buscar fuentes alternativas de financiamiento basadas en la complementacin de la inversin pblica y privada en el sector educativo y que fortalezcan el sistema de becas y crdito educativo ii. Como se seal en el apartado correspondiente al marco jurdico, consideramos que es indispensable establecer criterios para regular los subsidios federales a la educacin bsica y a las instituciones de educacin superior. iii. Es necesario eliminar las disparidades observadas entre las condiciones en que se encuentran la infraestructura fsica y el equipamiento de las escuelas rurales y, en especial, las que atienden a poblaciones indgenas. Tambin es necesario asignar a la educacin destinada a los adultos los recursos indispensables para impartirla por agentes con la formacin profesional adecuada para desempear esa funcin con solidez.

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iv. El hecho de que los programas compensatorios sean financiados mediante la contratacin de prstamos otorgados por organismos internacionales puede colocarlos en una situacin vulnerable. Recomendamos revisar si es conveniente seguir aplicando esta poltica. v. Es urgente crear las reservas financieras necesarias para liquidar los pasivos contingentes representados por los derechos que para su jubilacin ha adquirido el personal acadmico adscrito a las instituciones pblicas de educacin superior. vi. Creemos que, independientemente de que sea posible incrementar los presupuestos destinados a la educacin, las necesidades aqu sealadas slo podrn ser adecuadamente satisfechas si se toman diversas medidas que permitan aprovechar eficientemente los recursos disponibles.

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HACIA UNA AGENDA ESTRATGICA PARA LA EDUCACIN EN MXICO

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La educacin en el marco de las polticas pblicas y el compromiso social Para terminar, el Consejo reitera su conviccin de que el sistema educativo nacional ha conseguido avances muy importantes, pero tambin de que, para que la educacin mexicana pueda cumplir plenamente los tres propsitos centrales que hemos identificado, no basta un avance inercial, sino que hacen falta cambios importantes en algunos aspectos, que hemos apuntado en este documento, y que consideramos que las polticas educativas futuras deberan impulsar de la manera ms decidida. Aadimos que somos conscientes de que, en educacin tal vez ms que en otros terrenos, todo cambio importante implica esfuerzos prolongados y tiempos considerables. Los recursos son, desde luego, necesarios, pero es indispensable la continuidad en las orientaciones bsicas, con flexibilidad para tener en cuenta las circunstancias locales y la capacidad de ajustar el rumbo en funcin de las circunstancias y con base en la experiencia. Entendemos tambin que el sistema escolar no puede rendir resultados satisfactorios si no se articula con las dems polticas pblicas relacionadas con el desarrollo econmico y social. A pesar de que esta afirmacin es casi axiomtica, no siempre ha sido tomada en cuenta, y los efectos de esa omisin pueden ser determinantes para el xito o el fracaso de las polticas. Es fundamental reiterar que las dimensiones del esfuerzo a realizar para que el sistema educativo mexicano alcance el desarrollo y los niveles de calidad que deseamos, exigen el compromiso de todos los sectores de la sociedad. El esfuerzo de los maestros y los dems actores del sistema educativo es esencial, pero es indispensable tambin la contribucin de los dems sectores de la sociedad. Nunca ser excesivo insistir en que la educacin es tarea de todos. Es ineludible el compromiso de todos para que nuestra educacin alcance el desarrollo que Mxico necesita.

La definicin de las polticas educativas La definicin de polticas enfrenta siempre una tensin entre las posturas

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favorables a la continuidad y las que prefieren el cambio. El punto de vista de este Consejo parte de la conviccin de que, tan inapropiadas son las posturas triunfalistas, que no reconocen los faltantes, como las que se niegan a tomar en cuenta los avances realizados. En la educacin resulta muy inconveniente una poltica de borrn y cuenta nueva, al igual que una que reprodujera lo existente atenindose al pasado sin impulsar nuevas transformaciones. Los mexicanos hemos logrado construir un sistema educativo que atiende a un nmero de alumnos ms grande que la poblacin total de la mayor parte de los pases de Amrica Latina y del mundo. La proporcin de personas atendidas en todos los tipos y niveles educativos ha crecido en forma importante, los niveles de escolaridad han aumentado progresivamente y se ha reducido la proporcin de analfabetas, al igual que la de personas sin escolaridad bsica. Es importante reconocer, al mismo tiempo, lo que falta para que el sistema educativo atienda en forma suficiente las necesidades del pas: una cuarta parte de los jvenes mexicanos no consigue terminar la secundaria, la cobertura de la enseanza media superior y la superior es insuficiente, y los niveles de rendimiento estn muy por debajo de los que exige el mundo del Siglo XXI Adems y, seguramente, ante todo, la desigualdad que marca todos los mbitos de la sociedad mexicana est presente tambin en el educativo, contribuyendo a perpetuar el gravsimo problema de la desigualdad. A los claroscuros que presenta el diagnstico que hacemos de la situacin educativa nacional, corresponde un balance igualmente matizado sobre la calidad de las polticas educativas anteriormente implantadas, y sobre la forma como se definieron. Las decisiones de las autoridades educativas, en efecto, no siempre se han tomado con base en diagnsticos slidos y en procesos cuidadosos de diseo e implementacin, como es necesario. A veces han sido tomadas bajo presin o dentro de mrgenes estrechos impuestos por la realidad poltica limitando las posibilidades de mejoramiento. Por ello en esta conclusin hacemos algunas consideraciones sobre la manera adecuada de definir polticas, las cules pueden parecer obvias, pero son pasadas por alto con demasiada frecuencia, por lo que no es superfluo sealarlas.

Disear las polticas considerando las prioridades de la educacin nacional as como los diversos factores que pueden determinar su xito. Los resultados educativos estn condicionados por un conjunto muy amplio de factores. Muchas veces las polticas se disean sin aprovechar los conocimientos disponibles acerca de ellos, lo cual impide obtener los efectos deseados. Es necesario asegurar de muchas maneras el acceso a los conocimientos existentes, una de ellas, indispensable, tiene que ver con una adecuada comunicacin entre los tomadores de decisiones y los investigadores de la educacin. Considerar las condiciones de los actores que se encargarn de implementar los programas, en particular los maestros y, en forma ms comprehensiva, la complejidad de relaciones humanas propias del mbito educativo. Considerar factores polticos capaces de interferir en una exitosa implementacin. Una inadecuada previsin de los efectos potenciales de esos factores puede limitar los alcances obtener efectos contrarios a lo que se busca. Asegurar que la introduccin de innovaciones sea precedida de un cuidadoso proceso de desarrollo experimental y, en su caso, de una eficaz valoracin de los efectos de los programas que se intente sustituir. El apresuramiento en la aplicacin de nuevos programas es una falla frecuente en el diseo de polticas pblicas. Concebir las polticas educativas como elementos que forman parte de sistemas complejos, por lo que el xito de las mismas depende del grado en que se articulen armnicamente con otros programas, que inciden en diversas esferas de la administracin pblica.

Los propsitos fundamentales de la educacin nacional y la calidad El anlisis del sistema educativo nacional presentado en estas pginas dista mucho de ser exhaustivo; tampoco lo son las recomendaciones y sugerencias formuladas. Pese a ello, el texto es relativamente extenso, e incluye anlisis y recomendaciones de importancia diferente. Por lo tanto, para

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terminar esta conclusin retomamos puntos que consideramos necesario destacar por su especial importancia, por ser elementos clave de la agenda futura de la educacin mexicana. Esta sntesis refleja la estructura del documento, cada uno de cuyos apartados principales aborda temas cruciales. El primero de estos temas es el de la equidad, en correspondencia con la idea de que la desigualdad es el flagelo ms grave de la sociedad mexicana, no slo en lo educativo, sino en todas las dimensiones de la vida nacional. Llamamos la atencin sobre la tendencia de los sistemas educativos a reforzar las desigualdades sociales y econmicas. Consecuentemente, afirmamos que nuestro sistema educativo debe buscar intencionalmente la equidad, con la definicin de polticas consecuentes con esta idea: necesitamos asumir el reto de distribuir calidad de insumos, de asegurar la distribucin de la calidad de los procesos, para poder esperar, entonces s, mayor equidad en resultados. Al referirnos a la bsqueda de la calidad como criterio rector de los esfuerzos por mejorar la educacin, sostenemos que perseguir simultneamente equidad y calidad no es sencillo, pero es posible: implica transitar del modelo de derrame paulatino de beneficios, en funcin de la demanda efectiva, que ha prevalecido en la educacin mexicana y fortalece la inequidad, a uno de medidas encaminadas sistemticamente a impulsar el acceso de los sectores desfavorecidos a niveles educativos cada vez ms altos, pero hacindolo con buenos niveles de aprendizaje. Esto implica un cambio en profundidad de las polticas educativas tradicionales, para dar prioridad a la atencin de los sectores desfavorecidos de la poblacin. Adems de la bsqueda de la equidad, en este documento sostenemos que el segundo propsito fundamental de la educacin nacional debe ser el contribuir al desarrollo de la democracia, la cohesin social y la responsabilidad ciudadana de nuestro pas. En este sentido, hemos destacado dos grupos de polticas: las relacionadas con la formacin cvica y tica, y las que se refieren a la multiculturalidad del pas y al tipo de educacin necesaria para propiciar la cohesin social en un contexto multicultural. Somos conscientes de la dificultad que presenta construir una educacin que promueva de manera efectiva la democracia y la cohesin social, pero estamos convencidos de que estas polticas son las que tienen que ver

con lo fundamental de la misin de toda educacin: el aprender a ser, el desarrollo en los educandos de sus valores y de sus responsabilidades ticas, o sea el ncleo ntimo de la persona en el que radica su dignidad como ser humano. Por ello subrayamos la necesidad de impulsar decididamente este mbito del quehacer educativo. El tercero de los propsitos clave que asignamos a la educacin, el que se refiere a su contribucin al desarrollo econmico es, tal vez, el que se maneja ms frecuentemente al hablar de las mejoras que necesita llevar a cabo el sistema educativo nacional. Reconociendo su importancia, el Consejo destaca la necesidad de considerar este propsito en toda su amplitud y complejidad y junto con los otros dos grandes objetivos. Nos parece, en efecto, que la educacin mexicana debe contribuir tanto al avance de los sectores modernos de la economa, y a su insercin en el mundo global del siglo XXI, y al de los sectores menos avanzados, en los que se sita la mayora de la poblacin nacional. El propsito de productividad y desarrollo econmico debe perseguirse junto con los de equidad, democracia y cohesin.

Las estrategias bsicas Los apartados de la tercera parte del texto reflejan tambin algunas estrategias, o grupos de estrategias, que el Consejo ha considerado fundamentales y recomienda no perder de vista en cualquier definicin de polticas educativas. El primer grupo se refiere a los maestros, cuya importancia para la calidad educativa es ampliamente reconocida. El Consejo comparte esa idea, que considera fuera de discusin, y seala que la necesidad de recursos humanos calificados para el sistema educativo no se atiende con la simple actualizacin de contenidos puntuales del currculo, sino que implica un esfuerzo mayor, para contar con personal de perfiles diferentes, docentes y otros, que tengan en comn una gran capacidad de tomar decisiones altamente calificadas sobre los aspectos cotidianos y de poltica general, directos e indirectos, inmediatos y mediatos que forman la esencia de su desempeo laboral.

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Sostenemos que los maestros deben dejar de ser tratados como simples tcnicos que ponen en prctica decisiones tomadas en otros lugares, y concebimos su profesionalizacin como un proceso que integra el dominio de un campo profesional complejo: conocimiento y aptitud para transmitirlo; la capacidad de reflexionar y evaluar el desempeo propio y de innovarlo y mejorarlo; una tica profesional que sustente compromiso, desempeo responsable y rendimiento de cuentas; y la organizacin profesional necesaria para incidir en la escala colectiva de las decisiones educativas. Se proponen polticas para la formacin inicial y continua de los profesores, y sobre sus condiciones de trabajo. El segundo grupo de estrategias integra recomendaciones en lo relativo al gobierno del sistema educativo, a su federalizacin y a la participacin social. La importancia de este conjunto se aprecia mejor en el contexto del proceso de modernizacin de la vida poltica del pas en general. Hasta hace pocos aos la toma de decisiones sobre el sistema educativo nacional se caracterizaba por su carcter centralizado y vertical, casi totalmente en manos del Ejecutivo federal, con escasa intervencin de otros actores, incluyendo unos tan importantes como el poder Legislativo, el ejecutivo de las entidades federativas o los padres de familia. La participacin del otro gran actor de las decisiones educativas, el magisterio organizado, se daba mediante procesos poco transparentes. Como afirmamos antes, las relaciones entre las autoridades educativas y la organizacin sindical se han reducido a confrontaciones peridicas centradas en la negociacin salarial. Nos parece que un cambio de primera importancia en la conduccin del sistema educativo consistir en transitar a formas de relacin diferentes entre autoridades y sindicato, que reconozcan el papel de cada parte y busquen de comn acuerdo las mejoras que el sistema educativo nacional requiere para ponerlo a la altura de los retos del siglo XXI. Reiteramos que la organizacin sindical es un interlocutor indispensable en la discusin de los temas educativos, pero tambin que se debe reconocer el lugar irrenunciable de las autoridades y que el peso de las opiniones de la organizacin sindical en temas de poltica educativa deber sustentarse en la solidez misma de las posturas, y no en su peso poltico.

Sin la colaboracin decidida de la organizacin sindical no ser posible llevar a cabo, por ejemplo, las acciones necesarias para enfrentar eficazmente la desigualdad, fortaleciendo los servicios que operan en condiciones ms precarias, para revitalizar la supervisin escolar, para transparentar y manejar con criterios sustantivos las contrataciones, entre otros cambios que requiere el sistema educativo nacional. Por ello la transformacin constructiva de las relaciones entre la autoridad y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin constituye un requisito clave de toda mejora en profundidad. El reto es encontrar formas de gobierno adecuadas para un organismo grande y complejo como el sistema educativo que sean a la vez eficientes y democrticas; que puedan fijarse objetivos pertinentes y ambiciosos, y permitan definir estrategias conducentes a ellos, de manera que se atiendan las necesidades e intereses legtimos de los diversos actores. Los temas de la federalizacin del sistema educativo y de la participacin social en las decisiones educativas son dos dimensiones importantes de la cuestin. Tambin lo es la relativa al marco jurdico de la educacin nacional, el conjunto de reglas en que se desenvuelve. Puede apreciarse que se trata de un reto de primera magnitud del que depende, en buena parte, todo lo dems. Un tercer grupo de estrategias se refiere al financiamiento de la educacin. Es claro que los mejores propsitos no podrn hacerse realidad si no se cuenta con recursos. Igualmente claro es que la disponibilidad de recursos, materiales o humanos, se sustenta en ltima instancia en trminos financieros. Por ello el tema del financiamiento tiene que ser considerado en toda poltica pblica. Ms all de los puntos del apartado respectivo, el Consejo llama la atencin sobre la viabilidad financiera del sistema, la cual enfrenta riesgos de consideracin. Mxico gasta ms de siete puntos porcentuales del PIB en educacin, la mayor parte en servicios personales. Las acciones necesarias para que el sistema educativo alcance el nivel necesario para estar a la altura de los desafos del futuro implican importantes recursos adicionales; esas acciones incluyen, entre otras, dar prioridad a la mejora de los sectores desfavorecidos en la enseanza bsica; aumentar la oferta de educacin media

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superior y superior de calidad; el incremento de los rubros de inversin y gasto corriente diferente a servicios personales, etctera La perspectiva es ms preocupante en la medida en que la recaudacin fiscal no aumente sustancialmente, y persista la dependencia de las finanzas pblicas de Mxico de los ingresos petroleros, cuyos altos precios actuales no puede suponerse que se mantengan indefinidamente. Nos parece esencial, por tanto, una reconsideracin profunda de los criterios de financiamiento de la educacin, incluyendo lo relativo al origen y el destino de los recursos y su distribucin entre tipos y niveles educativos, entidades federativas e instituciones, as como entre los diferentes renglones del gasto. Es importante reiterar la importancia de que las medidas de poltica tengan en cuenta sus inevitables repercusiones, financieras y otras, ya que una medida bien intencionada puede tener consecuencias contraproducentes, en la perspectiva de los grandes propsitos de equidad y calidad principalmente. Un ejemplo que muestra la relacin entre los temas de financiamiento, las prioridades de la educacin y la toma de las decisiones es el que se refiere a la reforma que estableci la obligatoriedad del preescolar. La importancia de una buena educacin en ese nivel para el xito de los alumnos en los niveles posteriores es clara, por lo que no discutimos lo deseable del propsito de extender la cobertura del preescolar en el segmento de nios de tres, cuatro y cinco aos de edad. Pero la estrategia de promover esa ampliacin de la cobertura definiendo el nivel de preescolar como obligatorio tiene varias consecuencias: la ms obvia es la de poner a cargo del erario pblico los costos correspondientes, que se elevan de inmediato al exigirse el nivel de licenciatura como requisito para los docentes de ese nivel. Una consecuencia menos visible consistir seguramente en que el aumento de la cobertura se dar primero en planteles pblicos urbanos, a los que asisten nios de sectores de clase media baja, y slo mucho ms tarde en poblaciones rurales pequeas, previsiblemente mediante servicios de menor calidad, perpetuando la desventaja de esos alumnos. Algo similar podr ocurrir si se adoptan medidas anlogas en lo relativo

a la obligatoriedad de la enseanza media superior, o a la ampliacin de la jornada escolar en las primarias y secundarias. Para mejorar de manera simultanea calidad y equidad se necesita tomar medidas que analicen cuidadosamente las circunstancias, para evitar efectos contraproducentes como los mencionados. Las polticas que el sistema educativo requiere debern incluir necesariamente, a nuestro juicio, los tres grupos de estrategias anteriores: un impulso decidido a la profesionalizacin de los docentes de todos los tipos, niveles y modalidades; la bsqueda de nuevas formas de tomar decisiones y gobernar el sistema educativo, basadas en la participacin activa y fructfera de todos los actores legtimamente interesados en la educacin, y sustentadas en un marco jurdico renovado; y la definicin de criterios para la asignacin de recursos para la educacin que tengan en cuenta las prioridades nacionales y las posibilidades reales de las finanzas publicas, as como la equidad. Queremos terminar este documento reiterando que la desigualdad es el mayor problema de la educacin y, en general, de Mxico. La bsqueda de ms calidad no podr disociarse de la de mayor equidad; una y otra son elementos indispensables de la educacin que necesitamos, por lo que todas las polticas educativas futuras debern incluirlas.

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Los retos de Mxico en el futuro de la educacin, del Consejo de Especialistas para la Educacin, se termin de imprimir en el mes de septiembre de 2006. En su composicin se usaron tipos Arial de treinta y seis, veinte, dieciocho, catorce, once, diez y nueve puntos. El diseo de la portada y el formato electrnico fueron realizados por Francisco Javier Galvn Castillo, bajo el cuidado editorial de Humberto Salazar. Se tiraron dos mil ejemplares en papel bond de 120 gramos (interiores) y sulfatado de 12 puntos con plastificado mate (portada), ms sobrantes para reposicin.