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Inversión Social en
Educación
Diciembre de 1996
Criterios para la inversión social en educación
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Índice
Presentación
I. Planteamiento del problema
II. Definición del problema
III. Identificación de las variables del problema
IV. Objetivos
4.1. Objetivo general
4.2. Objetivos específicos
V. Indicación de aspectos a ser definidos analíticamente
VI. Hipótesis
6.1. Hipótesis principal
6.2. Hipótesis específicas
VII. Variables de hipótesis de la hipótesis principal
VIII. Metodología
1. Marco Conceptual
1.1. Economía de la Educación
1.1.1. Definición
1.1.2. Teoría del capital humano
1.1.3. Crítica a la teoría del capital humano
1.1.4. Enfoque nacional de la Economía de la Educación
1.2. Financiamiento de la educación: ¿Gasto o inversión?
1.2.1. Necesidades de inversión en educación.
1.2.2. Posibles beneficios de la inversión en educación.
1.2.3. Consecuencias de la no inversión en educación.
1.3. Política económica versus política educativa.
2. Magnitud de la Inversión Pública en Educación
2.1. Instrumentos para medir la inversión en educación
2.1.1. Estructura programática
2.1.2. Antecedentes
2.1.3. Situación actual
2.1.4. Forma correcta del cálculo del gasto educativo público
2.2. Evolución Histórica de la Inversión educativa
2.3. Distribución por objeto del gasto
2.3.1. Objeto del gasto: sólo pago de planillas
2.3.2. Implicancias en el presupuesto de bienes y servicios
2.3.3. Ejecución del presupuesto del Sector Educación en Bienes y Servicios
2.4. Distribución por Niveles y Modalidades
2.4.1. Gasto por niveles y modalidades educativas
2.5. Distribución espacial
2.5.1. Distribución de la inversión en educación por departamentos
2.5.2. Aporte de las familias a nivel nacional
2.5.3. 2.5.4.El presupuesto educativo que ejecuta el Estado en Lima
Metropolitana
2.5.4. Aporte de las familias a nivel de Lima Metropolitana
3. Criterios Orientadores de la Inversión en Educación
3.1. Criterios Institucionales - Administrativos
3.1.1. Debilitamiento institucional del Ministerio de Educación
3.1.2. Herramientas para la planificación estratégica
3.2. Criterios de Calidad del Servicio
3.2.1. Factores que determinan la calidad del servicio educativo
3.2.2. Efectos en el rendimiento escolar
3.2.3. Financiamiento y calidad de la educación
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Presentación1
A lo largo de estos 15 años que llevamos adelante nuestro propósito, creemos que en algo
hemos avanzado. Los trabajos de investigación realizados por encargo de terceros, así
como algunos artículos escritos en revistas especializadas en educación, nos han permitido
tener claras algunas ideas respecto del tema, a la vez de establecer pistas que seguimos de
manera perseverante.
El primer capítulo desarrollamos el marco conceptual , esto es, explicamos los principales
conceptos acerca de la Economía de la Educación, asimismo, abordamos la controversia
que existe entre la política económica y la política educativa. En el segundo capítulo,
revelamos la real dimensión de las variables económicas de la educación y, finalmente, en
el tercer capítulo, exponemos algunos criterios orientadores de la inversión pública en
educación, financiamiento y la calidad del servicio educativo, definimos la eficiencia
educativa y proponemos una forma diferente de medirla.
Para concluir este trabajo, incorporamos un acápite especial donde esbozamos algunas
conclusiones y recomendaciones que consideramos necesarias.
Por último, quisiera agradecer de manera muy especial al economista Luis Biondi Shaw
quien leyó nuestros borradores y nos sugirió la estructura del trabajo. Asimismo, a nuestro
asesor de tesis, economista Augusto Salcedo La Torre. Sus sugerencias contribuyeron a
clarificar nuestras ideas básicas en torno a las conclusiones del trabajo.
A pesar de estos valiosos aportes, los errores u omisiones que aún subsisten en el
desarrollo capitular, son de nuestra entera responsabilidad.
1
Este trabajo fue presentado por el autor a la Facultad de Ciencias Económicas de la UNMSM como tesis
para optar el título profesional de economista.
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Hoy en día para nadie es un secreto la importancia vital que tienen los sistemas educativos
en apoyo al desarrollo económico y social de los países, fundamentalmente de los llamados
de "industrialización tardía".
Como todos sabemos, la educación se constituye en el pilar sobre el cual se sustentan los
demás potenciadores del desarrollo de los recursos humanos (DRH), es decir, salud y
nutrición; medio ambiente; empleo; y, la libertad política y económica2 .
Desde que Peter Draker y Michael Porter demostraron que las ventajas competitivas de una
nación no están más en los factores clásicos de la producción, como los recursos naturales
o la mano de obra barata, por ejemplo, sino en la calidad de la población, en los
conocimientos de la gente. La educación se ha inscrito en la agenda de los que
implementan las políticas de Estado en los diferentes países.
Queda claro, pues, que destinar recursos para el desarrollo humano, no es un gasto de
consumo, sino un gasto de inversión, en tanto que los beneficios resultantes del mismo
tienen un impacto positivo en las condiciones de vida de la población de un país.
El ritmo impuesto por la economía al destino de los recursos en educación ha suscitado una
situación de inestabilidad, que aumentado a la escasez han producido serios problemas en
la marcha de la función educativa. De la misma forma, no ha existido al interior del sector,
criterios de equidad que solucionen las desigualdades educativas, menos aún, criterios de
eficiencia y calidad.
a) ¿Qué criterios han utilizado los gobiernos para asignar recursos a la educación?
2
Jacques Hallak. Invertir en el futuro. Definir las prioridades educacionales en el mundo en desarrollo.
UNESCO/IIPE. París, 1991.
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IV. Objetivos
El trabajo que presentamos tiene como propósito fundamental establecer los criterios
utilizados por el Estado para la distribución de los recursos en educación. Si existen,
determinar, en lo posible, si se toma en cuenta criterios de calidad, equidad o eficiencia.
Definimos como Gasto Educativo Público al presupuesto que ejecuta el Estado para el logro
de los fines de todos los órganos y organismos del Sector Público Nacional que cumplen
alguna función educativa.
Para la desagregación espacial de esta variable se toma como unidad de análisis la división
política del país por departamentos. A este nivel, de manera análoga, se reproduce la
definición de Gasto Educativo Público.
Para el análisis de la variable eficiencia, se toma en cuenta como indicador, las tasas de
promoción, repetición y deserción a nivel de departamento.
En al identificación de las variables de resultado se toma en cuenta los datos del censo,
como son la tasa de analfabetismo, y promedio de años de estudio de la población.
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VI. Hipótesis
Los criterios que han orientado la distribución espacial de los recursos públicos en
educación no han tomado en cuenta las necesidades reales de la población en términos de
calidad, eficiencia y equidad.
VIII. Metodología
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1. Marco Conceptual
1.1.1. Definición
Esta rama relativamente nueva de la ciencia económica se define como parte integrante de
la economía política, y a la vez surge como una respuesta a los problemas fundamentales
de la dinámica económica acontecidos en los 60's.
No está por demás definir a la economía de la educación como aquella disciplina derivada
de la teoría económica, que se ocupa del estudio del nexo existente entre el sistema
económico y el sistema educativo y de la influencia que tienen las variables económicas
sobre las variables educativas, así como la correspondencia que existe entre ellas.
El tipo de inversión que anima nuestro trabajo es el que hacen los diversos agentes
económicos en los diferentes niveles y/o modalidades educativas. La inversión en
educación está a cargo fundamentalmente de las familias y del Sector Gobierno. Por lo
tanto, es previsible que existan diferentes tipos de rendimiento de dicha inversión, es decir,
un producto social y un producto privado. M.J.Bowman (Blaug M.: 1972: 93-122) al
respecto opina:
Aquí se plantea que a la vez de existir un producto privado y social de la educación - el uno
diferente del otro - también existe un producto potencial y otro efectivo.
Este es un problema que se plantea - al menos eso pretende el autor - no con el afán de
refutar las tesis de Schultz sino por el contrario con el propósito de enriquecer el análisis
en la medida que ninguno de los dos pretenden alejarse del paradigma neoclásico.
Existen antecedentes de la teoría del capital humano, que si bien es cierto no llevan el
mismo nombre, enfocan el problema de la capacitación del recurso humano desde otra
perspectiva.
A raíz del primer plan quinquenal en la URSS, se plantea el mismo caso ya no desde el
lado de la oferta que es la óptica neoclásica, sino por el lado de la demanda, que es el
planteamiento de la planificación central llevada a cabo por la Unión Soviética hacia el año
1924.
S.Strumilin (Vayzey J.: 1968:, 28) hace un análisis en los siguientes términos:
"[..]en los países socialistas en donde no existe el capital privado ni, por
consiguiente las fluctuaciones de la coyuntura, un factor como el elevado
coeficiente de ganancia no puede proporcionar un instrumento bastante
exacto y objetivo para medir el rendimiento de las inversiones, sobre todo
porque se trata de gastar sumas procedentes del ahorro colectivo y es
preciso tener en cuenta el interés que representan estos gastos para la
sociedad entera[..]."
A diferencia del enfoque de Schultz, este análisis no considera el rendimiento una medida
veraz de las inversiones humanas, en razón del carácter socialista de la sociedad soviética,
puesto que en ésta prima - al menos teóricamente - el interés colectivo sobre el individual.
Por lo tanto, el autor concluye:
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Como puede verse este enfoque no invalida la posición de los teóricos de capital humano
sino que más bien - como lo decimos en un principio -, sitúa su enfoque en el contexto de
una formación económico - social diferente del capitalismo.
Cabe notar del análisis precedente la presencia, de las externalidades que genera la
inversión en educación también en las economías socialistas.
Como consecuencia de lo anterior cabe notar, que no existe una teoría económica de la
educación, sino más bien aproximaciones teórico metodológicas para el análisis de los
aspectos económicos de la educación, entre los cuales se encuentra la teoría del capital
humano.
Por último, el enfoque de las tasas de retorno que consiste en comparar los ingresos
vitalicios de quienes han recibido más educación con los ingresos vitalicios de aquellos que
han recibido menos educación. La diferencia puede expresarse como un porcentaje anual
del tipo de rendimiento sobre estos.
Al respecto existen dos modalidades de tasas de retorno, una de las cuales mide los
rendimientos directos individuales (Gary S. Becker); y otra los retornos sociales directos
(M.Carnoy y G.Psacharopoulos).
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Esta acepción del capital más allá de herir las susceptibilidades de quienes en todo
momento negaron la posibilidad de comparar al hombre con un bien de capital, es decir,
con una máquina, estuvo basado en los postulados neoclásicos de libertad y racionalidad
individuales; obtención de beneficios marginales y la perfecta elasticidad de los mercados.
En consecuencia, se asume que los rendimientos individuales producidos por
determinados grados de educación generan, a su vez, beneficios sociales.
Al respecto existen algunas objeciones a estos planteamientos como que los gastos
directos en el hombre o su formación no son únicamente inversión sino consumo; así
como también que existe la imposibilidad objetiva de separar la parte de los gastos
correspondientes al consumo y aquella relativa a la inversión. De la misma manera es
imposible calcular el rendimiento real de cualquier incremento del gasto en educación, tanto
a nivel individual como social.
Una última parte de esta crítica nos diría que el establecer una relación puramente causal
entre educación y PBI. En principio, parece aceptable asumir que las mayores inversiones
educativas podrían incrementar sustancialmente el PBI de un país. Pero también es un
hecho que un elevado PBI puede ser un factor determinante en el aumento del gasto
educativo global. El problema radica en determinar si el gasto educativo genera desarrollo
económico, o si, el desarrollo es condicionante de un mayor gasto educativo.
A pesar de las críticas precedentes se puede afirmar que las posiciones de Schultz y los
demás teóricos del capital humano, así como de algunos organismos internacionales
como la UNESCO más que significar un cambio en las problemáticas tradicionalmente
desarrolladas sentaron las bases para la institucionalización del concepto de capital
humano en el contexto socioeconómico de la sexta década de este siglo, como
describimos anteriormente.
Es así como la noción de capital humano y los supuestos sumamente restrictivos que
derivan de ella se trasladan de manera mecánica a estas latitudes, lo cual se hace evidente,
ya que en la segunda mitad de los 60' y la primera mitad de los 70' se potencia por parte
del Estado el gasto educativo en razón que el Sector Privado no es capaz de generar
dicha inversión. Es por tanto que el gasto educativo público hacia 1966 llegó a representar
el 5.2% del PBI. Fatalmente esta inversión no produjo - al menos no existe evidencia
empírica - crecimiento económico, es más la crisis económica que se inicia en la segunda
mitad de la década de los 70' producto del agotamiento del modelo de sustitución de
importaciones impide seguir incrementando el gasto educativo público. Como
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consecuencia de esta misma crisis el mercado de trabajo se contrae a tal punto de no poder
recibir los beneficios de un mayor acervo de conocimientos adquiridos por la población, a
pesar que la escolaridad mantiene una tendencia creciente, aún hasta nuestros días.
Además de lo anterior, es evidente que la inversión en capital humano para nuestro caso,
no explica una mayor o menor remuneración, en la medida que ésta - como puede notarse -
no es igual a su productividad marginal ya que en los países dependientes como él
nuestro en casi todos los casos se sobre explota la fuerza de trabajo. A pesar de eso los
individuos con educación universitaria empleados en la administración pública durante el
Gobierno Militar en su primera fase recibieron en promedio salarios mayores a sus
productos marginales (Toledo A.:1977, 17).
La teoría del capital humano aplicada a nuestra realidad de ninguna manera explica las
diferencias de ingresos de los trabajadores, ya que no se da el supuesto de
homogeneidad del mercado de trabajo, en consecuencia esta teoría tiene una
aplicabilidad restringida quizás a nivel tan sólo de ejercicio académico.
Para concluir esta parte podemos decir que, la teoría del capital humano es cuestionada
en cuanto a su aplicabilidad a nuestra realidad, esto se basa no únicamente al
restringido alcance que este enfoque de la economía de la educación puede tener en
nuestra sociedad caracterizada por acentuadas heterogeneidades estructurales en su
economía, sino también por que ésta se deriva de un marco teórico ortodoxo, estático y
ahistórico, porque su principal preocupación se centra en las opciones de los ofertantes y
demandantes de fuerza de trabajo dentro de los parámetros de los ingresos individuales.
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Si bien es cierto existen fundamentos teóricos suficientes como para demostrar que la
educación no es un gasto sino una inversión, como hemos visto, la práctica nos demuestra
que el gobierno no lo considera así, en razón que al momento de definir prioridades en el
presupuesto público se le confiere a la educación poca rentabilidad, y a la hora de asignar
los recursos financieros a los diferentes sectores, tienen mayor importancia la defensa y el
pago de la deuda externa (Pacheco: 1992a).
Ante tal panorama el gasto educativo público (GEP) puede ser considerado como variable
relevante para cualquier análisis de las inversiones educativas.
Es evidente que el GEP se vio influenciado por los avatares de la política económica; es
más, él mismo sufrió los impactos de las restricciones fiscales, consecuencia de los
problemas en la balanza de pagos(Pacheco: 1992), como veremos en el acápite 1.3..
De la observación de las cifras relativas al GEP podemos afirmar que a partir de 1966 (año
en el cual logra su nivel histórico más alto) su tendencia ha sido mas bien a la baja.
La crisis en la cual se debate el sistema educativo se debe a múltiples factores entre los
cuales se encuentra la carencia de recursos para financiar el proceso educativo.
Hecha la aclaración del caso nos surgen algunas preguntas: ¿Cuánto necesitamos para
recuperar los niveles óptimos de inversión en educación? ¿Cuáles serán sus beneficios?
¿Cuál será el costo de la no inversión?
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Plantea financiar esta propuesta, según porcentajes del PBI, en los siguientes términos:
financiamiento público (Estado) 2.2%, financiamiento privado (empresas) 1.0% y, finalmente
Sector Externo 0.5%.
Como hemos visto existen dos formas de enfocar las necesidades de financiamiento de la
educación: una (propia) que se propone recuperar los niveles del GEP de 1966 y otra, que
se sustenta en porcentajes del PBI (CEPAL-UNESCO).
De la observación del cuadro 1 referentes a la primera propuesta (la propia) veremos que a
través de 30 años la diferencia entre la inversión real y la inversión potencial se ha ido
ahondando, es más, a partir de 1987 esta diferencia entre la inversión real y la inversión
potencial se ha hecho mucho más significativa. A partir de 1995 se calcula que la diferencia
entre la inversión real y la inversión potencial fue de US$ 2'700,946.
Ciertamente que para lograr los niveles óptimos de inversión se necesitaría en primer lugar
que el Estado destine la mayor cantidad de recursos para la educación, es decir, que
mediante el mecanismo de la tributación se distribuya de mejor manera los ingresos, para lo
cual - dado los bajos niveles de presión tributaria - se deberá recaudar mayores impuestos
de los agentes económicos con mayores recursos y de manera simultanea ampliar la base
tributaria. Este mecanismo permitiría elevar los montos destinados a financiar el proceso
educativo, lo que no es demagogia, en la medida que - a pesar del fundamentalismo
ultraliberal - el Estado es el responsable principal de la producción de los servicios sociales
llámese salud, educación, vivienda, etc.
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Cuadro 1
Perú: Gasto Educativo Público Real y Potencial, 1966 - 1995
Valores a Precios de 1979
(Nuevos Soles)
Gasto Gasto Diferencia Matrícula
Educativo Educativo (B - A) (Pública)
Años Público Real Público
(A) Potencial (B)
1966 98.00 98.00 0.00 2'282,700
1967 97.26 104.50 7.24 2'434,100
1968 76.09 111.06 34.97 2'587,000
1969 77.36 114.62 37.26 2'669,800
1970 81.18 124.13 42.95 2'891,400
1971 81.51 130.10 48.59 3'030,500
1972 100.73 137.15 36.41 3'194,500
1973 102.10 147.09 44.99 3'426,200
1974 106.92 153.82 46.90 3'583,000
1975 105.49 163.02 57.52 3'797,100
1976 106.40 171.71 65.67 3'999,600
1977 98.53 177.74 79.21 4'140,000
1978 84.22 183.98 99.77 4'285,500
1979 76.47 185.37 108.89 4'317,700
1980 107.46 188.80 81.34 4'397,700
1981 116.52 206.59 90.07 4'812,027
1982 103.33 219.29 115.97 5'107,949
1983 91.80 220.91 129.11 5'145,676
1984 93.72 229.51 135.79 5'345,989
1985 89.20 235.07 145.86 5'475,409
1986 113.32 244.70 131.37 5'699,675
1987 142.33 251.23 108.90 5'851,864
1988 85.95 259.07 173.13 6'034,555
1989 77.34 267.61 190.27 6'233,436
1990 72.07 275.67 203.60 6'421,219
1991 74.66 274.52 199.86 6'394,252
1992 76.73 273.72 197.00 6'375,765
1993 90.06 279.38 189.31 6'507,488
1994 109.56 288.55 179.00 6'721,255
1995 96.90 293.20 196.30 6'829,466
Fuente: a) ME-OSPP/DIPP/UFIC - Aspectos Financieros de la Educación Peruana, 1960 - 1979.
b) ME - OA/DIAF - Balances de Comprobación, 1980 - 1988.
c) ME-OSPP/DIPP - Calendarios de Compromiso, 1989.
d) MEF-OFINE - Calendarios de Compromiso por Subprogramas y Programas, 1990 - 1995.
e) ME - UE - Estadísticas de varios años.
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Es un hecho, sin embargo que, como pasamos a tratar, en los últimos años es la política
económica la que ha determinado la política educativa sin tomar en cuenta las apreciaciones
realizadas.
Generalmente entendemos por política económica a la acción del Estado sobre la economía
para el logro de determinados fines. Hasta allí todo es claro, empero, lo que anima nuestra
reflexión es la necesidad o no que las políticas económicas estén enmarcadas dentro de un
programa, máxime cuando la planificación hoy en día es considerada casi una "mala palabra"
por los hacedores de política económica.
Nuestra curiosidad no va por las similitudes, sino por el contrario, por el lado de la sujeción de
las decisiones de política global en primer lugar, de política económica en segundo, y
finalmente de política educativa, esta última subordinada a las anteriores.
Durante 1993 fuimos testigos de excepción del conflicto generado a raíz de las diferencias
entre el ejecutivo y el Banco Mundial, respecto del destino y uso de los recursos, que vía
préstamo serían utilizados por el Sector Educación. La posición del ejecutivo es de continuar su
política de inversión en construcciones escolares3, preferentemente; el Banco Mundial sugiere
que dicha inversión debe efectuarse en el mejoramiento de la calidad de la educación
(curriculum, capacitación de docentes en ejercicio, textos escolares, etc.) y en el fortalecimiento
de la capacidad institucional del Ministerio del ramo para gestionar más eficientemente el
Sector.
La posición del Banco Mundial está sustentada en estudios de costo - efectividad realizados en
algunos países latinoamericanos. Según la evidencia empírica la inversión, por ejemplo, en
textos escolares sería más eficiente que la inversión en infraestructura. Entendiéndose por esto
que, la inversión en textos escolares sería una estrategia costo - efectiva más eficiente para
elevar la calidad de la educación.
Este criterio lo utiliza el Banco Mundial, de igual forma, para el financiamiento de proyectos
educativos en casi todos los países en vías de desarrollo.
Por otro lado, el gobierno utilizaría la inversión en locales escolares, más que con fines
educativos, con el afán de dinamizar la economía por el lado de la oferta. El Sector
Construcción y las industrias conexas (cemento, ladrillo, acero, etc.)se verían favorecidas por la
inversión estatal; esta medida sería a la vez una forma de atacar la resección. Lo que no nos
queda muy claro es, en que magnitud el volumen de inversión pública en locales escolares
sería lo suficientemente fuerte como para lograr esta dinamización.
Esta práctica por parte del gobierno no es nueva, en tanto que en los últimos años:
3
"El Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y de Salud (INFES) ha sido el
brazo ejecutor de esta política. Durante el año 1993 ha inaugurado 71 locales
escolares a nivel nacional; 63 de ellos corresponden al departamento de Lima y
ocho al resto del país. Para el año 1994, están en ejecución 72 en Lima y 43 en el
interior del país"(30 días en educación. EDAPROSPO. Feb, 1994)
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"El gasto público estuvo en primera línea del listado de instrumentos posibles
empleados en la política económica de tipo arranque - freno y al interior de él, el
GEP sufrió impactos de las restricciones fiscales"(Pachucho: 199a, 5-15)
"Existen al parecer, dos buenas razones por las cuales los responsables de la
política económica optan por el GEP para dinamitar la actividad económica.
Con mucho pesar observamos que la mayoría de los problemas se concentran en el corto
plazo y al margen de los objetivos de la educación que, evidentemente deben ser de largo
plazo. El "cortoplacismo" y la falta de continuidad en las políticas educativas son, entre otras
razones, las causas del deterioro de la calidad de la educación nacional.
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A esta hora los consensos respecto del tema de la educación son prioritarios para evitar el
colapso de la escuela pública. En consecuencia, el proyecto educativo nacional es una
necesidad impostergable.
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A lo largo de los últimos años hemos llegado al convencimiento que existe una confusión
generalizada, respecto de lo que verdaderamente es el Gasto Educativo Público (GEP), puesto
que a la hora de poner en tela de juicio su real dimensión y hacer comparaciones con otros
agregados macroeconómicos surgen discrepancias - muchas veces -, insalvables.
En los setenta cuando en las dependencias del aparato estatal se potenciaron los órganos de
planificación, al interior de la administración central del Ministerio de Educación se empezó a
manejar un concepto de Gasto Educativo Público que algunos pensamos conserva actualidad,
por constituirse en unidad de análisis de las principales investigaciones que sobre aspectos
económico - financieros de la educación se han efectuado.
El propósito este capítulo es precisamente aclarar este concepto, para en adelante manejar
criterios homogéneos en el cálculo de este indicador.
Además de los anterior, existe el gasto educativo en otros sectores como: agricultura,
pesquería, salud, etc. que administran y financian parcialmente algunos centros educativos, y
adicionalmente - como veremos más adelante -, el Ministerio de la Presidencia, que cobra gran
importancia en lo que al gasto educativo se refiere a partir de 1993.
4
Es el conjunto de categorías o niveles divisorios sobre los cuales se estructura el presupuesto.
5
Es la división del Sector Público que agrupa a un conjunto de pliegos presupuestarios con
criterio de competencia funcional.
6
Es el elemento del presupuesto que nos permite identificar y conocer el presupuesto total de un
organismo o de una entidad del Sector Público.
7
El programa constituye el nivel base de asignación presupuestal y unidad de control para la Cuenta
General de la República. Es importante no sólo porque en él se realiza el proceso o ciclo presupuestario
sino también por que a través de él se recoge los objetivos y metas contenidos en los planes de corto
plazo, es decir, se produce la vinculación del plan con el presupuesto.
8
Cuando los programas contienen metas complejas pueden dividirse en subprogramas para facilitar su
ejecución, teniendo en cuenta sus características en términos de magnitud, complejidad de su función y
cobertura geográfica.
9
El sector es el elemento que reúne los presupuestos de los distintos organismos públicos que prestan
un mismo servicio público y cumplen funciones de naturaleza homogénea.
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Cuadro 2
Estructura Programática del Sector Educación
Volumen Pliego Programa Sub programa
Gobierno Central Ministerio de Órganos USE's del
Educación centralizados Departamento de
Niveles y Lima y el Callao
modalidades
Regiones Gobiernos Servicios Niveles y
Regionales Educativos modalidades
Organismos Públicos INC, IPD, IGP, Institución
Descentralizados BNP,
CONCYTEC,etc.
Organismos Universidades Facultades
Descentralizados Públicas
Autónomos
Hay que poner en claro que, además de lo descrito, existen en la actualidad pliegos y
programas en otros sectores que ejecutan gastos en educación este es el caso del Instituto
Nacional de Infraestructura Educativa y de Salud (INFES) y el Instituto Nacional de Becas y
Crédito Educativo (INABEC) que pertenecen al Ministerio de la Presidencia.
2.1.2. Antecedentes
10
El INIDE funciona como órgano de ejecución centralizado del Ministerio de Educación hasta el año 1993,
que fue integrado a la Dirección Nacional de Investigación Educativa y Capacitación Docente.
11
Ley de Bases de la Regionalización (Ley 24560).
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Criterios para la inversión social en educación
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Por este motivo es que se afirma de manera categórica que el Ministro de Educación es el
"Ministro de Lima y Callao", en razón que su radio de acción se limita a estas jurisdicciones por
las razones arriba expuestas.
De allí que surge la discrepancia si calculamos la relación: gasto del Ministerio de Educación
versus gasto del Gobierno Central, o si adoptamos la relación: gasto del Sector Educación
versus gasto del Gobierno Central.
Las cifras nos demuestran que los gastos en educación de los otros sectores no han sido
significativos, por lo tanto, la presencia del Ministerio de Educación como cabeza del sector se
ha mantenido, por lo menos desde antes de la regionalización.
Como dijimos líneas atrás, desde 1990 parte de los recursos del Sector pasan a manos de los
gobiernos regionales, en la medida que las regiones, Arequipa, José Carlos Mariategui (Tacna,
Moquegua y Puno), Ucayali, Loreto, y Grau (Piura, Tumbes) empiezan a administrar
directamente su presupuesto educativo, mientras que los presupuestos de las demás regiones
quedan todavía bajo la tutela del Ministerio de Educación.
Recién en 1991 se incorporan al proceso de autonomía regional todas las regiones, excepto la
región Lima (departamento de Lima y Provincia Constitucional del Callao), que hasta la fecha
se conserva bajo la administración del Ministerio de Educación. Esto significa en términos de
gasto entre el 45% y 50% de los recursos del Sector. De la misma forma, pasan algunos
Organismos Públicos Descentralizados, entre ellas el INFES al Ministerio de la Presidencia.
Este gasto representa entre 3.5% y 4.0% del gasto total del Sector.
Se calcula que en 1994 el Ministerio de Educación (ver cuadro 3) maneja de manera directa el
36.3% de los recursos del Sector, y de manera indirecta, es decir, vía transferencias, el 15.6%,
lo que hace un total de 51.1%. El restante 48.9% es administrado por los Gobiernos
Regionales y el Ministerio de la Presidencia.
A 1995 la estructura del gasto se modifica en desmedro del Ministerio de Educación que
desciende su participación respecto del gasto sectorial a 18.2%, mientras que los programas
educativos de las regiones incrementan su peso relativo a 62.9%. Las instituciones públicas
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Criterios para la inversión social en educación
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Cuadro 3
Perú: Gasto del Educativo Público por Volúmenes Presupuestales, 1990 - 1995
(En porcentajes)
Año/ 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Volumen
M.de Educ. 70.57 36.73 35.20 33.73 36.30 18.20
G.Regional 17.33 46.30 51.33 49.94 44.11 62.90
OPD 1.62 3.77 1.52 1.04 0.91 0.44
Universidad 10.21 12.99 11.31 11.75 14.64 10.39
Otro Sector 0.27 0.21 0.63 3.54 4.04 8.04
Fuente: MEF - OFINE / Calendarios de Compromiso por Subprogramas y Programas, 1990 - 1995.
Basados en el terco argumento de las cifras, queda demostrado de manera concreta la falta de
manejo presupuestal que sufre el titular del pliego. Ante tal evidencia resulta hasta cierto punto
comprensible la inmovilidad que en materia de política educativa afecta a las instancias
superiores de la administración, más todavía cuando en lo que va de este gobierno ya han sido
10 ministros los que han ocupado la cartera de educación.
Cabe acotar que no ha existido la voluntad política de defender los fueros del Sector, menos
fortalecerlo. Caso contrario es el Sector Agricultura (Vásquez:1994) que ha tenido la capacidad
de consolidarse y crecer, creando y fusionando sus organismos públicos descentralizados y
organismos descentralizados autónomos, así como transitando los linderos de su competencia
mediante proyectos especiales.
Dada la situación descrita ¿Cuál es la relación correcta para el análisis correcto? ¿Gasto del
Ministerio de Educación versus Gasto del Gobierno Central ? ó ¿Gasto del Sector Educación
versus Gasto del Gobierno Central?
Como observamos en el cuadro 4, en 1989 la relación entre gasto del Ministerio de Educación
y el Gasto del Gobierno Central era de 14.97%, al año siguiente, en 1990 esta relación
desciende a 9.36%.
En 1991 el porcentaje del gasto del Ministerio de Educación respecto del gasto del Gobierno
Central vuelve a descender a 6.10% y de igual manera en 1992 a 5.62%. En el año 1993 esta
relación se situó en el orden del 5.63%. En el año 1994 la relación entre estas dos variables fue
de 4.05%, y por último para de 1995 fue de 2.63%.
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Criterios para la inversión social en educación
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Cuadro 4
Perú: Gasto Educativo Público como porcentaje
del Gasto del Gobierno Central, 1985 - 1995.
(en porcentajes)
Es evidente, las cifras lo demuestran, que este indicador en 1995 logra niveles históricos más
bajos nunca alcanzados, fenómeno que obedece a la forma de cálculo. Dicho de otro modo, al
hecho de que se haya tomado en cuenta sólo el gasto del Ministerio de Educación y no el gasto
del sector.
Diversos estudios nos muestran que la inversión en educación en los últimos 30 años ha tenido
un comportamiento, en el tiempo, marcado por el ritmo de la economía en su conjunto.
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Criterios para la inversión social en educación
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Es importante remarcar, que en nuestro caso, tomamos como indicador de inversión pública en
educación al costo unitario corriente año/alumno, en la medida que éste mide con mayor
exactitud la intensidad y variaciones del comportamiento de esta inversión, en tanto que el
mismo, se define como el total de gastos de funcionamiento por el número de alumnos en
todos los niveles y modalidades educativas.
Como afirmamos en el capítulo primero, los sesenta marcaron un hito en lo que a inversión
pública en educación se refiere, a la vez que en esos años sé cerro un ciclo de "bonanza
financiera" difícil de superar en las actuales circunstancias.
Como sabemos el costo unitario corriente año/alumno real (1979=100%) logra su nivel histórico
más alto en 1966 (ver cuadro 5), año que coincide con el primer mandato del Arquitecto
Belaunde, de allí en adelante su deterioro se hace sostenido hasta 1971. Al año siguiente,
durante el gobierno militar, año 1972 en que se inicia la "Reforma de la Educación", el referido
indicador repunta pero sin recuperar los niveles de 1966. Un largo período de deterioro de las
finanzas educativas se precede hasta 1979. En 1980 al inicio del segundo período
gubernamental del Arquitecto Belaunde, el costo unitario experimenta recuperación sin llegar a
los niveles de 1972, y menos de 1966. Como observamos, el primer lustro de la década del
ochenta se caracteriza por un decremento sostenido de la inversión educativa. Durante 1986 y
1987 se vuelve ha experimentar una recuperación, para algunos ficticia, que tiene una caída
espectacular al siguiente año (1988) y no para hasta 1991, primer año del gobierno del
Ingeniero Fujimori. En el período 1992-1994 la inversión en educación medida a través del
costo unitario corriente año/alumno, ha tenido un incremento sostenido. A 1995 el costo unitario
corriente año/alumno había perdido el 71% de su valor real respecto de 1966.
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Criterios para la inversión social en educación
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Cuadro 5
Perú: Costo Unitario Corriente Año/Alumno para el Sector Público, 1963 - 1995.
Valores a Valores a precios de 1979 Tasa de crecimiento
Años precios corrientes anual
El fenómeno observado durante el período de análisis nos hace pensar que una nueva crisis
económica, como algunos piensan, originada por una crisis de balanza de pagos, traería como
consecuencia un nuevo ciclo de deterioro de la inversión en educación con la consecuente
caída en los gastos en adquisición de material educativo, remuneraciones de los docentes y
personal administrativo. Como es de esperarse, esta crisis se expresaría de manera más
concreta en el deterioro de la calidad de la educación, fundamentalmente pública y en los
sectores de mayor "pobreza educativa" estructural.
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Criterios para la inversión social en educación
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Si bien es cierto, el Ministerio de Educación maneja hoy menos recursos, esta situación a nivel
de Sector es más complicada.
Cuadro 6
Perú: Gasto Educativo Público por Asignaciones Genéricas, 1993
(En porcentajes)
Asignaciones 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Genéricas
Remuneraciones 43.99 34.57 28.11 18.02 15.22 13.59
Bienes 2.93 2.49 2.09 3.40 3.56 2.17
Servicios 1.02 1.27 1.30 1.46 2.59 1.74
Transferencias 33.12 38.25 49.07 57.00 55.65 62.27
Corrientes
Pensiones 16.05 14.49 13.48 9.42 7.82 8.12
Gastos de Capital 2.88 8.93 5.95 10.71 15.16 12.11
Fuente: MEF - OFINE /Calendarios de Compromiso, 1990 - 1995.
Como vemos en el cuadro 6, a 1995 el 83.98% del gasto esta destinado al pago de planillas de
trabajadores docentes y administrativos, tanto en actividad como cesantes (remuneraciones y
pensiones); tan sólo el 3.91% es destinado al pago de servicios y adquisición de bienes; y por
último, el Ministerio de Educación cuenta con sólo el 12.11% para gastos de capital ligados a
proyectos de inversión. En consecuencia, se puede decir que el Ministerio de Educación, así
como los Gobiernos Regionales en lo que educación de refiere, sólo se limitan al pago de
planillas. Más aún, no pueden modificar las escalas remunerativas, menos efectuar reajustes
de remuneraciones sin la autorización del Ministerio de Economía y Finanzas.
Como podemos ver los montos que obtiene el Sector Educación para la adquisición de bienes
y servicios son insuficientes, debido a los desequilibrios que produce el cálculo errado de estos
conceptos en épocas de alta inflación como las que sufrió el país.
Los requerimientos de los usuarios o unidades de consuno del sector educación (alumnos,
docentes, aulas y centros educativos) son innumerables y difícilmente mensurables.
En primer lugar, los niños y jóvenes que se incorporan al sistema educativo necesitan para su
desempeño material educativo, cosa que no les brinda la escuela, menos aún sus padres por
causa de la crisis económica. Asimismo, el docente debería contar con un material mínimo para
realizar su labor pedagógica, dado que por su bajo sueldo no puede adquirirlo el mismo. El
centro educativo necesita sino de la construcción de un local escolar aparente, de
mantenimiento o reparación del que ya tiene. Finalmente, el aula que es el ambiente en donde
se desarrolla la mayor parte del proceso de enseñanza y aprendizaje debe contar como mínimo
con un módulo de material didáctico.
Como vemos nada de esto existe en la mayoría de los centros educativos del país.
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Criterios para la inversión social en educación
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En el año 1995 de los S/. 3,000'022,752 que fue el presupuesto ejecutado del Sector
Educación, solamente se destinó a la adquisición de bienes S/.65'191,404, es decir, apenas el
2.2%. En lo que se refiere a servicios el gasto fue de S/.52'305,565 lo que representó
aproximadamente el 1.7% del mismo total. En conjunto el gasto en bienes y servicios tan sólo
fue un magro 3.9% del gasto ejecutado en educación en el año 1993; lo demás recursos en su
mayoría se destinaron al pago de planillas (remuneraciones transferencias y pensiones).
Cuadro 7
USE Nº 11 San Juan de Miraflores: Gasto Ejecutado en Educación Primaria por
Asignaciones Genéricas, 1990 - 1993
(En Nuevos Soles Corrientes)
Asignaciones 1990 1991 1992 1993 1994 1995
genéricas
Remuneraciones 679,666 1'906,477 2'840,775 3'237,250 3'149,370 1'939,135
Bienes 771 7,330 10,000 51,600 146,000 183,600
Servicios 4,862 42,685 73,000 118,371 282,600 505,000
Transferencias 317,874 1'275,515 3'550,072 7'691,050 12'759,589 10'312,855
Corrientes
Total 1'003,153 3'232,007 6'473,847 11'098,271 16'337,559 12'940,590
Fuente: ME- DIPP /Calendarios de Compromiso, 1990
MEF - OFINE/Calendarios de Compromiso Por Subprogramas y Programas, 1990 - 1995.
Como se puede apreciar en el cuadro 7, en esta jurisdicción educativa durante el año 1995 se
gastó en adquisición de bienes S/.183,600 y en pago de servicios S/.505,000. En conjunto
estas dos asignaciones tan sólo representaron el 5.3% del presupuesto ejecutado de la USE en
1995. Lo más grave de esta situación es que estos recursos tuvieron que ser distribuidos entre
los 107 centros educativos del nivel de Educación Primaria de Menores de los distritos de San
Juan de Miraflores, Villa María del Triunfo y Villa el Salvador, lo que hizo imposible una
distribución equitativa de estos recursos dado lo irrisorio de los montos asignados.
Para distribuir los recursos que vía presupuesto le da la USE a los Centros Educativos, el
director como responsable de la administración del mismo, hace los requerimientos a la USE
en función de las necesidades que cada docente le hace llegar (motas, tizas, láminas, etc.),
además de los materiales propios de la administración del centro (material de escritorio). El
director consolida los requerimientos y oficia a la USE. No es un secreto para nadie que, en la
mayoría de los casos, la administración de la USE se ve impedida de atender a todos los
centros educativos dado que los montos destinados a estos bienes son insuficientes.
Ante tal situación habría que preguntarnos ¿Cuál es el volumen de recursos que se necesita?
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Criterios para la inversión social en educación
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Es importante tener en cuenta que a 1995 (ver cuadro 8), el Gasto Educativo Público por
niveles y modalidades presenta la siguiente distribución: el 34.20% es destinado a nivel de
educación primaria; el 23.85% a la educación secundaria; el 7.08% a inicial; el 29.07 a la
administración; y, el 5.8% restante se destina a otras modalidades (especial, ocupacional y
superior no universitaria).
Cuadro 8
Perú: Gasto Educativo Público por Niveles y Modalidades Educativas, 1991 - 1995
(En porcentajes)
Niveles y 1991 1992 1993 1994 1995
Modalidades
Educación Inicial 6.75 6.63 6.75 6.93 7.08
Educación Primaria 33.92 33.46 34.49 33.50 34.20
Educación 24.28 24.21 24.72 23.89 23.85
Secundaria
Educación Superior 2.92 3.21 3.05 2.97 3.00
No Universitaria
Educación 1.36 1.32 1.33 1.30 1.23
Ocupacional
Educación Especial 0.81 0.82 0.80 0.82 0.78
Alfabetización 1.05 0.93 0.81 0.87 0.80
Extraescolar 0.01 0.00 0.00 0.00 0.01
Administración 28.91 29.42 28.05 29.73 29.07
Fuente: MEF - OFINE / Calendarios de Compromiso por Subprogramas y Programas, 1991 - 1995.
Por lo tanto, podemos afirmar que los niveles de inicial, primaria, secundaria y la administración
absorben el 94.2% del Gasto Educativo Público.
Las cifras consignadas en el cuadro 9 nos dicen que, si bien es cierto no existe un patrón
sistemático, la mayor inversión pública en educación se ubica, preferentemente en los
departamentos de mayor desarrollo relativo, y la menor, en los departamentos con indicadores
de pobreza más desfavorables, como veremos más adelante. En el lugar en que el Estado
invierte menos en educación, es el departamento Apurímac, donde el costo unitario corriente
mes/alumno para la educación primaria es de US$ 4.1, mientras que en el departamento que
más se invierte, Moquegua, este mismo indicador es de US$ 11.4, de lo cual se deduce que en
el departamento de Apurímac se invierte sólo el 36% de lo que en Moquegua. Esto nos da una
idea de las diferencias notables que existen entre los distintos ámbitos geográficos.
Las diferencias aludidas expresan una injustificable y reincidente inequidad en el propio sector
educativo estatal, es decir deferencias muy grandes al interior del ámbito de pobreza educativa.
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Criterios para la inversión social en educación
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Caso contrario es el del Callao que a pesar de ubicarse en una zona urbana relativamente más
favorecida económica y socialmente hablando, la inversión del Estado en educación es baja.
Una posible explicación seria, que se ha logrado un acceso cercano al 100%, por tal motivo, no
existe demanda social por mejoramiento de la calidad en el nivel primario.
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Criterios para la inversión social en educación
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Cuadro 9
Perú: Indicadores de Inversión en Educación Pública,
pobreza económica y pobreza educativa, 1993-1994
Departamentos Costo unitario % de hogares % de ineficiencia % de Años de
corriente con del sistema personas escolaridad de
mes/alumno en necesidades educativo en el analfabetas, la
educación primaria básicas nivel primario,1993 1993 población,1993
US$, 1994 insatisfechas,
1993
Apurímac 4.1 82.5 35.8 36.9 4.6
Callao 5.1 31.6 12.1 3.0 9.8
Huánuco 5.8 76.4 32.1 24.7 5.3
Piura 6.7 67.5 21.6 16.3 6.4
San Martín 7.2 67.9 26.0 12.5 6.3
Lambayeque 7.2 43.9 16.3 11.0 7.5
Ucayali 7.3 69.2 27.5 9.6 7.1
La Libertad 7.3 47.7 19.4 13.0 7.3
Cusco 7.3 74.3 29.1 25.4 6.0
Cajamarca 7.4 73.6 28.0 27.2 4.6
Lima 7.6 31.8 12.4 4.2 9.8
Junín 7.7 63.0 20.8 13.4 7.4
Huancavelica 7.9 91.5 34.2 34.1 4.3
Ancash 8.3 61.9 27.1 21.1 6.3
Pasco 8.3 79.0 23.0 15.3 7.0
Ica 8.4 41.6 14.6 5.8 8.8
Amazonas 8.5 73.2 28.5 19.9 5.1
Arequipa 8.7 41.5 14.0 7.6 9.0
Loreto 8.7 74.2 30.4 10.8 6.6
Ayacucho 9.0 82.8 34.4 32.7 5.0
Puno 9.5 71.7 20.7 22.2 5.9
Madre de Dios 10.0 72.1 20.3 8.0 7.3
Tacna 10.4 36.7 11.3 7.4 8.8
Tumbes 10.9 59.0 15.6 6.6 7.7
Moquegua 11.4 48.6 13.3 8.8 8.3
Para ubicar los departamentos de mayor pobreza los clasificamos según el porcentaje de
hogares con necesidades básicas insatisfechas (NBI). Huancavelica observa un 91.5% de
hogares en esta situación, mientras que la inversión en educación, si bien es cierto, no es de
las más bajas, ésta se encuentra debajo del promedio nacional. El caso más dramático es el de
Apúrímac que teniendo un 82.5% de hogares con NBI la inversión en educación por parte del
Estado, como hemos visto, es la más baja (US$ 4.1). De otro lado, el departamento de Tacna
esta entre los menos desfavorecidos con un 36.7% de hogares con NBI, mientras que la
inversión (US$ 10.4) en educación se ubica entre las cinco más altas.
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Criterios para la inversión social en educación
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Una forma de definir el nivel educativo de la población es a partir de los años de instrucción
promedio logrados. El departamento de Huancavelica es el que observa el menor nivel
educativo con 4.3 años, es decir, la población en promedio no ha logrado completar el nivel
primario, mientras que la inversión se encuentra alrededor del promedio con US$ 7.9. De otro
lado, en el Callao se da el mayor nivel de escolaridad con 9.8 años, casi completa la
secundaria y, coincidentemente, muestra el nivel de inversión segundo más bajo con US$ 5.1.
Los departamentos en los cuales el nivel de inversión es relativamente alto, Tacna y Moquegua
(US$ 10.4 y US$ 11.4) por ejemplo, tienen un nivel de escolaridad, también, alto (8.8 y 8.3
años). En Apurímac, que es el departamento menos favorecido por el presupuesto educativo,
como hemos visto, la población observa un nivel de escolaridad promedio de menos de 5 años,
el segundo más bajo del país.
Observamos del análisis anterior que existe algún nivel correlación entre inversión en
educación y niveles de pobreza tanto económica como educativa, en sentido inverso, es decir,
a mayor inversión educativa mayor pobreza económica (porcentaje de hogares con NBI), y
mayor pobreza educativa (ineficiencia del sistema educativo en la primaria, porcentaje de la
población en situación de analfabetismo y años de escolaridad de la población); y, a menor
inversión educativa mayor pobreza económica y educativa. En el primer caso podemos
mencionar a los departamentos de Apurímac y Huánuco que se encuentran por debajo del
cuartil inferior en lo que a inversión pública en educación se refiere, y observan indicadores de
pobreza económica y educativa desfavorables, y en el segundo, a Tacna y Moquegua, que se
encuentran por encima del cuartil superior de inversión educativa por departamentos, y denotan
indicadores relativamente menos desfavorables.
La lectura del coeficiente de variación (C.V.%) nos permite observar que la inversión se
distribuye más homogéneamente, esto es, menos de desigualmente, entre los departamentos
(20.5%) que los años de escolaridad de la población (22.8%), que el porcentaje de hogares con
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Arturo Miranda Blanco Pag. 31
Criterios para la inversión social en educación
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NBI (27.0%), que la ineficiencia del sistema educativo (33.4%), y más aún, que el
analfabetismo (60.3%).
Cuadro 10
Perú: Costo Unitario Corriente Año/Alumno Público, 1995
(En Nuevos Soles corrientes)
Niveles y modalidades Mes Año
Las cifras presentadas en el cuadro 10 no hacen sino reforzar los argumentos presentados
anteriormente, vemos que la inversión por alumno en educación primaria de menores para el
año 1995 es de S/.21.69, o lo que es lo mismo US$ 8.9, es decir, se incrementa en 11.3%
respecto de 1994, de lo cual se puede inferir que estos indicadores han sido construidos sobre
la base de los montos del presupuesto.
Hay que tener en cuenta que si bien es cierto la inversión en educación pública a nivel nacional
se ha incrementado en el período 1990-1994, esta no hubiese llegado a los niveles de
eficiencia alcanzados sin el aporte de las familias, que de manera directa asumen los costos de
la manutención de sus hijos en las escuelas públicas, solventando los gastos en cuotas de las
APAFAS, uniformes y libros para sus hijos.
Cuadro 11
Perú: Costo Anual por Alumno en Educación Primaria, 1994
(En US$)
Sector/ Público Privado
Agente
La ENNIV de 1994 (ver cuadro 11) nos dice que el costo promedio anual de las familias a nivel
nacional en la educación primaria pública es de US$ 41.0 por alumno, si comparamos esta cifra
con lo que invierte el Estado por alumno/año que es de US$ 91.7 podemos afirmar que, del
costo total (familias y Estado), las familias aportan con un 31% y el Estado con 69%. Por otra
parte, el costo total en educación pública es sólo el 29% de lo que se gasta en educación
privada, en otras palabras, en educación privada se invierte 3.4 veces más que en educación
pública. Si vemos la inversión sólo por el lado de las familias éstas invierten 11.1 veces más en
educación privada que en educación pública.
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Criterios para la inversión social en educación
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Lima Metropolitana merece nuestra especial atención, para tal efecto siguiendo el itinerario
analítico aplicado en el nivel nacional, y utilizando el criterio de jurisdicción educativa (Unidades
de Servicios Educativos - USEs), pasamos a ubicar las USEs en función al nivel de inversión
educativa alcanzado.
Las cifras del cuadro 12 nos dicen que el mayor costo unitario corriente mes/alumno para la
educación primaria, se ejecuta en las USEs ubicadas en Lima Centro, esto es, Breña, Jesús
María y Cercado, mientras que este mismo indicador es más bajo en el cono este (San Juan de
Lurigancho), y cono norte (Puente Piedra y San Martín de Porres).
La USE de Breña incluye, además del distrito del mismo nombre, a los distritos de San Miguel y
Pueblo Libre (Magdalena Vieja), como sabemos éstos albergan población de clase media y
media alta, y como es de esperarse tan sólo tienen un 11.4% de hogares con NBI, mientras
que la inversión en educación pública es la segunda más alta con US$ 10.2. El caso contrario
se observa en Puente Piedra, que teniendo el más alto porcentaje de hogares con NBI (59.5%),
tiene la segunda inversión pública en educación más baja de Lima Metropolitana (US$ 6.3).
Intentando el análisis desde otra perspectiva, apreciamos que en la USE de Puente Piedra
siendo la más pobre en función del porcentaje de hogares con NBI se invierte en educación
pública casi la mitad (56 %) de lo que se invierte en la USE de Breña.
La USE de San Juan de Lurigancho, a la sazón uno de los ámbitos educativos caracterizados
por su pobreza, en la medida que también se encuentra entre los de mayor porcentaje de
hogares con NBI, muestra un alto porcentaje de ineficiencia del sistema educativo en el nivel
primario, con un 11.3% de alumnos que no logran la aprobar el año escolar, el segundo más
alto conjuntamente con la USE del Agustino, mientras que la inversión del Estado en educación
es la más baja (US$ 5.9), tan sólo el 52% de lo que se invierte en la USE de Breña. Si bien es
cierto en la USE de El Agustino los niveles de inversión, en términos relativos, no son los más
bajos, se encuentra por encima del promedio de ineficiencia que observan las demás USEs.
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Arturo Miranda Blanco Pag. 33
Criterios para la inversión social en educación
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Cuadro 12
Lima Metropolitana: Indicadores de Inversión en Educación Pública, Pobreza
Económica y Pobreza Educativa, 1993-1994
Unidades de Servicios Costo unitario % de hogares % de % de Años de
Educativos corriente con ineficiencia personas escolaridad
mes/alumno en necesidades del sistema analfabetas, de la
educación básicas educativo en 1993 población,
primaria US$, insatisfechas el nivel 1993
1994 1993 primario1987
San Juan de Lurigancho 5.9 41.2 11.3 6.6 9.2
Puente Piedra 6.3 59.5 8.6 8.0 9.1
San Martín de Porres 6.5 23.8 8.6 5.1 10.2
Ate-Vitarte 6.5 14.7 10.4 7.3 9.5
San Juan de Miraflores 6.6 43.2 11.1 7.0 9.0
Barranco 7.3 22.2 7.9 5.0 11.0
Comas 7.3 29.6 9.8 6.4 9.2
El Agustino 7.5 36.0 11.3 8.4 8.7
Lurín 8.2 52.5 11.7 8.7 8.8
Rímac 8.7 27.1 10.6 6.0 9.7
La Victoria 9.3 21.0 9.8 4.8 10.5
Surquillo 9.6 14.9 7.3 3.8 11.7
Cercado 9.8 20.7 8.9 4.8 10.4
Jesús María 10.2 7.0 8.2 3.2 11.9
Breña 11.3 11.4 5.8 3.5 11.5
Una forma de medir el avance del sistema educativo formal es a través de los porcentajes de
analfabetismo de la población, en ese sentido es en la USE de Jesús María donde existe el
menor porcentaje de personas en esta situación con respecto a Lima Metropolitana, mientras
que el nivel de inversión en educación pública alcanzado es el segundo más alto. Si bien es
cierto que el mayor porcentaje de personas que manifiestan no saber leer ni escribir se ubican
en la USE de Lurín, la inversión en educación en esta USE se coloca en el promedio, muy de
cerca en este indicador le sigue la USE de Puente Piedra, que sí tiene niveles de inversión
pública en educación muy bajos.
Otro indicador de cobertura educativa es los años de escolaridad que en promedio ha logrado
una población. La USE del El Agustino se sitúa en el último lugar con 8.7 años de escolaridad y
un nivel de inversión inferior al promedio, mientras que Jesús María que observa la inversión
segunda más alta tiene la escolaridad más alta, 11.9 años, lo que equivaldría a decir que, en
promedio, la población de vive en el ámbito de esta USE (Jesús María, Magdalena, San Isidro y
Lince) a alcanzado el nivel de educación superior.
En el caso de Lima Metropolitana a diferencia del nivel nacional la correlación inversa entre
inversión en educación, pobreza económica y pobreza educativa es más evidente, las USEs
ubicadas en los denominados conos este, norte y sur tienen niveles de inversión inferiores al
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Criterios para la inversión social en educación
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Al igual que en el nivel nacional el coeficiente de variación (C.V.%) nos permite observar que la
distribución de la inversión en Lima Metropolitana por cada USE es relativamente más
homogénea (19.9%), que el porcentaje de personas analfabetas (28.9%), y que el porcentaje
de hogares con NBI (52.2%). En este caso las diferencias entre la inversión en educación y la
pobreza económica, en lo que a homogeneidad de su distribución se refiere, demuestran de
manera elocuente la inequidad de la distribución de los recursos públicos a la educación. A
diferencia de lo anterior, la distribución de la inversión en Lima Metropolitana por cada USE es
relativamente menos homogénea (19.9%), que los años de escolaridad promedio logrados por
la población (10.5%), y que el porcentaje de ineficiencia del sistema educativo (17.5%).
El análisis precedente nos llevaría a concluir que los años de escolaridad logrados por la
población, o lo que es lo mismo, la acreditación, se han obtenido con poca inversión. Asimismo,
en términos de alumnos aprobados a fin del año escolar, existe eficiencia relativa con muy poca
inversión.
De manera análoga al acápite precedente pasamos a efectuar un breve análisis del gasto
educativo de las familias en el ámbito de Lima Metropolitana a la luz de la información
proporcionada por la ENNIV de 1994.
Cuadro 13
Lima Metropolitana: Costo Anual por Alumno en Educación Primaria, 1994
(En US$)
Sector/ Público Privado
Agente
Familia 63.0 704.8
Como afirmamos líneas atrás, el aporte de las familias es fundamental para el desarrollo de la
educación pública. Datos de la ENNIV 1994 (ver cuadro 13) para Lima Metropolitana nos
muestran que el costo promedio anual de las familias en la educación primaria pública es de
US$ 63.0 por alumno, si comparamos esta cifra con lo que invierte el Estado por alumno/año
que es de US$ 89.9 concluimos que, del costo total (familias y Estado), las familias aportan con
un 41% y el Estado con 59%. A diferencia del nivel nacional en Lima Metropolitana el aporte de
las familias a la educación pública es mayor. Por otra parte, el costo total en educación pública
es el 22% de lo que se gasta en educación privada, en otras palabras, en educación privada se
invierte 4.6 veces más que en educación pública. Si vemos la inversión sólo por el lado de las
familias éstas invierten 11.2 veces más en educación privada que en educación pública.
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Criterios para la inversión social en educación
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La pérdida de manejo presupuestal por parte del Ministerio de Educación a traído como
consecuencia, también, la pérdida de herramientas importantes para la planificación estratégica
a nivel de sector, como son: la información financiera que es de vital importancia para la
evaluación presupuestal, así también, la información sobre el volumen de metas, tanto de
atención (alumnos) como de ocupación (maestros y personal administrativo); datos que se
incluyen en los presupuestos analíticos de las USE's conformantes de los programas de
educación de las regiones. De otro lado, los canales de comunicación entre la Dirección de
Programación Presupuestaria del Ministerio de Educación (Sede central) y las regiones se han
roto definitivamente. Esto constituye una desventaja en la medida que la experiencia en el
manejo presupuestal no puede ser transmitida a las regiones por parte de los especialistas que
aún permanecen en la Sede Central del Ministerio de Educación.
Como dijimos anteriormente, el manejo de los recursos por parte del Ministerio de Educación
se ha limitado al gasto corriente (remuneraciones, bienes, servicios y transferencias corrientes),
básicamente al pago de planillas. Antes del año 1981, año de la creación del Instituto Nacional
de Infraestructura Educativa (INIED), el Ministerio de Educación manejaba directamente los
gastos de capital a través de la Dirección Nacional de Infraestructura.
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Criterios para la inversión social en educación
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Hemos mencionado la descoordinación entre la sede central del Ministerio de Educación y las
regiones. Esta situación perjudica el flujo de información estadística que es base para la toma
de decisiones a nivel central, y para la formulación de planes operativos sectoriales.
El Estado para llevar adelante una verdadera "revolución educativa" no solo debe asignar
mayores recursos al sector, sino fortalecerlo a través de la devolución de sus funciones y su
relación eficiente con las regiones, para que de esta manera, exista un Ministerio de Educación
Nacional y un Ministro de Educación que lidere la política del Sector.
De recuperar el Ministerio de Educación su rol protagónico, será posible potenciar los órganos
de planificación a nivel central, regional y de USE, a fin de modernizar el proceso de
planificación en base a conceptos de planificación estratégica.
Para implementar una política educativa eficaz es necesario que el Estado cuente con un
Ministerio de Educación pequeño pero eficiente, para tal efecto se debe contar con los medios
suficientes, no solo en lo que se refiere a recursos financieros sino también a recursos
organizacionales, es decir, el manejo pleno de todo el Sector.
Los resultados, expresados en índices de costo - efectividad, dan criterios para escoger en qué
medida cada una de estas acciones tendientes a reducir la repetición y elevar el rendimiento,
es menos costosa frente a una mayor eficiencia.
Si bien no es posible tratar exhaustivamente este tema, hasta contar con los resultados de
un estudio sobre calidad de la educación, es conveniente plantear algunas hipótesis sobre
la influencia que el comportamiento del gasto educativo público ha tenido en el proceso
enseñanza - aprendizaje.
Para el efecto se tomará como referencia la revisión efectuada por Fuller (Fuller:1985) de
72 estudios realizados en países del tercer mundo sobre elementos de la calidad de la
escuela que influyen en el aprendizaje. Aún asumiendo las restricciones y observaciones
que el autor plantea, se considera que este trabajo constituye un buen punto de partida
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Criterios para la inversión social en educación
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Existen otros elementos con una fuerte consistencia pero que no han sido considerados
por el escaso número de casos estudiados, como los siguientes:
De lo anterior se desprende que la disminución del gasto por alumno, al proveer una menor
dotación de recursos de calidad para el aprendizaje, ocasiona una baja en el nivel de
rendimiento de los alumnos.
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Criterios para la inversión social en educación
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Si bien es cierto no tenemos las respuestas, podemos dar algunas pistas, y a partir de allí, una
vez identificadas las carencias, tener una imagen global de las necesidades de insumos
educativos necesarios para lograr la educación de calidad que los niños y jóvenes merecen, y
la comunidad entera reclama.
Se puede apreciar en la práctica presupuestal del sector público nacional, que el presupuesto
del sector educación se calcula por el lado de la oferta, es decir, según un techo que fija el
Ministerio de Economía y Finanzas (Miranda: 1992), en base a la estimación de los ingresos
del tesoro público, sin considerar las necesidades reales del sector.
Nuestro propósito es realizar el ejercicio de manera inversa, estimando el gasto por el lado de
los agentes educativos (alumnos, docentes, centros educativos y aulas). A este enfoque lo
denominaremos de demanda.
Si asumimos que el sector educación a pesar de ser considerado un sector social, comparte
algunas características con el sector productivo podemos afirmar que el mismo al igual que
cualquier proceso productivo tiene insumos y productos propios. Estos últimos son difíciles de
medir, pero no más que los innumerables servicios cuya producción no es estadísticamente
mensurable, como son la electricidad o la prestación de servicios gubernamentales. Aún así el
INEI y algunas empresas privadas plantean metodologías particulares para cada caso, con el
propósito de estimar el valor de su producción. En dichas metodologías como es de esperarse
se plantean supuestos, que si bien es cierto son discutibles, no son materia de nuestro trabajo.
La dificultad antes señalada se presenta, como hemos dicho por el lado del producto más no
por el lado de los costos de producción.
Los insumos que intervienen en el proceso de producción de los servicios educativos (proceso
de enseñanza - aprendizaje en la escuela) son fácilmente medibles e identificables.
El proceso de producción del servicio educativo genera necesidades de insumos como son: el
recurso humano, en este caso nos referimos al personal docente y al personal administrativo
que labora en los centros y programas educativos. Asimismo a los bienes, como son los
materiales educativos de corta y mediana fungibilidad (de uno a cinco años); los servicios que
comprenden principalmente los pagos de tarifas y tasas de servicio público. De otro lado se
encuentra la infraestructura escolar que son los locales escolares que albergan a los centros
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Criterios para la inversión social en educación
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Una combinación eficiente es estos insumos educativos nos llevará al logro de los objetivos y
metas que el servicio educativo se propone: un servicio educativo de calidad.
Cabe aclarar que para facilitar el análisis nos hemos visto en la necesidad de hacer la analogía
entre proceso productivo y proceso educativo, lo que no es lo mismo decir que la escuela sea
una fábrica ni mucho menos, en la medida que la educación abarca dimensiones que van más
allá de lo puramente económico.
El gasto unitario en bienes alumno/año para el nivel de Educación Primaria de Menores a nivel
nacional en términos reales (valores a precios de 1979), ha tenido un comportamiento errático
durante el período 1981 - 1993 (ver cuadro 14). Después de llegar a su punto más alto en el
año 1983 ha mantenido una tendencia más bien decreciente, salvo en el año 1988 que
recuperó los niveles de alcanzados en 1984. Este indicador a perdido considerablemente su
capacidad adquisitiva a tal punto que en 1995 tan sólo representa el 30.3% de su valor de
1985, en otras palabras, ha perdido el 69.7% de su capacidad adquisitiva, a pesar de haberse
incrementado en 1995 respecto de 1994 en 29.8%.
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Criterios para la inversión social en educación
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Cuadro 14
Perú: gasto unitario corriente año/alumno en bienes para la educación primaria de
menores, 1981 - 1995
Años Valores a Valores Matrícula Costo unitario Tasa de
precios corrientes precios (Pública) precios 1979(*) crecimiento
de 1979 anual
1981 408 146 2'913,092 50.04 0.00
1982 475 101 3'044,290 33.25 -33.56
1983 2,332 240 3'088,281 77.59 133.37
1984 3,752 181 3'160,993 57.29 -26.17
1985 7,726 140 3'199,053 43.61 -23.87
1986 11,947 125 3'260,853 38.25 -12.30
1987 10,040 57 3'318,443 17.33 -54.70
1988 249,880 196 3'378,339 58.09 235.24
1989 1'188,175 35 3'440,926 10.28 -82.29
1990 145,382 69 3'495,454 19.87 93.20
1991 634,123 64 3'469,558 18.50 -6.88
1992 955,465 60 3'456,391 17.27 -6.64
1993 2'318,750 100 3'554,864 28.23 63.45
1994 1'851,023 66 3'633,584 18.12 -35.83
1995 2'686,300 87 3'689,331 23.52 29.82
Fuente: a) ME - OA/DIAF - Balances de Comprobación, 1981 - 1988.
b) ME-OSPP/DIPP - Calendarios de Compromiso, 1989.
c) MEF-OFINE - Calendarios de Compromiso por Subprogramas y Programas, 1990 -
1995.
d) ME - UE - Estadísticas de varios años.
Nota : Los valores están multiplicados por un millón
Como es de esperarse el gasto en bienes y servicios es ínfimo, apenas cubre las necesidades
de material de escritorio para la administración de las Unidades de Servicios Educativos
(USEs).
Desde los años 1983 - 1984 se ha venido aplicando a nivel del Sector Publico Nacional una
metodología uniforme para el cálculo del presupuesto en las asignaciones (partidas) de bienes
y servicios, la misma que arrastra imperfecciones, en tanto que toma como base el año 1982.
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Criterios para la inversión social en educación
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En el caso del sector educación, ésta se vio afectado por la poca flexibilidad de las normas
presupuestales, las mismas que no contemplan las particularidades propias de la función
educativa tanto más si se quiere elevar la calidad del servicio.
A manera de ejemplo se puede decir que en el año 1987 se planteó como hipótesis económica
un incremento de precios del 24%, y al final de año este indicador fue de 114.5%, de igual
forma en el año 1989 la hipótesis de incremento de precios fijada fue de 82% y la inflación
acumulada del año fue de 2,775.3%.
Como lo demuestran las cifras la inflación superó largamente las hipótesis económicas que en
su oportunidad fueron fijadas por el Ministerio de Economía y Finanzas.
Para justificar estas hipótesis económicas tan poco realistas se sostiene que el presupuesto del
año siguiente debe ser inferior en términos reales al presupuesto en ejecución, de manera que
se pueda tener un margen suficiente como para afrontar el crecimiento de las necesidades de
servicios gubernamentales en años siguientes.
Entre octubre de 1990 y julio de 1991 se realizó en el Perú como parte de un proyecto de la
Secretaría Ejecutiva del Convenio Andrés Bello (SECAB) una investigación diagnóstica acerca
de las necesidades de material educativo para la educación primaria de menores.
La unidad de análisis adoptada para este estudio fue la de canasta de materiales educativos,
en analogía a las canastas de consumo que se utilizan para el cálculo del índice de precios al
consumidor. Este concepto - salvo mejor parecer - es un buen referente para determinar el
volumen de recursos que necesita la escuela pública para su mejor desempeño.
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Criterios para la inversión social en educación
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Cuadro 15
Demanda de Insumos Educativos según Usuarios del Sistema
Alumnos Material educativo: textos, cuadernería y
papelería, útiles escolares.
Nutrición: desayuno escolar.
Salud: atención básica y medicinas.
Movilidad: pasajes.
El maestro como es ya sabido tiene que recuperar el poder adquisitivo que a lo largo de los
últimos años ha perdido, como producto del proceso inflacionario, así también necesita de
material educativo básico para desarrollar su labor pedagógica. No podemos dejar de
mencionar el hecho de que la mayor parte de los docentes en ejercicio necesitan de cursos de
profesionalización, y no sólo eso, sino también de complementación pedagógica, así como de
especialización. Los centros educativos (que no es lo mismo que los locales escolares)
requieren de infraestructura física, sanitaria y deportiva. Una de las carencias más importantes
es la que se refiere al centro de recursos para el aprendizaje13 o de bibliotecas mínimas. El
aula, que es el ambiente en el cual el alumno pasa la mayor parte del día, carece de mobiliario
y equipo así como de material didáctico propio.
Hacer un cálculo en términos monetarios (Nuevos Soles o dólares) de todas estas necesidades
es una tarea ardua y compleja, en la medida que se tienen que plantear algunos supuestos, a
falta de datos reales, o en todo caso utilizar una muestra para conocer el estado de la dotación
12
Lo que en adelante se describe puede apreciarse en el cuadro 15.
13
"Espacio institucional dentro del cual cada comunidad educativa produce, utiliza y evalúa recursos y
metodologías renovadoras con el objetivo de lograr un aprendizaje de calidad que modifique
paulatinamente la propia institución y sus practicas cotidianas."
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Criterios para la inversión social en educación
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de los recursos con que actualmente cuentan los agentes educativos. Es a partir de este
inventario que se podrá elaborar canastas mínimas o módulos básicos considerando una
situación de escasez de recursos, según grupos de consumo predeterminados, y su
clasificación económica (bienes corrientes y bienes de capital).
El pivote sobre el cual se calcularían las necesidades del sistema serían los alumnos.
Este análisis puede realizarse para un nivel o modalidad específico, como para toda la
población escolar.
La demanda efectiva fue de US$ 71'282,061 distribuida según grupos de consumo en: textos
(56.9%), cuadernería y papelería (18.6%), útiles escolares (23.7%) y material didáctico (0.7%);
y, por usuarios del sistema: alumnos(77.5%), maestros(4.4%), centros educativos (18.0%) y
aulas (0.2%).
Cuadro 16
Perú: Estado de la Dotación, Demanda Efectiva y Potencial de Materiales Educativos
para la Educación Primaria de Menores Según Grupos de Consumo, 1990.
(En US$)
Grupos de consumo Demanda Demanda Estado de la
potencial efectiva dotación
Textos 49'355,192 40'590,368 13'863,926
Cuadernería y papelería 15'980,491 13'261,839 1'420,293
Utiles escolares 20'440,611 16'904,441 2'651,952
Material didáctico 634,475 525,413 2'320,299
Total 86'410,769 71'282,061 20'256,470
Fuente : Proyecto de materiales educativos para la educación básica. Perú.
Como puede observarse en el cuadro 17, la estructura de consumo varía muy poco a nivel de
usuarios del sistema. En lo que se refiere a tipos de demanda se aprecia diferencias notables
en la dotación de materiales, respecto de la demanda efectiva y la demanda potencial.
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Criterios para la inversión social en educación
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La investigación aludida presenta la situación de los materiales educativos al año 1990 - 1991,
lo cual nos hace suponer que a la fecha las diferencias entre la demanda real y la demanda
potencial podrían haberse ahondado.
Cuadro 17
Perú: Estado de la Dotación, Demanda Efectiva y Potencial de Materiales Educativos
para la Educación Primaria de Menores Según Usuarios del Sistema, 1990.
(En US$)
Usuarios del sistema Demanda Demanda Estado de la
potencial efectiva dotación
Alumnos 67'258,065 55'217,044 16'185,238
Maestros 3'561,257 3'121,010 867,780
Centros educativos 15'442,818 12'821,987 3'203,452
Aulas 148,629 122,020
Total 86'410,769 71'282,061 20'256,470
Fuente : Proyecto de materiales educativos para la educación básica. Perú.
De ahora en adelante se nos plantea el reto de formular un presupuesto educativo por el lado
de la demanda, mejor dicho, tomando, en cuenta las reales necesidades del sistema y no
sujetándonos a los que mezquinamente otorga el gobierno central al sector educativo.
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Criterios para la inversión social en educación
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Cuadro 18
USE Nº 11 San Juan de Miraflores: Gasto Unitario Año/Alumno en Adquisición de
Bienes, 1990 - 1995
Años Gasto en Matrícula Gasto Gasto
Bienes S/. unitario S/. unitario US$
1990 771 93,107 0.01 0.04
1991 7,330 92,230 0.08 0.10
1992 10,000 88,433 0.11 0.09
1993 51,600 90,680 0.57 0.29
1994 146,000 96,127 1.52 0.69
1995 183,600 99,011 1.85 0.82
Elaboración: Propia
Si retomamos el ejemplo de la USE Nº11 de San Juan de Miraflores (cuadro 18) y dividimos los
S/.183,600 Nuevos Soles entre los 99,011 alumnos matriculados en Educación Primaria de
Menores nos daría S/.0.82 que son aproximadamente 0.36 US$, y si lo comparamos con los
10.46 US$ que es el costo actualizado promedio de la canasta de materiales educativos
(MAECAB) en 1995, nos daría que con lo que le asigna el presupuesto a la USE tan sólo se
cubriría el 3.44% de dicha canasta, a propósito de esta evidencia cabría la interrogante ¿Cómo
financiar este déficit?
A nivel nacional el monto asignado para la adquisición de bienes para la Educación Primaria de
Menores fue de S/. 2'686,300 que distribuidos entre los alumnos matriculados en el nivel, que
fueron 3'632,150 da como resultado - bajo la hipótesis de que todos los recursos se destinan a
la adquisición de material educativo - un gasto unitario por alumno/año de S/.0.74 para 1995.
De haber sido distribuido este monto de manera igualitaria a cada alumno apenas hubiese
alcanzado para distribuir un lápiz por niño para que haga uso de este los nueve meses que
dura el año escolar.
En el marco del proyecto MAECAB, como dijimos líneas atrás, se construyó una canasta de
materiales educativos que sirvió como base para el cálculo de las necesidades de materiales
educativos para la educación básica.
Cuadro 19
Perú: Estimación de la Demanda Efectiva de Materiales Educativos para la Educación
Primaria de Menores, 1995
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Criterios para la inversión social en educación
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Como podemos ver en el cuadro 19, si quisiéramos dotar de materiales educativos a los
3'632,150 alumnos matriculados en Educación Primaria de Menores en el año 1995, el Estado
tendría que hacer un desembolso de 72'239,325 US$. Esto significaría un aumento de
aproximadamente el 6.2% en el presupuesto de gastos de operación (gasto corriente), como es
de suponerse, haciendo la salvedad que con este incremento sólo se cubrirían las necesidades
de material educativo para la educación primaria de menores, que a la postre significó el 53.2%
de la matrícula total en el sector público para el año 1995.
3.2.13. Perspectivas
El proceso de ajuste iniciado en agosto de 1990 tuvo impacto directo en el sector educativo,
fundamentalmente en las áreas de menor desarrollo como son las zonas rurales y urbano
marginales.
Durante el período aludido el presupuesto de la USE Nº11 para la adquisición de bienes fue
inferior al 1.5% del total, lo que trajo como consecuencia que los padres de familia tengan que
asumir los gastos que el Estado no pudo hacerse cargo.
En tal sentido, como consecuencia de este estado de cosas hubo una pérdida de la mal
llamada "gratuidad de la educación", es más, los padres de familia prefirieron matricular a sus
hijos en escuelas privadas en busca de un mejor servicio, a pesar de que estas escuelas
cobran pensiones de enseñanza "mínimas" y no son garantía de calidad. Un indicador de la
situación de pobreza de las escuelas del "cono sur", es el gasto en bienes que dividido por la
matrícula del nivel respectivo nos da el gasto unitario año/alumno. Este indicador en 1990
resultó S/.0.01, lo que significa que, si este monto se hubiese gastado íntegramente en la
adquisición de material educativo, sólo hubiese alcanzado para comprar a cada niño un pliego
de papel cuadriculado tamaño carta para que realice sus tareas de un día en su asignatura de
matemáticas.
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A pesar que este subsidio entre los años 1990 - 1995 se incrementó notablemente en términos
reales, este no llega a cubrir las expectativas de una mayor calidad, en tanto que su aporte no
es significativo ya que en 1995 apenas llegaba a 0.82 US$.
La actual política del gobierno de construir locales escolares es un esfuerzo importante para el
mejoramiento de la calidad de la educación, pero no es suficiente, en el corto plazo esta
inversión en infraestructura va a generar gasto operativo, es decir, pago de servicios y tarifas
públicas; costos de mantenimiento y reparación, además de uno que otro bien de consumo
duradero. De allí que consideramos importante hacer una priorización en la asignación de
recursos estatales.
3.3.1. Estrategia
No es difícil demostrar el estado de carencia de material educativo que sufren nuestros niños,
basta la simple observación de algunos de los centros educativos que funcionan en las zonas
urbanas marginales de Lima Metropolitana, y constatar la ausencia casi total de material
didáctico, textos y demás útiles escolares.
Ante tal evidencia sumada a la imposibilidad financiera por parte del Estado para solucionar el
problema, cabe formular una estrategia que combine la priorización del material más importante
desde el punto de vista pedagógico como son los textos, y su distribución en las zonas más
deprimidas del país.
14
Para corroborar esta afirmación se puede consultar la siguiente bibliografía:
Ministerio de Educación. Acuerdo SECAB-GTZ(1991). Proyecto de Materiales Educativos para la
Educación Básica, Lima-Perú.
Ministerio de Educación (1992)Proyecto de Adquisición de Textos y Guías Pedagógicas. PER-91-020
(documento de trabajo).
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Criterios para la inversión social en educación
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Como lo demuestran las cifras la inversión en materiales educativos elevaría el costo unitario
alumno/año, pero se prevé que ésta reduciría la repitencia y abandono del aula por parte de los
niños a causa del bajo rendimiento o la desmotivación.
La elevación de la calidad del servicio producto de esta inversión reducirá los costos por
egresado, lo que traerá como consecuencia la recuperación de la inversión efectuada a través
de la disminución de los costos unitarios.
Sería demasiado sencillo solucionar el problema si es que sólo bastara con obtener recursos
del presupuesto público, un sistema de adquisición y distribución eficiente facilitaría el logro de
este objetivo.
La primera idea que nos viene a la mente es elaborar un "mapa" de la situación educativa del
país, o en su defecto utilizar datos ya existentes. Estimamos que se debe combinar los dos
criterios en tanto que, no es difícil determinar el grado de "pobreza educativa" por
departamentos, basta una mirada a los datos de analfabetismo del último censo, y así
determinar los departamentos de mayor y menor "pobreza educativa". El problema no termina
allí, la heterogeneidad socioeconómica y cultural de nuestro país marca diferencias aún al
interior de cada departamento o provincia, en ese sentido se deben establecer criterios que
consideren, por ejemplo: zona urbana, rural o urbano marginal, asimismo tener en cuenta que a
pesar que el proceso de pacificación se encuentra en marcha, existen algunos lugares en
donde el acceso todavía reviste algún peligro.
El ordenamiento de las prioridades de atención a los niños, en los que se refiere a necesidades
de material educativo, tomando en cuenta el mayor o menor grado de "pobreza educativa",
puede considerarse como un criterio de política social lo que no supone la imposibilidad de
aplicar otros criterios como son el de calidad y/o eficiencia.
Una forma de combinar los criterios de calidad y eficiencia es obteniendo datos del rendimiento
de los alumnos a través de pruebas estandarizadas (con lo cual se puede tener una idea de
calidad), y por otro lado comparando estos resultados con los costos, para así obtener índice
de eficiencia15 y de costo por unidad de logro16 que nos permitan establecer criterios de
eficiencia y de calidad a nivel local y regional. La combinación de estos dos criterios nos
permitirá garantizar la equidad de cualquier plan de dotación de materiales educativos que se
aplique.
15
El índice de eficiencia mide la efectividad (rendimiento de los alumnos) frente a los costos, y se
expresa mediante el puntaje de efectividad obtenido por unidad monetaria invertida.
16
El costo por unidad de logro resulta de la comparación de los costos con la efectividad (rendimiento
de los alumnos). Se ilustra como las unidades monetarias invertidas por cada punto de efectividad
obtenido.
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Como puede verse una alternativa sería dejar de pagar durante un mes el servicio de la deuda
externa, para solucionar el problema de carencia de materiales educativos en la educación
primaria de menores a nivel de sector público (que es casi la mitad de la matrícula total), de
todo un año.
No basta con decir que el gasto educativo público (GEP) es insuficiente, para lograr una
educación de calidad es indispensable probar esta afirmación.
Si bien es cierto existe un gran desperdicio de recursos por ineficiencia del sistema (altas tasas
de repitencia y deserción), con lograr una promoción del 100% no se solucionan los problemas
financieros de la educación en el corto plazo, ya que el desperdicio no es una causa sino el
efecto del abandono en que se encuentra la escuela pública.
La inversión en insumos educativos elevaría el costo unitario en el corto plazo, pero reduciría la
repetición y elevaría la calidad del servicio educativo en el mediano plazo. El ahorro en el
desperdicio escolar (producto de ésta inversión) reduciría los costos unitarios por egresado.
Este ahorro superaría con creces la inversión inicial y los beneficios se verían con nitidez en el
largo plazo expresados en una mayor eficiencia en el gasto, es decir, una mejor asignación de
recursos.
Como es de suponerse, es imprescindible una estrategia que combine los gastos más
eficientes con las prioridades. Esto sería fácil de realizar, si previamente se elabora un análisis
de costo - efectividad de cada uno de los insumos educativos y se prioriza la inversión en base
a los índices de eficiencia obtenidos.
Ante una situación de escasez de recursos, es una práctica común por parte de los organismos
de planificación de los sectores sociales a cargo del Estado (educación, salud, trabajo, etc.)
asignar los recursos priorizando a la población ubicada en los lugares de mayor pobreza
relativa. Para verificar la aplicación de este criterio utilizaremos indicadores que midan el grado
de "pobreza educativa" por departamentos y los compararemos con los niveles de inversión
alcanzados.
Para la distribución espacial de los recursos del Estado a la educación puede ser utilizado,
también, el criterio de eficiencia, para tal efecto es necesario hacer algunas precisiones
respecto de lo que significa eficiencia para la educación, y que indicadores son los más
apropiados para este tipo de análisis.
Cuando se hace alusión a la eficiencia externa este concepto se liga principalmente con el
mercado, en la medida que a la educación se le da un significado económico, ya que se
relaciona aumento del acervo de conocimientos con incremento de la productividad del trabajo
(mayor producción con igual número de horas trabajadas) y en consecuencia con sus ingresos
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(sueldos y salarios). Vale decir, un sistema educativo es más eficiente en tanto logre el
aumento del nivel de vida de la población educada medida a través de sus ingresos
monetarios.
En resumen, la eficiencia interna mide los productos educativos no monetarios que se dan al
interior del sistema. La eficiencia externa mide el producto monetario de la educación que se da
fuera del sistema, es decir, en el mercado de trabajo.
Los beneficios que otorga una mayor educación, pese a su baja calidad, ha favorecido a unas
regiones geográficas más que otras. Para tener una idea más clara al respecto se hace
necesario contar con indicadores de eficiencia más finos.
Las pruebas estandarizadas de rendimiento de los alumnos pueden ser medida de efectividad
o eficacia del sistema educativo, de otro lado, el cálculo de los costos reales del proceso
educativo es tarea previa para evaluar la capacidad de los agentes para financiar una
educación de calidad.
Estos indicadores, si bien es cierto, son considerados indicadores de calidad, puede ser,
también, utilizados para medida de eficiencia interna del sistema educativo.
La simple comparación de los costos frente a la efectividad del sistema educativo nos daría un
indicador de eficiencia, que calculado a nivel de departamental se constituiría en un instrumento
importante para la distribución espacial de los recursos del Sector Educación. Asimismo, la
disponibilidad de información censal en niveles más desagregados, permitiría complementar el
criterio de eficiencia aplicado a nivel de departamental, con la utilización del criterio de política
social a nivel provincial y distrital.
17
Es el grupo de personas que participan en la misma actividad o acontecimiento en un período de tiempo
determinado. Una cohorte grado - año se refiere a los niños de la misma edad que ingresan al mismo
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interior del sistema. Por otro lado, la eficiencia externa son los beneficios económicos de la
educación que se generan fuera del sistema, es decir en el mercado de trabajo.
Esta forma de medir la eficiencia externa de la educación nos explica en qué grado, una mayor
o menor cantidad de años de escolaridad determinan el nivel de ingresos de los individuos.
Las tasas de retorno de la educación pueden ser sociales o privadas, según sea el caso.
El cálculo de las tasas de retorno de la educación surge como necesidad de explicar el hecho
de que la educación eleva la productividad del factor trabajo, y en consecuencia sus ingresos
medidos en sueldos y salarios.
Lo anterior subyace al concepto de "capital humano" (Blaug M.:1972) el cual define que los
conocimientos y habilidades adquiridos por el individuo a través del tiempo se constituyen en
una forma de capital, que no es lo mismo que el acervo de capital físico, ni la cantidad de
trabajo medida en horas/hombre.
Según esto la razón principal por la cual no se da la relación causal directa entre incremento del
capital humano (i.e. mayor grado de escolaridad y mayor cobertura de la educación formal) y el
incremento de la ocupación y de los ingresos, es precisamente nuestra condición de país
subdesarrollado.
Otra respuesta podría ser, que los beneficios de la educación no se dieron, ya que la educación
que impartió el Estado fue de muy mala calidad, y por tanto, no pudo ser factor determinante
del incremento de la productividad de los trabajadores peruanos18. Este argumento se
desbarata fácilmente al comprobar la alta productividad de nuestros conacionales que laboran
en el exterior.
Cabe resaltar, además, que los ingresos de los asalariados no son, de ninguna manera, iguales
a su productividad marginal, ya que en nuestros países existe "mano de obra barata" (léase
sobreexplotada) en casi todos los sectores de la economía.
18
Es por ese motivo que el gobierno de Fujimori plantea una nueva forma de gestión y financiamiento de
la educación pública. Para tal efecto promulga los Decretos Leyes: 26011, 26012 y 26013.
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Otra forma de medir la eficiencia interna de la educación es comparando los costos con los
rendimientos o el nivel de logro de los objetivos por parte de los alumnos. A este enfoque se le
denomina de costo - efectividad.
Una de las objeciones al enfoque de costo - beneficio es que los costos se generan al interior
del sistema educativo, mientras que los beneficios (ingresos medidos en sueldos y salarios),
se obtienen en el ámbito de la empresa, por lo tanto no son comparables(Briones: 1985). Por el
contrario en el análisis costo - efectividad, tanto los costos como los productos se generan al
interior del sistema educativo.
Al respecto Chile cuenta con relativa experiencia. Desde hace diez años el Ministerio de
Educación de ese país, aplica pruebas estandarizadas en el marco del Sistema Nacional de
Medición de la Calidad de la Educación (SIMCE).
En el Perú la última vez que se realizó una prueba de esta naturaleza fue en el año 198120, de
allí en adelante no se ha vuelto a repetir esta experiencia.
Si bien es cierto que obtener indicadores de calidad (eficacia o efectividad) es en cierta medida
complicado, la obtención de indicadores de costo es relativamente fácil, en la medida que
existen algunos estudios al respecto (ILEE: 1993).
Una vez obtenidos los indicadores tanto de eficacia como de costo, el cálculo de los
indicadores de costo - efectividad se efectúa con relativa facilidad.
El primero es el índice de eficiencia, que se expresa por el número de puntos de efectividad
obtenidos por unidad monetaria invertida (Ejemplo: 20 puntos por dólar).
El segundo indicador es el costo por unidad de logro. Este mide la cantidad de unidades
monetarias invertidas por punto de efectividad obtenida (Ejemplo: 20 dólares por punto).
19
"(..) la elevada repetición que se presenta en América Latina refleja un aprendizaje inadecuado, según
lo definen los profesores, lo cual se debe a la baja calidad de los insumos que entregados al sistema. Al
mismo tiempo la escasa repetición o la falta de la misma no es evidencia suficiente del funcionamiento
eficiente del sistema educativo, ya que no garantiza el que se esté aprendiendo. Además, no existe una
relación simple entre la repetición y el bajo rendimiento ya que puede variar de un lugar a otro y en el
transcurso del tiempo". Schiefelbein y Wolff .-- EN: Boletín OREALC Nº30 (1993).
20
Ministerio de Educación/Diagnóstico del rendimiento académico de los educandos del sexto grado de
EBR. Lima- Perú, 1981. El estudio fue basado en la aplicación de pruebas a una muestra de 1,600
estudiantes a nivel nacional..
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Otro indicador de costo - efectividad, cuando se trata de proyectos educativos que implican
innovación, es la eficiencia relativa del gasto, que compara los costos de un proyecto respecto
de los costos sistémicos. Esto se hace con el propósito de calcular el costo que implicaría la
generalización de una experiencia innovadora. Una limitación de este indicador es que no
incorpora la posibilidad de calcular economías de escala, tan sólo nos da un orden de
magnitud.
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Conclusiones
En 1995 la brecha entre Gasto Educativo Público Potencial y el Gasto Educativo Público Real
fue de US$ 2,700 millones, o lo que es lo mismo, para lograr los niveles de inversión pública en
educación de 1966 en 1995, habría que multiplicar la inversión del Estado en Educación por
tres. En este mismo año el Ministerio de Educación manejaba a nivel central casi un quinto de
los recursos (18.20%) dejando el resto bajo la administración de los Gobiernos Regionales,
Instituciones Públicas Descentralizadas, Universidades Públicas y otros sectores. Es decir, el
gasto del Sector Educación representó el 14.42% del Gasto de Gobierno Central y el gasto del
Ministerio tan sólo el 2.63%.
El nivel educativo que participa con el mayor peso en el gasto educativo público es el de
primaria con 34.20%. Es por ese motivo representativo del total. Este sumado al nivel
secundario (23.85%) y al de educación inicial (7.08%) hacen en total un 65.13% del
presupuesto ejecutado en educación.
Lo anteriormente descrito es resultado de la crisis económica, por un lado, y por otro, del
descuido que en materia financiera mostraron los diferentes gobiernos ante la educación
pública. Por lo tanto, podemos decir a manera de conclusión general que:
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Moquegua con US$ 11.4. Lo que significa que en Moquegua el Estado invierte en
educación primaria casi tres veces más (2.78 veces) que en Apurímac.
5) El departamento de Tumbes se encuentra entre los cinco primeros con más baja
tasa de analfabetismo. El 6.6% de su población dice no saber leer ni escribir,
mientras tanto es el segundo con más alta inversión educativa con US$ 10.9.
6) Entre los cinco departamentos con más alta tasa de escolaridad se encuentra el
departamento de Tacna con 8.8 años promedio de estudio de su población, lo que
significa que en promedio los tacneños llegan a cursar en tercer año de secundaria.
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Recomendaciones
Las recomendaciones a la cuales nos referimos, pretendemos sean mucho más que
simples enunciados, si no más bien líneas directrices sobre las cuales se deba seguir
desarrollando el trabajo que ahora presentamos; trabajo que evidentemente - al menos
para nosotros - no concluirá con la presente entrega.
Recomendaciones Generales
Recomendaciones Específicas
2) Es imprescindible una estrategia que combine los gastos más eficientes con las
prioridades. Esto sería fácil de realizar , si previamente se elabora un análisis de
costo - efectividad de cada uno de los insumos educativos y se prioriza la inversión
en base a los índices de eficiencia obtenidos.
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8) El Estado para llevar adelante una verdadera "revolución educativa" no solo debe
asignar mayores recursos al sector, sino fortalecerlo a través de la devolución de
sus funciones y su relación eficiente con las regiones, para que de esta manera,
exista un Ministerio de Educación Nacional y un Ministro de Educación que lidere la
política del Sector.
9) Para implementar una política educativa eficaz es necesario que el Estado cuente
con un Ministerio de Educación pequeño pero eficiente, para tal efecto se debe
contar con los medios suficientes, no solo en lo que se refiere a recursos financieros
sino también a recursos organizacionales, es decir, el manejo pleno de todo el
Sector.
11) La simple comparación de los costos frente a la efectividad del sistema educativo
nos daría un indicador de eficiencia, que calculado a nivel de departamental se
constituiría en un instrumento importante para la distribución espacial de los
recursos del Sector Educación. Asimismo, la disponibilidad de información censal en
niveles más desagregados, permitiría complementar el criterio de eficiencia aplicado
a nivel departamental, con la utilización del criterio de política social a nivel provincial
y distrital.
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17) Crear dentro del Ministerio de Educación una Unidad de Planificación de Materiales
Educativos, para que así, planificadores, economistas, especialistas en curriculum
y educadores formulen planes específicos para solucionar las carencias de
material educativo a nivel del sector público y que a la vez, estos planes sean
referenciales para el sector privado.
18) Aprovechar las ventajas comparativas a nivel sub regional (grupo andino) en favor
de la producción y el consumo de materiales educativos.
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