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La educación nacional frente a la globalización y la era del conocimiento / Mtra.

Elba Esther Gordillo

DOCUMENTO DE DISCUSIÓN
TOMO 1

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IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Primera edición, 2006

Las opiniones vertidas en este volumen son responsabilidad exclusiva de los autores de
cada documento

Derechos reservados conforme a la ley

• Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación


• Fundación para la Cultura del Maestro, A.C.
• Instituto de Estudios Educativos y Sindicales de América

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La educación nacional frente a la globalización y la era del conocimiento / Mtra. Elba Esther Gordillo

PRESENTACIÓN

El Sindicato Nacional de Trabajadores de la


Educación, en este IV Congreso Nacional de
Educación, busca delinear, desde una perspectiva
integral, multidisciplinaria y de largo plazo, los
contenidos; el modelo y las prácticas pedagógicas;
el sistema de gestión escolar; el rol del docente y el
financiamiento, que permitan al SNTE proponer una
política educativa que garantice una educación
integral y de calidad para todos, de acuerdo con las
necesidades de la competitividad económica, la
gobernabilidad democrática y la equidad social del
país.

En esta ocasión, es importante establecer que


el tema educativo es el centro del debate, y que la
meta específica es que los resultados obtenidos se
conviertan en políticas públicas para que incidan,
de manera directa, en la política educativa nacional.

Con motivo de este Congreso, los documentos


que se presentan a continuación invitan a la reflexión
sobre los grandes temas de la educación, y ofrecen el
pensamiento de importantes académicos preocupados
por el tema educativo, de manera que contribuyan a
la conformación de un sistema educativo de calidad
e incluyente para nuestra sociedad.

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IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

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La educación nacional frente a la globalización y la era del conocimiento / Mtra. Elba Esther Gordillo

TOMO 1

ÍNDICE GENERAL Pág.

Tema 1: El reto de la definición estratégica: educación integral y proyecto nacional 9


La educación nacional frente a la globalización y la era del conocimiento
Mtra. Elba Esther Gordillo 9 ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Mejorar la calidad de la educación en México; compromiso urgente. Hacia un nuevo paradigma


2006-2012
Tomás Miklos ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 17 ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

El México que queremos, y la educación que necesitamos. Un Proyecto de Nación construido


desde la escuela entendida como un bien público estratégico
Luis Morfín ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
43 ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Alta Política Educativa para México


Eduardo Andere M. ○ ○ ○ 77 ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Tema 2: El reto del aprendizaje: tipos y necesidades básicas del aprendizaje ○ ○ ○ ○ ○


99
Los pilares de la educación del futuro
Juan Carlos Tedesco ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 99
Culturas juveniles y cultura escolar
Emilio Tenti Fanfani ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
115

Tema 3: El reto del financiamiento de la educación ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○


131
Algunas consideraciones sobre el gasto público en el sector educativo
Sergio Montaño Fernández ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 131
Financiamiento a la Educación Básica
José Luis Aguilar y Maya ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 147

Tema 4: El reto de la evaluación educativa ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○


167
La educación básica en México y su calidad. Una visión a partir del trabajo del INEE
Felipe Martínez Rizzo ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 167

Tema 5: El reto de la calidad en la educación 217 ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Innovaciones educativas y escuelas en contextos de pobreza. Evidencias para las políticas de


algunas experiencias en América Latina
Margarita Poggi ○ ○ ○ ○ ○ ○
217 ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

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La educación nacional frente a la globalización y la era del conocimiento / Mtra. Elba Esther Gordillo

Tema 1: El reto de la definición estratégica:


educación integral y proyecto nacional

La educación nacional frente a la globalización y


la era del conocimiento

Mtra. Elba Esther Gordillo

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La educación nacional frente a la globalización y la era del conocimiento / Mtra. Elba Esther Gordillo

La educación pública es la vía que dispone el Querámoslo o no, globalización y era del
Estado para impulsar el desarrollo nacional; conocimiento son fenómenos que se expresan de
educarnos, es el camino que cada individuo tiene muchas maneras, todo el tiempo y por todas partes,
para construir su propio desarrollo. sacudiendo al andamiaje institucional de
prácticamente todas las naciones.
La contundente evidencia del poder
transformador de la educación es la propia historia Frente a esto, hay que aceptar que, como país,
nacional: México es lo que es, México es como tenemos una gran resistencia a reconocer los
es, por la acción de la educación, por el impacto tremendos cambios que se presentan frente a
profundo de la escuela pública mexicana. nosotros: si las condiciones del país son
radicalmente distintas; si la sociedad es cualitativa
Y ese poder transformador de la educación es y cuantitativamente diferente; si el contexto
cada vez más vigente. internacional nada tiene que ver con el previo; si
las instituciones que nos permitieron emerger en
Las naciones, las sociedades, los ciudadanos el mundo están rotos, entonces ¿por qué no
que tienen los mejores niveles de bienestar, de decidirnos a reconocer las nuevas realidades y
gobernabilidad, de generación de riqueza, de actuar en consecuencia?
tolerancia, de sustentabilidad, son aquéllos que
están más y mejor educados. Y esa consecuencia no es otra que la de
decidirnos a cambiar el andamiaje institucional
Hoy, que la era del conocimiento interpela los de que disponemos, para estar en condiciones de
paradigmas construidos durante las revoluciones movernos en todos los ámbitos y situaciones.
industrial y postindustrial, y la globalización se
ha convertido en la moneda de cambio en las La respuesta correcta no es entonces si
relaciones humanas, el valor de la educación crece aceptamos el cambio, sino hacia dónde queremos
todavía más ya que es la única capaz de procesar conducirlo; con qué objetivos socialmente válidos
los cambios a la velocidad y en la dirección que lo impulsaremos; qué nación habrá de surgir de
se presentan. él, con él y por él.

Cuando el imponente desarrollo de la En el histórico binomio proyecto de nación-


tecnología y de las comunicaciones cumplen la educación, fue el Artículo Tercero de la
profecía de la aldea global, nuevamente es la Constitución, el que tuvo a su cargo la definición
educación la única capaz de generar los lenguajes de ambos, dando sentido y dirección a un país
con que los pobladores de dicha aldea se que estaba materialmente destruido, socialmente
relacionan y comprenden. enfrentado e institucionalmente colapsado.

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IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Con una correcta perspectiva histórica, es al Nuestra democracia es cara, sus resultados
Artículo Tercero donde se define a la democracia magros; la política tiene extraviada su misión y
como un proyecto de vida, fundada en el constante el Estado se encuentra cada vez más distante del
mejoramiento económico, social y cultural del colectivo social.
pueblo, en momentos en que eran las armas las
que imponían el fuero. Si bien la reforma del Estado se hace
indispensable, no bastará con ella mientras no
Fue en ese texto donde nos impusimos hacer a tengamos un Proyecto de Nación que cuente con
la educación obligatoria, con un analfabetismo los consensos suficientes.
casi universal; hacerla gratuita, frente a una
economía destruida y una fiscalidad inexistente; No nos preguntemos qué Estado queremos,
vincularla al progreso científico, cuando el dogma sino qué país queremos y, entonces sí, qué
todo avasallaba; y reconocer el valor del laicismo, instituciones se hacen necesarias para lograrlo.
en momentos en que la intolerancia religiosa era
factor de poder. Y nuevamente, apoyados en nuestra
experiencia histórica no podrá haber Proyecto de
De esta evidencia histórica podemos extraer Nación sin el proyecto educativo que lo haga
dos lecciones: la primera, que por mucho que posible.
sean las diferencias las que busquen predominar,
cuando hay un proyecto común, validado desde Tenemos que repensar el Proyecto Educativo
cualquier perspectiva o ideología, los acuerdos Nacional; el que tenemos ya no corresponde ni
son posibles. Ése fue el caso del Proyecto de con nuestros problemas ni con nuestras
Nación que en 1917 se decidió impulsar, y la potencialidades.
convicción de hacer de la educación la vía para
construirlo. El Sistema Educativo Nacional, a través del
cual se cumple con la obligación constitucional
La segunda lección es que ha sido frente a las de entregar la educación pública, es un aparato
condiciones más adversas, menos propicias, obeso, carente de criticidad, alejado del
cuando los mexicanos extraemos la fortaleza conocimiento y desvinculado de la realidad social
necesaria para emprender los grandes retos. que pretende reconocer y transformar.

Hoy, nuevamente el país se encuentra Para repensar el proyecto educativo, no sólo


extraviado y el proyecto nacional ni expresa lo de cara al siglo XXI, sino a lo mucho de que
que buscamos ni cuenta con los consensos disponemos para hacerlo, tenemos que empezar
necesarios para emprenderlo. por reconocer que su construcción, su
formulación, su cuestionamiento, no puede ser
Ahí están las evidencias: hace más de dos exclusivo de nadie y sí en cambio, de ser
décadas que el país no genera riqueza; la responsabilidad de todos.
concentración del ingreso polariza a la sociedad;
la pobreza crece consistentemente; la movilidad Somos muchos los actores que cotidianamente
social proviene únicamente de la economía incidimos en el hecho educativo y, que en
informal, la delincuencia o la migración; la consecuencia, tenemos responsabilidades
disfuncionalidad social se expresa en casi objetivas frente a él: los padres de familia, los
cualquier cosa. maestros, los intelectuales, las universidades, las

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organizaciones no gubernamentales, los Con todo y que aún no emerge un régimen


comunicadores, los líderes empresariales, los político sustituto, es un hecho que la educación
líderes religiosos, los administradores públicos, está liberada de su responsabilidad de régimen,
los gobiernos de los tres niveles. por lo que debemos reformularla a partir de la
evidente consolidación de un país de ciudadanos.
No se trata de proponernos una reforma más;
los archivos están plagados de acciones parciales Ésa es la diferencia esencial y de ninguna
que sólo han complejizado aún más el fenómeno, manera menor: la educación pública deberá estar
ni de la firma protocolaria de compromisos que al servicio de los ciudadanos y no del régimen
se derrotan en la cotidianidad, sino de un cambio político, y si la característica esencial de un
de fondo de nuestra forma de entender la ciudadano es la capacidad de crear libertades, ése
educación, de potenciarla, de convertirla en el bien será el mandato fundamental de la educación
público privilegiado capaz de corregir la pública nacional: crear libertades.
desigualdad social de manera estructural.
La declaración que sustenta la Convocatoria,
Y para pensar el Proyecto Educativo Nacional, tiene que ver con el papel que se le niega
responsablemente, el SNTE se ha propuesto sistemáticamente al Sindicato Nacional de
realizar el Cuarto Congreso Nacional de Trabajadores de la Educación con su materia de
Educación que fue decidido en el Consejo trabajo.
Nacional del SNTE en Manzanillo, el pasado mes
de febrero y al que hoy públicamente convoco, Es falso que sea el SNTE o todavía peor, sus
para que repensemos el Proyecto Educativo de intereses, los que han impedido, saboteado o
México frente a la era del conocimiento y la condicionado las reformas que la educación
globalización. nacional requiere.

La convocatoria parte de una convicción y una Hay muchas evidencias al respecto, desde el
declaración: Acuerdo para la Modernización de la Educación
Básica, la Federalización de la Educación, el
La convicción es que la educación que funcionó Acuerdo Social por la Calidad de la Educación, a
durante gran parte del siglo pasado, correspondía más de las reformas constitucionales que, en
y, en muchos sentidos sustentaba, al régimen materia educativa han impulsado las bancadas
político que emergió de la Revolución Mexicana. magisteriales en el Congreso de la Unión.

Su organización, sus objetivos, su despliegue, El SNTE, ni se ha opuesto ni se opondrá a nada


incluso muchos de sus contenidos, correspondían que tenga como propósito la calidad de la
con el régimen político que se fue consolidando educación nacional, y lo demostramos una vez
hasta configurar un pacto social que articulaba la más, convocando a todos los actores del proceso
población y del que se beneficiaba la sociedad educativo, a todos, sin exclusión, a que
en su conjunto. construyamos el proyecto de educación que el país
necesita y los ciudadanos demandan.
El fin del régimen político, si bien había
empezado antes, culminó el año dos mil, cuando El Cuarto Congreso Nacional de Educación se
la alternancia en el Poder Ejecutivo se produjo en desplegará buscando responder a diez retos, a
un ambiente de paz social y gobernabilidad plena. saber:

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IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

1. El reto de la definición estratégica: inmersos en desarrollos sociales masivos y


educación integral y proyecto nacional despersonalización, presenta condiciones
cualitativamente diferentes al aparato
2. El reto del aprendizaje: tipos y educativo.
necesidades básicas del aprendizaje
El tercer cambio es el referido a la sociedad.
3. El reto del financiamiento de la Si algo nos caracteriza ahora, y contrario a lo que
educación era parte de nuestra tradición y cultura, es la
profunda desconfianza; frente a la solidaridad
4. El reto de la evaluación educativa generalizada de antes, hoy expresamos algo que
podríamos definir como autismo social. Con una
5. El reto de la calidad de la educación sociedad tan distinta, la educación no puede ser
ni la misma ni mucho menos ser omisa.
6. El reto de la formación y desarrollo
profesional del docente Si bien es cierto que el promedio de años per
cápita a nivel nacional es mucho mayor al de
7. El reto de la seguridad integral de la décadas pasadas, también debemos reconocer que
escuela ello no se traduce en mayores conocimientos, en
renovadas destrezas, en mejores habilidades.
8. El reto de la equidad educativa
Si la escuela es el centro neurálgico del sistema
9. El reto de la participación social en la educativo, es necesario reconocer que así como
educación está, no podrá sobrevivir la era del conocimiento;
la escolarización ya no es sinónimo de
10. El reto de la vinculación entre aprendizaje; tenemos que volver a convertirla en
educación, economía y mercado laboral el mejor patrimonio de la comunidad, ya que hoy
no es de nadie; reconocer que una sociedad de
Y estos retos tienen que resolverse, teniendo ciudadanos es más proclive a entregar autonomías
muy presentes las profundas transformaciones que que preservar centralismos, y que la escuela puede
la sociedad mexicana y sus instituciones han y debe ser una de las destinatarias de esta
experimentado. protestad.

El primer cambio es el del educando. El niño, El replanteamiento a fondo que reclama


el joven de hoy, es física, neurológica, emotiva, nuestro sistema educativo, tiene que ser
cognitivamente diferente. responsable y ello se inicia aceptando que nos
tomará más de una generación lograr lo que nos
Si no partimos de esto a la hora de formular el propongamos hacer.
nuevo Sistema Educativo Nacional, estaremos
proponiendo algo literalmente absurdo. Hay cosas que debemos atender en lo
inmediato, durante el próximo sexenio a lo sumo,
El segundo cambio profundo es el referido a otras que reclaman mayor maduración acudiendo
la familia. La incorporación de la mujer al a más expertos, y otras más de las que sólo
mercado laboral, la urbanización que la familia lograremos definir objetivos a cumplir sin
mexicana ha experimentado, el hecho de estar pretender arribar a propuestas de cómo hacerlo.

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La educación nacional frente a la globalización y la era del conocimiento / Mtra. Elba Esther Gordillo

En lo inmediato, tenemos que actuar en la y la interlocución con el Estado se potencie, sino


educación básica; hay nuevos rezagos que es que debemos entender a la cultura como uno de
imprescindible abatir; nuevos contenidos que es los derechos sociales más importantes y
fundamental entregar. Es necesario que nos significativos de los individuos, y uno de los
propongamos, como mínimo, una educación patrimonios más estratégicos de la nación.
básica de 15 años no sólo para detonar
correctamente nuestro enorme potencial en Por lo que toca a la ciencia y la tecnología,
capital humano, sino para que la equidad esté resulta que el sistema educativo se comprometa
cada vez más cercana. con ella. No se trata de burocratizar su ejercicio,
ni de complicar aún más al sistema educativo, sino
Aceptando que no todos los alumnos pueden de entender que los generadores de ciencia y
adquirir todos los conocimientos, ni cubrir tecnología están, mayoritariamente en las aulas,
todos los niveles, el sistema educativo debe, a en los laboratorios, en los espacios de creación
partir de una educación básica ampliada y de conocimientos que soporta el sistema
generalizada, multiplicar y diversificar las educativo.
opciones de formación y vinculación con el
mercado laboral cumpliendo niveles de Dentro de las tareas a realizar, también de
excelencia. inmediato, está la de culminar procesos que han
quedado inconclusos y que se están revirtiendo
Excelencia que debemos exigirnos, también, peligrosamente, destacadamente, la federalización
en los niveles superiores de educación; la de la educación básica.
universidad pública debe ser entendida como
parte integral del sistema educativo y no como Lo que se concibió como una forma para
una ínsula. acercar más voluntades, más recursos y visiones
a la educación básica, se está convirtiendo en
Resultará fundamental que las universidades cargas excesivas, evasión de responsabilidades y
públicas no sigan dependiendo únicamente de simulación.
los recursos presupuestales que siempre serán
una limitante; si ahí están depositados nuestros Metas claras en el tiempo, identificación de
recursos humanos más calificados para la los recursos a aplicar, evaluación permanente del
investigación, la ciencia, el desarrollo esfuerzo, son los ingredientes básicos de una
tecnológico; de su correcta vinculación deberán planeación democrática, responsable e
provenir las fuentes de financiamiento incluyente y mucho más, en materia educativa,
complementarias, su coordinación con el aparato donde somos muchos los que tenemos que
productivo y el impostergable impulso a la opinar.
competitividad nacional.
Es de tal magnitud el reto que tenemos por
En la reformulación a fondo del Sistema delante, que sólo podremos superarlo si nos
Educativo Nacional, parte relevante deberán decidimos a aplicar una política de Estado para
cumplir dos tareas: la cultura, y la ciencia y la enfrentarlo; es decir, que más allá de los cambios
tecnología. de gobierno o de partidos, definamos cómo le
daremos continuidad; que establezcamos cómo le
No sólo deberán crear instancias para que la definimos y asignamos recursos fiscales por
expresión cultural y los realizadores se multipliquen espacios de diez, quince y más años; de cómo la

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IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

sociedad organizada y aun la abierta, se propone Frente a la magnitud del reto, la experiencia
metas a cumplir y asume su corresponsabilidad histórica que en esta materia tenemos, es un
de cómo convertimos a los tres niveles de magnífico y estimulante referente.
gobierno, en potenciadores y no en inhibidores;
de cómo volveremos a hacer de la educación Tal como la historia nacional lo demuestra, ya
nacional, el más apreciado de nuestros bienes lo hemos hecho antes; no sería nuevo para los
públicos. mexicanos.

De nosotros dependerá aprobarlo.

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Mejorar la calidad de la educación en México; compromiso urgente / Tomás Miklos

Mejorar la calidad de la educación en México;


compromiso urgente. Hacia un nuevo paradigma 2006-2012

Tomás Miklos

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IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

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Mejorar la calidad de la educación en México; compromiso urgente / Tomás Miklos

ÍNDICE
Pág.

Introducción ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 21

1. Síntesis diagnóstica ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 23
1.1. Para los estudiantes mexicanos ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 23
1.2. Para México como país ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 24

1.2.1. Prioridad de la enseñanza sobre el aprendizaje ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 24


1.2.2. Prioridad de la cantidad sobre la calidad ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 24
1.2.3. Tendencias peligrosas de la calidad educativa ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 25
1.2.4. Desarticulación interna y externa del Sistema Educativo Nacional ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 25
1.2.5. Sistema educativo excluyente ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 27
1.2.6. Deserción y desinterés ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 27
1.2.7. Baja inversión y rentabilidad educativa ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 27

2. Incitación proactiva ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 28

3. Síntesis propositiva ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 29
3.1. Marco estratégico general ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 30
3.2. Decálogo de estrategias transversales ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 31

a. Educación centrada en el aprendizaje ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 31


b. Aprendizaje significativo individualizado ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 32
c Formación en Alternancia y Pedagogía de la Pregunta (FAPP) ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 32
d. Integración de planes de estudio ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 33
e. Segmentación curricular y paracurricular ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 35
f. Aprendizaje en modalidad mixta ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 35
g. Apoyo tutorial educativo ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 36
h. Cultura de calidad, evaluación y competitividad ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 36
i. Formación integral y actualización permanente de profesores y tutores ○ ○ ○ ○ ○ ○ 38
j. Aprovechamiento de nuevas tecnologías ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 38

4 Consideración final ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 40

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IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

5 Especificidades Estratégicas por Nivel ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 40

5.1. Educación Básica ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 40


5.2. Educación Media Superior ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 41
5.3. Educación Superior ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 41
5.4. Educación para la vida y el trabajo ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 42

Referencias Bibliográficas ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 42

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Mejorar la calidad de la educación en México; compromiso urgente / Tomás Miklos

Introducción

En este breve documento, he sintetizado algunos


de los problemas más ingentes que afectan a la
calidad de la educación en nuestro país, tanto a
nivel individual de quien desea o debe estudiar,
como en su dimensión social y estructural. De ahí,
apoyándome en una visión y metodología de
naturaleza prospectiva–proactiva, me he permitido
derivar un decálogo propositivo de estrategias
transversales de aplicación general y una pequeña
enunciación de algunas estrategias de aplicación
por nivel educativo.

Estas estrategias son de naturaleza


paradigmática puesto que proponen sustituir las
tradicionales de «más de lo mismo» por nuevos
planteamientos «hacia un nuevo paradigma»
innovador y realista que permita a México alcanzar
«el mejor de los futuros posibles» a través del
mejoramiento acelerado de la calidad de la
educación en el país.

Acompañan a estas propuestas nuestro ahínco,


esperanza y compromiso indiscutible con y por
México.

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IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

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Mejorar la calidad de la educación en México; compromiso urgente / Tomás Miklos

1. Síntesis diagnóstica

La educación es un fenómeno complejo y 1.1. Para los estudiantes mexicanos


delicado. Complejo por la cantidad y diversidad
de factores, actores y funciones que la conforman; En su dimensión individual («micro»), a un
delicado por las poderosas fuerzas que lo estudiante medio (estadísticamente normal), la
atraviesan y por la multiplicidad de repercusiones escolarización le demanda cada vez menos
y consecuencias que sus acciones y resultados esfuerzos y menores resultados (aunque se le
provocan. hace creer que son altos), le proporciona muchas
horas de aburrimiento o de repetición
Ante su abrumadora complejidad y causalidad, descontextualizada o desvinculada (citas, fechas,
lo tradicional ha sido estudiarla por parcialidades, nombres, textos, operaciones, etcétera); en
generar visiones reduccionistas y operar de muchos casos, el énfasis se encuentra en obtener
manera irrelevante o inercial. De ahí que, con calificaciones aprobatorias, mediante la
exagerada frecuencia, las propuestas que llegan a memorización de corta duración y sin sentido, o
formularse para su mejoramiento queden a través de trampas, trucos o corruptelas.
atrapadas dentro de un mismo paradigma
tradicional; simplemente «más de lo mismo»: más Si bien muchos de estos estudiantes no
presupuesto, más escuelas, más maestros, más encuentran sentido, significado o utilidad en lo
alumnos, más clases, más materias (cursos), más que se les enseña, viven con la ilusión de que algún
horas de clase, más días de clase, etcétera. día lograrán encontrarle sentido y provecho, o que
al menos les permitirá «ganar más dinero» que si
Este paradigma, que ha teñido ya demasiados no estudiasen, o, finalmente, se sacrifican para
años de nuestra historia, muestra, desde hace satisfacer los deseos y las exigencias de sus padres
tiempo, graves deficiencias de sentido y utilidad (o al menos de alguno de ellos).
para la vida real: reducida capacidad creativa e
innovadora de los actores involucrados, pobreza En cambio, una buena parte de ellos abandona
de resultados positivos, alta exclusión social (y sus estudios, ya sea para «aprovechar» sus años
educativa naturalmente), incapacidad de cambio mozos, para «hacer algo divertido o útil» (como
cualitativo en sus procesos y resultados, así como trabajar), o para «ser útil» (aportar dinero a sus
muy reducida contribución a la competitividad, familias); muchos reprueban sus exámenes,
la productividad, la autonomía individual, la incluso varias veces, por razones pedagógicas,
cooperación social, la transformación de la psicológicas, de desnutrición, de enfermedad, de
realidad y al bienestar, tanto individual como falta de voluntad, de falta de interés o de
colectivo. problemas de aprendizaje de diversa índole.

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IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Es un hecho que para tales alumnos el sistema de su administración por encima del peso
educativo deviene excluyente, situación agravada correspondiente al aprendizaje, creando e
por los crecientes fenómenos de marginación institucionalizando alrededor de los primeros toda
social, de modernización, de modelización, de una parafernalia de normas, reglamentos,
globalización, etcétera. Para ellos, las sistemas, procedimientos y funciones que colocan
declaraciones de crecimiento presupuestal global, al aprendizaje, a los capacitandos y a los
de cobertura total, de equidad racial o de género, estudiantes en segundo lugar. Así, el verdadero
entre otras, las perciben ajenas. Lo que les está sujeto de la educación (quien aprende), ve
faltando son estructuras permeables, lábiles e reducida su importancia relativa en beneficio de
incluyentes, mejor calidad de la educación, guías los actores y procesos adjetivos y de apoyo. En
y facilitadores pedagógicos, un aprendizaje más algunos casos, la burocratización, los conflictos
útil, integral, vinculado con sus intereses, sus de intereses entre actores sociales y la distribución
estilos y sus capacidades personales. Es una inadecuada de los recursos (sobre todo
lástima que no hayamos sido lo suficiente y financieros), sólo han venido a acentuar la rigidez
oportunamente sensibles, críticos y conscientes y a congelar los procesos de enseñanza y de
de ello y que no actuemos ya en consecuencia. aprendizaje, así como los del constructivismo
Como parte de esto, y a pesar de la seguramente pedagógico.
buena intención de sus creadores originales, habría
que preguntarse por la utilidad, relevancia, 1.2.2. Prioridad de la cantidad sobre la calidad
trascendencia e importancia de mantener en los
planes de estudio de niveles básicos La facilidad y la preferencia operacional de
memorizaciones inútiles de descripción evaluar los sistemas educativos y la participación
descontextualizada de asuntos irrelevantes, v.gr.: de los actores involucrados en éstos, mediante
«fanerógamas», «gramemas»…; también habría elementos e instrumentos de naturaleza
que preguntarse sobre la reducida sinergia de exclusivamente cuantitativa («lo que no se puede
creación y multiplicación de estrategias y medir no se puede conocer»), acentuada por un
situaciones de aprendizaje «proactivo» con efectos marcado reduccionismo en el número y tipo de
reales sobre el desarrollo de los individuos, de sus variables y en sus tratamientos estadísticos, así
comunidades y del país entero. como las graves y costosas dificultades para
incorporar y objetivar «apreciaciones» de
1.2. Para México como país elementos y aspectos cualitativos de los
fenómenos educativos, han sesgado sensiblemente
En su dimensión colectiva («macro»), si bien la evaluación, comparación y seguimiento de la
son muchos y muy variados los indicadores y los educación, de sus resultados y consecuencias.
diagnósticos que han sido utilizados por los
especialistas, para no extender demasiado este Así, se ha enfatizado el uso de indicadores
trabajo, hemos seleccionado sólo los siguientes: simples o reduccionistas, como el porcentaje del
Producto Interno Bruto dedicado a la educación
1.2.1. Prioridad de la enseñanza sobre el (como un todo, sin siquiera discriminar con
aprendizaje claridad el papel y la participación del Estado de
las aportaciones, intencionalidades y selectividad
Los sistemas educativos tradicionales, entre de los actores complementarios), mientras que lo
ellos el Sistema Educativo Nacional, han más importante podría encontrarse en la forma,
enfatizado el peso específico de la enseñanza y distribución y propósito de las asignaciones

24
Mejorar la calidad de la educación en México; compromiso urgente / Tomás Miklos

detalladas; por ejemplo, en una política de (v.gr.: entre Colima y Oaxaca), y entre niveles
«discriminación positiva», la asignación de los educativos (v.gr.: bachilleratos y secundarias).
recursos busca compensar las desigualdades
casuísticas de determinadas personas, grupos 2. Índice de Competitividad Mundial (IMD-
sociales, género, espacios físicos y vocacionales World Competitiveness Scoreboard). Entre
y otros. sesenta países evaluados, México ocupó en
el año 2000 la posición número 33; en 2002
1.2.3. Tendencias peligrosas de la calidad la posición 41, y en el año 2005 la posición
educativa 56, prácticamente entre los últimos lugares.
Es de llamar la atención que, a pesar de
Existe una clara conciencia en el mundo sobre haber mejorado sus niveles de escolaridad
el imperativo de mejorar la calidad de los sistemas (de contar con 4.6 grados en 1980 a obtener
educativos, por encima de criterios cuantitativos con 8.2 grados en 2005), y de analfabetismo
de costo y cobertura. Tanto en la Declaración (en 1980 era de 17% y en 2005 de 8%), estas
Mundial sobre Educación para Todos (1990), mejorías «académicas» no mostraron haber
como en el Marco de Acción de Dakar (2000), de tenido efecto directo sobre los índices PISA
la ONU, se afirma que «la calidad constituye el y de Competitividad Internacional.
eje central de la educación».
3. Comparación con otros países. Cabe
Sin embargo, a diferencia de muchos otros resaltar los esfuerzos y los resultados que han
países que han avanzado reciente y venido caracterizando a algunos países de
vertiginosamente en calidad educativa, en México desarrollo acelerado en su avance de
ésta ha venido decreciendo visiblemente durante mejoramiento de la educación y de su
los últimos años. Así, comparativamente, nuestro vinculación con la competitividad
país muestra ya los primeros síntomas de una internacional como China, India, Singapur;
catástrofe educativa anunciada y de un activismo o aquellos sistemas educativos que han
no proactivo; v.gr.: apostado por la adopción de normas elevadas
en materia de educación, pese a su condición
1. Índice PISA (Program for International menos favorable de desarrollo económico,
Student Assessment). En esta evaluación como Brasil, Bangladesh, Chile, Egipto,
internacional entre los países miembros de la Senegal, Sri Lanka y Sudáfrica. (OECD,
OCDE, México ocupó un ominoso último 2004 y 2005)
lugar tanto en el año 2000 como en el 2003
(consiguió 400 puntos mientras que Finlandia 1.2.4. Desarticulación interna y externa del
y Corea alcanzaron 540) (OECD, 2004). Es Sistema Educativo Nacional
importante señalar que esta evaluación pone
énfasis en el aprovechamiento de los El Sistema Educativo Nacional, conformado
conocimientos para resolver problemas de la por los niveles de Educación Básica, Media
vida cotidiana y participar en la sociedad, por Superior y Superior, mantiene estructuras
sobre la tradicional medición de curriculares internas y externas que en lugar de
conocimientos con relación al curriculum. En aportar continuidad y fortaleza, muestran rupturas,
la aplicación de este instrumento para el nivel desgarres y discontinuidades, tanto al interior de
nacional, los resultados mostraron grandes y cada uno de sus niveles (Preescolar, Primara y
graves brechas entre entidades federativas Secundaria), o modalidades (diversos Bachilleratos

25
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

sin puentes horizontales), como entre éstos (Básica, existe vinculación curricular u operacional entre
Media Superior y Superior); y, lo que es más grave las diferentes materias, disciplinas o entre áreas de
aún, revelan una acentuada desarticulación con la conocimiento como Matemáticas con Biología,
realidad objetiva, incluida en ella el ámbito laboral. Física o Química; entre éstas mismas, o incluso
Ejemplos empíricos de esta situación hay muchos, estas últimas con la primera; cada maestro (a)
algunos incluso bien documentados por «cubre» su programa de manera mecánica, sólo
investigadores educativos. algunos maestros(as) excepcionales, establecen o
muestran vínculos por mutuo propio. Esta
Como muestra ilustrativa, permítaseme citar el desarticulación se ilustra en siguiente diagrama:
caso, no poco usual por desgracia, de estudiantes
que teniendo buenas calificaciones en geometría y Todo lo anterior muestra claramente la
han mostrado la capacidad necesaria para calcular ausencia (es cierto, no absoluta ni total pero sí
el área dentro de un triángulo determinado, sólo mayoritaria y dominante), de la necesaria visión
una parte de ellos puede calcular el área de otro de carácter prospectivo, holístico y estratégico que
triángulo con un perfil diferente y, más grave aún, permita relacionar operacionalmente la formación
muy pocos muestran la capacidad de calcular el de las personas (educación curricular, formación
área de un triángulo de la vida real (un terreno paracurricular, capacitación integral), con su
agrícola, la recámara de una casa, etcétera); y, por propio futuro y el desarrollo y competitividad del
lo tanto, están imposibilitados para calcular las país, particularmente ante un entorno saturado y
derivaciones necesarias (cantidad y costo de las previsible de amenazas y de oportunidades (en
semillas para sembrar en el terreno, cantidad y costo gran medida provenientes de la globalización, de
de la alfombra necesaria para esa recámara, forma la internacionalización, de la modernización y de
y precio del mobiliario para equiparla). Es más, no la sociedad de la información y el conocimiento).

26
Mejorar la calidad de la educación en México; compromiso urgente / Tomás Miklos

1.2.5. Sistema educativo excluyente fenómeno multicausal e involucra consideraciones


de índole social, económica y psicológica, la parte
La inflexible aplicación de visiones rígidamente concerniente a factores específicamente educativos
formales, centralizadas y presenciales de atención no carece de importancia.
a grupos con frecuencia demasiado grandes,
acentuada por la utilización de mecanismos e En este capítulo existe suficiente evidencia que
instrumentos de evaluación con la intención de muestra, reducidas, la pertinencia y la percepción
reprobar y discriminar mecánicamente a los de utilidad, la inflexibilidad estructural, el
atípicos coyunturales, así como las crecientes creciente desinterés o desmotivación de los
brechas entre escuelas particulares y públicas, entre estudiantes, la ausencia de consideraciones
escuelas urbanas y rurales, entre hombres y lúdicas, hedónicas y motivantes propias de la edad
mujeres, entre clases sociales y entre culturas y la coyuntura cultural y emocional de esa
diversas, no permite ni la inclusión de procesos de población. A fin de cuentas, si al estudiantado no
evaluación de carácter formativo o que consideren le resulta esperanzador, útil y placentero transitar
las particularidades de estrategias de aprendizaje por determinado segmento, o etapa del sistema
diferentes, ni aplicaciones más abiertas y flexibles educativo, si no recibe la orientación, el apoyo e
ahora con posibilidad de verse apoyadas por las incluso la aceptación y el afecto de sus maestros,
más recientes Tecnologías de Información y si el aprendizaje no le es personalmente
Comunicación (TICs). significativo, no podemos hablar de una verdadera
calidad educativa.
La simple ausencia de consideración a las
particularidades específicas de cada individuo en 1.2.7. Baja inversión y rentabilidad educativa
cuanto a competencias, conocimientos, estilos o
estrategias de aprendizaje, velocidad de Es cierto que la inversión total del país en
comprensión, vocación, disponibilidad de tiempo educación ha aumentado durante los últimos años
y necesidades económicas, acentúa cada vez más y supera ya el promedio de lo aplicado por los
los patrones estructurales de los fenómenos de demás países miembros de la OCDE (ésta
exclusión. Ello reproduce en la escuela la representa en promedio 5.8% del Producto Interno
exclusión existente en el entorno social y termina Bruto de dichos países dedicado a la educación,
por reforzar en la sociedad la exclusión provocada mientras que en México asciende a 6.3%, según
en la escuela, derivando así en un ciclo vicioso, datos de la OCDE, o a 7.3%, de acuerdo con la
en lugar del ciclo virtuoso que pudiera acercarnos SEP, y pretende rápidamente alcanzar el 8%). Sin
a escenarios más deseables. embargo, el gasto promedio por estudiante continúa
siendo relativamente bajo, particularmente en
1.2.6. Deserción y desinterés Educación Primaria (1,467 dólares (USCy), anuales
en México; comparable con 5,313 dólares (USCy),
A pesar de que en la Educación Básica se ha en promedio para los países miembros de la
logrado reducir el índice de deserción (en 1980 éste OECD). (OECD, 2005)
representaba el 16.5 % de la población infantil,
mientras que para 2005 se logró reducir a 8.6%), Si bien no necesariamente existe una relación
el problema sigue siendo crítico y se agudiza directa entre gasto e inversión por estudiante y
crecientemente en la Educación Media, donde en la calidad de su proceso educativo y de sus
1980 alcanzaba ya un nivel de 39.4% y en 2005 se resultados, sí cabe la posibilidad de hallar ahí
elevó hasta 56.9%(SEP). Si bien éste es un oportunidades de aplicación del gasto en

27
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

educación para encontrar, desarrollar e representar la solución a los problemas detectados,


incorporar medidas y mejoras en la calidad de así como el aprovechamiento de las oportunidades
la educación. Algunos de los países citados como encontradas y, a partir de esto, iniciar la
exitosos han aprovechado esos espacios para construcción del futuro; no un futuro cualquiera,
crear nuevos paradigmas, políticas y procesos sino el «mejor de los futuros posibles». Así, lo
educativos, para aprovechar los más recientes indicado es visualizar y jerarquizar escenarios
desarrollos de las Tecnologías de Información y alternativos y determinar e implementar las
Comunicación (TICs). El enfoque ha sido y debe mejores estrategias para alcanzar al más
ser de modernización y no de simple modernidad; conveniente de entre ellos. Esto que se dice fácil,
en esto, nuestro país mantiene un rezago no lo es tanto pues «si así fuera ya lo hubiéramos
importante y, por lo tanto, cuenta con una buena hecho». Sin embargo, aunque no sea fácil, o
oportunidad para, con relativa rapidez, mejorar, incluso sea difícil, no necesariamente implica que
incluso aceleradamente, la calidad de la sea imposible.
educación.
Jamás se nos ocurriría proponer lo imposible
En este sentido, otro aspecto que no debe para un país con problemas tan reales como el
soslayarse es la creciente mercantilización de la nuestro; lo imposible puede ser interesante para
educación, y su incidencia en el detrimento de la un teórico, para un novelista, para un filósofo o
calidad educativa. Este fenómeno es para un creador cinematográfico. Tenemos la
particularmente agudo en la Educación Superior, obligación de mantenernos dentro de lo factible;
donde en los últimos años las instituciones pero también de buscar, encontrar y producir lo
particulares han crecido exponencialmente en mejor de lo posible, «el mejor de los futuros
relación con las instituciones públicas (en 20 años posibles».
se han establecido 1500 instituciones particulares
y sólo 57 públicas) (Didriksson, 2006). Cabe Permítame el lector tomarme la libertad
señalar que actualmente la Educación Superior en literaria de representar simbólicamente la vida
nuestro país atiende ochenta veces más estudiantes como si fuera un caballo que se nos acerca, veloz
que en 1950 (pasó de 30 mil a 2.4 millones) (malo, y peligrosamente, a todo galope. Asumamos en
2006); esta expansión se ha dado, en su mayor parte, esta visión simbólica que nos encontramos
en instituciones particulares. Sin embargo, dicha situados en despoblado justo en la dirección a la
proliferación no siempre se ha visto acompañada cual se dirige aceleradamente dicho caballo («la
de un compromiso que garantice la prestación de vida»). Ante esta situación, pudiésemos tomar
servicios educativos de calidad; por el contrario, alguna de las cuatro actitudes que describo a
ha venido a representar un riesgo para el sistema continuación bajo la etiqueta de «posición ante la
educativo en este nivel, dada su incapacidad para vida» (Acroff, 1981):
dotarlo de competencias y habilidades que
respondan fácil y rápidamente a los cambios futuros Posición pasiva (inactiva): No hago nada, no
en la demanda profesional y laboral. me muevo, aun a sabiendas de que el caballo
me va a golpear haciéndome mucho daño o
2. Incitación proactiva incluso pudiera causar mi muerte.
Posición reactiva: Cuando el caballo se acerca
La consecuencia natural de un análisis de amenazante, por lo menos, me hago a un lado
naturaleza diagnóstica sobre la situación actual o para evitar que me atropelle.
tendencial como el aquí sintetizado, debe Posición activa: Si ya me hice a un lado, si ya

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Mejorar la calidad de la educación en México; compromiso urgente / Tomás Miklos

evité la catástrofe; cuando el caballo pasa a mi y decididamente proactiva. Se trata de romper con
lado, me subo en su lomo («me subo a la vida») tendencias inerciales que nos hacen daño para
y cabalgo sobre él. crear y construir nuevos paradigmas que nos
Posición proactiva: Una vez montado sobre el conduzcan hacia «el mejor de los futuros
caballo, en lugar de que éste me lleve a donde posibles». Intentaremos responder ya no sólo a
él quiera, yo lo conduzco hacia donde los retos no resueltos del pasado, sino a los del
considero conveniente («tomo las riendas de presente y a los (previsibles), del futuro. ¡Manos
mi propia vida»). a la obra, veamos las estrategias!

En el caso particular de nuestro país, preocupado 3. Síntesis propositiva


por la calidad de su educación, resulta lógico
proponer que tomemos las riendas de nuestro Iniciamos este documento recordando que la
propio futuro. Como en el ejemplo del caballo, educación es un fenómeno complejo y delicado.
estaremos siempre vigilantes de las trabas, de las En consecuencia, el mejoramiento de su calidad
piedras o de las dificultades que puedan encontrarse también lo es. Ello nos obliga, naturalmente, a
en el camino; algunas serán visibles o previsibles vislumbrarlo bajo dimensiones y con enfoques
desde el principio, sabemos que otras podrán complementarios. Destacan entre éstos los
emerger en el camino, en el futuro. requerimientos de una visión al mismo tiempo
teleológica, prospectiva, holística y estratégica.
Así, ante los breves planteamientos diagnósticos
expuestos (indudablemente enriquecibles por La primera, la dimensión teleológica, hace
visiones complementarias), la invitación, la referencia a la necesidad de considerar los fines
incitación consiste, antes que nada, en no mantener de la educación, sus «para qués», así como,
una posición pasiva (no hacer nada aunque la naturalmente, los «para qués» de la calidad
situación tienda a deteriorarse); pero tampoco educativa. De este modo, la educación no es un
propone hacerse a un lado y permitir ese deterioro, fin en sí misma, tiene un propósito y también una
con tal que no nos dañe en lo personal. relación causal (causa-efecto), con éste. En su
concepción más amplia, la educación tiene como
Asimismo, no consideramos conveniente finalidad incrementar la capacidad de las personas
proponer simplemente acompañar el fenómeno en para que puedan alcanzar cada vez mejores niveles
su carrera tendencial, que en este caso resulta de bienestar. Ello implica incrementar y reforzar
evidente que nos arrastra hacia escenarios y su capacidad de comprensión y de transformación
situaciones mucho peores que el actual: escenarios de la realidad, de sí mismo y de su entorno
catastróficos. multidimensional (familiar, social, material,
laboral, productivo u otros).
Bajo estas circunstancias, el tradicional «más
de lo mismo» no sólo no nos permite «salir del A ello contribuye la educación; sin embargo,
agujero» sino que puede inclusive acentuar nuestra puesto que ésta es compleja, y la vida lo es también,
caída, además de reforzar irreflexivamente las su participación no es ni independiente ni
inercias que nos están precipitando hacia futuros excluyente sino interdependiente e incluyente; se
inconvenientes. vincula con todos los demás componentes que la
acompañan y la complementan (v.gr.: la salud, la
Así, esta propuesta caza con la toma de ciencia, la tecnología, la sociología, la psicología,
conciencia y la generación de una posición clara etcétera), se vincula holística e interactivamente.

29
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

La segunda, la dimensión prospectiva, tiene que competencias, instrumentos, evaluaciones, y, por


ver con la capacidad de visualizar, comprender y supuesto, los contextos éticos, sociales, políticos,
prefigurar la vida en forma de escenarios económicos, culturales y laborales.
congruentes y comparables de largo plazo, en donde
los de corto plazo pueden conformarse como etapas Por último, la dimensión estratégica, sobre la
y componentes estratégicos para la conformación cual se centra este documento, plantea las grandes
del largo plazo. En este sentido, reduce la líneas de acción que habrán de permitir responder
espontaneidad coyuntural y obliga a razonar y constructivamente a las demandas y exigencias
racionalizar el corto plazo. Así, la prefiguración derivadas del diagnóstico y enfocar los esfuerzos
del largo plazo permite evaluar sus escenarios y los recursos futuros hacia la conquista del mejor
posibles (no sólo probables), y seleccionar al mejor de los futuros posibles. Resulta importante resaltar
de ellos para fines de planeación, predeterminando, que estas líneas de acción no son excluyentes entre
en cierta forma, los escenarios secuenciales de sí, sino complementarias. Veamos:
plazos inferiores que permitirán alcanzar al más
posible y deseable de largo plazo. En nuestro caso, 3.1. Marco estratégico general
se trata de organizar inteligente y
comprometidamente las apreciaciones y las Apegándonos, para fines prácticos propositivos,
valoraciones de cada uno de los vectores, variables, a la estructura general del Sistema Educativo
indicadores e índices seleccionados para Nacional por niveles educativos, pero siendo muy
representar el fenómeno educativo y sus conscientes de las particularidades de cada uno de
características cualitativas. sus componentes, decidimos plantear una estructura
matricial en donde las propuestas estratégicas se
La tercera, la dimensión holística, implica la ven etiquetadas en términos generales y atraviesan
consideración del todo como determinante de las todos y cada uno de los niveles educativos, cada
partes que lo componen. Así, la visión integral de uno con especificidades propias. A estas mega-
ese todo, particularmente cuando se asocia al estrategias se les ha denominado «estrategias
futuro y a su vinculación con el presente, supera transversales» y se presentan aquí en forma de
con mucho la tradicional visión de que el todo es decálogo, puesto que, a imagen y semejanza de un
simplemente la suma de sus componentes. En este telar, atraviesan y entretejen los elementos
caso particular, el todo representado por la calidad estructurales del Sistema Educativo en general.
de la educación, debe contemplar tanto los Naturalmente, estas estrategias se inscriben
múltiples elementos que la conforman como también como parte de la corriente aceptada de
aquellos que la circundan y las interacciones entre «aprendizaje a lo largo de la vida» que al mismo
todos ellos, a saber: acceso, permanencia, rechazo, tiempo incluye y rebasa los límites tradicionales
cobertura, equidad, procesos, modalidades, del Sistema Educativo Nacional. Esto se ilustra a
niveles, metodologías, técnicas, conocimientos, continuación y se detalla más adelante:

30
Mejorar la calidad de la educación en México; compromiso urgente / Tomás Miklos

3.2. Decálogo de estrategias transversales

a. Educación centrada en el aprendizaje necesidades de aprendizaje que los tiempos


presentes y futuros demandan. Sin embargo,
La escolarización institucionalizada y la durante los últimos tiempos, ante la velocidad y
profesionalización (léase especialización), de los dimensión de los cambios que afectan tanto el
maestros de escuela propició un énfasis de los medio laboral como la vida cotidiana, ante la
procesos educativos en la enseñanza (emisión o profundización de la brecha entre necesidades y
repetición de conocimientos), independizándola satisfactores en materia de formación, se han
del aprendizaje (apropiación y aplicación de tales producido avances significativos tanto en materia
conocimientos). Esto se agravó con la sostenida pedagógica como en la tecnología aplicada a la
búsqueda de sistematizar al máximo los procesos educación. En ambos casos, ahora se favorece el
de enseñanza y de evaluación centrada en ésta. descentramiento de la educación desde la
Así, por razones eminentemente prácticas, la enseñanza hacia el aprendizaje.
balanza educativa se fue inclinando más del lado
de la enseñanza que del lado del aprendizaje. Se requiere fortalecer, como eje de todos los
procesos educativos en los diferentes niveles, al
Ello provocó que los procesos educativos aprendizaje. El sujeto sustantivo de la educación
devinieran fácilmente burocráticos, rígidos y es quien aprende, colocando como adjetivos tanto
obsoletos, incapaces de responder con la presteza al que enseña como a los instrumentos de
y la agilidad necesarias ante las cambiantes enseñanza, de administración y de gestión.

31
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

b. Aprendizaje significativo individualizado En materia tecnológica habría que considerar


los extraordinarios beneficios de la informática,
Al considerar ahora al aprendizaje como eje de la conectividad, de la Internet y de las grandes
de la verdadera transformación educativa, es plataformas y redes que permiten manipular,
indispensable caracterizarlo por su compartir y distribuir «objetos de aprendizaje» y
operacionalización. En primer lugar, éste deberá gran diversidad de cursos y procesos ad hoc. En
ser significativo; es decir, enraizarse en las materia pedagógica, cabe citar la creación misma
capacidades, competencias y conocimientos de de objetos de aprendizaje, su encadenamiento
cada individuo que toma su papel de aprender, multifuncional y la incorporación de criterios de
determinar el nivel inmediato superior de estos competencia multinivel, tanto para la vida como
mismos indicadores que se desean alcanzar y así para el trabajo y para la inserción y carrera laboral.
vincular el punto de partida con el nivel anterior
y el punto de llegada con el posterior, de manera c. Formación en Alternancia y Pedagogía de la
que el proceso de aprender adquiera sentido y, por Pregunta (FAPP)
lo tanto, significado.
Esta corriente pedagógica proviene de la
Asimismo, en vista de que cada individuo tiene conveniencia de alternar, secuenciar e integrar:
sus propios puntos de partida y de llegada, así
como sus propios estilos y estrategias de a) Los aprendizajes provenientes de la teoría y
aprendizaje, sus procesos de aprendizaje, de de la abstracción, normalmente etiquetados
formación, deben contemplarse como individuales como «aprendizaje deductivo» y típicamente
y personales. propios de las enseñanzas en el salón de clase,
con frecuencia en forma expositiva y
Ahora bien, precisamente dentro de este enfoque deductiva, y
estratégico encuentran cabida oportuna las más b) los aprendizajes provenientes de la
recientes instrumentaciones tecnológicas y observación inteligente de sucesos de la vida
pedagógicas a nuestro alcance, muy real, del contexto social o del laboral; éstos se
particularmente cuando se tiene como conocen tradicionalmente como «aprendizaje
intencionalidad, al mismo tiempo, la individuación inductivo».
del aprendizaje y la multiplicación, mayor
cobertura, crecimiento y trascendencia de la Bajo este enfoque pedagógico, uno y otro de
enseñanza y de la formación. los procesos de aprendizaje se alternan
sucesivamente en un espacio corto de tiempo,
Con intencionalidad nemotécnica, hemos logrando no sólo su integración sino también la
denominado a esta vertiente como «Así Sí sinergia derivada de su interacción.
Aprendo», ASI por sus siglas: la «A» proviene de
«Aprendizaje», la «S» de «Significativo» y la «I» Por otra parte, este proceso se enriquece si
de «Individualizado». Finalmente, cuando la dentro del salón de clase se visualiza siempre la
tecnología informática adquiere un peso vinculación de lo que se aprende con lo que sucede
pedagógico importante, el «Así Si Aprendo» en la vida extramuros, en la vida real,
deviene: preguntándose siempre «¿para qué sirve este
aprendizaje en la vida real?», pasando de la
«@sí. sí. aprendo» abstracción a la concreción. De manera similar y
cercana, cuando nos enfrentamos a situaciones de

32
Mejorar la calidad de la educación en México; compromiso urgente / Tomás Miklos

la vida real (por ejemplo, laboral), y nos necesidades y requerimientos del entorno, de la
preguntamos ¿por qué sucede lo que sucede?, o realidad, de la percepción de la realidad y de la
¿por qué no sucede lo que cabía esperar que sociedad.
sucediera?, y es entonces cuando a partir de ese
aprendizaje inductivo nos acercamos al Objetivos y planes de estudios pertinentes
aprendizaje deductivo, pasamos de lo concreto a crean las condiciones propicias para la práctica
lo abstracto y nos es posible generalizar; educativa. Este aspecto puede ejercer una
características típicas del método científico. A este influencia considerable en la calidad de la
proceso secuencial le hemos denominado educación. Los planes de estudio que actualmente
«Pedagogía de la Pregunta» y puede ilustrarse de se utilizan en los diferentes niveles educativos
la siguiente manera: tienen estructuras heterogéneas.

Como curiosidad y estrategia, cuando la En esta estrategia se propone que los planes
pregunta es ¿por qué no?, es factible elevar los de estudio sean conformados y vinculados bajo
niveles de motivación puesto que es más un mismo enfoque. Ello implica que todos los
frecuente e interesante despertar interés cuando niveles educativos se apeguen a las siguientes
algo que se supone funcionaría bien, funciona características que:
mal (v.gr.: se descompone). A este acercamiento
se le ha denominado «Pedagogía de la a) Estén centrados en el aprendizaje
Disfunción» (Schwartz,1994). Manejando b) Hagan uso de la tecnología
inteligentemente, da lugar a la posibilidad de c) Propicien el desarrollo de competencias
«aprender de nuestros errores». transversales como:

d. Integración de planes de estudio • Aprender a aprender


• Aprender a pensar
La desarticulación existente en el Sistema • Pensamiento lógico-matemático
Educativo Mexicano no sólo es al interior de sus • Capacidad de abstracción y de síntesis
diferentes subsistemas, sino también con las • Expresión oral y escrita

33
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

• Innovación y creatividad conformando en su entretejer la paulatina y


• Capacidad de respuesta ante el cambio creciente formación de cada uno. De esta manera,
y la incertidumbre las competencias transversales devienen el
• Trabajo en equipo y relaciones aglutinante estructural para la integración de los
interpersonales planes de estudio (ver ilustración):
• Formación ciudadana
Articular coherentemente los diferentes niveles
d) Utilicen modelos de aprendizaje en de la educación a través de un currículo que
modalidad mixta (blended learning) permita adquirir no sólo habilidades básicas de
e) Desarrollen paquetes didácticos que expresión oral y escrita y matemática aplicada,
reconozcan diferentes estilos y ritmos de sino también la adquisición de capacidades para
aprendizaje. resolver problemas y manejar tecnologías de uso
común, permitiría construir un modelo educativo
Aquí, nuevamente, las competencias con una visión de conjunto, no transitar por niveles
transversales expuestas, citadas con carácter educativos segmentados y exclusivos sino
ilustrativo mas no exhaustivo, juegan el papel de funcionar como una estructura orgánica
las hilaturas horizontales en un «telar de cintura»; debidamente integrada. Asimismo, es importante
aquí simbolizante de un «telar pedagógico», que el sistema, si bien se conciba integralmente,
cuando los hilos verticales toman la función de permita transitar en él tanto vertical como
los contenidos formales del currículo educativo, horizontalmente, es decir, que esté abierto a las

34
Mejorar la calidad de la educación en México; compromiso urgente / Tomás Miklos

necesidades de movilidad y de flexibilidad de cada En el contexto del uso de la Tecnologías de


estudiante. Se trata de tender puentes y no de crear Información y Comunicación (TICs), se abre la
barreras. posibilidad, en todos los niveles educativos, de
que estudiantes, profesores y asesores cuenten
e. Segmentación curricular y paracurricular permanentemente con los materiales didácticos
que apoyen sus hábitos de estudio y su desempeño
Si bien el establecimiento, institucionalización docente. Para ello, se requiere crear materiales
y certificación de planes de estudio y del currículo, didácticos en múltiples medios e instancias (v.gr.:
proviene de loables intencionalidades y de bibliotecas, videotecas, mediatecas, etcétera),
búsqueda de mayores niveles de calidad y de donde los conocimientos estén disponibles para
confianza, con exagerada frecuencia inmovilizan todos.
y congelan las estructuras y los conocimientos que
los conforman, y seguido devienen instancias Si se crean materiales didácticos con acceso
obsoletas e inflexibles, poco lábiles a los avances electrónico a través de Internet, se podrían
de la ciencia, la tecnología, el mercado, la atender en forma paulatina y complementaria
productividad y la competitividad. Por lo general, diversas zonas distantes o dispersas de nuestro
sólo permiten cambios y adecuaciones en forma país y no se dependería de tener un edificio
lenta, mucho más lenta que los cambios que (escuela), que, en algún momento, no se pudiera
ocurren en la vida extramuros. construir porque la cantidad de estudiantes es
muy baja o porque los costos no lo permitan. Este
Aunque de todos modos es conveniente generar argumento resulta válido también para personas
mecanismos que flexibilicen esas estructuras y con problemas o dificultades particulares de
que permeen los cambios, resulta pertinente crear aprendizaje.
las líneas paracurriculares (complementarias a las
curriculares), mucho más flexibles, dinámicas y Adicionalmente, estos materiales para diversos
permeables a las nuevas demandas del mercado y medios y en línea, además de sus ventajas
de la sociedad. Si bien las exigencias y los créditos didácticas para cada objetivo de aprendizaje,
académicos son menores que en la vertiente propiciarán y apoyarán el desarrollo de la
curricular, tampoco debieran dejarse libremente competencia del uso de tecnología, poniéndola al
a las ofertas o a las demandas de la moda o del alcance de cada estudiante y de cualquier persona.
mercado coyuntural. Claros ejemplos de ello Sin embargo, estas modalidades de apoyo
(positivos y negativos), ocurren en materia de pedagógico no son ni exclusivas ni excluyentes
informática, de comunicación, de prácticas de otras más tradicionales; tampoco
médicas y farmacéuticas. necesariamente son las más indicadas para
cualquier tipo de aprendizaje o de competencia.
f. Aprendizaje en modalidad mixta Cada caso, cada región, cada circunstancia y, con
frecuencia, cada individuo tiene requerimientos
La calidad y disponibilidad de los materiales que pueden ser diferentes a los de los demás. Así,
de aprendizaje es fundamental para elevar la resulta pertinente crear modelos de aprendizaje
calidad de los procesos de enseñanza y de en modalidad mixta (blended learning), como el
aprendizaje en todos los niveles educativos. que se ilustra en el siguiente diagrama:

35
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

El aprendizaje en modalidad mixta presenta En sentido estricto, bajo una buena


la doble ventaja de que se puede adecuar a las reestructuración curricular, el papel tradicional del
necesidades individuales de cada estudiante a maestro se irá transformando paulatinamente al
través de medios virtuales; y que también permite del tutor, si no de manera absoluta, sí de peso
el desarrollo de diversas competencias sociales, específico, de preparación de sus tiempos,
algunas de las cuales sólo se pueden lograr bajo logrando más que nuevas contrataciones, nuevos
un esquema de educación presencial, pero que, roles alrededor del aprendizaje.
incluso bajo ese enfoque, han presentado
fenómenos de exclusión que con la modalidad Asimismo, se podrían crear programas y
mixta pueden verse resueltos. promociones bajo frases o eslóganes como:
«apadrina a un estudiante», «apadrina a un
g. Apoyo tutorial educativo aprendiz», «apadrina a un niño».

Poner énfasis en el aprendizaje requiere la Ya existen algunas experiencias de tutoría


incorporación y fortalecimiento de la figura de exitosa, sobre todo en la Educación Superior; el
tutor para orientar y consolidar los aprendizajes y reto y la oportunidad se encuentran en su
las competencias de cada alumno, en todos los adecuación por nivel y coyuntura, antes que su
niveles educativos. multiplicación y/o generaliza ción, estas últimas
de manera muy cuidadosa.
Bajo esta estrategia, todos y cada uno de los
alumnos de cualquier nivel educativo tendrían h. Cultura de calidad, evaluación y
derecho a contar con, por lo menos, un apoyo competitividad
tutorial por parte de personas capacitadas y
habilitadas para ello, adicionalmente a las tutorías Es indiscutible la necesidad de consolidar
que las nuevas tecnologías han venido a apuntar. cambios culturales que enfaticen el predominio
La figura de tutor puede ser asignada a maestros de la calidad, la evaluación y la competitividad.
o gestores educativos, debidamente formados,
acreditados, supervisados y apoyados. Este documento está abocado al mejoramiento
de la calidad educativa como proceso y, sobre
Su mayor preocupación deberá ser que los todo, como producto. Es por ello también que se
estudiantes, bajo su tutoría, alcancen niveles de ha enfatizado la necesidad de elevar la
competencia óptimos para enfrentar con el mayor competitividad en el país y fortalecer la función
éxito posible la vida real; incluso, no sólo la que deberá jugar la educación.
realidad actual sino también la que pudiera
presentarse en el futuro (estar preparados para el México tiene firmados, a nivel federal, más de
cambio). cien programas de cooperación en materia de

36
Mejorar la calidad de la educación en México; compromiso urgente / Tomás Miklos

educación, con diferentes países y organismos desfavorables, es un paso imprescindible hacia


internacionales, en ámbitos como la actualización la calidad educativa. Contar con información
docente y pedagógica, la formación ocupacional, pertinente, confiable y comparable sobre el
la gestión y política educativas, el fomento desempeño de los estudiantes en sus diferentes
educativo, la Educación Básica, Media, Superior niveles y contextos, que permita diseñar
(que representa el porcentaje mayoritario de estos estrategias, dar seguimiento a los objetivos y
convenios), Técnica, Indígena, Especial, entre evaluar la efectividad de las políticas públicas
otros(SRE, 2005). Pero no se trata sólo de firmar educativas, es crucial para el logro de objetivos
convenios o acuerdos, sino de implantar una educacionales de mediano y de largo plazos. Más
verdadera política de cooperación que responda a aún, si consideramos que en materia de
los intereses, necesidades y objetivos estratégicos educación muchas de las reformas y estrategias
de la educación en nuestro país. educativas implementadas no lograrán sus
resultados más que en el largo plazo, al paso de
Es un hecho que la coordinación y el una generación o dos. Por ello, hacer un
establecimiento de relaciones más estrechas entre seguimiento eficiente de los indicadores de
gobiernos, agencias gubernamentales, organismos calidad cobra gran relevancia para la rendición
internacionales de apoyo y financiamiento y otros de cuentas en política educativa.
muchos fondos de instituciones interesadas en
educación, pueden efectivamente contribuir a La evaluación educativa debe explicitar su
mejorar la calidad educativa en toda su extensión; relación con los procesos de planificación, de tal
especialmente en países como el nuestro, donde forma que proporcione información para la toma
las estrategias cooperación y ayuda internacional de decisiones.
pueden desempeñar un papel influyente.
En México, los sistemas de evaluación están
En este sentido, es de vital importancia dar en proceso de institucionalización, asociados a
seguimiento y apoyo al cumplimiento de los promover la calidad educativa. La creación de
objetivos de programas como «La Educación para organismos como el Instituto Nacional de
Todos. El imperativo de la Calidad» de la UNESCO, Evaluación Educativa representa un avance en
y de los objetivos en la materia planteados en ese sentido, pero no es suficiente. Por ello, se
los «Objetivos del Milenio», de la ONU. propone integrar un Sistema Nacional de
Indicadores de Calidad, que desarrolle
Sin duda, la cooperación en materia de indicadores con la mayor precisión del estado
infraestructura tecnológica y desarrollo de la de la educación (por entidad, municipio, zona o
sociedad de la información y el conocimiento, distrito escolar y escuelas).
representa una clara oportunidad para inscribirse
en programas internacionales y regionales de Todas las instituciones y autoridades
cooperación y apoyo. Por ejemplo, el «Plan de educativas, los grupos interesados, tanto de padres
Acción sobre la Sociedad de la Información de de familia como de profesores, deberán participar
América Latina y el Caribe» (ELAC 2007), en el activamente en el desarrollo de una cultura de la
marco de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad evaluación de la calidad educativa.
de la Información (Túnez, 2005).
Asimismo, la cultura de la calidad y de la
Por otra parte, promover la cultura de la evaluación educativa está estrechamente
evaluación, aun cuando los resultados sean relacionada con la competitividad; los países más

37
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

competitivos ahora lo son gracias al conocimiento Por consiguiente, se deben impulsar


y al desarrollo de un sistema educativo que programas continuos y flexibles de formación
impulsa la formación de recursos humanos de alto docente que permitan profesionalizar y arraigar
nivel. Por ello, resulta fundamental asociar los a los profesores a sus instituciones. Estos
indicadores educativos (inversión, cobertura, etc.), programas de formación y capacitación
con sus resultados, es decir, con sus efectos reales propiciarán el desarrollo de competencias
en la educación y en la competitividad del país a docentes. De esta manera habrá congruencia
nivel internacional. entre las competencias que se plantean para ser
alcanzadas por los estudiantes y las que los
i. Formación integral y actualización docentes propiciarán.
permanente de profesores y tutores
Los profesores también tendrán que
Una parte esencial de todo Sistema Educativo desarrollar las competencias transversales de
la integran los profesores, ya que ellos ejecutan los expresión oral, escrita y matemática aplicada;
planteamientos que se han establecido en los planes además de la adquisición de capacidades para
de estudio. Para que haya congruencia entre lo que enseñar, para guiar (ser tutores), para generar
se dice en los planes de estudio y lo que se realiza creatividad e innovación, para resolver
en el desempeño de los profesores, es necesario problemas y para manejar tecnologías, por lo
formar a los docentes en una nueva cultura menos las abocadas a la información, la
educativa y fortalecer los programas de comunicación y la enseñanza.
capacitación tanto de profesores, como de
directores, supervisores, jefes de sector, asesores y Paralelamente, es fundamental crear
tutores. Tanto en sus modalidades de Formación programas de vida y carrera para los profesores;
Inicial, Actualización, Superación y tales, que permitan revalorar su identidad docente,
Profesionalización. a través, no sólo de programas de formación y
capacitación, sino también de programas de
«La amplitud de la problemática educativa carrera, de contratación y promoción salarial, que
presupone la existencia de un personal docente eleven su calidad de vida.
formado y al corriente de las innovaciones
tecnológicas, científicas y epistemológicas j. Aprovechamiento de nuevas tecnologías
relacionadas con cada disciplina y con los
procesos educativos propiamente dichos. La «La inserción del individuo en un proceso
formación de los docentes debe, por consiguiente, educativo continuo en el que se renuevan y
trascender la adquisición de una competencia consolidan los conocimientos y la apertura al
disciplinaria. Tienen que formar parte de ella tanto mundo, se beneficiará evidentemente de los
el aprendizaje de las nuevas tecnologías como una adelantos de las nuevas tecnologías y, en especial,
reflexión sobre los medios para lograr la de la creación de sistemas de formación a
motivación y dedicación de los alumnos» distancia eficaces y diversificados» (UNESCO,
(UNESCO, 2005: 91). 2005: 89).

A ello habrá que agregar la formación necesaria El incremento en el uso de las Tecnologías de
para que estos docentes puedan devenir tutores Información y Comunicación (TICs), en todo el
en el sentido explicado previamente en este mundo es una realidad que no puede soslayarse.
documento. Los avances de la tecnología (particularmente la

38
Mejorar la calidad de la educación en México; compromiso urgente / Tomás Miklos

informática), y de sus aplicaciones educativas son ya con 10.8 millones de computadoras personales
enormes. Representan aportes y potencialidades y 17.1 millones de usuarios de Internet.
de la mayor importancia. Por supuesto que no sólo
se busca que se use la tecnología, pero el hecho Pese a este incremento y a que la función
de que tanto los profesores como los estudiantes principal que cumplen las computadoras es apoyar
estén cercanos y sean usuarios inteligentes de estas la realización de actividades escolares (dos de
tecnologías, permitirá que éstos últimos cada tres usuarios se valen del equipo en auxilio
desarrollen competencias para mejorar sus de deberes académicos, mientras que uno de cada
procesos de aprendizaje, así como el fomento al tres realiza actividades relacionadas con el
desarrollo tecnológico propio. trabajo), no ocurre lo mismo con el uso de la
Internet, la cual se dedica principalmente a buscar
«…La enseñanza virtual permite una información en general (61.3%) más que a
supervisión individualizada, unida a una actividades educativas (30.2%) (INEGI, 2004).
flexibilidad de la gestión del aprendizaje y a una
mayor autonomía en la adquisición del saber. Más Por ello, deberán crearse programas para
allá de las ofertas educativas institucionales, fortalecer y socializar el uso de las nuevas
Internet tiende a convertirse en el medio tecnologías de la información en todas las
privilegiado de la autodidáctica, suministrando instituciones educativas, con el objeto de que éstas
instrumentos de aprendizaje informal y facilitando se incorporen a la sociedad del conocimiento y se
la creación de aulas virtuales. enfrente el reto de reducir la brecha digital.

Con la Internet han surgido comunidades Ahora bien, no sólo se trata de multiplicar el
potenciales de educandos en todos los niveles de equipo de cómputo o de otros instrumentos
la educación, que van a ampliarse y diversificarse. tecnológicos, sino de establecer alianzas entre
Han surgido instituciones importantes de enseñanza programas que nos permitan estrechar lazos e
a distancia, tanto en los países industrializados incrementar y fortalecer los recursos para el
como en los países en desarrollo. Ocho de las once desarrollo y aprovechamiento pertinente y
universidades a distancia (open universities), efectivo de la infraestructura tecnológica. Para
existentes en el mundo, están ubicadas en países que más mexicanos puedan ingresar a la Internet
del Sur. La experiencia demuestra que esas y hacer mayor y mejor uso de la tecnología, se
universidades están en condiciones de explotar al sugiere establecer alianzas nacionales e
máximo las nuevas tecnologías…» (UNESCO, internacionales. Algunos de los países citados
2005: 92). (China, India, Singapur), han impulsado esta
estrategia de manera enfática, enérgica y
Sabemos que en México aún no hay un uso presupuestal para fortalecer la educación de sus
muy elevado de las computadoras y es bajo el uso estudiantes, sus trabajadores y su competitividad
del Internet; sin embargo, éste se ha ido nacional e internacional.
incrementando paulatina y prometedoramente;
todas las tendencias internacionales se dirigen En suma, impulsar el acceso universal al uso
hacia ello; México no podrá ser la excepción. De de las nuevas tecnologías de la información
acuerdo con datos del INEGI, 19.2% de los permitirá fortalecer la educación a distancia, la
hogares cuentan ya con computadora (INEGI, educación continua y a lo largo de la vida. Para
2004) y, según la AMIPCI (Asociación Mexicana ello, deberán crearse nodos y centros locales de
de Internet) (AMIPCI, 2005), en el país se cuenta adquisición de conocimientos que permitan

39
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

educar a una población diversa y plural en el 5. Especificidades Estratégicas por Nivel


marco de una cultura digital.
A continuación se presentan algunas estrategias
Asimismo, impulsar programas de formación como complemento de especificidad para cada
y capacitación curriculares y paracurriculares en nivel educativo:
modalidad de e-learning (a través de Internet), o
modalidad mixta (blended learning), gracias al 5.1. Educación Básica
uso de la tecnología, contribuirá a satisfacer de
manera más equitativa e incluyente la demanda • Garantizar la cobertura universal adaptativa
educativa y a elevar aceleradamente la calidad de para incrementar el acceso pleno, sin
la educación. discriminación de género, edad, etnia, nivel
socioeconómico, localización geográfica,
En este contexto, reforzando lo dicho con capacidad y estilo de aprendizaje.
anterioridad, la creación, almacenamiento e • Garantizar la disponibilidad estructural para
intercambio de «objetos de aprendizaje» atender la demanda y las necesidades educativas
reutilizables, que los avances más recientes en de toda persona, cultura o agrupamiento social,
tecnología informática y educativa están sea en modalidad presencial, como a distancia
impulsando en el mundo, permiten la generación y/o por medios electrónicos.
de currículo adecuado a las necesidades, • Asegurar ambientes escolares y/o de
capacidades y ritmos de aprendizaje de cada aprendizaje saludables, seguros y motivantes
estudiante, región o país. tanto para los alumnos como para profesores,
tutores, padres de familia y personal de apoyo.
4. Consideración final • Impulsar y apoyar la participación activa y
comprometida de los padres de familia para
Es importante señalar que los cambios propuestos propiciar el acceso y la permanencia de los
en este decálogo de estrategias, exigen profundas alumnos en la escuela, así como el
modificaciones, tanto de política educativa como en aprovechamiento de su aprendizaje.
la administración presupuestal y administrativa del • Aprovechar la participación activa de los
sector educativo, e incluso en la gestión escolar en padres de familia en la educación de sus hijos
los diferentes niveles e instituciones. para generar en ellos sus propios procesos de
aprendizaje y la adquisición de competencias
Se requiere profundizar en una verdadera para, por una parte, devenir mejores padres,
descentralización educativa, completa y plena, mejores ciudadanos, mejores trabajadores y,
que permita mayores grados de autonomía de en general, mejores seres humanos; por otra
organización pedagógica y de administración de parte, para que accedan a nuevas competencias
recursos y para la toma de decisiones; diseñar de manera voluntaria, v.gr.; cómputo e internet,
estrategias eficaces para la asignación y lectura y escritura, matemáticas para la vida,
ministración de recursos a las instituciones cultura general, etcétera.
públicas y para reducir la ineficiencia y la • Optimizar en todo lo posible el aprendizaje
dependencia financiera, así como desarrollar un escolar, aprovechando al máximo los recursos
sistema para la planeación local y regional que humanos, financieros, materiales, pedagógicos
vaya asociado a elementos de calidad, de y cronológicos de que se pueda disponer y a
eficiencia y de equidad. los que pueda acceder la comunidad.
• Incorporar y apoyar actividades

40
Mejorar la calidad de la educación en México; compromiso urgente / Tomás Miklos

extracurriculares y paracurriculares para el y permitan el tránsito estratégico


desarrollo de competencias transversales, complementario entre las diversas
competencias laborales y de competencias modalidades de este nivel educativo.
para la vida.
• Incorporar la formación y participación 5.3. Educación Superior
comprometida y entusiasta de tutores
especializados y certificados para este nivel • Impulsar el desarrollo de una cultura
educativo. académica dialógica que garantice el trabajo
científico y una enseñanza de calidad, así como
5.2. Educación Media Superior la vinculación sinérgica entre ambos.
• Impulsar estrategias para diversificar fuentes
• Construir esquemas eficaces para el de financiamiento, de alternancia, de
reconocimiento interinstitucional de créditos, colocación pre y poscurricular, de generación
la movilidad estudiantil y el intercambio de de valor y de competitividad.
planes y programas de estudio y de estudiantes. • Establecer un marco regulador para autorizar,
• Fortalecer la enseñanza media técnica registrar, evaluar y vigilar el funcionamiento
profesional a través de su vinculación con el de las instituciones educativas, encaminado
mundo productivo, adaptándola a las a certificar el sistema universitario privado.
características de las regiones y articuladas a • Consolidar la participación proactiva en redes
las empresas. internacionales, nacionales, regionales y
• Diseñar un currículo más centrado en procesos estatales de cooperación e intercambio
que en ocupaciones y más tecnológico que académico.
vocacional. • Fortalecer los Programas Institucionales de
• Enfatizar tanto la formación basada en Tutorías en las universidades y en las demás
competencias laborales como su adaptabilidad instituciones de Educación Superior,
y transferibilidad a otros ámbitos vivenciales ampliando su cobertura y trascendencia.
y a situaciones futuras no previstas. • Fomentar la creación de puentes intra e
• Desarrollar e impulsar Sistemas de Tutorías interinstitucionales que permitan la movilidad
que atiendan la problemática pedagógica, de los estudiantes universitarios y de posgrado
emocional y laboral en este nivel. entre instituciones, entre carreras y programas.
• Disminuir el rezago en materia de • Flexibilizar el modelo universitario centrado
infraestructura y equipamiento, haciendo en la profesionalización hacia nuevos
énfasis en las TICs y en su aprovechamiento esquemas que permitan la multiplicación de
pedagógico. opciones de salida (además del titulo
• Fortalecer los mecanismos de cooperación profesional), atendiendo los sectores de
entre las instituciones de este nivel, para ocupación y demanda laboral generados por
obtener un mejor aprovechamiento de los el entorno internacional y la globalización.
recursos humanos y materiales disponibles. • Diseñar una política ordenada y jerarquizada
• Aprovechar en todo lo posible los desarrollos sobre la investigación y desarrollo (I+D), que
de las tecnologías informáticas y de impulse a las instituciones de educación
comunicación tanto para fines pedagógicos superior, tanto a promover el desarrollo
como de acercamiento cognoscitivo con el tecnológico y la investigación de vanguardia
mundo laboral. con un carácter estratégico y prospectivo
• Establecer puentes horizontales que articulen como para el permanente mejoramiento de

41
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

la calidad de la educación en éste y en los AMIPCI (S/f).Hábitos de los Usuarios de


demás niveles educativos. Internet en México 2005.
• Fortalecer los sistemas de educación continua,
plenamente vinculados con la realidad Didriksson, Axel (Coord.) (2006). De la
productiva y competitiva del país. Privatización a la Mercantilización de la
• Ampliar y fortalecer los cuerpos académicos, Educación Superior. México: CESU, AMC.
así como su infraestructura de apoyo a las
tareas de docencia e investigación. INEGI. ENE (2004). Encuesta Nacional sobre
• Fomentar el espíritu emprendedor y el Disponibilidad y Uso de la Tecnología de
desarrollo de competencias para la Información de los Hogares. México.
competitividad productiva.
• Impulsar la creación y operación de un Malo, Salvador. «Educación Superior:
Sistema Nacional de Universidades Virtuales. paradigma en entredicho» en Este País, Núm.178.
Enero 2006.
5.4. Educación para la vida y el trabajo
OECD (2004). Learning for Tomorrow’s World.
• Desarrollar ámbitos de aprendizaje no First Results from PISA 2003 Paris.
formal y no escolarizado, sobre todo para
grupos vulnerables (minorías, adultos ———— (2005). Paris.
mayores, mujeres, personas con
discapacidad o personas con bajos niveles ———— (2005). Paris.
de cualificación).
• Ampliar mecanismos para validar las Schwartz, Bertrand 1994. México: Modernizar
competencias adquiridas por la experiencia, sin excluir. SEP, DGETI.
de tal manera que el aprendizaje
paracurricular y no formal sea equiparable al Secretaría de Relaciones Exteriores 2005,
escolarizado. Programas de Cooperación Vigentes.
• Impulsar el acceso universal al uso de las
nuevas tecnologías de la información para SEP. «Sistemas para el análisis de la estadística
fortalecer tanto la educación a distancia, la educativa». http://www.sep.gob.mx/wb2/sep/
educación continua y el aprendizaje a lo largo sep_Estadísticas
de la vida, como su dominio y utilización en
ámbitos laborales y de otra naturaleza. UNESCO (2004).»Educación para Todos. El
• Impulsar y fortalecer las tutorías de Imperativo de la Calidad. Informe de
orientación, apoyo y vinculación en materia Seguimiento de la EPT» en El mundo 2005.
laboral, profesional y vivencial en general. París.

Referencias bibliográficas ———— (2005). «Hacia las Sociedades del


Conocimiento». Capítulo 4. ¿Hacia la educación
Ackoff, L. Russel (1981). Rediseñando el para todos a lo largo de toda la vida? Ediciones
futuro. México: Limusa. UNESCO. Carpeta de prensa, p.91

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Mejorar la calidad de la educación en México; compromiso urgente / Tomás Miklos

El México que queremos, y la educación que necesitamos.


Un Proyecto de Nación construido desde la escuela entendida
como un bien público estratégico

Luis Morfín

43
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

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El México que queremos, y la educación que necesitamos / Luis Morfín

ÍNDICE
Pág.

Introducción ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 47

1. Nuestro horizonte ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 48

2. La tarea: la educación que necesitamos ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 60

3. Modelo de operación de las instancias de apoyo a una escuela que se centra en los
aprendizajes ○ ○ ○ ○ ○ ○ 66 ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Conclusión ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 70

Referencias bibliográficas ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
71

45
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

46
El México que queremos, y la educación que necesitamos / Luis Morfín

Introducción

Propósito

El documento que ponemos a consideración Queremos tomar parte en una conversación


pretende responder una pregunta que parece plural, amplia y abierta sobre lo que puede aportar
simple: ¿Cómo contribuir, a largo plazo desde la la educación para lograr el México que queremos,
educación, a crear una cultura que le dé cauce a que necesitamos y que si hacemos lo que debemos,
las legítimas aspiraciones de todo mexicano? nos merecemos.

Por educación entendemos la básica, la que La propuesta


constituye el núcleo fundamental del proceso de
todo ser humano para constituirse en persona, los El México que queremos debe tener como
doce años que establece la Constitución Mexicana constitutivos fundamentales:
como obligatoria por parte del Estado y para todos
los que vivimos en México. 1. La capacidad de atender todas las
necesidades básicas de una población de 120
Nos proponemos asumir la responsabilidad de millones de habitantes y de las generaciones
participar en un proceso plural y democrático de futuras, mediante un modelo económico de
construcción y resignificación de significados y productividad sustentable.
valores que contribuyan a la elaboración de una 2. La determinación de alcanzar una plena
propuesta de gobierno en el sector educativo para inclusión social y la vivencia de ser y
el periodo 2006-2012, desde nuestra ubicación reconocerse como sociedad, con un proyecto
institucional: el Centro de Estudios Educativos, común y con el designio asumido de realizarlo
A. C., dedicado desde hace 43 años a la para bien de todos sus miembros, sin
investigación educativa. exclusiones.
3. La habilidad de ejercer su soberanía y de
Nos apoyamos en el trabajo de muchas ser capaz de conducirse a sí mismo mediante una
personas que, a través de su investigación gobernabilidad democrática profesada, asumida
permanente y dedicada, han producido resultados y vivida por todos sus miembros.
acumulativos y progresivos. 4. La satisfacción de estar presente en la
sociedad de las naciones en este proceso de
Asumimos como propia la responsabilidad de globalización, consciente y orgulloso de su
lo que aquí se escribe, pero procurando señalar, historia, de su identidad propia y de su
cuando es el caso, el origen y la autoría de ideas aportación al cambio epocal en que estamos
claves en nuestro texto. inmersos.

47
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Para llegar a un México constituido por estos Agradecemos las aportaciones de todos los que
elementos fundamentales, la educación vista han contribuido a elaborar este texto con sus ideas,
desde la escuela, desde cada uno de los más de críticas, lecturas y sugerencias.
200,000 planteles que componen el sistema de
educación básica nacional (alumnos, maestros, Y agradecemos de antemano a todos los que
directivos, padres de familia, autoridades del se toman el tiempo y el trabajo de leerlo, sus
sistema y otros actores) tiene que experimentar observaciones y comentarios.
un proceso de resignificación fundamental:
transitar de la concepción valiosa pero insuficiente 1. Nuestro Horizonte
de ser un servicio que el Estado ofrece a la
sociedad, o del acuerdo expresado en nuestra El México que queremos
Constitución de que es un derecho de todo ser
humano y, por lo tanto, obligatoria para el La aspiración máxima de una sociedad es
gobierno y para la sociedad, a la convicción convertirse en nación, es decir, en una sociedad
compartida de que la educación es la palanca que tiene un sentido colectivo de futuro propio,
central, el recurso principal, el bien público que le permite orientar todas sus actuaciones e
estratégico fundacional y fundamental para instituciones en una dirección libre e
alcanzar el México que queremos. intencionalmente asumida. Una sociedad se
convierte en nación cuando es capaz de responder
Contenido proactiva y colectivamente a los desafíos que le
presenta la historia. Así como un hombre o una
Nuestra aportación sigue un orden lógico mujer se convierte en persona de carácter, en la
sencillo: medida en que es capaz de responder
proactivamente a los desafíos que le presenta la
Hablamos primero del México que queremos, vida, una sociedad se cohesiona y se proyecta si
que necesitamos, que nos merecemos; y también es capaz de entender cuáles son los desafíos que
del que somos y tenemos, conforme a una debe superar colectivamente. (Toro y Rodriguez,
secuencia de uso común: en lo económico, en lo 2000)
social, en lo político y en lo cultural.
En nuestra región, enfrentamos varios retos que
Nos ocupamos en seguida de la educación vista requieren de múltiples respuestas de orden político,
desde lo que creemos que debe ser el centro: la económico, social y también de respuestas
escuela. comunicativas y culturales. Los problemas o
desafíos sociales se superan identificando acciones
Y nos preguntamos ¿qué escuela necesitamos? superiores positivas que, al irse logrando, van
¿Cómo se logra que una escuela esté centrada haciendo desaparecer lo negativo y dándole
en aquello para lo cual fue creada: en el existencia a los bienes positivos. Poder enfrentar
aprendizaje? los problemas que tenemos requiere de una decisión
ética de toda la sociedad. Debemos considerar que
Finalmente, esbozamos esquemáticamente la el Estado y la sociedad tienen sentido si ambos son
organización que debe tener el sistema educativo capaces de construir un orden social, político,
en el nivel básico para estar realmente al servicio económico y cultural que haga posibles los
de la escuela considerada como centro de tal Derechos Humanos para todos. (Toro y Rodríguez,
sistema. 2000)

48
El México que queremos, y la educación que necesitamos / Luis Morfín

No obstante, para llegar a ser una sociedad con El México que tenemos
sentido colectivo, la comunicación tiene una
importancia fundamental y es a través de la ¿De dónde partimos? ¿Cuál es nuestra
movilización social como se logra impulsar, percepción sobre la situación de México a los
orientar, coordinar y llevar a término un proceso inicios apenas del siglo XXI?
de esta envergadura. Colectivizar una propuesta
de cambio es una de las mayores dificultades que Presentamos a continuación los trazos
tienen que resolver los políticos, los elementales de una visión de nuestra realidad que
administradores públicos y los líderes ayuden a contextualizar esta conversación y el
democráticos. Aunque exista el conocimiento, la alcance de nuestra propuesta.
capacidad institucional y los recursos para hacer
una reforma o introducir una innovación o un Características de la economía mexicana:
cambio social, sólo es posible hacer cambios en cinco trazos para entendernos
la sociedad a través de la convocación de la
voluntad de los actores implicados; es decir, de Tamaño de la economía
las personas que puedan convertir en acciones y La economía de México en 2003 fue $6.245
decisiones cotidianas los procesos y logros que miles de millones (INEGI, 2005), tamaño
requiere una reforma, innovación, proyecto o suficiente para estar ubicada dentro de las 12
programa. Estas transformaciones requieren economías más grandes del planeta (en el 2005
necesariamente de intereses (política), de pasó a ser la 12ª., antes era la décima). Este tamaño
convocación y de convergencia de voluntades de la economía, dividida entre su población, da
(deseo, erótica), y de nuevas formas de interpretar un valor anual cercano a US $6.250 anuales, unos
la realidad (teorías). Finalmente, se necesita que US $550 mensuales por persona. Una cantidad
todos los involucrados en el proceso de ¿suficiente? si el promedio de personas por familia
transformación sepan qué pueden y qué deben está entre 4 y 5. No obstante, su distribución real
hacer en su ámbito de acción y decisión para no es de esta manera.
contribuir al proceso de cambio (herramientas de
decisión, acción y participación). Según Aspe (2004: 13), entre 2001 y 2003, la
economía mexicana disminuyó en 1,8% el PIB per
Es comúnmente aceptado que el mejor de los cápita. La explicación que se da es la disminución
programas o políticas de un Estado, no sólo de la productividad de la fuerza laboral. Parece existir
necesita de financiación y diseño; también convergencia entre los analistas de la economía
requiere de cierta viabilidad en los sectores de mexicana en que es preciso crecer para aumentar el
toma de decisión y en la misma ciudadanía; tamaño de la economía. Adicionalmente, según un
característica que se planifica con estrategias informe de la OCDE (Cotis y Larre, 2004), el
comunicativas. No debemos confundir los desempeño de la economía mexicana, durante la
aspectos de movilización y comunicación con última década del siglo pasado, mejoró notablemente
publicidad. La movilización llega a los corazones respecto a la de los años ochenta; sin embargo, eso
y mueve voluntades en el largo plazo; la no se ha reflejado en el nivel de vida.
publicidad sólo llega al deseo y en algunas
ocasiones produce resultados en el corto y Distribución del ingreso y la riqueza
mediano plazo. Una buena estrategia de En cuanto a la desigualdad, el PNUD (2003)
movilización queda instalada en los corazones y nos muestra, entre otras cosas que: a) «40% de la
mentes de las personas. población de menores ingresos recibió 14.6% del

49
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

ingreso, mientras que el 10% de mayores afirmar que México tiene una presencia más
ingresos captó 36.4% del ingreso total. La fuerte en los dos primeros grupos e
diferencia entre el ingreso promedio del 20% más incipientemente en el tercero.2
pobre frente al 20% más rico fue de 18.5 veces,
brecha que se ha ido acentuando al comparar esta Por otra parte, uno de los principales factores
relación con la de por ejemplo 1989, donde era de desigualdad del ingreso y pobreza es el
de 16.9 veces. Estas distancias son aún mayores desempleo; pero existen otros como el subempleo
en las áreas rurales, donde la distribución del y el empleo informal que son de igual importancia.
ingreso es todavía más inequitativa. b) Para 1998 Ahora bien, al conectar la segmentación de la
estimó que el 10% de la población de mayores producción mundial con las circunstancias
ingresos concentraba 41.7% del ingreso total, internas de México, se puede entender la dinámica
frente a sólo 1.3% del ingreso total percibido por del mercado laboral. Las tasas de desempleo
el 10% de la población de menores ingresos. c) abierto en México son relativamente bajas, pero
De un total de 173 países considerados en el detrás de las cifras se esconden situaciones
Informe de Desarrollo Humano 2002, México se realmente dramáticas como el subempleo, donde
ubicaba en el lugar 14 de los países con mayor los trabajadores laboran esporádicamente o por
desigualdad.1 tiempos muy cortos que hacen que el acumulado
de ingreso sea ínfimo. De igual manera está el
Mercado laboral empleo informal, el cual abarca una serie de
Analíticamente y con relación a la producción trabajadores urbanos y rurales cuyos ingresos
mundial de bienes y servicios, se puede decir que provienen de rentas en trabajos con
existen tres tipos: 1) la producción de bienes remuneraciones muy bajas y carentes de
básicos, los cuales requieren de abundante fuerza prestaciones sociales.
laboral y bajos salarios, además contienen poco
valor agregado; 2) la producción de bienes Pobreza
manufacturados de gran escala y cuya modalidad La pobreza es una pandemia. Existen regiones
más típica es la maquila, los cuales requieren de en donde miles de personas mueren diariamente
abundante fuerza laboral y bajos salarios, su por inanición, lo que no se debe a la falta de
valor agregado es mayor que los primeros, pero alimentos (Sen A., 2000), sino a la imposibilidad
con bajas posibilidades reales de innovación real de conseguirlos, es decir, no es un tema de
tecnológica; y, 3) la producción de bienes y oferta sino de demanda. Pero existen otros
servicios de relativa poca mano de obra muy problemas, además de las hambrunas que aquejan
especializada, de alto valor agregado y con a los pobres del planeta: violencia, analfabetismo,
grandes innovaciones tecnológicas. Se puede muerte por enfermedades curables, entre otras.
1
Una de las razones para explicar la desigualdad es a qué factor productivo se tiene acceso. El capital es el mejor remunerado, dentro de
éste es el financiero el que marca la pauta. Seguido está el trabajo, pero éste está segmentado de manera abrupta: altos sueldos a
personas muy capacitadas o especializadas y muy bajos a trabajadores que laboran en factorías o agropecuarias. Por último, está la
tierra, cuya segmentación se da entre zonas donde se producen insumos muy costosos y donde se producen bienes de consumo primario,
en ella la rentabilidad también está relacionada con las extensiones de tierra, a mayor extensión del latifundio, mayor rentabilidad.
También se puede entender como resultado o de acceso a capital o de mala remuneración. Otra idea fuertemente instalada en los círculos
académicos y políticos es la movilidad social vía la educación: a mayor escolaridad mayores ingresos. Esto opera, según esa vertiente,
tanto individual, regional, nacional como internacionalmente. Uno de los estudios más amplios sobre competitividad, desigualdad y
pobreza en América Latina anota que de los factores que ayudaron a ampliar la brecha en los ingresos fue la segmentación social vía
escolaridad, en donde los pocos que acceden a educación superior logran ingresos sustantivamente mayores que quienes no tuvieron
acceso. (Morley, 2000)
2
Uno de los factores de la baja competitividad según el FEM es el tema de innovación tecnológica.

50
El México que queremos, y la educación que necesitamos / Luis Morfín

Para ir más en detalle, en un análisis de las Pista de solución:


cifras de pobreza en México, se puede advertir La productividad sustentable
que ésta ha disminuido; sin embargo, la En general, se considera que el problema
desigualdad aumenta. Una de las explicaciones a central que tiene que ver con la economía es la
esta aparente paradoja está en la manera como se concentración del ingreso y de la riqueza, ya que
mide la pobreza; otra es la apuesta del gobierno derivado de ella se provoca la pobreza, el
por trabajar en torno a la reducción de la pobreza, desempleo y se logra mantener una lógica social
pero no de la desigualdad. En torno a la medición de producción-distribución-consumo que atenta
de la misma se puede advertir que en México ésta contra los recursos naturales y el ambiente local
es medida principalmente por el nivel de ingreso. y global. No obstante, creemos que el asunto se
Para contrarrestar ese indicador se implantan relaciona más con el modelo económico
programas que elevan el ingreso en esas familias, imperante que está cimentado sobre el
vía transferencias directas y focalizadas. Con estas utilitarismo, el abuso de la propiedad privada,
políticas es posible reducir problemas graves de el individualismo, la competencia, la
la población, pero no resuelven problemas más acumulación. Consideramos que todas y cada
estructurales como es elevar la capacidad de la una de las anteriores son construcciones sociales
población para resolver socialmente los problemas susceptibles de modificarse desde la educación.
inherentes a la pobreza. Entendemos que la productividad sustentable
para México será: la capacidad de usar
Deterioro ambiental racionalmente los recursos para producir y
En la actualidad, el modelo de desarrollo global distribuir bienes y servicios que favorezcan la
lleva implícito un deterioro ambiental. La ruta calidad humana de todos los ciudadanos
producción-distribución-consumo es generadora mexicanos; la capacidad de fortalecer y
del deterioro ambiental mundial. En los tres transformar las instituciones públicas y privadas
puntos se genera impacto. Éstas y otras acciones para fomentar la participación de todos los
humanas son de tal magnitud y con tan poca ciudadanos en el sistema productivo, en igualdad
gestión de tratamiento que tienen a la humanidad de condiciones desde la diversidad social y
al borde de un colapso ambiental global.3 La cultural y, finalmente, la capacidad de usar y
problemática es multifactorial y tiene cada vez cuidar el capital natural en beneficio de la
más relaciones internacionales. Concretamente en sociedad en general.
México, para el año 2003, el impacto económico
por el agotamiento y la degradación del ambiente Productividad sustentable es la combinación
respecto al PIN (con depreciación) es del 11%, racional y cuidada, encaminada a aumentar la
del mismo orden de la depreciación del capital riqueza y los satisfactores de los recursos
fijo (INEGI, 2005b). Dentro de los problemas más naturales, capital y fuerza laboral, de tal manera
específicos de la nación, se puede contar el asunto que su resultado no atente contra los equilibrios
del agua; la pérdida de los bosques, la ecológicos, sociales, económicos y culturales del
contaminación de acuíferos, la contaminación del planeta.
aire, contaminación de costas, entre otras.4

3
Aumento de huracanes, el hueco en la capa de ozono y el deshielo son tres situaciones evidencias del impacto que se genera con el
sobrecalentamiento del planeta.
4
Muchos de estos asuntos son monitoreados estadísticamente en el INEGI (http://www.inegigob.mx/est/defaultasp?c=5827); la inclusión
de las cifras de algunos de ellos sobrepasa las posibilidades y necesidades del presente texto.

51
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

La sociedad mexicana: inclusión social (SEDESOL, 2005). La discriminación es percibida


por nueve de cada diez mujeres, personas con
La composición pluricultural de México se capacidades diferentes, indígenas, adultos
remonta al pasado prehispánico del territorio que mayores y pertenecientes a minorías religiosas.
ocupa y fragua en la época virreinal, durante la Una de cada tres personas de estos grupos afirma
cual se establecieron las distinciones étnicas que haber sufrido al menos un acto de discriminación
actualmente conocemos —y otras más durante el año en curso y la misma proporción
desaparecieron— -expresadas básicamente como expresó haber sido discriminada en alguno de sus
una separación entre indios y mestizos. Los trabajos. Es relevante que estos grupos consideren
términos no son homogéneos: atendiendo al el trabajo como el principal derecho que no les es
criterio de la lengua, al menos hay 62 grupos respetado, dada la relación que guarda con la
indígenas reconocidos oficialmente, además, hay exclusión económica: el acceso no igualitario al
tantas diferencias entre ellos como las que existen mercado laboral tiene consecuencias profundas
en las grandes ciudades entre diversos grupos en el nivel de ingreso y en el bienestar.
considerados mestizos.5
Una sociedad como la nuestra no puede aspirar,
Efraín González Luna (1974) sostiene que, a como en otro tiempo lo hizo, a una unidad cultural
diferencia de la formación de EE.UU, la cual se homogénea, porque está construida sobre la
basó en la importación de modos de vida ya diversidad y más bien su cultura es un abanico de
maduros en Europa, es decir, los inmigrantes no múltiples significados, del cual los diferentes
llegaron a fundirse, ni a conjugarse con los nativos, grupos eligen algunos y los integran en
sino que llegaron a posarse en un territorio y a subsistemas, además de que contribuyen a
vivir su –»way of life»-, en él, se lleva al cabo la volverlo más complejo al producir nuevos
formación de Hispanoamérica, en donde los que sentidos.
llegaron se encontraron con una cultura madura,
social y económicamente hablando en donde se A nuestro entender, la exclusión en la
dio un proceso de fusión. En este sentido, se funda dimensión cultural se da en dos sentidos: 1) se
un nuevo hombre y con él una nueva cultura que legitima la injusticia estructural a partir de las
está en proceso de maduración. Crecimiento que diferencias culturales, y 2) se niega la
trae consigo los defectos y virtudes propios de ese participación en la producción de sentido
prolongado proceso. compartido de ciertos grupos y personas en virtud
de las categorías que ocupan en la estructura de
Ahora bien, el asunto no es que México sea la sociedad.
multiétnico, sino que esa condición ha sido y sigue
siendo fuente de desigualdades fácticas entre sus Pistas de solución:
habitantes. Una sociedad que justifica la exclusión Inclusión social o La construcción de la
de grupos y personas apelando a diferencias comunidad nacional sin excluidos
culturales y a las categorías sociales que éstos Entendemos la inclusión desde la centralidad
ocupan, es una sociedad discriminatoria. La del ser humano, como un ordenamiento de la
mexicana lo es y lo muestra la Primera Encuesta sociedad que erige como criterio para valorar la
Nacional Sobre Discriminación en México funcionalidad de cada uno de nosotros, nuestra

5
Ver: http://www.inegi.gob.mx/est/contenidos/espanol/rutinas/ept.asp?t=mlen01&c=3325 y
http://www.inegi.gob.mx/est/contenidos/espanol/rutinas/ept.asp?t=mlen10&c=3337

52
El México que queremos, y la educación que necesitamos / Luis Morfín

contribución a que todos y cada uno de los rastrearlo, explicitarlo y comunicarlo desde una
individuos se realicen como personas: puedan perspectiva es la proeza intelectual de Jacques
participar sin desventaja en la sociedad para Lafaye (1977) en su obra: Quetzalcóatl y
satisfacer sus necesidades básicas, vivir Guadalupe, la formación de la conciencia
dignamente, realizar sus proyectos de vida en nacional de México.
colaboración con otros y construir con ellos
sentidos compartidos y socialmente legítimos. No nos corresponde en este texto resumir
siquiera las afirmaciones de este autor. Sin
Es así que, una comunidad no es solamente un embargo, podemos rescatar algo que no sólo fue
número de hombres que viven dentro de unas el constitutivo original sino sigue siendo
fronteras geográficas. Es la realización de una fundamento de nuestro proyecto social y de sus
significación común. Esta significación se lleva implicaciones radicales para la construcción de
a cabo, alcanza su potencialidad por medio de una sociedad mexicana incluyente.
decisiones y elecciones; especialmente por la
dedicación permanente: en el amor que hace las Así lo dice Paz: «Madre de dioses y de
familias, en la lealtad que hace los Estados, en la hombres, de astros y hormigas, del maíz y del
fe que edifica las religiones. Es una cuestión de maguey, Tonantzin/Guadalupe fue la respuesta de
razón y sentimiento; la comunidad se cohesiona la imaginación a la situación de orfandad en que
o se divide, a la experiencia, la comprensión, el dejó a los indios la Conquista. Exterminados sus
juicio y los compromisos comunes. Las sacerdotes y destruidos sus ídolos, cortados sus
comunidades pueden ser de muchos géneros: lazos con el pasado y con el mundo sobrenatural,
lingüístico, religioso, cultural, social, político, los indios se refugiaron en las faldas de Tonantzin/
doméstico. (Lonergan, 1988) Guadalupe: faldas de madremontaña, faldas de
madre-agua. La situación ambigua de Nueva
Así como sólo en el interior de las comunidades España produjo una reacción semejante: los
se puede concebir, engendrar y educar a los criollos buscaron en las entrañas de Tonantzin/
hombres, así también sólo haciendo referencia a Guadalupe a su verdadera madre. Una madre
un conjunto de significaciones comunes, pueden natural y sobrenatural, hecha de tierra americana
los individuos crecer en experiencia, comprensión y teología europea. Para los criollos, la Virgen
y juicio, y llegar a encontrar por sí mismos su morena representó la posibilidad de enraizar en
propia autodeterminación. Este proceso, para el la tierra de Anáhuac. Fue matriz y también tumba:
maestro, es educación; para el sociólogo, enraizar es enterrarse. En el culto de los criollos
socialización; para el antropólogo cultural, a la Virgen hay la fascinación por la muerte y la
aculturación. Pero para el individuo que está en oscura esperanza de que esa muerte sea
el proceso, es el hecho de llegar a ser hombre, el transfiguración: sembrarse en la Virgen tal vez
hecho de existir como ser humano en el sentido signifique lograr la naturalización americana. Para
pleno de la expresión: ser y humano. (Lonergan, los mestizos la experiencia de la orfandad fue y
1988) es más total y dramática. La cuestión del origen
es para el mestizo la central, la cuestión de vida y
¿Cuál puede ser ese significado constitutivo en muerte. En la imaginación de los mestizos,
torno al cual se construya la comunidad nacional Tonantzin/Guadalupe tiene una réplica infernal:
mexicana? Hay en la historia de México, desde la la Chingada. La madre violada, abierta al mundo
conquista hasta el presente, un significado exterior, desgarrada por la conquista; la Madre
constitutivo de la identidad nacional. Descubrirlo, Virgen, cerrada, invulnerable y que encierra en

53
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

sus entrañas a un hijo. Entre la Chingada y —incluso legales, para lo cual podríamos
Tonantzin/Guadalupe oscila la vida secreta del considerar la propuesta de derechos diferenciados
mestizo». (Lafaye 1977, p. 22) para ciudadanías multiculturales— que instituyan
las acciones de equidad.
En síntesis, Octavio Paz nos dice de la obra de
Lafaye que es un desentrañamiento de los dos mitos La política: gobernabilidad democrática
clave del origen de la nación y la exposición de
dos constantes en la historia de México: la obsesión Muchos autores han estudiado los asuntos que
por la legitimidad y el sentimiento de orfandad que se refieren al «buen gobierno». Unos hablan de
reflejan tanto una situación histórica como una Governance (Bailey y Godson, 2000; Mayntz,
síquica. Al igual que todos los grandes mitos e ideas 2000; Banco Mundial 1992; BID, 1992) y otros
sobre los que se erige el ser humano, corresponde se refieren específicamente a la gobernabilidad
a situaciones universales que al mismo tiempo son democrática (Arbós y Giner, 1993; Bobbio y
particulares. Los mitos, a diferencia de los poemas, Matteucci, 1998; Flisfisch, 1987; Garretón, 1993;
son traducibles, pero cada interpretación es, más Lechner, 1995; Torres Rivas, 1997; Rial, 1987;
bien, una transubstanciación: Quetzalcóatl / Santo Rojas Bolaños, 1995; Comisión Trilateral:
Tomás no es Topiltzin/Quetzalcóatl. Cada situación Crozier, Huntington y Watanuki, 1975). El primer
histórica es única y cada una es una metáfora del enfoque mantiene una visión centrada en el
hecho universal de constituirnos seres humanos. gobierno,6 el segundo enfatiza el papel de las
La historia es la que define al hombre. Un ser relaciones entre Gobierno y Sociedad. Los focos
humano entre el cielo y la tierra, el agua y el fuego; de atención para estudiar la Governance son las
entre las plantas y los animales; en el centro del instituciones del Gobierno; por su parte, al estudiar
tiempo, entre pasado y futuro; entre sus mitos y la gobernabilidad democrática, el foco de atención
sus actos: el hombre entre los hombres. (Lafaye, es la participación ciudadana, los canales
1977:24-25) institucionales por medio de los cuales la sociedad
se involucra en el proceso de toma de decisiones
Preguntándonos por el significado común y y la construcción de ciudadanía.
constitutivo en torno al cual se puede erigir la
comunidad nacional mexicana llegamos a la Virgen Cuando hablamos de gobernabilidad
de Guadalupe. Pero este hallazgo debe servir de democrática nos referimos a la legitimidad de un
base para una acción basada en que: a) sistema y su análisis concentra la atención en la
reconozcamos que somos iguales y que tenemos el calidad de la acción gubernamental. Los criterios
mismo derecho a realizarnos como personas, b) fundamentales que guían la teoría de la
construyamos y hagamos vigente un orden jurídico gobernabilidad democrática más que criterios son
que haga ley la igualdad y disponga mecanismos niveles de análisis: a) el dilema entre legitimidad
que inhiban todo intento de unos por sacar ventaja y eficacia del gobierno, es decir, la capacidad de
de otros, c) asumamos que todos y todas somos un sistema de ser receptor de demandas sin perder
diferentes y trabajemos por compensar aquellas su capacidad de responder eficazmente a los retos
diferencias que pueden colocar a unos en desventaja que se le presentan como Estado; b) la
respecto del conjunto y d) elaboremos mecanismos identificación real de las presiones y demandas

6
Analíticamente entendemos Estado como las instituciones del gobierno que se encargan de regular el devenir de una nación. Si se
quiere entender con otro concepto, podemos aceptar que a lo que nos referimos con Estado es una categoría que en estudios recientes se
ha denominado Gobierno.

54
El México que queremos, y la educación que necesitamos / Luis Morfín

vis-à-vis el entorno gubernamental, lo cual supone concluir que, en general, la percepción ciudadana
una distribución de las responsabilidades, en acerca de las instituciones de su país no es buena.
términos de la relación Estado-sociedad; c) el Esto no quiere decir que la real gestión de ellas
establecimiento de un pacto social consensuado, sea buena o mala, simplemente podemos decir
acuerdos neocorporativos o acuerdos basados en que un indicador de legitimidad presenta niveles
la autorregulación; y d) el establecimiento de un bajos.
cierto nivel de desarrollo que se relaciona con el
nivel de vida de una sociedad y su intrínseca En cuanto al Índice de Desarrollo Humano
relación con su capacidad de ser gobernable. (IDH), que es un indicador referente a tres
dimensiones del bienestar humano: el ingreso, la
En este marco, explicar la situación política educación y la salud; y que incluye datos en su
de nuestro país es un reto mayor, fascinante, pero mayoría de 2003 sobre 175 países de la ONU;
que rebasa el espacio y los alcances de este texto. México se sitúa entre los 57 países de «alto» nivel,
Nos proponemos, como en los apartados por debajo de otros latinoamericanos como
anteriores, dar simplemente elementos, pincelazos Argentina, Chile, Uruguay, Costa Rica y Cuba, y
que propicien una conversación abierta y plural por encima de Panamá, mientras que el resto de
sobre el tema. la región se halla en la lista de desarrollo «medio».
El IDH se relaciona con la gobernabilidad
Ahora bien, antes de hacer un breve recuento democrática pues, sin olvidar ciertos matices,
histórico que nos ubique en la situación actual de mientras una sociedad tenga más satisfechas sus
la gobernabilidad democrática y los desafíos que necesidades básicas y en general la distribución
debe afrontar México en cuanto a ella, del ingreso sea más equitativa, es una sociedad
presentaremos algunas cifras del Barómetro más gobernable. Es claro que México presenta
Iberoamericano 2005 de Gobernabilidad7 y del rezagos en materia de cubrir las necesidades
Informe sobre Desarrollo Humano de la ONU8, básicas de su población y adicionalmente, en el
poniendo estas cifras en comparación con otros país, existe una desigual distribución del ingreso,
países. problemas que una sociedad que quiere ser
gobernable democráticamente debe afrontar.
Las estadísticas nos muestran que dentro de
las 18 naciones que conforman el barómetro, Si entendemos por: a) legitimidad, tanto la
México ocupa el lugar número 15 en cuanto a la capacidad del régimen de promover actitudes
aprobación de su presidente; los partidos políticos positivas hacia el sistema político (considerado
sólo alcanzan un 9% de ciudadanos que sí confían como merecedor de apoyo), como su capacidad
en ellos y sólo la educación y las fuerzas armadas para crear estrategias para el ejercicio de una
presentan indicadores favorables. Con respecto a ciudadanía plena, sin exclusiones; y b) eficacia
la forma de actuar de sus presidentes frente a como el incremento de los niveles de racionalidad
algunos de los problemas sociales, México sólo y eficiencia del Estado en torno a su
presenta porcentajes superiores al promedio funcionamiento y puesta en práctica de las
iberoamericano en educación y salud, políticas públicas, en dirección a garantizar
considerando, entre otras cosas, que es la crecientes niveles de justicia social y de
economía más grande de la región. Se puede disminución de la pobreza y la marginalidad

7
Ver: www.cimaiberoamerica
8
Ver: http://hdr.undp.org/reports/global/2005/espanol/pdf/HDR05_sp_HDI.pdf

55
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

(Filmus, 2005), podemos afirmar, sin duda, que estaba en la presidencia. A diferencia del
México vive un dilema entre legitimidad y Porfiriato, que dependía de un hombre
eficacia. insustituible. Un presidente que rompía las reglas
y trataba de quedarse, como Carlos Salinas de
Al realizar un rastreo histórico, resulta Gortari, provocaba una crisis constitucional del
dolorosamente evidente que la nación ha carecido sistema. Éste fue el comienzo del fin del PRI;
siempre de estructuración política, es decir, de un inicio respaldado por la apertura comercial y la
sistema institucional verdadero, práctico, invitación a los reflectores internacionales, que
operante, que asegure el cumplimiento normal de buscó Salinas, olvidando que el sistema se
las funciones políticas: la integración del Estado desmoronaría cuando abriera al publicó sus
y el ejercicio de la autoridad para el bien común. cuentas.
González Luna (1965:22-25) afirma que, en la
iniciación misma del proceso de independencia, Entre las dos fechas (1952-2006) que separan
un espíritu faccioso se apoderó del timón que los testimonios de González Luna y de Zaid,
guiaría los destinos de la nación y a ese daño de ocurrió el extraordinario proceso de emergencia
consecuencias incalculables correspondió una de la ciudadanía que nos ha conducido a la
inhibición ciudadana. La política en México ha encrucijada presente y decisiva, cuyo desenlace
estado abandonada a un apetito predatorio, a los puede ser el siglo XXI o el XIX.
fanáticos innovadores, a teóricos ineptos, a la
pasión de los resentidos, al capricho de los dueños Pistas de solución:
del poder y al abuso sin responsabilidad y sin La gobernabilidad democrática
castigo. El panorama político es el de un partido Entendemos por gobernabilidad democrática
hegemónico que mantuvo 70 años la presidencia, para México la capacidad del país, como sociedad,
impidió por treinta años la alternancia en el de darse orden a sí misma digna y
gobierno municipal y por 56 años la alternancia participativamente. Entendiendo dignidad como
en el gobierno de los estados. La cultura política el respeto a la persona, a su condición de igual
del país, en este sentido, se ha construido con base (sin importar: procedencia, etnia, género, nivel de
en lealtades clientelares en los contextos rurales educación, ni filiación religiosa) y a su derecho a
y con base en lealtades corporativas en las la realización de un proyecto de vida; y
ciudades. participación como el desarrollo de su proyecto
de vida dentro de los límites y en cooperación con
Al respecto Gabriel Zaid (2006) nos dice que un proyecto de nación llamado México.
la verdadera constitución política del régimen
«emanado de la Revolución Mexicana» no fue la En medio de este panorama, algunos de los retos
Constitución de 1917, sino un código mafioso: a) que se le presentan a México en materia de
en el que todo poder está subordinado a la gobernabilidad democrática se pueden enumerar
presidencia, b) todo acceso al poder y sus recursos como: a) garantizar la transición política de un
es una concesión decidida por una minoría a veces partido hegemónico a una democracia plural y
hasta unipersonal, c) el queso se reparte participativa, b) fomentar la confianza social en
pacíficamente, d) nadie se queda en el poder por las instituciones del Estado acercándolas a la
mucho tiempo, e) este poder es impune. Estas sociedad, c) reorganizar el sistema de partidos y
reglas tácitas explican la eficacia del poder, su mejorar las condiciones de competencia electoral,
longevidad y su mismo deterioro. Zaid concuerda d) impulsar y garantizar la participación de la
con otros analistas al decir que el gran punto débil sociedad civil y de sus organizaciones en la

56
El México que queremos, y la educación que necesitamos / Luis Morfín

propuesta, diseño e implementación de las políticas Vergara (1999) enumera algunos impactos
públicas, e) reducir la desigual distribución del negativos de la globalización: a) la creciente
ingreso y disminuir los niveles de pobreza y miseria, concentración de la riqueza, entre naciones e
f) redefinir el papel del Estado en materia individuos, b) la desigualdad se ha disparado, c)
económica y diversificar las relaciones comerciales los pobres cada vez pierden más poder adquisitivo,
con Europa y América Latina, y g) redefinir la d) se ha desplazado la distribución y producción
agenda bilateral con EE.UU en migración, libre local a cambio de estándares trasnacionales, e) las
comercio, petróleo y narcotráfico, interviniendo estructuras sociales y familiares se desintegran, f)
directamente en la propuesta, diseño e los individuos se enfrentan a un futuro de
implementación de políticas y programas. incertidumbres, g) los servicios de salud se
deterioran, h) se reducen las posibilidades de acceso
La cultura: presencia internacional en el de los pobres a los servicios básicos, i) la migración
cambio epocal y globalización y el desempleo se han disparado, y, j) los países del
«tercer mundo» cada vez son más dependientes.
Situar como nivel último y superior de nuestro No obstante, el mismo autor enumera algunos
análisis a la cultura es ya un cambio importante y impactos positivos del mismo proceso: a) el avance
un posicionamiento radical. Lo hacemos en desarrollo y uso de tecnologías de la información
intencionalmente. Entendemos a la cultura como y comunicación, b) el crecimiento de algunas
una forma grupal de sentir, vivir, pensar y valorar. economías ha mejorado la calidad de vida de
Detrás de todas las manifestaciones culturales, se muchas personas, c) la capacidad de unidad,
erige un sistema de significados, de valores y vivencia y promoción de valores culturales
criterios, de cosmovisiones que se traducen en «globales» como seres humanos que habitamos un
lenguajes, gestos, símbolos, funciones, estilos y planeta y somos semejantes entre nosotros, d) el
patrones de vida. Ya que las culturas poseen valores surgimiento de un renovado interés por la defensa
arraigados, también son pluriformes y están sujetas de los Derechos Humanos, y e) el conocimiento y
al cambio a través de la interacción con otras de su práctica de diferentes y sanas tradiciones
misma especie y con manifestaciones de otras espirituales, entre otras.
culturas. (Vergara, 1999:5) Actualmente, se dice
que el proceso de expansión del modelo capitalista Por su parte, Latinoamérica, más que influir
comprende cuatro etapas: autoconciencia racional, sobre estos nuevos paradigmas, se ha mostrado
institucionalización, cambio e imposición. Es así dependiente de los mismos, principalmente de
que partimos de la ciencia económica–ideología Estados Unidos. Macouzet y González Villanueva
inapelable–, luego viene la institucionalización (en: Pellicer, 2004), aclaran que la apertura de las
conforme a sus fundamentos lo que a su vez economías y la conformación de bloques en
produce una transformación social que desemboca América Latina han sido manifestaciones
en los cambios sociales basados en los nuevos reactivas ante la presión de los organismos de
valores que demanda la racionalidad capitalista. financiamiento exterior sobre la región.
(Fukuyama en: Vergara, 1999) La globalización
se puede entender como un proceso de destrucción México se inserta en esta realidad, bajo
creativa en donde se dan ganadores y perdedores condiciones de vulnerabilidad extrema en lo
económicos, porque mientras unos crecen económico y lo político. La necesidad urgente de
socialmente otros reciben cargas, todo lo cual se capital extranjero forzó al país a acelerar reformas
acompaña de un trastorno en el desarrollo económicas; la cuestionada elección de 1988, obligó
humano. a Salinas a emprender una relación bilateral con

57
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

EE.UU. más activa. En tan sólo algunos años, contribución a impedir la resolución que hubiese
México se hizo miembro de la OMC, OCDE, APEC autorizado sin bases legales la invasión a Irak.
y el BID. A nivel bilateral, México firmó una serie
de tratados de libre comercio con Chile (1991-1999) Pistas de solución:
EE.UU. (1994), Bolivia y Costa Rica (1995), La emergencia de la ciudadanía en una nueva
Colombia y Venezuela (G3, 1995), Nicaragua (1998), cultura
Israel (2000), el Triángulo del Norte (Salvador, En este contexto mundial, la participación de
Honduras y Guatemala) y la Unión Europea (2001). México debe corresponderse con una política
Esta línea de acción se ha mantenido con el gobierno interna en consecuencia. Los expertos de COMEXI
de Vicente Fox, hoy comprometido en negociaciones lo consideran parte fundamental en el
de libre comercio con Belice, Ecuador, Perú, posicionamiento internacional de la nación pues
Panamá, Trinidad y Tobago y, más recientemente, se demanda coordinación institucional con el sector
Brasil. (González, 2003:46) privado e instancias sociales y mecanismos de
seguimiento, respecto de lo que se oferta en el
En este contexto económico, México ha mundo. Mencionan que en el debate exterior que
demostrado grandes iniciativas, pero no tan buenos está teniendo México, los gobernadores buscan una
resultados. Para abordar esto, conviene revisar tres mayor participación. Por ejemplo, Friedich
asuntos de la política exterior actual, en los que Naumann (2005:28), en el ámbito de la
coinciden algunos analistas: 1) profundizar en la globalización del conocimiento, indica que se debe
relación con el Atlántico Norte, 2) diversificar las encontrar un respaldo en las entidades que
relaciones comerciales y políticas, e 3) incrementar conforman el país en estos retos: extender la
la participación de México en foros multilaterales. cobertura y mejorar la calidad de la educación
El primero tiene que ver con Estados Unidos y secundaria y terciaria; ampliar el acceso a la
Canadá. La agenda bilateral con Estados Unidos infraestructura de la información; fomentar un
absorbe la mayor atención, no sólo de Relaciones mayor desarrollo en la creación y difusión de los
Exteriores sino de todos los órdenes de gobierno conocimientos con la actividad económica y con
por las implicaciones que conlleva ser vecinos de aquellas entidades que presentan escasa producción
la primera potencia mundial. Con Canadá falta de conocimientos, y fortalecer los incentivos que
consolidar el TLCAN y fortalecer la relación. En impulsen una actividad económica y empresarial
la denominada diversificación con otros países para más dinámica. México debe aprovechar más la
hacer contrapeso a la relación con Estados Unidos, multigeopoliticidad. Los mares nos unen: el
principalmente con Europa, Asia-Pacífico y Atlántico a Europa, el Pacífico con Asia; tenemos
Latinoamérica se han tenido más avances en lo tres fronteras importantes: el norte, el sur y el
político que en lo económico. Lo más destacado Caribe. Pertenecemos al Atlántico del Norte y al
tiene que ver con el tercer asunto por los tratados Pacífico del Norte, las dos grandes cuencas donde
económicos mencionados y, principalmente en lo se toman las decisiones políticas y económicas
político por el voto emitido en la Comisión de mundiales. Pone de relieve la importancia con los
Derechos Humanos de la ONU en 2002, a favor de lazos internacionales: sólo cinco nacionalidades
la resolución que exhorta a Cuba a llevar a cabo tienen peculiar relación con su madre patria:
diversas medidas favorables a la observancia plena israelitas, chinos, indios, mexicanos y griegos. Por
de los derechos humanos en la isla, así como tanto, dice que el país no ha de limitarse a esperar
también lo son los votos emitidos en torno a la los acontecimientos sino aprovechar las
situación de los derechos humanos en Palestina y oportunidades para saber qué decir y hacer con
en Chechenia. En el Consejo de Seguridad, su ellos, esto es posible si tiene clara su política

58
El México que queremos, y la educación que necesitamos / Luis Morfín

interna; si se ignora lo que queremos y podemos contra del bloqueo económico a la isla. Las
obtener frente a cada país, cada región, cada relaciones de México con África y Medio Oriente
organismo internacional, estamos condenados a han sido las más descuidadas, por ello debe
mantener relaciones sin contenido y a enfrentar plantearse una presencia que posibilite un mayor
problemas más inmediatos sin designio ni porvenir acercamiento jurídico y humanitario pues lo más
(De Olloqui, 2000). Por ello, los desafíos para notable ha sido el voto en contra de la invasión a
México estarían ubicados, en primer lugar, por Irak.
regiones y de manera particular y en segundo lugar,
con referencia a su trabajo con los organismos Con los organismos multilaterales la agenda
multilaterales: considera que: a) se instalen a nivel mundial los
temas de migración, narcotráfico, terrorismo,
Por regiones: Con Estados Unidos se debe crimen trasnacional, derechos humanos,
insistir en un acuerdo bilateral en el tema migratorio democracia, pobreza, medio ambiente y estado de
para la protección de los derechos humanos de los derecho; b) se mantenga una posición clara respecto
ilegales; y de los que ya se encuentran allá, de su participación en operaciones de
regularizar su estancia e insistir en la formalización mantenimiento de la paz, intervenciones
de la mano de obra mexicana en forma legal, segura humanitarias y afianzamiento de normas que deben
y digna. La relación con Canadá es fundamental regir el orden internacional; y c) se aliente una
para que México incremente su participación en la mayor presencia de mexicanos en puestos de alta
toma de decisiones del Atlántico Norte y juntos responsabilidad en organismos internacionales.
puedan equilibrar la fuerte influencia de los Estados
Unidos en el hemisferio. La Unión Europea es la Aun así, no debemos olvidar que el problema
mejor opción diversificadora (no sólo en lo de la globalización no es simplemente un problema
económico, sino en la cultura, la educación, la económico o político o social. No puede ser
ciencia y la tecnología), por ello se exhorta a tener abarcado por un pensamiento sistemático único,
una atención más continua y definida. Se requiere de racionalidad progresiva o lineal. En el fondo es
una estrategia hacia Asia que pase de una actitud un problema de encuentro cultural, de encuentro
defensiva ante la competencia comercial de Japón, con los valores realmente vividos, único encuentro
China y la India hacia una táctica proactiva de cómo de confianza, de esperanza que restituye la dignidad
enfrentarla desde APEC que ha sido un excelente al hombre, señor del mundo, y a la sociedad, última
foro para hacer política-económica y política- soberanía sobre los poderes de la economía y de la
política. México debe pasar paulatinamente de política del gobierno. De este modo, el hombre
América del Norte a América Latina donde nos puede resolver los problemas que ha traído la
unen tradiciones, culturas y necesidades comunes, globalización, pero a condición de abrirse a todas
y donde sería posible una soberanía compartida, sus capacidades y aventurarse en lo inédito. Hay
que resulta mucho más factible y justa que entre que recrearlo todo, porque todo está amenazado
potencias. Se recomienda: 1) privilegiar su de colapso. Estamos al término de un gran ciclo
liderazgo económico en la región y lograr una histórico y hay que tener la audacia de crear otro
auténtica cooperación cultural, tecnología y totalmente nuevo. (Vergara 1999)
educativa; 2) atender a los países donde existen
focos de inestabilidad y subsidiariedad; y 3) y, de A esta ingente tarea queremos contribuir desde
manera particular, apoyar las iniciativas la educación. Es evidente que a la educación por
internacionales de un cambio político pacífico en sí sola no puede atribuírsele la capacidad de llevar
Cuba por el camino de la democracia, así como en a cabo esta inmensa transformación en la sociedad

59
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

en la que actúa, pero es igualmente cierto que sin gobernabilidad democrática y presencia
ella no podremos lograr prácticamente nada. internacional, que ayude a superar los problemas
que enfrenta México? Creemos que la misión se
Si a esta luz releemos el texto del artículo tercero puede iniciar en cada una de las escuelas de
constitucional, encontraremos cauces nuevos para educación básica del país y por ello nos dimos a la
llevar a buen término las aspiraciones más hondas tarea de sistematizar un amplio número de trabajos
y legítimas de los héroes que nos dieron identidad sobre «buenas escuelas» y sobre los aprendizajes
patria y libertad ciudadana: poner en muy alto la que se pueden motivar en ellas en busca de los
presencia de México en el concierto de las naciones cuatro ejes que definimos como centrales.
globalizadas.
Entendemos que un proyecto de nación en torno
2. La tarea: La educación que necesitamos a la educación redimensiona el papel académico de
la escuela al contribuir a formar a las personas sobre
Cómo y qué pueden hacer las escuelas en las bases del futuro que queremos,9 el escenario en
busca del país que queremos donde promoveremos los principios y valores en los
que queremos educar a nuestras generaciones.
Los problemas más visibles que debe afrontar
México, los podemos resumir en: a) la necesidad de La educación básica en México presenta una
generar un modelo económico capaz de atender matrícula superior a los 24 millones de alumnos,
todas las necesidades básicas de una sociedad los cuales acuden a más de 209 mil escuelas y son
productiva pero sustentable; b) constituirse como una atendidos por más de 1 millón de profesionales de
sociedad con un proyecto común, decidida a la educación. Si conocemos y promovemos los
enfrentar la evidente exclusión de algunos grupos aprendizajes que se requieren para atender los
sociales, la cual ha sido reproducida asuntos relevantes de la nación en cada una de las
intergeneracionalmente desde el nacimiento del país; escuelas, la construcción del México deseado estará
c) aprender a actuar como ciudadano para ser capaz más cerca. Nuestra tarea es lograr que ocurra y darle
de exigir y ejercer derechos, al igual que cumplir y sentido a tantos esfuerzos y a la gran inversión
cuestionar deberes, para, a partir de ello, lograr un pública que representa: 224 700 millones de pesos
orden autoconstruido como sociedad y; d) estar en el 2005.
presente internacionalmente en el juego globalizado
de las naciones partiendo de un claro reconocimiento Lo que presentamos a continuación contiene
de lo que somos como nación, y de descubrir y al dos segmentos: el primero dedicado al
mismo tiempo construir una identidad propia. funcionamiento de la escuela y el segundo a los
aprendizajes10 que promueve ella en busca de la
En este marco, nos hacemos una pregunta: productividad sustentable, la gobernabilidad
¿Cómo contribuir, a largo plazo, a crear una cultura democrática, la inclusión social y la presencia
de productividad sustentable, de inclusión social, internacional.
9
Al decir: «el futuro que queremos»,nos referimos a uno basado en un conocimiento de la realidad y consensuado de manera amplia en
la sociedad. Uno que nos involucre a todos, que nos convenza a todos. Debemos recordar que en este documento el rumbo se presenta
a manera de propuesta para el diálogo y el consenso amplio. Tarea que el CEE propone a la sociedad.
10
Los aprendizajes que fomentan cada uno de los componentes (inclusión social, presencia internacional, productividad sustentable y
gobernabilidad democrática) no son excluyentes entre sí. Entendemos a la educación como un proceso integral y la división tanto en
componentes, como en aprendizajes es analítica y busca propiciar una mejor comprensión de la propuesta. No obstante sabemos que los
aprendizajes que fomentan un componente pueden promover otro y viceversa, las fronteras no son claras en este sentido, y elegimos
presentar los aprendizajes de manera separada para facilitar la comprensión de la propuesta. Tampoco debemos olvidar que la propuesta es
para el diálogo y se pudieron dejar de lado algunos aprendizajes, que en el posterior consenso social, pueden presentarse como relevantes.

60
El México que queremos, y la educación que necesitamos / Luis Morfín

Modelo de una escuela centrada en los Para esta escuela, el aprendizaje es


aprendizajes11 construcción de conocimientos, desarrollo de
competencias y adquisición de valores y actitudes
Este modelo retoma los hallazgos de la para ampliar el propio horizonte de vida. Esto
investigación educativa nacional e internacional involucra las dimensiones biológica, afectiva,
sobre escuelas con buenos resultados educativos intelectual, valoral y social de las personas. Como
y alta eficacia social, e incluye aportes de los el aprendizaje se basa en el intercambio y éste en
planteamientos sobre mejora escolar. Consta de la relación con los otros, la escuela se construye
tres componentes: 1) el perfil de la escuela; 2) las desde la diversidad. Para ello, funciona de forma
buenas prácticas pedagógicas; y 3) las buenas equitativa e igualitaria, con lo cual busca no sólo
prácticas de gestión escolar. Los dos últimos garantizar que aprendan unos de otros, sino que
puntos responden a aspectos más concretos de todos aprendan a convivir.
cómo se promueve el aprendizaje de los alumnos
y la organización y funcionamiento de la escuela La claridad que en esta escuela existe sobre
que soporta tal promoción. qué y para qué han de aprender los alumnos se
concreta en un modelo pedagógico, el cual
Perfil de una escuela centrada en el aprendizaje establece las pautas para promover los
de sus alumnos aprendizajes. Es, también, el marco de referencia
Esta escuela es una comunidad educativa de para la planeación de las actividades cotidianas
aprendizaje integrada por alumnos, maestros, en el aula.
directivos, padres de familia, autoridades del
sistema y otros actores. Esta comunidad construye En esta escuela, operan mecanismos de
su horizonte educativo desde dentro y mediante seguimiento y evaluación de los procesos que en
el diálogo. El horizonte educativo de esta escuela ella ocurren en múltiples niveles, desde el de
define claramente para qué y qué han de aprender aprendizaje de cada alumno hasta los de
los alumnos: perfila una imagen de ser humano y funcionamiento de la escuela en su conjunto; en
sociedad cuya construcción convoca a la última instancia, el criterio de valoración es el
comunidad educativa y la expresa en términos de nivel de logro académico de los alumnos. La
aprendizajes que deben y pueden ser promovidos información generada por estos mecanismos
en la escuela. Al poner en común expectativas, provee valiosas claves para la transformación de
valores, intereses y saberes, los integrantes de esta la práctica pedagógica y la gestión escolar que la
comunidad educativa de aprendizaje resignifican sustentan.
y hacen suyas las grandes finalidades de la tarea
educativa que los convoca. La construcción del En ella, la transformación de la práctica
horizonte educativo no sólo responde al pedagógica y la gestión escolar son procesos
imaginario de cada miembro de la comunidad, colectivos: se enfrenta en común la tarea de
sino también a la apertura de ésta al debate que construir una comunidad educativa de aprendizaje
en la sociedad tiene lugar sobre el rumbo que cada vez más apta para promover el aprendizaje
como país hemos de darnos. de los alumnos. Así, los integrantes de la

11
La mayor parte de las ideas contenidas en este segmento se encuentran en: CEE. (2004a) Escuelas que aprenden a mejorar. Documento
de trabajo interno. México. Otros documentos consultados son: Ainscow, 2001; Bolívar, 1991; Casas, 2002; Edelstein, 2002; Lavin,
1997; Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de La Calidad de la Educación, 2002; Maureira, 1997; Senge, 2002; Loera, 2004;
Zorrilla, 2005; Cajiao, 1998; Ramírez, 2001; Otano, 1988; Pastrana, 1996; Fierro 2000; Gerstner, 1996; Loera, 2001, Alvarez, 2002,
Caicedo, 2000.

61
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

comunidad educativa viven un proceso de prácticas pedagógicas incluyen formas de


formación continua, ligado íntimamente a la interacción, estrategias didácticas, mecanismos de
realidad de su escuela, que incide en el desarrollo evaluación, uso de tiempos y espacios, así como
de competencias individuales y genera nuevas una intención didáctica clara en cada acción de
capacidades en la comunidad. Este cambio los integrantes de la comunidad escolar. Todo esto
personal y colectivo orientado a elevar el nivel de centrado en el aprendizaje de los alumnos, no en
logro académico es conocido como mejora el quehacer docente.
continua de la escuela.
™ El docente y los alumnos construyen reglas
Para ésta, el motor de la mejora continua es la de interacción mediante las cuales él
articulación entre el seguimiento del proceso de acompaña y posibilita el aprendizaje de
cambio y la evaluación del cambio ocurrido. todos.
Proceso sistemático que integra: 1) evaluación de ™ El docente propicia la participación y el
la realidad escolar, y 2) toma de decisiones diálogo entre los alumnos, de manera que
consensuadas para la adecuación del quehacer aprenden no sólo de él sino de sus propios
cotidiano al logro de los objetivos educativos. El compañeros.
cambio es producto de acciones planificadas y a ™ El docente se sirve de mecanismos de
cuya ejecución se le da seguimiento. La evaluación y seguimiento continuo y
información que el seguimiento genera alimenta detallado del aprendizaje de cada alumno
posteriores procesos de evaluación de las nuevas para tomar decisiones y actuar eficazmente.
prácticas, a la luz de su incidencia en la elevación Los alumnos, a su vez, reciben los resultados
del nivel de logro académico. de sus evaluaciones y aprenden de ellas.
™ El docente adecua la organización del
Por todo lo dicho, esta escuela es una trabajo en el aula y las estrategias didácticas
comunidad educativa que opera y aprende a operar según el tema, ritmos y estilos de
consciente e intencionadamente para promover el aprendizaje de los alumnos, poniendo
aprendizaje de los alumnos, tarea que supone especial atención en aquellos con bajo nivel
acciones en múltiples planos. Es una comunidad de logro académico.
que debe llegar a ser autónoma – capaz de ™ El docente complementa el interrogatorio
construirse desde dentro y en diálogo con el y la exposición oral por mecanismos que
entorno local– en donde cada uno de sus propicien que los alumnos cuestionen y
integrantes asume responsabilidades concretas en expresen sus dudas.
la realización de la tarea común, pero sabe que su ™ El docente utiliza el error como recurso de
logro depende de lo que hacen sus compañeros y aprendizaje.
con ellos colabora y con ellos aprende. ™ El docente organiza la actividad en el aula
y emplea múltiples recursos pedagógicos,
Las buenas prácticas pedagógicas que además de los libros de texto.
promueven el aprendizaje de los alumnos ™ Los docentes colaboran en grupos de trabajo
El modelo pedagógico establece cómo, cuándo, en torno a cuestiones pedagógicas, entre
quiénes y mediante qué estrategias se promueve ellas, el cómo desarrollar en los alumnos
el aprendizaje de los alumnos; por ello, es el marco las capacidades necesarias para la vida.
que permite interpretar y explicar los resultados ™ Los integrantes de esta escuela saben que
educativos al evaluarlos. En una escuela que implícita y cotidianamente promueven en
mejora el nivel de logro de sus alumnos, las buenas los estudiantes el aprendizaje de actitudes

62
El México que queremos, y la educación que necesitamos / Luis Morfín

y valores, y logran que estos sean coherentes comunidad educativa, creando un clima
con su horizonte educativo. escolar proclive al aprendizaje.
™ Los padres y madres de familia de esta ™ En esta escuela, la norma se construye entre
escuela asumen, junto con ella, la todos y se considera una herramienta
responsabilidad de educar a sus hijos y formativa que, además, facilita la
realizan en los hogares acciones que interacción entre las personas. Se concreta
promuevan su aprendizaje, como el apoyo en un reglamento escolar que esclarece las
a las tareas. Además, participan en la funciones y su articulación.
organización de eventos académicos y en ™ La dirección de esta escuela coordina la acción
actividades en el aula. conjunta de la comunidad educativa: organiza
™ En esta escuela, se aprovecha el potencial el flujo de información; vela el cumplimiento
pedagógico de las situaciones y actividades de los acuerdos y el desempeño adecuado de
habitualmente paralelas a los procesos de las funciones; acompaña los procesos de
enseñanza instituidos, como las formación de los actores y la transformación
interacciones que tienen lugar en el recreo, de sus prácticas; y anima la resolución creativa
a la hora de la entrada y la salida o al de los conflictos.
organizar y preparar el trabajo en el aula. ™ El consejo técnico de esta escuela se centra
™ En esta escuela se destinan espacios –como en lo académico y funciona como espacio
tableros, periódicos murales, bardas, entre de deliberación y toma de decisiones para la
otros– para que los alumnos expresen sus acción conjunta de la mejora de la práctica
opiniones, gustos, deseos, quejas, docente y la gestión escolar que la soportan.
invitaciones, convocatorias. ™ La operación de esta escuela incluye
tiempos, recursos y espacios destinados a
La gestión escolar que soporta las buenas la solución de problemas relacionados con
prácticas pedagógicas el aprendizaje de los alumnos. Las
La gestión escolar traduce, en términos de soluciones se construyen sistemáticamente
organización y funcionamiento, el horizonte a partir del intercambio de saberes entre los
educativo: articula las acciones, estrategias y integrantes de la comunidad convocados
recursos de que dispone la escuela para promover directamente por problemáticas específicas.
el aprendizaje de los alumnos. La gestión de estas ™ En esta escuela, la mejora se planifica. Uno
escuelas se caracteriza por el diálogo, el consenso de los recursos empleados para ello es el
y la colaboración en torno a una tarea compartida plan, anual o de mediano plazo, que define
expresada en objetivos claros y metas alcanzables. las dimensiones de la vida escolar que han
de ser transformadas prioritariamente y las
™ En esta escuela, la toma de decisiones se acciones que implica su transformación.
sustenta en el diálogo y la construcción de ™ Los recursos de esta escuela se conciben
acuerdos entre los participantes. Esto como un medio para promover el
apuntala el trabajo conjunto, el ejercicio aprendizaje y se utilizan en función de él;
legítimo de la autoridad y el liderazgo se aprovechan para desencadenar la relación
pedagógico de la dirección escolar. con otros actores y se diversifican las formas
™ Los integrantes de esta escuela se relacionan de conseguirlos.
de manera respetuosa y justa, porque saben ™ Se cumplen plenamente los días de clase
que la diferencia no es desventaja sino señalados por el calendario escolar, así
fuente de riqueza en la construcción de la como los tiempos de clase.

63
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Los aprendizajes que ha de promover la matemático, uso de información.


escuela con miras al país que queremos ser - Aprendizaje de competencias necesarias para
una vida digna y productiva: comunicación,
En este apartado presentaremos los trabajo colaborativo, resolución de
aprendizajes que de la investigación surgen y que conflictos, y toma de decisiones en grupo.
pueden promover las escuelas en busca de los - Aprender a aprender, para formar personas
cuatro componentes de la educación que permitirá adaptables a condiciones cambiantes,
construir el México del futuro. capaces de aprender de su propia
experiencia y en equipo.
Productividad sustentable - Uso creativo, eficiente y cuidadoso de los
La productividad sustentable es uno de los recursos tanto individuales como colectivos
elementos centrales para la construcción de la a los cuales tiene acceso.
nación mexicana en la medida en que se muestra - Desarrollo de capacidades para enfrentar los
como un proceso de generación y distribución de retos de forma proactiva y en grupo.
riqueza para todos, que implica modificaciones - Desarrollo de capacidades para mejorar, de
en la forma de gestionar la economía, la sociedad manera continua.
y la naturaleza. - Construcción de mecanismos de evaluación
y decisión que permitan aprender de sí
Consiste en desarrollar en todos la capacidad mismos y del grupo.
de usar racionalmente los recursos para producir y
distribuir bienes y servicios que favorezcan la Inclusión social
calidad de vida humana; la capacidad de fortalecer La inclusión social forma parte del
y transformar las instituciones públicas y privadas compromiso común de construir el México que
para fomentar la participación de todos los queremos. Consiste en un ordenamiento social de
ciudadanos en el sistema productivo, en igualdad cooperación y participación, desde la diferencia
de condiciones desde la diversidad social y cultural; de las expresiones culturales locales y regionales,
la capacidad de usar y cuidar el capital natural en basado en principios de equidad para todos los
beneficio de la sociedad en general. Todo esto para mexicanos, con especial atención a los sectores
abatir la pobreza, tener un desarrollo económico históricamente excluidos. Así, los ciudadanos,
con calidad humana y ambiental, así como lograr desde sus diferencias y en condiciones de igualdad
una inserción internacional adecuada de México. y libertad, construyen con las instituciones
sinergias que aseguran el ejercicio de los mismos
La escuela de educación básica ha de estar derechos y deberes para todos, así como, el
diseñada para promover un desarrollo humano derecho de cada persona a realizar su proyecto de
respetuoso de los recursos naturales, para que los vida individual y el de la sociedad.
alumnos, cuando sean ciudadanos, participen de
manera digna y comprometida en la productividad El sistema educativo se centra en la escuela y
sustentable del país. Esta institución hace frente a posibilita que en ellas se promuevan aprendizajes
dicho reto mediante la promoción de prácticas para construir una sociedad equitativa. La escuela
específicas y formas de organización e interacción, como bien público contribuye a la reducción de
tales como: las desigualdades si promueve relaciones
igualitarias entre sus integrantes y fomenta
- Aprendizaje de competencias básicas como prácticas que incorporen la diversidad y la
lectura, escritura, razonamiento lógico- diferencia como fuente de riqueza. Por lo anterior,

64
El México que queremos, y la educación que necesitamos / Luis Morfín

en la escuela se promueven prácticas y se la misma. La ley es fundamental para la


privilegian formas de interacción que fomentan construcción y conservación de la cohesión del país,
la adquisición de: por ello, debe ser construida siempre de manera
participativa y como garante de los derechos de las
- Habilidades necesarias para la convivencia minorías.
y comunicación: trabajo colaborativo,
resolución de conflictos, construcción de La democracia y el apego a la norma sólo son
acuerdos y diálogo. posibles en la construcción cotidiana y en la
- Prácticas orientadas a construir una comprensión de ellas en nuestro quehacer de todos
comunidad educativa sustentada en trato los días. Sólo son posibles, si en nuestro ámbito
igual para todos sus integrantes. personal, familiar y social logramos sentir, pensar
- Construcción de mecanismos de cooperación y actuar de acuerdo a sus principios y como
para la elaboración de proyectos comunes. consecuencia de su comprensión. Esta
- Actitudes que propicien enriquecerse de las transformación requiere una apertura que
diferencias culturales y sociales. constituye un reto y una mayor responsabilidad
- Respeto de los diversos estilos y ritmos de individual y social para cada uno de nosotros.
aprendizaje.
- Mecanismos de integración de alumnos con Si nos proyectamos al futuro, los tomadores
capacidades diferentes. de decisiones de mañana y futuros ciudadanos son
- Habilidades en el ejercicio de derechos y los niños y niñas que asisten a las escuelas hoy.
deberes de cada integrante de la comunidad. Consideramos que la escuela es el lugar donde el
- Actitudes de aprecio de la diversidad y la niño pasa de un ámbito de actuación privado a
diferencia como fuente de riqueza para la uno público. Por lo que es un espacio privilegiado
comunidad educativa. para la promoción de ciudadanos democráticos
- Sensibilidad hacia la búsqueda y expresión que comprenden y colaboran en la construcción
simbólica de nuestros orígenes e identidad de las normas que los regulan. Algunos de los
nacional. aprendizajes y acciones que en la escuela
fomentan la democracia y la adhesión a un orden
Gobernabilidad democrática vía comprensión y construcción de este, son:
Entendemos por gobernabilidad democrática
a la capacidad de México, como sociedad, de - Aprender a relacionarse con el otro desde
darse orden a sí misma digna y participativamente. el ser, la autoconsciencia racional.
Entendiendo dignidad como el respeto a la - Comprender la escuela como espacio común.
persona, a su condición de igual (sin importar: - Comprender el uso de los bienes públicos
procedencia, raza, género, nivel de educación, ni desde la escuela.
filiación religiosa), a su derecho a la realización - Construir las normas de convivencia de
de un proyecto de vida; y participación como el manera participativa y consensuada.
desarrollo de su proyecto de vida dentro de los - Promover la adhesión a la norma vía
límites y en cooperación con los otros y con el comprensión de ella y no imposición.
proyecto de nación llamado México. - Promover el respeto a los tiempos dedicados
a cada actividad.
La democracia y el respeto al Estado de Derecho - Construir la autonomía de los estudiantes a
se hacen por medio del apego responsable a la ley partir del establecimiento de las relaciones
vía comprensión (apropiación y construcción) de que se constituyen al interior de la escuela.

65
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

- Promover modelos de aprendizaje ellos aprendan a resolver problemas de la manera


colaborativo y de construcción de más acertada. Sin necesidad de exponerlos a la
conocimiento entre pares. resolución actual de dichos problemas, es pertinente
- Decidir en todos los niveles de la comunidad asegurarse que la escuela sea un espacio donde los
escolar de manera acordada y participativa. problemas que se les presenten sean solucionados
- Construir en los niños autoconceptos de manera creativa, participativa, consensuada,
positivos como base de la autonomía. siempre reconociendo que las diferencias son
- Construir mecanismos de participación de riqueza y no motivo de discordia. Así, la escuela
los estudiantes en los procesos de toma de hace frente a dicho reto mediante la promoción de
decisión a nivel micro y macro de la prácticas específicas y formas de organización e
comunidad escolar. interacción, algunas de ellas son:

Presencia internacional - Conocimiento crítico de nuestra historia


La presencia internacional de México se forja como fuente de descubrimiento de lo que
desde lo que reconocemos como propio y de frente somos y de lo que es el otro y de lo que
a los acontecimientos mundiales. Para ello, las queremos y podemos ser.
respuestas que México le muestra al mundo - Identificación y aprecio por lo propio y lo
precisan la construcción de una identidad de nación de otros.
que está abierta y atenta a la de las otras naciones. - Vinculación con otros para la prosecución
de objetivos comunes.
Así pues, este componente se refiere a la - Resolución de conflictos de manera pacífica
capacidad de un país de elegir su forma de (los que se presenten en realidad en y a la
participar en el mundo, y por tanto, le implica estar escuela).
preparado para un debate informado en este nivel. - Trabajo realizado de manera colaborativa.12
En este contexto, la proyección de México ha de - Crecimiento en la relación con el otro.13
apuntalar al desarrollo de su proyecto de nación, - Ubicación en un mundo global desde lo local.
y a colaborar en la construcción de un orden - La enseñanza de una lengua adicional que
internacional político, económico-ambiental, sea de amplio uso internacional.14
social, cultural y legal, dentro de un marco global
de concordia y cooperación pacífica entre las 3. Modelo de operación de las instancias
naciones y sus habitantes. de apoyo a una escuela que se centra en
los aprendizajes 15
El problema de la presencia internacional es tal
que los niños, niñas y jóvenes de nuestro país han En este apartado se expone la manera en la
de estar capacitados para situarse ante ella y saber que ha de funcionar un sistema educativo que tiene
cómo relacionarse proactivamente con ella. Por eso, como centro a la escuela; un sistema que aprende
es de vital importancia promover y permitir que de ella, que recoge sus buenas prácticas tanto de
12
El producto decidido entre varios es individualmente de menor relevancia, pero socialmente sucede lo contrario.
13
El «otro» es alguien con quien construyen acuerdos.
14
Para, de esta manera, ser capaz de entender en esa lengua, lo que implica leer y escuchar; y el hacerse entender que comprende escribir
y hablar.
15
El documento principal de donde se extrajeron las ideas de este apartado es: CEE (2004b). Rediseño de la Subsecretaría de Educación
Básica y Normal (SEByN) y de la Secretaría de Educación Pública (propuesta). Documento de trabajo interno. México. Adicionalmente
se consultaron otras fuentes como: Bolaños, 1996; Carabes, 1979; Casassus, 1999; De Ibarrola, 1989; De Vries, 1996; Delors, 1996.
Díaz, 1995; Loera, 2003; Loera, 2005a; Loera, 2005b. Loera, 2005c; Loera, 2005d; Loera, 2005e. Melgar, 1998; Moctezuma, 1993.
Ornelas, 1997. Rama, 1994; SEP, 2001; Vaccaro, 2000; Poggioli, 1996.

66
El México que queremos, y la educación que necesitamos / Luis Morfín

gestión, como docentes y las convierte en políticas administrativo de la educación como un servicio,
que consideran la realidad local de cada centro; transite a una gestión del sistema que contribuya
un sistema que sabe que su mayor insumo es saber al desarrollo del país.
qué le proporciona cada escuela y sus actores, y
es capaz de convertir ese insumo en producto para Pensar en la educación de esta manera cambia
replicar los saberes recogidos a todo el sistema.16 el acento, la sitúa como un asunto estratégico y
pone de manifiesto hacer de ella un elemento
El perfil de un sistema que apoya a la fundamental en la construcción del México que
escuela centrada en los aprendizajes: de un queremos ser: un país gobernable
servicio a un asunto estratégico democráticamente porque su sociedad es capaz de
darse orden a sí misma; en donde se produzca de
Centrar la acción en la escuela mexicana y, a forma sustentable la riqueza suficiente para que
su vez, en una escuela centrada en los aprendizajes todos tengamos una vida digna; en el cual todos
significa también para la estructura educativa los sectores sociales y grupos culturales estén
actuar en consecuencia, y las reformas de gestión incluidos sin desventaja; finalmente, un país capaz
se deben orientar a proveer los insumos necesarios de decidir, desde su propia identidad, la forma en
para el óptimo funcionamiento de la escuela. que participa en el concierto de las naciones. Con
estratégico también nos referimos al hecho de que
Sin embargo, las reformas han mantenido en los objetivos de esta educación deben acordarse
vigencia la idea de la educación sólo como un consensuadamente con la sociedad, de tal manera
servicio que brinda el Estado, pero es que el fin al cual nos dirijamos sea común a todos
imprescindible ir más lejos y trascender esta única y cada uno de nosotros.
función. Entendemos, más bien, a la educación
como un derecho, un derecho de todos y cada uno El sistema que apoya a las escuelas que
de nosotros como seres humanos, un derecho que proponemos es uno que trabaja de manera
nos permite conocer, potenciar y elegir nuestro coordinada de tal forma que las acciones de uno
lugar en el mundo. Como derecho, no es un favor se convierten en insumos para el otro (instancias
que nos brinda el Estado, es un servicio que de apoyo-escuela). En este sentido, se recogen las
debemos aprender a exigir como ciudadanos y más «mejores prácticas de la escuela» de gestión
que eso como seres humanos que desean iguales pedagógica, escolar y de participación social, las
oportunidades para conocer y desarrollar sus cuales se vuelven insumos que las instancias
capacidades. encargadas de la educación básica utilizan para
traducir en programas, proyectos y acciones
Si bien es cierto que adquirió gran relevancia adaptados a cada región y comunidad. A su vez,
que el servicio de educación básica llegara a las escuelas utilizan esos programas, proyectos y
posicionarse con una cobertura notable y una acciones como insumos para el logro de su
fuerte inversión respecto del total del gasto objetivo: el aprendizaje de los niños dentro de una
nacional, el reto ahora es que procure un desarrollo visión estratégica de la educación, que permite
armónico para todos los mexicanos, es decir, que entenderla como el escenario en donde se
sin dejar de sostener socialmente el tema construirá el México del futuro.
16
Las instancias encargadas de la educación a nivel nacional y estatal, de conformidad con lo establecido en los planes de desarrollo,
han encauzado sus acciones a mejorar la justicia y equidad educativa, a elaborar programas de la calidad del proceso y el logro educativos,
así como a reformar la gestión del sistema educativo en su conjunto. Los hallazgos de la investigación educativa dieron el sustento para
que estas líneas de política y los programas se centraran en la escuela, pues es ella el punto de con fluencia de los objetivos, políticas,
líneas de acción, metas y programas a fin de asegurar su funcionamiento eficaz en el logro de aprendizajes para todos sus alumnos.

67
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

En este sentido, la imagen de funcionamiento Poner al aula y a la escuela en el centro del


del sistema es la de unas instancias de apoyo sistema
que aprenden al igual que la escuela para la que
están al servicio. La imagen muestra unas líneas «Poner al aula y a la escuela en el centro del
punteadas que llegan a la escuela y salen de ella. sistema», es una decisión que implica un cambio
Estas líneas de salida de la escuela representan mayor para lograr el fin último del sistema
los insumos para las instancias de apoyo, es educativo: «que los y las estudiantes aprendan, que
decir, los aprendizajes que otorga la aprendan lo que deben aprender y que lo aprendan
investigación de la realidad escolar y de las a tiempo». Requiere de medidas articuladas, tanto
«buenas» prácticas en las aulas. La tarea de las en la SEB como con los otros ámbitos de incidencia
instancias de apoyo será regresar esos del sistema educativo: los estados y la
aprendizajes, conjugados con la investigación mesoestructura educativa. Implica, además, tener
internacional a todas las escuelas, considerando presentes y desarrollar dos componentes diferentes
la realidad de cada una y permitiendo la e interconectados: hacer de la institución escolar
adaptación de esos saberes a la singularidad de el centro de la organización administrativa y lograr
cada realidad. una institución escolar centrada en el aprendizaje.
No basta poner la escuela en el centro del sistema,
En el acompañamiento de estos últimos años es necesario buscar que ésta centre sus actividades
a las instancias encargadas de la educación básica, en el aprendizaje. Poner el sistema al servicio de la
en México se lograron algunos acuerdos en cuanto escuela y a ésta al servicio del aprendizaje.
a los principios fundamentales que guiarían la
gestión de un sistema que se centre en la escuela. Concebir la escuela como centro de la
A continuación mostramos esos principios organización administrativa es procurar que las
básicos: escuelas cuenten, de manera expedita, con las

68
El México que queremos, y la educación que necesitamos / Luis Morfín

posibilidades administrativas para la toma de Profundizar el federalismo educativo


decisiones. No se trata, por ejemplo, de transferir a
las escuelas el pago de los maestros. Está La «federalización del sistema educativo»
comprobado que este sistema de transferencia de requiere, además de este flujo de participaciones,
recursos sólo aumenta la carga administrativa y de una política de fortalecimiento institucional y
genera inequidades en el sistema. Se trata de diseñar de intercambio horizontal de experiencias. La SEB
mecanismos administrativos eficaces y eficientes deberá ser un nodo en esta comunicación con y
para que la escuela no tenga tropiezos en la gestión entre los estados. También requiere de una actitud
pedagógica. Mayores transferencias de de concertación y no de imposición. Las políticas
responsabilidades administrativas a las escuelas sólo de los estados deben ser respetadas y
logran desviar la atención de los asuntos relevantes. acompañadas.

Democratizar el sistema educativo Tampoco basta para cumplir con el significado


genuino del pacto federal con «considerar la
La «democratización del sistema» implica que opinión de los gobiernos, de las entidades
los espacios para la toma de decisiones acerca de federativas y de los diversos sectores sociales
la política, la operación y la gestión de lo involucrados en la educación». Es necesario, es
educativo estén abiertos a la participación de un mínimo, pero no basta. Esto corresponde a la
múltiples actores y con la autoridad para decidir. visión arcaica y obsoleta del Estado Educador.
No es sólo permitir que los padres y las madres
de familia puedan opinar en las reuniones de la Valorar y asumir la participación social
escuela. Esto es necesario pero no suficiente.
Igualmente, «valorar y asumir la participación
Democratizar el sistema es propiciar que en social en el sistema» es un asunto que requiere de
los diferentes ámbitos se tomen decisiones acerca una apertura del mismo. Los diferentes actores
de lo que a cada uno le compete. La sociales ampliarían de manera importante la visión
democratización se articula con la federalización sobre el tema educativo. Las dinámicas de las
y la participación social en la medida en que son organizaciones gubernamentales están muy
vías importantes para ampliar realmente el constreñidas por la parte legal, administrativo y
número, la importancia y la relevancia del rol de presupuestal, y esto puede cerrarlas a la diversidad
lo múltiples actores involucrados. que ofrecen otras visiones más libres y espontáneas.

Incluir a los actores de otros ámbitos de gobierno La participación social no es sólo un asunto de
y de la sociedad en la toma de decisiones de la cofinanciación. Es de coparticipación y
SEB es darle coherencia a las medidas de rediseño. corresponsabilidad en el tema educativo. Es decir,
Para el diseño y discusión de las políticas de la no se trata de invocar a la participación social para
SEB es preciso abrir espacios de comunicación y procurar aportaciones financieras adicionales a las
decisión a los responsables en las entidades inversiones fiscales. Se trata de abrir espacios de
federativas y a otros actores sociales. Al mismo discusión informada y de toma de decisiones, en
tiempo, aunque no es competencia de la SEB, es los cuales los diferentes agentes sociales estén en
preciso procurar que esta manera de entender la iguales condiciones y circunstancias que los
democratización del sistema sea incluida en las actores gubernamentales. Como política de
discusiones sobre la operación de las escuelas que Estado, es reconocer finalmente la soberanía de
corresponde a las entidades federativas. la sociedad sobre el Gobierno.

69
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Brindar una educación de calidad con Conducir el sistema de una manera


equidad transparente y con rendición de cuentas

Para «brindar una educación de calidad con Esto implica que no haya temas ni información
equidad» en el escenario de las múltiples vedada. Todos los temas y toda la información
transiciones por las que atravesamos (a la deberán ser públicos y además difundidos
democracia, a la globalización, a una nueva democráticamente. Esto abarca todos los ámbitos
época inédita de la historia) y en el marco del sistema. La transparencia de la gestión entre
normativo vigente del Artículo Tercero, se los actores permite prefijar esta política.
requiere:
La rendición de cuentas es un tema que debe
ƒ Aceptar la centralidad del ser humano y ser atendido en los niveles de injerencia y en los
su proceso de convertirse en persona asuntos que se gestionan. No se les puede pedir
mediante una educación que desarrolle cuentas de todos los resultados educativos
todas sus facultades, que fomente el amor únicamente a las escuelas. Hoy el sistema está
a la patria y la conciencia de la solidaridad diseñado para que la escuela sea la única que rinda
global, para vivir democráticamente con cuentas, cuando es todo el sistema el que gestiona
sentido y dimensión nacional y que los asuntos educativos y delega en ellas
contribuya a la convivencia de las básicamente la operación, por lo tanto las escuelas
personas en la familia, en la sociedad y no son responsables de todos los resultados.
en el mundo.
ƒ Enfrentar las enormes desigualdades y Conclusión
asimetrías educativas que afectan y
caracterizan a nuestro país actualmente, Al inicio de esta reflexión enunciábamos
mediante políticas, programas y acciones nuestro propósito como el intento de responder
audaces, poderosas y eficaces que aseguren una pregunta: ¿cómo asumir la responsabilidad
su disminución y gradual eliminación en de participar en la construcción del México que
plazos y periodos aceptables. queremos desde la educación básica, desde la
ƒ Asumir los enormes retos que implica escuela que necesitamos?
rediseñarse para convertirse en una
organización atenta, inteligente, crítica y La pregunta obviamente no es simple: ¿qué
responsable, capaz de transformar la simple cultura necesitamos para dar cauce a las legítimas
oferta de servicios educativos para todos en aspiraciones de todo mexicano? Y por eso nuestra
una estrategia para la construcción y el aportación refiere necesariamente al proyecto de
desarrollo del México que queremos. país y a la educación básica.

El mandato que establece el Artículo Tercero Esperamos haber hecho una aportación a algo
para la SEB y la tarea que implica, no se cumple que es tarea de todos. Pero no podemos cerrar estas
con sólo «determinar los planes y programas de líneas sin explicitar el horizonte último en que se
estudio de la educación primaria, secundaria y inscribe nuestro esfuerzo.
normal para toda la República»; porque no es
solamente un asunto de contenidos, ni de currículo La búsqueda de una cultura que se haga cargo
en sentido restringido, ni de materiales y métodos de las legítimas aspiraciones de todo mexicano,
educativos. el país que queremos y la educación que

70
El México que queremos, y la educación que necesitamos / Luis Morfín

necesitamos, no es un asunto que comience con Axelrod, R. (1986). La evolución de la


nosotros y menos que se reduzca a nuestros cooperación. Alianza Editorial. Madrid.
hallazgos por valiosos que estos puedan ser.
BANCO INTERAMERICANO DE
Es una búsqueda que se inscribe en una DESARROLLO (1992), Gobernabilidad y
tradición milenaria a la que México accedió hace desarrollo. El estado de la cuestión.
ya más de 500 años. Un México en el que se haga Washington. D.C.
realidad el ejercicio de «todos los derechos para
todos» estaba ya en el corazón de los que soñaron BANCO MUNDIAL (1992). Governance and
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El México que queremos, y la educación que necesitamos / Luis Morfín

Alta Política Educativa para México

Eduardo Andere M.

77
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

78
Alta política educativa para México / Eduardo Andere M.

ÍNDICE
Pág.

1. ¿Rezago? ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 81

2. ¿Por qué debemos cambiar radicalmente y por qué no debemos rasgarnos las vestiduras
por la educación? ○ ○ ○ ○ ○ 82 ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

3. ¿Los límites de la política educativa? ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 84

4. ¿Existe un modelo a seguir? ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○


85

5. ¿Qué podemos aprender de otros modelos? ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○


86

6. Una nueva educación para México ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○


88

7. De lo cotidiano a lo estratégico en la política educativa ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○


88

8. ¿Cuáles son, entonces, esas condiciones iniciales? ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○


89

9. Un sistema paralelo ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
97

Referencias bibliográficas ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
98

79
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

80
Alta política educativa para México / Eduardo Andere M.

1. ¿Rezago?

México no está bien en educación. Ya sea que autoridad educativa ha seleccionado para
midamos a la educación desde el punto de vista enfrentar los retos de la educación.
de habilidades, conocimientos y competencias, o
desde el punto de vista cívico o desde el punto de Con frecuencia, las autoridades e involucrados,
vista compasivo, los resultados nacionales e nos hablan de aumentos en los niveles y ritmos
internacionales de desempeño de nuestros niños de crecimiento del gasto público como un dato
y jóvenes en exámenes estandarizados, o de alentador. A veces nos dicen que más becas es un
desempeño en áreas que indirectamente miden el resultado; o que más pantallas electrónicas son
comportamiento cívico y compasivo, nos dicen un logro; o que más escuelas inscritas en
que estamos mal y rezagados. Estos temas los he programas especiales, como por ejemplo, escuelas
documentado con detalle en dos publicaciones de calidad, son datos para festejar. Todo eso en
anteriores (Andere 2003; 2006a). realidad son insumos. Nada nos dicen esos datos
o insumos acerca de los logros o resultados
Los mexicanos, como muchos otros pueblos, educativos.
vivimos rodeados de mitos. A veces los mitos se
incrustan por años en nuestras mentes a pesar de La verdadera medida de desempeño tanto del
que los datos nos dicen otra cosa. Lo que sucede sistema educativo como de las políticas públicas
es que los mitos son muy buenos mitos. Y en aplicadas a la educación, es el desempeño de sus
ocasiones, quienes están directamente educandos en las tres áreas anteriormente
relacionados con el tema se encargan de machacar mencionadas, conocimientos y aplicación de
con campañas propagandísticas que estamos bien conocimiento, civilidad y compasión.
en educación. El manejo propagandístico de la
información es un método eficaz para crear y Medidas intermedias de resultados son las
nutrir mitos. cuantitativas, por ejemplo: tamaño de población
escolar en relación con la población nacional, o
Aun así, el mensaje gubernamental no siempre con la población en edad escolar; o rezago
es propagandístico, también es equivocado. A educativo medido ya sea por nivel de escolaridad
veces nuestras autoridades y los grupos de interés de la población en general o de cierto grupo
incrustados en el tema educativo, presentan datos poblacional; o retraso con respecto a la edad
de los triunfos educativos con base en insumos teórica en la que se supone la población escolar
y no en resultados. Los insumos de la educación debería cursar los estudios correspondientes,
no miden el desempeño sino el nivel de gasto y primaria, secundaria, preparatoria o universidad.
los tipos de instrumentos particulares que la Estos datos son intermedios, como medidas de

81
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

logro educativo, porque años de escolaridad, o en la comodidad del gradualismo. El gradualismo,


porcentaje de atención a la demanda, o nivel de además, tampoco ha dado resultados. Porque el
la matrícula escolar, en realidad no nos dice nada gradualismo sólo toca los problemas en el margen,
con respecto a la «utilidad» o aplicabilidad de cuando la causa de los grandes problemas
los conocimientos, instrucción recibidos o nacionales de la educación está en las bases
aprendizajes adquiridos. Y como en educación mismas del sistema.
lo que importa no es qué tanto tiempo está uno
sentado frente al pizarrón, sino lo realmente Independientemente de comparaciones con
aprendido y aplicado para la vida, la mejor otros sistemas internacionales, tenemos un
manera de medir el resultado es observando y modelo educativo centralizado que privilegia a
evaluando las tres áreas de la educación a que los grupos de interés, llámense sindicatos,
me referí antes. empresas, burocracias o autoridades, en lugar de
los niños. Por ejemplo, el sistema, sin duda, es
No voy a abundar en el tema del diagnóstico. un buen empleador. La nómina de personal del
Quisiera, sin embargo, en esta ocasión, concentrar sistema educativo nacional no es superada por
mi atención a proponer una serie de medidas para ningún otro sector de la economía. El sistema
provocar cambios radicales a la política educativa. también es una mata de políticos en carrera. Las
Dichos cambios tienen que ver con la estructura autoridades educativas que siempre colocan a la
y el funcionamiento del sistema. educación como prioridad en todos sus programas
de gobierno, generalmente se «salen con la suya»,
2. ¿Por qué debemos cambiar a pesar de resultados de mediocres a malos, pues
radicalmente y por qué no debemos una población complaciente, las califica con notas
rasgarnos las vestiduras por la educación? aprobatorias, por cuanto a la imagen que de la
educación tienen en general los padres de familia
Debemos cambiar radicalmente en el tema y maestros. El sistema, también es un buen
educativo porque a decir de los resultados, que contratante. Las empresas, proveedoras de las
son producto del sistema educativo y del modelo enormes licitaciones que los programas y
educativo y de la política educativa, realmente no proyectos educativos acarrean, no pueden más que
hemos cosechado en logros; años y años de ser condescendientes con el aparato educativo y
enormes y crecientes presupuestos; años y años festejar lo atinado de las políticas
de medidas y programas repetidos y diferentes; y gubernamentales.
años y años de cambios curriculares, que «ahora
sí, van a funcionar». Es quizás, un buen momento, No debemos tampoco rasgarnos las vestiduras
como todos los que preceden a cambios de por la educación. Parece verdad de Perogrullo
poderes, o más bien de personas en los poderes, afirmar que sin educación no hay desarrollo. Esto
para proponer cambios; para proponer nuevas también es un muy buen mito. Para empezar
formas de hacer las cosas. debemos definir qué es educación. Si por
educación entendemos simples medidas de
La alternativa es seguir como estamos, o en el cobertura y retraso, México, por ejemplo, tuvo sus
mejor de los casos, seguir con la misma tónica de mejores tasas de crecimiento económico en
los gobiernos anteriores, cambios graduales. épocas en las que los niveles y rezagos educativos
eran enormes, en las que el analfabetismo era
El rezago es enorme, y la deuda con nuestros mucho más elevado que ahora y en las que la
niños y jóvenes monumental como para cobijarnos oferta educativa básica era limitada. Estados

82
Alta política educativa para México / Eduardo Andere M.

Unidos, que es el país con mayor desarrollo regateo, ya sea de naturaleza laboral o política.
económico del mundo, en términos de educación La sola consideración de que los niños son
pre-universitaria tiene niveles que también, en el utilizados como instrumento de regateo y
mejor de los casos, son mediocres. negociación estrella cualquier esquema
educativo. Es, además, una estrategia deplorable
Para que la educación se engarce con el moralmente. No importa cuán importante, loable
desarrollo muchas otras cosas deben funcionar o trascendente sea la causa de los intereses
bien en la sociedad. Por ejemplo, la familia debe grupales o políticos, los niños deben ser primero.
funcionar bien. Esto implica que las familias Un sistema que no gira alrededor de este
deben tener y mantener recursos suficientes para concepto básico es un sistema educativo
una vida digna, que todos los niños deben tener destinado al fracaso.
las mismas oportunidades de acceso y calidad a
servicios de salud y educación, que todas las Los finlandeses, que en términos de resultados
familias deben fomentar y nutrir una cultura pro educativos son la joya de la corona de la educación
escuela y por la educación. básica mundial, sostienen que las razones del éxito
educativo de Finlandia tienen un origen
Las relaciones de los individuos y de los multifacético. Ellos dicen que el éxito educativo
grupos que interactúan en la sociedad deben estar se debe en realidad a la concatenación de los
aceitadas por instituciones firmes y bajo un siguientes factores:
estado de derecho donde la ley impere sobre la
política. Como consecuencia, la sociedad debe (1) Escuelas comprensivas para todos los
desarrollarse en un ambiente de respeto y de niños con la misma máxima calidad
concordia, en el que los niños crecen en la educativa y con financiamiento público—no
escuela y en la familia y en la comunidad en solamente excelentes en la enseñanza, sino
sintonía. En ese mundo, los mensajes de la también en la función de apoyo a la salud, la
escuela son mensajes que se corroboran en la nutrición y la educación especial—factores
familia y en la sociedad, y viceversa. Los niños, que parecen jugar un papel fundamental en
como bien lo dice el plan educativo de la ciudad la construcción de un sistema educativo de
de Nueva York, son primero «Children First». alto desempeño. Buenas escuelas para todos,
«Los Niños Primero» no es un recurso retórico y no para unos cuantos, es el valor central
que viste a políticos en campaña. El programa u que orienta la educación en Finlandia.
objetivo «Los Niños Primero» entraña un
compromiso en todos los órdenes de la vida (2) La reforma educativa en Finlandia se ha
pública, y de parte de todos los grupos de interés dado por evolución en lugar de revolución.
incrustados en la educación. Desde el principio, todas las partes
involucradas en la educación entendieron
Un sistema educativo que privilegia la política que no hay arreglos rápidos en la
sobre los intereses de los niños, es un sistema construcción de un sistema que provea buena
educativo equivocado. Un sistema educativo en educación para todos—también se entendió
el que los intereses gremiales están por encima que muy pocos cambios de corto plazo serían
de los intereses de los niños, es un sistema sostenibles. Las escuelas finlandeses han
educativo antitético. No se puede, bajo el aprendido a cambiar y cambiado para
enfoque de «Los Niños Primero», utilizar a los aprender.
niños como fichas de negociación para ningún

83
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

(3) El éxito del sistema educativo es la política esto, las fórmulas educativas fluirán con mayor
cultural y económicamente entrelazada con facilidad.
otros sectores de la sociedad. Los mismos
factores que promueven una economía en buen 3. ¿Los límites de la política educativa?
funcionamiento, instituciones públicas fuertes,
el imperio de la ley y una sociedad civil No todo es culpa de la política educativa o del
democrática incrustada en un dinámico estado sistema educativo. Tanto los rezagos educativos
benefactor, también son los factores que como el bajo nivel de escolaridad tienen raíces
apoyan el logro académico. Para analizar y que van más allá del orden estrictamente
entender un sistema educativo, uno debe educativo. En el mes de octubre de 2006 se
también examinar los contextos político, social cumplen 106 años de la famosa y temeraria frase,
y económico. para su época, de E.M. Sadler (considerado como
uno de los fundadores de la disciplina conocida
(4) Un ambiente político estable es crucial. con el nombre «educación comparada») que dice:
Finlandia ha tenido éxito en crear reformas «Cuando uno estudia sistemas extranjeros de
sostenibles en liderazgos y educación porque Educación, uno no debería olvidar que las cosas
sus políticas y principios se han basado en una que suceden fuera de la escuela importan más que
firme visión de largo plazo, trabajo fuerte, las que suceden dentro de la escuela, y las que
buena voluntad, consenso, y respeto por los gobiernan e interpretan las cosas dentro de la
profesionales de quienes, por su conocimiento escuela.» (310. Traducción del autor)
y entendimiento, se han obtenido al final las
mejores soluciones y decisiones. (Aho et al., El significado de esta frase en términos
2-3. Traducción del autor) modernos se traduce así: los factores socio-
culturales y socio-económicos de los estudiantes
Es relativamente fácil para los finlandeses (es decir, sus familias) y de las escuelas (es decir,
escribir una historia de éxito en retrospectiva. los factores socio-culturales y socioeconómicos
Quizás, las razones del éxito educativo de de sus estudiantes) explican, en un gran
Finlandia tienen raíces más profundas, raíces porcentaje, (muchas veces cercano al 80% o más)
que van asociadas a una cultura y un lenguaje el desempeño de los estudiantes y de las escuelas,
esculpidos después de miles o cientos de años medido a través de evaluaciones estandarizadas
de cultura y vivencia; quizás tenga origen en tanto nacionales como internacionales.
una historia de un pueblo homogéneo que tuvo
que encontrar su destino a pesar de la Esta afirmación, para su época temeraria y
adversidad histórica, de la adversidad visionaria, ha sido demostrada una y otra vez por
climatológica, de la soledad, del silencio, de la expertos en política educativa, economía de la
reflexión y de la ocupación centenaria. ¿Quién educación y sociología de la educación, como
sabe? En perspectiva, todos los desafíos son correcta.
mucho más complicados. En condiciones de
inestabilidad y polémica crónica discernir una El informe Coleman (que este año cumple 40
fórmula de éxito es extraordinariamente años de su publicación original), y otros estudios
complejo. Por ello, antes de desgarrarnos por que le han proseguido confirman dicha
una política educativa, como sociedad tenemos afirmación. Si eso es cierto, como la evidencia
que resolver primero a dónde queremos ir, con parece confirmarlo, dos preguntas se han
qué instituciones y bajo qué principios. Resuelto esgrimido por analistas y observadores: 1) ¿Están

84
Alta política educativa para México / Eduardo Andere M.

los pobres destinados a ser pobres? O, acaso, ¿los entre otros, que algunas escuelas de condiciones
pobres no son educables?; y 2) ¿Para qué tenemos socioeconómicas y socioculturales similares,
escuelas, si los resultados educativos están muestran resultados diferentes; o el argumento de
predeterminados por las condiciones económicas, que escuelas de condiciones socioculturales y
sociales y culturales de los educandos? socioeconómicos desfavorables se comportan por
arriba de lo que se esperaría, dadas dichas
Parecen preguntas simples, pero entrañan condiciones. Los expertos y observadores aducen
enormes contenidos filosóficos, ideológicos y de que estas diferencias se deben a las escuelas y
política educativa. que, por tanto, las escuelas, los directores y los
maestros sí importan. Hay también quienes
Este argumento ha sido utilizado por actores afirman que, conociendo cuáles son las acciones
de sistemas deficientes, digamos, escuelas, o decisiones por las cuales algunas escuelas sí
directores, maestros, líderes sindicales, funcionan, a pesar de las condiciones estructurales
autoridades, etc., para rechazar cualquier crítica adversas, las autoridades educativas pueden
a la labor de las escuelas públicas, o al menos de diseñar políticas educativas que propicien el buen
las escuelas que no tienen la capacidad de funcionamiento de escuelas y el alto desempeño
seleccionar a sus alumnos a libertad como sucede de sus estudiantes. En otras palabras, dichos
en la mayoría de las escuelas públicas de México expertos y observadores sostienen que, mediante
y del mundo. En cierta medida tienen razón, pero, el análisis de las prácticas y políticas de las
con base en este argumento, también se solapan escuelas y sistemas en los que se detectan
quienes no realizan esfuerzo alguno para mejorar resultados altos, se puede construir un modelo
la educación escolar, ya sea desde las trincheras ideal a seguir.
de la autoridad educativa o desde las escuelas
mismas. 4. ¿Existe un modelo a seguir?

El dilema derivado de los dos argumentos Con base en este razonamiento, la


anteriores coloca a quienes son responsables de Organización para la Cooperación y Desarrollo
las políticas públicas en educación en una posición Económicos (OCDE), con el apoyo de
difícil. Este dilema se traduce en un constante investigadores bajo el liderazgo del profesor
estira y afloja, donde la presión excesiva por la Hopkins, del prestigiado Instituto de Educación
calidad educativa podría rayar en lo injusto, de la Universidad de Londres, desarrolla un
debido a que lo que sucede fuera de la escuela es esquema teórico que, con base en la observación
más importante de lo que sucede adentro y, por del funcionamiento de sistemas educativos de alto
tanto, las escuelas y maestros no son responsables; desempeño, trata de definir los «policy drivers»
pero la falta de presión puede caer en una especie (los mecanismos conductores de política
de cinismo institucional en el que «no importa lo educativa) que sí funcionan a través de las
que hagamos, las cosas seguirán igual». O peor fronteras y a través de los sistemas. En otras
aún, no importa lo que hagamos, las escuelas y palabras, la OCDE está tratando de construir un
los maestros en realidad no son responsables. modelo de política educativa escolar aplicable
para todo el mundo.
Con todo, los expertos afirman que, aunque
pequeña en comparación con las grandes barreras Ésta es sin duda una tarea muy ambiciosa y
estructurales, la influencia de los maestros y de temeraria desde el punto de vista teórico. Es
las escuelas, es importante. Dan como argumento, ambiciosa porque en el fondo lo que estos «policy

85
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

drivers» entrañan es la afirmación de que existe las áreas, pero en especial en educación, son muy
una «función educativa o de política educativa» a difíciles. No todo se puede comparar porque a veces
la usanza de la política económica que hará que existen condiciones tan específicas que el objeto,
cualquier sistema educativo funcione evento o indicador que se compara es
óptimamente. La realidad es que no existe incomparable. Por ejemplo, entre las cosas que
evidencia de que se pueden generar esos «policy podemos comparar con cierta confianza de que la
drivers» o conductores de política educativa que comparación se refiere a lo mismo, son los
orienten a cualquier sistema educativo al éxito resultados de evaluaciones estandarizadas, los
escolar cuantitativo y cualitativo. niveles de cobertura, o los niveles de gasto, o los
niveles y ciclos educativos. Aun en estos casos,
La OCDE publicará, seguramente en las existen expertos que sostienen que estas
próximas semanas, los documentos de apoyo a comparaciones son imposibles o extremadamente
sus recomendaciones de política educativa. Una difíciles, porque los gastos, los currículos, los
vez ello, habrá que analizar con detalle y aprender niveles escolares, por ejemplo, no son estrictamente
aquello que pueda aplicarse a México. comparables. Lo cual, en cierto sentido, es correcto.
Pero aceptemos, por un momento, que se toman
Lo que por el momento podemos recoger para las medidas metodológicas suficientes para que
México, son dos lecciones: 1) la educación es las comparaciones sean homogéneas y
necesaria pero no suficiente. Para que la educación suficientemente correctas. Aun así, hay cosas que
realmente se desarrolle y sirva como pivote para claramente no se pueden comparar. Estas cosas
el desarrollo, otras condiciones deben estar en son las políticas educativas que signifiquen lo
orden, como son las de índole social, cultural, mismo a través de los sistemas educativos.
institucional y político (así también lo sugiere el
caso de Finlandia); 2) las políticas educativas sólo No obstante uno puede intentar mapear la
funcionan en la medida que reconocen la realidad características generales de un sistema en relación
social, política, cultural y contextual en la que se con otros sistemas, o en un grupo de sistemas
desenvuelve. para tratar de ver qué tan cerca o qué tan lejos
está un país o sistema de otros países o sistemas.
5. ¿Qué podemos aprender de otros Comparado con países de alto desempeño
modelos? educativo, medido por los resultados de los
estudiantes en las evaluaciones de PISA
Podemos aprender poco y mucho. En términos («Programme for International Student
de observación podemos aprender mucho. Por Assessment») 2000 y PISA 2003, México podría
supuesto que comparar sistemas y modelos es algo ser definido en este mapa con las siguientes
positivo. Sin embargo, las comparaciones en todas características generales:

86
Alta política educativa para México / Eduardo Andere M.

Tabla 1: Mapa de sistemas educativos: México, Países de alto desempeño y Finlandia

México Países de alto desempeño1 en Finlandia


promedio
Centralizado Centralizado-descentralizado Descentralizado-centralizado
Poca autonomía escolar Autonomía variada Autonomía escolar
Menor autonomía de maestros Más autonomía de maestros Mayor autonomía de maestros
Influencia media de sindicatos Influencia media de sindicatos en Influencia media de sindicatos en
en definición de política definición de política educativa definición de política educativa
educativa
Agresividad de sindicatos: alta Agresividad de sindicatos: baja Agresividad de sindicatos: baja
Apertura a cambios de política Apertura a cambios de política Apertura a cambios de política
educativa media: baja educativa media: baja educativa: media
Baja participación de padres de Baja participación de padres de Baja participación de padres de
familia en las escuelas: media familia en las escuelas: media familia en las escuelas: media
Influencia de padres de familia Influencia de padres de familia en Influencia de padres de familia en
en política educativa: baja política educativa: media política educativa: baja
Estructura física de escuelas Estructura física de escuelas muy Estructura variada, pero todas con un
homogénea y modesta variada mínimo común
Baja libertad de elección de Libertad variada Libertad moderada de elección de
escuelas por parte de padres de escuelas por parte de padres de
familia familia
Sin libertad de admisión a las Libertad variada Sin libertad de admisión a las
escuelas escuelas

El mapa de sistemas educativos mostrado en muestra consistentemente alejado, o al menos con


la Tabla 1 fue elaborado por el autor de este cierta lejanía de las posiciones promedio de los
ensayo, con base en un proyecto de investigación países de alto desempeño. Si a esto le agregamos
que involucró el estudio de dieciséis sistemas que México es el país de la OCDE con los
educativos de alto desempeño académico. Por resultados más bajos en las evaluaciones
supuesto que el mapa sólo nos permite referenciar estandarizadas de PISA 2000 y PISA 2003, entonces
las características de un sistema con respecto a se deduce que México podría revisar a profundidad
otro u otros. Este mapa no nos permite deducir su sistema y modelo educativo, no sólo porque no
cuál sistema educativo es mejor y menos qué tipo está en sintonía con lo que aparentemente se realiza
de modelo educativo es mejor para todos los casos. o ha realizado en otros países de alto calibre, sino
porque, ostensiblemente, está muy lejos de los
Las posiciones variadas que se observan en la resultados educativos de los mejores países en
columna central de la Tabla 1, nos indican que educación, y de los países que compiten con
diferentes sistemas de alto desempeño escolar México por mercados tanto de productos como de
tienen diversas fisonomías sistémicas y diversos servicios y laborales. He agregado el caso de
modelos educativos. No obstante, México se Finlandia porque constituye un contraste fuerte con

1
Finlandia, Corea del Sur, Hong Kong, Japón, Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Francia, Bélgica, Suiza, Suecia, República Checa,
Irlanda, Inglaterra, Escocia y Singapur.

87
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

México, al ser dicho país el que mejores resultados Achievement»), parece verdad de Perogrullo, de
agregados obtuvo en PISA 2003. sentido común. La naturaleza intuitiva de esta
propuesta, que coincide con estudios estadísticos
Bajo el análisis de los logros educativos sofisticados, es lo que nos debe hacer pensar que
propios, como del análisis de los logros y avances la fórmula es correcta.
educativos comparados con otros países, México
está aparentemente rezagado. ¿Qué hacer? Ahora bien, ¿qué sentido tiene este
«descubrimiento» para las políticas públicas, y
6. Una nueva educación para México más concretamente, para quienes toman
decisiones (legisladores, gobernantes y
Necesitamos una nueva educación para administradores) en el ámbito de las políticas
México. Abundaré en los puntos que creo son públicas relacionadas con la educación? Pues
más importantes. mucho y poco. Mucho porque esta información
es crucial para el diseño no sólo de políticas
Para la parte de los factores que explican la educativas y sociales, y poco porque este
variación en los resultados que tiene que ver con «descubrimiento» es tan obvio que en realidad se
la escuela, la evidencia es abundante en el sentido ha conocido por años. A pesar de ello, el sistema
que los maestros son cruciales en el resultado y las políticas, y los programas educativos no han
educativo. Por supuesto que diversos estudios han sido capaces de producir los logros educativos de
encontrado que los directores también son de calidad que supuestamente necesitamos para el
mucha importancia para la educación. Esto no desarrollo. Sabemos cuál es la fórmula pero no
siempre es cierto porque en algunos cantones de hemos sido capaces de detonarla.
Suiza, por ejemplo, existen muchas escuelas que
funcionan sin directores, cuyos resultados 7. De lo cotidiano a lo estratégico en la
académicos son comparables con los resultados política educativa
de las escuelas del mismo país o de cantones
vecinos que sí funcionan con directores. Lo que ha sucedido es que las políticas
educativas de antaño han equivocado el foco.
En resumidas cuentas, buen ambiente de clase Debemos distinguir entre lo que realmente es
y buen ambiente de escuela, con pedagogías estratégico y lo que es cotidiano. Las autoridades
adecuadas, con altas expectativas respecto de los educativas en México, en general, se han enfocado
resultados y del futuro de sus estudiantes y con más a las políticas educativas cotidianas que a
relaciones escuela-hogar de buen ánimo, donde las estratégicas.
además en el hogar se observa un ambiente
amigable hacia la escuela y la educación, produce ¿Cuáles son las políticas educativas
buenos educandos. Ésa parece ser la fórmula. estratégicas? En nuestra discusión, son todas
aquellas políticas que provocan que los buenos
La fórmula anterior, producida después de maestros, los buenos directores y las buenas
trabajos de tantos expertos de todo el mundo, escuelas florezcan. Son, como yo lo he llamado en
incluyendo México y de organizaciones otras ocasiones, las «condiciones iniciales»,
internacionales como la OCDE, UNESCO sistemáticas e institucionales que dan origen a un
(United Nations Educational, Scientific and comportamiento virtuoso por parte de quienes se
Cultural Organization») e IEA («International encargan profesionalmente de la vida escolar
Association for the Evaluation of Educational cotidiana. Son políticas educativas que pertenecen

88
Alta política educativa para México / Eduardo Andere M.

al mundo de la «alta política educativa» (Andere educativos muy desarrollados como el finlandés,
2006a, 77-81). Otras políticas que tienen que ver el neozelandés y el singapurense no tienen
con planes y programas, con calendarios escolares, esquemas abiertos de competencia. El éxito de
con esquemas de profesionalización del magisterio, estos sistemas educativos tiene raíces culturales
con prácticas escolares (uniformes, horarios, libros e históricas muy profundas, cuyo análisis rebasa
de texto, planeación y gestión escolar, becas, los propósitos de este ensayo. Sin embargo, otros
enciclopedias e enciclomedias, medidas países con mucho desarrollo educativo sí tienen
disciplinarias), son medidas que pertenecen al esquemas de competencia, como son los sistemas
mundo de la baja política educativa. Éste es el de Canadá, Flandes, Inglaterra y Hong Kong, por
mundo en que la SEP y las demás autoridades mencionar sólo algunos. La conclusión, por tanto,
educativas, que en realidad funcionan más como no es categórica. No todos los países de alto
operadores de las decisiones de la SEP, se han desempeño tienen esquemas de competencia, y
inmiscuido durante muchas décadas. Éste es un no todos los países de desempeño bajo y medio
mundo operativo no estratégico. Éste es un mundo carecen de esquemas de competencia. Estados
que debe pertenecer a los expertos y profesionales Unidos, con resultados mediocres, es quizás el
de la educación y no a las autoridades educativas país con más y más variados esquemas de
en su función reguladora y ejecutora. En todo caso, competencia de todos los sistemas educativos del
en el mundo de los expertos y profesionales, mundo; sin embargo, sus resultados son mixtos.
ubicaría yo a las autoridades escolares, pero no a México y Chile, que más o menos muestran los
las autoridades educativas. mismos resultados educativos, la misma ubicación
regional, similares niveles de desarrollo
Bajo este enfoque básico: ¿cuáles deben ser económico y de distribución del ingreso, esgrimen
las decisiones de alta política educativa que políticas educativas completamente diferentes.
provoquen el círculo virtuoso en maestros, Mientras los chilenos tienen diversos esquemas
directores y escuelas a que me refería antes? de competencia escolar, los mexicanos se han
Deben ser políticas orientadas a crear condiciones mantenido al margen de la competencia entre
que provoque que dichos actores (maestros, escuelas.
directores, escuelas, padres de familia y autoridades
escolares) funcionen de motu proprio; que se Así entonces, la competencia no es la panacea
preparen; que actúen como profesionales; que para todos los casos. La competencia como
modifiquen su actitud positivamente hacia la principio; sin embargo, es un mecanismo de orden
escuela y hacia la educación. institucional bastante efectivo. La competencia
estimula creatividad, fuerza la motivación y
8. ¿Cuáles son, entonces, esas genera interés. La competencia, cuando está bien
condiciones iniciales? pensada, genera una sana carrera por la
excelencia. No obstante, la competencia no debe
Competencia ser dejada al garete. Para empezar, no es lo mismo
la competencia en los mercados de bienes y
La competencia es un tema muy discutido en servicios que la competencia en las escuelas. Los
educación, sobre todo en educación básica y niños no deben ser sacrificados por la
quizás también en la educación media. La competencia. Un sistema novedoso de vanguardia,
evidencia alrededor del mundo es mixta en países aunque no impoluto, es el régimen creado y
que han adoptado diversos esquemas de promovido por la No Child Left Behind Act (La
competencia. Sólo los países con sistemas Ley «ningún niño dejado atrás» (NCLBA). Esta ley

89
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

tiene mecanismos de apoyo financiero federal para dicen en Suecia, «el dinero sigue al niño». En donde
que los padres de familia de escuelas públicas se inscribe el niño llega el apoyo público en forma
rezagadas o en deterioro académico, reciban apoyo de subsidio per cápita. Lo que esto ha producido es
económico para mudarse de escuela o para recibir que por cada escuela de una sección que existe en
tutoría especializada. La ley ha sido muy criticada una circunscripción se abre «enfrente» otra escuela
por algunos estados y por algunos distritos escolares del mismo nivel de la primera escuela. Resultado:
y expertos. De cualquier manera, esta ley promueve los estudiantes de ambas secciones tienen
la competencia, no la impone. desempeño elevado. Es el más alto de Canadá y
uno de los más altos del mundo.
Esto de la competencia está muy bien, en
teoría, dicen algunos, pero de nada sirve para la Otra solución para «la escuela de enfrente», es
gran mayoría de los padres de familia y sus hijos, la que se ha imaginado y ejecutado en el distrito
cuando por razones de su circunscripción escolar escolar de Boston y en el distrito escolar de Nueva
y domicilio familiar sólo tienen una opción real. York. Esto es la apertura de escuelas pequeñas, de
En estos casos el concepto competencia suena 250 a 300 alumnos para primaria o secundaria o
hasta sarcástico. preparatoria. Muchas veces, estas escuelas
pequeñas se encuentran alojadas en los edificios
No podemos proponer un esquema de de antiguas y enormes escuelas públicas que
competencia sin lo que la Doctora María de perecieron ante el deterioro académico o el
Ibarrola denomina2 acertadamente: «la escuela de crecimiento poblacional. A veces dos escuelas
enfrente». Se necesita la escuela de enfrente. Un diferentes, del mismo o diferentes nivel escolar,
modelo interesante es el de Edmonton, en Alberta son albergadas en el mismo edificio. Por supuesto
Canadá. El distrito escolar de Edmonton no sólo que se requieren apoyos financieros adicionales
es uno de los más prestigiados de Canadá sino para este esquema de escuelas pequeñas, pero ante
del mundo. Es un distrito que ha sido estudiado y este esquema de base, ante esta política de tono
sugerido (Ouchi) como un distrito exitoso. Los estratégico, la inyección adicional de recursos se
resultados de sus estudiantes en pruebas justifica.
internacionales así lo corroboran.
Quienes se oponen a los esquemas de
El distrito escolar de Edmonton está dividido competencia arguyen que la evidencia no es
en dos secciones, una llamada pública y otra consistente, ni siquiera a nivel de un solo distrito
llamada católica o separada. Las dos secciones son escolar; que la competencia o esquemas de
de origen público y las dos secciones reciben los selección libre de escuelas, no genera calidad. Este
mismos fondos públicos. Sin embargo, las dos tipo de casos abundan en Estados Unidos donde
secciones tienen superintendentes diferentes y las el enfoque competitivo permea cientos de distritos
dos secciones tienen reglas de operación diferentes. escolares. Con frecuencia, la evidencia que se
Los estudiantes tienen la libertad de escoger escuela ofrece se deriva de la comparación de resultados
de una sección o de otra. La competencia en este académicos de escuelas públicas con
sistema no es feroz, y los directores de las escuelas financiamiento público, pero administradas por
de una sección con los de otra tienen tratos organizaciones no públicas o gubernamentales. A
cordiales. Sin embargo, compiten por los niños. Los estas últimas escuelas se les conoce como escuelas
niños determinan el destino de los fondos. Como «charter». Efectivamente, estudios recientes han

2
Durante una entrevista en las oficinas de la Ciudad de México del Periódico Reforma el día 17 de agosto de 2006.

90
Alta política educativa para México / Eduardo Andere M.

demostrado que las escuelas «charter» no superan competencia indiscriminadamente. Las


en calidad a las escuelas públicas. Lo que no condiciones varían en todo el país no sólo en el
miden estos estudios, sin embargo, es el estímulo nivel de las entidades federativas, sino en las
al cambio por la sola amenaza de la competencia. zonas y localidades escolares. Es más, muchas
Una escuela «charter» cercana a una escuela veces, las condiciones de una escuela no se
pública en decadencia cualitativa puede ser resuelven sin aplicar una medida específica para
estímulo suficiente de cambio en virtud de que si esa escuela. De aquí se deriva que otra medida
los estudiantes de la escuela pública huyen hacia de alta política educativa sea la
la «charter» la escuela pública pierde recursos. descentralización de la política educativa.

El sistema de competencia, bien administrado, La descentralización o federalización de la


genera un incentivo automático a la excelencia educación promovida por el Acuerdo Nacional para
tanto en maestros como en directores y la Modernización de la Educación Básica de 1992,
autoridades educativas y escolares. La excelencia con sus consecuentes reformas constitucionales y
en la enseñanza y liderazgo se traduce en legislativas de 1993, no fue suficiente y no tocó el
desempeño. Por tanto, es un esquema que sirve a meollo del asunto. Se descentralizaron «problemas
los niños y jóvenes. a las entidades» pero no se les dio poder de decisión
en materia de política educativa, ni tampoco se
La competencia bien orientada y bien resolvió el problema de un financiamiento sostenible.
administrada no es enemiga de la escuela pública. Al final, lo que esto generó fueron subterfugios de
La competencia en sí, vista como aquí la expongo, descentralización. Hoy en día, estos subterfugios han
no limita el crecimiento de la educación pública, desembocado en el Consejo Nacional de Autoridades
por el contrario, la hace más desafiante y más justa. Educativas (CONAEDU), que cumple más un papel
Por supuesto que si hay en el sistema de personas legitimador de las decisiones federales que un rol
cuya única misión es vivir de las ineficiencias del de órgano decisorio por encima de la SEP. Además,
sistema, la competencia será rechazada, no por sus no se constriñe a un solo caso el interés de los
principios o valores intrínsecos, sino porque es una gobiernos estatales de regresarle o cuestionarle a las
amenaza a una vida de gorronería («free rider»), autoridades nacionales los servicios educativos.
como se diría en teoría de juegos. Quienes, en la Oaxaca (que de hecho no contribuye con recursos
educación pública, tienen como misión la buena estatales a la educación básica), Quintana Roo y,
educación y como vocación el servicio público en recientemente, Zacatecas, por diferentes vías han
la escuela, la competencia les cae como anillo al incursionado en este camino en diferentes
dedo. ¿Por qué? Porque la competencia, así vista, momentos. No es casualidad tampoco que la
siempre hace florecer a los bien intencionados, a descentralización de los servicios educativos al
los más creativos y a los más preparados. La Distrito Federal no se haya concretado.
competencia, así vista, acarrea recursos a los que
se esfuerzan y logran un alto desempeño. La descentralización, además, trajo como
consecuencia el fortalecimiento del Sindicato
Descentralización Nacional de los Trabajadores de la Educación.
(Andere 2006, 203-218)
El tipo de competencia y las condiciones de
competencia por supuesto que varían en todo En un esquema descentralizado, al menos al
el país. No podemos, con una medida a nivel estatal, los modelos educativos específicos
rajatabla, aplicar un mismo modelo de serían definidos por las condiciones específicas

91
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

de las entidades en cuestión. Tenemos un México 2) Rendición de cuentas. Ninguna política de


que es muchos «Méxicos» para tratar de manera incentivos, descentralización y evaluación
monolítica los problemas educativos. No funciona sin la rendición de cuentas. La rendición
podemos medir con la misma vara al Distrito de cuentas es un instrumento de las democracias
Federal y Oaxaca donde, para empezar, las para controlar el buen uso de recursos públicos y
diferencias en el ingreso per cápita de los contener tanto a políticos como administradores
habitantes de ambas entidades es superior en más y servidores públicos en la confusión de sus
de seis veces. intereses personales con los intereses públicos.
Aun así, el esquema de rendición de cuentas de la
En el nivel de las entidades se decidiría, federación debe ser producto de la combinación
entonces, qué competencia se promueve y bajo de un mecanismo de estímulos que asegure el
qué reglas y en qué tiempos. La participación de subsidio público a las escuelas.
la autoridad federal se limitaría, entre otros
puntos, a incentivar la competencia pero no a 3) Incentivos: Si el sistema de financiamiento
imponerla. público a las escuelas se basa, en lo fundamental,
en subsidio por estudiante (el dinero sigue al niño),
Centralización y si por otro lado existe un buen esquema local de
competencia, la rendición de cuentas es
No todo debe ser descentralizado. Después de automática. Está en el interés particular de cada
todo, México es una federación y la unidad escuela ganarse el «corazón» de cada niño y, por
nacional es un valor. Dicho eso, el papel de las tanto, el de sus papás.
autoridades federales debería, por tanto,
restringirse a tres puntos básicos: En resumen, las tareas centrales del gobierno
federal se limitarían por el significado de tres
1) Estándares mínimos en metas (que por palabras: metas, incentivos y rendición de cuentas.
supuesto serían negociados con las autoridades
estatales y escolares) a través de un currículo Autonomía Escolar
nacional. Cómo se aplica, cómo se desarrolla,
cómo se ejecuta, bajo qué fórmulas pedagógicas No podemos poner a competir a las escuelas
y bajo qué criterios y métodos administrativos, es ni tampoco exigirles rendición de cuentas si no
problema de las localidades y quizás de las les damos la oportunidad de dirigir, administrar e
escuelas. Por supuesto que esta política de innovar con base en sus propias decisiones. No
estándares mínimos debe ir acompañada de una podemos decirles a las escuelas, «ve, anda, corre
política de evaluación (no sólo medición). Sin y compite» y al mismo tiempo les imponemos una
embargo, la evaluación no necesariamente tiene camisa de fuerza: un modelo administrativo por
que ser nacional y universal. Muchos países del más nítido y completo que luzca en el escritorio
mundo con alto desempeño académico de sus de los funcionarios públicos o en los artículos de
estudiantes no tienen esquemas universales de los académicos nunca podrá equipararse a la
evaluación escolar. La participación en las pruebas imaginación administrativa y creatividad
estandarizadas de la autoridad federal debe ser organizacional de miles de escuelas con
obligatoria en el caso de pruebas aleatorias y autonomía y competencia real, ni podrá prever
voluntaria en el caso de pruebas universales o por todos los desafíos que las escuelas enfrentan.
demanda. Tenemos que darles a las escuelas la oportunidad
de ser y crecer. Sólo van a crecer cuando el

92
Alta política educativa para México / Eduardo Andere M.

paternalismo forzoso se abandone. En el fondo,


lo que esto implica es darles margen de maniobra Sindicato
tanto a los directores como a los maestros y a
los papás. El tema del sindicato es un tema difícil y
controvertido. Para empezar, es un tema con varias
Quienes critican este enfoque, y a veces con aristas. Me ocuparé de tres aristas: el sindicato como
razón, mencionan que muchas escuelas no están organización laboral para avanzar los intereses de
preparadas para andar solas. Esto mismo ha sus agremiados; el sindicato como asociación
sucedido en otros países que han recorrido este profesional para avanzar los intereses del sector en
camino. La solución es que las autoridades el que se desenvuelve; el sindicato como grupo de
escolares, preferentemente las autoridades estatales interés para inmiscuirse en la política nacional.
o locales, desarrollen esquemas de apoyo a las
escuelas, ya sea directamente o mediante la Todos los sindicatos tienen intereses. Los
contratación de servicios profesionales ad hoc. Con sindicatos, en principio, nacen alrededor de un interés
esto se suple la carencia de experiencia o apoyo particular: el de defender los intereses de su gremio.
que las escuelas puedan experimentar al pasar de No es monopolio de los sindicatos el interés de sus
un esquema centralizado y dictado a un esquema agremiados. Diferentes organizaciones sociales
de autonomía y rendición de cuentas. Para nacen con el objetivo de defender los intereses de
instrumentar estos apoyos y generar economías de sus agremiados: así tenemos organizaciones
escala, muchas escuelas se agrupan en «clusters» y empresariales, asociaciones profesionales, clubes
redes («networks») en los que se generan demandas deportivos, asociaciones de exalumnos, asociaciones
específicas y se proveen servicios conjuntos. eclesiásticas, etc. Nada hay de raro, anormal o
diferente que personas distintas unan fuerzas para
No hay un modelo a seguir. Los esquemas de defender o avanzar los intereses de un grupo en
apoyo varían desde aparatos centralizados en los especial. Con todo, las organizaciones gremiales
distritos o autoridades locales hasta aparatos agrupadas en lo que se conoce como sindicatos no
descentralizados a las escuelas mismas donde ellas tienen mucho prestigio en México.
contratan los servicios de manera directa.
Esquemas como el mexicano, con una La siguiente Tabla 2 muestra, en orden
centralización institucionalizada, provocan que descendente, el grado de confianza que la población
los apoyos no se adecuen a las condiciones de la adulta (18 años y más del país) tiene de diferentes
localidad y de la escuela. Sería deseable que el organizaciones, profesiones o actividades. Esta
gobierno federal se abstuviera de participar en los Tabla 2 se desprende de la Encuesta Nacional sobre
esquemas y políticas de apoyo a las escuelas ya Cultura Política y Prácticas Ciudadanas 2001,
sea a través de programas como escuelas de realizada conjuntamente por el Instituto Nacional
calidad, enciclomedia o becas y enviar estos de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) y
recursos directamente a las escuelas o a las la Secretaría de Gobernación.2 Esta Tabla 2 muestra
autoridades escolares locales para que en ese la respuesta de los ciudadanos a la expresión:
nivel, de acuerdo con las necesidades se decida «Confianza que se les tiene a las siguientes
el mejor uso de los recursos. Bajo la trilogía instituciones» (INEGI, 14), medida por el
«metas-incentivos-rendición-de-cuentas» estas porcentaje de la población que contestó que les
acciones federales no tienen cabida. tenía mucha confianza.

3
Existe una Encuesta similar de 2003 pero el INEGI no ha publicado los resultados.

93
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Tabla 2. Mucha Confianza: de más a menos


Iglesias Grandes empresas
Maestros Agrupaciones de ciudadanos
Hospitales Suprema Corte de Justicia
Instituto Federal Electoral Organizaciones no gubernamentales
Comisión Nacional de Derechos Humanos Sindicatos
El Gobernador (o Jefe de Gobierno) Secretarías de Estado
Presidente de la República Policía
Medios de comunicación Cámaras de Diputados y Senadores
El presidente municipal (El Delegado) Partidos políticos

Otra forma de ver más o menos la misma percepción en la lista descendente se define por el porcentaje
de población que contestó la misma pregunta pero con la expresión «nada», es decir nada de confianza
(INEGI, 15). Esto se aprecia en la Tabla 3 siguiente:

Tabla 3. Nada de Confianza: de menos a más


Policía Grandes empresas
Partidos políticos Presidente de la República
Sindicatos El Gobernador (o Jefe de Gobierno)
Cámaras de Diputados y Senadores Instituto Federal Electoral
Organizaciones no gubernamentales Medios de comunicación
Suprema Corte de Justicia Comisión Nacional de Derechos Humanos
Agrupaciones de ciudadanos Hospitales
Secretarías de Estado Iglesias
El presidente municipal (El Delegado) Maestros

Ambas listas, obviamente, están muy 27.14% de los ciudadanos encuestados contestó
correlacionadas; sin embargo, hay algunos no tenerle nada de confianza a los sindicatos.
cambios que merecen ser resaltados. En el primer
caso (Tabla 2), obsérvese que los sindicatos Los sindicatos tienen, por tanto, un problema
ocupan el lugar número 15 de un total de 18 serio de imagen. Irónicamente, de acuerdo con las
posiciones. Muy pocos ciudadanos le tienen Tablas 2 y 3 y, refiriéndonos al tema educativo, los
mucha confianza a los sindicatos. Solamente maestros gozan de la confianza de los ciudadanos.
9.26% de los ciudadanos encuestados 42.36% de los ciudadanos encuestados contestó
contestaron tener mucha confianza a los tener mucha confianza en los maestros. Según la
sindicatos. Los sindicatos comparten los últimos Tabla 3, los maestros ocupan el primer lugar
lugares de confianza con las Secretarías de nacional en el grado de confianza. Solamente, el
Estado, la policía, las Cámaras de Diputados y 3.8% de los adultos encuestados contestaron no
Senadores y los partidos políticos. Cuando la tener confianza alguna en los maestros.
pregunta es el grado de desconfianza o nada de
confianza, como se muestra en la Tabla 3, los Esto demuestra que los sindicatos tienen un
sindicatos ocupan el tercer lugar nacional, sólo problema de imagen generalizado en el país.
después de la policía y los partidos políticos. El Independientemente de los problemas técnicos de

94
Alta política educativa para México / Eduardo Andere M.

la encuesta, en lo que se refiere a las unidades de educación y todos, en este sentido, somos expertos
análisis de la encuesta (no es lo mismo comparar en educación. Por tanto, a todos nos interesa el
maestros con iglesias y partidos políticos que tema educativo. Los maestros, por ejemplo,
maestros con sacerdotes, policías y políticos; lo también son padres de familia. Es más, los líderes
último hubiera sido lo correcto), en el caso del sindicales también son padres de familia y ellos
tema educativo el sindicato o sindicatos de no desean otra cosa que la mejor educación para
maestros parece tener un grave problema pero sus hijos.
también una enorme oportunidad. Si bien la
imagen de los sindicatos es pésima, la de los En una de mis visitas a una de las escuelas
maestros no podría ser mejor. Esto podría públicas más prestigiadas por sus resultados
interpretarse como que la población tiene un académicos de todo México, ubicada en la
enorme respeto por la profesión del magisterio. Ciudad de México, aprendí que la escuela era
especialmente popular entre los maestros de otras
Una forma de trabajar en el mejoramiento de escuelas públicas de la Ciudad. Muchos de los
la imagen sindical es promoviendo la estudiantes de esta escuela son hijos de maestros
modernización a través de la democracia interna de otras escuelas que viajan enormes distancias
y la alternancia. No se puede ser democrático sin (en tiempo) para lograr un espacio en este
alternancia. México no puede avanzar todo en el prestigiado centro educativo. En conciencia, para
camino democrático con organizaciones que se estos maestros, como para todos nosotros, nada
rezagan en los métodos de participación y hay por encima de los intereses de nuestros hijos,
liderazgo. Esta contradicción se ve reflejada en de su educación y de una excelente educación.
la imagen ciudadana, y en su oportunidad en las
urnas. Las incursiones sindicales en la vida El sindicato entonces tiene la enorme
política nacional se cobran caro en las urnas oportunidad de ubicarse activamente como líder
cuando la imagen de sus agremiados o líderes en el tema educativo. Ahora lo es, pero lo es de
políticos se sujeta al juicio implacable de las manera forzosa. El SNTE participa en la política
urnas. Entre más sólida y transparente sea la educativa del país sin tener la facultad
democracia electoral más fuerte pesará una mala constitucional para hacerlo. Pero, por razones de
imagen sindical (como lo demuestra la encuesta error en técnica legislativa o por razones de
del INEGI) en las casillas electorales. presión política, el SNTE es parte activa de la
política educativa. He tratado de documentar esta
La segunda arista de análisis que se refiere al participación en una publicación anterior
tema de los grupos sociales en asociación (Andere 2006) y por ello no me referiré ahora a
profesional para avanzar los intereses del sector este tema.
en el que se desenvuelve, es donde el sindicato o
los sindicatos de educación tienen una enorme Con la participación de facto o de jure en la
oportunidad. No hay otra actividad social que política educativa también viene la
toque los intereses o aspiraciones de tantas corresponsabilidad en los resultados. Iniciaba yo
personas como la educativa. En realidad, es la este ensayo con la siguiente frase: «México no
única actividad en la que todos tenemos algo o está bien en educación». Si el sindicato es
mucho que ver. Ya sea como padres de familia, partícipe de la política educativa, y la política
como estudiantes o como maestros todos los educativa se mide por el desempeño de sus
mexicanos nos encontramos inescrutablemente educandos, la evaluación de los responsables de
unidos por la educación. A todos nos interesa la la misma tiene que ser negativa.

95
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Pueden existir varias teorías respecto de la que «tanto peca el que mata la vaca como el que
participación sindical en los asuntos de política le agarra la pata.»
educativa. Una hipótesis es que el sindicato ha
estado tan intensamente inmiscuido en los asuntos La tercera arista de análisis tiene que ver con
gremiales y políticos que en realidad ha perdido un juego estratégico. Es el juego de las
el enfoque educativo per se. Un sindicato en negociaciones salariales. La evidencia parece
sentido estricto no tiene por qué atender los demostrar que en las últimas dos décadas al
asuntos técnicos de la educación. Sin embargo, menos, el SNTE ha tenido una gran efectividad
no hay sindicato en el mundo que no lo haga. Y de negociación salarial con sus contrapartes. Gran
esto no lo hacen gratuitamente o por razones éticas parte de esta capacidad se derivó de la reforma
o de conciencia. Lo hacen porque parte de la educativa de 1992-1993 cuando se transfirió a los
satisfacción de los maestros o de muchos de sus estados de la república parte de la agenda laboral.
agremiados, al menos de quienes están en la Ahora el sindicato, que es monolítico en su
profesión por vocación, es hacer bien las cosas. estructura decisoria, tiene la capacidad de realizar
Los mismos maestros presionan para que su sus negociaciones salariales y gremiales en dos
profesión florezca en los niños y jóvenes y para niveles. Uno de ellos el nacional que en realidad
que buenas políticas públicas en materia educativa es entre el líder más alto del sindicato y el
sean desarrolladas y ejecutadas. presidente de la República, muchas veces por
interpósitas personas; y, el otro, entre los líderes
En algunos distritos escolares en el mundo, estatales, más bien los representantes estatales, y
algunos sindicatos, inclusive, cambian su imagen los gobernadores de los estados. Pero mientras los
de organización gremial al servicio de los intereses representantes estatales en realidad negocian
de agremiados a la de asociación profesional al como parte de un todo monolítico orquestado a
servicio de los intereses de sus estudiantes. Es nivel nacional, el gobernador negocia dividido,
decir, al servicio de la educación. Cuando esto sólo representa al Estado en cuestión. El resultado
sucede, lo que significa una transformación es que los maestros reciben un beneficio doble:
monumental, se sacrifican las canonjías gremiales, por una parte el acuerdo amplio, tipo cobija, a
como son posiciones y puestos, imposiciones y nivel nacional, que en realidad es el mínimo piso
vetos, por las decisiones promovidas y apoyadas a partir del cual aspiran a más, más lo que se logre
por el sindicato en materia de políticas educativas, negociar a nivel estatal de acuerdo con la debilidad
pedagogía, administración pública y política per de los gobiernos estatales y las amenazas de
se, con bases científicas sólidas. Este tipo de «inestabilidad» o «disrupción» sociales o
transformación sólo se da en condiciones de administrativas por parte de los representantes del
competencia para la democracia entre las huestes sindicato, que son frecuentemente las fichas de
del o los sindicatos que representan sus intereses. negociación más utilizadas.

No se puede aceptar bajo ningún juicio objetivo Sorprendentemente, la evidencia histórica


arengas como «por culpa del sindicato no indica que uno de los sectores con el menor
avanzamos en educación». Porque si esto es cierto, número de huelgas en México es el educativo.
el sindicato es lo que es, y el sindicato tiene «Por ejemplo, en el año 2003, de un total de 29,929
intromisión de facto y ahora de jure en la política emplazamientos a huelga en todo el país
educativa, porque los legalmente ungidos con las solamente 626, el 2%, provinieron del sector
atribuciones de la política educativa lo han educativo. De las 246 huelgas estalladas en el país,
permitido. Entonces, aquí reza bien el dicho de solamente siete (es decir, el 2.8%), seis locales y

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Alta política educativa para México / Eduardo Andere M.

una federal, provinieron del sector educativo.» educandos, más gasto en educación no se traducirá
(Andere 2006, 216). Esto indica que las en mejor educación. Más gasto y el anuncio de
autoridades educativas en todo el país han optado, más gasto simplemente aumenta la capacidad
en este juego estratégico, por ceder a las negociadora del sindicato frente a la autoridad.
amanzanas o peticiones del sindicato. El sindicato, Requerimos, por tanto, de un nuevo diseño
o sus representantes, han mostrado más habilidad institucional que justifique mayores sacrificios
y más fuerza que las autoridades educativas y el presupuestales a la causa educativa. Sin un nuevo
gobierno. diseño, la rebatinga por el presupuesto seguirá las
reglas del juego estratégico de negociación salarial
Autoridades y sindicato están atrapados en un entre sindicato y autoridades. En modo alguno,
connubio que por años ha esculpido el sistema este juego estratégico es exclusivo de los
educativo que hoy heredamos los mexicanos y que mexicanos. Es un juego que se libra en todos los
heredaremos a nuestros hijos. Al menos desde el sistemas educativos del mundo.
punto de vista de los resultados, les entregaremos
un sistema educativo con retrasos y rezagos 9. Un sistema paralelo
significativos. Un sistema educativo que
perpetuará la pobreza. Una forma de echar andar los cambios
institucionales a que me he referido, tanto en
El nudo gordiano que las autoridades y competencia, como descentralización, autonomía
sindicato han creado sólo se puede deshacer con y rendición de cuentas, es mediante la creación
decisiones de gran trascendencia—no drásticas— de un sistema paralelo al actual. Un sistema que
que implican la apertura, la democratización y la en realidad no necesita de cambios
competencia. No tiene ningún mérito, social, constitucionales y quizás tampoco legislativos,
personal o moral, ser grande sin una competencia aunque sería preferible. En términos sencillos se
real. No tienen mérito alguno los privilegios de trata de un esquema que permita generar «la
gremios o grupos si los niños y jóvenes no reciben escuela de enfrente». La escuela de enfrente no
la mejor educación posible. tiene que ser particular, puede ser pública también,
pero debe descansar sobre las bases de nuevas
Se dice mucho que la educación requiere de reglas del juego. Reglas que permitan un nuevo
más recursos para salir adelante. Se dice mucho juego desde cero, con amarres institucionales que
que más inversión en educación generará más y eviten que con el tiempo se corrompa.
mejor educación. Éste es otro mito monumental.
No son más recursos lo que genera mejor «La escuela de enfrente» debe recibir
educación sino recursos bien aplicados, con financiamiento público (el dinero sigue al niño),
eficiencia, teleología e innovación lo que genera y debe tener la capacidad de contratar y despedir
mejores educandos. Excepto por Turquía y maestros sin intromisión gubernamental o
Portugal, México es el país de toda la OCDE, y sindical. Los requisitos de certificación y registro
de la mayoría de los países asociados a PISA, de maestros, cualesquiera que estos fueran deben
donde el gasto educativo se concentra con mayor ser manejados por instituciones autónomas y
fuerza en remuneraciones de personal. A veces, alejadas al involucramiento sindical y
en porcentajes que llegan hasta el 95% cuando el gubernamental. «Nada teme quien nada debe.» Si
promedio de la OCDE apenas si toca el 80%. En la escuela pública es mejor que la escuela de
estas condiciones de concentración del gasto, y a enfrente es momento para demostrarlo. Si el
la luz de los resultados académicos de nuestros sindicato está tan preocupado por la educación

97
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

de México, es también tiempo de demostrarlo. Si


las autoridades educativas y los legisladores Andere, M. Eduardo (2003). La Educación en
quieren para los mexicanos lo mismo que quieren México: un Fracaso Monumental. México DF:
para sus propios hijos, este esquema entonces cae Temas de Hoy. Editorial Planeta Mexicana.
como anillo al dedo.
Andere, M. Eduardo (2006a). México sigue en
De otra manera, no importa qué tanto hagamos Riesgo: El Monumental Reto de la Educación.
en materia de política educativa, no importa México D.F.: Temas de Hoy. Editorial Planeta
cuántas evaluaciones se realicen, no importa Mexicana.
cuántas «enciclomedias» y enciclopedias o
bibliotecas incrustemos en las aulas de primaria Andere, M. Eduardo (2006b.) «Una nueva
o secundaria o en las escuelas, y no importa cuánto educación para México» en Educación 2001. Año
más gastemos como porcentaje del gasto público XI. Número 130. Marzo. pp. 14-17.
o del PIB en la educación, ésta, en sus resultados
académicos, cívicos y compasivos, seguirá igual Chubb, E. John and Ferry M. Moe (1990).
o peor. Politics, Markets and America’s Schools.
Washington D.C: The Brookings Institution.
Un cambio de esta naturaleza, en lo que Chubb
and Moe llaman «molde institucional» y yo llamo Coleman, James S. et al. (1979). Equality of
«alta política educativa» o «condiciones iniciales», Educational Opportunity. Reprint edition of the1966
sembrará las bases de un cambio cualitativo, justo ed. published by the U.S. Office of Education.
y cultural en la educación de México. Se trata de Washington: Arno Press Collection, Perennial Works
un cambio que no destruye lo que existe, es un in Sociology. New York: Arno Press Inc.
cambio que respeta los arreglos actuales, que
reconoce los derechos adquiridos, pero que Instituto Nacional de Estadística, Geografía e
imprime, mediante la innovación institucional, Informática (2003). Encuesta Nacional sobre
estímulo para que los niños, siempre, sean Cultura Política y Prácticas Ciudadanas 2001
primero. (ENCUP-2001). Aguascalientes, Ags. México:
Autor.
Referencias bibliográficas
Ouchi, G. William with Lydia G. Segal (2003).
Aho, Erkki, Kari Pitkänen and Pasi Sahlberg Making Schools Work: A Revolutionary Plan to
(2006). Policy Development and Reform Get Your Children the Education They Need. New
Principles of Basic and Secondary Education in York, NY: Simon & Schuster.
Finland since 1968. Education Working Paper
Series 2: The World Bank. Retrieved on August Sadler, M.E. (1964) [1900]). How far can we
28 , 2 0 0 6 f r o m http://web.worldbank.org/ learn anything of practical value from the study
WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/ of foreign systems of education? In Study of
EXTEDUCATION/ 0,,contentMDK:20442088~ Foreign Systems of Education (Edited by George
menuPK:282405~pagePK:148956~piPK:216618~ Z.F. Bereday, Sir Michael Sadler). Comparative
theSitePK:282386,00.html Education Review 7 (3): 307-314.

98
Los pilares de la educación del futuro / Juan Carlos Tedesco

Tema 2: El reto del aprendizaje:


tipos y necesidades básicas del aprendizaje

Los pilares de la educación del futuro*

Juan Carlos Tedesco

* Ponencia impartida en el ciclo ‘Debates de educación’, organizado por la Fundación Jaume Bofill y la UOC, que tuvo lugar en
Barcelona, el 20 de octubre de 2003. Trabajo autorizado por el IIPE/UNESCO, Sede Regional Buenos Aires.

99
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

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Los pilares de la educación del futuro / Juan Carlos Tedesco

ÍNDICE
Pág.

Introducción ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 103

1. Cambos socioeconómicos ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 105

2. Cambios en el papel del conocimiento ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 109

3. Aprender a vivir juntos ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 110

a) La dimensión institucional ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 111


b) La enseñanza-aprendizaje ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 112

4. Aprender a aprender ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 112

Referencias bibliográficas ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 114

Enlaces recomendados ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 114

101
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

102
Los pilares de la educación del futuro / Juan Carlos Tedesco

Introducción

Aprender a aprender y Aprender a vivir juntos han


sido postulados como los dos pilares que expresan
los nuevos desafíos que debe enfrentar la educación
en el marco de las profundas transformaciones que
vive la sociedad.1 El primero de ellos sintetiza los
desafíos educativos desde el punto de vista del
desarrollo cognitivo; mientras que el segundo,
sintetiza los desafíos relativos a la construcción de
un orden social donde podamos vivir cohesionados
pero manteniendo nuestra identidad como diferentes.
Para comprender las razones por las cuales ha sido
posible y necesario postular estos dos pilares, es
preciso tener una visión acerca de las tendencias y
las lógicas que actualmente predominan en la
dinámica de lo que ha dado el llamarse «sociedad del
conocimiento».

1
Comisión Internacional sobre la Educación para el Siglo XXI (1996). La educación encierra un tesoro. Madrid: Santillana-Ediciones
UNESCO.

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IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

104
Los pilares de la educación del futuro / Juan Carlos Tedesco

1. Cambios socioeconómicos

La literatura sobre las nuevas formas que competencia y de asociación, son todos conceptos
asume la organización social capitalista es habituales en los análisis actuales sobre la
abundante y se ha visto enriquecida organización de trabajo. Estos conceptos se
recientemente por algunos aportes críticos muy refieren a un modelo que supera las formas
significativos. 2 Desde el punto de vista tradicionales del taylorismo y el fordismo, basados
productivo, existe consenso en reconocer que la en la producción en serie para mercados masivos,
rápida y profunda transformación tecnológica, a través de grandes organizaciones con estructuras
así como la globalización y la competencia internas jerarquizadas en forma piramidal.
exacerbada por conquistar mercados, están
modificando los patrones de producción y de Pero la organización del trabajo basada en la
organización del trabajo. Estaríamos pasando de innovación permanente, la flexibilidad interna y
un sistema de organización del trabajo, basado la ruptura de las categorías fijas, al mismo tiempo
en la división en jerarquías piramidales y que provoca la eliminación de las jerarquías
destinado a la producción masiva, a un sistema tradicionales, muestra tendencias que contienen
orientado al consumo diversificado y basado en un potencial destructivo muy importante.3
una organización en redes, donde se otorgan
amplios poderes de decisión a las unidades En primer lugar, estos cambios están
locales. Estos cambios se apoyan en la provocando un aumento significativo de la
utilización de nuevas tecnologías, que permiten desigualdad social. Los datos globales sobre
la producción de pequeñas partidas de artículos distribución del ingreso y de la riqueza indican
cada vez más adaptados a los diferentes clientes que se ha producido un fuerte proceso de
y facilitan significativamente la comunicación concentración. Esta tendencia a la concentración
entre las diferentes unidades de producción. de la apropiación de los beneficios del
crecimiento económico se percibe en el conjunto
Las ideas de fábrica flexible, adaptable a de los países, aunque su rapidez y su intensidad
mercados cambiantes tanto en volúmenes como sean diferentes. Si bien las explicaciones a este
en especificaciones, de equipos multipropósito, fenómeno coinciden en reconocer la complejidad
de plantas multiproducto, de innovación y de de los factores que están actuando en estos
mejora continua de los productos, de polivalencia procesos, también son coincidentes en advertir que
del personal, de distribución homogénea de la uno de los factores fundamentales es la
inteligencia y de formas combinadas de transformación en la organización del trabajo.

2
Consultar, por ejemplo: Manuel Castells (1997). La Era de la Información. Economía, Sociedad y Cultura. Madrid: Alianza. También:
Luc Boltansky y Eve Chiapello (1999). Le Nouvel esprit du capitalisme. Gallimard. Paris.
3
André Gorz (1998). Métamorphose du travail. Paris. Ed. Galilée. Robert Castel (1995). Les Métamorphoses de la question social;
Une cronique du salariat. Paris: Fayard.

105
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Al respecto, las informaciones disponibles requerimientos de reconversión permanente. Para


permiten apreciar que si bien las nuevas el resto, en cambio, se crearían condiciones de
tecnologías aumentan significativamente la extrema precariedad, expresadas a través de
productividad, suprimen numerosos puestos de formas tales como contratos temporarios, trabajos
trabajo. En este contexto, la mayor parte de los internos, trabajos de tiempo parcial y, en el
nuevos puestos de trabajo no se crean en los extremo de estas situaciones, el desempleo. El
sectores tecnológicamente más avanzados, sino fenómeno de la exclusión social constituye, desde
fundamentalmente en los servicios, donde el costo este punto de vista, el principal problema
del trabajo representa una proporción importante provocado por la evolución de las nuevas
del precio del producto. modalidades de producción.

Esta diferencia en el ritmo de creación de El aumento de la desigualdad y la aparición de


puestos de trabajo está asociada a diferencias en la exclusión como un fenómeno masivo son
los salarios. Mientras que los sectores de alta procesos particularmente complejos. En primer
productividad pueden tener políticas salariales lugar, es preciso reiterar que el aumento de la
generosas, los sectores de servicios, donde el desigualdad coexiste con una significativa
vínculo entre los salarios y empleo es muy alto, disminución de la importancia de las jerarquías
están obligados a aumentar muy moderadamente tradicionales. La organización actual del trabajo
los salarios si quieren que crezca el empleo. Esta tiende a reemplazar las tradicionales pirámides
dinámica donde el empleo disminuye en los de relaciones de autoridad, por redes de relaciones
sectores que puedan pagar buenos salarios, y cooperativas. En este esquema, todas las fases del
aumenta en aquellos que pagan salarios modestos, proceso productivo son importantes y el personal,
explica las razones por las cuales la recomposición en cualquier nivel de jerarquía que se ubique,
del empleo en función de la evolución tecnológica juega un papel crucial. El concepto de «calidad
aumenta la desigualdad.4 total», que orienta las transformaciones en los
actuales modelos de gestión, supone una relación
En segundo lugar, las transformaciones en la mucho más igualitaria que en el pasado entre los
organización del trabajo están provocando no sólo que se incorporan a las unidades productivas. Pero
el aumento de la desigualdad sino la aparición de esta mayor igualdad entre los incluidos implica
un fenómeno social nuevo: la exclusión de la una separación mucho más significativa con
participación en el ciclo productivo. A partir de respecto a los excluidos.
la exclusión en el trabajo, se produciría una
exclusión social más general o –como prefieren Los cambios en la organización del trabajo
decir algunos autores– una des-afiliación con están acompañados por modificaciones
respecto a las instancias sociales más igualmente profundas en la dimensión política y
significativas. En este sentido, los estudios acerca cultural de la sociedad. Desde el punto de vista
de las posibilidades que ofrecen las nuevas formas político, una de las características más importantes
de organización del trabajo indican que ellas es la que tiene que ver con los procesos de
podrían incorporar de manera estable sólo a una deslocalización y relocalización de las
minoría de trabajadores, para los cuales habría pertenencias y de las identidades nacionales y
garantías de seguridad en el empleo a cambio de culturales. Asociado al proceso de globalización
una identificación total con la empresa y con sus económica, se ha producido una tendencia a

4
Jean-Baptiste de Foucauld; Denis Piveteau (1995). Une société en quête de sens. Paris. Editions Jacob.

106
Los pilares de la educación del futuro / Juan Carlos Tedesco

construir entidades políticas supranacionales Internet es siempre precaria e inestable. Un


capaces de enfrentar los desafíos que se plantean visitante no es un ciudadano.6
tanto a nivel planetario como multinacional, tales
como los volúmenes crecientes de transacciones Este cambio en el concepto de ciudadanía tiene
financieras internacionales, los problemas enormes implicaciones. La aparición de lo local
derivados del cuidado del medio ambiente y lo supranacional como nuevos espacios de
(agujero en la capa de ozono, recalentamiento de participación social, está asociada a fenómenos
la corteza terrestre, etc.), la expansión del delito de ruptura de la acción política tal como se la
internacional (narcotráfico, prostitución, etc.) y concebía hasta ahora. La construcción de un
la expansión de Internet como vehículo de concepto de ciudadanía mundial, de ciudadanía
circulación de información sin regulación posible planetaria, exige un concepto de solidaridad
a nivel nacional. vinculado a la pertenencia al género humano y no
a alguna de sus formas particulares. Esta
Como resultado de estos procesos, el concepto construcción, sin embargo, enfrenta enormes
de ciudadanía asociado a la Nación, 5 ha dificultades, la mayoría de las cuales está
comenzado a perder significado. En su reemplazo, vinculada a las formas a través de las cuales se
aparecen tanto la adhesión a entidades produce el proceso de globalización.
supranacionales como también, al contrario, un
repliegue sobre el comunitarismo local, donde la Desde el punto de vista económico, la
integración se define fundamentalmente como globalización no significa sólo que los capitales
integración cultural y no como integración puedan moverse rápida y libremente por todo el
política. En un ensayo reciente, Guéhenno analiza planeta. El fenómeno socialmente más importante
las nuevas formas de particularismo y de es que como las empresas puedan instalarse en
universalismo creadas a partir de los procesos de cualquier parte del mundo y mantenerse conectadas
globalización económica y cultural apoyados en a través de redes de información, ellas tienden a
las nuevas tecnologías de la información. Su radicarse allí donde los costos son menores. Este
hipótesis es que, al contrario de las comunidades fenómeno produce lo que se ha denominado «una
territoriales de ayer, las comunidades virtuales espiral descendente de reducción de costos
son comunidades de elección, lo cual las hace más sociales,» que tiende a debilitar la capacidad de
homogéneas pero también más cerradas. Un los estados-nacionales para mantener los niveles
ejemplo de esto se advierte incluso en el tradicionales de beneficio social y de bienestar. La
urbanismo de las grandes ciudades, donde el globalización económica, en síntesis, reduce la
encierro de los barrios, protegidos por una red de capacidad del Estado para definir su política
autopistas, permite reducir al mínimo los riesgos monetaria, su presupuesto, se recaudación de
de encuentros entre ricos y pobres. El comercio impuestos y la satisfacción de las necesidades
informático también favorece este proceso de sociales de su población.
aislamiento y de homogeneización. Esta
comunidad virtual que se está creando a partir de Al estar basada fundamentalmente en la lógica
las nuevas condiciones sociales carece de una base económica y la expansión del mercado, la
común, de un espacio común. La elección que globalización rompe los compromisos locales y
hace cada visitante de muchos «sitios» de la las formas habituales de solidaridad y de cohesión

5
Dominique Schnapper (1994). La communauté des citoyens; Sur I’idée moderne de nation. Paris. Gallimard.
6
Jean-Marie Guéhenno (1999). L’avenir de la liberté; la démocratie dans la mondialisation. Paris. Flammarion.

107
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

con nuestros semejantes. Las élites que actúan a «[...] lo que comenzó como un proceso de
nivel global tienden a comportarse sin relegitimación del Estado, mediante el paso del
compromisos con los destinos de las personas poder nacional al local, puede acabar
afectadas por las consecuencias de la profundizando la crisis de legitimación del estado-
globalización. La respuesta a este comportamiento nación y la tribalización de la sociedad en
por parte de los que quedan excluidos de la comunidades construidas en torno a identidades
globalización es el refugio en la identidad local, primarias». 7
donde la cohesión del grupo se apoya en el rechazo
a los «externos». En síntesis, el optimismo, de hace unos pocos
años sobre las posibilidades democráticas abiertas
En este sentido, numerosos diagnósticos de la por la construcción de entidades políticas
sociedad actual muestran que la ruptura de los supranacionales, se ha diluido rápidamente. Las
vínculos tradicionales de solidaridad, provocada dificultades; sin embargo, no implican un retorno
por el proceso de globalización, ha generado a la situación anterior. Las experiencias recientes
nuevas formas de exclusión, de soledad y de han demostrado que, si bien, el estado-nación no
marginalidad. Las formas de asociación y de puede ser mantenido en su forma tradicional,
expresión de algunos de estos sectores excluidos tampoco puede ser olvidado tan fácilmente. En
tienden a apoyarse en valores de intolerancia, de este sentido, el debate europeo, acerca de la
discriminación y de exacerbación de los construcción de un concepto de ciudadanía basado
particularismos. Mientras en la cúpula, las élites en una comunidad de naciones, ha permitido
que participan de la economía supranacional apreciar la importancia de lo que algunos autores
plantean el riesgo que su desapego a la nación han denominado «la ruptura cognitiva» que
estimule un individualismo a-social, basado en la implica superar el concepto de ciudadanía basado
falta total de solidaridad; en la base se aprecian en el estado-nación. Para promover una
fenómenos regresivos de rechazo al diferente, de ciudadanía europea o supranacional, el problema
xenofobia y de cohesión autoritaria. fundamental consiste en superar el déficit de
experiencias que tienen la mayor parte de los
Manuel Castells, en su libro ya citado, explica ciudadanos, en relación con lo que puede
con claridad este proceso, que da lugar a la constituir una ciudadanía de este tipo. Según estos
aparición del fenómeno actual del autores, la construcción de los instrumentos
fundamentalismo y de estados-fundamentalistas. institucionales de la ciudadanía europea estaría
De acuerdo con sus análisis, el estado-nación, mucho más avanzada que la experiencia colectiva
para sobrevivir a su crisis de legitimidad, cede de las personas. Esta distancia podría explicar la
poder y recursos a los gobiernos locales y significativa diferencia que existe actualmente
regionales. En este proceso, pierde capacidad entre las élites y la opinión pública en la manera
para igualar los intereses diferentes y representar de percibir el proceso de construcción europea.8
el «interés general» representado en el estado- En este sentido, la integración en una unidad
nación. Este proceso deslegitima aún más al mayor sólo será posible a partir de una sólida y
Estado, particularmente, frente a las minorías segura identidad cultural propia. La confianza en
discriminadas, que buscan protección en las sí mismo constituye, desde este punto de vista,
comunidades locales o en otro tipo de un punto de partida central de cualquier estrategia
estructuras: de integración y de comprensión del «otro». El
7
Manuel Castells, op. cit. vol. II, pág.304.
8
Dominique WOLTON (1993). La derniére utopie. Naissance de I’Europe démocratique. Paris. Flammarion.

108
Los pilares de la educación del futuro / Juan Carlos Tedesco

miedo, la inseguridad, la subvaloración de lo En términos de Edgar Morin, por ejemplo, la


propio no pueden, en ningún caso, ser la fuente inteligencia que sólo sabe separar atrofia las
de una nueva cultura ciudadana. facultades de comprensión y de reflexión,
eliminando así, las posibilidades de un juicio
2. Cambios en el papel del conocimiento correcto o de una perspectiva de largo plazo. Una
inteligencia incapaz de percibir el contexto y el
Este conjunto de cambios económicos, complejo planetario, convierte a las personas en
políticos, sociales y culturales responde a diversos ciegas, inconscientes e irresponsables.10
factores, entre los cuales se destaca el papel cada
vez más relevante de, conocimiento. La Pero lo novedoso del análisis de Giddens es la
denominación de la sociedad actual como advertencia que la mayor reflexividad no está
«sociedad del conocimiento» o «sociedad de la acompañada por mayores niveles de certidumbre
información», ha ganado muchos adeptos entre sino, al contrario, por mayor inestabilidad e
los autores que se dedican a los análisis inseguridad.
prospectivos. Anthony Giddens9 conceptualizó
este papel del conocimiento a través de la «Nos encontramos en un mundo totalmente
categoría de reflexividad que, según sus análisis, constituido a través del conocimiento aplicado
es el rasgo central de la sociedad actual. El proceso reflexivamente, pero en donde al mismo tiempo
de modernización de la sociedad –sostiene nunca podemos estar seguros de que no será
Giddens– ha ampliado los ámbitos de reflexión revisado algún elemento dado de ese
hacia áreas tradicionalmente reguladas por la conocimiento. [...] Bajo las condiciones de
tradición. modernidad, ningún conocimiento es
conocimiento en el antiguo sentido del mismo,
Esta centralidad del conocimiento inspiró donde ‘saber’ es tener certeza, y esto se aplica
inicialmente algunas posturas optimistas acerca por igual a las ciencias naturales y a las ciencias
del futuro de la sociedad; ya que la idea según la sociales. [...] es falsa la tesis de que a más
cual el desarrollo cognitivo tiene alguna influencia conocimiento sobre la vida social (incluso si ese
en las conductas y el comportamiento de las conocimiento está tan bien apuntado
personas ha estado siempre en la base de las empíricamente como sea posible), equivale a un
propuestas de cambio social. Enseñar a pensar mayor control sobre nuestro destino. Esto es
bien, a pensar mejor, ha estado asociado, verdad (discutiblemente) en el mundo físico, pero
generalmente, a la idea de formar un ser más no en el universo de los acontecimientos sociales».
«humano». Las últimas versiones de este enfoque
provienen de pensadores vinculados al desarrollo Cuanto más conocemos de la vida social, más
de enfoques interdisciplinarios que permitan contribuimos a su carácter inestable.
comprender adecuadamente la complejidad de los
fenómenos. El supuesto básico de este enfoque «La cuestión no radica en que no exista un
es que las personas capaces de comprender la mundo social estable para ser conocido, sino que
complejidad actuarían de manera más responsable el conocimiento de ese mundo contribuye a su
y consciente. carácter cambiante e inestable».11

9
Anthony Giddens (1997). Consecuencias de la modernidad. Madrid: Alianza.
10
Edgar Morin (1999). La tête bien faite; Repenser la réforme, réformer la pensée. Paris: Seuil.
11
Anthony Giddens, op. cit.

109
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Este papel crítico del conocimiento implica lógicos y necesarios. Pero este contacto, por su
también una modificación de las bases sobre las propia naturaleza reflexiva, produce una
cuales se construyen los niveles de confianza, de permanente tensión entre fiabilidad y
fiabilidad, de legitimidad en el funcionamiento escepticismo, entre confianza e incertidumbre.
del sistema social. Resumiendo muy brevemente
los análisis de Giddens al respecto, se puede decir En síntesis, el papel de la educación y del
que en las culturas premodernas predominan conocimiento en la formación del ciudadano
cuatro ámbitos de confianza. El primero es el implica incorporar en los procesos educativos
sistema de parentesco donde, independientemente una mayor orientación hacia la personalización
de los afectos o conflictos que se perciban en el del proceso de aprendizaje, hacia la construcción
seno de la familia, los vínculos ofrecían un tejido de la capacidad de construir aprendizajes, de
de protección y de confianza muy importante. El construir valores, de construir la propia
segundo es la comunidad local, ya que la identidad. En este sentido, la mayor
localización de las relaciones es una condición incertidumbre que genera esta sociedad de alta
importante de estabilidad y confianza. El tercero reflexividad se resuelve –en términos relativos,
es la cosmología religiosa. Las creencias religiosas por supuesto– con mayor reflexividad y no con
constituyen un marco de referencia que da menos reflexividad.
explicaciones a los acontecimientos y, en esa
medida, brinda seguridad. El cuarto contexto es 3. Aprender a vivir juntos
la tradición. A diferencia de la religión, la
tradición brinda confianza no porque dé un marco Si bien vivimos un periodo donde muchas
de referencia sino porque asegura una manera de transformaciones pueden tener carácter
hacer las cosas con relación al tiempo. La transitorio, existen suficiente evidencias que
confianza basada en la tradición proviene de la hacen posible sostener que, en el nuevo
seguridad de que las cosas «siempre se han hecho capitalismo, la posibilidad de vivir juntos no
así». constituye una consecuencia «natural» del orden
social sino una aspiración que debe ser
En las culturas modernas, en cambio, estos socialmente construida. Algunos conceptos y
cuatro órdenes de confianza han perdido debates tradicionales deben, por ello, ser
importancia. Las relaciones de parentesco tienden revisados. Así, por ejemplo, reforzar el vínculo
a ser reemplazadas por relaciones de amistad, la entre educación y cohesión ya no puede ser
comunidad local por sistemas sociales abstractos considerado simplemente como una aspiración
y la cosmología religiosa y la tradición, por una conservadora y reproductora del orden social
orientación al futuro, como fuente de legitimidad. dominante. A la inversa, promover estrategias
A su vez, la relación entre la acción social y el educativas centradas en el desarrollo del individuo
conocimiento es diferente. En los entornos no constituye necesariamente un enfoque
sociales premodernos, las personas podían hacer liberador, alternativo a las tendencias dominantes.
oídos sordos a los pronunciamientos de
sacerdotes, sabios o hechiceros y continuar con Asistimos a fenómenos de individualismo a-
las rutinas de la actividad cotidiana. Pero en el social y de fundamentalismo autoritario que
mundo moderno no puede suceder lo mismo con comparten una característica común: la negación
respecto al conocimiento experto. Por esta razón, de la dimensión política de la sociedad. En el
en las sociedades modernas los contactos con primer caso, las decisiones se toman en función
expertos o con sus representantes o delegados, son de la lógica del mercado y el ciudadano es

110
Los pilares de la educación del futuro / Juan Carlos Tedesco

reemplazado por el consumidor o el cliente. En relacionadas con la dimensión institucional de la


el segundo, el ciudadano es reemplazado por el educación y las relacionadas con el proceso de
grupo, el clan, la tribu o cualquier otra forma de enseñanza-aprendizaje.
identidad adscriptiva. Vivir juntos, en cambio,
siempre ha implicado la existencia de un a) La dimensión institucional
compromiso con el otro. La elaboración de este
compromiso, a diferencia de la dinámica propia En esta dimensión es preciso revisar todo el
de la sociedad industrial, ya no puede surgir debate acerca de la descentralización de la
como producto exclusivo de determinaciones educación, la autonomía a las escuelas e,
económicas o culturales. Debe, en cambio, ser incluso, las propuestas que tienden a fortalecer
construido de manera más voluntaria y más las alternativas educativas basadas en las nuevas
electiva. Ésta es la razón última por la cual el tecnologías e individualizar cada vez más el
objetivo de vivir juntos constituye un objetivo proceso pedagógico. La autonomía y la
de aprendizaje y un objetivo de política individualización se orientan a fortalecer el polo
educativa. Intentar comprender esta situación de la libertad y el reconocimiento de la
constituye un paso necesario para brindar un identidad. Sin embargo, un proceso de
soporte teórico sólido y un sentido organizador autonomía e individualización que no se
a la definición de líneas de acción para todos articule con la pertenencia a entidades más
aquellos que trabajan para una sociedad más amplias, rompe la cohesión social y, en
justa y solidaria. definitiva, des-socializa. La autonomía y la
personalización no son compatibles con la
A partir de este punto de apoyo teórico, es vinculación con el otro. La escuela debería,
posible postular algunas líneas de trabajo desde este punto de vista, promover
pedagógico. En primer lugar, obviamente, todo experiencias masivas de conectividad –
el análisis efectuado hasta aquí pone de relieve favorecidas ahora por las potencialidades de las
la importancia que adquiere la introducción de nuevas tecnologías– con el diferente, con el
los objetivos de cohesión social, de respeto al lejano. En este sentido, un punto muy
diferente de solidaridad, de resolución de los importante es el que se refiere a la distribución
conflictos a través del diálogo y la concertación, espacial de las escuelas. En la medida que la
en las prácticas educativas. En este sentido, es población tiende a segmentarse, los barrios son
posible analizar el concepto de escuela como cada vez más homogéneos y los contactos entre
ámbito «artificial» de socialización. La apertura diferentes sectores de población más difíciles.
de la escuela a las demandas sociales no Las escuelas deberían promover masivos
significa reproducir en la escuela las programas de intercambio, de contactos, de
experiencias que ya existen fuera de ella, ni programas comunes, interbarriales,
tampoco acomodarse a las tendencias intercomunales, transfronterizos, entre otros.
dominantes en las prácticas sociales. La escuela
puede, y debe, responder a la demanda social Por otra parte, la autonomía y la individua-
de compensación del déficit de experiencias de lización tampoco son incompatibles con la
socialización democrática que existe en la definición de objetivos comunes, de
sociedad. estándares comunes en términos de
aprendizaje, cuya responsabilidad le cabe al
Las reflexiones sobre este tema pueden Estado central, tanto en su definición como
dividirse en dos grandes categorías: las en su regulación.

111
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

b) La enseñanza-aprendizaje producirlos y de utilizarlos. Este cambio de


objetivos está en la base de las actuales
Desde el punto de vista del aprendizaje, la tendencias pedagógicas, que ponen el acento en
cuestión que estamos analizando pone de relieve los fenómenos meta-curriculares. David Perkins,
que no se trata sólo de aspectos cognitivos. La por ejemplo, nos llama la atención acerca de la
formación ética en particular y la formación de la necesidad de distinguir dos tipos de
personalidad en general, trascienden lo cognitivo. conocimientos: los de orden inferior y los de
Al respecto, nos parece pertinente retomar el orden superior. Los primeros son los
concepto de escuela total, que ya fuera presentado conocimientos sobre determinadas áreas de la
hace algunos años, como concepto que puede realidad. Los de orden superior son
ayudar en la búsqueda de caminos para enfrentar conocimientos sobre el conocimiento. El
este nuevo desafío.12 concepto de meta-curriculum se refiere
precisamente al conocimiento de orden superior:
4. Aprender a aprender conocimientos acerca de cómo obtener
conocimientos, acerca de cómo pensar
Los pronósticos acerca de la importancia correctamente, acerca de nociones tales como
creciente que asumirá la función de aprender a hipótesis y prueba, entre otros. 13
aprender en la educación del futuro, se basan en
dos de las características más importantes de la Si el objetivo de la educación consiste en
sociedad moderna: (1) la significativa velocidad transmitir estos conocimientos de orden superior,
que ha adquirido la producción de conocimientos el papel de los docentes no puede seguir siendo
y (2) la posibilidad de acceder a un enorme el mismo que en el pasado. Su función se resume,
volumen de información. A diferencia del desde este punto de vista, en la tarea de enseñar
pasado, los conocimientos e informaciones el oficio de aprender, lo cual se contrapone al
adquiridos en el periodo de formación inicial de actual modelo de funcionamiento de la relación
las escuelas o universidades no permitirán a las entre profesor y alumno; donde el alumno no
personas desempeñarse por un largo periodo de aprende las operaciones cognitivas destinadas a
su vida activa. La obsolescencia será cada vez producir más conocimiento sino las operaciones
más rápida, obligando a procesos de reconversión que permiten triunfar en el proceso escolar. En
profesional permanente a lo largo de toda la vida. el modelo actual, el oficio de alumno está basado
Pero además de la significativa velocidad en la en una dosis muy alta de instrumentalismos,
producción de conocimientos, también existe dirigido a obtener los mejores resultados posibles
ahora la posibilidad de acceder a una cantidad de acuerdo con los criterios de evaluación,
enorme de informaciones y de datos que nos muchas veces implícitos, de los profesores.
obligan a seleccionar, a organizar, a procesar la
información, para que podamos utilizarla. ¿En qué consiste el oficio de aprender? Al
respecto, es interesante constatar que los autores
En estas condiciones, y para decirlo que están trabajando sobre este concepto evocan
rápidamente, la educación ya no podrá estar la metáfora del aprendizaje tradicional de los
dirigida a la transmisión de conocimientos y de oficios, basado en la relación entre el experto y el
informaciones sino a desarrollar la capacidad de novicio. Pero a diferencia de los oficios

Juan Carlos Tedesco, 2003


12
13
Consultar, por ejemplo: David Perkins (1995). La escuela inteligente. Del adiestramiento de la memoria a la educación de la
mente. Barcelona. Gedisa. También: Stuar Mclure y Peter Davies (1995). Aprender a pensar, pensar en aprender. Barcelona. Gedisa.

112
Los pilares de la educación del futuro / Juan Carlos Tedesco

tradicionales, lo que distingue al experto del la forma cómo un experto desarrolla su actividad,
novicio en el proceso de aprender a aprender es de manera tal que los alumnos puedan observar y
la manera como encuentran, retienen, comprenden construir un modelo conceptual de los procesos
y operan sobre el saber, en el proceso de resolución necesarios para cumplir con una determinada
de un determinado problema. tarea. Se trata, en consecuencia, de exteriorizar
aquello que habitualmente es tácito e implícito.15
A partir de esta pareja «experto-novicio», el
papel del docente se define como un Sobre estas bases, el desempeño docente
«acompañante cognitivo.» En el proceso clásico permitiría, al menos teóricamente, superar
de aprendizaje de determinados oficios, el algunos de los dilemas típicos de los profesores
procedimiento utilizado por el maestro es visible de enseñanza secundaria, particularmente el
y observable. El maestro muestra cómo se hacen dilema producido alrededor de la identidad del
las cosas. En el aprendizaje escolar, en cambio, profesor como educador o como especialista en
estos procedimientos están ocultos y el maestro su disciplina. Como se sabe, el profesor de
debe ser capaz de exteriorizar un proceso mental secundaria –a diferencia del maestro de escuela
generalmente implícito. El «acompañante básica– enseña una determinada disciplina. Esta
cognitivo» debe, por ello, desarrollar una batería vinculación con el conocimiento produce una
de actividades destinadas a hacer explícitos los doble lógica de intereses, lealtades y pautas de
comportamientos implícitos de los expertos, de prestigio: las que provienen de la disciplina y
manera tal que el alumno pueda observarlos, las que provienen de la profesión de educador.
compararlos con sus propios modos de pensar, Los diagnósticos al respecto son elocuentes. José
para luego –poco a poco– ponerlos en práctica M. Esteve, en un reciente ensayo sobre la
con ayuda del maestro y de los alumnos.14 En formación inicial de los profesores de
síntesis, pasar del estado de novicio al estado de secundaria, señalaba con claridad que las
experto consiste en incorporar las operaciones que instituciones de formación de los profesores,
permiten tener posibilidades y alternativas más generalmente las universidades, ofrecen un
amplias de comprensión y solución de problemas. modelo de identificación profesional basado en
el concepto de investigador-especialista, más que
El concepto de «acompañante cognitivo» en el concepto de profesor-educador. Tomando
permite apreciar los cambios en el rol del maestro el ejemplo de la historia, Esteve señala que «los
o profesor como modelo. En el esquema clásico estudiantes se definen a sí mismos como futuros
de análisis de la profesión docente, el perfil historiadores y no como futuros profesores de
«ideal» del docente era definido a partir de rasgos historia» y que «la enseñanza en la secundaria
de personalidad ajenos a la práctica cotidiana de sólo es percibida como una alternativa de
la enseñanza. En este nuevo enfoque, en cambio, segundo orden: un fastidio lamentable para
el docente puede desempeñar el papel de modelo escapar al paro».16 Este fenómeno se presenta
desde el punto de vista del propio proceso de con características más o menos similares para
aprendizaje. otras áreas como las ciencias y las artes, donde
los estudiantes son formados como científicos o
La modelización del docente consistiría, de como artistas, y no como profesores de esas áreas
acuerdo con este enfoque, en poner de manifiesto del proceso pedagógico.
14
Goery Delacoté (1996). Savoir apprendre. Les nouvelles méthodes. Paris. Ed. Odile Jacob.
15
Idem, pág. 159
16
José M. Esteve (1997). La formación inicial de los profesores de secundaria; una reflexión sobre el curso de cualificación
pedagógica. Barcelona: Editorial Ariel.

113
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Esta dimensión del programa de los profesores Referencias bibliográficas


de secundaria es una de las cuestiones claves de
la actual crisis de este nivel. En la medida que la Castells, Manuel (1997). La era de la
cobertura se ha universalizado y que una parte Información. Economía, Sociedad y Cultura.
importante de la educación secundaria clásica Madrid: Alianza. También: Luc Boltansky y Eve
pasa a formar parte de la educación obligatoria; Chiapello (1999). Le nouvel esprit du capitalisme.
el modelo tradicional del profesor por disciplina, Paris: Gallimard.
que va de un establecimiento a otro, sin tener en Comisión Internacional sobre la Educación
cuenta las características individuales de sus para el siglo XXI (1996). La educación encierra
alumnos ni el perfil institucional del un tesoro. Madrid: Santillana-Ediciones
establecimiento, asume características UNESCO.
significativamente disfuncionales con los De Foucauld, Jean-Baptiste y Denis Piveteau
objetivos perseguidos. (1995). Une société en quête de sens. Paris.
Editions Jacob.
Sin embargo, desde el momento que la tarea Esteve, José M. (1997). La formación inicial
de enseñar no se reduce a transmitir de los profesores de secundaria; una reflexión
conocimientos e informaciones de una sobre el curso de cualificación pedagógica.
disciplina- –la historia, por ejemplo– sino las Barcelona: Editorial Ariel.
operaciones que definen el trabajo del Giddens, Anthony (1997). Consecuencias de
historiador, la dicotomía entre la enseñanza y el la modernidad. Madrid: Alianza.
trabajo científico tiende a reducirse. Este Guéhenno, Jean-Marie (1999). L’avenir de la
enfoque implica, obviamente, un esfuerzo mucho liberté; la démocratie dans la mondialisation.
mayor en el proceso de aprendizaje, tanto por Paris: Flammarion.
parte del profesor como de los alumnos y abre Gorz, André (1998). Métamorphose du travail.
una serie muy importante de problemas para la Paris. Ed. Galilée. Robert Castel (1995). Les
formación inicial de los profesores, sus Métamorphoses de la question social; Une
modalidades de trabajo pedagógico, sus criterios cronique du salariat. Paris: Fayard.
de evaluación y los materiales didácticos. Morin, Edgar (1999). La tête bien faite; Repenser
la réforme, réformer la pensée. Paris: Seuil.
Aprender a aprender también modifica la Schnapper, Dominique (1994). La communauté
estructura de los sistemas educativos. A partir des citoyens; Sur I’idée moderne de nation. Paris:
del momento en el cual dejamos de concebir la Gallimard.
educación como una etapa de la vida y aceptamos Wolton, Dominique (1993). La derniére utopie.
que debemos aprender a lo largo de todo nuestro Naissance de I’Europe démocratique. Paris:
ciclo vital, la estructura de los sistemas Flammarion.
educativos está sometida a nuevas exigencias.
La educación permanente, la articulación Enlaces recomendados:
estrecha entre educación y trabajo, los
mecanismos de acreditación de saberes para la •Fundación Jaume Bofill. http://www.fbofill.org
reconversión permanente, entre otros, son •Instituto Internacional de Planeamiento de la
algunos de los nuevos problemas y desafíos que Educación (Buenos Aires), http://www.iipe.
la educación debe enfrentar en términos buenosaires.org.ar
institucionales. •Juan Carlos Tedesco http://www.iipe-
buenosaires.org.ar/staff/perfil_tedesco.asp

114
Los pilares de la educación del futuro / Juan Carlos Tedesco

Culturas juveniles y cultura escolar*

Emilio Tenti Fanfani

* Trabajo autorizado por el IIPE/UNESCO, Sede Regional Buenos Aires.

115
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

116
Culturas juveniles y cultura escolar / Emilio Tenti Fanfani

ÍNDICE

Pág.

1. Propósitos ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 119

2. Sentido y valor de la enseñanza media en el mundo de hoy ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 120

3. Tres problemas en la escolarización masiva de los adolescentes y jóvenes ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 122

4. Identidad y cultura de los adolescentes y jóvenes ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 122

5. Un nuevo equilibrio de poder entre las generaciones ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 125

6. El problema del sentido de la escuela ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 126

7. Características de una buena escuela para los jóvenes ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 128

8. Cuatro peligros probables a controlar ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○


128

Referencias bibliográfícas ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 129

117
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

118
Culturas juveniles y cultura escolar / Emilio Tenti Fanfani

1. Propósitos

¿Qué es lo que se ofrece como educación de transformaciones en las instituciones escolares.


escolar a los adolescentes y jóvenes de América La vieja escuela media reservada a las élites hoy
Latina? ¿En qué medida lo que se ofrece responde debe responder a la demanda de nuevos
a las condiciones de vida, necesidades y contingentes de solicitantes. Y la fuerza de la
expectativas de las nuevas generaciones de cantidad no puede no acarrear consecuencias de
latinoamericanos? Para responder a estas calidad. Las instituciones, en tanto que sistemas
preguntas generales es preciso tener en cuenta los de reglas y recursos que estructuran las prácticas
grandes cambios que caracterizan el desarrollo de sociales y educativas, cambian de forma y
la educación básica en nuestro continente. En un significado. Los viejos dispositivos que regulaban
primer momento, dos fenómenos saltan a la vista: la relación profesor-alumno, la relación con el
por un lado, la masificación; por el otro, un cambio conocimiento, garantizaban la autoridad
profundo en la morfología social de los nuevos pedagógica y producían un orden institucional, se
inscriptos. erosionan cuando no saltan por los aires y dejan
de ser eficientes y significativas en la vida de los
Los datos indican que la escuela para los actores implicados.
adolescentes es una escuela en expansión. En
muchos casos, este crecimiento cuantitativo no Pero la masificación está acompañada por un
fue acompañado por un aumento proporcional en cambio muy significativo en la morfología social
los recursos públicos invertidos en el sector. de los alumnos. No sólo los adolescentes y jóvenes
Demasiadas veces, «hubo que hacer más con que se escolarizan son más, sino que son
menos». Es muy probable que la masificación diferentes. Por una parte, ingresan los que
estuvo acompañada de una disminución del gasto tradicionalmente estaban excluidos. A los
per cápita, estirándose al máximo el rendimiento «herederos y becarios» se agrega el grueso de la
de ciertas dimensiones básicas de la oferta, tales población; es decir, se agregan los hijos de los
como recursos humanos, infraestructura física, grupos sociales subordinados de las áreas urbanas
equipamiento didáctico, etc.1 primero, y de las rurales después, Éstos, recién
llegados al nivel medio, traen consigo todo lo que
La escolarización, por una parte «crea ellos son como clase y como cultura. Pero también
juventud»; es decir, contribuye fuertemente a la los jóvenes y los adolescentes de hoy son distintos
construcción de estos nuevos sujetos sociales. Pero de los primeros «usuarios» de la educación media.
por otro lado, la masificación produce una serie Los grandes cambios en los modos de producción

1
Durante el último quinquenio del siglo pasado, la matrícula en la enseñanza media del Brasil creció el 57%, «siendo el segmento de
la enseñanza el que ha crecido más en el periodo». Al mismo tiempo, se señala que este crecimiento fue desordenado y «sin las condiciones
físicas adecuadas, sin espacios propios». Por ello, según el Censo Escolar de l998, el 55% de los estudiantes cursan en el turno noche.
(Berger Filho, R.L., 1999)

119
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

y en la estructura social y familiar, las aquellas que están orientadas a garantizar las
transformaciones en el plano de las instancias de mejores condiciones para facilitar el difícil
producción y difusión de significados (la cultura), proceso de construcción de la subjetividad; y la
afectan profundamente los procesos de inserción social de las nuevas generaciones de
construcción de las subjetividades. El poder del adolescentes y jóvenes latinoamericanos tanto al
sistema educativo para formar personas, hoy es campo de la producción como al de la ciudadanía
más relativo y relacional que nunca. Sus activa.
capacidades se miden en el sistema de relaciones
que mantiene con la familia y las otras instancias En síntesis, cuando los excluidos llegan a la
que producen e imponen significaciones, en educación media se produce el conflicto y el
especial los medios masivos de comunicación y desencanto. Conflicto, porque la
consumo cultural. (Tedesco, 1995) universalización de la escolarización produce
nuevos problemas y desafíos (por las
Todas estas transformaciones en la demografía, contradicciones entre características objetivas y
la morfología y la cultura de las nuevas subjetivas (expectativas, preferencias, actitudes,
generaciones ponen en crisis la oferta tradicional comportamientos, etc.), de la demanda y las
de educación escolar. Los síntomas más características de la oferta (inadecuación
manifiestos y estridentes son la exclusión y el institucional y empobrecimiento de la oferta
fracaso escolar, el malestar, el conflicto y el escolar).
desorden, la violencia y las dificultades de la
integración en las instituciones y, sobre todo, la Desencanto y frustración, porque cuando llegan
ausencia de sentido de la experiencia escolar para a la escuela media, los pobres encuentran que ya
proporciones significativas de adolescentes y no existe correspondencia entre escolaridad,
jóvenes latinoamericanos (en especial aquellos obtención del título del bachiller y determinadas
que provienen de los grupos sociales más sanciones materiales (puestos de trabajo e
excluidos y subordinados), que tienen dificultades ingreso), y simbólicas (prestigio y reconocimiento
para ingresar, progresar y desarrollarse en social). Porque llegan tarde, llegan en verdad a
instituciones que no han sido hechas para ellos. otro destino. Obtienen un objeto que tiene otro
Todo pareciera indicar que todos aquellos que sentido y otro valor relacional, como es el caso
«llegan tarde» a la escuela (los adolescentes y de todos los objetos sociales.
jóvenes excluidos), ingresan a una institución
ajena, y que por lo tanto, ésta no cumple ninguna 2. Sentido y valor de la enseñanza media
función para sus proyectos vitales. en el mundo de hoy

En las páginas que siguen me propongo No es preciso abundar en argumentos para


exponer algunas reflexiones que espero ayuden a mostrar que la enseñanza media de hoy tiene un
definir los principales problemas que surgen significado distinto al que tenía en el proyecto
cuando se enfrentan dos culturas: la de los jóvenes fundacional de los sistemas educativos
y adolescentes, y la que es propia de la tradición occidentales. En un principio, se trataba de una
escolar. Creemos que comprender, interpretar, antesala de los estudios universitarios (y de ciertas
explicar y analizar es una dimensión necesaria de posiciones en las burocracias públicas y privadas
cualquier proceso encaminado a intervenir con emergentes), y como tal, estaba reservada sólo a
alguna probabilidad de éxito en el campo de las los herederos; es decir, a los hijos de las clases
políticas públicas. En especial, nos interesan dominantes y a algunos pobres meritorios (los

120
Culturas juveniles y cultura escolar / Emilio Tenti Fanfani

«becarios»). Hoy la enseñanza media es más que obligatoria de 7 años a la educación general
eso. En verdad es otra cosa. Se trata de la última básica de 9 años), está produciendo fuertes
etapa de la escolaridad obligatoria. Vale no sólo contradicciones entre los viejos mecanismos
como sendero que conduce a los estudios pedagógicos y disciplinarios, las expectativas de
superiores (valor que conserva), sino que es algo docentes y alumnos, y las nuevas disposiciones
así como el nuevo piso de la escolaridad legales y normativas.2 Hoy, la permanencia de los
obligatoria que en todas partes tiende a adolescentes en la escuela ya no es algo aleatorio
prolongarse hasta los 17 ó 18 años de vida de los o discrecional. Ni los alumnos ni los padres, ni
individuos. En las condiciones actuales, la llamada los agentes escolares están en condiciones de
enseñanza media es una enseñanza «final» (un determinar la inclusión o la exclusión escolar.
«techo») para la mayoría de la población y un Todos los adolescentes deben estar en la escuela.
momento de un proceso de formación de una Éste es un mandato de la ley (la escolarización, al
minoría, que tiende a prolongarse a lo largo de menos en el nivel básico fue siempre un derecho
toda su trayectoria vital (educación permanente). y una obligación) y, al mismo tiempo, un mandato
social (del mercado de trabajo). Actualmente, la
Esta nueva racionalidad cambia el sentido y institución ha perdido la capacidad de imponer
afecta los viejos «modos de hacer las cosas» en reglas que determinen la permanencia o el
las instituciones. En un principio, cuando se abandono escolar. En principio, todos deben ser
trataba de formar élites, la lógica de la selección contenidos.
impregnaba el quehacer de docentes y alumnos.
La carrera escolar era como una carrera de Esta disposición determina la demanda y afecta
obstáculos. Los «más capaces» de superarlos fuertemente a la oferta. Por una parte, las familias
llegaban al final y adquirían el derecho de entrada y los jóvenes deben saber que ir o no ir a la escuela,
a la universidad (en un principio no tenía sentido al menos teóricamente, ya no es una cuestión de
ninguna «prueba de ingreso» a la educación elección discrecional. Y en cuanto a la instancia
superior, la prueba era el título de bachiller). La responsable de garantizar el cumplimiento de la
práctica sistemática de los exámenes permitía obligatoriedad; es decir, al Estado, éste se ve
distinguir a los exitosos de los fracasados. El obligado a ampliar la oferta escolar y a garantizar
fracaso era un fenómeno habitual y esperado en las condiciones mínimas de «educabilidad» de
la experiencia escolar. Siempre los llamados eran todos. De allí la tendencia a intervenir mediante
más que los elegidos y todos los «jugadores» programas de becas, subsidios y apoyo a los
(maestros, familias, alumnos), conocían y jóvenes y sus familias.
compartían esta regla del juego y aceptaban sus
desenlaces. Pero el cambio de sentido y la obligatoriedad
también determina una serie de transformaciones
Cuando la enseñanza media se convierte en en los dispositivos y procesos institucionales. El
obligatoria, todos estos dispositivos dejan de tener examen y la evaluación ya no pueden cumplir una
sentido y si persisten en su accionar, son una fuente función selectiva, sino estrictamente pedagógica;
de contradicción y conflicto. La reciente y los problemas de aprendizaje ya no se resuelven
experiencia argentina de extensión de la por la vía fácil y corta de la repetición y la
obligatoriedad hasta el segundo año de la vieja exclusión. Lo mismo puede decirse de los
secundaria (paso de la educación primaria «problemas de conducta y disciplina». Sin
2
Incluso en el caso de la provincia de Buenos Aires, donde vive un tercio de la población argentina, la obligatoriedad se prolonga hasta
el final del viejo secundario, hoy denominado Nivel Polimodal (tres años luego de la EGB).

121
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

embargo, las adaptaciones de las instituciones y como los sentidos, las identidades y las
las mentalidades no son simples efectos trayectorias escolares de las nuevas generaciones
automáticos de las transformaciones estructurales de latinoamericanos. 3
y legales. Por lo tanto, la contradicción tiende a
transformarse en conflicto y el desajuste entre las 4. Identidad y cultura de los adolescentes
predisposiciones y los marcos normativos tiende y jóvenes
a provocar el malestar. Por eso, la educación para
los adolescentes y los jóvenes se convierte en el La adolescencia y la juventud son
eslabón más crítico de las políticas educativas construcciones sociales. En otras palabras, son
nacionales. «clases de edad» que, si bien tienen una base
material biológica, sobre la misma se elaboran
3. Tres problemas en la escolarización diversas representaciones relativamente
masiva de los adolescentes y jóvenes arbitrarias e históricas. En realidad, lo que «existe»
con una existencia casi igual a la de los objetos
Para ordenar la discusión propongo discutir físicos es un continuo de edad. Es la sociedad la
estos nuevos desafíos de la escolarización que produce determinados «cortes» y «rupturas»
generalizada de las nuevas generaciones alrededor en el flujo del tiempo. Sabemos que existen niños
de tres ejes problemáticos. El primero tiene que y adolescentes, adolescentes y jóvenes, pero esas
ver con el tema de la identidad y cultura de los fronteras que marcan los límites no tienen una
adolescentes; el segundo con el eje político de la señalización material u objetiva. Los límites
modificación de los equilibrios de poder entre las sociales son siempre «arbitrarios y conjeturales»
generaciones. El tercero remite al tema del sentido (como decía J.L. Borges), y muchas veces
de la experiencia escolar para los adolescentes y imprecisos. Pero en ciertos casos, es necesario
jóvenes. El hilo conductor que une estas tres líneas reducir esa imprecisión fijando límites estrictos,
de reflexión tiene que ver, como es obvio, con el homogéneos y fáciles de identificar. Éste es el
tema de la relación entre condiciones de vida y tipo de límite que se expresa en la ley y los
cultura de la población a escolarizar y la cultura dispositivos normativos. La «mayoría de edad»,
propia de las instituciones escolares. por ejemplo, está claramente establecida en los
códigos y en las leyes de todas las sociedades. No
En este caso, hay un cuarto excluido y es, son límites definitivos, pueden variar. Pero sí son
precisamente, el de la exclusión social que golpea límites precisos. La incorporación al sistema
fuertemente a muchos adolescentes y jóvenes educativo formal no es arbitraria. Se ingresa a la
latinoamericanos. La extrema desigualdad en la escuela a una edad legal bien determinada.
distribución de las oportunidades de vida hace que
para muchos de ellos la escolarización, en sí Pero cuando se trata de la adolescencia y la
misma, sea una experiencia literalmente juventud, sólo sabemos que existen, pero no
imposible, algo que escapa completamente a su estamos en condiciones de decir cuándo empiezan
proyecto vital. En lo que sigue, esta determinación y dónde terminan estas etapas de la vida.4 No todos
material no será tratada explícitamente, pero sí los que tienen la misma edad participan de la
permanecerá como telón de fondo que va a misma «clase de edad», ya que no todos los
determinar tanto las configuraciones culturales coetáneos comparten las mismas características
3
Detrás de las desigualdades y exclusión escolares están las desigualdades y exclusiones sociales. De allí la necesidad de imaginar y
desarrollar estrategias de intervención integral donde el desarrollo de la infancia y la adolescencia ocupen un lugar central.
4
Para una construcción teórica de las «clases de edad» consultar Urresti (M.). Cambio de escenarios sociales. Experiencia juvenil
urbana y escuela en: Tenti Fanfani (E.) (comp.). Una escuela para los adolescentes. Losada, Buenos Aires 2000.

122
Culturas juveniles y cultura escolar / Emilio Tenti Fanfani

y experiencias vitales (formar pareja, trabajar, Francia, pero que, en cierta medida, son válidas
alcanzar la autonomía económica, estudiar, etc.).5 en el contexto escolar urbano de América Latina.
Por otra parte, la propia experiencia escolar
contribuyó a la creación de la juventud como una a. Diversidad de las «esferas de justicia».
construcción social; es decir, como un tiempo de Mientras el mundo de la infancia y la escuela está
vida colocado entre la infancia y la condición de organizado alrededor de una gran «unidad
adulto, un tiempo de preparación y de espera. Por normativa» que rige tanto en el ámbito escolar,
eso, puede decirse que no siempre existió como en la familia, el mundo del «colegial» está
«juventud» y «adolescencia». La posición en la regido por la percepción de que existen diversos
estructura de distribución de bienes materiales y ámbitos de justicia. Una regla se aplica en el
simbólicos de la sociedad está determinando recreo, otra entre los amigos, otra en el colegio,
diversas formas de vivir la experiencia joven o otra distinta en el ámbito familiar. Mientras que
adolescente; por lo tanto, no es un estado por el el niño mimado en la familia espera el mismo trato
que necesariamente pasan todos los individuos en en la escuela, el adolescente percibe que existen
una sociedad determinada. En muchos casos, hasta distintos espacios de juego con distintas reglas.
la propia experiencia de la infancia es un Un ejemplo, los resultados escolares diferentes
«privilegio» que se niega a muchos niños y niñas no deben engendrar tratamientos diferentes.
que viven en condiciones de pobreza extrema, Mientras que en la primaria, los que son buenos
tanto en el campo como en las grandes ciudades en conducta, también tienden a ser premiados en
del continente. términos de notas y sanciones escolares, esta
práctica se torna injusta en el colegio. En este
Pero aquí, más que el debate teórico, por demás ámbito, las clasificaciones escolares
rico e interesante, nos interesa saber cuáles son (calificaciones) tienden a diferenciarse de las
las características distintivas de los adolescentes calificaciones en el comportamiento (conducta).
y jóvenes respecto de los niños en cuanto objeto
de clasificación escolar. La vieja escuela primaria b. Principio de reciprocidad. Mientras que
fue pensada y diseñada para los niños; y la escuela en la escuela, el niño tiende a representarse a la
media, pese a sus esfuerzos de adaptación, tiende autoridad y al maestro como algo natural e
a reproducir los mecanismos y estilos propios de indiscutido, el adolescente percibe que las
la educación infantil. En otras palabras, en muchos instituciones (el colegio, pero también la familia)
casos, tiende a tratar a los adolescentes como si constituyen mundos complejos donde existen una
fueran niños. Éste es un factor que no pocas veces diversidad de actores con intereses y
contribuye a explicar el malestar y el fracaso «capacidades» diferentes. La «omnipotencia» del
escolar en la enseñanza media. maestro tiende a ser sustituida por la visión más
compleja y política de las relaciones y el juego
Según Dubet y Martuccelli (1998), más allá (las alianzas, las estrategias, el uso del tiempo,
de las significativas determinaciones de género, etc.). El principio de reciprocidad quiere decir
clase social, etnia, hábitat, etc., un estudiante del que la relación profesor–alumno no es
colegio secundario es diferente de un alumno de unidireccional (el profesor tiene todo el poder y
la escuela primaria.6 Al menos pueden señalarse hace lo que quiere, mientras que el alumno sólo
las siguientes particularidades observadas en tiene que obedecer). El adolescente tiende a
5
Uno podría preguntarse qué tienen en común las 400 000 niñas brasileñas que trabajan en el servicio doméstico con sus coetáneas de
las clases medias altas y altas que estudian, disponen de tiempo libre, tienen determinados niveles y calidades de consumo cultural, etc.
6
En Argentina, se llama alumnos a los niños que van a la escuela primaria. Los que frecuentan el colegio secundario y la universidad
son estudiantes.

123
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

considerar que el respeto, por ejemplo, debe ser cultura escolar. Los saberes legítimos, esos que
una actitud recíproca y no sólo una obligación de la escuela pretende incorporar en los alumnos son
él hacia sus profesores.7 saberes «consolidados» y, en cierto modo,
«alejados» de la cotidianidad y la
c. La emergencia de estrategias escolares. contemporaneidad. Esta distancia tenía una razón
El niño en la escuela percibe que sólo basta ser de ser en el momento constitutivo de la escuela y
aplicado y obedecer las reglas y a sus superiores el Estado modernos. La escuela tenía una misión
(los padres y los maestros), para tener éxito en la civilizatoria, tenía una función de reeducación
escuela. En cambio, en el colegio, los adolescentes (como se decía en la época). En muchos casos la
perciben que «ser estudiante» es algo más distancia entre la cultura espontáneamente
complejo que seguir ciertos automatismos. Por el incorporada por los niños y la cultura que se quería
contrario, el adolescente percibe que para tener inculcar era extrema. Por eso la escuela tuvo una
éxito es preciso desplegar una estrategia; es decir, función misionera. La primera pedagogía era una
que se requiere hacer uso del cálculo, definir tecnología de conversión, de allí la densidad,
objetivos, elegir medios adecuados para los variedad e integralidad de sus tecnologías (al
mismos, desplegar la acción en el eje del tiempo, límite, el ideal era la pedagogía del internado).
saber esperar, etc., etc.
Hoy resulta imposible separar el mundo de la
d. Desarrollo de una subjetividad no escolar. vida del mundo de la escuela. Los adolescentes
Mientras los niños en las escuelas viven en traen consigo su lenguaje y su cultura. La escuela
«continuidad relativa» su estatuto de niño y su ha perdido el monopolio de la inculcación de
estatuto de alumno, los adolescentes en el colegio significaciones y éstas, a su vez, tienden a la
viven la experiencia de una tensión entre el diversificación y a la fragmentación. Sin embargo,
estudiante y el adolescente. «Con la adolescencia en demasiadas ocasiones, las instituciones
–escriben Dubet y Martuccelli– se forma un ‘sí escolares tienden al solipsismo y a negar la
mismo no escolar’, una subjetividad y una vida existencia de otros lenguajes y saberes, y otros
colectiva independientes de la escuela, que ‘afectan’ modos de apropiación distintos de aquellos
a la vida escolar misma». Veremos más adelante que consagrados en los programas y las disposiciones
no todos los adolescentes logran articular en forma escolares.
satisfactoria estos dos espacios de vida.
Mientras que el programa escolar tiene todavía
Más allá de estas particularidades genéricas, las huellas del momento fundacional
los adolescentes y jóvenes son portadores de una (homogeneidad, sistematicidad, continuidad,
cultura social hecha de conocimientos, valores, coherencia, orden y secuencia únicos, etc.), las
actitudes, predisposiciones que no coinciden nuevas generaciones son portadoras de culturas
necesariamente con la cultura escolar y, en diversas, fragmentadas, abiertas, flexibles,
especial, con el currículo o programa que la móviles, inestables, etc. La experiencia escolar
institución se propone desarrollar. se convierte a menudo en una frontera donde se
encuentra y enfrentan diversos universos
Hubo un tiempo en que el mundo de la vida culturales. Esta oposición estructural es fuente de
cotidiana se mantenía «afuera» y «alejado» de la conflicto y desorden, fenómenos que terminan a
7
Esta demanda se expresa claramente en esta declaración hecha por jóvenes alumnos de escuelas públicas de Río de Janeiro: «Se ele
(el director.) nao me respeita, para que vou respeitá-lo? Eu respeito quem me respeita, quem me dá o respeito (…) Tem que haver a
troca, se nao houver a troca quebra o elo da corrente, nao dá». (Citado por De Souza Minayo M.C. y otros 1999, pag.113)

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Culturas juveniles y cultura escolar / Emilio Tenti Fanfani

veces por neutralizar cualquier efecto de la estrategia, en la medida en que les resulta más
institución escolar sobre la conformación de la difícil competir con éxito en el juego escolar.
subjetividad de los adolescentes y los jóvenes
(Jaim Etcheverry, 1999). Es preciso señalar que El campo donde se juega la construcción de la
la contradicción y el conflicto entre cultura escolar subjetividad está dominado por tres actores
y cultura social es tanto más probable en el caso básicos: la familia, los medios de producción y
de los jóvenes de las clases sociales económica y difusión de sentido, y las instituciones escolares.
culturalmente dominadas. Pero la familia ha perdido fuerza y capacidad de
estructurar las personalidades de las nuevas
En estas condiciones, es probable que surjan generaciones. La familia que la escuela todavía
tensiones entre la integración de los adolescentes espera y quiere no es la familia de las nuevas
a su «grupo de iguales» y su integración a las generaciones actuales. La incorporación de la
normas escolares. Cuando la distancia entre la mujer al mercado de trabajo, la modificación del
cultura social incorporada por los muchachos y equilibrio de poder entre los sexos y la división
la cultura escolar-curricular es grande, el del trabajo en la familia, su desinstitucionalización
conflicto es un fenómeno muy probable en la y la cuestión social contemporánea han
experiencia escolar. Desde la clásica modificado profundamente el papel de la familia
investigación de J.S. Coleman (1961), se conoce como constructora de subjetividad.
la oposición entre la subcultura adolescente y
las normas escolares que, en muchos casos, lleva No existe un currículo social (es decir, familiar,
a preferir la primera a la segunda. El conflicto y mediático y escolar), único y coherente; y la
el predominio de la «atracción y el prestigio» en escuela no tiene más remedio que prestar atención
el grupo de pares sobre el prestigio y los premios al hecho de que no posee una posición monopólica
propios de la actividad escolar no es más que en este campo tan complejo (si es que alguna vez
una de las situaciones probables. La la tuvo). La simple toma de conciencia de esta
armonización y «negociación» entre ambos complejidad contribuiría a redefinir y
universos culturales, dadas ciertas condiciones redimensionar en forma crítica y creativa el
sociales e institucionales es también un margen de maniobra y la eficacia propia de las
desenlace probable de esta tensión estructural. instituciones escolares en la formación de las
Las manifestaciones de este tipo de conflicto son nuevas generaciones.
bien conocidas y adquieren formas particulares
en cada contexto nacional. En Francia, es común 5. Un nuevo equilibrio de poder entre las
que los muchachos y las chicas del colegio generaciones
tengan que optar entre dos figuras típicas: la del
«bufón» y la del «payaso». Mientras que la Otro factor, que viene a poner en crisis los
primera figura representa el tipo ideal del alumno viejos dispositivos que organizaban la vida de las
que opta por cumplir con las reglas de la escuela, instituciones escolares para adolescentes y
la segunda se aplica a quienes las desafían y jóvenes, se origina en los cambios en los
prefieren ser los «primeros en el grupo» (los más equilibrios de poder entre los niños y jóvenes y
valorados, reconocidos, populares, etc.), a costa los adultos. La edad siempre fue un principio
de ser «los últimos» en la lista de méritos estructurador de las relaciones de dominación en
específicamente escolares (calificaciones, todas las sociedades y, durante la segunda mitad
conducta, etc.). Los hijos de los grupos del siglo XIX, cuando se sentaron las bases de las
subordinados, en muchos casos, optan por esta instituciones educativas capitalistas, la relación

125
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

de poder entre las generaciones era mucho más la información, a participar en la definición y
asimétrica que en la actualidad. El mundo de aplicación de las reglas que organizan la
los adultos (los padres, los maestros, los convivencia, a participar en la toma de decisiones,
directivos, los «celadores», etc.), prácticamente etc.), y habrá que diseñar los mecanismos
monopolizaba el poder en las instituciones. Los institucionales que garanticen su ejercicio
alumnos tenían más deberes y responsabilidades (reglamentos, participación en cuerpos
que derechos y capacidades. Los reglamentos y colegiados, recursos financieros, de tiempo y
dispositivos disciplinarios de los establecimien- lugar, competencias, etc.). (Tenti Fanfani, 1999)
tos escolares constituyen una objetivación del
poder omnipotente que tenían los adultos sobre El reconocimiento de derechos a los
las nuevas generaciones. adolescentes aunado a la erosión de las
instituciones escolares (producto de la
Por una serie de razones estructurales que se masificación con subfinanciamiento y a la pérdida
despliegan en el tiempo largo de la historia, el de monopolio en el campo de las agencias de
equilibrio de poder entre las generaciones ha imposición de significados), están en el origen de
sufrido cambios sustanciales (Elias, 1999). En la la crisis en la autoridad pedagógica como un
actualidad, aunque las relaciones intergenera- efecto de institución. En las condiciones actuales,
cionales siguen siendo asimétricas y a favor de los agentes pedagógicos (maestros, directivos,
los «más grandes», esta asimetría se ha modificado expertos, etc.), no tienen garantizada la escucha,
profundamente en beneficio de las nuevas el respeto y el reconocimiento de los jóvenes. Pero
generaciones. Hoy, los niños y adolescentes son la autoridad pedagógica, entendida como
considerados como sujetos de derecho. No sólo reconocimiento y legitimidad, sigue siendo una
tienen deberes y responsabilidades vis à vis de condición estructural necesaria de la eficacia de
los mayores, sino que se les reconoce capacidades toda acción pedagógica. El problema es que hoy
y derechos. el maestro tiene que construir su propia
legitimidad entre los jóvenes y adolescentes; para
La Convención Internacional de los Derechos ello, debe recurrir a otras técnicas y dispositivos
del Niño, su incorporación prácticamente de seducción. Trabajar con adolescentes requiere
universal (aún falta una firma significativa, la de una nueva profesionalidad que es preciso definir
los EE.UU), es un indicador del grado de y construir.
institucionalización alcanzado por estas nuevas
relaciones de poder intergeneracional. 6. El problema del sentido de la escuela

Las instituciones educativas tienen que tomar Los maestros no pueden dar por descontada su
nota de esta realidad y transformar sus autoridad, sino que la tienen que construir en
dispositivos, en especial, aquellos que regulan las forma cotidiana. Y los alumnos deben darle un
relaciones de autoridad entre profesores, sentido a la experiencia escolar. En las
directivos y alumnos; las que organizan el orden condiciones del desarrollo actual éste no es
y la disciplina, y aquellas que estructuran los automático, como en otras etapas del desarrollo
procesos de toma de decisión. escolar. Cuando los que frecuentan la enseñanza
media son los «herederos y los becarios»; es decir,
Habrá que reconocer que los adolescentes y los hijos de las clases dominantes y los pobres
jóvenes tienen derechos específicos (a la meritorios, tanto la autoridad pedagógica como
identidad, a expresar sus opiniones, a acceder a el sentido de la escuela eran datos de la realidad.

126
Culturas juveniles y cultura escolar / Emilio Tenti Fanfani

Hoy para qué ir a la escuela (a la escuela que Estas tres disposiciones ideal-típicas no están
tenemos, se entiende), es una pregunta pertinente, aleatoriamente distribuidas en la población, sino
que la mayoría de los jóvenes y adolescentes se que son el producto de un conjunto de factores
hacen a diario. interrelacionados. Entre ellos, cabe mencionar los
factores culturales y lugar que ocupan los
Es obvio que aquellos que no son capaces de individuos en la estructura social. Es más probable
dar una respuesta satisfactoria a esta pregunta que la relación gratuita, desinteresada y «pasional»
tienen pocas razones para persistir en la carrera con el conocimiento y la cultura en general (el
escolar. ¿Cuáles son las respuestas posibles y arte, las ciencias, etc.), surja entre las clases más
cuáles son las condiciones sociales que las liberadas de las urgencias y presiones relacionadas
determinan? Ellas son tres: con la sobrevivencia. Las clases medias, cuyo
capital económico, social y cultural les permite
a) La obligación como sentido. Se va a la aspirar al ascenso social, están objetivamente más
secundaria por una obligatoriedad social más que predispuestas a desarrollar una lógica instrumental
jurídica, «porque sí», porque no hay más remedio, y a sacrificarse en el presente con el fin de lograr
porque no se puede no ir, y esto porque existe un mejores recompensas en el futuro. Esta
sistema de contención familiar que, pese al vacío disposición al sacrificio y al esfuerzo sistemático
de la experiencia escolar y al malestar y es altamente valorada en el ámbito escolar
padecimiento que puede llegar a producir, no ir a («persevera y triunfarás»), y se asocia con los
la escuela no es una alternativa objetivamente mejores rendimientos tanto en términos de
posible para ciertos adolescentes y jóvenes. En aprendizaje como de conducta escolar.
este caso el «ir al colegio» no es objeto de
deliberación y elección, sino una experiencia Los sectores sociales más excluidos de los
ligada a una condición de edad. valores sociales más preciados no están en
condiciones objetivas de desarrollar una actitud
b) La razón instrumental. Hay que estudiar estratégica entre las nuevas generaciones. Cuando
por una razón puramente instrumental. Algunos objetivamente «no se tiene futuro», porque el
adolescentes asumen la lógica de la mismo presente es incierto y se vive en situaciones
postergación de beneficios presentes con el fin límites, la simple idea de sacrificarse y esforzarse
de beneficios mayores en el futuro. Si hoy me en función de recompensas diferidas en el futuro
esfuerzo en los estudios (que en sí mismo no aparece como algo absurdo y literalmente
tienen mayor sentido), mañana seré alguien en impensable. Incluso la idea misma de futuro como
la vida, podré ingresar a la universidad, podré tiempo «por venir» está ausente cuando no se dan
lograr un buen empleo, recibiré mejor trato, ciertas condiciones sociales básicas. Si no hay
etc. futuro, la lógica del cálculo y la relación entre
medios y fines se agota en el tiempo corto del
c) El amor al conocimiento. Este emergente presente y la acción estratégica, en el sentido
tiene que ver con la pasión, con la entrega fuerte de la expresión, no tiene un horizonte donde
incondicional al saber o a un campo del saber. explayarse. Por demás está decir que ésta es una
Esta inmersión en el juego, esta especie de illusio característica típica de muchos sectores sociales
es una energía extremadamente poderosa que, que viven situaciones extremas de exclusión
según una representación pedagógica bastante social. Cuando éste es el caso, las condiciones de
difundida, se constituye en un recurso mayor para «educabilidad» de los jóvenes se encuentran
el éxito en la carrera escolar. seriamente comprometidas.

127
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

7. Características de una buena escuela e) Una institución flexible en tiempos,


para los jóvenes secuencias, metodologías, modelos de evaluación,
sistemas de convivencia, etc.; y que toma en
Dadas las condiciones en que se desarrolla la cuenta la diversidad de la condición adolescente
escolarización de los adolescentes y jóvenes y juvenil (de género, cultura, social, étnica,
latinoamericanos, es preciso preguntarse cuáles religiosa, territorial, etc.).
podrían ser las características que distinguen a una
escuela adecuada a sus condiciones de vida, f) Una institución que forma personas y
expectativas y derechos. ciudadanos y no «expertos»; es decir, que
desarrolla competencias y conocimientos
Más que una respuesta, prefiero enunciar un transdisciplinarios útiles para la vida y no
listado de características que en principio disciplinas y esquemas abstractos y conocimientos
aparecen como deseables y necesarias, sin por ello que sólo tienen valor en la escuela. 8
pretender agotar el tema que, por su complejidad,
requiere de análisis y reflexiones más g) Una institución que atiende a todas las
especializadas. Pero a modo de propuesta aquí dimensiones del desarrollo humano: física,
señalo las siguientes: afectiva y cognitiva. Una institución donde los
jóvenes aprenden a aprender en felicidad y que
a) Una institución abierta que valoriza y tiene integra el desarrollo de la sensibilidad, la ética, la
en cuenta los intereses, expectativas y identidad y el conocimiento técnico-racional.
conocimientos de los jóvenes.
h) Una institución que acompaña y facilita
b) Una escuela que favorece y da lugar al la construcción de un proyecto de vida para los
protagonismo de los jóvenes y donde los derechos jóvenes. Para ello deberá desplegarse una
de la adolescencia se expresan en instituciones y «pedagogía de la presencia» caracterizada por el
prácticas (de participación, expresión, compromiso, la apertura y la reciprocidad del
comunicación, etc.), y no sólo se enuncian en los mundo adulto para con los adolescentes y los
programas y contenidos escolares. jóvenes. (Gomez da Costa A.C. 2000 y 1997)

c) Una institución que no se limita a enseñar, i) Una institución que desarrolla el sentido
sino que se propone motivar, interesar, movilizar de pertenencia y con la que los jóvenes «se
y desarrollar conocimientos significativos en la identifican».
vida de las personas.
8. Cuatro peligros probables a controlar
d) Una institución que se interesa por los
adolescentes y los jóvenes como personas totales Pero las mejores intenciones pueden conducir
que se desempeñan en diversos campos sociales a los peores resultados sino se tiene en cuenta
(la familia, el barrio, el deporte, etc.), y no sólo que todo paradigma de intervención incuba
por los alumnos en tanto aprendices de efectos perversos que es preciso conocer para
determinadas disciplinas (la matemática, la controlar. Entre ellos, y para terminar, quiero
lengua, la geografía, etc.). mencionar los siguientes:
8
En otro lugar, hemos criticado la tendencia a la organización disciplinaria del currículo de la educación básica y el predominio del
teoricismo, el esquematismo y la abstracción sin sentido en la enseñanza escolar (Tenti Fanfani E.; Pedagogía y cotidianidad en: Tenti
Fanfani E. (2000)).

128
Culturas juveniles y cultura escolar / Emilio Tenti Fanfani

a. La condescendencia. Que aconseja trabajo escolar, la disciplina, el carácter


inventar escuelas para jóvenes pobres, acumulativo del desarrollo de la cultura, etc.).
contribuyendo así a la fragmentación social de la
escuela y fortaleciendo la reproducción escolar Pero no basta el ideal. Para cambiar el mundo
de las desigualdades sociales y viceversa. Será de la escuela pública se requieren al menos tres
preciso estar atento y controlar las buenas ingredientes: a) hay que saber qué hacer y cómo
intenciones que invitan a concentrarse en los hacerlo; b) hay que tener voluntad política y poder
pobres y a ofrecer educación pobre para los efectivo; y c) hay que movilizar recursos varios y
jóvenes pobres. significativos (al menos gente competente,
tecnologías adecuadas, dinero y tiempo
b. El negativismo. Asociar la adolescencia y suficientes). Sin estos requisitos, las reformas se
la juventud a situaciones indeseables, de quedan en los papeles y nunca llegan a las cosas;
peligrosidad social (delincuencia, enfermedad, es decir, a las aulas.
drogadicción, embarazo adolescente, violencia,
etc.); en síntesis, a la pura negatividad que sólo En síntesis, y para terminar, es probable que
induce a la intervención preventiva. Para ello, es la escuela para los adolescentes sea una
preciso no olvidar que la adolescencia y la construcción, en la medida en que la propia
juventud es la edad de la energía, la fuerza, la adolescencia es una edad «nueva» y en plena
belleza, la curiosidad, la imaginación, la transformación. Y como «todos los adolescentes
creatividad, la esperanza, el desinterés, la pasión, no son iguales», habrá que pensar en formas
la sensibilidad, la entrega, la generosidad y otras institucionales lo suficientemente diversificadas
riquezas asociadas. y flexibles como para dar respuestas adecuadas
a los múltiples condiciones de vida y
c. El demagogismo juvenil y adolescente, expectativas de las nuevas generaciones. Quizá,
que consiste en ofrecer comprensión, contención una de las claves del éxito sea comprender que
afectiva, respeto a la cultura joven, etc.; sin una escuela para los adolescentes deberá ser
desarrollar conocimientos y actitudes complejas también, y al mismo tiempo, una escuela de los
y necesarias para la inserción social y política adolescentes; es decir, una institución donde las
de los jóvenes en el mundo adulto. Algunas nuevas generaciones no son simples poblaciones
versiones del populiculturismo (es decir, la objetivo, sino protagonistas activos y «con
valoración voluntarista u oportunista de «las derechos».
culturas de los jóvenes»), acompaña y legitima
muchas veces la exclusión respecto de los valores Referencias bibliográficas
más valiosos y complejos de la cultura «adulta»
y universal. Berger Filho, R.L. (1999). Enseñanza Media:
Los desafíos de la inclusión. Documento
d. El facilismo. Éste consiste básicamente en presentado por el autor al Seminario «Cambios
una especie de reproducción escolar del modo de en la educación secundaria. Análisis de procesos
aprendizaje y de relación con la cultura que europeos y latinoamericanos, organizado por el
desarrollan los medios de comunicación de masa IIPE – UNESCO en Buenos Aires, noviembre de
y de producción, y circulación de culturas 1999.
juveniles de masas (pedagogía del Zapping, la
espectacularización, el placer inmediato, el Coleman J.S. (1961). The adolescent society.
desprecio por la complejidad, el esfuerzo y el Nueva York: The Free Press.

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IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

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de Janeiro. Río de Janeiro: Editora Garamond/
UNESCO. Tenti Fanfani (E.) (ed.) (2000). Una escuela
para los adolescentes. Reflexiones y propuestas.
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130
Algunas consideraciones sobre el gasto público en el sector educativo / Sergio Montaño Fernández

Tema 3: El reto del financiamiento de la educación

Algunas consideraciones sobre el gasto público


en el sector educativo

Sergio Montaño Fernández

131
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

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Algunas consideraciones sobre el gasto público en el sector educativo / Sergio Montaño Fernández

ÍNDICE
Pág.

Introducción ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
135

1. La reforma del sistema educativo ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 135

2. Composición del gasto educativo ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 137

3. La descentralización educativa ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 137

4. Tendencias del gasto educativo 1990-2006 ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 140

5. La inflexibilidad y concentración del gasto educativo ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 144

Conclusiones ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 146

Referencias bibliográficas ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 146

133
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

134
Algunas consideraciones sobre el gasto público en el sector educativo / Sergio Montaño Fernández

Introducción

Uno de los principales retos que México El artículo se divide en cinco secciones: la
enfrenta en materia educativa consiste en primera presenta las características centrales del
mejorar la eficiencia del gasto público en el sistema educativo, así como una descripción de
sector educativo. Evaluar la eficiencia de un algunos determinantes estructurales y políticos del
sistema educativo nos lleva inevitablemente a gasto educativo. La segunda sección introduce los
revisar la relación entre el gasto ejercido y los mecanismos de distribución del gasto educativo
resultados educativos alcanzados. Sin embargo, contenidos en el Presupuesto de Egresos de la
el proceso de evaluación no termina ahí; la Federación. La siguiente sección analiza los efectos
evaluación debe constituir una base de de la descentralización educativa iniciada en 1992
información que conduzca a los distintos actores identificando los principales retos que se derivan
involucrados en el proceso educativo a diseñar de este proceso. En la cuarta sección se evalúa en
las políticas y líneas de acción para el perspectiva internacional el comportamiento del
mejoramiento de los resultados. financiamiento educativo en las últimas décadas.
Adicionalmente, se discute la reforma a la Ley
A pesar de que en los últimos años el gasto General de Educación, efectuada en diciembre de
público educativo ha aumentado significativamente 2002, que establece la meta de otorgar el 8 por
en relación con el crecimiento de otros sectores y ciento del PIB a la educación pública. Finalmente,
con el crecimiento del Producto Interno Bruto se estudian los riesgos derivados de la baja
(PIB), este acelerado crecimiento se ha destinado flexibilidad del gasto público educativo y se
principalmente al gasto corriente. Esta rigidez en identifican los retos político-económicos que
la composición del gasto deja poco espacio para enfrentará el sector educativo en los próximos años.
mejorar la infraestructura educativa, los
materiales de instrucción y la capacitación de los 1. La reforma del sistema educativo
maestros. Este artículo pretende hacer una
caracterización del panorama del gasto educativo; Esta sección examina algunas características
sus principales antecedentes y condiciones estructurales del sistema educativo, así como
actuales; así como la evolución en el algunos factores políticos que influyen en la
comportamiento de su financiamiento. Con ello distribución del gasto público educativo y
se propone contribuir a diseñar el marco determinan la viabilidad de las reformas tendientes
conceptual que permita avanzar en la reflexión y a mejorar la eficiencia en el sistema. Este análisis
definición de las alternativas viables para dotar a será la base para evaluar, en perspectiva comparada,
los educandos de un sistema educativo suficiente, el panorama del gasto público educativo y las
con calidad y pertinencia. alternativas para mejorar su eficiencia.

135
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

El sistema educativo tiene al menos tres Es posible disminuir la propensión a una alta
características relevantes que determinan la discrecionalidad en el sistema educativo a través
viabilidad de cualquier reforma que se pretenda de al menos dos medidas fundamentales. La
instrumentar. En primer lugar, algunos aspectos primera es mediante estrictos mecanismos de
particulares de la provisión de servicios educativos rendición de cuentas y supervisión implantados
pueden ser modificados sin tener que cambiar la de forma centralizada. La segunda es una cultura
política educativa en su conjunto. Estas reformas profesional que permita al magisterio y a los
educativas aisladas, que con frecuencia responden padres de familia apreciar el valor de contar con
a presiones políticas, propician una menor altos niveles de competencia.
coherencia en los objetivos del sistema educativo
y reducen la eficiencia del gasto público En México, la estructura del gasto público
educativo. educativo genera dificultades para realizar ajustes
oportunos ante cambios en la situación financiera
En segundo lugar, el proceso de enseñanza- del sistema o frente a cambios en la situación
aprendizaje es difícil de supervisar y evaluar con demográfica del país. Algunas características del
precisión; en consecuencia, el desempeño de las sistema educativo que contribuyen a la baja
escuelas es difícil de monitorear para las flexibilidad en el ejercicio del gasto son: a) la
autoridades educativas y para los padres de provisión de educación pública gratuita a todos
familia. Asimismo, existen muy pocos incentivos los niveles; b) la rigidez en el mercado laboral
para el mejoramiento de la calidad de la respecto a la contratación, promoción y jubilación
educación debido a que es muy difícil distinguir de los maestros; y c) el alto poder de negociación
el esfuerzo individual y su contribución al del sindicato magisterial. En contraste con la
producto final. Por esta razón, es necesario estabilidad que reflejan estos aspectos centrales
mejorar los mecanismos de evaluación de los del sistema educativo, es común observar
alumnos para medir con mayor precisión los reformas instrumentadas en otros rubros del sector
resultados educativos. tales como: los programas de capacitación de los
maestros; el diseño, producción y distribución de
Finalmente, la instrumentación de las políticas libros de texto y materiales educativos; y la
educativas requiere generalmente de la integración de nuevas tecnologías a los procesos
participación de diversos actores: maestros, de enseñanza.
directores, alumnos, supervisores, la burocracia
federal y estatal, y los padres de familia. Estos La mayoría de las administraciones se han
actores deben contar con información oportuna y enfrentado a la falta de consensos respecto a las
detallada para que el sistema funcione (véanse reformas pertinentes en el sector educativo, es
Kaufman y Nelson, 2004; Grindle, 2004); sin decir, a la carencia de una política educativa de
embargo, en la práctica puede observarse que los Estado. Como resultado puede observarse que
actores involucrados en el sistema educativo cada administración busca introducir nuevos
cuentan con información asimétrica. La programas o modificar los existentes, agravando
combinación de estas tres características la falta de coherencia y claridad en los objetivos
distintivas del sector educativo tiene una del sistema educativo. Esta situación se ha
importante repercusión política: el sistema opera agravado en los últimos años debido a la
bajo el riesgo constante de que se ejerzan diversificación de las demandas de los actores
decisiones discrecionales que dificulten la involucrados en el sector, como resultado de la
asignación eficiente de los recursos. descentralización educativa y de la recurrencia

136
Algunas consideraciones sobre el gasto público en el sector educativo / Sergio Montaño Fernández

de gobiernos sin mayoría. La pluralidad política el gasto asociado a la prestación de servicios de


en la Cámara de Diputados se ha traducido en educación básica en el Distrito Federal, a cargo
un incremento en la asignación de recursos en del órgano administrativo desconcentrado
rubros que no necesariamente contribuyen a denominado «Administración Federal de
abatir nuestros rezagos educativos. En las Servicios Educativos en el Distrito Federal»,
secciones siguientes analizaremos los dependiente de la Secretaría de Educación
mecanismos de distribución del gasto público Pública2 y, por otra parte, las previsiones para
educativo y las tendencias que pueden cubrir medidas del magisterio, las cuales se
identificarse en su ejercicio en perspectiva transfieren al ramo 33, Fondo de Aportaciones
internacional. para la Educación Básica y Normal (FAEB),
durante el ejercicio fiscal correspondiente, con
2. Composición del gasto educativo base en las negociaciones salariales.

El gasto educativo se puede desagregar en dos El ramo 33, Aportaciones federales para
componentes: el gasto que realizan los diferentes entidades federativas y municipios, se distribuye
niveles de gobierno (gasto público educativo) y el mediante criterios, fórmulas y reglas de operación
que realizan los particulares. A continuación específicas, de acuerdo con la Ley de
describiremos la composición del gasto público Coordinación Fiscal. Este ramo canaliza recursos
educativo determinado anualmente en el para educación a través de tres fondos:
Presupuesto de Egresos de la Federación.
• Fondo de Aportaciones para la Educación
La asignación del gasto público educativo está Básica y Normal (FAEB).
centralizada en los siguientes ramos
presupuestarios: 11, 25 y 33. El ramo 11 • Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM), en
Educación pública, abarca los capítulos de gasto su componente de infraestructura educativa.
ejercidos por la Secretaría de Educación Pública
(SEP) que le permiten brindar los servicios • Fondo de Aportaciones para la Educación
educativos y cumplir con las funciones operativas, Tecnológica y de Adultos (FAETA).
normativas y compensatorias propias de la
autoridad educativa federal. (ver Villarreal, 2005: 3. La descentralización educativa
84) Este ramo incluye el presupuesto de la
administración centralizada de la SEP en sus Durante la administración del Presidente López
oficinas centrales y en sus representaciones en Portillo se llevó a cabo un proceso de
cada Estado de la República, y las transferencias desconcentración de la SEP que podría ser
para los órganos desconcentrados, organismos considerado como antecedente de la
descentralizados, paraestatales, fideicomisos y descentralización educativa instrumentada años
organismos autónomos.1 más tarde. Durante su mandato, se establecieron
delegaciones de la SEP en cada una de las
El ramo 25, Previsiones y aportaciones para entidades federativas. La descentralización
los sistemas de educación básica, normal, educativa se consumó el 18 de mayo de 1992, con
tecnológica y de adultos, tiene dos componentes: la firma del Acuerdo Nacional para la

1
En el PEF 2003 se estableció un nuevo ramo: el 38, Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, que se presupuestaba dentro del ramo 11.
2
Es importante anotar que el proceso de descentralización de los servicios educativos en el Distrito Federal aún no concluye.

137
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Modernización de la Educación Básica y Normal Educación. Gracias a las nuevas disposiciones, la


(ANMEBN). La reorganización del sistema descentralización obtuvo una base jurídica sólida.
educativo comprendió la transferencia, del Con la nueva Ley Reglamentaria se reforzaron las
gobierno federal a los gobiernos estatales, de la facultades normativas del gobierno federal en
dirección de los establecimientos educativos en cuanto a la definición de planes, programas y
los cuales la SEP prestaba servicios a todos los libros de texto. Las nuevas normas reservaron a
niveles educativos, incluida la formación de los gobiernos estatales y ayuntamientos, la
maestros. La nueva organización requirió de la facultad exclusiva de impartir la educación
transferencia del gobierno federal a los gobiernos preescolar, primaria y secundaria dentro de sus
estatales de 700 mil empleados, 513 974 plazas respectivas jurisdicciones.
docentes, 116 054 puestos administrativos y 3
954 000 horas salario, 100 mil bienes inmuebles No obstante los avances observados en el
y 22 millones de bienes muebles. (véase Arnaut, fortalecimiento del gasto público destinado al
1994) financiamiento de la educación y de la
conformación de un marco jurídico para encauzar
El objetivo primordial de la descentralización la acción concurrente de los gobiernos federal y
educativa fue permitir una concordancia más estatales en la prestación de los servicios de
precisa entre las preferencias y necesidades de la educación básica, existen elementos que plantean
población y el conjunto de servicios educativos la necesidad de hacer una revisión sobre los
ofrecidos por el Estado. Cuando las preferencias avances y las nuevas circunstancias en que se
de las distintas jurisdicciones son heterogéneas, prestan los servicios educativos en las entidades
la adopción de decisiones en forma federativas.
descentralizada permite adaptar más fácilmente
los servicios educativos para satisfacer las Muestra de ello son los indicadores que dan
necesidades de la población, en lugar de ofrecer cuenta de una dispersión del gasto educativo que
un conjunto de servicios educativos uniforme para está afectando la prestación de los servicios en
todo el país independientemente de las diferentes diversas entidades. Por ejemplo, el gasto por
necesidades. Al consolidar las preferencias de un estudiante en educación básica para el 2005, de
grupo más pequeño y homogéneo, el resultado acuerdo con los recursos asignados del ramo 33,
social debería ser una mejor asignación de sólo en lo que corresponde al FAEB, en el Estado
recursos en un sistema basado en la de México ascendió a 4,651 pesos por estudiante,
descentralización. (véase BID, 1997, cap. 3) en tanto que en Baja California Sur el gasto por
estudiante de educación básica fue de 13,758
Poco tiempo después, la descentralización pesos. El promedio nacional fue de 8,115 pesos.
educativa se vio reforzada gracias a la reforma Esto indica que existen grandes brechas de gasto
del artículo tercero constitucional y a la público educativo entre unas entidades y otras.
promulgación de una nueva Ley General de (Andere, 2006: 119)

138
Algunas consideraciones sobre el gasto público en el sector educativo / Sergio Montaño Fernández

Recursos para educación básica ramo 33_/1


FAEB Matrícula 2005
(millones de pesos) (miles de alumnos)
Aguascalientes 2,084 267
Baja California 4,938 656
Baja California Sur 1,589 115
Campeche 2,062 179
Coahuila 4,718 586
Colima 1,491 125
Chiapas 8,938 1253
Chihuahua 4,921 752
Durango 3,663 378
Guanajuato 6,476 1247
Guerrero 8,216 909
Hidalgo 5,328 610
Jalisco 8,381 1560
México 15,282 3285
Michoacán 8,017 1001
Morelos 3,052 382
Nayarit 2,564 224
Nuevo León 5,501 903
Oaxaca 8,918 1018
Puebla 7,294 1392
Querétaro 2,637 398
Quintana Roo 2,240 260
San Luis Potosí 5,134 626
Sinaloa 4,486 614
Sonora 4,195 549
Tabasco 3,831 534
Tamaulipas 5,892 677
Tlaxcala 2,149 269
Veracruz 12,807 1711
Yucatán 3,074 413
Zacatecas 3,555 349
_/1 Se refiere a los niveles de preescolar, primaria y secundaria.
Fuente: Anexo estadístico V Informe de Gobierno, y Presupuesto de Egresos de la Federación 2005.

La inamovilidad de las fórmulas establecidas las presiones de gasto en algunos Estados del país.
en 1992 para determinar los recursos que fueron Las entidades federativas en desventaja han
transferidos a las entidades federativas, ha optado por alternativas como controversias
generado distorsiones, y en algunos casos constitucionales; otros recursos legales y
ineficiencias en la distribución de los recursos. requerimientos de apoyos extraordinarios cuyo
Adicionalmente, los cambios demográficos y la alcance es coyuntural, pero que no resuelven los
migración entre entidades federativas han elevado problemas de orden estructural.

139
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

De igual forma, los estados se enfrentan a la La composición política de la Cámara de


reducción del gasto en infraestructura educativa como Diputados ha resultado en incrementos
consecuencia del incremento en las prestaciones significativos en las asignaciones presupuestarias
otorgadas a las secciones sindicales estatales al sector educativo. Sin embargo, estas
derivadas de las negociaciones estatales. La Cámara decisiones han tenido motivaciones coyunturales
de Diputados se asegura que la previsión salarial que no han estado orientadas a resolver el
federal esté completa de acuerdo a las expectativas problema de fondo. En otras palabras, los
de los diputados pertenecientes al magisterio. Sin recursos no se han aplicado en renglones de gasto
embargo, las medidas salariales contenidas en el que reorienten los resultados que hoy ubican a
Presupuesto Federal, no son previamente nuestro país en una posición de rezago educativo
consensuadas con los gobiernos estatales que dentro del entorno internacional.
enfrentarán demandas salariales de su personal estatal
equivalentes a las previstas para el personal Después de haber mencionado algunos de los
federalizado, o bien demandas salariales específicas determinantes estructurales y políticos del gasto en
derivadas de negociaciones locales, situación que el sector, así como los mecanismos de distribución
ubica a las entidades federativas en una posición de del gasto público educativo, en la sección siguiente
insuficiencia presupuestaria, que les obliga a utilizar evaluaremos el comportamiento del financia-
recursos propios o federales que podrían destinarse miento educativo en el periodo 1990-2006.
a mejorar la infraestructura educativa.
4. Tendencias del gasto educativo 1990-
Además, con frecuencia la Cámara de Diputados, 2006
siguiendo motivaciones geográficas y políticas
particulares, apruebe ampliaciones en renglones de De acuerdo con el anexo estadístico del V
gasto educativo que en ocasiones han constituido Informe de Gobierno, el gasto que se destina en
contradicciones técnico-presupuestarias e incluso el país a la educación (público y privado) creció a
han presentado elementos de inconstitucionalidad una tasa anual de 11.1% en el periodo 1990-2005.
al contravenir diversas leyes federales que deben El gasto público generalmente ha representado la
observarse en la asignación de los recursos del mayor proporción del gasto educativo nacional
Presupuesto de Egresos de la Federación. (con una proporción mínima de 80% y máxima
del 95% del gasto educativo total).
A 14 años de haberse firmado el Acuerdo
Nacional para la Modernización de la Educación El gasto federal es el realizado por la
Básica y Normal y los Convenios correspondientes, Secretaría de Educación Pública (con la
el escenario prevaleciente obliga a la revisión del proporción más alta) y otras Secretarías de
proceso de descentralización, en el que el aspecto Estado. En el periodo considerado, el gasto
presupuestario constituye un elemento federal ha representado un mínimo de 64% y un
determinante para su avance y consolidación. La máximo de 85% del gasto público total. El gasto
revisión del proceso implica la participación que realizan los gobiernos estatales ha
conjunta de las instancias involucradas a partir de significado un mínimo de 16% y un máximo de
la información resultante de las evaluaciones con 9%; y el municipal, un mínimo de 0.3% y un
que ya dispone el sistema educativo y de otras más máximo de 0.1% del gasto público total. Como
que se determinen con miras a conformar mejores veremos en la siguiente gráfica, una revisión a
fórmulas para la transferencia y aplicación de los la evolución histórica del gasto público federal
recursos que se otorgan a las entidades federativas. reporta, sin lugar a dudas, el carácter prioritario

140
Algunas consideraciones sobre el gasto público en el sector educativo / Sergio Montaño Fernández

que el gobierno federal ha otorgado al Los diversos indicadores del gasto público
financiamiento de la educación pública. educativo en México han crecido consistentemente
desde 1990. En la evolución histórica del gasto
Además, en los últimos años (2001-2005), el pueden observarse algunas fluctuaciones
gasto público en educación ha alcanzado su importantes asociadas principalmente a la
máximo nivel en cuanto a su participación con descentralización del gasto educativo, a la crisis
respecto al PIB (entre 5.4% y 5.6%), como financiera de 1994-95, y a una participación más
porcentaje del gasto público total (entre 26% y activa de la Cámara de Diputados en la
28%) y como porcentaje del gasto programable modificación y aprobación del Presupuesto de
del sector público (entre 31.1% y 34%).3 Egresos de la Federación.

3
De acuerdo con el Artículo 2 de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, se considera gasto total a la totalidad de las
erogaciones aprobadas en el Presupuesto de Egresos con cargo a los ingresos previstos en la Ley de Ingresos y, adicionalmente, las
amortizaciones de la deuda pública y las operaciones que darían lugar a la duplicidad en el registro del gasto (fracción XXVI). Asimismo,
se considera gasto programable a las erogaciones que la Federación realiza en cumplimiento de sus atribuciones conforme a los
programas para proveer bienes y servicios públicos a la población (fracción XXVII).

141
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Participación del gasto educativo en el presupuesto público, 1990-2005 (porcentajes)


Año Gasto Gasto Gasto Gasto público Gasto público Gasto público en
público programable educativo en educación en educación educación como
como % como % del nacional como como % del como % del % del gasto
del PIB PIB % del PIB PIB gasto público programable
1990 19.2 15.9 4.0 3.7 19.3 23.3
1991 18.9 15.7 4.3 4.1 21.5 25.9
1992 19.2 15.8 4.7 4.4 23.1 28.0
1993 20.0 16.5 5.3 5.0 24.9 30.2
1994 20.6 17.6 5.4 5.2 25.0 29.4
1995 18.8 15.8 4.9 4.7 24.8 29.6
1996 18.9 16.0 5.9 4.9 25.7 30.5
1997 19.9 16.6 5.9 4.9 24.7 29.5
1998 18.8 15.6 6.4 5.0 26.6 32.0
1999 18.7 15.5 6.3 5.0 26.5 32.0
2000 19.0 15.6 6.4 5.0 26.5 32.3
2001 19.6 16.1 6.8 5.4 27.3 33.2
2002 20.9 17.2 6.9 5.5 26.4 32.0
2003 21.5 18.0 7.2 5.6 26.1 31.1
2004 20.9 17.4 7.0 5.4 26.0 31.2
2005 19.8 16.3 7.2 5.5 28.0 34.0
Fuente: Anexo estadístico del V Informe de Gobierno, 2005.

El sector educativo ha presentado un mayor muestra de países con distintos grados de


crecimiento comparado con otros sectores como desarrollo. En este rubro, México queda muy por
desarrollo social o procuración de justicia. No debajo de los países desarrollados, e incluso queda
obstante los avances observados, existen otros por debajo del que destinan países como Argentina
indicadores que denotan rezagos en distintos y Chile. Adicionalmente, México tiene las tasas
aspectos. En el cuadro siguiente puede observarse más bajas de matriculación para la población entre
una comparación del gasto por alumno en una 15 y 19 años de edad.

Indicadores educativos en países seleccionados, 2001


País Gasto público en Diferencia porcentual del gasto Tasas de matriculación escolar
educación por alumno_/1 público por alumno para la población de 15 a 19
(México=1) años de edad
Estados Unidos 10,871 6.1 74.8
Reino Unido 5,972 3.3 76.8
Alemania 6,696 3.7 89.2
Francia 7,124 4.0 86.7
España 5,385 3.0 80.4
México 1,793 1.0 42.4
Uruguay 1,261 0.7 68.4
Argentina 2,182 1.2 69.4
Chile 2,732 1.5 68.2
_/1 Equivalentes a dólares de Estados Unidos bajo el método de paridad de compra.
Fuente: OCDE, 2004.

142
Algunas consideraciones sobre el gasto público en el sector educativo / Sergio Montaño Fernández

En el año 2002, la Cámara de Diputados En segundo lugar porque -de contar con la
reformó la Ley General de Educación, a fin de disponibilidad presupuestaria para incrementar el
garantizar que el monto anual que el Estado gasto educativo hasta la meta del 8% del PIB- no
(gobiernos federal, estatal y municipal) destine podrían indiscriminadamente ampliarse renglones
al gasto educativo no sea menor al 8 por ciento de gasto sin un análisis previo que ofrezca
del PIB; aclarando que al menos el uno por ciento elementos para ubicar los recursos en programas
debe corresponder al financiamiento de la y proyectos con mayor impacto en la atención de
investigación científica y tecnológica en las los educandos. De hecho, algunos académicos y
instituciones de educación superior. En un artículo algunos organismos internacionales (véanse por
transitorio se indica que el incremento para cubrir ejemplo Easterly, 2002; Lewis, 2004; OCDE,
esta reforma de Ley será gradual hasta alcanzar 2005) han concluido que no existe una relación
el nivel indicado en el año 2006.4 causal entre mayor gasto y mejores resultados
educativos. En otras palabras, lo que se requiere
El cumplimiento de la meta de destinar 8% del no es gastar más sino gastar mejor.
PIB a la educación es complejo. La decisión
política del gobierno en turno es condición De acuerdo con información de la
necesaria pero no suficiente para alcanzar esta Organización para la Cooperación y el Desarrollo
meta. En primer lugar porque las asignaciones Económico (OCDE), para el año 2002, el
presupuestarias tienen como límite la promedio de gasto educativo total (público y
disponibilidad de ingresos públicos, como se pudo privado) como proporción del PIB de los países
apreciar en el cuadro anterior. De 2000 a 2005, el miembros de la organización es de 5.7%. México
gasto programable representó entre el 16% y el registraba en ese año, de acuerdo con la misma
18% del PIB y al gasto público en educación fuente, un gasto educativo de 6.3% como
corresponde aproximadamente la tercera parte de porcentaje del PIB, por encima del nivel promedio
esos recursos (entre 31% y 34%). Las otras dos de la OCDE.5 Adicionalmente, es el segundo país
terceras partes se destinan a sectores también sólo después de Irlanda, en que el gasto educativo
prioritarios para el desarrollo del país como son ha registrado un mayor crecimiento en el periodo
salud, vivienda, e infraestructura, entre otros, por de 1995 a 2002. (OCDE 2005: 187, t. b2.2)
lo que la ampliación de recursos para el sector Mientras tanto, Islandia es el país que destina
educativo, en las condiciones actuales, afectaría mayores recursos como proporción del PIB a la
la provisión de otros servicios públicos educación, con 7.4%, seguido de Estados Unidos
importantes para la población. con 7.2%; Turquía es el país que menos recursos

4
Sin embargo, de acuerdo con Márquez (2005), con respecto al compromiso de destinar el 8 por ciento del PIB a la educación, existe
una diferencia entre la Ley citada y la propuesta realizada por el Poder Ejecutivo en el Programa Nacional de Educación 2001-2006. En
este documento, el gobierno federal también se compromete a brindar recursos crecientes a la educación bajo la expectativa de que éstos
representarán el equivalente al 8 por ciento del PIB en el 2006; sólo que en este caso se asume que este monto incluye el gasto privado.
Esta divergencia es importante, en razón de que el monto que debe destinar el gobierno resulta muy diferente. Por ejemplo, en el 2005,
se estima que el gasto público representaba el 5.54% del PIB, lo cual sumado al gasto privado (1.69%) ya representaba el equivalente
al 7.23% del PIB; en este caso, la meta estaría ya muy cerca de cumplirse. Sin embargo, asumiendo lo estipulado en la Ley General de
Educación la distancia aún es considerable, dado que durante los cinco primeros años del actual gobierno el gasto público sólo tuvo un
crecimiento de 0.61 puntos porcentuales (pasó de 5.03% a 5.64% del PIB), teniendo que crecer 2.36 puntos porcentuales durante el
2006 para cubrir este compromiso.
5
Es conveniente anotar que en 1995-1996 hubo un cambio de metodología en la medición del gasto educativo proveniente del sector
privado. Anteriormente, el gasto privado se estimaba con base en información del INEGI; a partir de 1996 el dato se deduce de cuestionarios
que los planteles públicos y privados de todos los niveles, en todo el país, deben llenar para la SEP (Véase Andere, 2006)

143
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

destina, con 3.8%. En una muestra más amplia El promedio de concentración de los países de
de países, Jamaica es el país con mayor gasto la OCDE para el año 2002 fue de 81.0%,
educativo, con 12.1%, e Indonesia es el que menos proporción muy inferior a la observada en México.
recursos destina a la educación, con 1.9%, seguido Lo que estas cifras demuestran, en el caso de
de Uruguay, con 2.8%. Finlandia, que es el país México, es que la cantidad disponible de recursos
con los mejores resultados educativos,6 le dedica para las escuelas, para proyectos innovadores o
alrededor del 6.0%. (OCDE 2005: 184, t. b2.1c) para contratación o profesionalización de los
maestros, es mínima.
5. La inflexibilidad y concentración del
gasto educativo Todavía más sorprendente es la diferencia de
México respecto a otros países de América Latina,
Una de las características sobresalientes del por ejemplo el promedio de concentración en el
gasto educativo en México es que la mayor parte gasto para Perú, México, Argentina, Brasil, Chile
se destina a gasto corriente (aunque debemos y Uruguay es de 81%. Sin incluir a México ese
apuntar que esta situación no es privativa del sector promedio es de sólo 74.3%. Mientras que
educativo), y la mayor parte del gasto corriente en Argentina y Brasil están por debajo de la
primaria y secundaria se usa para pagar los salarios concentración de México, con 89.8% y 80.5%
de los maestros. Los salarios representan más del respectivamente. Pero países como Chile y
90 por ciento del gasto total, y como resultado el Uruguay están en niveles aun más bajos de
gasto de capital y otros gastos corrientes (como concentración, 68.4% y 58.5% respectivamente,
materiales didácticos para profesores) se con datos del 2002. (ver Andere, 2006: 116)
encuentran muy por debajo del promedio de la
OCDE. Es importante mencionar que a lo largo de Conviene recordar que el gasto corriente
la presente administración se han mejorado las adicional al pago de salarios –aquel que puede
condiciones salariales del magisterio. destinarse a los materiales de instrucción y nuevas
tecnologías en la enseñanza- tiene un impacto
Concentración del gasto público educativo, importante en la calidad de la enseñanza. En
2005 México, existe un rezago importante en tecnología
Concepto % sobre el total y equipo escolar, particularmente grave si
Servicios personales 92.12 consideramos que menos del 10 por ciento de los
Operación 4.88 hogares cuenta con una computadora. Por ejemplo,
Inversión 3.00 la proporción de estudiantes por computadora en
Total 100.00
México7 está entre las más altas de la OCDE, y el
Fuente: SHCP. acceso de los estudiantes de secundaria y
preparatoria a Internet es aún más bajo.8

6
Las comparaciones más recientes del nivel de desempeño de los estudiantes de 15 años de edad son las que se obtuvieron en el 2003
en el Programa de la OCDE para la evaluación Internacional del Estudiante (PISA), los resultados de esta evaluación se publicaron en
diciembre del 2004. Las principales conclusiones pueden encontrarse en OCDE (2005).
7
El programa «Escuelas de Calidad» (puesto en operación en 2001) tiene como objetivo incrementar la calidad en educación primaria
y cubre alrededor de 22,000 escuelas. Este programa destina mayores recursos (adicionales al pago de salarios) para la capacitación de
los maestros, pero su alcance es muy limitado. El programa «Enciclomedia» lanzado en 2004, así como Red Escolar y Edusat son otros
ejemplos de programas federales dirigidos al gasto no salarial.
8
En el 2001, Dinamarca, Suecia, Noruega y Finlandia tenían una proporción de menos de cinco estudiantes por computadora y, en
promedio, más del 90 por ciento de las computadoras estaban conectadas a Internet. Portugal, España y México tenían el más alto
número de estudiantes por computadora (más de 14), y tenían las proporciones más bajas de computadoras conectadas a Internet (53%,
61% y 27%, respectivamente).

144
Algunas consideraciones sobre el gasto público en el sector educativo / Sergio Montaño Fernández

A pesar de que en términos del tamaño de En el nivel de secundaria los países de América
nuestra economía gastamos más o menos el Latina (sin incluir a México) que más gastan son
mismo porcentaje que otros países, cuando se Chile y Argentina, con 2,212 y 1,286 dólares,
toma en consideración el número de estudiantes respectivamente (datos a 2002). El que menos
que integran la matrícula, el tamaño del gasto se gasta es Perú, con 753. En el nivel bachillerato,
reduce notablemente. México es el país de la Argentina es el país que más gasta, con 2,883
OCDE que menos gasta en cada nivel educativo. dólares. El que menos gasta en este nivel es
Por ejemplo, en 2002 el promedio OCDE de gasto Uruguay, con 544. Indonesia sigue siendo el país
para primaria fue de 5,313 dólares, mientras en que menos gasta en cualquier nivel. (OCDE, 2004:
México fue de 1,467. Para secundaria el promedio 215, t. b1.1)
de la OCDE fue de 5,089, y 1,477 para México.
(OCDE, 2005: 172, t. b1.1)

Evolución del gasto público en educación, 1992-2002


Año Total Preescolar Primaria Secundaria Medio superior Superior
Matrícula escolar(millones de alumnos)

1992 22.67 2.62 13.50 3.86 1.66 1.03


1994 23.57 2.84 13.65 4.16 1.83 1.10
1996 24.48 2.99 13.72 4.47 2.09 1.20
1998 24.95 3.06 13.66 4.69 2.22 1.31
2000 25.36 3.08 13.65 4.93 2.31 1.39
2002 26.22 3.27 13.67 5.21 2.58 1.49
Crecimiento 15.7% 25.1% 1.2% 35.0% 55.3% 44.8%
1992-2002
Gasto público por estudiante (pesos)

1992 7,427 5,279 4,668 8,417 12,297 37,498


1994 10,075 6,686 6,263 11,358 19,324 46,013
1996 9,342 7,026 6,383 9,283 15,892 37,709
1998 10,406 7,967 7,148 11,378 15,726 37,601
2000 10,889 8,456 7,433 11,391 16,422 39,245
2002 11,381 8,900 7,592 11,622 17,401 40,300
Crecimiento 53.3% 68.6% 62.6% 38.1% 41.5% 7.5%
1992-2002

Fuente: SEP (2002) y Banco Mundial (2004).

145
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Conclusiones Grindle, M. (2004). Despite the Odds: The


Contentious Politics of Education Reform.
Dados los resultados de las evaluaciones Princeton, NJ: Princeton University Press.
nacionales e internacionales, es claro que en un país
con tantas necesidades como el nuestro se requiere Kaufman, R. y Joan Nelson (2004). Crucial
trabajar en la búsqueda de instrumentos para mejorar Needs, Weak Incentives: Social Sector Reform,
la calidad y para promover un uso más eficiente de Democratization, and Globalization in Latin
los recursos. La instrumentación de políticas que America. Washington, DC: Woodrow Wilson
incidan sobre la calidad y eficiencia del sistema Center Press.
educativo requieren la introducción de incentivos,
sistemas de supervisión, y mayor rendición de Latapí Sarre, P. (2004). La SEP por Dentro: Las
cuentas (a través de la descentralización o la Políticas de la Secretaría de Educación Pública
participación más activa de los padres de familia). Comentadas por Cuatro de sus Secretarios.
En la situación actual es difícil incrementar aun más México: Fondo de Cultura Económica.
los niveles del gasto del sector educativo. Es
importante que los actores involucrados en el sector Lewis, W. (2004). The Power of Productivity:
educativo establezcan prioridades en la asignación Wealth, Poverty, and the Threat to Global Stability.
del gasto educativo a fin de optimizar los recursos The University of Chicago Press.
disponibles. Para alcanzar estos objetivos es
necesario construir acuerdos de largo plazo entre los Márquez, A. (2005). «Plataforma Educativa
diferentes actores participantes en el sector, que nos 2006: Financiamiento de la Educación».
permitan contar con una política educativa de Estado. Cuadernos de trabajo, México: Observatorio
Ciudadano de la Educación.
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Organización para la Cooperación y el
Andere, E. (2006). México Sigue en Riesgo: Desarrollo Económico (2004). Education at a
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Review. Washington D.C.: Banco Mundial. Medición del Logro Educativo.» México, D.F.: SEP.

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Growth.: Economists’ Adventures and Recursos Públicos a la Educación: Problemática
Misadventures in the Tropics. The MIT Press. y Perspectivas, México: Fondo de Cultura
Cambridge, Mass. Económica.

146
La descentralización y el financiamiento de la educación mexicana / Miguel Agustín Limón Macías

Financiamiento a la Educación Básica

José Luis Aguilar y Maya

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IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

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Financiamiento a la educación básica / José Luis Aguilar y Maya

ÍNDICE
Pág.

Introducción ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 151

1. De la creación de la SEP a la firma del ANMEB ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○


153

2. De la firma del ANMEB al Capítulo V de la LCFF ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 156

3. Análisis del FAEB ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 158

3.1 El gasto estatal ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 159

4. Impuesto para el fortalecimiento educativo y mecanismo de dispersión de recursos


hacia los estados ○ ○ ○ ○ ○ 161
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

4.1. Impuesto ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 162


4.2. Fórmula de distribución de recursos ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 162

Conclusiones ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 163

Referencias bibliográficas ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 164

149
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

150
Financiamiento a la educación básica / José Luis Aguilar y Maya

Introducción

La asignación de recursos para sufragar los Desde la creación de la Secretaría de Educación


gastos de la educación siempre ha sido tema de Pública en los albores de la década de los veinte,
debate. Las razones no son menores. Hablar de los pasando por la firma del Acuerdo Nacional para la
costos de la educación pública en nuestro país Modernización de la Educación Básica, con sus
implica hacer alusión, implícita o explícitamente, respectivos convenios y hasta las reformas que
al principal rubro de gasto, tanto para la institucionalizaron la desconcentración de servicios
administración pública federal como para los educativos con la creación de los fondos federales
gobiernos de las entidades federativas. En estos transferidos, los criterios de distribución de los
últimos, las erogaciones realizadas en el sector fondos y el nivel de aportaciones entre ámbitos de
oscilan entre el 30 y el 50% de su presupuesto total gobierno, han sido puntos de una discusión
por ejercicio fiscal y, en el caso del gobierno federal, permanente.
el gasto en educación básica transferido a las
entidades supera el 30% respecto al gasto total El mosaico de temas es complejo. Algunos de
federalizado.1 los argumentos críticos más citados que suelen
referirse al momento de analizar el tema del
En el centro de la discusión se encuentra un financiamiento a la educación pública en el país son:
arreglo institucional que ha permanecido ambiguo
desde su concepción original. Si bien las actuales 1) Desequilibrios distributivos. Sólo se
disposiciones que regulan la relación entre el considera la oferta educativa. Esto es, la
gobierno federal y las entidades federativas se fórmula que determina el monto del fondo
encuentran formalizadas en la Ley de sólo considera al número de docentes y
Coordinación Fiscal (LCFF), misma que norma planteles educativos.3
el tipo de criterios utilizados para la dispersión
del gasto federalizado en materia educativa,2 2) Inercias en los mecanismos de dispersión
también hay que señalar que estas disposiciones de fondos. Al no existir un criterio claro para
corresponden sólo a la reglamentación de un la distribución de recursos hacia las
proceso que, desde la concepción original de la entidades federativas, la federación
arquitectura institucional y administrativa del continúa negociando con cada una de ellas,
sector educativo nacional, contiene un alto grado por separado, la distribución del fondo
de inequidad. destinado a la educación.4
1
Diagnóstico Integral de la Situación Actual de las Haciendas Públicas Estatales y Municipales, SHCP.
2
Artículos 26, 27 y 28 del Capítulo V de la citada Ley.
3
Véase artículo 27 de la LCFF.
4
Ortega, 2004, página 24.

151
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

3) Desigualdades en las aportaciones locales. adicionó el Capítulo V a la LCFF, se reconoce


Mientras que la aportación per cápita con que la mecánica de la distribución del FAEB puede
recursos propios del estado de Baja mejorarse para propiciar mayor equidad y
California fue de $990.50 en 2002, el estado eficiencia en el ejercicio del gasto educativo.
de Morelos sólo aportó $13.00 pesos por
habitante.5 La discusión del tema se torna abstrusa en razón
de la existencia de un esquema en el que los
4) Nulos incentivos para estimular el criterios de dispersión de fondos son confusos.7 A
financiamiento con recursos propios de diferencia de las fórmulas establecidas en el
los estados. El actual mecanismo de Capítulo V de la LCFF, para regular la
distribución del FAEB no reconoce el transferencia de los recursos federales para la
esfuerzo financiero de las entidades Infraestructura Social o para el Fortalecimiento
federativas par sufragar el gasto de los Municipios, no se incluyó una que fijara
educativo.6 las bases para transferir los recursos destinados a
educación pública.
5) Ausencia de criterios objetivos que
incorporen indicadores efectivos de oferta El objetivo de este trabajo es realizar un análisis
y demanda. La fórmula del artículo 27 de en torno a las tendencias presupuestales en materia
la LCFF no reconoce la calidad educativa de educación pública que es posible percibir, tanto
ni a la población en edad escolar o alumnos en el gasto federalizado, como en las erogaciones
que se encuentran inscritos en el sistema que realizan los gobiernos estatales. El documento
educativo operado por la entidad describe la problemática que actualmente se
federativa. observa en la asignación de recursos federales para
la educación en el Presupuesto de Egresos de la
6) Debilidad en los instrumentos de Federación (PEF), y se propone una fórmula que
coordinación entre los gobiernos locales y distribuya los recursos educativos considerando
el gobierno federal. diferentes variables agrupadas en cinco
componentes educativos:8
A lo anterior puede sumarse, como lo señala
Ortega (2004), que la federalización del gasto 1) Oferta. Se incluyen el número de docentes
educativo, vía el Fondo de Aportaciones para la y el de escuelas.
Educación Básica y Normal (FAEB), arrastra
muchas de las inequidades existentes al momento 2) Demanda. Incorpora el total de alumnos
de firmar el Acuerdo Nacional para la inscritos y a la población en edad escolar.
Modernización de la Educación Básica
(ANMEB). Señala que en la propia exposición 3) Eficiencia. Éste se compondría de tasas de
de motivos de la iniciativa de reforma que reprobación y de eficiencia terminal.

5
Cárdenas y Luna 2006, cuadro 6.
6
Latapí y Ulloa, 2000, página 56; exposición de motivos de la iniciativa del Senador Genaro Borrego Estrada (2002).
7
De hecho, en la LCFF nunca se menciona la manera en que deben dispersarse los recursos, sólo se contemplan los elementos a partir
de los cuales se integra el Fondo (artículo 27 de la LCFF).
8
Estos criterios han sido sugeridos por académicos involucrados en el tema, Merino (1998) y Latapí y Ulloa (2000 y 2002), así como
por las entidades federativas (Baja California, Chihuahua, Durango, Edo. de México, Nuevo León, Jalisco y Puebla) en el seno de la
Convención Nacional Hacendaria y por algunos legisladores.

152
Financiamiento a la educación básica / José Luis Aguilar y Maya

4) Esfuerzo financiero. Se pueden considerar a diferencia del FAEB y FAETA, que contienen
las aportaciones por alumno y/o el porcentaje los recursos para cubrir la nómina del personal
de las participaciones disponibles destinadas docente y administrativo, una parte de las
al gasto educativo. transferencias del FAM se utiliza para otorgar
desayunos escolares y apoyos alimenticios a la
5) Criterio compensatorio. Se puede incluir el población en condiciones de pobreza extrema y,
índice de marginación y/o el índice de la otra parte, a la construcción, equipamiento y
desarrollo social elaborados por el Consejo rehabilitación de la infraestructura física de los
Nacional de Población. niveles de educación básica y superior en su
modalidad universitaria.
El artículo incorpora de forma específica, un
análisis en torno a la división de responsabilidades Por su importancia dentro de las Aportaciones
para el financiamiento del gasto educativo entre Federales (poco más del 60% del total), la
el gobierno federal y los gobiernos estatales, tema propuesta de distribución de recursos aquí
de debate reciente que debe ser tomado en presentada, sólo se enfoca a la educación básica
consideración en las alternativas de solución, para (FAEB), aunque con pequeñas variaciones esta
buscar mecanismos más equilibrados y eficientes, misma metodología puede emplearse para el
para la distribución de recursos públicos en el FAETA.
sector. De hecho, al mismo tiempo que se diseñen
alternativas para la distribución del gasto federal El resto del documento está estructurado de la
en el sector, será necesario elaborar mecanismos siguiente manera: en la sección II se analiza el
compensatorios para aquellas entidades que contexto histórico que llevó a la desconcentración
realizan esfuerzos financieros para la provisión de los servicios educativos.9 En la Sección III se
del servicio, así como incentivos que estimulen a estudian las asimetrías que existen en la
que el resto de gobiernos locales incrementen su distribución del FAEB, así como las desigualdades
participación de recursos propios destinadas a la que existen en los esfuerzos financieros de las
educación. entidades federativas. En la sección IV se propone
una serie de variables que deben de incluirse en
Cabe aclarar que en la LCFF existe un total de una fórmula para distribuir los recursos entre las
siete fondos federales con recursos etiquetados entidades federativas. Finalmente, en la sección
para distintos fines. De éstos, existen dos con V se presentan las conclusiones.
recursos que deben destinarse exclusivamente a
cubrir los gastos ocasionados por la prestación de 1. De la creación de la SEP a la firma del
los servicios educativos: FAEB y el Fondo de ANMEB
Aportaciones para la Educación Tecnológica y de
Adultos (FAETA). Existen otros a los que también La división de la educación pública en federal
se le destinan recursos para la educación, el Fondo y estatal data desde la Constitución de 1824. En
de Aportaciones Múltiples (FAM). Sin embargo, ella se establece como facultad exclusiva del

9
En este trabajo se utilizan los términos de descentralización, federalización y desconcentración educativa de manera intercambiable.
Sin embargo, se advierte que, de acuerdo con Ornelas (2000), no puede decirse que los servicios educativos se descentralizaron, toda
vez que la SEP continúa teniendo el control normativo del sistema educativo. Además, es necesario enfatizar que el término de
federalización de la educación ha recibido dos connotaciones diferentes a lo largo de la historia. En un principio se utilizó para denotar
la facultad de la federación de llevar la educación a todo el país. Después se utilizó para hacer referencia a la transferencia de los
servicios educativos a las entidades federativas (Latapí y Ulloa, 2000b).

153
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Congreso General «promover la ilustración, sin éstos últimos pudiesen contar con recursos para
perjudicar la libertad que tienen las legislaturas sufragar parte de los gastos de sus sistemas
para el arreglo de la educación pública en sus educativos.
respectivos estados».10 De esta manera, de acuerdo
con Latapí y Ulloa (2000b), se deja abierta la A raíz de las reformas constitucionales
posibilidad para que los estados implementen realizadas en 1934 al artículo 3 y a los artículos
sistemas educativos en sus respectivas 73 y 123 en sus fracciones concernientes a la
demarcaciones. Sin embargo, como se puede educación, se expide, el 3 de febrero de 1940, la
advertir en el texto constitucional arriba citado, Ley Orgánica de Educación (LOE). En ella se da
nada se menciona respecto a quién, o quiénes, la categoría de servicio público a toda la educación
deberían de cubrir los gastos educativos de los impartida por el Estado (Federación, Estados y
sistemas estatales. Fue hasta el año de 1921 en Municipios) y se formaliza la obligatoriedad para
que se arroja un poco de luz sobre este tema. que sea el Estado el responsable de impartir los
servicios educativos.13 Se faculta al Congreso de
En el artículo 21 del Decreto de Ley que crea a la Unión a fijar las aportaciones para los servicios
la Secretaría de Educación Pública Federal,11 se educativos y se ordena a las entidades federativas
hace explícito que la educación pública del a incrementar progresivamente, en sus
Distrito Federal y de los Territorios (Baja presupuestos, el porcentaje de la partida
California y Quintana Roo) estaría a cargo del correspondiente a la educación, hasta lograr que
Tesoro Federal, mientras que en el caso de los ésta sea suficiente para proporcionar educación
estados existiría concurrencia.12 Específicamente, gratuita a quienes están obligados a asistir a la
se establece que la educación pública en los escuela.
estados se sostendría con los fondos que cada uno
de ellos destinase a este objeto, así como con los En la LOE también se establece que las partidas
fondos que el Gobierno Federal acordase dar cada de gasto educativo de los estados se tendrían que
año, ya sea para el sostenimiento de los planteles fijar en común acuerdo con la SEP y que nunca
federales o para el financiamiento de las deberían de ser inferiores al porcentaje que
instituciones locales. hubiesen asignado en el ejercicio fiscal en el que
se promulgó la LOE. Además, en aquellos casos
Vale la pena enfatizar que en este momento en los que la educación hubiese estado
del tiempo ya se reconoce la coexistencia de la exclusivamente a cargo de los gobiernos locales,
educación impartida por la federación y por los las aportaciones correspondientes a los municipios
Estados. Sin embargo, todavía no existe un serían determinadas tanto por el Gobierno Estatal
compromiso formal por parte del Gobierno como por la SEP.
Federal para ayudar a los estados con el
sostenimiento de sus sistemas educativos. Cada De lo anterior puede deducirse que la
año se tendrían que realizar negociaciones Federación reconoce que, a casi 20 años de
bilaterales entre el Gobierno Federal y los haberse creado la SEP, todavía existen entidades
Gobernadores de los diferentes Estados para que en las cuales los servicios educativos continúan

10
Artículo 50, fracción I de la Constitución del 4 de octubre de 1824.
11
Publicado el 29 de septiembre de 1921.
12
Además, en el artículo 23 del decreto que crea a la Secretaría se da prioridad en la aplicación del gasto educativo. Siendo prioridad la
enseñanza elemental, después la secundaria, industrial, comercial, normal, preparatoria y al final la profesional.
13
Los particulares también pueden impartir servicios educativos siempre que se apeguen a lo establecido en la Ley.

154
Financiamiento a la educación básica / José Luis Aguilar y Maya

siendo otorgados exclusivamente por los estados. En la LOEP también se hace explícito que en
También se desprende que ya existe un los casos en que la federación otorgue subsidio,
compromiso formal por parte de la Federación, a subvención o cualquier forma de ayuda a escuelas,
través de la SEP, para determinar los montos que instituciones o servicios educativos descentra-
se hubieran de ejercer en materia educativa en lizados o dependientes de los estados o de los
cada estado y, de la misma manera, puede municipios, éstos quedarán sometidos
deducirse que es en este momento en que se técnicamente a la federación. Finalmente, también
generan las asimetrías en las aportaciones de los se hace manifiesto que, independientemente de
estados, ya que en la normatividad no se contar o no con un sistema estatal de educación,
homologaron las aportaciones, ya fuese en ningún estado está exento de la responsabilidad de
términos absolutos, porcentuales o por alumno, realizar aportaciones económicas para los servicios
que deberían realizar los estados para el gasto en de educación.14
educación.
Es importante enfatizar que, por primera vez,
A casi dos años de vigencia de la LOE, el 23 el Gobierno Federal se compromete a otorgar
de febrero de 1942 aparece la Ley Orgánica de la recursos crecientes a la educación y se ordena a
Educación Pública (LOEP). La intención de esta los estados a sufragar los gastos del servicio
nueva ley fue, según se detalla en la exposición educativo, independientemente si éste es estatal
de motivos, incrementar el número y tipo de o federal. En materia de concurrencia de gasto,
escuelas. Para cumplir con este objetivo, las recién creadas Comisiones Mixtas funcionan
especialmente en el ámbito de la educación como el instrumento de negociación de recursos
primaria, nuevamente se establece que los estados entre el gobierno federal y los gobiernos locales.
y municipios deben incrementar su gasto en
educación. Sin embargo, a diferencia de la LOE, El 29 de noviembre de 1973 se sustituye la
esta vez se hace explícito el compromiso del LOEP por la Ley Federal de Educación (LFE).
Gobierno Federal de otorgar en el PEF también Con esta nueva Ley se buscó flexibilizar al
recursos crecientes a la educación. Además, la sistema educativo;15 impulsar la investigación
aportación que corresponde a cada uno de los tres científica con el fin de fomentar la capacidad de
órdenes de gobierno se discute en las Comisiones reflexión crítica, medio más eficaz para celebrar
Mixtas, en las que participan el Director Federal el desarrollo interno del país; e impulsar la
de Educación, el Director Local de Educación y carrera magisterial para reconocer al maestro
un representante Municipal designado por el como motor y coordinador del proceso
Congreso Local. educativo.16

14
Nuevamente, al igual que en la LOE, se deja sin establecer un criterio que uniforme las contribuciones que habría de aportar cada
estado al gasto en educación.
15
La flexibilización buscaba, en parte, facilitar a quienes trabajaban y estudiaban y a su vez recibían información fuera de las aulas, la
posibilidad de obtener la certificación, un título o diploma que acreditase su capacidad para con ello ejercitar al nivel acreditado, una
actividad profesional. Además de reconocer a la educación extraescolar, también se contempló que la enseñanza tuviese, a nivel medio
y superior, el carácter de propedéutico y el de terminal. Esto es, dejar abierto al criterio del estudiante la opción de continuar con sus
estudios o integrarse a la sociedad como sujetos productivos.
16
Se contempló proporcionar a los docentes los medios adecuados para que estuviesen en posibilidades de emplear los métodos más
avanzados en el proceso enseñanza-aprendizaje. Para ello se otorgarían estímulos y recompensas a los profesores más destacados, así
como una remuneración adicional para que los educadores dispusieran del tiempo necesario para la preparación de las clases que
impartiesen y para su perfeccionamiento profesional.

155
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Si bien es cierto que esta nueva ley significó En diciembre de 1982, en su toma de protesta,
un gran avance en cuanto al mejoramiento del el nuevo Ejecutivo Nacional anuncia su decisión
sistema educativo nacional, no puede decirse lo de transferir a los gobiernos locales los servicios
mismo en materia de financiamiento y de educación básica y normal, así como los
concurrencia en los servicios educativos; más bien recursos de apoyo correspondientes, sin demérito
se generó cierto retroceso. Esto se debió, de los derechos laborales y de organización
probablemente, a que ya se pensaba en la sindical nacional.
desconcentración de los servicios educativos.
El 8 de agosto de 1983 se publica el decreto
Con la LFE se genera un nuevo desequilibrio que establece un Comité Consultivo para la
en las finanzas de algunos estados, ya que ésta deja Descentralización Educativa en cada Entidad
entrever, en sus artículos 25 y 28, que la Federación Federativa, nuevamente, con el argumento de
aportará, económicamente hablando, sólo al mejorar la eficiencia y calidad de la educación.18
sistema educativo federal y que los estados deberán El 20 de marzo de 1984 aparecen los
cubrir los gastos que generen sus propios sistemas lineamientos a los que habrá de sujetarse la
educativos. Estas disposiciones son en detrimento descentralización de los Servicios Federales de
financiero de las entidades que cuentan con Educación Básica y Normal.19 El resultado de
sistemas educativos locales y a favor de aquellas todos estos acuerdos para descentralizar se
donde no los hay. Además, en la LFE no se retoma plasman en el ANMEB y en los Convenios para
la idea de aportar recursos crecientes al gasto la Modernización de la Educación Básica, y se
educativo. Únicamente se enfatiza que el Gobierno ratifican con la publicación de la Ley General
del Distrito Federal deberá destinar, cuando menos, de Educación (LEG).
el quince por ciento de su presupuesto de egresos
para cubrir los gastos de la prestación de los 2. De la firma del ANMEB al Capítulo V
servicios educativos por parte del Estado.17 de la LCFF

Con el fin de mejorar la eficiencia y calidad de Como ya se analizó en la sección anterior, antes
la educación básica, el Gobierno Federal anunció de la firma del ANMEB coexistían dos sistemas
públicamente, a mediados de la década de los educativos, uno administrado y operado por la SEP
setenta, sus deseos de descentralizar el sistema y otro administrado y operado por la propia
educativo (Tatto, 1999). Con ese fin se entidad federativa. 20 Sin embargo, en 1992
establecieron en 1974 las Unidades de los Servicios existían grandes diferencias en cuanto al
Educativos a Descentralizar y, en 1978, una desarrollo de los sistemas estatales. Mientras que
Delegación General de la SEP en cada estado de la los estados de Aguascalientes, Distrito Federal e
República (Ornelas, 2000 y Hernández Ruiz, 2002). Hidalgo no contaban con sistema educativo

17
Esta disposición no se contempló inicialmente en la LFE. Se incorporó por decreto publicado el 23 de diciembre de 1974.
18
Ornelas (2000) expone que probablemente los motivos para descentralizar fueron, entre otros, el desmantelamiento del sindicato de
trabajadores de la educación, o simplemente descentralizar el conflicto de las negociaciones salariales entre la federación y el sindicato
de maestros.
19
Entre estos lineamientos se establece uno que es fundamental para entender las actuales asimetrías estatales en sus aportaciones al
financiamiento de los servicios educativos, el del artículo 3, fracción IV. Éste establece que «los trabajadores de los niveles a descentralizar
conservarían su relación laboral con la Secretaría de Educación Pública y vigentes sus derechos individuales y colectivos».
20
La LFE establecía como competencia de la Federación la prestación de los servicios educativos de primaria, secundaria y normal en
toda la República. Además facultaba a los estados y municipios a prestar servicios educativos de cualquier tipo y modalidad dentro de
su territorio.

156
Financiamiento a la educación básica / José Luis Aguilar y Maya

estatal, en el Estado de México poco más de la el gasto educativo de la federación disminuyó un


mitad de los docentes pertenece al sistema 28% de 1980 a 1995, mientras que el de los estados
educativo del estado. A partir de la firma del cayó en un 62%. Esto puede explicarse en parte,
ANMEB se fusionan «ambos» sistemas, quedando según explican Merino (1998, página 382), por el
a cargo de las entidades los servicios educativos efecto sustitución generado por las aportaciones
a cargo de la SEP, misma que en el acuerdo asume federales, es decir, algunos estados empezaron a
el papel rector y normativo del sistema educativo sustituir por recursos federales los recursos
nacional.21 propios que venían destinando al gasto
educativo.23
Además de la responsabilidad de los servicios
educativos, los estados recibieron cerca de 100 Un nuevo tema de debate que surge con la
mil edificios escolares e inmuebles para la descentralización de los servicios educativos y
administración, 22 millones de bienes muebles la firma del AMEB en 1992; que se trató de
en equipo y materiales, cerca de 513 mil plazas corregir en 1997 y que sin embargo perdura hasta
de maestros, 115 mil puestos administrativos y hoy, este tema es el de los recursos y los
más de 14 millones de estudiantes (Moctezuma, mecanismos para dispersarlos. Para solucionar
1994). En materia de financiamiento se retoman este conflicto con las entidades federativas y
los principios originalmente establecidos en el otorgarles certeza jurídica respecto a los recursos
decreto que creó a la SEP y en las leyes orgánicas que se les asignarían para el gasto educativo, el
de 1940 y 1942. Esto es, durante el tiempo restante Ejecutivo Federal somete a la consideración del
del ejercicio fiscal de 1992, la federación H. Congreso de la Unión una reforma a la LCFF
absorbería los gastos implícitos del traspaso; en en la que se propone crear tres fondos para que
los ejercicios fiscales subsecuentes existiría los estados reciban los recursos etiquetados para
concurrencia para cubrir los costos de los servicios el gasto en educación. Estos fondos, como se
educativos. Este punto del ANMEB se hace mencionó en la introducción, fueron el FAEB,
explícito en la LGE al establecerse que tanto la FAETA y FAM.
federación como cada entidad federativa
concurrirán al financiamiento de la educación En su iniciativa presentada al Congreso el 11
pública y se pacta en la Ley que ambas partes de noviembre de 1997, el Ejecutivo expresó su
(federación y entidades federativas) procurarían compromiso con el federalismo, por lo cual
fortalecer las fuentes de financiamiento y destinar decidió canalizar un mayor gasto a través del
recursos crecientes, en términos reales, al gasto fortalecimiento de las haciendas estatales y
educativo.22 municipales, orientándose a la institucionalización
de la provisión de recursos federales en apoyo a
Sin embargo, como lo señalan diversos estudios actividades específicas, entre ellas la educación.
(Ulloa, 1996, Merino, 1998 y Latapí y Ulloa 2000a
y 200b), las aportaciones crecientes en términos Al aprobarse la iniciativa que incluyó el capítulo
reales fallaron, tanto por parte de la federación V en la LCFF, los legisladores reconocen que es
como por parte de los estados. Según Ulloa (1996), necesario atender los siguientes tres aspectos:

21
Para un análisis del proceso de descentralización de la educación en nuestro país véase Ornelas (2000).
22
Artículo 27 de la LGE.
23
Adicionalmente, es poco conveniente comparar el gasto educativo realizado en 1995, ya que en ese año el país atravesó por una de las
peores crisis.

157
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

i) Que las transferencias que se efectúen para Es importante señalar que de los tres puntos
la educación básica no sustituyen a otras arriba mencionados, el que mayor atención ha
fuentes de financiamiento que ya existen en recibido por parte de los académicos es el de las
cada Estado, sino que más bien las asignaciones a los estados.24 Todos los estudios
complementan y estimulan. del tema llegan a la misma conclusión: no existe
una relación entre los recursos que reciben las
ii) Que las autoridades educativas federales y entidades federativas con el número de estudiantes
estatales se reúnan para analizar fórmulas de sus respectivos sistemas educativos, no se
que permitan incrementar la equidad y el premia el esfuerzo financiero ni el esfuerzo por
impacto de los recursos destinados a la brindar educación de calidad. Tampoco existe una
educación. relación aparente entre el grado de marginación
del estado y las contribuciones que para el gasto
iii) Que con la creación del FAEB, se podrá educativo recibe por parte de la federación.
analizar cualquier acción respecto del
porcentaje de participación de cada Estado 3. Análisis del FAEB
en las transferencias para educación
básica, partiendo del derecho de la El FAEB se creó en 1997 y empezó a recibir
población para recibirla, atendiendo a recursos presupuestales en el ejercicio fiscal de
variables confiables y verificables por 1998. Desde entonces y hasta el año 2004, los
terceros, con lo que se asegura la crecimientos que éste fondo ha experimentado son
transparencia de los mecanismos de mínimos en cuanto a la proporción que representa
financiamiento a la educación. con respecto al producto interno bruto (PIB).

Cuadro 1
FAEB con relación al PIB
y a los ingresos del Gobierno Federal

FAEB PIB Ingresos Totales FAEB/PIB FAEB/IT

1998 79,997,913 2,731,197,366 545,175,744 2.9% 14.7%


1999 97,417,243 3,262,865,756 674,348,116 3.0% 14.4%
2000 115,263,694 3,861,661,863 868,267,688 3.0% 13.3%
2001 130,648,363 4,093,281,816 939,114,524 3.2% 13.9%
2002 141,175,875 4,403,556,404 989,353,440 3.2% 14.3%
2003 156,392,449 4,825,665,135 1,132,985,074 3.2% 13.8%
2004 161,441,313 5,443,381,485 1,270,211,072 3.0% 12.7%
Promedio 3.1% 13.9%
Fuente: Cuenta de la Hacienda Pública Federal, SHCP y Banco de Información Económica, INEGI
(miles de pesos corrientes)
24
El análisis se facilita debido a la transparencia que existe de la información, misma que puede consultarse en la Cuenta de la Hacienda
Pública Federal.

158
Financiamiento a la educación básica / José Luis Aguilar y Maya

Además presenta una caída constante como (gráfica 1). Finalmente, los pesos educativos
porcentaje de los ingresos totales del Gobierno asignados al fondo de educación básica fueron
Federal (cuadro 1).25 9.6% menores a los destinados en el 2000.

Estas fluctuaciones pueden evitarse si se liga 3.1 El gasto estatal


el FAEB a un porcentaje fijo del PEF, tal y como
se dispuso para el Distrito Federal en 1974, o si Según las cifras de los diagnósticos de la
se vincula a un porcentaje del recurso federal situación de las haciendas públicas estatales y
participable, tal y como se hace para el Fondo para municipales elaborados por la Coordinación con
la Infraestructura Social, el Fondo de entidades federativas de la Secretaría de Hacienda,
Fortalecimiento de los Municipios y el Fondo de el gasto educativo de los estados también ha caído.
Aportaciones Múltiples. Comparando las aportaciones que, en términos de
pesos educativos de 2004, realizaron los estados
Si se analiza el FAEB en pesos de 2004, pero en el 2002 contra las efectuadas en el 2000, se
en términos de pesos educativos, tal y como lo observa que estas fueron 7.7% inferiores. Además,
propone Ulloa (1996), se observa que durante como proporción del gasto total, el gasto
1998-2004, las asignaciones que el Gobierno correspondiente al rubro educativo cayó en 4.1%
Federal hizo al FAEB disminuyeron un promedio y como porcentaje de los ingresos totales la
de 1.0%. También se observa una caída disminución fue de 0.3 puntos porcentuales
considerable y sostenida a partir del año 2000 (cuadro 2).

Gráfica 1
FAEB en pesos educativos de 2004
1998 – 2004

25
Los cuadros y gráficas de esta sección se tomaron de Cárdenas y Luna (2006).

159
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Cuadro 2
Gasto educativo en los estados
(pesos corrientes)

Gasto en los estados Gasto educativo entre


Ingresos en los
Educativo Total 1_/
Estados 2_/ Gasto total Ingresos

2000 34,733,100,000 320,277,230,950 15,031,149,225 10.8% 2.3

2002 41,529,395,700 399,511,562,424 20,533,541,503 10.4% 2.0

Fuente: Diagnóstico integral de la situación de las haciendas públicas estatales y municipales, SHCP
Finanzas públicas estatales y municipales de méxico, INEGI
1_/
No incluye disponibilidad inicial ni recursos federales y estatales a municpios.

Solo incluyen impuestos locales, derechos y productos. Se excluyen los aprovechamientos por la diverisdad
2_/

de conceptos que incluyen las entidades en

Cabe señalar que la caída del gasto educativo la aplicación en algunos estados de impuestos
estatal no es homogénea. Algunos estados han adicionales destinados a la provisión de los
realizado esfuerzos importantes para aportar servicios educativos.26. Se puede corroborar que
recursos cada vez mayores al financiamiento de los estados que tienen este tipo de contribuciones
la educación; Baja California, Chihuahua y son también los que mayores recursos destinan,
Durango son ejemplos. Otros estados, por la falta en términos per cápita, al financiamiento de la
de capacidad financiera para cubrir los costos de educación básica.27
la provisión del servicio educativo, han estado al
borde de regresar el ramo educativo a la Una característica de estas contribuciones
federación, tal es el caso de Oaxaca, Tlaxcala y locales, además de que parecen ser una buena
Zacatecas. propuesta para mitigar los efectos que representa
la carga presupuestal del gasto educativo, es su
Un hecho que resulta interesante por contener buena dinámica de recaudación. Su tasa de
parte de la solución al problema del crecimiento real promedio, en términos de pesos
financiamiento del gasto educativo y, además, por educativos, durante el período de 1998 al 2003
estar poco estudiado en la literatura de la fue de 14.3%. Adicionalmente, la recaudación
federalización de la educación, es la relación que obtenida en 2003 fue 177.7% superior a la
existe entre las aportaciones al gasto educativo y realizada en 1998 (gráfica 2).

26
En 2004 once estados aplicaron impuestos adicionales para el fomento (financiamiento) de la educación.
27
Véase Cárdenas y Luna, 2006.

160
Financiamiento a la educación básica / José Luis Aguilar y Maya

Gráfica 2
Recaudación de impuestos para el fomento educativo
(millones de pesos educativos de 2004)

A manera de conclusión de esta sección se En vista de lo anterior, la propuesta que a


puede decir lo siguiente: continuación se presenta, se apega a las ideas
básicas que dieron sustento a la creación de la
a) Existe una disminución evidente, en SEP y a la intención imperante en ese momento,
términos de pesos educativos, del gasto expandir los servicios educativos a todo el país.
federalizado para el sostenimiento de los También busca retomar lo establecido en el pacto
servicios educativos en las entidades federal al momento de firmarse el ANMEB y sus
federativas, al grado que algunas de ellas respectivos convenios, así como cumplir con lo
han señalado sus intenciones de regresar la estipulado en los artículos 27 y 25 de la LGE, esto
responsabilidad a la federación. es, respectivamente, fortalecer las fuentes de
financiamiento de la tarea educativa y destinar
b) No se ha reconocido el esfuerzo recursos presupuestarios crecientes en términos
financiero que han realizado algunas reales, hasta alcanzar un gasto total en el ramo
entidades federativas para cumplir con el educativo, equiparable al 8% del PIB nacional.
ANMEB, esto es, aportar recursos
crecientes, en términos reales, al gasto 4. Impuesto para el fortalecimiento
educativo. educativo y mecanismo de dispersión de
recursos hacia los estados
c) Sólo uno de cada tres estados cuenta con
fuentes ordinarias de ingreso etiquetadas Como ya se mencionó, algunos estados operan
específicamente a financiar el gasto contribuciones especiales para financiar el gasto
educativo. educativo, la federación podría implementar un

161
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

impuesto similar a nivel nacional para fortalecer los estados antes mencionados, la tasa podría
el financiamiento de la educación. El argumento ubicarse entre un 5 y un 35%.28
legislativo a favor de esta nueva contribución
podría basarse en el tema del círculo vicioso de 4.2. Fórmula de distribución de recursos
la pobreza, ya que la inversión en educación
constituye uno de los medios más eficientes y Esta nueva Ley deberá también contener, a
eficaces para romperlo. Es conveniente que la ley diferencia del FAEB, un mecanismo simple y
que reglamente este nuevo impuesto vaya transparente de distribución de recursos. La
acompañada de una fórmula de distribución de fórmula a establecer debe contemplar en su
recursos lo suficientemente clara. mecánica de distribución, entre otras cosas, tres
cuestiones esenciales:
Tomando como punto de partida la legislación
de los estados de Baja California, Coahuila, a) Un factor que disperse los recursos de
Durango, Morelos, Nayarit, Querétaro, Sinaloa, acuerdo con la demanda educativa que
Sonora, Veracruz y Zacatecas, se propone enfrenta cada estado. Para ello se puede
establecer un nuevo impuesto cuya recaudación contemplar la población en edad escolar o
se destine al fomento de la educación básica. Tal el número de alumnos inscritos en cada
vez la ley podría llamarse Ley del Impuesto entidad federativa (Latapí y Ulloa 2000b).
Especial para el Fomento de la Educación Básica,
o Ley del Impuesto para el Fomento del Sistema b) Un elemento que distribuya recursos de
Educativo Nacional. Asimismo, se sugiere un acuerdo con la oferta educativa. Para este
esquema de distribución de recursos que incorpora punto se puede considerar la cantidad de
tres variables: oferta y demanda educativa y maestros en cada estado.
esfuerzo financiero de los estados.
c) Una variable que reparta los recursos
Los costos para sostener el sistema educativo considerando el esfuerzo de la entidad por
del país son bastante claros, pero más evidentes contribuir al gasto educativo. Esta variable
son los costos que habrán de pagarse si se deja de debe ser de tal manera que incentive a que
educar a la población. las entidades que actualmente destinan
pocos recursos al gasto educativo lo
4.1. Impuesto incrementen. Este incremento podría venir
del establecimiento de impuestos locales
En esta nueva contribución, el objeto serán con destino específico al ramo educativo.
los pagos por concepto de impuestos y derechos
establecidos en la Ley de Ingresos de la Para que este último punto pueda
Federación. El sujeto obligado a contribuir será materializarse, es necesario que el legislador
aquel que realice pagos por concepto de premie el esfuerzo financiero de los estados,
impuestos y derechos. La base gravable otorgando un mayor peso (porcentaje) a este factor
correspondería al monto total a pagar por los de dispersión. De hecho, este debe ser superior al
impuestos y derechos que se causen; las peso que se asigne al factor de demanda o al factor
deducciones y la tasa serán las que determine el de oferta educativa. También debe considerarse
Congreso de la Unión. Si se sigue el ejemplo de una disposición que contemple, tal vez en un

28
En las legislaciones estatales la tasa de este tipo de contribución fluctúa entre un 5% (Morelos) y un 35% (Durango).

162
Financiamiento a la educación básica / José Luis Aguilar y Maya

artículo transitorio, un período de tiempo


razonable para que los estados que aportan pocos No hay que perder de vista que la política fiscal
recursos ideen los mecanismos necesarios para federal debe considerar una contribución como
incrementar su esfuerzo financiero, o para que la aquí planteada. Si la iniciativa que
propongan a sus congresos locales la creación recientemente turnó el Senado a la Cámara de
de un impuesto para el fomento educativo. Diputados prospera (27 de abril de 2006),32 los
requerimientos de recursos por parte de los estados
Podrían argumentarse más variables en el se incrementarán. Esto en virtud de que dicha
mecanismo de distribución. Por ejemplo, Latapí y iniciativa busca, entre otras cosas, hacer que los
Ulloa (2000a) proponen dispersar los recursos hacia estados participen a sus municipios de la
los estados bajo cuatro premisas: 1) Porque lo haces recaudación de las contribuciones locales, y
bien (criterio de aprendizaje efectivo y eficiencia rediseñar el régimen competencial entre los
educativa); 2) Porque lo necesitas más (criterio ámbitos de gobierno en materia educativa y
compensatorio); 3) Te doy porque me das (criterio otras.33 Sin embargo se puede aprovechar que
resarcitorio) y, 4) Te doy porque hacemos un esfuerzo dicha reforma facultará al Congreso de la Unión
conjunto (criterio de esfuerzo financiero).29 Por otra a expedir las leyes generales que establezcan las
parte, iniciativas presentadas en el Congreso de la bases de coordinación. En una de estas leyes se
Unión por diversas fracciones parlamentarias han podría incluir el impuesto que aquí se propone.
propuesto incorporar como criterios de distribución
de los recursos el índice de aciertos en primaria y Conclusiones
secundaria,30 así como la eficiencia y eficacia en el
uso de los recursos del fondo.31 El análisis del gasto educativo en el país arroja
incrementos mínimos de las transferencias
Es innegable que incorporar un mayor número federales etiquetadas como proporción del PIB,
de variables en el esquema distributivo conduce así como disminuciones en términos de pesos
a una distribución más eficiente. Sin embargo, educativos. También indica que existen asimetrías
considero que existe una relación que es entre las entidades federativas en cuanto a su
proporcionalmente inversa entre el número de esfuerzo financiero para aportar recursos al gasto
variables en la mecánica distributiva y la educativo. Algunos estados han manifestado su
probabilidad que sea aceptada por la mayoría de inconformidad en la Convención Nacional
los estados; más variables, más compleja la Hacendaria argumentando que pareciera que la
negociación y, por consiguiente, menor la federación «castiga financieramente» a los estados
probabilidad de obtener un consenso. que realizan un mayor esfuerzo educativo, toda

29
La descripción de las variables que se incorporarían en los criterios puede encontrarse en Latapí y Ulloa 2000b, páginas 148-155.
30
El índice de aciertos representa la posición relativa del grupo en comparación con los demás grupos de los estados en el mismo grado
escolar y asignatura.
31
Las iniciativas en mención fueron presentadas, respectivamente, el 5 de septiembre de 200y y el 12 de diciembre del mismo año.
32
Hasta el momento todo indica que así será, ya que ese es el deseo expresado en la Convención Nacional de Gobernadores.
33
La iniciativa intenta anexar un nuevo texto al 124 constitucional que establecer para «la Federación, las Entidades Federativas y los
Municipios, concurren en el ejercicio de las facultades que se deriven de las siguientes materias: educación, salud, vivienda,
seguridad pública, desarrollo social, desarrollo económico, comercio, protección civil, comunicaciones y transportes, turismo,
protección al ambiente, preservación y restauración del equilibrio ecológico, agricultura, pesca, acuacultura, ganadería, forestal,
derechos de autor, ejercicio de profesiones, deporte, así como vestigios o restos fósiles, monumentos arqueológicos, artísticos e
históricos, cuya conservación sea de interés nacional, y transferencia de tecnología y generación, difusión y aplicación de los
conocimientos científicos y tecnológicos que requiere el desarrollo nacional.

163
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

vez que les otorga, proporcionalmente, menores como el gasto por alumno en educación básica de
recursos. 34 Este estudio también denota que cada entidad federativa, en comparación con el
mientras algunos estados, además de tomar la gasto por alumno del resto de las entidades
responsabilidad de la provisión del servicio federativas. Se considera, además, que el
educativo, instrumentaron nuevas estrategias porcentaje a repartir por concepto del esfuerzo
fiscales para responder a la obligación contraída; financiero sobrepase al porcentaje más alto
otros se han mantenido al margen en la búsqueda distribuido por concepto de la demanda y de la
de alternativas. oferta. Esto con el fin de que la mecánica de
distribución esté en condiciones de generar un
En vista de que es bastante factible una reforma incentivo para que los estados incrementen su
constitucional que afecte al artículo 124, es participación en el gasto educativo.
necesario que los estados se coordinen con sus
Diputados Federales y Senadores y aprovechen Referencias bibliográficas
para establecer en una de estas nuevas leyes que
normarán las nuevas bases de coordinación, una Cárdenas, O. y Luna, F. (2006). El gasto
contribución con el fin de fortalecer el educativo: una propuesta de financiamiento. Por
financiamiento educativo. De acuerdo con aparecer en Gestión y Política Pública.
estimaciones de Cárdenas y Luna (2006), un
impuesto de esta naturaleza, con una tasa del 5%, Díaz-Cayeros, A Webb, S. y Rojas, Fernando
habría recaudado 62,246.7 millones de pesos en (2000). «Historical Forces: Geographic and
2006. Political» in Marcelo Giugale and Steven B. Webb
(eds.) Achievements and Challenges of Fiscal
Adicionalmente, aquellos estados donde aún Decentralization. Lessons From Mexico.
no existe una contribución para el fomento Washington: The World Bank.
educativo, podrían proponer a sus legislaturas el
establecimiento de una contribución similar. En Díaz-Cayeros, A y Tom Courchene (2000)
caso de que se llegase a aprobar la reforma «Transfers and the Nature of the Mexican
propuesta al 116 constitucional, los estados Federation» in Marcelo Giugale and Steven B.
quedarían exentos de participar de la recaudación Webb (eds.) Achievements and Challenges of
de este impuesto a sus municipios, toda vez que Fiscal Decentralization. Lessons From Mexico.
ésta tendría un fin específico. Washington: The World Bank

Finalmente, el mecanismo de dispersión aquí Hernández Ruiz, S. (2002). La situación de los


propuesto es bastante simple. Considera distribuir servicios de educación básica en Oaxaca.
a cada estado una parte de la recaudación del Contexto educativo. Revista Digital de Educación
nuevo impuesto en proporción directa al y Nuevas Tecnologías, No. 24.
porcentaje de inscripción en educación básica y
normal; otra parte en proporción directa al número Lapatí, P. y Ulloa, M. (2000a). «Inconsistencias
de docentes; la parte restante en función del de las fórmulas de distribución de los recursos
esfuerzo financiero del estado.35 Entendido éste federales para la educación y propuestas
34
Problemática del gasto público estatal en educación básica. Propuesta sometida a la consideración de la mesa de gasto público de la
Primera convención Nacional Hacendaria por parte de los estados de Baja California, Chihuahua, Durango, México, Nuevo León,
Jalisco y Puebla en abril de 2004.
35
Esta misma metodología de distribución de recursos puede extenderse al FAEB.

164
Financiamiento a la educación básica / José Luis Aguilar y Maya

alternativas», en Rolando Cordera y Alicia Constitución Federal de los Estados Unidos


Ziccardi (coordinadores), Las Políticas Sociales Mexicanos. 4 de octubre de 1824.
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426 – 442. Finanzas Públicas Estatales y Municipales,
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Presupuestario del Ramo 33: Una Etapa en la
Evolución del Federalismo en México. México: Iniciativa con proyecto de decreto por la que
CIDE. se modifica la denominación y se reforman,
adicionan y derogan diversas disposiciones de la
Tatto, M. (1999). Education reform ans State Ley de Coordinación Fiscal, presentada por el
power in México: the paradoxes of Senador Genaro Borrego Estrada el 5 de diciembre
decentralization. Comparative Educational de 2002.
Review. Vol. 43, No. 3, pp. 251 – 282.
Iniciativa con proyecto de decreto por el que
Ulloa H., M. (1996). «Algunas reflexiones en se reforman los artículos 25 al 41, se adicionan
torno al financiamiento de la educación». Revista los nuevos artículos 42 al 71 y 75 recorriéndose
de Educación Superior, Vol. XXV, núm. 99 los artículos 44, 45 y 46 para quedar como
artículos 72, 73 y 74 respectivamente del Capítulo
Referencias a leyes y documentos no V de la Ley de Coordinación Fiscal, presentada
académicos por la Senadora Leticia Burgos Ochoa el 13 de
diciembre de 2002.
Acuerdo Nacional para la Modernización de
la Educación Básica (1992). Diario Oficial de la Ley de Coordinación Fiscal. DOF, 27 de
Federación, 12 de mayo de 1992. diciembre de 1978.

165
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Ley Federal de Educación. DOF, 29 de I; 73 Fracciones X y XXV; y 123, Fracción XII,


noviembre de 1973. de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos. DOF 23 de Enero de 1942.
Ley General de Educación (1993). DOF, 13 de
julio de 1993. Propuesta presentada por los estados de Baja
California, Chihuahua, Durango, México,
Ley Orgánica de Educación, Reglamentaria de Nuevo León, Jalisco y Puebla (2004).
los Artículos 3°, 27 Fracción III; 31 Fracción I; «Problemática del Gasto Público Estatal en
73 Fracciones X y XXV, y 123 Fracción XII Educación Básica». Propuesta #371 de la
Constitucionales. DOF 3 de Febrero de 1940. Primera Convención Nacional Hacendaria
(http://cnh.gob.mx/documentos/7/8/art/
Ley Orgánica de la Educación Publica archivos/crimvwyn.pdf ).
Reglamentaria de los Artículos 3°; 31 Fracción

166
Financiamiento a la educación básica / José Luis Aguilar y Maya

Tema 4:El reto de la evaluación educativa

La educación básica en México y su calidad.


Una visión a partir del trabajo del INEE

Felipe Martínez Rizo

167
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

168
La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

ÍNDICE
Pág.

Introducción ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 171

1. Las dimensiones de la calidad educativa y sus referentes ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 171

2. ¿Cómo estamos en una perspectiva internacional? Una primera apreciación ○ ○ ○ ○ ○ 174

2.1. México en el contexto internacional ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 174


2.2. Los informes de Educación para Todos de la UNESCO ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 178
2.3. Los niveles de aprendizaje según las pruebas PISA ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 181
2.4. Otros aspectos, a partir de los indicadores educativos de la OCDE ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 183

3. ¿Cómo estamos internamente? Desigualdades por tipo de servicio educativo y entidad 187 ○ ○

3.1. Indicadores sociales y educativos tradicionales ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 187


3.2. Niveles de aprendizaje ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 194
3.3. Otros aspectos ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 201

4. ¿Avanzamos o retrocedemos? La comparación con el pasado y el futuro ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 203

4.1. Comparación con el pasado en indicadores básicos ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 203


4.2. Comparación con el pasado en niveles de aprendizaje ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
206
4.3. Mirando al futuro: las metas del milenio para 2015 ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
207

5. ¿A qué se debe la situación prevaleciente? En busca de explicaciones ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 209

6. ¿Puede cambiar la situación? Las perspectivas a futuro ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 213

6.1. ¿Cuánto tiempo llevará un cambio profundo? La dificultad del cambio ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 213
6.2. ¿A quién corresponde el cambio y cómo deberá hacerlo? Actores y estrategias ○ ○ ○ ○ 213

Conclusión. Calidad y evaluación ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 214

Referencias bibliográficas ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 215

169
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

170
La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

Introducción

El trabajo que se presenta en las páginas Conviene mencionar que los resultados que se
siguientes comprende datos y apreciaciones sobre sintetizan en este documento se derivan de
la situación de la educación mexicana, en trabajos hechos en varios momentos, por lo que
particular en lo relativo a los niveles de primaria deberá ponerse atención a las fechas que se
y secundaria de la enseñanza básica. mencionan en su lugar en relación con cada
conjunto de datos. Varios de los resultados de
Estas apreciaciones configuran un diagnóstico evaluaciones nacionales, en particular, se derivan
global de dichos niveles educativos, que se basa de las evaluaciones hechas por el INEE en 2004,
en los informes del Instituto Nacional para la dado que los resultados más recientes, de las
Evaluación de la Educación (INEE), organismo aplicaciones hechas en 2005, no estaban todavía
especializado del gobierno federal que goza de disponibles en el momento en que se elaboró este
amplios márgenes de autonomía técnica. Esto es trabajo. Los principales aspectos, sin embargo, no
posible gracias a su Consejo Técnico, formado se modifican de manera sustancial, por lo que los
por destacados especialistas mexicanos y de otras datos que se presentan en las páginas siguientes
nacionalidades, y a la composición plural de su mantienen su vigencia.
Órgano de Gobierno, la Junta Directiva, en la
que la Fundación para la Cultura del Maestro En aras de la brevedad, y por razones de
ocupa uno de los 15 puestos que la conforman, tiempo, por lo general en este documento no se
al lado de funcionarios públicos, de ofrecen referencias particulares de los elementos
organizaciones de padres de familia y de en que se sustenta cada punto; a falta de ello, al
representantes del Sindicato Nacional de final del texto se incluye una serie de referencias
Trabajadores de la Educación (SNTE), el sector en las que podrá encontrarse más información y
empresarial y la sociedad civil. que, en conjunto, constituyen el soporte de este
trabajo.
Los informes del INEE se basan en múltiples
fuentes: resultados de evaluaciones desarrolladas 1. Las Dimensiones de la calidad y sus
por el propio Instituto; resultados de referentes
evaluaciones internacionales, que en nuestro país
están a cargo del INEE; indicadores construidos Si nos interrogamos sobre la calidad de la
a partir de las estadísticas educativas de la educación, sobre cómo se encuentra en general
Secretaría de Educación Pública (SEP), y de las la educación nacional, estamos formulando una
estadísticas sociales del Instituto Nacional de pregunta demasiado amplia. Para responderla de
Estadística y Geografía (INEGI), entre otros manera consistente debemos precisarla. La
elementos. noción de calidad educativa, en efecto, es

171
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

compleja; comprende varias dimensiones, cada Y… ¿podrá considerarse bueno un sistema


una de las cuales puede ser objeto de análisis en el que los niños que asisten a la escuela
particulares. aprenden mucho, pero un número considerable
de niños en edad escolar no tiene acceso a la
Es frecuente que el concepto se identifique educación? ¿O uno más en el que la mayoría de
solamente con el nivel de aprendizaje que los niños accede a la escuela pero muchos la
alcanzan los alumnos. El aprendizaje es, sin abandonan antes de terminar la enseñanza
duda, importante, y un concepto de calidad no definida como obligatoria? ¿O uno más en el
podría dejarlo fuera. Antes de que se extendiera que los alumnos aprenden muchas cosas
el uso de evaluaciones estandarizadas del inútiles? En todos los casos las respuestas deben
aprendizaje que se aplican en gran escala, no era ser también negativas.
posible saber cuál era el nivel alcanzado en
promedio por los alumnos de un sistema Lo anterior puede expresarse de una manera
educativo. Obviamente tampoco se podía más precisa, diciendo que la noción de calidad
comparar el nivel del sistema de un país o entidad educativa es multidimensional. Referida al
federativa con el de otro u otra. Las sistema educativo, la calidad implica, al menos,
comparaciones sólo podían hacerse en relación las dimensiones de pertinencia y relevancia,
con otros aspectos, como el número de alumnos, eficacia interna y externa, impacto, eficiencia y
la proporción de los niños atendidos por las equidad. Un sistema educativo podrá considerarse
escuelas, el número de alumnos por maestro, y de buena calidad si reúne al menos las siguientes
otros indicadores similares. características:

Por ello no sorprende que, al extenderse el ♦ Establece un currículo adecuado a las


uso de las pruebas estandarizadas en gran circunstancias de la vida de los alumnos
escala, apareciera la tendencia a reducir la (pertinencia) y a las necesidades de la
noción de calidad exclusivamente al nivel de sociedad en que se sitúa (relevancia),
aprendizaje. Si reflexionamos sobre el incluyendo las de una mayor
particular, sin embargo, es fácil apreciar que la productividad del aparato económico,
calidad no debe restringirse a esa dimensión. pero también otras, fundamentales en una
Para mostrarlo con mayor claridad podemos perspectiva de desarrollo integral y
utilizar el recurso de formular algunas humanista: las que tienen que ver con la
preguntas, como sigue: democracia política, el respeto de los
derechos humanos, el desarrollo de la
¿Sería bueno un sistema educativo en el que ciencia, el cuidado del medio ambiente y
los alumnos, en general, no aprenden? Desde la preservación y enriquecimiento de la
luego que no. El nivel promedio de aprendizaje diversidad cultural.
que alcanzan los alumnos de un sistema educativo
es, como se acaba de señalar, una dimensión ♦ Logra que la más alta proporción de
esencial de la calidad educativa. Pero… ¿podría destinatarios acceda a la escuela, permanezca
considerarse bueno un sistema educativo en el que en ella hasta el final del trayecto y egrese
unos alumnos aprendan mucho y otros poco? alcanzando los objetivos de aprendizaje
Parece claro que la respuesta deberá ser un establecidos en los tiempos previstos para
rotundo no. ello. (Eficacia interna y externa)

172
La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

♦ Consigue que los aprendizajes logrados calidad, pero no la única, cuando la noción se
sean asimilados en forma duradera y se refiere al sistema educativo, es con un ejemplo
traduzcan en comportamientos sustentados imaginario. Consideremos dos escuelas: una
en valores de libertad, equidad, selectiva, admite únicamente a los mejores
solidaridad, tolerancia y respecto a las aspirantes, lo que hace que buena parte de sus
personas; que sean fructíferos para la alumnos provenga de medios favorecidos; esa
sociedad y el propio individuo, que escuela es exigente, por lo que los alumnos de
alcanzará un desarrollo pleno en los roles bajo rendimiento la dejan para ir a otra o
que habrá de desempeñar como trabajador, dedicarse a otras cosas. La otra escuela
productor, consumidor, padre de familia, imaginaria acepta a todos los aspirantes, sin
elector, servidor público, lector y selección, lo que hace que una mayoría sea de
telespectador, entre otros; en pocas origen humilde; se esfuerza por mantener hasta
palabras, como ciudadano cabal. el fin del trayecto a todos los aceptados, y lo
(Impacto) consigue en gran medida, aunque no todos
alcancen plenamente los objetivos de
♦ Cuenta con recursos humanos y materiales aprendizaje.
suficientes (Suficiencia), y los usa de la
mejor manera posible, evitando derroches Es probable que los alumnos de la primera
y gastos innecesarios. (Eficiencia) escuela obtengan resultados de aprendizaje
mejores, en promedio, a los que obtienen los
♦ Tiene en cuenta la desigual situación de estudiantes de la segunda. ¿Sería adecuado concluir
alumnos y familias, de las comunidades en por ello que la primera escuela es mejor? Sin más
que viven y las escuelas mismas, y ofrece datos, no. Es posible que los mejores resultados de
apoyos especiales a quienes lo requieren, la primera escuela se deban a sus políticas selectivas
para que los objetivos educativos sean y no a un funcionamiento más ordenado o mejores
alcanzados por el mayor número posible. prácticas de enseñanza. Los resultados inferiores
(Equidad) de los alumnos de la segunda escuela, por su parte,
podrían ser tales aun en el caso de que la escuela
Esta manera de definir la calidad se refiere al funcione bien, con un trabajo valioso de los
sistema educativo como tal. Si la noción quiere docentes, alta participación de los padres de familia
aplicarse a un alumno o una escuela en lo y otras prácticas positivas, que podrían explicar la
individual, o a otros elementos del sistema, habrá alta retención de estudiantes, aunque no logren
que tener en cuenta dimensiones diferentes. resultados muy altos.
Cobertura y eficiencia, por ejemplo, son
dimensiones de la calidad pertinentes en el caso En el caso de una escuela o un sistema
del sistema educativo, pero no en el de los educativo, la calidad incluye el nivel de
individuos; en este último caso sería necesario aprendizaje que alcanzan los alumnos, pero
considerar aspectos como la realización personal, también la medida en que consiguen que los
los procesos de maduración, la dimensión destinatarios accedan a la educación y
cognitiva y aún la metacognitiva del aprendizaje, permanezcan en la escuela hasta el final del
entre otros. trayecto estipulado.

Otra manera de mostrar que el nivel de Cobertura y eficiencia terminal son, pues,
aprendizaje es una dimensión fundamental de la dimensiones de la calidad, al igual que el nivel de

173
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

aprendizaje. La tendencia a identificar calidad con La noción es dinámica porque el juicio


nivel de aprendizaje se explica porque esa puede referirse también a la situación del
dimensión estuvo ausente de la evaluación durante propio sistema en un momento dado del
mucho tiempo. Es más sencillo contar cuántos pasado, o a ciertas metas que se establezcan
alumnos asisten a la escuela, cuántos maestros para un futuro prefijado del propio sistema.
los atienden, los libros que hay o de cuántas La calidad absoluta no puede alcanzarse:
computadoras se dispone; es más difícil medir el siempre es posible proponer metas más
nivel de aprendizaje. elevadas y cuando se alcanzan hay razón para
querer ir adelante.
Por ello los primeros sistemas de evaluación
se basaron en conteos de insumos. Se consideraba El punto de referencia más pertinente para
mejor una escuela con más profesores en relación juzgar la calidad de un sistema es su propio
con su alumnado; una con más computadoras o pasado y futuro: un sistema de calidad,
más libros en su biblioteca; una con mayor finalmente, es aquel que mejora siempre con
presupuesto por alumno, etcétera. Estos respecto a sí mismo.
indicadores no son malos, pero sí insuficientes;
falta considerar el aprendizaje que alcanzan los 2. ¿Cómo estamos en una perspectiva
alumnos. Los insumos son importantes; los internacional? Una primera apreciación
resultados lo son más. En otro extremo, un sistema
de evaluación basado únicamente en resultados 2.1. México en el contexto internacional
de pruebas de aprendizaje también es insuficiente,
ya que deja fuera dimensiones de la calidad que Con algo más de 100 millones de
son igualmente importantes. habitantes, nuestro país es el undécimo más
poblado del mundo y el tercero de la OCDE,
Por otra parte, todo juicio de valor implica sólo detrás de Estados Unidos y Japón. Dada
comparar lo que se quiere evaluar con un referente su población, el volumen total de la economía
deseable, y el juicio depende del referente. Por ello mexicana (Producto Interno Bruto, PIB) es
a las consideraciones sobre las dimensiones de la también considerable, pero menos que su
calidad debe añadirse que la noción es relativa y población. Según el Informe sobre Desarrollo
dinámica. Es relativa, porque el juicio depende del Humano 2004, con la corrección por la
punto de referencia. El referente del juicio sobre la paridad del poder adquisitivo (PPA), el PIB
calidad del sistema educativo de un país puede ser de nuestro país, en miles de millones de
la situación de otro más desarrollado, o la de un dólares, ocupó en 2002 el octavo lugar dentro
país de desarrollo similar. de la OCDE.

174
La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

Tabla N° 1. Países de la OCDE, según población y PIB global

El tamaño de la población y el de la economía nivel de desarrollo y riqueza de un país, aunque


de una nación están relacionados, pero no no considera otros factores.
perfectamente: un país grande como México
puede tener una economía menor que la de países El Índice de Desarrollo Humano (IDH), que
menos poblados pero más ricos, como Alemania, toma en cuenta el PIB per cápita, pero también los
Francia o el Reino Unido. El PIB per cápita, que niveles de escolaridad y salud de la población de
se calcula dividiendo el PIB global entre el número un país, es una medida todavía más adecuada.
de habitantes, es una medida mucho mejor del Ambos indicadores pueden verse en la Tabla N° 2.

175
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Tabla N° 2. Países de la OCDE según PIB per cápita e IDH

Después de Turquía, México tiene el menor Es interesante advertir que los primeros 21
PIB per cápita de los 30 países de la OCDE. Hay países del mundo en cuanto al IDH son
una relación clara, aunque no perfecta, entre PIB miembros de la OCDE, lo que pone en
per cápita e Índice de Desarrollo Humano. Las evidencia que esta organización no es
últimas columnas del cuadro muestran el lugar representativa de todos los países del mundo,
que ocupa cada país según el IDH, tanto entre los sino sólo de los más desarrollados. Los lugares
30 de la OCDE como entre todos los países del 22° a 30° de la OCDE en IDH incluyen países
mundo incluidos en el Informe de Desarrollo que, entre 177 naciones del mundo, ocupan los
Humano 2004. lugares que van del 24° (Grecia) al 88°

176
La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

(Turquía). México ocupó en 2002 el lugar 53°. Los niños y jóvenes representan en nuestro país
Si se tiene en cuenta que, según la clasificación una proporción mucho mayor que en otros de la
del IDH, se sitúan en el grupo de países de OCDE. En México, de cada 100 habitantes hay
Desarrollo Humano Alto los que tienen un 22 que tienen entre 5 y 14 años de edad, mientras
índice igual o superior a 0.800, puede apreciarse que en el promedio de la OCDE sólo hay 12 en
que, salvo Turquía, e incluyendo a México, 29 ese grupo de edad, y sólo 10 en algunas naciones
de los 30 países de la OCDE se sitúan en ese como España y Portugal. En cuanto a los jóvenes
grupo privilegiado. de 15 a 19 años, en nuestro país representan 10%
de la población total, frente a la mitad, cinco %,
Además de ser un país grande y menos en el promedio de la OCDE. La diferencia es
desarrollado que el resto de la OCDE, salvo menor en el grupo de 20 a 29 años, edades a las
Turquía, México se caracteriza por otros rasgos, que la cresta del crecimiento demográfico llegará
que hacen especialmente complejo el reto que en unos años más.
debe enfrentar su sistema educativo; entre esos
rasgos destaca la elevada proporción de niños y Aunque no se presenten en los párrafos
jóvenes en el total de la población; la desigualdad anteriores los datos sobre riqueza y estructura de
social; y la diversidad cultural, con grupos la población de los países del mundo que no
indígenas que hablan unas sesenta lenguas pertenecen a la OCDE, en especial los de África,
distintas. muestran que el nivel de desarrollo de México,
inferior al de la mayor parte de los países de la
La diferencia del perfil demográfico de OCDE y otras naciones desarrolladas, es muy
México respecto al resto de los países de la superior al de los países más pobres del planeta,
OCDE se pone en evidencia en la Tabla N° 3. cuyo PIB per cápita no llega a los mil dólares
Aunque la cresta del crecimiento demográfico anuales. La estructura de la población de esos
del país se dio a fines de la década de 1970 y países pobres incluye también proporciones de
principios de 1980, los efectos de la transición niños y jóvenes aún mayores a las de México, lo
demográfica son todavía apreciables en los que representa cargas muy pesadas para sus
grupos de edad que deben ser objeto de atención respectivos sistemas educativos.
por parte del sistema educativo, y lo serán todavía
durante décadas, con una población en la que México es, en pocas palabras, un país muy
los grupos de edad madura y posteriormente extenso, con una población muy numerosa y un
avanzada, pesarán cada vez más. nivel de desarrollo intermedio. No hay que perder

Tabla N° 3. Porcentaje de la población en edad escolar

Fuente: UNESCO, 2005.

177
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

de vista esto al comparar la situación del sistema en los medios de comunicación, según los
educativo mexicano con la de los sistemas de los cuales parecería que la situación de la
demás países de la OCDE o del mundo. educación mexicana sería peor a la de la mayor
parte de los países del mundo.
2.2. Los informes de Educación para Todos
de la UNESCO El informe sobre los avances del esfuerzo
internacional impulsado por la UNESCO con el
A diferencia de la OCDE, que comprende sólo nombre de Educación para Todos (ETP, o EFA
a un número relativamente pequeño de países, casi por las siglas en inglés de Education for All),
todos de alto desarrollo económico, la permite comparar la situación de México con las
Organización de las Naciones Unidas, y su rama de la mayor parte de los países del mundo en
para la Educación, la Ciencia y la Cultura, la varios indicadores básicos. Para comparar los
UNESCO, incluyen en principio a todas las países, el informe se basa en un índice, formado
naciones del planeta: en 2006 las naciones por la combinación de cuatro indicadores, como
agrupadas en ellas eran 196. sigue:

Por la misma razón, los documentos con ♦ La tasa neta de escolarización en


información sobre los sistemas educativos primaria, como indicador del objetivo de
nacionales que produce la UNESCO permiten ofrecer enseñanza primaria a todos los
comparar a México con un número mayor de niños de 6 a 11 años de edad.
países que los anuarios de indicadores de la
OCDE. Debe advertirse, sin embargo, que los ♦ La tasa de alfabetización de la población
datos de los informes de la UNESCO son también de 15 años o más, en relación con la meta
menos abundantes y menos confiables que los de de alcanzar la alfabetización de la
la OCDE. Los sistemas educativos de los países población adulta.
menos desarrollados son también más débiles, por
lo que los datos que ofrecen deben tomarse con ♦ Un indicador compuesto de equidad de
cautela. género (IEG), formado a su vez por tres
indicadores de paridad de sexo, de otros
Algunos juicios sobre la calidad de la tantos indicadores: la tasa bruta de
educación nacional pueden resumirse así: en escolarización en primaria y en
relación con la situación de países más avanzados, secundaria, y la tasa de alfabetización de
la del sistema educativo mexicano se sitúa la población de 15 años o más. La meta
claramente por debajo; en relación con países de relativa a paridad de sexos se entiende
un nivel similar de desarrollo, la situación de como la situación en que la proporción
nuestro país es también similar; y es claramente de varones y mujeres en cierta condición
mejor que la de países de menor nivel de (por ejemplo de asistencia a la escuela o
desarrollo. de alfabetización) corresponde a la
proporción de los sexos en la población,
Se trata todavía de juicios muy generales, que generalmente es cercana al 50%.
pero útiles para ubicar de manera realista la
situación del país, más allá de juicios ♦ La tasa de supervivencia en quinto grado
igualmente generales, pero mal sustentados, de primaria de los alumnos que
como los que aparecen con cierta frecuencia comenzaron ese nivel educativo, como

178
La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

una aproximación, muy insuficiente, a la El grupo siguiente, de los países que se sitúan
calidad educativa. en una posición intermedia, hay 51 países más: 3
de Europa; 14 asiáticos; 12 árabes; 7 del África
El índice así construido se denomina Índice al sur del Sahara; y 15 países de América Latina y
de Desarrollo de Educación para Todos, IDE. el Caribe, entre los que destacan Costa Rica y
México que, en el Informe de 2005, ocupan los
De los 127 países de los que ofrece datos el lugares 3 y 7 de este grupo.
Informe de EPT 2005, 16 han alcanzado ya los
objetivos de la Educación Para Todos: tienen una Los 35 países restantes se ubican lejos de los
cobertura neta en primaria prácticamente igual al objetivos; entre ellos no hay ningún país europeo
100%; prácticamente toda su población adulta ni de América del Norte; hay sólo dos de América
sabe leer y escribir; han alcanzado la paridad de Latina y el Caribe; 7 de Asia; cuatro países árabes;
género en los indicadores considerados; y 22 africanos.
obviamente todos sus niños llegan al menos al
quinto grado de la primaria. La UNESCO enumera 76 países más, de los
que no hay datos para calcular los indicadores
De esos 16 países, uno es Canadá y trece más y el Índice de Desarrollo de EPT. De esos países
son europeos (incluyendo a Israel, según la 14 son europeos; 19 de América Latina y el
clasificación del informe; los otros dos son Corea Caribe; 24 de Asia; 4 son países árabes; y 15
y Barbados, este último es el único país de del África al sur del Sahara. La mayoría de esos
América que alcanza este nivel, además de países tienen, seguramente, situaciones
Canadá. No debe olvidarse que Barbados tiene desfavorables, que se reflejan en el hecho de
270,000 habitantes y un PIB per cápita que, que ni siquiera hay datos confiables sobre ellos.
controlando la paridad del poder adquisitivo (ppa), Excepciones importantes de la aseveración
supera ya los 15,000 dólares. anterior las constituyen países como los Estados
Unidos, Japón, Hong Kong, Taiwán y Nueva
Otros 25 países, según la UNESCO, se Zelanda, que no están incluidos en el Informe
encuentran cerca de los cuatro objetivos 2005 de EPT, y cuyo desarrollo educativo es
mencionados, según los indicadores respectivos. alto.
15 de ellos son europeos; 5 de Asia y Oceanía
(Georgia, Kazajstán y Tayikistán, las Islas Fidji A partir de los datos del Informe EPT 2005, la
y las Maldivas); 1 es africano (las Islas Tabla Nº4 ofrece datos sobre el IDE y los
Seychelles); y 4 de América Latina y el Caribe: indicadores que lo forman, para varios países de
Argentina, Chile, Cuba y Trinidad y Tobago. diverso nivel de desarrollo.

179
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Tabla N° 4. El Índice de Desarrollo de Educación y sus componentes en varios países

Fuente: UNESCO, 2005. Las casillas sombreadas en la columna del IEG quieren decir que los varones se
encuentran en desventaja respecto a las mujeres, y no al contrario.

El número que aparece a la izquierda de cada un IDE similar, de 0.941. Brasil, con un IDE de
país representa el lugar que ocupa en la lista según 0.899, ocupa el lugar 72.
el IDE. Los valores van de 0.995 en Noruega, que
ocupa el primer lugar, hasta 0.958 en Chile, que El lugar 92, último del grupo, corresponde a
tiene el lugar 38 de los 41 del primer grupo, y es Arabia Saudita, con un IDE de 0.801. En el grupo
el último país latinoamericano en él. El rango de de países de desarrollo educativo bajo, con un IDE
valores del primer grupo va de 1.00 a 0.95, que igual o menor a 0.800, encontramos a Nicaragua
son los puntos de corte establecidos y Guatemala, con puntajes de 0.768 y 748; la India
arbitrariamente por la UNESCO para clasificar a ocupa el lugar 105, con un IDE igual a 0.700. El
los países como de alto desarrollo educativo. lugar 127, último del grupo de desarrollo
educativo bajo, corresponde a Burkina Faso, con
Los puntos de corte definidos por la UNESCO 0.429.
para el segundo grupo, el de países de desarrollo
medio, son 0.95 y 0.80. Costa Rica es el primero En forma congruente con los valores del IDE,
de los países de América Latina en este grupo derivados de ellos, los porcentajes de los cuatro
(lugar 44 general), con un IDE igual a 0.948. indicadores de los países del grupo de desarrollo
México y Panamá ocupan los lugares 48 y 49, con educativo alto son, en general, cercanos a 100.

180
La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

En el grupo de desarrollo medio se sitúan más sentido desfavorable para las mujeres, la tendencia
bien alrededor de 90; y en el grupo de desarrollo reciente, al parecer general, juega en sentido
bajo muestran cifras muy inferiores, hasta el caso inverso. Cifras ligeramente superiores o inferiores
de Burkina Faso, que presenta una cobertura neta a la igualdad perfecta resultan difíciles de
en primaria de sólo 35%; menos de 13% de interpretar.
alfabetización; una enorme desventaja de las
mujeres respecto a los varones en los indicadores Estos indicadores tienen en común una
educativos; y una baja supervivencia de los reducida sensibilidad para discriminar de manera
alumnos en quinto grado de primaria. precisa la situación de aquellos países que han
alcanzado las metas con las que se relaciona el
El programa de Educación para Todos, surgido IDE. Si se quiere distinguir mejor los grados de
de la reunión internacional que tuvo lugar en 1990 avance de los países de desarrollo alto o, incluso,
en la ciudad indonesia de Jomtien, fue concebido medio, es necesario utilizar indicadores relativos
en la perspectiva de los países menos avanzados, a los niveles educativos que van más allá de la
por lo que sus objetivos constituyen retos primaria, o bien indicadores sobre niveles de
considerables para las naciones pobres, en aprendizaje, como se hace en el apartado
especial para muchas del África subsahariana, siguiente.
pero no para los países más ricos, ni siquiera para
los de niveles de desarrollo intermedio, como 2.3. Los niveles de aprendizaje según las
México. pruebas PISA

Lo anterior salta a la vista si se repasan los Hasta hace no mucho tiempo, pocos países
objetivos en función de los que se construyen tenían datos confiables sobre el nivel de
los indicadores que forman el IDE. Tres de esas aprendizaje de los alumnos de sus respectivos
metas han sido alcanzadas ya, hace tiempo, por sistemas educativos, y no podían compararse entre
los países avanzados: escolarización universal en sí, ya que los instrumentos utilizados para medir
la primaria, supervivencia en quinto grado, y el rendimiento eran diferentes en cada país. Sólo
alfabetización de la población adulta. Esos desde la década de 1960 comenzó a haber
mismos objetivos han sido alcanzados también, información comparable internacionalmente
hace menos tiempo, por varios países de sobre niveles de aprendizaje, con los primeros
desarrollo medio, y otros están muy cerca de estudios de la International Association for the
alcanzarlos. Sólo para países de desarrollo Assessment of Educational Achievement (IEA).
general bajo, los países más pobres, esas metas
son desafiantes. Desde hace una década, con los resultados de
las sucesivas aplicaciones de las pruebas TIMSS
El cuarto objetivo y el cuarto indicador, (Third International Mathematics and Science
relativos a la equidad de género, son diferentes: Study), de la IEA, y PISA (Programme for
por una parte, si bien las proporciones de varones International Student Assessment), de la
y mujeres en el total de la población tienden a ser Organización para la Cooperación y el Desarrollo
muy semejantes, puede haber diferencias no Económico (OCDE), puede compararse el
insignificantes por migración, mortalidad muy rendimiento promedio de los alumnos de varias
diferente entre géneros en ciertos períodos, o por decenas de países, de ciertas edades o grados
otras razones. Por otra parte, si bien la desigualdad escolares. La mayor parte de los países del mundo,
entre géneros tradicionalmente se presenta en sin embargo, no participan regularmente en esas

181
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

evaluaciones internacionales, por lo que el más altos son muy difíciles de alcanzar, y
informe de la UNESCO no incluye indicador representan niveles de competencia muy altos.
alguno sobre el nivel de aprendizaje. El nivel mínimo aceptable es el nivel 2. Estar en
el nivel 1, o por debajo de él, por lo tanto,
La calidad educativa, sin embargo, no puede significa que un joven no tiene la competencia
captarse cabalmente sin la dimensión esencial suficiente para hacer frente a las necesidades de
del nivel de aprendizaje. Por ello los datos de la la vida en la sociedad del conocimiento
OCDE complementan los de UNESCO, y contemporánea.
permiten una primera comparación de México
con otros países en cuanto a nivel de aprendizaje. Así, las cifras de la Tabla N° 5 indican el
porcentaje de alumnos que alcanza un nivel al
La Tabla N° 5 presenta los resultados de menos suficiente de competencia lectora (Nivel
algunos países en las evaluaciones PISA de la 2 o superior en la escala de PISA), o un nivel
OCDE que se aplicaron en el año 2000. Para claramente insuficiente (Nivel 1 o menos en la
entender su contenido, recuérdese que las pruebas misma escala) de la misma habilidad. Debe
PISA comprenden tres escalas básicas, de recordarse que las pruebas PISA se aplican a
competencia en lectura, matemáticas y ciencias alumnos de 15 años de edad, independientemente
naturales, con subescalas para cada uno de esos del grado escolar en el que se encuentren
tres dominios. inscritos. En el caso de México, la mayoría de
los jóvenes de esa edad que aún están en la
En cada escala se definen cinco o seis niveles escuela se encuentran en el primer grado de
de competencia, y los alumnos pueden educación media superior, o en tercero de
clasificarse en uno de esos niveles. Los niveles secundaria.

Tabla N° 5. Porcentaje de alumnos en niveles de competencia, en lectura, en PISA 2000.

Fuente: PISA 2001, Anexo B1, Tablas 2.1a y 2.2a, pp. 266 y 270.

182
La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

La tabla permite apreciar que cerca de la mitad inferiores a los que alcanzan los de los países más
de los alumnos mexicanos (44.2%) se ubica en desarrollados, y similares a los de países
un nivel claramente insuficiente de competencia, comparables al nuestro en cuanto a su desarrollo.
y la cifra es aún mayor en Brasil. Pero en países
más desarrollados, como Grecia, Portugal y Rusia, 2.4. Otros aspectos, apartir de los
Luxemburgo y Alemania, dicha proporción es indicadores educativos de la OCDE
superior al 20% y es mayor al 15% en Estados
Unidos y España. Sólo se sitúa por debajo del 10% Escolaridad promedio y proporciones de
en Finlandia, Canadá y Corea del Sur; en ningún población con educación media superior y
caso es inferior al 5%. superior

En la aplicación del año 2003, la proporción En la Tabla N° 7 y siguientes se presentan datos


de jóvenes mexicanos con niveles de competencia de México y otros países de la OCDE, como el
suficientes (nivel 2 o más), fue de 48% en lectura que tiene las mejores cifras en cada indicador, el
y 34% en matemáticas. Las cifras en Finlandia que tiene las cifras más bajas y el promedio de la
fueron de 94.3 y 93.2 %; y en Brasil de 50 y 24.8 Organización. Se dan cifras de países de especial
% respectivamente. La Tabla N° 6 presenta las interés para el nuestro: Estados Unidos y España;
cifras de México y otros países en las escalas Portugal y Turquía, que son los países de la OCDE
globales de lectura y matemáticas. La impresión más parecidos a México en cuanto a su nivel de
general de 2000 se confirma: los resultados desarrollo; y Corea, que ha mostrado un avance
obtenidos por los jóvenes mexicanos son muy notable en las últimas décadas.

Tabla N° 6. Alumnos (%) en niveles de competencia, en lectura y matemáticas, PISA 2003

Fuente: PISA 2001, Anexo B1, Tablas 2.1a y 2.2a, pp. 266 y 270.

183
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Tabla N° 7. Años de escolaridad y porcentajes de población de 25 a 64 años de edad que


tiene al menos educación media superior o educación superior, 2003

La población de México presenta niveles de La elevada proporción de personas con empleo


escolaridad inferiores, en general, a los países en la población menos educada, al igual que las
de la OCDE, con excepción de Turquía y tasas de desempleo de nuestro país, extrañamente
Portugal, lo cual coincide con lo que los bajas en relación con países más desarrollados,
respectivos niveles de desarrollo podrían hacer se explican probablemente porque en México,
esperar. La comparación de los niveles de como suele ocurrir en países poco desarrollados,
escolaridad alcanzados por las personas de 25 a la población que no está empleada ni
34 años de edad, en contraste con las de 45 a 54 desempleada, sino fuera de la población
años, muestran la importancia del avance económicamente activa, es particularmente
educativo en el lapso de 20 años. En casi todos numerosa. Lo anterior puede deberse a factores
los países, el avance es muy importante, siendo tanto socioeconómicos como culturales, pero es
el más notable el de Corea, pero también los de un dato muy consistente en las estadísticas
México, España, Portugal y Turquía. En laborales, por encima de las fallas que suelen
contraste, los Estados Unidos muestran un caracterizarlas.
retroceso, que refleja en parte el alto nivel de
escolaridad que sus jóvenes alcanzaban ya hace Acceso, participación y progreso en educación
20 años, pero también el que las generaciones
jóvenes actuales no han avanzado respecto a sus En los países desarrollados, una proporción
antecesores. cercana al total de la población de cada año de
edad está matriculada en el nivel educativo en que
Impacto económico y social de la educación teóricamente debería encontrarse, desde los 6
en la vida adulta hasta los 15 años, e incluso a los 4 y 5 años, así

Tabla N° 8. Personas de 25 a 64 años de edad con empleo, según escolaridad, 2003 (%)

184
La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

como a los 16 y 17. En México, la proporción efectivamente matriculada alcanza cifras cercanas al
100% sólo entre los seis y los 11 años de edad, que corresponden a la educación primaria. A partir de
los 12 años, aunque la secundaria es un nivel educativo obligatorio, la proporción matriculada se aleja
rápidamente del 100%. A los cinco y cuatro años la proporción es relativamente alta.

El entorno de la enseñanza y la organización de las escuelas

Tabla N° 9. Total de horas al año de enseñanza según el currículo en diversos grados

La carga curricular oficial es desigual: varía en una relación de casi 2 a 1 en los primeros grados de
primaria, así como en el grado que corresponde a la edad de 15 años. Países con resultados de aprendizaje
que sobresalen en el plano internacional, como Finlandia y Corea, tienen cargas especialmente bajas.
En cuanto al tamaño promedio de los grupos y el número de alumnos por maestro, en primaria el
tamaño de los grupos mexicanos es ligeramente superior a la media de la OCDE; en secundaria es
sensiblemente mayor. Corea es el país con grupos más grandes.

Tabla N° 10. Tamaño promedio de los grupos


en primaria y secundaria

La proporción de alumnos por maestro no coincide con el tamaño de los grupos, pues un mismo
grupo puede ser atendido por más de un docente, como ocurre en secundaria, pero aún en primaria,
además del docente asignado, puede haber maestros de apoyo para educación artística o deportiva,
además de los que atienden a alumnos con necesidades de educación especial.

Tabla N° 11. Proporción de alumnos por


docente en educación básica, 2003

185
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

México tiene proporciones altas de alumnos por maestro en los niveles de la educación básica, pero
en preescolar y primaria países como Inglaterra y Corea muestran cifras mayores. En secundaria, la
relación alumnos por maestro de México es la más desfavorable de la OCDE. La proporción de
personal docente en relación con los no docentes es alrededor de 2 a 1 en el promedio de la OCDE, con
Corea como excepción, en donde esa relación es de 4 a 1.

Tabla N° 12. Personal docente y no


docente en educación básica por
1000 alumnos

Recursos para la educación


En lo que se refiere al gasto educativo, la proporción de su propio PIB que México dedica a la
educación es alta; sumando gasto público y privado es ya de 7.3%, superior a la mayoría de los países
del mundo. El gasto público de México en educación presenta una situación peculiar: por una parte,
nuestro país destina a educación una proporción de su gasto público total que es casi dos veces mayor
al promedio de la OCDE; al mismo tiempo, el gasto público total de nuestro país es muy inferior al de
todos los demás países de la OCDE en relación con el PIB, debido a una recaudación fiscal muy baja.

La combinación de estas dos posiciones extremas de México (muy alta en cuanto a proporción del gasto
educativo en el gasto público y muy baja en cuanto a proporción del gasto público total en el PIB) da como
resultado que la proporción del gasto educativo en el PIB de México sea cercana al promedio de la OCDE.

Tabla N° 13. Gasto educativo público vs. gasto público total y gasto público vs. PIB

El gasto educativo de un país depende, en parte, de la estructura por edades de su población; en


países de población joven, como México, la presión sobre educación básica es mayor, mientras que en
los países con mayor proporción de adultos, así como en los que alcanzaron hace tiempo la cobertura
total en los niveles básicos, la presión se traslada a los niveles superiores. El gasto por nivel educativo
de México y otros países de la OCDE puede verse en la Tabla N° 14.
Tabla N° 14. Gasto anual por alumno absoluto (dólares PPA, 2002)

186
La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

Como es de esperar, la diferencia en los niveles Por otra parte, México destina la mayor parte
absolutos de gasto educativo entre México y la media del gasto educativo a gasto corriente y muy poco
de los países de la OCDE es grande, pues refleja la a inversión; los salarios representan una
diferencia de riqueza de los países. Por ello, es mejor proporción muy alta. En educación básica y
el indicador que expresa el gasto educativo por media, México destinó en 2002 un 97.3% del total
alumno en términos del porcentaje que dicho gasto de sus recursos a gasto corriente y 2.7% a
representa del PIB per cápita de cada país, lo que inversión. Del gasto corriente, un 94.4% se destinó
ofrece una visión más clara del esfuerzo económico a salarios. En la misma fecha, el promedio de la
que hace cada país para educar a sus niños y jóvenes. OCDE fue de 91.8% de gasto corriente y 8.2% de

Tabla N° 15. Gasto anual por alumno en % de PIB per cápita (2002)

En relación con su propio nivel de desarrollo, el inversión en educación básica y media, con 81%
esfuerzo de México para apoyar la educación no es del gasto corriente para salarios.
muy diferente al que hacen, en promedio, los países
de la OCDE. El gasto por alumno en el promedio de 3. ¿Cómo estamos internamente?
la OCDE, en todos los niveles de sus sistemas Desigualdades por tipo de servicio
educativos (último renglón de la Tabla N° 15), fue el educativo y entidad
equivalente a 26% del PIB per cápita de cada uno.
En el caso de México, el gasto por alumno representó 3.1. Indicadores sociales y educativos
un 21% del PIB per cápita de nuestro país. tradicionales

Por nivel educativo, México gasta igual que la México se caracteriza por su desigualdad; la
media de la OCDE en preescolar, gasta un poco educación no escapa a ella, y las diferencias
menos en primaria, secundaria y, sobre todo, en que muestran los indicadores educativos por
educación media superior; pero supera con mucho entidad federativa se explican, en buena
la media de la OCDE en cuanto al gasto por medida, por las diferencias de los contextos de
alumno en educación superior. En este nivel, como cada una. La Tabla N° 16 muestra cuatro
muestra la Tabla N° 14, incluso en términos indicadores que ponen en evidencia las
absolutos el gasto de México no está lejos del profundas diferencias que distinguen a las
promedio: 5,298 dólares por alumno en México, entidades: un PIB per cápita que va de más de
frente a 7,299 dólares en la OCDE. 25,000 dólares anuales en el Distrito Federal a
menos de 4,000 en Guerrero y Chiapas; índices
México es el país de la OCDE en el que el gasto de desarrollo humano y marginación con valores
por alumno en educación superior es más alto en contrastantes; y un índice de desigualdad
relación con el gasto por alumno en primaria. En económica (Índice de Gini) que, además de ser
el promedio de la OCDE, esa proporción es sólo alto a nivel nacional, lo es aún más dentro de
de 2.2 a 1, mientras que en México es de 4.2 a 1. las entidades más pobres.

187
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Tabla N° 16. Indicadores del contexto socioeconómico de las entidades federativas

Los indicadores educativos guardan estrecha En secundaria, las diferencias se dan entre
relación con los del contexto social que se acaban privadas y públicas y, entre éstas últimas, entre
de presentar, pero el análisis por entidad hace secundarias generales y técnicas, por una parte,
perder de vista matices fundamentales: al analizar frente a las telesecundarias.
las diferencias por servicio y entidad, se hace
evidente que éstas se dan entre escuelas de El análisis muestra que las diferencias entre
diferentes modalidades, más que entre entidades: entidades se deben, más que nada, a la presencia
en primaria entre escuelas privadas y públicas; en cada una de distintas proporciones de escuelas
dentro de las públicas entre escuelas urbanas y de uno u otro tipo. Por ello, antes de presentar los
rurales; indígenas y generales; escuelas con un indicadores educativos por entidad, es importante
docente por grupo y escuelas multigrado. recordar cifras básicas sobre el número de

188
La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

primarias y secundarias que hay en cada una, trata de las primarias privadas, los cursos
distinguiendo los tipos de servicio. La Tabla comunitarios y las escuelas indígenas; en
N° 17 ofrece esta información en cifras absolutas, secundaria las escuelas privadas y las
en lo relativo a primaria y secundaria. telesecundarias. Se da también el número de
primarias y secundarias que hay en total en cada
En ambos casos, se presenta el número de entidad. Las escuelas restantes, cuyo número no
escuelas de los tipos de servicio que se distinguen se incluye en la tabla, son las demás primarias y
por atender a alumnos de los contextos más secundarias públicas, urbanas y rurales, generales
favorables y más desfavorables. En primaria, se y técnicas.

Tabla N° 17. Escuelas primarias por tipo de servicio en las entidades, 2004/2005

189
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

La tabla hace evidente la concentración de los permite apreciar más fácilmente la importancia que
servicios de primaria que operan en condiciones tiene cada tipo de servicio las entidades.
más precarias -primarias rurales y, sobre todo,
indígenas, y cursos comunitarios del Conafe- en En el caso de las primarias, se dan las cifras de
las entidades más pobres, que tienen también más privadas y multigrado; esta última categoría
población rural e indígena, y cuya geografía comprende todos los cursos comunitarios, y las
propicia la dispersión de la población en pequeñas escuelas indígenas y generales en las que un
localidades, lo que dificulta el acceso a los docente atiende a alumnos de más de un grado.
servicios educativos: Chiapas, Oaxaca, Guerrero
y Veracruz son ejemplos destacados de ello. Los contrastes que distinguen a las entidades
son evidentes: en el Distrito Federal sólo una de
La Tabla N° 18 ofrece una información similar cada cien primarias es multigrado y hay sólo un
a la anterior, pero en términos porcentuales, lo que 3.6% de telesecundarias, mientras que una de cada

Tabla N° 18. Porcentaje


de primarias y
secundarias de
modalidades
de contextos favorecidos
y desfavorecidos, por
entidad, 2004/2005

190
La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

tres escuelas de uno y otro nivel es privada. En los hogares de sus alumnos disponen de luz
Baja California sólo 10 de cada 100 primarias son eléctrica, refrigerador y piso de material. En
multigrado, y en Nuevo León una proporción cuanto a los indicadores de capital cultural, en
similar de las escuelas del siguiente nivel es esas escuelas, la gran mayoría de los alumnos
telesecundaria. En Morelos el 18.2% de las viven en hogares y su lengua habitual es el
primarias y el 24.2% de las secundarias son de español, en los que la madre sabe leer y escribir,
sostenimiento privado. En el otro extremo, en y en donde hay libros que los niños pueden
Chiapas dos terceras partes de las primarias son aprovechar para el trabajo escolar. La diferencia
multigrado y tres de cada cuatro secundarias son con respecto a las escuelas públicas urbanas no
telesecundarias; en la misma entidad, sólo una es muy grande, pero sí lo es respecto a las rurales
primaria y cuatro secundarias de cada cien son y, sobre todo, en relación con las escuelas
privadas. indígenas y los cursos comunitarios. En estos
últimos, sólo dos terceras partes de los hogares
Debe advertirse, desde luego, que la proporción de los alumnos disponen de electricidad; poco
de la matrícula, que es atendida en primarias más de la mitad tiene piso de material y sólo
multigrado y telesecundarias, es inferior al una tercera parte cuenta con refrigerador. En
porcentaje de planteles de esos tipos de servicio, cuanto al capital cultural, la situación es similar:
ya que se trata por lo general de escuelas pequeñas. los alumnos de cursos comunitarios y escuelas
indígenas se encuentran en clara desventaja. En
Los datos siguientes confirman las diferencias secundaria encontramos una estratificación
del contexto socioeconómico y sociocultural que similar, ahora con las escuelas privadas y las
separan al alumnado que es atendido telesecundarias en los extremos de la
mayoritariamente por los tipos de servicio que distribución.
comprende el sistema educativo mexicano.

Tabla N° 19. Indicadores de capital físico y cultural en primarias, por tipo de servicio, %

Los seis indicadores coinciden en apuntar Debe precisarse que el hecho de hablar una
diferencias considerables entre las modalidades lengua distinta del castellano no es, en sí mismo,
del servicio educativo, por lo que se refiere al una desventaja cultural, pero que en la práctica,
nivel más o menos favorable de los hogares a en las condiciones reales del sistema educativo y
los que pertenece la mayoría de los alumnos. Por de las evaluaciones, pone a quienes están en tal
lo que toca a las escuelas privadas, casi todos situación en una desventaja real.

191
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Tabla N° 19-a. Indicadores de capital físico y cultural en secundarias por tipo de servicio, %

Tanto en capital físico como cultural, las en estas últimas sólo dos de cada tres alumnos
secundarias privadas tienen condiciones mejores viven en hogares con refrigerador, y sólo en el
al resto de las escuelas, con proporciones de 97 a 57% hay enciclopedias y libros.
99% en cuanto a la existencia de luz eléctrica,
refrigerador y piso de material, así como de Las diferencias del capital físico y cultural del
enciclopedias y libros y de madres que saben leer entorno social y familiar representan ventajas o
y escribir. Sólo el manejo del español como lengua desventajas para el aprendizaje. Para valorar los
usual en el hogar muestra una cifra un poco más resultados de los tipos de servicios educativos
baja, de 93.41%, pudiendo conjeturarse que, en teniendo en cuenta el principio de equidad,
algunos casos, la lengua usual no sea la de un deberán tenerse presentes estas diferencias. Otros
grupo indígena, sino el inglés u otro idioma indicadores básicos de las diferencias que separan
extranjero. a las entidades federativas mexicanas, son los que
se refieren a la cobertura y la reprobación en
Las secundarias públicas generales y técnicas primaria, la absorción en secundaria, y la
presentan situaciones menos favorables que las cobertura y la reprobación en este último nivel,
privadas, pero mejores que las telesecundarias; que sintetiza una tabla más.

192
La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

Tabla N° 19-b. Indicadores básicos de primaria y secundaria, por entidad, 2004/2005

Las cifras de cobertura neta en primaria reciben flujos migratorios importantes, las cifras
resultan extrañas, ya que en varios casos superan pueden explicarse porque las proyecciones de la
el 100%, lo que querría decir que hay más niños población con las que se estiman las tasas de
en la escuela que los que viven en la entidad, lo cobertura pueden subestimar la población en edad
que obviamente no es posible. En el Distrito escolar. En otros casos, la explicación debe
Federal la anomalía se debe probablemente a que buscarse en deficiencias de las estadísticas
niños del Estado de México de la zona escolares, que pueden sobreestimar la matrícula.
metropolitana de la ciudad de México asisten a La migración explica también las cifras de
escuelas del Distrito Federal. En estados que absorción en secundaria que superan el 100%.

193
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

En secundaria, la cobertura neta sí Esa es una de las tareas del INEE, que ha
corresponde en general al nivel de desarrollo de desarrollado pruebas con las que pueden hacerse
cada entidad, con las cifras más altas en lugares evaluaciones confiables, a partir de 2005. En esa
como el Distrito Federal (94.6%) y Coahuila misma fecha, el Instituto aplicó también, por única
(86.2%), y las más bajas en estados como vez, unas pruebas que la SEP había aplicado en el
Chiapas (59.4%) y Guerrero (60.5%). Hay año 2000; aunque esos instrumentos eran menos
también una coincidencia general de las cifras precisos que las pruebas con las que se cuenta ahora,
de reprobación en primaria con el nivel de era la única forma de tener una idea de la evolución
desarrollo. En secundaria las cifras no muestran de los niveles de aprendizaje en el pasado. La
un patrón claro; se distingue la reprobación que información que se presenta a continuación se basa
se registra al final del ciclo escolar (junio) y la en esas aplicaciones, y podrá enriquecerse en el
que se observa al inicio del siguiente ciclo, futuro con los resultados de las nuevas pruebas.
cuando alrededor de la mitad de los alumnos
reprobados en junio consigue regularizar su Comparaciones por tipo de servicio
situación.
Los resultados de las pruebas nacionales e
3.2. Niveles de aprendizaje internacionales de rendimiento que se aplican en
México muestran diferencias considerables en los
Las cifras de absorción y cobertura importan resultados, tanto entre entidades federativas como
porque los niños deben asistir a la escuela para entre modalidades o tipos de los servicios
que puedan aprender, pero se trata de un educativos. Las diferencias más importantes son
prerrequisito necesario pero no suficiente: es las segundas ya que, como se ha dicho antes, las
posible que el aprendizaje no se consiga, o que diferencias entre entidades se explican, en buena
no ocurra en el grado deseable. Los datos de medida, por la distinta proporción que hay en cada
reprobación son una aproximación a esto, pero una de los diversos tipos de servicio.
insuficiente, ya que los criterios con los que cada
maestro decide aprobar o no a cada alumno La Tabla N° 20 presenta los resultados de las
dependen, naturalmente, del contexto de cada pruebas de lectura aplicadas por el INEE en 2005
grupo. Por ello, son necesarias evaluaciones para la comparación con el pasado a la que se ha
estandarizadas, que permitan apreciar en forma hecho referencia. Se dan las proporciones de
comparable el nivel de aprendizaje que alcanzan alumnos que se ubicaron en los niveles inferior y
los alumnos en el sistema educativo y sus grandes superior de rendimiento, en los diferentes
componentes. servicios educativos de primaria.

Tabla N° 20. Alumnos en nivel


bajo y alto en lectura, 6° de
primaria, 2005

194
La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

Las diferencias entre los servicios educativos En los tres tipos de servicio de la enseñanza
son grandes: dos de cada 100 niños de primarias media superior, alrededor de dos tercios de los
privadas se ubicaban en el nivel inferior de lectura, alumnos de 15 años de edad presentaron un nivel
en tanto que 72 de cada 100 se situaban en el nivel de competencia aceptable en lectura, y
superior. En el extremo opuesto, uno de cada tres aproximadamente la mitad tuvieron un nivel
alumnos de los cursos comunitarios del Conafe aceptable en matemáticas.
tenía un nivel bajo de lectura, y sólo catorce de
cada 100 mostraban un nivel alto en esa área. En secundaria, en cambio, las cifras son
menores: 42% de los alumnos de 15 años de edad
Para secundaria, usaremos los resultados de las inscritos en secundarias generales tienen un nivel
pruebas PISA de la OCDE de 2003 que, como se aceptable en lectura, y sólo 29 de cada 100 lo
ha dicho ya (punto 2.3), se aplican a alumnos de tienen en matemáticas. En las secundarias
15 años de edad, independientemente del grado técnicas, la proporción de jóvenes con niveles
escolar que cursen. A diferencia de los países aceptables es de un tercio en lectura y de 17.3 %
avanzados, en México, cerca de 40% de los en matemáticas. La situación de los alumnos de
jóvenes de esa edad ya han dejado la escuela; de telesecundaria es francamente alarmante: sólo 10
los que siguen estudiando, la mayoría cursa el 1er de cada 100 leen aceptablemente, y sólo cinco o
grado de educación media superior y el resto está seis de cada 100 tiene un nivel aceptable de
todavía en 3° de secundaria. Por ello, y porque en competencias matemáticas.
2003 México utilizó una muestra muy grande de
alumnos, los resultados de PISA en nuestro país Sin olvidar que las pruebas PISA tienen un
dan información sobre esos dos niveles elevado grado de dificultad, puesto que definen
educativos. los niveles que se consideran aceptables en
función de las necesidades de la llamada sociedad
Recordemos también que las pruebas PISA del conocimiento, en el contexto de los países más
ubican a los alumnos en cinco o seis niveles de desarrollados del mundo, las cifras anteriores no
competencia, de los que el mínimo aceptable es pueden verse con indiferencia: si México quiere
el segundo. En la Tabla Nº 21, se presenta el estar a la altura de esos países, y alcanzar un buen
porcentaje de alumnos que se ubican en el nivel lugar en el mundo global del siglo XXI, debe
dos o por encima de él, en los diversos tipos de conseguir elevar sustancialmente los niveles de
servicio educativo en los que había alumnos de rendimiento de los alumnos de su sistema
15 años de edad en la aplicación de PISA 2003. educativo.

Tabla N° 21. Alumnos en niveles aceptables de rendimiento en lectura y matemáticas,


en 1° de educación media superior y 3° de secundaria: resultados de PISA 2003

195
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Las evaluaciones nacionales de la SEP hasta mínimo de 11.74 puntos que separa a las escuelas
2003, y del INEE a partir de esa fecha, han rurales de los cursos comunitarios.
mostrado consistentemente un orden de los
resultados obtenidos en promedio por los alumnos En cuanto a la secundaria, las diferencias de
de los diferentes servicios educativos, que tiene las medias de lectura que separan a las escuelas
que ver obviamente con el contexto económico, privadas y las telesecundarias son muy grandes,
social y cultural de sus respectivos alumnos. de 125 puntos; en cambio las diferencias son
prácticamente nulas entre secundarias públicas
En primaria, los mejores resultados los generales y técnicas: un punto.
obtienen regularmente las escuelas privadas,
seguidas por las públicas urbanas, las primarias Comparaciones por entidad federativa
públicas rurales y comunitarias y, por último, las
escuelas indígenas. En secundaria, el orden ubica En seguida veremos las diferencias que hay
siempre en la posición más alta a las escuelas entre los resultados obtenidos por los alumnos de
privadas, seguidas por las secundarias públicas primaria y secundaria de todas las entidades
generales y técnicas, con resultados muy similares federativas de México, en las pruebas de lectura
y, a bastante distancia, por las telesecundarias. y matemáticas aplicadas por el INEE en 2004.
Cuando los resultados se controlan mediante
variables del contexto socioeconómico, las Las diferencias entre entidades son
diferencias anteriores se reducen mucho y, en considerables. Por sus dimensiones mismas, y por
algunos casos, desaparecen o incluso se revierten. las condiciones del entorno demográfico,
económico, social y cultural en donde se ubican
Los resultados de las pruebas de lectura, los subsistemas que lo integran, el sistema
aplicadas por el INEE en 2004, se reportan educativo mexicano es muy heterogéneo. Por ello,
mediante una escala cuya distribución tiene una todo juicio global sobre la calidad de la educación
media de 500 puntos y una desviación estándar nacional debe ser precisado y matizado con
de 100. En términos estadísticos, una diferencia precisiones sobre la importancia de las desiguales
de una desviación estándar es considerada grande. circunstancias que hay en sus partes.

Esos resultados muestran que, en primaria, la Es fundamental, como se ha apuntado, subrayar


diferencia más grande de los puntajes obtenidos que las diferencias entre entidades se deben, en
en promedio por los alumnos de los diversos buena parte, a las que se dan entre los diferentes
servicios educativos se encuentra entre las tipos de servicios educativos, que acabamos de
escuelas privadas y las indígenas, con 143.41 ver, en especial entre las escuelas privadas por
puntos, lo que representa una y media desviación una parte, y los servicios públicos a los que asisten
estándar. La ventaja de los planteles privados alumnos de medios más desfavorables, que son
supera también los cien puntos respecto a los las escuelas indígenas y los cursos comunitarios
cursos comunitarios (117.4) y las escuelas rurales en primaria, y los planteles de telesecundaria en
(105.66), y es de 70.66 unidades respecto al este último nivel.
puntaje que alcanzan los alumnos de las escuelas
públicas urbanas. Éstas aventajan en una cifra muy Como pudo apreciarse en la Tabla Nº18, esas
similar (72.75) a los alumnos de escuelas modalidades de servicios educativos de alumnado
indígenas. Las diferencias son cada vez menores pobre representan hasta tres cuartas partes del total
entre los demás pares de modalidades, hasta el de planteles de primaria y secundaria en una

196
La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

entidad como Chiapas, mientras que son sólo el 1 los alumnos de todas sus escuelas primarias o
y 3% en el Distrito Federal. secundarias, o de alguna de las modalidades de
los servicios de uno u otro nivel.
En el otro extremo del espectro
socioeconómico, las primarias y las secundarias El ordenamiento que se presenta en la parte
privadas son una tercera parte del total de las izquierda de cada una de las tablas siguientes se
escuelas de esos dos niveles educativos en el basa en los puntajes reales obtenidos por los
Distrito Federal, frente al 1 y el 4%, alumnos de cada entidad, mientras que el
respectivamente, en Chiapas. ordenamiento de la parte derecha se basa en los
residuos que se obtienen al restar el puntaje real
Otra forma de analizar los resultados de las de cada entidad del puntaje que sería esperable
entidades federativas, teniendo en cuenta las según su propio nivel de desarrollo
circunstancias del contexto de cada una, es socioeconómico.
comparar los resultados obtenidos realmente por
los alumnos en las pruebas de rendimiento, con Un residuo positivo significa que la entidad
los resultados que serían esperables en función obtuvo un resultado superior al esperable,
del desarrollo socioeconómico de cada entidad. mientras que un residuo negativo quiere decir que
el puntaje de los alumnos de esa entidad es inferior
Para ello se calculan los resultados esperables al que su desarrollo haría esperar.
para cada entidad mediante una regresión; es fácil
obtener luego la diferencia entre el puntaje real y Debe añadirse que en los dos casos se señalan
el esperado para cada entidad, lo que se designa en las tablas, en forma aproximada, las entidades
técnicamente con el término residuo. Con base que se ubicaron significativamente por encima o
en tales residuos es posible ordenar las entidades por debajo de la media nacional. Esta última
en una forma distinta a la que resulta si se utilizan observación debe tenerse presente, ya que la
los puntajes mismos. diferencia entre la mayor parte de las entidades
es demasiado pequeña para ser significativa.
Las tablas siguientes presentan dos formas
posibles de ordenar todas las entidades federativas La Tabla Nº 22 presenta los resultados del
del país, a partir de los resultados obtenidos por conjunto de las primarias de cada entidad.

197
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Tabla N° 22.
Ordenamientos de
entidades según puntajes y
residuos en lectura, en 6°
de primaria. Todas las
escuelas de cada entidad.

Los resultados de las entidades que se sitúan cambian de lugar ligeramente, sin cambiar de
en la parte superior de ambos lados de la tabla grupo. Es el caso del Distrito Federal y Coahuila,
son significativamente superiores a la media quienes ocupan las dos primeras posiciones en el
nacional; las entidades de la parte inferior tuvieron ordenamiento de resultados sin ajuste, y se
resultados o residuos significativamente inferiores mantienen en el grupo alto una vez que se tiene
a la media; en la parte central está el grueso de en cuenta el efecto de algunas variables del
las entidades, cuyos resultados o residuos no se entorno socioeconómico. Morelos, Tamaulipas,
alejan significativamente del valor central. Jalisco, Tlaxcala y Sinaloa se encuentran en la
misma situación.
La posición de cada entidad en el ordenamiento
basado en los residuos (parte derecha de la tabla) Aguascalientes, Quintana Roo, Chihuahua y
no coincide con el que se basa en los puntajes sin Colima, que también se sitúan en el grupo de
corrección (parte izquierda). Algunas entidades resultados no ajustados superiores a la media,

198
La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

pasan al grupo que no difiere de la media nacional no difiere de la media; y Oaxaca sube hasta el grupo
cuando se utilizan los residuos resultantes del de residuos superiores a la media nacional. De las
ajuste de los resultados según las variables del entidades con resultados no ajustados cercanos a la
contexto. Nuevo León pasa al grupo de entidades media nacional, también unas permanecen en el
con resultados por debajo de la media nacional mismo grupo, en tanto que otras pasan a los grupos
en cuanto a residuos, a partir de una posición en alto o bajo. Los casos de Nuevo León y Oaxaca
el grupo superior a la media si se consideran los constituyen ejemplos de movimientos extremos
puntajes no ajustados. dignos de análisis, en los que al tener en cuenta las
condiciones del entorno la posición de la entidad se
De los Estados con resultados no ajustados modifica sustancialmente.
inferiores a la media, Campeche, Durango,
Zacatecas, Tabasco, Michoacán y Guerrero La Tabla Nº 23 presenta ordenamientos similares,
permanecen en el grupo bajo cuando se consideran para el caso de todas las escuelas secundarias de
los residuos; Veracruz y Chiapas pasan al grupo que las entidades federativas, siempre en lectura.

Tabla N° 23.
Ordenamientos de
entidades según
puntajes y residuos, en
lectura en 3° de
secundaria. Todas las
escuelas de cada
entidad.

199
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Las dos partes de la Tabla Nº 23 permiten un


análisis similar al que se ha hecho para la Tabla Los resultados de las entidades federativas en
Nº 22: la posición de algunas entidades se una perspectiva internacional
modifica: unas bajan de lugar, como Tamaulipas,
en tanto que otras, como Chiapas y Oaxaca, suben La muestra de México para PISA 2003 fue
varios lugares. Por otra parte, el número de suficiente para analizar los resultados no sólo a
entidades por arriba y por debajo de la media nivel nacional y por tipo de servicio, sino también
nacional comprende, en conjunto, menos de la por entidad. Por ello es posible comparar las
mitad del total; el resto se ubica alrededor de la entidades mexicanas con los países que
media, sin diferir de ella en forma significativa. participaron en esa aplicación de las pruebas
PISA.
Si se hacen ordenamientos por entidad
federativa con los resultados de las escuelas de En la Tabla Nº 24 se presentan datos para esta
un mismo tipo, por ejemplo, solamente con comparación como se hizo antes, con los
primarias públicas urbanas, o sólo secundarias porcentajes de alumnos en niveles de
técnicas, además de cambios en la posición de competencia suficiente (nivel dos o más) o
varias entidades al corregir resultados con insuficiente (nivel uno o menos) en lectura y en
variables del contexto, se observa que el número matemáticas, en cada país, entidad federativa o
de entidades por arriba y debajo de la media tipo de servicio. Para facilitar la comparación,
nacional se reduce y la mayoría de las entidades se repiten los resultados de la OCDE y algunos
no difiere de la media en forma estadísticamente países con resultados altos y bajos; luego se dan
significativa. Esto refleja que las escuelas de un los resultados de México y seis entidades con
mismo tipo son bastante parecidas entre sí, aunque resultados por arriba o debajo de la media
se ubiquen en diferente entidad federativa. Las nacional. Por último, la tabla incluye los
diferencias de las entidades, como hemos dicho, resultados de los tipos de servicios de educación
se deben en gran parte a la proporción de escuelas secundaria y media superior incluidos en la
de uno u otro tipo de servicio que tiene cada una. aplicación de PISA 2003 en México.

200
La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

Tabla N° 24. % de
alumnos por niveles de
competencia, lectura y
matemáticas, PISA 2003.

Las entidades federativas y modalidades Desarrollo de Educación para Todos, IDE, de la


educativas de México con mejores resultados UNESCO (cfr. punto 2.2). Como se recordará, el
(Colima, el Distrito Federal y Aguascalientes y IDE está compuesto por cuatro indicadores, que son
los bachilleratos) están por encima de la media la tasa neta de escolarización en primaria, la tasa de
de nuestro país, y a una distancia no excesiva de alfabetización de la población de 15 años o más, un
la media de la OCDE o de países como Estados indicador compuesto de equidad de género, y la tasa
Unidos y España, Turquía y Uruguay. En cambio, de supervivencia en quinto grado de primaria de los
los estados mexicanos con resultados más bajos alumnos que comenzaron ese nivel educativo.
y las modalidades de la secundaria, en especial
las telesecundarias, se sitúan por debajo también Los datos del apartado 2.2 se refieren a las
de los países con los peores resultados de los que cifras del IDE incluidas en el Informe 2005 de
participaron en PISA 2003, Indonesia y Túnez. Educación para Todos. El Informe 2006 presenta
cifras actualizadas, que se utilizan en lo que sigue,
3.3. Otros aspectos para comparar las cifras de las entidades
federativas mexicanas con las de diversos países
La Tabla Nº 25 presenta un ordenamiento más del mundo. Con datos calculados por el grupo
de las entidades federativas de México basado en denominado IDEA, en la Tabla Nº 25 se presentan
indicadores educativos, utilizando el Índice de los índices de las entidades federativas.

201
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Tabla N° 25. IDE de las entidades federativas de México y algunos países.

El IDE de México, en el Informe de 2006, España. Todas las entidades, excepto una,
(0.946) es ligeramente superior al del anterior alcanzan índices superiores a 0.900 y Guerrero,
(0.941). Las entidades con mejores resultados que es la excepción, presenta uno de 0.896, que
tienen cifras comparables a las de países altamente en el ordenamiento de la UNESCO se ubicaría
desarrollados. El Distrito Federal, Nuevo León y entre el lugar 74 (Filipinas) y el 75 (Túnez). Debe
Baja California Sur se ubican por encima del recordarse que los países con IDE más bajo
Reino Unido, Irlanda y Dinamarca, y al nivel de presentan cifras inferiores a 0.500.

202
La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

Cabe tener en cuenta las advertencias hechas El dato más elemental de un sistema educativo
antes con relación a la poca sensibilidad del IDE, es el de su matrícula, que informa de manera
según el cual el estado de Tlaxcala tendría un nivel general sobre las dimensiones del sistema. La
de desarrollo educativo similar al de Dinamarca. Tabla Nº 26 presenta este dato para los
La confiabilidad de algunas cifras del IDE es principales niveles educativos en el lapso de un
también dudosa. En el caso de las entidades siglo, del año 1900 al 2000. El cambio de las
mexicanas, llaman la atención casos como los de dimensiones del sistema educativo mexicano es
Colima o Chihuahua, o los de Zacatecas y impresionante.
Guanajuato, con resultados por debajo o por
encima de lo que podría esperarse. Si el siglo XX se divide en cuatro partes, se
aprecia que el crecimiento de primaria fue más
4. ¿Avanzamos o retrocedemos? La fuerte en la segunda mitad, sobre todo en el tercer
comparación con el pasado y el futuro cuarto; en los niveles de secundaria, media
superior y superior el último cuarto del siglo
En este apartado adoptamos otra perspectiva siguió viendo un crecimiento muy fuerte, como
para valorar la situación del sistema educativo puede apreciarse en la Tabla Nº 27.
mexicano: la que consiste en comparar la situación
presente con la que prevalecía en el pasado, para
valorar los posibles avances, y también con el Revisando la evolución de la matrícula en
futuro deseable para precisar, de alguna manera, la segunda mitad del siglo pasado, y por
los pasos que aún deben darse en el proceso por décadas, es más visible el estancamiento de la
llevar la educación nacional a niveles superiores matrícula de primaria desde 1980; en los
de calidad. noventa se reduce ya el crecimiento de la
secundaria, acercándose a la estabilización, en
4.1. Comparación con el pasado en tanto que la media superior y la educación
indicadores básicos superior siguen expandiéndose.

Tabla N° 26. Matrícula del


sistema educativo mexicano
en un siglo.

Tabla N° 27. Matrícula del


sistema educativo mexicano a
lo largo del siglo XX.

203
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Tabla N° 28. Matrícula del sistema educativo mexicano en la segunda mitad del siglo XX.

La proporción de la población de 5 a 14 años a todos los miembros de la población que tienen de


de edad que es atendida por la escuela en los 5 a 14 años y sólo a ellos, pero el denominador
niveles de primaria y secundaria, la cobertura del comprende a todos los alumnos de primaria y
sistema educativo mexicano en esos niveles secundaria, independientemente de su edad.
muestra incrementos notables a lo largo del siglo
XX, hasta 1980, seguidos por un estancamiento Teóricamente, los alumnos de primaria deberían
que persiste hasta el año 2000, como puede tener de seis, no 5, a 11 años, y los de secundaria
apreciarse en la Tabla Nº 29. de 12 a 14, por lo que al dividir la matrícula entre

Tabla N° 29. Cobertura bruta de la educación básica mexicana en el siglo XX.

Es importante comentar las limitaciones de las la población de cinco a 14 años el resultado debería
tasas de cobertura brutas, como las que presenta ser inferior a 100%, aunque todos los alumnos en
la última columna de la Tabla Nº 29. la edad normativa estuvieran de hecho en la escuela.
Pero además, es bien sabido que en las primarias
Por una parte, están las deficiencias de los datos hay cierto número de alumnos fuera de la edad
utilizados: las de los censos de población, de los que normativa: algunos de 5 años, otros de 12 o más;
se toman los datos de la columna D, que constituyen de manera similar, en secundaria hay alumnos de
el denominador de la fracción que define la tasa 11 años, pero también de 15 o más.
(columna E); y las de las estadísticas escolares, de
donde salen los datos de las columnas A y B y, por Los alumnos de edad mayor a la normativa, en
consiguiente, C, que forman el numerador de la tasa. especial, suelen ser más numerosos cuanto más
Pero hay otro problema, que tiene que ver con la desfavorable es la situación de la población de
definición misma de la tasa: el denominador incluye una región. Por eso, las tasas brutas de cobertura

204
La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

en primaria suelen ser mayores a 100 % en los En primaria, la tasa bruta disminuye,
países menos desarrollados, y disminuyen acercándose a la cifra de 100; la tasa neta, en
tendiendo a 100%, a medida que los sistemas se cambio, se acerca mucho a su límite superior
consolidan, lo que refleja la disminución de la teórico que, de hecho, es rebasado en varias
cantidad de alumnos en situación de extra edad. entidades federativas, lo que lleva a pensar en
cierto grado de sobre numeración de la matrícula.
Por lo anterior, obviamente es preferible utilizar La tasa real a nivel nacional probablemente deberá
las tasas netas como indicadores de la cobertura ubicarse alrededor del 97%.
educativa. A diferencia de las anteriores, estas tasas
definen su numerador como los alumnos inscritos En secundaria, ambas tasas aumentan, pero la
en cierto nivel educativo, por ejemplo la primaria, tasa neta es significativamente menor a la bruta,
pero sólo aquéllos que tienen la edad normativa para lo que refleja que hay un número considerable de
ello. Si, además, el numerador y el denominador de alumnos fuera del rango normativo de edad; el
la tasa se definen de manera que incluyan grupos de que la diferencia entre las dos tasas disminuya
edad idénticos, la cifra de 100% significará de quiere decir seguramente que la proporción de los
manera inequívoca que todos los niños de esa edad alumnos en extraedad está disminuyendo también.
se encuentran escolarizados en el nivel en que deben
hacerlo según la normatividad. Una cifra superior a A continuación, revisaremos otros indicadores
100% sólo podrá darse por error. usuales, como los que manejan los informes de la
UNESCO sobre Educación para Todos. La Tabla
La Tabla Nº30 presenta las tasas brutas y netas N° 31 presenta los indicadores que forman el
de cobertura de la primaria y la secundaria Índice de Desarrollo de Educación, IDE, que
mexicanas en 1998, 2000-2001 y 2004-2005. hemos visto en los apartados 2.2 y 3.3.

Tabla N° 30. Cobertura bruta y neta de primaria y secundaria de 1998 a 2005.

Tabla N° 31. Componentes del IDE en México, de 1990 a 2005.

205
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

El primer indicador, la tasa neta de difundidos por el INEE en diciembre de 2005,


escolarización en primaria, muestra el avance del sobre los niveles de rendimiento en lectura y
que ya se ha hablado. De manera lógica, la tasa matemáticas. La Tabla Nº 32 presenta los
de supervivencia en 5° grado de primaria ha resultados de los alumnos de 6° grado de primaria,
mejorado en los tres lustros considerados, pasando tanto para el conjunto de las escuelas del país,
de poco menos de 80 a 93%. Ha mejorado como para los principales servicios educativos de
también, más lentamente, la tasa de alfabetización ese nivel.
en la población de 15 años y más, que pasó de
87.3 a 91.9% en el período considerado. La tabla muestra un avance muy importante
de los niveles de aprendizaje de los alumnos de
Una evolución menos lineal se observa en los primaria en el lustro pasado, tanto en el conjunto
índices de paridad de sexo que forman el Índice de las primarias del país como en todos los
EPT de Equidad de Género, IEG. En los casos de servicios educativos considerados, con excepción
la tasa bruta de escolarización en primaria y la de de los cursos comunitarios del Conafe. Debe
alfabetización, los IPS respectivos, cercanos ya a advertirse que la muestra de escuelas indígenas
100 en 1990 ó 1998, aumentan muy ligeramente es insuficiente para ofrecer buenos niveles de
para ubicarse en 2005 en 0.99 y 0.97 confiabilidad, por lo que los resultados de ese
respectivamente, mostrando situaciones muy servicio deben tomarse con reserva.
cercanas a la igualdad total entre varones y
mujeres en esos indicadores. En el caso de la tasa En lo que se refiere a secundaria, en cambio,
bruta de escolarización en secundaria, en cambio, sólo se detectó un ligero avance en las secundarias
el IPS se incrementa, pasando de 1.01 a 1.10, lo públicas generales, pero no en las privadas, ni en
que refleja una desigualdad creciente, pero a favor las escuelas técnicas o en las telesecundarias.
de las mujeres.
En síntesis, los indicadores tradicionales de
4.2. Comparación con el pasado en niveles cobertura y similares, muestran importantes
de aprendizaje avances en el largo plazo, considerando el siglo
XX o al menos sus últimas décadas. El avance es
En contraste con los indicadores anteriores, no claro en lo relativo a primaria, y menor en cuanto
es fácil tener datos comparables en el tiempo sobre a secundaria, nivel en el que la cobertura neta total
los niveles de aprendizaje que alcanzan los está todavía lejos de alcanzarse. De manera
alumnos de un sistema educativo. En México, los similar, la información sobre los niveles de
primeros datos comparativos disponibles son los rendimiento de los alumnos muestra avances

Tabla N° 32. Resultados en lectura en 6° de primaria, 2000 y 2005.

206
La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

interesantes en el primer lustro del siglo XXI, en logro de la enseñanza primaria universal, tiene
lo relativo a la enseñanza primaria, y menores en una sola meta: Asegurar que, para el año 2015,
cuanto a secundaria. todos los niños y niñas puedan terminar un ciclo
completo de enseñanza primaria. El cumplimiento
La conclusión es que, en relación con nuestro debe medirse con tres indicadores: la tasa neta de
propio pasado, la situación de la educación básica matriculación en primaria para el grupo de 6 a 11
de México, en especial en lo relativo a la primaria, años de edad; la eficiencia terminal en educación
es claramente mejor; en secundaria la situación primaria; y la tasa de alfabetización de la
es también mejor en cuanto a cobertura, pero aún población entre 15 y 24 años de edad. La Tabla
en ese terreno falta mucho por hacer, y en cuanto Nº 33 muestra el avance de México en relación
al nivel de aprendizaje los únicos datos con esas metas.
disponibles no muestran avances importantes en
los años recientes. Por lo anterior, México estableció por su cuenta
nuevas metas, más exigentes, para alcanzar en el
4.3. Mirando al futuro: las metas del horizonte 2015:
milenio para 2015
3A: Asegurar que, para 2015, todos los niños
En forma relacionada con los esfuerzos de entre los tres y los cinco años de edad reciban
Educación para Todos, en el año 2000 se reunieron educación preescolar y que la concluyan en el
jefes de estado y gobierno de 189 países en la sede tiempo normativo.
de las Naciones Unidas en la ciudad de Nueva
Cork, en la llamada Cumbre del Milenio. 3B: Asegurar que, para 2015, todos los jóvenes
de 12 años de edad ingresen a secundaria, que
En esa ocasión, se fijaron objetivos para la cohorte 12-14 años reciba enseñanza
alcanzarse en el año 2015 en varios terrenos, secundaria y que 90% concluya en tiempo
incluido el educativo. Los objetivos educativos, normativo.
relacionados con los de EPT, fueron establecidos
teniendo en cuenta la situación de los países más 3C: Lograr que una mayoría significativa de
pobres, por lo que no representan desafíos los estudiantes de primaria y secundaria
relevantes para los países más ricos, ni para los alcancen niveles de aprendizaje
de desarrollo intermedio. En la evaluación hecha satisfactorios en lengua y matemáticas,
en 2005, pudo apreciarse que México había conforme a estándares y exámenes
alcanzado ya las metas de 2015. El objetivo establecidos por un organismo independiente
relacionado con educación, el N° 2, relativo al de evaluación.

Tabla N° 33. Avances en el cumplimiento de las metas del milenio en México

207
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

A continuación, se presentan los indicadores que se han definido para cada una de las metas anteriores,
y se hacen algunas consideraciones sobre las perspectivas de alcanzarlas en el plazo previsto, del año 2015.

Tabla N° 34. Meta 3A: Asegurar que para 2015 todos los niños entre 3 y 5 años de edad
reciban educación preescolar y la concluyan en el tiempo normativo.

La educación preescolar ha pasado a ser parte de la educación básica obligatoria. La cobertura a los
5 años en realidad es ya cercana 100%. Alcanzar una cobertura total a los 4 años de edad parece
también factible en poco tiempo. Conseguirlo para los niños de 3 años será difícil y puede implicar el
descuido de otras metas educativas, por lo que deberá reconsiderarse con responsabilidad la pertinencia
de la meta tal como fue formulada.

Tabla N° 35. Meta 3B: Asegurar que para 2015 todos los jóvenes de 12 años de edad ingresen a
secundaria, que la cohorte 12-14 años reciba enseñanza secundaria y que 90% la concluya en
el tiempo normativo.

El propósito de cobertura completa en secundaria coincide con su carácter obligatorio. Debe


preocupar el que muchos jóvenes no terminen este nivel. Si se advierte que en los últimos años se ha
observado un avance de alrededor de 2% anual en la tasa de cobertura neta en este nivel, la conclusión
es que la meta de llegar a una cobertura total en 2015 no será fácil de alcanzar mediante el crecimiento
inercial de los últimos años, sino que deberán hacerse esfuerzos especiales y diseñarse estrategias
nuevas para conseguirlo.

Tabla N° 36. Meta 3C: Lograr que una mayoría significativa de estudiantes de
primaria y secundaria alcancen niveles de aprendizaje satisfactorios en las
asignaturas de lenguaje y matemáticas, conforme a estándares y exámenes
establecidos por un organismo independiente de evaluación.

208
La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

Si se recuerda que en 2003 en Finlandia, uno ♦ Como resultado de la polémica, se


de los países con resultados más notables de los desarrolló un creciente interés por estudiar
que participaron en PISA, la proporción de jóvenes con más detalle los factores de la escuela,
de 15 años con niveles iguales o superiores al dos sin limitarse a los más visibles -como los
fue de 94.3% en lectura y de 93.2% en insumos materiales o la escolaridad de los
matemáticas, resulta claro que la meta de alcanzar maestros-, sino incluyendo dimensiones
en México esa proporción es un reto mayúsculo más finas, como prácticas docentes,
aún en el horizonte del año 2015. No hay datos actitudes y expectativas de los actores
sobre el desempeño de los alumnos de primaria educativos y hasta los procesos que tienen
en relación con los niveles de PISA; pero es lugar en el interior de la mente, con base en
esperable que el desafío sea similar. los acercamientos de la psicología y la
pedagogía, que escudriñan los procesos
5. ¿A qué se debe la situación metacognitivos de alumnos y maestros.
prevaleciente? En busca de explicaciones
♦ Los desarrollos de las últimas décadas
Los factores que inciden en la calidad educativa llevaron a posturas más equilibradas, que
han sido clasificados de diversas maneras: reconocen la importancia tanto de los
factores llamados de la demanda educativa
♦ A fines del siglo XIX y principios del XX -o sea los que corresponden a los alumnos,
se privilegiaban los factores hereditarios o sus familias y el medio social en que se
genéticos, en contraposición a los sitúan- como a los designados como factores
ambientales. de la oferta educativa, o sea los que se
refieren a la escuela, incluyendo currículo,
♦ El optimismo que siguió a la 2ª Guerra materiales, maestros, prácticas pedagógicas,
Mundial hizo albergar altas expectativas etc.
sobre las posibilidades de la educación para
promover la movilidad y el progreso social, La investigación educativa de los últimos
haciendo que el peso más importante de los cuarenta años, a partir de la publicación del
factores del rendimiento se asignara a la Informe Coleman, ha llegado a conclusiones
escuela. sólidas sobre los factores que inciden en los
resultados escolares. Por una parte, los factores
♦ En 1966 el Informe Coleman pareció del entorno económico, social y cultural de los
mostrar que los factores de la escuela casi hogares de los alumnos tienen una importancia
no influían en el aprendizaje de los indudable, en general la más fuerte de las que
alumnos. Una ola de escepticismo sobre inciden en los resultados educativos; por otra
el potencial transformador de la escuela parte, los elementos del sistema educativo mismo,
frente a las desigualdades sociales se los recursos de las escuelas y los procesos que
extendió, resurgiendo las viejas ideas tienen lugar en sus aulas, influyen también de
genetistas, en acerba polémica con manera significativa, aunque su peso en general
posturas radicales, según las cuales, sea inferior al que tienen los factores del entorno.
únicamente cambios sociales de alcances
revolucionarios podrían transformar las Aunque no se cuenta con estudios tan
posibilidades educativas de los niños de abundantes y detallados, los resultados de los
hogares desfavorecidos. estudios mexicanos coinciden con lo anterior: los

209
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

resultados más bajos se encuentran en entidades representan las escuelas de condiciones más
con más población rural, niños de lengua precarias -primarias indígenas, cursos
indígena, o que viven en pequeñas localidades comunitarios y primarias multigrado, o
dispersas que presentan, como se ha mostrado telesecundarias- en el conjunto de los servicios
antes, las carencias más graves, que hipotecan educativos de cada entidad.
su vida escolar. Por otra parte, las escuelas que
atienden a los niños de esos entornos -primarias En seguida, se presentan unas tablas que
multigrado y telesecundarias- suelen tener evidencian la relación que hay entre las
también deficiencias claras, en comparación con variables del contexto socioeconómico y los
las escuelas públicas de medios menos tipos de servicios educativos que hay en cada
desfavorables y, sobre todo, con respecto a las entidad.
escuelas privadas que, en general, tienen
alumnos de medios privilegiados y cuentan Se introduce una nueva variable que muestra,
también con más y mejores recursos. No es de manera particularmente clara, la manera en
sorprendente que las limitaciones o las fortalezas que ambos tipos de factores se combinan y
combinadas del entorno familiar y de la escuela refuerzan entre sí: la dispersión de la población
produzcan resultados claramente inferiores o rural en un gran número de localidades
superiores. minúsculas, de 100 habitantes o menos, cuyos
habitantes no tienen acceso a los servicios
El apartado 3 de este documento muestra con públicos esenciales, incluyendo los educativos.
toda claridad las grandes diferencias que hay Para comprender la importancia de esta variable
entre las entidades federativas de México, con hay que tener presente que, según el censo del
base en indicadores como el PIB per cápita, el año 2000, de un total de 199,000 localidades de
Índice de Desarrollo Humano y el Índice de cualquier tamaño que había en el país en esa
Marginación. Muestra también diferencias fecha, algo más de 148,000 tenían 100 habitantes
similares en cuanto a la proporción que o menos.

Tabla N° 37. Indicadores sociales y educativos de entidades en situación favorable

210
La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

La primera columna informa sobre el PIB per La proporción de los habitantes de cada entidad
cápita (en dólares controlados según la paridad que residen en localidades muy pequeñas es
del poder adquisitivo, ppa), poniendo en evidencia mucho mayor en las entidades pobres. Lo anterior,
la distancia que separa al Distrito Federal de las combinado con el tamaño de cada entidad, hace
demás entidades. La segunda columna tiene el que en las del segundo grupo, en especial en
total de alumnos de primaria y secundaria en cada Veracruz y Chiapas, el número de tales localidades
entidad, lo que indica las dimensiones de sus minúsculas es muy grande, y está asociado
respectivos sistemas educativos. La tercera claramente con el número de primarias multigrado
presenta el número absoluto de localidades con y con el de telesecundarias.
100 habitantes o menos en cada entidad, así como
la proporción que representan sus habitantes en Para comprender las diferencias que separan a
la población total de la entidad. las entidades en los indicadores educativos, tanto
los de cobertura como los de aprendizaje, basta
Las dos últimas columnas presentan los datos referirse a estos datos. Hay que imaginar lo que
del número de primarias multigrado sobre el total representa para Chiapas atender a 5,706 primarias
de planteles de primaria, y el de telesecundarias multigrado de un total de 8,332 escuelas primarias,
sobre el total de escuelas de este último nivel. Con y a 1,175 telesecundarias de un total de 1,588
idéntica estructura, la Tabla Nº38 ofrece la misma secundarias, en contraste con el esfuerzo que debe
información de cinco estados cuya situación es hacer el Distrito Federal para atender 38
particularmente desfavorable en el contexto multigrados y 49 telesecundarias, de un total de
nacional. 3,392 primarias y 1,372 secundarias.

Tabla N° 38. Indicadores sociales y educativos de entidades en situación desfavorable

Las diferencias entre las entidades de este Un análisis adicional, relativo al caso de las
grupo y las de la tabla anterior son muy grandes. escuelas indígenas, refuerza la importancia que
El PIB per cápita de la más rica de este grupo es tienen las variables del contexto socioeconómico
sólo la mitad del que tienen los habitantes de la en los resultados escolares.
más pobre del primer grupo. En los dos grupos
hay sistemas educativos grandes, pero en el En 2004, el INEE presentó resultados
primero hay también sistemas pequeños, en especialmente bajos de alumnos de escuelas
Aguascalientes y Colima, lo que seguramente indígenas en entidades como Chiapas,
facilita el desarrollo de los servicios educativos. Chihuahua, Jalisco, Durango y Nayarit. El

211
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

primero de estos estados destaca por la alta indicadores educativos, como el analfabetismo,
proporción de su población indígena y sus pero también con los de marginación de servicios
indicadores socioeconómicos, que lo ubican en básicos, como la electricidad.
los niveles más bajos de las entidades de la
República en diversos aspectos del desarrollo. Los resultados de las pruebas de 2004, como
En cambio, las otras entidades mencionadas los de 2003, confirman la opinión de los autores
tienen proporciones reducidas de población del trabajo del que se toman los datos de la tabla
indígena, y niveles de desarrollo más altos. Un anterior, quienes dicen:
análisis más fino muestra, sin embargo, que las
regiones y localidades en donde se ubican las La región cora-huichol-tepehuana de
escuelas indígenas en esas entidades tienen Durango, Nayarit y Jalisco, es la región más pobre
indicadores socioeconómicos particularmente de la nación mexicana. La sierra tarahumara, con
negativos. rarámuris, guarijíos, pimas y tepehuanos, ocupa
el segundo lugar en atraso de servicios en sus
La Tabla Nº39 muestra que los bajos resultados viviendas y, en tercer lugar, la región huasteca
de las escuelas indígenas en Chihuaha, Durango, de San Luis Potosí, Hidalgo y Veracruz. (Embriz
Jalisco y Nayarit, son congruentes con otros O. Arnulfo y Laura Ruiz, 2003).

Tabla Nº 39. Indicadores de localidades indígenas

212
La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

6. ¿Puede cambiar la situación? Las Si se tienen en cuenta los muchos factores que
perspectivas a futuro inciden en la calidad educativa, deberá aceptarse
que, para mejorar ésta, será necesario un
6.1. ¿Cuánto tiempo llevará un cambio conjunto de esfuerzos muy amplio también. Para
profundo? La dificultad del cambio designar ese conjunto de acciones de
mejoramiento utilizaremos la expresión
Las dimensiones del sistema educativo y la estrategia global de calidad, que incluye varias
complejidad de los procesos que deben tener lugar estrategias particulares, que se sistematizan a
en las escuelas para que los alumnos desarrollen continuación.
las competencias estipuladas explican que los
cambios en este terreno sean particularmente • Estrategias curriculares: Implican formular
difíciles de conseguir, y que impliquen períodos currículos con objetivos congruentes con las
de tiempo considerables. Suele decirse que, en necesidades sociales, así como la elaboración
educación, una década es corto plazo. de libros de texto y materiales de apoyo.
Implican analizar las necesidades
Los esfuerzos de mejora deben ser económicas, sociales, culturales y políticas,
generacionales; los avances podrán apreciarse y aprovechar los avances de las ciencias
mejor en esa escala temporal. Por ello se acepta cognitivas y la tecnología educativa.
generalmente que los esfuerzos de mejora deban
hacerse con base en planes duraderos, y se habla • Estrategias relacionadas con los maestros:
de la necesidad de políticas de estado, en a partir de la convicción del papel central
contraposición a las políticas de gobierno, que del magisterio, habrá que dar importancia
carecen de la estabilidad de las primeras. La a la elevación de su nivel profesional. Se
experiencia de las naciones que desarrollaron deberá incluir lo relativo a la formación
tempranamente su economía y su sistema inicial, la actualización y la
educativo, al igual que la de algunos países que profesionalización y el aseguramiento de
han conseguido avances notables en las últimas condiciones de trabajo adecuadas,
décadas, confirman la idea anterior: es posible incluyendo salarios y estímulos.
conseguir avances importantes en el campo
educativo, pero a costa de esfuerzos importantes • Estrategias relacionadas con las escuelas:
y prolongados. Una lección más es que para que son el lugar en que se da la mejora de la
estos esfuerzos puedan desarrollarse son calidad, por ello deberá contemplarse lo que
necesarios, desde luego, recursos suficientes, pero tiene que ver con infraestructura y
que éstos no bastan. equipamiento pero, sobre todo, con aspectos
organizacionales (liderazgo del director, el
6.2. ¿A quién corresponde el cambio y cómo equipo docente, la existencia de un proyecto
deberá hacerlo? Actores y estrategias escolar, etc.) lo que presupone un grado
razonable de autonomía.
Si entendemos que las causas de los resultados
escolares se encuentran tanto en las escuelas • Estrategias de apoyo por parte de las
mismas como en su entorno social, económico y estructuras intermedias: desde la zona
cultural, debemos llegar a la conclusión de que la escolar y los supervisores hasta el gobierno
tarea de mejorar la educación no es sólo federal, pasando por el nivel estatal. Se
competencia de la escuela, sino de toda la sociedad. deberá revitalizar la supervisión y revisar

213
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

los programas compensatorios; la Hay varios acercamientos a la evaluación; cada


expectativa que éstos suscitaron fueron uno sirve para cierto propósito, y ninguno puede
ingenuas pero, sin ser soluciones agotar la realidad, sino que deben combinarse
milagrosas, pueden representar una gran varios acercamientos, para que entre todos
diferencia para los alumnos más ofrezcan los elementos necesarios para sustentar
desfavorecidos si se les destinan recursos, las acciones de mejora. Particularmente
si su diseño tiene en cuenta los problemas importante en este sentido es la distinción entre
que dificultan el aprendizaje y si se cuida evaluaciones en gran escala, o macro, y las
su implementación. evaluaciones en pequeña escala, o micro.

• Estrategias de apoyo por parte de la Las evaluaciones más importantes para la


sociedad: a partir de la convicción de que calidad son, sin duda, las evaluaciones micro, que
la educación y su calidad son asunto de los buenos maestros llevan a cabo cotidianamente
todos, y no sólo de las autoridades, habrá en todas las aulas y escuelas del país, para verificar
que fortalecer la participación de los padres el avance de cada alumno; gracias a ello el maestro
de familia, e involucrar a los demás sectores puede ajustar su propia estrategia docente, y
de la sociedad en el apoyo a la escuela, en retroalimentar a los alumnos y a sus padres, para
especial a las empresas y a los medios que los esfuerzos de todos sean más productivos
masivos de comunicación. para el logro de las metas de aprendizaje. Esas
evaluaciones, sin embargo, dependen
Deberán tenerse en cuenta otros dos elementos, necesariamente del contexto de cada grupo y cada
prerrequisitos indispensables de toda estrategia de escuela, y no pueden agregarse para dar lugar a
calidad: un marco jurídico adecuado y el resultados por subsistema o entidad, o incluso para
financiamiento que permita el funcionamiento de todo el país, de manera que puedan hacerse
las escuelas y del sistema educativo en su comparaciones nacionales e internacionales, y
conjunto. puedan sustentarse políticas más conducentes a
los grandes propósitos educativos comunes. Las
Conclusión. Calidad y evaluación evaluaciones micro y macro ofrecen perspectivas
distintas sobre la realidad, como un gran angular
Una última pregunta para terminar: ¿Es y un teleobjetivo. Si se hacen correctamente
necesario evaluar para que la calidad mejore? La ambas son valiosas, y juntas pueden ofrecer la
respuesta es un sí rotundo, pero añadiendo de información necesaria a los actores educativos en
inmediato que evaluar no es suficiente por sí los diversos niveles de responsabilidad del
mismo, ya que es necesario, obviamente, que los sistema, desde el aula hasta las secretarías
resultados de las evaluaciones se difundan y se estatales y la federal.
aprovechen para sustentar estrategias de mejora.
Otro matiz de la respuesta afirmativa es que la En el marco de la estrategia global de mejora
evaluación es necesaria para que la calidad de que se habló en el punto anterior, los esfuerzos
mejore, pero que no cualquier evaluación sirve: de evaluación de la calidad tienen potencialmente
para ser útil la evaluación debe ser sólida un lugar importante, que podrá volverse real si la
técnicamente y tener en cuenta el contexto de las evaluación se diseña e implementa con cuidado,
escuelas, para evitar injusticias. Una evaluación de manera que respete las circunstancias de las
mal hecha o descontextualizada trae resultados escuelas y, al mismo tiempo, maximice sus efectos
negativos. positivos y minimice los negativos.

214
La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

Para terminar estas páginas, debe subrayarse INEE (2005). Panorama educativo de México,
la conexión indisociable que hay, desde el punto 2005. México: INEE.
de vista del Instituto Nacional para la Evaluación
de la Educación, entre calidad y equidad. No INEE (2004). Panorama educativo de México,
podremos tener un sistema educativo de calidad 2004. México: INEE.
mientras subsistan las grandes diferencias sobre
las que ha llamado la atención este trabajo. INEE (2003). Panorama educativo de México,
2003. México: INEE.
A partir de los resultados obtenidos por el INEE
hemos mostrado, en pocas palabras, que la calidad Martínez Rizo, Felipe (2006). Las primarias
del sistema educativo nacional es muy desigual, comunitarias y su desempeño. Consideraciones a
tanto en lo que se refiere a niveles de aprendizaje, partir del estudio comparativo 2000-2005 del
como a cobertura, eficiencia terminal y otros INEE. Cuadernos de Investigación, N° 22.
indicadores. En primaria hay todavía deficiencias, México: INEE.
pero la cobertura es ya cercana al total y la
proporción de alumnos con resultados de __________________ (2005). La Educación
aprendizaje por debajo de lo aceptable no es Mexicana en Education at a Glance 2005.
demasiado grande y, sobre todo, disminuyó Cuadernos de Investigación, N° 18. México:
significativamente en los últimos cinco años. En INEE.
secundaria, en cambio, la cobertura está todavía
lejos del total, la proporción de alumnos con __________________ (2005). La secundaria.
niveles por debajo de lo aceptable es considerable Lecciones de la historia y la experiencia
y, además, no se ha reducido en forma significativa internacional para los retos del presente.
en los últimos años. Cuadernos SEP. México: SEP.

Para tener la educación que México necesita __________________ (2005). La


para enfrentar con éxito los retos del siglo XXI, telesecundaria mexicana. Desarrollo y
es fundamental reducir las brechas que separan a problemática actual. Cuadernos de Investigación,
los servicios educativos que atienden a niños y N° 16. México: INEE.
jóvenes de medios más desfavorables, y debe
atenderse con prioridad el nivel de secundaria. __________________ (2004). Panorama
Conseguirlo será posible gracias a un esfuerzo Educativo 2004. La edición 2004 de Education
consistente y prolongado de toda la sociedad. at a Glance. Presentación general y lecciones para
México. Cuadernos de Investigación, N° 13.
Referencias bibliográficas México: INEE.

INEE (2005). La calidad de la educación __________________ (2004). Los Resultados


básica en México, 2005. México: INEE. de las Pruebas PISA. Elementos para su
Interpretación. Cuadernos de Investigación, N°
INEE (2004). La calidad de la educación 1. México: INEE.
básica en México, 2004. México: INEE.
OCDE-INES (2005). Education at a Glance.
INEE (2003). La calidad de la educación OECD Indicators 2005. París: OECD.
básica en México, 2003. México: INEE.

215
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

__________ (2004). Education at a Glance. of Reading, Mathematical and Scientific Literacy.


OECD Indicators 2004. París: OECD. París: OCDE.

__________ (2003). Education at a Glance. Serrano C. Enrique, A. Embriz O. y P.


OECD Indicators 2003. París: OECD. Fernández H., (Coord.) (2003). Indicadores
socioeconómicos de los pueblos indígenas de
OCDE-PISA (2004). Learning for Tomorrow’s México, 2002. México: INI-PNUD-Conapo.
World. First Results from PISA 2003. París: OECD.
UNESCO (2005). Education For All. Literacy
__________ (2003). The PISA 2003 for Life. EFA Global Monitoring Report 2006.
Assessment Framework. Mathematics, Reading, París: UNESCO.
Science and Problem Solving Knowledge and
Skills. París: OECD. ________ (2005). Educación para Todos. El
imperativo de la calidad. Informe de
__________ (2002). PISA 2000 Technical seguimiento de la ETP en el mundo, 2005. París:
Report. París: OECD. UNESCO.

__________ (2001). Knowledge and Skills for Vidal, R., M. A. Díaz y otros (2004).
Life. First Results from PISA 2000. París: OECD. Resultados de las pruebas PISA 2000 y 2003 en
México. Habilidades para la vida en estudiantes
__________ (2000). Measuring Student de 15 años. México, Instituto Nacional para la
Knowledge and Skills. The PISA 2000 Assessment Evaluación de la Educación.

216
La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

Tema 5: El reto de la calidad de la educación

Innovaciones educativas y escuelas en contextos de pobreza.


Evidencias para las políticas de algunas experiencias
en América Latina*

Margarita Poggi

* Trabajo autorizado por el IIPE/UNESCO, Sede Regional Buenos Aires.

217
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

218
Innovaciones educativas y escuelas en contextos de pobreza / Margarita Poggi

ÍNDICE
Pág.

Introducción ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 221

1. ¿Qué entendemos por innovaciones educativas? ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 222

2. Las condiciones para la emergencia y diseminación de las innovaciones


educativas. ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 227

2.1. Los apoyos externos e internos ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 227

2.2. El seguimiento y la evaluación interna y externa ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 229

2.3. La subjetividad de los docentes y sus actitudes frente a la innovación ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 229

2.4. La cultura de trabajo colaborativo ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 230

2.5. El contexto territorial y la generación de redes ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 231

3. Nuevos interrogantes sobre las innovaciones educativas ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○


234

Referencias bibliográficas ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
234

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IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

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Innovaciones educativas y escuelas en contextos de pobreza / Margarita Poggi

Introducción

El cambio y la innovación en las escuelas y en a otro, se analizan algunas condiciones


las prácticas educativas han tenido en las últimas encontradas en proyectos en diversos países de la
décadas un extenso tratamiento tanto desde la región que permiten la emergencia o diseminación
investigación como desde su conceptualización. de éstas. Tal como se afirmará más adelante, puede
Sin embargo, es preciso aclarar que se está lejos resultar tan importante el conocimiento de
de encontrar consensos sobre el tema. experiencias innovadoras realizadas en distintos
contextos (porque amplían los marcos de
Con el desarrollo de este artículo,1 se pretende referencia sobre los problemas en los que se
fortalecer la discusión sobre el papel de las pretende intervenir y sobre los temas que se
innovaciones y el cambio en los sistemas recortan para su estudio) como analizar las
educativos, el que juegan las políticas y los actores condiciones que permiten promover o desarrollar
y, en particular, el sentido de las innovaciones innovaciones (tanto para potenciarlas cuando se
cuando se desarrollan en escuelas en contextos la encuentra, como para construirlas cuando no
de pobreza. están presentes). Ésta es una cuestión
especialmente relevante para el diseño e
En primer lugar, se presenta un mapa implementación de políticas educativas que
conceptual acerca de las principales corrientes y promueven o fortalecen la capacidad de
autores que han trabajado el tema. Para ello, se innovación de sistemas, instituciones y actores.
ofrece un breve recorrido sobre las principales Sin embargo, es importante aclarar que iluminar
discusiones teóricas sobre el tema, para concluir sobre ciertas y determinadas condiciones, que
en una definición sobre las innovaciones aparecen en contextos específicos y que
educativas, la cual se ha adoptado para analizar promueven prácticas innovadoras, no debería
diversas experiencias en el marco de proyectos derivar en un marco de aplicación lineal como ha
desarrollados por el IIPE/UNESCO Buenos Aires sucedido con otras perspectivas.2 En este sentido,
en distintos países de América Latina. debería incluirse el conjunto de factores que
median en la formulación de políticas educativas
En segundo término, y dado que se sostiene en de los cuales sólo algunos, vinculados con el lugar
la conceptualización que las innovaciones no se de las instituciones y actores escolares, son
aplican de manera simple o lineal de un contexto considerados en este artículo.

1
Una versión de este artículo, que además incluye el análisis de las experiencias encontradas en la Iniciativa Comunidad de Aprendizaje,
puede encontrarse en Neirotti, N. y Poggi, M., Alianzas e innovaciones en Proyectos de Desarrollo Educativo Local, Buenos Aires:
IIPE/UNESCO Sede Regional Buenos Aires, (2004). En: www.iipe-buenosaires.org.ar/publicaciones/2004.
2
Un ejemplo de esto puede constatarse con las investigaciones sobre las denominadas escuelas eficaces, el cual deriva en algunas
aplicaciones prácticas lineales.

221
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Por último, quedarán abiertas algunas preguntas educación, de una constelación o universo
sobre innovaciones educativas en aspectos que aquí semántico en el cual aparece asociado con otros
se abordan sólo en menor medida y que, esperamos, próximos, tal como lo plantean diversos autores
permitirán producir nuevos aportes –tanto desde (Fullan, Hargreaves, Angulo Rasco, Antonio
una perspectiva teórica como desde los referentes Bolívar y Brunner, entre otros), aunque se
empíricos relevados en nuevos trabajos de campo– diferencia de ellos: reforma, cambio, innovación
que puedan enriquecer las perspectivas sobre el y mejora. (Rasco, 1994: 357-367)4
tema, en un debate aún inconcluso.
Más allá de los matices que puedan encontrarse
1. ¿Qué entendemos por innovaciones entre distintos autores, existen acuerdos, en
educativas? términos generales, sobre el hecho de que una
reforma implica cambios fundamentales en las
No resulta sencillo definir qué se considera una grandes orientaciones de la política educativa
innovación, particularmente en el ámbito que formula un Estado (en sus diferentes niveles,
educativo. Para expresar esta cuestión en otros según el grado de centralización descentra-
términos, la pregunta clave remite a la indagación lización de un sistema educativo). En este
sobre las razones por las cuales una acción sentido, desde las políticas gubernamentales,
educativa puede ser considerada una innovación. generalmente, se impulsan reformas y el nivel
de impacto en la estructura profunda de las
Por una parte, la conceptualización sobre la instituciones que integran un sistema educativo
innovación ha ido variando en el tiempo y ha dependerá, en buena medida, por una parte, de
adoptado en diferentes décadas, y particularmente los recursos (en el más amplio sentido del término)
para América Latina, significados diversos.3 Según y las normativas que se establezcan desde el nivel
los distintos momentos ha sido concebida como en el que se define una reforma y, por la otra, del
un proceso externo a la institución escolar en cuya potencial innovador de las instituciones
definición intervienen expertos; o, por el contrario, alcanzadas por esa reforma, potencial tanto
como un proceso interno de la escuela, con fuerte preexistente, como promovido desde la lógica
participación y protagonismo de los docentes. Ha misma de instalación de la reforma (en términos
estado también asociada con otras temáticas de cómo se define su sentido, qué actores convoca,
complementarias -–tales como la inclusión en la qué procesos de participación genera, qué
educación de niños y jóvenes sin posibilidad de estrategias de difusión promueve, etc.).
acceder al sistema, la calidad educativa y su
mejoramiento o la competitividad internacional. Por el contrario, el término cambio es un
Todas estas características suponen para el concepto más descriptivo y de uso más genérico,
concepto matices y características diversas en los y remite a las alteraciones en una estructura o
diferentes países de América Latina. formas en diferentes niveles, sin que por ello
implique una valoración cualitativa sobre el
A esto se agrega el hecho de que durante las sentido de ese cambio. Sin embargo, para algunos
décadas de los ochenta y los noventa, autores también puede remitir a la relación entre
particularmente, el término ha formado parte, en cambio educativo y cambio social y, en

3
Al respecto puede consultarse R. Blanco Guijarro (2000). Estado del arte sobre las innovaciones en América Latina, Santafé de
Bogotá: Convenio Andrés Bello.
4
El tema también es abordado en A. Bolívar (1999), Cómo mejorar los centros educativos, Madrid: Síntesis.

222
Innovaciones educativas y escuelas en contextos de pobreza / Margarita Poggi

consecuencia, a la compleja trama de factores idea del sentido del cambio (o de la innovación)
políticos, sociales, culturales y económicos que esto supone ineludiblemente algún grado de
intervienen y se configuran en un contexto reflexión sobre sus finalidades.
histórico particular.
J. J. Brunner (2000), quien articula algunos de
En fin, otros autores destacan, en la noción de los términos que aquí hemos tomado, prefiere
cambio educativo, la alteración de las prácticas hablar de las reformas de innovación y afirma que
vigentes, sin aludir sólo a los cambios se deberá proceder de manera diferente:
estructurales o formales. En esta última acepción,
puede superponerse con el concepto de mejora, «De dentro hacia fuera; de abajo hacia arriba;
el cual inevitablemente presenta un componente desde el profesor hacia las agencias
valorativo porque remite a cambios deseables en coordinadoras; del establecimiento al sistema. No
el nivel de las prácticas del aula y/o de las hay otra manera de hacerlo. Las innovaciones
instituciones educativas. educacionales nacen menos de un plan o diseño
que de una manera distinta de organizar las
Por último, el término innovación connota prácticas; suponen un cambio de perspectiva,
necesariamente una valoración cualitativa, dado quizá una teoría distinta, pero sobre todo una
que generalmente adopta un sentido positivo. En forma diferente de comunicación pedagógica, una
otros términos, no todo cambio supone una nueva relación con el conocimiento, un
innovación, pero toda innovación lo implica desplazamiento del control sobre los procesos de
necesariamente. Bolívar también plantea que la aprendizaje. Recién cuando se producen las
innovación refiere a un cambio más restringido, innovaciones pueden ser adaptadas para su
pero siempre de carácter cualitativo, de las difusión y transmitidas, de modo que puedan ser
prácticas educativas hegemónicas en el nivel del adoptadas por otros grupos y establecimientos. No
aula o de una institución. La innovación requiere, siguen pues una trayectoria lineal, evolutiva, sino
ineludib