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Criterios Para La Inversión Social en Educación

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Perú: criterios para la inversión social en Educación Arturo Miranda Blanco
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11/28/2013

Criterios para la Inversión Social en Educación

Arturo Miranda Blanco
Diciembre de 1996

Criterios para la inversión social en educación
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Índice Presentación I. Planteamiento del problema II. Definición del problema III. Identificación de las variables del problema IV. Objetivos 4.1. Objetivo general 4.2. Objetivos específicos V. Indicación de aspectos a ser definidos analíticamente VI. Hipótesis 6.1. Hipótesis principal 6.2. Hipótesis específicas VII. Variables de hipótesis de la hipótesis principal VIII. Metodología 1. Marco Conceptual 1.1. Economía de la Educación 1.1.1. Definición 1.1.2. Teoría del capital humano 1.1.3. Crítica a la teoría del capital humano 1.1.4. Enfoque nacional de la Economía de la Educación 1.2. Financiamiento de la educación: ¿Gasto o inversión? 1.2.1. Necesidades de inversión en educación. 1.2.2. Posibles beneficios de la inversión en educación. 1.2.3. Consecuencias de la no inversión en educación. 1.3. Política económica versus política educativa. 2. Magnitud de la Inversión Pública en Educación 2.1. Instrumentos para medir la inversión en educación 2.1.1. Estructura programática 2.1.2. Antecedentes 2.1.3. Situación actual 2.1.4. Forma correcta del cálculo del gasto educativo público 2.2. Evolución Histórica de la Inversión educativa 2.3. Distribución por objeto del gasto 2.3.1. Objeto del gasto: sólo pago de planillas 2.3.2. Implicancias en el presupuesto de bienes y servicios 2.3.3. Ejecución del presupuesto del Sector Educación en Bienes y Servicios 2.4. Distribución por Niveles y Modalidades 2.4.1. Gasto por niveles y modalidades educativas 2.5. Distribución espacial 2.5.1. Distribución de la inversión en educación por departamentos 2.5.2. Aporte de las familias a nivel nacional 2.5.3. 2.5.4.El presupuesto educativo que ejecuta el Estado en Lima Metropolitana 2.5.4. Aporte de las familias a nivel de Lima Metropolitana 3. Criterios Orientadores de la Inversión en Educación 3.1. Criterios Institucionales - Administrativos 3.1.1. Debilitamiento institucional del Ministerio de Educación 3.1.2. Herramientas para la planificación estratégica 3.2. Criterios de Calidad del Servicio 3.2.1. Factores que determinan la calidad del servicio educativo 3.2.2. Efectos en el rendimiento escolar 3.2.3. Financiamiento y calidad de la educación

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3.3.

3.4.

3.5.

3.2.4. Materiales educativos como insumos más importantes 3.2.5. Gasto en materiales educativos en el período, 1981-1995. 3.2.6. Gasto educativo público y materiales educativos 3.2.7. Cálculo del presupuesto educativo como primera dificultad 3.2.8. Un antecedente a tomar en cuenta 3.2.9. Canasta de insumos educativos. 3.2.10. Un ejemplo ilustrativo. 3.2.11. ¿Racionalizar o incrementar el gasto? 3.2.12. Demanda efectiva de materiales educativos 3.2.13. Situación actual y perspectivas Criterio de Equidad 3.3.1. Estrategia 3.3.2. Prioridades Regionales 3.3.3. Aportes al proyecto educativo nacional. Criterios de Asignación Espacial 3.4.1. Política Social 3.4.2. Eficiencia Interna del Sistema 3.4.3. Políticas Combinadas Criterios de Eficiencia y Efectividad 3.5.1. Eficiencia interna y externa de la educación 3.5.1.1. Enfoque costo - beneficio y retornos económicos de la educación. 3.5.1.2. Objeciones al análisis costo - beneficio. 3.5.1.3. Análisis costo - efectividad: una forma diferente de medir la eficiencia interna. 3.5.1.4. Indicadores de costo- efectividad.

Conclusiones Recomendaciones Bibliografía

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Presentación1 Desde que ingresamos a laborar a la Oficina Sectorial de Planificación de la sede central del Ministerio de Educación y paralelamente a esto, iniciamos nuestros estudios de pre grado en la Facultad de Ciencias Económicas de la UNMSM, consideramos como lo más importante y pertinente para nuestro desarrollo profesional futuro, tratar de establecer - a través del estudio y la investigación por cuenta propia - los nexos entre la Economía y la Educación. A lo largo de estos 15 años que llevamos adelante nuestro propósito, creemos que en algo hemos avanzado. Los trabajos de investigación realizados por encargo de terceros, así como algunos artículos escritos en revistas especializadas en educación, nos han permitido tener claras algunas ideas respecto del tema, a la vez de establecer pistas que seguimos de manera perseverante. El trabajo de tesis que presentamos es resultado de nuestra experiencia profesional, acumulada tanto en el Sector Público (Ministerio de Educación - Oficina Sectorial de Planificación), como en el Sector Privado (ONGs), e intenta establecer algunos criterios para la asignación del Gasto Educativo Público, así también para la evaluación de proyectos de inversión en Educación. El primer capítulo desarrollamos el marco conceptual , esto es, explicamos los principales conceptos acerca de la Economía de la Educación, asimismo, abordamos la controversia que existe entre la política económica y la política educativa. En el segundo capítulo, revelamos la real dimensión de las variables económicas de la educación y, finalmente, en el tercer capítulo, exponemos algunos criterios orientadores de la inversión pública en educación, financiamiento y la calidad del servicio educativo, definimos la eficiencia educativa y proponemos una forma diferente de medirla. Para concluir este trabajo, incorporamos un acápite especial donde esbozamos algunas conclusiones y recomendaciones que consideramos necesarias. Por último, quisiera agradecer de manera muy especial al economista Luis Biondi Shaw quien leyó nuestros borradores y nos sugirió la estructura del trabajo. Asimismo, a nuestro asesor de tesis, economista Augusto Salcedo La Torre. Sus sugerencias contribuyeron a clarificar nuestras ideas básicas en torno a las conclusiones del trabajo. A pesar de estos valiosos aportes, los errores u omisiones que aún subsisten en el desarrollo capitular, son de nuestra entera responsabilidad.

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Este trabajo fue presentado por el autor a la Facultad de Ciencias Económicas de la UNMSM como tesis para optar el título profesional de economista.

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I.

Planteamiento del Problema

Hoy en día para nadie es un secreto la importancia vital que tienen los sistemas educativos en apoyo al desarrollo económico y social de los países, fundamentalmente de los llamados de "industrialización tardía". Como todos sabemos, la educación se constituye en el pilar sobre el cual se sustentan los demás potenciadores del desarrollo de los recursos humanos (DRH), es decir, salud y nutrición; medio ambiente; empleo; y, la libertad política y económica2 . Desde que Peter Draker y Michael Porter demostraron que las ventajas competitivas de una nación no están más en los factores clásicos de la producción, como los recursos naturales o la mano de obra barata, por ejemplo, sino en la calidad de la población, en los conocimientos de la gente. La educación se ha inscrito en la agenda de los que implementan las políticas de Estado en los diferentes países. Queda claro, pues, que destinar recursos para el desarrollo humano, no es un gasto de consumo, sino un gasto de inversión, en tanto que los beneficios resultantes del mismo tienen un impacto positivo en las condiciones de vida de la población de un país. En los últimos años, en el Perú, la inversión social y básicamente la inversión en educación se ha visto impactada por los avatares de la política económica. El Gasto Educativo Público ha visto oscilar su participación respecto del gasto del gobierno central y del producto bruto interno. El ritmo impuesto por la economía al destino de los recursos en educación ha suscitado una situación de inestabilidad, que aumentado a la escasez han producido serios problemas en la marcha de la función educativa. De la misma forma, no ha existido al interior del sector, criterios de equidad que solucionen las desigualdades educativas, menos aún, criterios de eficiencia y calidad. II. Definición del Problema

A todo lo dicho en el acápite anterior, sólo cabe preguntarnos: a) b) ¿Qué criterios han utilizado los gobiernos para asignar recursos a la educación? ¿Existe equidad en la distribución espacial del Gasto Educativo Público por departamentos? ¿Hay eficiencia en la inversión social en educación? ¿Responde la inversión a las necesidades de la función de producción educativa? ¿Quién determina en qué invertir, para qué invertir y cuánto invertir? ¿Quiénes deben invertir en educación?

c) d) e) f)

Precisamente, el propósito de este trabajo de tesis se centra en absolver estas, y otras interrogantes que surjan a lo largo de la investigación.

2

Jacques Hallak. Invertir en el futuro. Definir las prioridades educacionales en el mundo en desarrollo. UNESCO/IIPE. París, 1991.

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III.

Identificación de las Variables del Problema

La primera variable identificada es el gasto que realiza el Estado y la sociedad civil en la educación, de la cual identificamos a su vez al Gasto Educativo Público y su desagregación por niveles, modalidades y formas educativas, asimismo, por objeto del gasto y niveles programáticos. Además de lo anterior, es necesario la construcción de indicadores de equidad en la distribución del Gasto Educativo Público a nivel departamental, de eficiencia del sistema educativo, de cobertura y de calidad del servicio educativo a cargo del Estado. IV. Objetivos 4.1. Objetivo General

El trabajo que presentamos tiene como propósito fundamental establecer los criterios utilizados por el Estado para la distribución de los recursos en educación. Si existen, determinar, en lo posible, si se toma en cuenta criterios de calidad, equidad o eficiencia. 4.2. Objetivos Específicos

a) Estudiar la distribución espacial de los recursos destinados a la educación. b) Determinar los efectos de la asignación del gasto por departamentos y sus efectos en el
producto educativo.

c) Evaluar la inversión en educación según objeto del gasto, fuentes de financiamiento y
niveles educativos.

d) Relacionar la distribución espacial del Gasto Educativo Público con las variables
educativas censales.

e) Analizar los criterios orientadores de la inversión en educación.
V. Indicación de Aspectos a ser Definidos Analíticamente

Definimos como Gasto Educativo Público al presupuesto que ejecuta el Estado para el logro de los fines de todos los órganos y organismos del Sector Público Nacional que cumplen alguna función educativa. Para la desagregación espacial de esta variable se toma como unidad de análisis la división política del país por departamentos. A este nivel, de manera análoga, se reproduce la definición de Gasto Educativo Público. Para el análisis de la variable eficiencia, se toma en cuenta como indicador, las tasas de promoción, repetición y deserción a nivel de departamento. En al identificación de las variables de resultado se toma en cuenta los datos del censo, como son la tasa de analfabetismo, y promedio de años de estudio de la población.

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VI.

Hipótesis 6.1. Hipótesis Principal

Los criterios que han orientado la distribución espacial de los recursos públicos en educación no han tomado en cuenta las necesidades reales de la población en términos de calidad, eficiencia y equidad. 6.2. Hipótesis Secundarias

a) La visión centralista de la educación no ha permitido una distribución equitativa de los
recursos.

b) Los planificadores de la educación a nivel central no han orientado la orientación
espacial del Gasto Educativo Público con criterios técnicos.

c) La inequidades educativas son producto de una deficiente asignación del gasto. d) Los departamentos con mejores resultados educativos cuentan con mayores recursos
que el Estado destina a la educación.

e) En los departamentos con mayor "pobreza educativa" la asignación presupuestal del
Estado a la educación es menor. VII. Variables de Hipótesis del la Hipótesis Principal

Podemos identificar como variable dependiente a la distribución espacial del Gasto Educativo Público, en tanto que a través de sus indicadores es posible determinar su nivel en cada departamento. De otro lado, proponemos como variables independientes a los indicadores de eficiencia, calidad y equidad de la educación. VIII. Metodología

El estudio abarcaría básicamente al Sector Público Nacional de debido a la falta de información de la inversión privada en educación desagregada por departamento. El análisis que se pretende es de tipo transversal, es decir, incluyendo un período de uno o más años (1993-94). La evidencia empírica estará basada en datos estadísticos de fuente secundaria. La información económica - financiera de la educación pública se obtendrá del Ministerio de Economía y Finanzas, del Ministerio de Educación y del Instituto Nacional de Estadística e Informática, la información del gasto educativo de las familias de la ENNIV de 1994. Asimismo, en información bibliográfica referida al tema. Una vez cumplida la tarea de recolectar la información, se pasará a procesar, analizar e interpretar los datos, para así demostrar la validez o invalidez de nuestras hipótesis.

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1.

Marco Conceptual 1.1. Economía de la Educación 1.1.1. Definición

Esta rama relativamente nueva de la ciencia económica se define como parte integrante de la economía política, y a la vez surge como una respuesta a los problemas fundamentales de la dinámica económica acontecidos en los 60's. Un análisis más preciso de la economía de la educación subyace de la necesidad de un enfoque en un contexto social e histórico determinado, como lo fueron los Estados Unidos de la post guerra. Como es evidente, la economía de la educación y los diversos enfoques que se derivan de la misma, se encuentran ligados a una determinada escuela del pensamiento económico como es la teoría neoclásica del capital. No está por demás definir a la economía de la educación como aquella disciplina derivada de la teoría económica, que se ocupa del estudio del nexo existente entre el sistema económico y el sistema educativo y de la influencia que tienen las variables económicas sobre las variables educativas, así como la correspondencia que existe entre ellas. 1.1.2. Teoría del Capital Humano Uno de los primeros conceptos formulados por la economía de la educación es el concepto del "capital humano"; al respecto T.W. Schultz (Blaug M.:1972, 17) nos dice: "Los trabajadores se han convertido en capitalistas, no por la difusión de las acciones de las sociedades, como lo hubiera querido la tradición, sino por la adquisición de conocimientos y habilidades que tienen un valor económico. Estos conocimientos y habilidades son en gran parte producto de la inversión y, junto con otras inversiones humanas explican principalmente la superioridad productiva de los países técnicamente más avanzados". Como podemos ver, el gasto en el recurso humano se eleva a la categoría de inversión y en esa medida, éste se convierte en capital. De la misma manera podremos ver el alcance y la esencia de estas inversiones si es que las clasificamos en gastos de consumo que satisfacen las preferencias de los consumidores; gastos que aumentan las capacidades humanas, o sea inversión; y por último, los gastos que representan ambos efectos. Mientras que cualquier aumento de la capacidad producido por la inversión humana se convierte en una parte del agente humano y por tanto no puede ser objeto de venta, está sin embargo "en relación al mercado" al afectar los sueldos y los salarios que puede percibir este agente. Esto soluciona en parte la dificultad de diferenciar el gasto de inversión en capital humano de otros tipos de gasto. Al respecto la teoría del capital humano plantea el método por el cual para calcular la inversión humana se observa más que su costo, su rendimiento. Dicho de otra manera, el rendimiento resultante en los ingresos de los trabajadores educados es el rendimiento de la inversión. Las diferentes actividades que tienden a mejorar la capacidad humana pueden ser: los gastos en salud; la formación profesional no

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escolarizada; la empleo.

educación formal y las migraciones en función de la oportunidad de

El tipo de inversión que anima nuestro trabajo es el que hacen los diversos agentes económicos en los diferentes niveles y/o modalidades educativas. La inversión en educación está a cargo fundamentalmente de las familias y del Sector Gobierno. Por lo tanto, es previsible que existan diferentes tipos de rendimiento de dicha inversión, es decir, un producto social y un producto privado. M.J.Bowman (Blaug M.: 1972: 93-122) al respecto opina: "[..]puede decirse que el producto de la educación depende, en gran medida, de la utilización de las aptitudes adquiridas por personas instruidas y que esta utilización no está sino parcialmente ligada a la distribución de la educación entre los miembros de la colectividad. El problema consiste en evaluar el producto - social o privado - de la educación, se hace entonces, evidentemente, más arduo; pero hay que subrayar, además, que el producto social potencial de las inversiones en educación puede ser muy diferente del producto efectivo." Aquí se plantea que a la vez de existir un producto privado y social de la educación - el uno diferente del otro - también existe un producto potencial y otro efectivo. Este es un problema que se plantea - al menos eso pretende el autor - no con el afán de refutar las tesis de Schultz sino por el contrario con el propósito de enriquecer el análisis en la medida que ninguno de los dos pretenden alejarse del paradigma neoclásico. Existen antecedentes de la teoría del capital humano, que si bien es cierto no llevan el mismo nombre, enfocan el problema de la capacitación del recurso humano desde otra perspectiva. A raíz del primer plan quinquenal en la URSS, se plantea el mismo caso ya no desde el lado de la oferta que es la óptica neoclásica, sino por el lado de la demanda, que es el planteamiento de la planificación central llevada a cabo por la Unión Soviética hacia el año 1924. S.Strumilin (Vayzey J.: 1968:, 28) hace un análisis en los siguientes términos: "[..]en los países socialistas en donde no existe el capital privado ni, por consiguiente las fluctuaciones de la coyuntura, un factor como el elevado coeficiente de ganancia no puede proporcionar un instrumento bastante exacto y objetivo para medir el rendimiento de las inversiones, sobre todo porque se trata de gastar sumas procedentes del ahorro colectivo y es preciso tener en cuenta el interés que representan estos gastos para la sociedad entera[..]." A diferencia del enfoque de Schultz, este análisis no considera el rendimiento una medida veraz de las inversiones humanas, en razón del carácter socialista de la sociedad soviética, puesto que en ésta prima - al menos teóricamente - el interés colectivo sobre el individual. Por lo tanto, el autor concluye: "[..] para medir el rendimiento total de una inversión determinada es indispensable conocer el aumento de la productividad social del trabajo que es consecuencia de ella, ya que este aumento no sólo eleva el coeficiente

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de ganancia de una empresa determinada, sino que reduce el costo de una cierta clase de productos para toda la sociedad [..]." Como puede verse este enfoque no invalida la posición de los teóricos de capital humano sino que más bien - como lo decimos en un principio -, sitúa su enfoque en el contexto de una formación económico - social diferente del capitalismo. Cabe notar del análisis precedente la presencia, de las externalidades que genera la inversión en educación también en las economías socialistas. Como lo demuestra la historia, los antecesores a la formulación de la teoría del capital humano como son: Ellis (1917); Strumilin (1924) y posteriormente Walsh (1935), situaron a las inversiones educativas en el mismo plano que las inversiones en capital físico. Por lo tanto, la importancia del análisis de Schultz no radica en el carácter innovador de sus supuestos y procedimientos empírico - analíticos, ni tampoco en la validez de los resultados obtenidos. Su aporte deriva más bien, de la forma en que defendió la noción de inversión humana, abriendo así el camino para la creciente institucionalización de la economía de la educación, ya que la mayoría de los autores que han tratado el problema de los costos y los rendimientos educativos, han tenido que atribuir la tesis de la educación como una inversión y por consiguiente, la teoría del capital humano que es la piedra angular de la economía de la educación. Como consecuencia de lo anterior cabe notar, que no existe una teoría económica de la educación, sino más bien aproximaciones teórico metodológicas para el análisis de los aspectos económicos de la educación, entre los cuales se encuentra la teoría del capital humano. Para validar empíricamente la teoría del capital humano existen un conjunto de procedimientos técnico - metodológicos entre los cuales se encuentran: el enfoque de correlaciones intertemporales que se caracteriza por estimar las relaciones globales agregadas entre los recursos humanos y el PBI, a través del método del insumo producto. Al respecto Schultz utiliza este método para probar sus principales hipótesis como son: que el crecimiento económico de los Estados Unidos entre 1900 y 1956 se debía más a la acumulación de riqueza humana, que al aumento del trabajo y el capital físico. Así como que la inversión en capital humano explica la mayor parte del incremento de los ingresos reales de los trabajadores. Otra forma de cálculo del producto resultante de la inversión en capital humano es el enfoque residual, por medio del cual se intenta vincular los movimientos totales de la economía con los cambios en los factores de producción (capital físico y trabajo), descubriendo un "tercer factor o residuo". Por último, el enfoque de las tasas de retorno que consiste en comparar los ingresos vitalicios de quienes han recibido más educación con los ingresos vitalicios de aquellos que han recibido menos educación. La diferencia puede expresarse como un porcentaje anual del tipo de rendimiento sobre estos. Al respecto existen dos modalidades de tasas de retorno, una de las cuales mide los rendimientos directos individuales (Gary S. Becker); y otra los retornos sociales directos (M.Carnoy y G.Psacharopoulos).

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1.1.3. Crítica a la Teoría del Capital Humano Esta acepción del capital más allá de herir las susceptibilidades de quienes en todo momento negaron la posibilidad de comparar al hombre con un bien de capital, es decir, con una máquina, estuvo basado en los postulados neoclásicos de libertad y racionalidad individuales; obtención de beneficios marginales y la perfecta elasticidad de los mercados. En consecuencia, se asume que los rendimientos individuales producidos por determinados grados de educación generan, a su vez, beneficios sociales. Al respecto existen algunas objeciones a estos planteamientos como que los gastos directos en el hombre o su formación no son únicamente inversión sino consumo; así como también que existe la imposibilidad objetiva de separar la parte de los gastos correspondientes al consumo y aquella relativa a la inversión. De la misma manera es imposible calcular el rendimiento real de cualquier incremento del gasto en educación, tanto a nivel individual como social. La utilización de un concepto de capital humano, entendido como mero "stock", invalida de entrada, la analogía capital humano- capital físico, pues pasa por alto que los retornos educativos son, en rigor, flujos de ingreso que se modifican con el paso del tiempo. Asimismo, resulta difícil explicar el comportamiento humano en términos de inversión en capital. De lo anterior faltaría considerar los rendimientos indirectos(no monetarios)derivados de una mayor escolaridad de la población, y su incidencia en el crecimiento económico y la estabilidad social. Una última parte de esta crítica nos diría que el establecer una relación puramente causal entre educación y PBI. En principio, parece aceptable asumir que las mayores inversiones educativas podrían incrementar sustancialmente el PBI de un país. Pero también es un hecho que un elevado PBI puede ser un factor determinante en el aumento del gasto educativo global. El problema radica en determinar si el gasto educativo genera desarrollo económico, o si, el desarrollo es condicionante de un mayor gasto educativo. A pesar de las críticas precedentes se puede afirmar que las posiciones de Schultz y los demás teóricos del capital humano, así como de algunos organismos internacionales como la UNESCO más que significar un cambio en las problemáticas tradicionalmente desarrolladas sentaron las bases para la institucionalización del concepto de capital humano en el contexto socioeconómico de la sexta década de este siglo, como describimos anteriormente. 1.1.4. Enfoque Nacional de la Economía de la Educación Como es de suponerse al igual que el conjunto del pensamiento económico, la economía de la educación llega a América Latina y más específicamente al Perú a través de los organismos de cooperación técnica internacional; que sugieren, y en la mayoría de los casos imponen sus ideas en cuanto a desarrollo económico y social se refiere. Es así como la noción de capital humano y los supuestos sumamente restrictivos que derivan de ella se trasladan de manera mecánica a estas latitudes, lo cual se hace evidente, ya que en la segunda mitad de los 60' y la primera mitad de los 70' se potencia por parte del Estado el gasto educativo en razón que el Sector Privado no es capaz de generar dicha inversión. Es por tanto que el gasto educativo público hacia 1966 llegó a representar el 5.2% del PBI. Fatalmente esta inversión no produjo - al menos no existe evidencia empírica - crecimiento económico, es más la crisis económica que se inicia en la segunda mitad de la década de los 70' producto del agotamiento del modelo de sustitución de importaciones impide seguir incrementando el gasto educativo público. Como

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consecuencia de esta misma crisis el mercado de trabajo se contrae a tal punto de no poder recibir los beneficios de un mayor acervo de conocimientos adquiridos por la población, a pesar que la escolaridad mantiene una tendencia creciente, aún hasta nuestros días. Considerando que la noción de capital humano no sólo promete un mayor crecimiento económico como consecuencia de un mayor gasto educativo, sino que también el mismo atribuye a la inversión en educación una supuesta capacidad de generar una distribución del ingreso y de los empleos más equitativa. En contraposición a esto, en nuestro país durante la década del 60' y parte del 70' la distribución de los ingresos provenientes del trabajo se deterioró y los puestos de trabajo productivo (en los sectores primario y secundario de la economía) fueron inestables. Además de lo anterior, es evidente que la inversión en capital humano para nuestro caso, no explica una mayor o menor remuneración, en la medida que ésta - como puede notarse no es igual a su productividad marginal ya que en los países dependientes como él nuestro en casi todos los casos se sobre explota la fuerza de trabajo. A pesar de eso los individuos con educación universitaria empleados en la administración pública durante el Gobierno Militar en su primera fase recibieron en promedio salarios mayores a sus productos marginales (Toledo A.:1977, 17). La teoría del capital humano aplicada a nuestra realidad de ninguna manera explica las diferencias de ingresos de los trabajadores, ya que no se da el supuesto de homogeneidad del mercado de trabajo, en consecuencia esta teoría tiene una aplicabilidad restringida quizás a nivel tan sólo de ejercicio académico. Para concluir esta parte podemos decir que, la teoría del capital humano es cuestionada en cuanto a su aplicabilidad a nuestra realidad, esto se basa no únicamente al restringido alcance que este enfoque de la economía de la educación puede tener en nuestra sociedad caracterizada por acentuadas heterogeneidades estructurales en su economía, sino también por que ésta se deriva de un marco teórico ortodoxo, estático y ahistórico, porque su principal preocupación se centra en las opciones de los ofertantes y demandantes de fuerza de trabajo dentro de los parámetros de los ingresos individuales.

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1.2.

Financiamiento de la Educación: ¿Gasto o Inversión?

Si bien es cierto existen fundamentos teóricos suficientes como para demostrar que la educación no es un gasto sino una inversión, como hemos visto, la práctica nos demuestra que el gobierno no lo considera así, en razón que al momento de definir prioridades en el presupuesto público se le confiere a la educación poca rentabilidad, y a la hora de asignar los recursos financieros a los diferentes sectores, tienen mayor importancia la defensa y el pago de la deuda externa (Pacheco: 1992a). Evidentemente, el Estado no es el único que financia las inversiones en educación. Las familias, los empresarios y el Sector Externo - algunas veces - aportan al Sector Educativo. Lo que sí se debe poner en claro es que el Estado a través del Ministerio de Educación abarca aproximadamente el 85% de la oferta de servicios educativos. Asimismo, el 15% restante es atendido por el Sector Educativo de gestión no estatal. Ante tal panorama el gasto educativo público (GEP) puede ser considerado como variable relevante para cualquier análisis de las inversiones educativas. Es evidente que el GEP se vio influenciado por los avatares de la política económica; es más, él mismo sufrió los impactos de las restricciones fiscales, consecuencia de los problemas en la balanza de pagos(Pacheco: 1992), como veremos en el acápite 1.3.. De la observación de las cifras relativas al GEP podemos afirmar que a partir de 1966 (año en el cual logra su nivel histórico más alto) su tendencia ha sido mas bien a la baja. La crisis en la cual se debate el sistema educativo se debe a múltiples factores entre los cuales se encuentra la carencia de recursos para financiar el proceso educativo. Hecha la aclaración del caso nos surgen algunas preguntas: ¿Cuánto necesitamos para recuperar los niveles óptimos de inversión en educación? ¿Cuáles serán sus beneficios? ¿Cuál será el costo de la no inversión? 1.2.1. Necesidades de Inversión en Educación Si tomamos en cuenta que 1966 es el año en el que más se invirtió en educación y supuestamente quisiéramos lograr ese mismo nivel, tan sólo tendríamos que multiplicar el gasto unitario real por alumno (1979=100%) por las metas de atención (matrícula) para cada año. Este ejercicio lo realizamos a lo largo del período 1966 - 1995 y así obtenemos la inversión potencial u óptima. La diferencia entre la inversión potencial (óptima) y la inversión real (GEP) sería otra de las brechas por cerrar en nuestra economía. Evidentemente que en lo que a formación de recursos humanos se refiere, tan sólo tomamos un año de referencia (1966) y de allí en adelante hacemos diferencias respecto de los que realmente pasó con las finanzas educativas. Respecto de la financiación de inversiones en educación, la CEPAL-UNESCO tiene una propuesta, presentada en el título: "Educación y Conocimiento: Eje de la Transformación Productiva con Equidad" (CEPAL/UNESCO: 1992). En este documento se plantea una estrategia con los siguientes objetivos:

a) b) c) d)

Cobertura universal de la educación básica. Expansión de los programas de atención pre - escolar. Reforzar la enseñanza de las aptitudes básicas en la escuela. Programas de reforzamiento de las aptitudes básicas en adultos.

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Plantea financiar esta propuesta, según porcentajes del PBI, en los siguientes términos: financiamiento público (Estado) 2.2%, financiamiento privado (empresas) 1.0% y, finalmente Sector Externo 0.5%. Como hemos visto existen dos formas de enfocar las necesidades de financiamiento de la educación: una (propia) que se propone recuperar los niveles del GEP de 1966 y otra, que se sustenta en porcentajes del PBI (CEPAL-UNESCO). De la observación del cuadro 1 referentes a la primera propuesta (la propia) veremos que a través de 30 años la diferencia entre la inversión real y la inversión potencial se ha ido ahondando, es más, a partir de 1987 esta diferencia entre la inversión real y la inversión potencial se ha hecho mucho más significativa. A partir de 1995 se calcula que la diferencia entre la inversión real y la inversión potencial fue de US$ 2'700,946. Respecto de la propuesta de la CEPAL podemos decir que la diferencia entre la inversión real y la inversión potencial que deberían financiar el Estado, el Sector Privado y el Sector Externo para lograr los objetivos de la estrategia, sería de US$ 794'114,000. Ciertamente que para lograr los niveles óptimos de inversión se necesitaría en primer lugar que el Estado destine la mayor cantidad de recursos para la educación, es decir, que mediante el mecanismo de la tributación se distribuya de mejor manera los ingresos, para lo cual - dado los bajos niveles de presión tributaria - se deberá recaudar mayores impuestos de los agentes económicos con mayores recursos y de manera simultanea ampliar la base tributaria. Este mecanismo permitiría elevar los montos destinados a financiar el proceso educativo, lo que no es demagogia, en la medida que - a pesar del fundamentalismo ultraliberal - el Estado es el responsable principal de la producción de los servicios sociales llámese salud, educación, vivienda, etc. 1.2.2. Posibles Beneficios de la Inversión en Educación De cerrarse la brecha entre la inversión real y la inversión potencial en educación, dentro de un programa económico de largo plazo que no sacrifique el gasto social, traería como consecuencia un incremento real de las potencialidades innatas del pueblo peruano de crear y construir una economía basada en nuestras propias fuerzas e integrada favorablemente a la economía mundial. El incremento de la inversión en educación debe hacerse considerando también un cambio en las políticas educativas respecto, tanto del curriculum, de la formación de los maestros, como de una gestión educativa que privilegie la elevación de la calidad de la educación, acorde con las necesidades de desarrollo económico y social del país. 1.2.3. Consecuencias de la No Inversión en Educación De no realizarse esta inversión se desperdiciarían muchas oportunidades de generar producción y por lo tanto ingresos. Además de esto, los costos de las futuras campañas de alfabetización de los que hoy no van a la escuela serían altísimos, la deserción y la repitencia escolar se agudizarían a tal punto de generar desperdicios incalculables en las alicaídas arcas fiscales, los pocos maestros de calidad que aún quedan dejarían la escuela pública en pos de actividades mejor remuneradas; en resumen, la educación pública retrocedería a niveles, en cuanto a calidad y cantidad, comparados tan sólo con los que existían en el Perú a comienzos del siglo XX.

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Cuadro 1 Perú: Gasto Educativo Público Real y Potencial, 1966 - 1995 Valores a Precios de 1979 (Nuevos Soles) Años 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Fuente: a) b) c) d) e) Gasto Educativo Público Real (A) Gasto Educativo Público Potencial (B) Diferencia (B - A) Matrícula (Pública)

98.00 97.26 76.09 77.36 81.18 81.51 100.73 102.10 106.92 105.49 106.40 98.53 84.22 76.47 107.46 116.52 103.33 91.80 93.72 89.20 113.32 142.33 85.95 77.34 72.07 74.66 76.73 90.06 109.56 96.90

98.00 104.50 111.06 114.62 124.13 130.10 137.15 147.09 153.82 163.02 171.71 177.74 183.98 185.37 188.80 206.59 219.29 220.91 229.51 235.07 244.70 251.23 259.07 267.61 275.67 274.52 273.72 279.38 288.55 293.20

0.00 7.24 34.97 37.26 42.95 48.59 36.41 44.99 46.90 57.52 65.67 79.21 99.77 108.89 81.34 90.07 115.97 129.11 135.79 145.86 131.37 108.90 173.13 190.27 203.60 199.86 197.00 189.31 179.00 196.30

2'282,700 2'434,100 2'587,000 2'669,800 2'891,400 3'030,500 3'194,500 3'426,200 3'583,000 3'797,100 3'999,600 4'140,000 4'285,500 4'317,700 4'397,700 4'812,027 5'107,949 5'145,676 5'345,989 5'475,409 5'699,675 5'851,864 6'034,555 6'233,436 6'421,219 6'394,252 6'375,765 6'507,488 6'721,255 6'829,466

ME-OSPP/DIPP/UFIC - Aspectos Financieros de la Educación Peruana, 1960 - 1979. ME - OA/DIAF - Balances de Comprobación, 1980 - 1988. ME-OSPP/DIPP - Calendarios de Compromiso, 1989. MEF-OFINE - Calendarios de Compromiso por Subprogramas y Programas, 1990 - 1995. ME - UE - Estadísticas de varios años.

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1.3.

Política Económica versus Política Educativa

Es un hecho, sin embargo que, como pasamos a tratar, en los últimos años es la política económica la que ha determinado la política educativa sin tomar en cuenta las apreciaciones realizadas. Generalmente entendemos por política económica a la acción del Estado sobre la economía para el logro de determinados fines. Hasta allí todo es claro, empero, lo que anima nuestra reflexión es la necesidad o no que las políticas económicas estén enmarcadas dentro de un programa, máxime cuando la planificación hoy en día es considerada casi una "mala palabra" por los hacedores de política económica. De manera análoga en el Sector Educación se reproduce este comportamiento, la inexistencia de un plan de largo plazo, de un proyecto educativo nacional, obliga a los responsables de la política educativa a actuar en la coyuntura. Nuestra curiosidad no va por las similitudes, sino por el contrario, por el lado de la sujeción de las decisiones de política global en primer lugar, de política económica en segundo, y finalmente de política educativa, esta última subordinada a las anteriores. Durante 1993 fuimos testigos de excepción del conflicto generado a raíz de las diferencias entre el ejecutivo y el Banco Mundial, respecto del destino y uso de los recursos, que vía préstamo serían utilizados por el Sector Educación. La posición del ejecutivo es de continuar su política de inversión en construcciones escolares3, preferentemente; el Banco Mundial sugiere que dicha inversión debe efectuarse en el mejoramiento de la calidad de la educación (curriculum, capacitación de docentes en ejercicio, textos escolares, etc.) y en el fortalecimiento de la capacidad institucional del Ministerio del ramo para gestionar más eficientemente el Sector. La posición del Banco Mundial está sustentada en estudios de costo - efectividad realizados en algunos países latinoamericanos. Según la evidencia empírica la inversión, por ejemplo, en textos escolares sería más eficiente que la inversión en infraestructura. Entendiéndose por esto que, la inversión en textos escolares sería una estrategia costo - efectiva más eficiente para elevar la calidad de la educación. Este criterio lo utiliza el Banco Mundial, de igual forma, para el financiamiento de proyectos educativos en casi todos los países en vías de desarrollo. Por otro lado, el gobierno utilizaría la inversión en locales escolares, más que con fines educativos, con el afán de dinamizar la economía por el lado de la oferta. El Sector Construcción y las industrias conexas (cemento, ladrillo, acero, etc.)se verían favorecidas por la inversión estatal; esta medida sería a la vez una forma de atacar la resección. Lo que no nos queda muy claro es, en que magnitud el volumen de inversión pública en locales escolares sería lo suficientemente fuerte como para lograr esta dinamización. Esta práctica por parte del gobierno no es nueva, en tanto que en los últimos años:

3

"El Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y de Salud (INFES) ha sido el brazo ejecutor de esta política. Durante el año 1993 ha inaugurado 71 locales escolares a nivel nacional; 63 de ellos corresponden al departamento de Lima y ocho al resto del país. Para el año 1994, están en ejecución 72 en Lima y 43 en el interior del país"(30 días en educación. EDAPROSPO. Feb, 1994)

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"El gasto público estuvo en primera línea del listado de instrumentos posibles empleados en la política económica de tipo arranque - freno y al interior de él, el GEP sufrió impactos de las restricciones fiscales"(Pachucho: 199a, 5-15) La administración anterior (1985 - 1990) utilizó el gasto la inversión en educación, o el más comúnmente llamado educativo público (GEP) como un gasto compensatorio, puesto que como puede apreciarse: "Existen al parecer, dos buenas razones por las cuales los responsables de la política económica optan por el GEP para dinamitar la actividad económica. La primera, ligada a la cantidad de personal, plantea que en un contexto de recesión donde las empresas resultan tener capacidad de planta ociosa, la inyección de liquidez por unidad de empleo de un sector masivo, como la educación, permite reanimar el mercado; y la segunda, que la distribución espacial de esta población permite reactivar al mismo tiempo la producción y comercialización de muchos espacios geográficos lo cual no se permite en otros sectores" (ILEE:1993) Consecuentemente, el GEP fue herramienta de política económica de excelencia para reactivar la demanda (más empleo e ingresos) dentro del marco conceptual del modelo heterodoxo, de allí se explica como el Ministerio de Educación sirvió de "colchón del desempleo", en la medida que el magisterio y el sector administrativo de la educación recibieron la mano de obra que no pudo absorber el resto de la economía. Del análisis del proceso presupuestario en el Sector Educación se obtienen conclusiones similares, fundamentalmente de la observación del ciclo presupuestario en su fase de aprobación: "En esta fase (aprobación) es fundamental la sustentación del proyecto de presupuesto ante la Comisión Bicameral de Presupuesto, para lo cual debe existir voluntad política y poder de convencimiento de parte del ministro de educación (titular del pliego), que los objetivos que están detrás del proyecto de presupuesto son los mejores para el país, y de otro lado, se debe contar con la capacidad técnica de parte del personal del Sector para plasmar estos objetivos en el presupuesto, de modo racional y conveniente. Esto se ha cumplido en pocas oportunidades en la medida que, las presiones de los sectores economía y defensa durante la última década siempre han prevalecido frente a la poca o inexistente capacidad de negociación del Sector Educación. En este proceso de prioriza el presupuesto educativo como herramienta de política económica (gasto y empleo). Esta situación ha permitido, entre otras razones, que lo intrínseco al sector sea dejado de lado; en otras palabras se relieva la política económica y se deja de lado la propuesta de política educativa."(Ibib.) Con mucho pesar observamos que la mayoría de los problemas se concentran en el corto plazo y al margen de los objetivos de la educación que, evidentemente deben ser de largo plazo. El "cortoplacismo" y la falta de continuidad en las políticas educativas son, entre otras razones, las causas del deterioro de la calidad de la educación nacional.

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A esta hora los consensos respecto del tema de la educación son prioritarios para evitar el colapso de la escuela pública. En consecuencia, el proyecto educativo nacional es una necesidad impostergable.

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2.

Magnitud de la Inversión Pública en Educación 2.1. Instrumentos para Medir la Inversión en Educación

A lo largo de los últimos años hemos llegado al convencimiento que existe una confusión generalizada, respecto de lo que verdaderamente es el Gasto Educativo Público (GEP), puesto que a la hora de poner en tela de juicio su real dimensión y hacer comparaciones con otros agregados macroeconómicos surgen discrepancias - muchas veces -, insalvables. En los setenta cuando en las dependencias del aparato estatal se potenciaron los órganos de planificación, al interior de la administración central del Ministerio de Educación se empezó a manejar un concepto de Gasto Educativo Público que algunos pensamos conserva actualidad, por constituirse en unidad de análisis de las principales investigaciones que sobre aspectos económico - financieros de la educación se han efectuado. El propósito este capítulo es precisamente aclarar este concepto, para en adelante manejar criterios homogéneos en el cálculo de este indicador. 2.1.1. La Estructura Programática4 El Presupuesto General de la República, así como la Cuenta General de la República, se dividen en Volúmenes5 y Pliegos6, estos a su vez en Programas7, los programas en Sub Programas8 y así hasta llegar a los niveles más desagregados como son las actividades y proyectos. Cabe señalar que los sectores9 (educación, salud, trabajo, etc.) en la mayoría de los casos se encuentran contenidos en varios volúmenes y pliegos. Comúnmente ubicamos al Sector Educación a través del Ministerio respectivo, es decir, el Ministerio de Educación, pero no reparamos que el mismo constituye únicamente un pliego. Por lo tanto, es necesario tener una visión global del Sector Público Nacional para ubicar al Sector Educación entre niveles programáticos que lo conforman. Además de los anterior, existe el gasto educativo en otros sectores como: agricultura, pesquería, salud, etc. que administran y financian parcialmente algunos centros educativos, y adicionalmente - como veremos más adelante -, el Ministerio de la Presidencia, que cobra gran importancia en lo que al gasto educativo se refiere a partir de 1993.

4 5 6

7

8

9

Es el conjunto de categorías o niveles divisorios sobre los cuales se estructura el presupuesto. Es la división del Sector Público que agrupa a un conjunto de pliegos presupuestarios con criterio de competencia funcional. Es el elemento del presupuesto que nos permite identificar y conocer el presupuesto total de un organismo o de una entidad del Sector Público. El programa constituye el nivel base de asignación presupuestal y unidad de control para la Cuenta General de la República. Es importante no sólo porque en él se realiza el proceso o ciclo presupuestario sino también por que a través de él se recoge los objetivos y metas contenidos en los planes de corto plazo, es decir, se produce la vinculación del plan con el presupuesto. Cuando los programas contienen metas complejas pueden dividirse en subprogramas para facilitar su ejecución, teniendo en cuenta sus características en términos de magnitud, complejidad de su función y cobertura geográfica. El sector es el elemento que reúne los presupuestos de los distintos organismos públicos que prestan un mismo servicio público y cumplen funciones de naturaleza homogénea.

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Cuadro 2 Estructura Programática del Sector Educación Volumen Gobierno Central Pliego Ministerio de Educación Programa Órganos centralizados Niveles y modalidades Servicios Educativos Institución Sub programa USE's del Departamento de Lima y el Callao Niveles y modalidades

Regiones Organismos Públicos Descentralizados Organismos Descentralizados Autónomos

Gobiernos Regionales INC, IPD, IGP, BNP, CONCYTEC,etc. Universidades Públicas

Facultades

Como se puede apreciar en el cuadro 2, en la actualidad el sector se encuentra incluido para fines presupuestales en el volumen Gobierno Central. El Pliego Ministerio de Educación tiene bajo su administración los recursos a nivel de programa de los órganos de ejecución centralizados como son: Sede Central (SC), Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo de la Educación (INIDE)10, Instituto Nacional de Teleducación (INTE), Escuela Nacional de Música (ENM), Escuela Nacional de Bellas Artes(ENBA), Programa de Apoyo Social a la Educación (PASE), Instituto Pedagógico Nacional de Monterrico (IPNM), y la Escuela Nacional Superior de Folcklore "José María Arguedas" (ENSFJMA). Además los niveles y modalidades educativas como: inicial primaria, secundaria, ocupacional, especial, superior no universitaria y la administración, todo esto dividido en subprogramas que no son otra cosa que las USE's del Departamento de Lima. El volumen Gobiernos Regionales contiene en cada uno de los pliegos que la conforman (regiones) programas de educación, estos a su vez se dividen en subprogramas que son los niveles y modalidades educativas. El volumen Organismos Descentralizados Autónomos incluye a manera de pliegos a las universidades públicas y como programas a cada facultad. Finalmente, el volumen Organismos Públicos Descentralizados incluye a los pliegos: Instituto Peruano del Deporte (IPD), Instituto Nacional de Cultura (INC), Instituto Geofísico del Perú(IGP), Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología(CONCYTEC), y a la Biblioteca Nacional del Perú (BNP). Hay que poner en claro que, además de lo descrito, existen en la actualidad pliegos y programas en otros sectores que ejecutan gastos en educación este es el caso del Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y de Salud (INFES) y el Instituto Nacional de Becas y Crédito Educativo (INABEC) que pertenecen al Ministerio de la Presidencia. 2.1.2. Antecedentes Después de la desaparición de los Organismos Regionales de Desarrollo (ORDES) a principios de los ochenta y recuperado el régimen democrático, el Ministerio de Educación pasa, nuevamente, a manejar de manera directa la planificación del sector y por ende los recursos. La Constitución de 1979 que se pone en vigencia durante el gobierno de Belaúnde, trae consigo la regionalización. Esta se concretiza en 1987 a través de la Ley de Bases11.

10 11

El INIDE funciona como órgano de ejecución centralizado del Ministerio de Educación hasta el año 1993, que fue integrado a la Dirección Nacional de Investigación Educativa y Capacitación Docente. Ley de Bases de la Regionalización (Ley 24560).

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Durante el gobierno de García se inicia el proceso de regionalización, que se hace efectivo de manera parcial en el Sector Educación entre los años 1989-1990. Recién en 1991 durante el gobierno de Fujimori todas las regiones constituidas pasan a administrar directamente los recursos del Sector Educación. Históricamente el Ministerio de Educación a manejado directamente alrededor del 80% de los recursos del sector y de manera indirecta, vía transferencias ya sean corrientes o de capital, el restante 20%. Estas transferencias han sido dirigidas principalmente al Instituto Nacional de Infraestructura Educativa (INIED hoy INFES) para la ejecución de gastos de capital, esto es, la construcción de locales escolares, y a los otros Organismos Públicos Descentralizados, así como a las universidades públicas. A partir de la puesta en funcionamiento de los programas de educación en los gobiernos regionales y el paso de algunos organismos públicos descentralizados al Ministerio de la Presidencia, el ámbito de influencia del Ministerio de Educación se ha ido reduciendo y, como consecuencia de esto, el poder de manejo del sector por parte del ministerio del ramo ha perdido fuerza. Por este motivo es que se afirma de manera categórica que el Ministro de Educación es el "Ministro de Lima y Callao", en razón que su radio de acción se limita a estas jurisdicciones por las razones arriba expuestas. De allí que surge la discrepancia si calculamos la relación: gasto del Ministerio de Educación versus gasto del Gobierno Central, o si adoptamos la relación: gasto del Sector Educación versus gasto del Gobierno Central. Las cifras nos demuestran que los gastos en educación de los otros sectores no han sido significativos, por lo tanto, la presencia del Ministerio de Educación como cabeza del sector se ha mantenido, por lo menos desde antes de la regionalización. Como dijimos líneas atrás, desde 1990 parte de los recursos del Sector pasan a manos de los gobiernos regionales, en la medida que las regiones, Arequipa, José Carlos Mariategui (Tacna, Moquegua y Puno), Ucayali, Loreto, y Grau (Piura, Tumbes) empiezan a administrar directamente su presupuesto educativo, mientras que los presupuestos de las demás regiones quedan todavía bajo la tutela del Ministerio de Educación. Recién en 1991 se incorporan al proceso de autonomía regional todas las regiones, excepto la región Lima (departamento de Lima y Provincia Constitucional del Callao), que hasta la fecha se conserva bajo la administración del Ministerio de Educación. Esto significa en términos de gasto entre el 45% y 50% de los recursos del Sector. De la misma forma, pasan algunos Organismos Públicos Descentralizados, entre ellas el INFES al Ministerio de la Presidencia. Este gasto representa entre 3.5% y 4.0% del gasto total del Sector. 2.1.3. Situación Actual Se calcula que en 1994 el Ministerio de Educación (ver cuadro 3) maneja de manera directa el 36.3% de los recursos del Sector, y de manera indirecta, es decir, vía transferencias, el 15.6%, lo que hace un total de 51.1%. El restante 48.9% es administrado por los Gobiernos Regionales y el Ministerio de la Presidencia. A 1995 la estructura del gasto se modifica en desmedro del Ministerio de Educación que desciende su participación respecto del gasto sectorial a 18.2%, mientras que los programas educativos de las regiones incrementan su peso relativo a 62.9%. Las instituciones públicas

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descentralizadas bajan a 0.44%, las universidades públicas a 10.39% y, finalmente, el sector de la presidencia duplica su participación a 8.04%. Cuadro 3 Perú: Gasto del Educativo Público por Volúmenes Presupuestales, 1990 - 1995 (En porcentajes) Año/ Volumen M.de Educ. G.Regional OPD Universidad Otro Sector 1990 70.57 17.33 1.62 10.21 0.27 1991 36.73 46.30 3.77 12.99 0.21 1992 35.20 51.33 1.52 11.31 0.63 1993 33.73 49.94 1.04 11.75 3.54 1994 36.30 44.11 0.91 14.64 4.04 1995 18.20 62.90 0.44 10.39 8.04

Fuente: MEF - OFINE / Calendarios de Compromiso por Subprogramas y Programas, 1990 - 1995.

Basados en el terco argumento de las cifras, queda demostrado de manera concreta la falta de manejo presupuestal que sufre el titular del pliego. Ante tal evidencia resulta hasta cierto punto comprensible la inmovilidad que en materia de política educativa afecta a las instancias superiores de la administración, más todavía cuando en lo que va de este gobierno ya han sido 10 ministros los que han ocupado la cartera de educación. Cabe acotar que no ha existido la voluntad política de defender los fueros del Sector, menos fortalecerlo. Caso contrario es el Sector Agricultura (Vásquez:1994) que ha tenido la capacidad de consolidarse y crecer, creando y fusionando sus organismos públicos descentralizados y organismos descentralizados autónomos, así como transitando los linderos de su competencia mediante proyectos especiales. Dada la situación descrita ¿Cuál es la relación correcta para el análisis correcto? ¿Gasto del Ministerio de Educación versus Gasto del Gobierno Central ? ó ¿Gasto del Sector Educación versus Gasto del Gobierno Central? 2.1.4. Forma Correcta del Cálculo del Gasto Educativo Público Como observamos en el cuadro 4, en 1989 la relación entre gasto del Ministerio de Educación y el Gasto del Gobierno Central era de 14.97%, al año siguiente, en 1990 esta relación desciende a 9.36%. En 1991 el porcentaje del gasto del Ministerio de Educación respecto del gasto del Gobierno Central vuelve a descender a 6.10% y de igual manera en 1992 a 5.62%. En el año 1993 esta relación se situó en el orden del 5.63%. En el año 1994 la relación entre estas dos variables fue de 4.05%, y por último para de 1995 fue de 2.63%.

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Cuadro 4 Perú: Gasto Educativo Público como porcentaje del Gasto del Gobierno Central, 1985 - 1995. (en porcentajes) Años
Gasto del Sector Educación respecto del Gasto del Gobierno Central Gasto del Ministerio de Educación respecto del Gasto del Gobierno Central

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Fuente: a)

11.15 14.16 18.94 16.07 14.97 13.27 16.62 15.96 16.68 18.81 14.42

11.15 14.16 18.94 16.07 14.97 9.36 6.10 5.62 5.63 4.05 2.63

ME - OA/DIAF - Balances de Comprobación, 1985 - 1988. b) ME-OSPP/DIPP - Calendarios de Compromiso, 1989. c) MEF-OFINE - Calendarios de Compromiso por Subprogramas y Programas, 1990 1995. d) INEI - Estadísticas de varios años.

Es evidente, las cifras lo demuestran, que este indicador en 1995 logra niveles históricos más bajos nunca alcanzados, fenómeno que obedece a la forma de cálculo. Dicho de otro modo, al hecho de que se haya tomado en cuenta sólo el gasto del Ministerio de Educación y no el gasto del sector. Si efectuamos nuevamente este cálculo y tomamos en cuenta, también, el gasto en educación que efectúan las regiones, y el gasto de las Instituciones Públicas Descentralizadas que cumplen funciones educativas y que dependen del Ministerio de la Presidencia, veremos que la magnitud de este indicador se modifica. En 1990 la relación entre gasto del Sector Educación y el Gasto del Gobierno Central fue de 13.27%, de todas maneras bajo respecto a 1987 (18.94%). Para el año 1991 esta relación fue 16.62%, para 1992: 15.96%, para el año 1993: 16.68%, para 1994: 18.81, y finalmente, para 1995: 14.42%. Como vemos, existen diferencias considerables entre una y otra medición, por tal motivo, la forma de cálculo se debe efectuar en función de la finalidad del análisis. Si se quisiera calcular el monto total de recursos que el Estado destina a la educación, la relación correcta sería: gasto del Sector Educación versus gasto del Gobierno Central. De otro lado, si se quiere averiguar cual es el volumen de recursos con que cuenta el Ministerio de Educación para llevar adelante los objetivos de la política educativa, la relación correcta sería: gasto del Ministerio de Educación versus gasto del Gobierno Central, en la medida que la autoridad del titular del pliego, el Ministro de Educación, esta basada en el menor o mayor manejo de recursos, por lo tanto, si nos ceñimos a lo que demuestran los montos asignados al pliego Ministerio de Educación, es obvio que éste a ido perdiendo autoridad en lo que va de este gobierno. 2.2. Evolución Histórica de la Inversión Educativa

Diversos estudios nos muestran que la inversión en educación en los últimos 30 años ha tenido un comportamiento, en el tiempo, marcado por el ritmo de la economía en su conjunto.

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La trayectoria cíclica de la inversión en educación es representada mediante el gasto educativo público, el mismo que describe una tendencia procíclica respecto del Producto Bruto Interno. Es importante remarcar, que en nuestro caso, tomamos como indicador de inversión pública en educación al costo unitario corriente año/alumno, en la medida que éste mide con mayor exactitud la intensidad y variaciones del comportamiento de esta inversión, en tanto que el mismo, se define como el total de gastos de funcionamiento por el número de alumnos en todos los niveles y modalidades educativas. Como afirmamos en el capítulo primero, los sesenta marcaron un hito en lo que a inversión pública en educación se refiere, a la vez que en esos años sé cerro un ciclo de "bonanza financiera" difícil de superar en las actuales circunstancias. Como sabemos el costo unitario corriente año/alumno real (1979=100%) logra su nivel histórico más alto en 1966 (ver cuadro 5), año que coincide con el primer mandato del Arquitecto Belaunde, de allí en adelante su deterioro se hace sostenido hasta 1971. Al año siguiente, durante el gobierno militar, año 1972 en que se inicia la "Reforma de la Educación", el referido indicador repunta pero sin recuperar los niveles de 1966. Un largo período de deterioro de las finanzas educativas se precede hasta 1979. En 1980 al inicio del segundo período gubernamental del Arquitecto Belaunde, el costo unitario experimenta recuperación sin llegar a los niveles de 1972, y menos de 1966. Como observamos, el primer lustro de la década del ochenta se caracteriza por un decremento sostenido de la inversión educativa. Durante 1986 y 1987 se vuelve ha experimentar una recuperación, para algunos ficticia, que tiene una caída espectacular al siguiente año (1988) y no para hasta 1991, primer año del gobierno del Ingeniero Fujimori. En el período 1992-1994 la inversión en educación medida a través del costo unitario corriente año/alumno, ha tenido un incremento sostenido. A 1995 el costo unitario corriente año/alumno había perdido el 71% de su valor real respecto de 1966.

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Cuadro 5 Perú: Costo Unitario Corriente Año/Alumno para el Sector Público, 1963 - 1995. Años 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Fuente: a) b) c) d)
Valores a precios corrientes Valores a precios de 1979 Tasa de crecimiento anual

1.27 1.40 1.97 2.48 2.52 2.50 2.58 2.25 2.39 3.31 3.27 3.61 4.22 5.25 6.27 8.25 12.64 29.46 46.00 69.60 120.46 246.18 615.96 1,148.63 2,650.23 11,892.61 289,966.59 17.63 79.80 145.07 236.61 313.85 305.19

24.42 24.14 29.85 33.97 31.11 26.04 24.81 20.23 20.08 25.80 22.46 21.49 20.38 19.64 17.29 14.31 12.64 18.00 16.43 14.83 12.38 11.88 11.12 11.99 15.18 9.34 8.64 8.42 8.08 9.06 10.24 11.16 9.86

0.0 -1.2 23.7 13.8 -8.4 -16.3 -4.7 -18.4 -0.7 28.5 -12.9 -4.3 -5.2 -3.6 -12.0 -17.2 -11.7 42.4 -8.7 -9.8 -16.5 -4.0 -6.4 7.8 26.6 -38.5 -7.5 -2.5 -4.1 12.2 13.0 9.0 -11.7

ME - OSPP - Aspectos Financieros de la Educación Peruana, 1960 - 1979. ME - OA/DIAF - Balances de Comprobación, 1980 - 1988. ME-OSPP/DIPP - Calendarios de Compromiso, 1989. MEF-OFINE - Calendarios de Compromiso por Subprogramas y Programas, 1990 - 1995. e) ME - UE - Estadísticas de varios años. De 1963 a 1989 los valores están expresados en Intis, de 1990 en adelante en Nuevos Soles.

Nota:

El fenómeno observado durante el período de análisis nos hace pensar que una nueva crisis económica, como algunos piensan, originada por una crisis de balanza de pagos, traería como consecuencia un nuevo ciclo de deterioro de la inversión en educación con la consecuente caída en los gastos en adquisición de material educativo, remuneraciones de los docentes y personal administrativo. Como es de esperarse, esta crisis se expresaría de manera más concreta en el deterioro de la calidad de la educación, fundamentalmente pública y en los sectores de mayor "pobreza educativa" estructural.

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2.3.

Distribución por Objeto del Gasto 2.3.1. Objeto del Gasto: Sólo Pago de Planillas

Si bien es cierto, el Ministerio de Educación maneja hoy menos recursos, esta situación a nivel de Sector es más complicada. Cuadro 6 Perú: Gasto Educativo Público por Asignaciones Genéricas, 1993 (En porcentajes) Asignaciones Genéricas Remuneraciones Bienes Servicios Transferencias Corrientes Pensiones Gastos de Capital 1990 43.99 2.93 1.02 33.12 16.05 2.88 1991 34.57 2.49 1.27 38.25 14.49 8.93 1992 28.11 2.09 1.30 49.07 13.48 5.95 1993 18.02 3.40 1.46 57.00 9.42 10.71 1994 15.22 3.56 2.59 55.65 7.82 15.16 1995 13.59 2.17 1.74 62.27 8.12 12.11

Fuente: MEF - OFINE /Calendarios de Compromiso, 1990 - 1995.

Como vemos en el cuadro 6, a 1995 el 83.98% del gasto esta destinado al pago de planillas de trabajadores docentes y administrativos, tanto en actividad como cesantes (remuneraciones y pensiones); tan sólo el 3.91% es destinado al pago de servicios y adquisición de bienes; y por último, el Ministerio de Educación cuenta con sólo el 12.11% para gastos de capital ligados a proyectos de inversión. En consecuencia, se puede decir que el Ministerio de Educación, así como los Gobiernos Regionales en lo que educación de refiere, sólo se limitan al pago de planillas. Más aún, no pueden modificar las escalas remunerativas, menos efectuar reajustes de remuneraciones sin la autorización del Ministerio de Economía y Finanzas. 2.3.2. Implicancias en el Presupuesto de Bienes y Servicios Como podemos ver los montos que obtiene el Sector Educación para la adquisición de bienes y servicios son insuficientes, debido a los desequilibrios que produce el cálculo errado de estos conceptos en épocas de alta inflación como las que sufrió el país. Los requerimientos de los usuarios o unidades de consuno del sector educación (alumnos, docentes, aulas y centros educativos) son innumerables y difícilmente mensurables. En primer lugar, los niños y jóvenes que se incorporan al sistema educativo necesitan para su desempeño material educativo, cosa que no les brinda la escuela, menos aún sus padres por causa de la crisis económica. Asimismo, el docente debería contar con un material mínimo para realizar su labor pedagógica, dado que por su bajo sueldo no puede adquirirlo el mismo. El centro educativo necesita sino de la construcción de un local escolar aparente, de mantenimiento o reparación del que ya tiene. Finalmente, el aula que es el ambiente en donde se desarrolla la mayor parte del proceso de enseñanza y aprendizaje debe contar como mínimo con un módulo de material didáctico. Como vemos nada de esto existe en la mayoría de los centros educativos del país. 2.3.3. Ejecución del Presupuesto del Sector Educación en Bienes y Servicios

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En el año 1995 de los S/. 3,000'022,752 que fue el presupuesto ejecutado del Sector Educación, solamente se destinó a la adquisición de bienes S/.65'191,404, es decir, apenas el 2.2%. En lo que se refiere a servicios el gasto fue de S/.52'305,565 lo que representó aproximadamente el 1.7% del mismo total. En conjunto el gasto en bienes y servicios tan sólo fue un magro 3.9% del gasto ejecutado en educación en el año 1993; lo demás recursos en su mayoría se destinaron al pago de planillas (remuneraciones transferencias y pensiones). A nivel de Unidades de Servicios Educativos (USEs) la situación es dramática. La USE Nº11 de San Juan de Miraflores ubicada en el denominado "cono sur" de Lima Metropolitana y que agrupa, además del distrito del mismo nombre, a los distritos de Villa María del Triunfo y Villa el Salvador, concentra una población matriculada en Educación Primaria de Menores de aproximadamente 99,000estudiantes. Cuadro 7 USE Nº 11 San Juan de Miraflores: Gasto Ejecutado en Educación Primaria por Asignaciones Genéricas, 1990 - 1993 (En Nuevos Soles Corrientes)
Asignaciones genéricas Remuneraciones Bienes Servicios Transferencias Corrientes Total 1990 679,666 771 4,862 317,874 1'003,153 1991 1'906,477 7,330 42,685 1'275,515 3'232,007 1992 2'840,775 10,000 73,000 3'550,072 6'473,847 1993 3'237,250 51,600 118,371 7'691,050 11'098,271 1994 3'149,370 146,000 282,600 12'759,589 16'337,559 1995 1'939,135 183,600 505,000 10'312,855 12'940,590

Fuente: ME- DIPP /Calendarios de Compromiso, 1990 MEF - OFINE/Calendarios de Compromiso Por Subprogramas y Programas, 1990 - 1995.

Como se puede apreciar en el cuadro 7, en esta jurisdicción educativa durante el año 1995 se gastó en adquisición de bienes S/.183,600 y en pago de servicios S/.505,000. En conjunto estas dos asignaciones tan sólo representaron el 5.3% del presupuesto ejecutado de la USE en 1995. Lo más grave de esta situación es que estos recursos tuvieron que ser distribuidos entre los 107 centros educativos del nivel de Educación Primaria de Menores de los distritos de San Juan de Miraflores, Villa María del Triunfo y Villa el Salvador, lo que hizo imposible una distribución equitativa de estos recursos dado lo irrisorio de los montos asignados. Para distribuir los recursos que vía presupuesto le da la USE a los Centros Educativos, el director como responsable de la administración del mismo, hace los requerimientos a la USE en función de las necesidades que cada docente le hace llegar (motas, tizas, láminas, etc.), además de los materiales propios de la administración del centro (material de escritorio). El director consolida los requerimientos y oficia a la USE. No es un secreto para nadie que, en la mayoría de los casos, la administración de la USE se ve impedida de atender a todos los centros educativos dado que los montos destinados a estos bienes son insuficientes. Ante tal situación habría que preguntarnos ¿Cuál es el volumen de recursos que se necesita?

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2.4.

Distribución por Niveles y Modalidades 2.4.1. Gasto por Niveles y Modalidades Educativas

Es importante tener en cuenta que a 1995 (ver cuadro 8), el Gasto Educativo Público por niveles y modalidades presenta la siguiente distribución: el 34.20% es destinado a nivel de educación primaria; el 23.85% a la educación secundaria; el 7.08% a inicial; el 29.07 a la administración; y, el 5.8% restante se destina a otras modalidades (especial, ocupacional y superior no universitaria). Cuadro 8 Perú: Gasto Educativo Público por Niveles y Modalidades Educativas, 1991 - 1995 (En porcentajes) Niveles y Modalidades Educación Inicial Educación Primaria Educación Secundaria Educación Superior No Universitaria Educación Ocupacional Educación Especial Alfabetización Extraescolar Administración 1991 6.75 33.92 24.28 2.92 1.36 0.81 1.05 0.01 28.91 1992 6.63 33.46 24.21 3.21 1.32 0.82 0.93 0.00 29.42 1993 6.75 34.49 24.72 3.05 1.33 0.80 0.81 0.00 28.05 1994 6.93 33.50 23.89 2.97 1.30 0.82 0.87 0.00 29.73 1995 7.08 34.20 23.85 3.00 1.23 0.78 0.80 0.01 29.07

Fuente: MEF - OFINE / Calendarios de Compromiso por Subprogramas y Programas, 1991 - 1995.

Por lo tanto, podemos afirmar que los niveles de inicial, primaria, secundaria y la administración absorben el 94.2% del Gasto Educativo Público. Adicionalmente, se puede agregar que el gasto en la modalidad de adultos en los niveles de primaria y secundaria representan aproximadamente, el 2.4% y el 11.0%, respecto del gasto en el nivel. 2.5. Distribución Espacial 2.5.1. Distribución de la Inversión en Educación por Departamentos Las cifras consignadas en el cuadro 9 nos dicen que, si bien es cierto no existe un patrón sistemático, la mayor inversión pública en educación se ubica, preferentemente en los departamentos de mayor desarrollo relativo, y la menor, en los departamentos con indicadores de pobreza más desfavorables, como veremos más adelante. En el lugar en que el Estado invierte menos en educación, es el departamento Apurímac, donde el costo unitario corriente mes/alumno para la educación primaria es de US$ 4.1, mientras que en el departamento que más se invierte, Moquegua, este mismo indicador es de US$ 11.4, de lo cual se deduce que en el departamento de Apurímac se invierte sólo el 36% de lo que en Moquegua. Esto nos da una idea de las diferencias notables que existen entre los distintos ámbitos geográficos. Las diferencias aludidas expresan una injustificable y reincidente inequidad en el propio sector educativo estatal, es decir deferencias muy grandes al interior del ámbito de pobreza educativa.

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A lo anterior se suma la evidencia de que la mayoría de departamentos pobres se encuentren debajo de la inversión promedio nacional que es de US$ 8.0. Un caso que merece especial atención es el del departamento de Ayacucho. Como podemos ver la inversión en este lugar se encuentra por encima del promedio nacional y se ubica inmediatamente después de los departamentos más favorecidos, esto se explicaría por una política deliberada del gobierno de favorecer su desarrollo, por los ya conocidos graves problemas que atravesó esta zona durante los últimos años. Caso contrario es el del Callao que a pesar de ubicarse en una zona urbana relativamente más favorecida económica y socialmente hablando, la inversión del Estado en educación es baja. Una posible explicación seria, que se ha logrado un acceso cercano al 100%, por tal motivo, no existe demanda social por mejoramiento de la calidad en el nivel primario.

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Cuadro 9 Perú: Indicadores de Inversión en Educación Pública, pobreza económica y pobreza educativa, 1993-1994
Departamentos Costo unitario corriente mes/alumno en educación primaria US$, 1994 % de hogares con necesidades básicas insatisfechas, 1993 % de ineficiencia del sistema educativo en el nivel primario,1993 % de personas analfabetas, 1993 Años de escolaridad de la población,1993

Apurímac Callao Huánuco Piura San Martín Lambayeque Ucayali La Libertad Cusco Cajamarca Lima Junín Huancavelica Ancash Pasco Ica Amazonas Arequipa Loreto Ayacucho Puno Madre de Dios Tacna Tumbes Moquegua Media D.S. C.V. (%) Máximo Mínimo Rango

4.1 5.1 5.8 6.7 7.2 7.2 7.3 7.3 7.3 7.4 7.6 7.7 7.9 8.3 8.3 8.4 8.5 8.7 8.7 9.0 9.5 10.0 10.4 10.9 11.4 8.0 1.6 20.5 11.4 4.1 7.2

82.5 31.6 76.4 67.5 67.9 43.9 69.2 47.7 74.3 73.6 31.8 63.0 91.5 61.9 79.0 41.6 73.2 41.5 74.2 82.8 71.7 72.1 36.7 59.0 48.6 62.5 16.9 27.0 91.5 31.6 59.9

35.8 12.1 32.1 21.6 26.0 16.3 27.5 19.4 29.1 28.0 12.4 20.8 34.2 27.1 23.0 14.6 28.5 14.0 30.4 34.4 20.7 20.3 11.3 15.6 13.3 22.7 7.6 33.4 35.8 11.3 24.5

36.9 3.0 24.7 16.3 12.5 11.0 9.6 13.0 25.4 27.2 4.2 13.4 34.1 21.1 15.3 5.8 19.9 7.6 10.8 32.7 22.2 8.0 7.4 6.6 8.8 12.8 9.6 60.3 36.9 3.0 33.9

4.6 9.8 5.3 6.4 6.3 7.5 7.1 7.3 6.0 4.6 9.8 7.4 4.3 6.3 7.0 8.8 5.1 9.0 6.6 5.0 5.9 7.3 8.8 7.7 8.3 6.9 1.6 22.8 9.8 4.3 5.5

Fuente: INEI - Censo de 1993. Ministerio de Educación. Unidad de Estadística Educativa - Censo Escolar 1993. MEF-OFINE. Calendarios de Compromiso, 1994

Para ubicar los departamentos de mayor pobreza los clasificamos según el porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas (NBI). Huancavelica observa un 91.5% de hogares en esta situación, mientras que la inversión en educación, si bien es cierto, no es de las más bajas, ésta se encuentra debajo del promedio nacional. El caso más dramático es el de Apúrímac que teniendo un 82.5% de hogares con NBI la inversión en educación por parte del Estado, como hemos visto, es la más baja (US$ 4.1). De otro lado, el departamento de Tacna esta entre los menos desfavorecidos con un 36.7% de hogares con NBI, mientras que la inversión (US$ 10.4) en educación se ubica entre las cinco más altas.

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La ineficiencia en el nivel de educación primaria se define como la suma de los porcentajes de desaprobados y retirados que resultan de un ejercicio educativo anual. Al igual que en el caso anterior, es el departamento de Apurímac en el que tiene la mayor ineficiencia con 35.8% de alumnos que no logran la promoción al finalizar el año escolar, y de manera coincidente es el lugar en donde el Estado invierte menos en educación pública. Caso contrario se da en el departamento de Tacna, en este el porcentaje de ineficiencia es el más bajo con 11.3% de desaprobados y retirados, mientras que la inversión en educación pública lo ubica entre los 3 departamentos más favorecidos con US$ 10.4. Si revisamos nuevamente las cifras de inversión en educación pública y repetimos el análisis precedente veremos que subsiste el fenómeno anterior, en otras palabras, la menor tasa de analfabetismo se da en los departamentos donde la inversión educativa es más alta. En el departamento de Apurímac se ubica el mayor porcentaje de analfabetos, el 35.7% de la población manifiesta no saber leer y escribir, mientras que la inversión del Estado en educación, como sabemos es la más baja, con tan sólo US$ 4.1 por alumno de educación primaria. De manera contradictoria los cuatro primeros departamentos ubicados de acuerdo a su mayor inversión en educación (Moquegua, Tacna, Tumbes y Madre de Dios) tienen porcentajes de analfabetismo menores al 10%, muy por debajo del promedio nacional que es de 12.8%. Una forma de definir el nivel educativo de la población es a partir de los años de instrucción promedio logrados. El departamento de Huancavelica es el que observa el menor nivel educativo con 4.3 años, es decir, la población en promedio no ha logrado completar el nivel primario, mientras que la inversión se encuentra alrededor del promedio con US$ 7.9. De otro lado, en el Callao se da el mayor nivel de escolaridad con 9.8 años, casi completa la secundaria y, coincidentemente, muestra el nivel de inversión segundo más bajo con US$ 5.1. Los departamentos en los cuales el nivel de inversión es relativamente alto, Tacna y Moquegua (US$ 10.4 y US$ 11.4) por ejemplo, tienen un nivel de escolaridad, también, alto (8.8 y 8.3 años). En Apurímac, que es el departamento menos favorecido por el presupuesto educativo, como hemos visto, la población observa un nivel de escolaridad promedio de menos de 5 años, el segundo más bajo del país. Observamos del análisis anterior que existe algún nivel correlación entre inversión en educación y niveles de pobreza tanto económica como educativa, en sentido inverso, es decir, a mayor inversión educativa mayor pobreza económica (porcentaje de hogares con NBI), y mayor pobreza educativa (ineficiencia del sistema educativo en la primaria, porcentaje de la población en situación de analfabetismo y años de escolaridad de la población); y, a menor inversión educativa mayor pobreza económica y educativa. En el primer caso podemos mencionar a los departamentos de Apurímac y Huánuco que se encuentran por debajo del cuartil inferior en lo que a inversión pública en educación se refiere, y observan indicadores de pobreza económica y educativa desfavorables, y en el segundo, a Tacna y Moquegua, que se encuentran por encima del cuartil superior de inversión educativa por departamentos, y denotan indicadores relativamente menos desfavorables. En contradicción a lo afirmado en el párrafo anterior, observamos departamentos pobres desde el punto de vista económico y educativo, en los cuales la inversión del Estado esta por encima del promedio nacional, como son Puno, Ayacucho (ya explicado) y Madre de Dios. Y el caso contrario, baja inversión y mejor situación relativa en los que se refiere aspectos económicos y educativos, como el Callao y Lima. La lectura del coeficiente de variación (C.V.%) nos permite observar que la inversión se distribuye más homogéneamente, esto es, menos de desigualmente, entre los departamentos (20.5%) que los años de escolaridad de la población (22.8%), que el porcentaje de hogares con

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NBI (27.0%), que la ineficiencia del sistema educativo (33.4%), y más aún, que el analfabetismo (60.3%). Cuadro 10 Perú: Costo Unitario Corriente Año/Alumno Público, 1995 (En Nuevos Soles corrientes) Niveles y modalidades Educación Inicial Educación Primaria Educación Secundaria Educación Superior Educación Especial Educación Ocupacional Mes 35.48 21.69 35.22 39.40 106.89 25.43 Año 425.7 260.3 422.6 473.3 1,281.1 305.2

Fuente: Ministerio de Educación - Información estadística básica al 30-04-96.

Las cifras presentadas en el cuadro 10 no hacen sino reforzar los argumentos presentados anteriormente, vemos que la inversión por alumno en educación primaria de menores para el año 1995 es de S/.21.69, o lo que es lo mismo US$ 8.9, es decir, se incrementa en 11.3% respecto de 1994, de lo cual se puede inferir que estos indicadores han sido construidos sobre la base de los montos del presupuesto. 2.5.2. Aporte de las Familias a Nivel Nacional Hay que tener en cuenta que si bien es cierto la inversión en educación pública a nivel nacional se ha incrementado en el período 1990-1994, esta no hubiese llegado a los niveles de eficiencia alcanzados sin el aporte de las familias, que de manera directa asumen los costos de la manutención de sus hijos en las escuelas públicas, solventando los gastos en cuotas de las APAFAS, uniformes y libros para sus hijos. Cuadro 11 Perú: Costo Anual por Alumno en Educación Primaria, 1994 (En US$) Sector/ Agente Familia Estado Total Público Privado

41.0 91.7 132.7

456.3 n.d. 456.3

Fuente: GRADE/ENNIV 1994/MEF/ME.

La ENNIV de 1994 (ver cuadro 11) nos dice que el costo promedio anual de las familias a nivel nacional en la educación primaria pública es de US$ 41.0 por alumno, si comparamos esta cifra con lo que invierte el Estado por alumno/año que es de US$ 91.7 podemos afirmar que, del costo total (familias y Estado), las familias aportan con un 31% y el Estado con 69%. Por otra parte, el costo total en educación pública es sólo el 29% de lo que se gasta en educación privada, en otras palabras, en educación privada se invierte 3.4 veces más que en educación pública. Si vemos la inversión sólo por el lado de las familias éstas invierten 11.1 veces más en educación privada que en educación pública.

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2.5.3. El Presupuesto Educativo que Ejecuta el Estado en Lima Metropolitana Lima Metropolitana merece nuestra especial atención, para tal efecto siguiendo el itinerario analítico aplicado en el nivel nacional, y utilizando el criterio de jurisdicción educativa (Unidades de Servicios Educativos - USEs), pasamos a ubicar las USEs en función al nivel de inversión educativa alcanzado. Las cifras del cuadro 12 nos dicen que el mayor costo unitario corriente mes/alumno para la educación primaria, se ejecuta en las USEs ubicadas en Lima Centro, esto es, Breña, Jesús María y Cercado, mientras que este mismo indicador es más bajo en el cono este (San Juan de Lurigancho), y cono norte (Puente Piedra y San Martín de Porres). La USE de Breña incluye, además del distrito del mismo nombre, a los distritos de San Miguel y Pueblo Libre (Magdalena Vieja), como sabemos éstos albergan población de clase media y media alta, y como es de esperarse tan sólo tienen un 11.4% de hogares con NBI, mientras que la inversión en educación pública es la segunda más alta con US$ 10.2. El caso contrario se observa en Puente Piedra, que teniendo el más alto porcentaje de hogares con NBI (59.5%), tiene la segunda inversión pública en educación más baja de Lima Metropolitana (US$ 6.3). Intentando el análisis desde otra perspectiva, apreciamos que en la USE de Puente Piedra siendo la más pobre en función del porcentaje de hogares con NBI se invierte en educación pública casi la mitad (56 %) de lo que se invierte en la USE de Breña. La USE de San Juan de Lurigancho, a la sazón uno de los ámbitos educativos caracterizados por su pobreza, en la medida que también se encuentra entre los de mayor porcentaje de hogares con NBI, muestra un alto porcentaje de ineficiencia del sistema educativo en el nivel primario, con un 11.3% de alumnos que no logran la aprobar el año escolar, el segundo más alto conjuntamente con la USE del Agustino, mientras que la inversión del Estado en educación es la más baja (US$ 5.9), tan sólo el 52% de lo que se invierte en la USE de Breña. Si bien es cierto en la USE de El Agustino los niveles de inversión, en términos relativos, no son los más bajos, se encuentra por encima del promedio de ineficiencia que observan las demás USEs.

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Cuadro 12 Lima Metropolitana: Indicadores de Inversión en Educación Pública, Pobreza Económica y Pobreza Educativa, 1993-1994
Unidades de Servicios Educativos Costo unitario corriente mes/alumno en educación primaria US$, 1994 % de hogares con necesidades básicas insatisfechas 1993 % de ineficiencia del sistema educativo en el nivel primario1987 % de personas analfabetas, 1993 Años de escolaridad de la población, 1993

San Juan de Lurigancho Puente Piedra San Martín de Porres Ate-Vitarte San Juan de Miraflores Barranco Comas El Agustino Lurín Rímac La Victoria Surquillo Cercado Jesús María Breña Media D.S. C.V. (%) Máximo Mínimo Rango

5.9 6.3 6.5 6.5 6.6 7.3 7.3 7.5 8.2 8.7 9.3 9.6 9.8 10.2 11.3 8.1 1.6 19.9 11.3 5.9 5.4

41.2 59.5 23.8 14.7 43.2 22.2 29.6 36.0 52.5 27.1 21.0 14.9 20.7 7.0 11.4 28.3 14.8 52.2 59.5 7.0 52.5

11.3 8.6 8.6 10.4 11.1 7.9 9.8 11.3 11.7 10.6 9.8 7.3 8.9 8.2 5.8 9.4 1.6 17.5 11.7 5.8 5.9

6.6 8.0 5.1 7.3 7.0 5.0 6.4 8.4 8.7 6.0 4.8 3.8 4.8 3.2 3.5 5.9 1.7 28.9 8.7 3.2 5.5

9.2 9.1 10.2 9.5 9.0 11.0 9.2 8.7 8.8 9.7 10.5 11.7 10.4 11.9 11.5 10.0 1.1 10.5 11.9 8.7 3.2

Fuente: INEI - Censo de 1993. Ministerio de Educación Unidad de Estadística Educativa - Censo Escolar 1993. MEF. OFINE. Calendarios de Compromiso, 1994.

Una forma de medir el avance del sistema educativo formal es a través de los porcentajes de analfabetismo de la población, en ese sentido es en la USE de Jesús María donde existe el menor porcentaje de personas en esta situación con respecto a Lima Metropolitana, mientras que el nivel de inversión en educación pública alcanzado es el segundo más alto. Si bien es cierto que el mayor porcentaje de personas que manifiestan no saber leer ni escribir se ubican en la USE de Lurín, la inversión en educación en esta USE se coloca en el promedio, muy de cerca en este indicador le sigue la USE de Puente Piedra, que sí tiene niveles de inversión pública en educación muy bajos. Otro indicador de cobertura educativa es los años de escolaridad que en promedio ha logrado una población. La USE del El Agustino se sitúa en el último lugar con 8.7 años de escolaridad y un nivel de inversión inferior al promedio, mientras que Jesús María que observa la inversión segunda más alta tiene la escolaridad más alta, 11.9 años, lo que equivaldría a decir que, en promedio, la población de vive en el ámbito de esta USE (Jesús María, Magdalena, San Isidro y Lince) a alcanzado el nivel de educación superior. En el caso de Lima Metropolitana a diferencia del nivel nacional la correlación inversa entre inversión en educación, pobreza económica y pobreza educativa es más evidente, las USEs ubicadas en los denominados conos este, norte y sur tienen niveles de inversión inferiores al

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promedio que es de US$ 8.1 muestran indicadores de pobreza económica y educativa desfavorables. El caso inverso se da en las USEs ubicadas en Lima Centro, que alcanzan niveles de inversión en educación pública superiores al promedio, a la vez han logrado indicadores de pobreza económica y educativa relativamente más favorables. Al igual que en el nivel nacional el coeficiente de variación (C.V.%) nos permite observar que la distribución de la inversión en Lima Metropolitana por cada USE es relativamente más homogénea (19.9%), que el porcentaje de personas analfabetas (28.9%), y que el porcentaje de hogares con NBI (52.2%). En este caso las diferencias entre la inversión en educación y la pobreza económica, en lo que a homogeneidad de su distribución se refiere, demuestran de manera elocuente la inequidad de la distribución de los recursos públicos a la educación. A diferencia de lo anterior, la distribución de la inversión en Lima Metropolitana por cada USE es relativamente menos homogénea (19.9%), que los años de escolaridad promedio logrados por la población (10.5%), y que el porcentaje de ineficiencia del sistema educativo (17.5%). El análisis precedente nos llevaría a concluir que los años de escolaridad logrados por la población, o lo que es lo mismo, la acreditación, se han obtenido con poca inversión. Asimismo, en términos de alumnos aprobados a fin del año escolar, existe eficiencia relativa con muy poca inversión. 2.5.4. Aporte de las Familias a Nivel de Lima Metropolitana De manera análoga al acápite precedente pasamos a efectuar un breve análisis del gasto educativo de las familias en el ámbito de Lima Metropolitana a la luz de la información proporcionada por la ENNIV de 1994. Cuadro 13 Lima Metropolitana: Costo Anual por Alumno en Educación Primaria, 1994 (En US$) Sector/ Agente Familia Estado Total Público 63.0 89.8 152.8 Privado 704.8 n.d. 704.8

Fuente: GRADE/ENNIV 1994/MEF/ME.

Como afirmamos líneas atrás, el aporte de las familias es fundamental para el desarrollo de la educación pública. Datos de la ENNIV 1994 (ver cuadro 13) para Lima Metropolitana nos muestran que el costo promedio anual de las familias en la educación primaria pública es de US$ 63.0 por alumno, si comparamos esta cifra con lo que invierte el Estado por alumno/año que es de US$ 89.9 concluimos que, del costo total (familias y Estado), las familias aportan con un 41% y el Estado con 59%. A diferencia del nivel nacional en Lima Metropolitana el aporte de las familias a la educación pública es mayor. Por otra parte, el costo total en educación pública es el 22% de lo que se gasta en educación privada, en otras palabras, en educación privada se invierte 4.6 veces más que en educación pública. Si vemos la inversión sólo por el lado de las familias éstas invierten 11.2 veces más en educación privada que en educación pública.

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3.

Criterios Orientadores de la Inversión en Educación 3.1. Criterios Institucionales - Administrativos 3.1.1. Debilitamiento Institucional del Ministerio de Educación

La pérdida de manejo presupuestal por parte del Ministerio de Educación a traído como consecuencia, también, la pérdida de herramientas importantes para la planificación estratégica a nivel de sector, como son: la información financiera que es de vital importancia para la evaluación presupuestal, así también, la información sobre el volumen de metas, tanto de atención (alumnos) como de ocupación (maestros y personal administrativo); datos que se incluyen en los presupuestos analíticos de las USE's conformantes de los programas de educación de las regiones. De otro lado, los canales de comunicación entre la Dirección de Programación Presupuestaria del Ministerio de Educación (Sede central) y las regiones se han roto definitivamente. Esto constituye una desventaja en la medida que la experiencia en el manejo presupuestal no puede ser transmitida a las regiones por parte de los especialistas que aún permanecen en la Sede Central del Ministerio de Educación. Si bien es cierto el proceso de racionalización de personal en el Sector ha producido la pérdida de gran parte de la "memoria institucional", esta situación se agrava producto de la desarticulación entre la Administración Central y las regiones, motivo por el cual éstas negocian su presupuesto directamente con el Ministerio de Economía y Finanzas, sin ningún tipo de coordinación con el Ministerio de Educación. Como dijimos anteriormente, el manejo de los recursos por parte del Ministerio de Educación se ha limitado al gasto corriente (remuneraciones, bienes, servicios y transferencias corrientes), básicamente al pago de planillas. Antes del año 1981, año de la creación del Instituto Nacional de Infraestructura Educativa (INIED), el Ministerio de Educación manejaba directamente los gastos de capital a través de la Dirección Nacional de Infraestructura. El INIED en su condición de Organismo Público Descentralizado del Sector Educación funcionó regularmente vía transferencias hasta su desactivación en 1993. Al crearse en 1992 el Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y de Salud (INFES), pasan parte de los gastos de infraestructura educativa (construcción de locales escolares y adquisición de mobiliario escolar) a esta institución. Los recursos dejan de administrarse vía transferencia del Ministerio de Educación definitivamente a partir de 1993, y es el Sector de la Presidencia que toma estas responsabilidades, despojando de esta manera al Sector Educación del control sobre los gastos de capital como fue hasta hace poco. 3.1.2. Herramientas para la Planificación Estratégica Para que el Ministerio de Educación se constituya en el verdadero "Ministerio del Desarrollo" debe recuperar a plenitud sus funciones. Dicho en otras palabras, su ámbito de influencia debe abarcar todos los órganos y organismos del Sector Público que tengan que ver directa ó indirectamente con la función educativa. El caso concreto se da en la infraestructura educativa. Existe la evidencia que en este aspecto no se planifica en absoluto, lo cual permite que se construyan locales escolares en zonas inapropiadas, ya sea por la falta de servicios (luz, agua, medios de comunicación, etc.), o por no existir presión de la demanda por servicio educativo (matrícula). El mismo caso se da en lo que se refiere al mobiliario escolar y equipos de cómputo, que muchas veces se otorgan a centros educativos que no cuentan con energía eléctrica.

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Hemos mencionado la descoordinación entre la sede central del Ministerio de Educación y las regiones. Esta situación perjudica el flujo de información estadística que es base para la toma de decisiones a nivel central, y para la formulación de planes operativos sectoriales. El Estado para llevar adelante una verdadera "revolución educativa" no solo debe asignar mayores recursos al sector, sino fortalecerlo a través de la devolución de sus funciones y su relación eficiente con las regiones, para que de esta manera, exista un Ministerio de Educación Nacional y un Ministro de Educación que lidere la política del Sector. De recuperar el Ministerio de Educación su rol protagónico, será posible potenciar los órganos de planificación a nivel central, regional y de USE, a fin de modernizar el proceso de planificación en base a conceptos de planificación estratégica. Para implementar una política educativa eficaz es necesario que el Estado cuente con un Ministerio de Educación pequeño pero eficiente, para tal efecto se debe contar con los medios suficientes, no solo en lo que se refiere a recursos financieros sino también a recursos organizacionales, es decir, el manejo pleno de todo el Sector. 3.2. Criterios de Calidad del Servicio 3.2.1. Factores que Determinan la Calidad del Servicio Educativo Investigaciones recientes en el noroeste brasileño (Harbison y Hanusek:1993), han demostrado que el aumento de la dotación de los materiales de enseñanza se paga por sí sólo, al elevar la calidad de la educación y reducir la repetición. La inversión en adquisición y distribución de textos, así como de capacitación de maestros en ejercicio en nuevas metodologías, incrementó el costo unitario corriente. Por efectos de esta nueva inversión se elevó la calidad de la educación, reduciéndose las tasas de repetición. Esto trajo como consecuencia un ahorro en los costos de la repetición (desperdicio por ineficiencia). Resultando, finalmente, la inversión inicial menor que el beneficio resultante de una mayor eficiencia. De la misma forma se ha analizado para cambios en las estrategias de enseñanza incluyendo la promoción flexible; educación bilingüe; mayor tiempo a la tarea educativa; expansión de la educación pre - escolar; salud en la escuela e intervenciones en nutrición; mejoramiento de la gestión administrativa; e instalación y uso de sistemas de información para la gestión administrativa. Los resultados, expresados en índices de costo - efectividad, dan criterios para escoger en qué medida cada una de estas acciones tendientes a reducir la repetición y elevar el rendimiento, es menos costosa frente a una mayor eficiencia. 3.2.2. Efectos en el Rendimiento Escolar Si bien no es posible tratar exhaustivamente este tema, hasta contar con los resultados de un estudio sobre calidad de la educación, es conveniente plantear algunas hipótesis sobre la influencia que el comportamiento del gasto educativo público ha tenido en el proceso enseñanza - aprendizaje. Para el efecto se tomará como referencia la revisión efectuada por Fuller (Fuller:1985) de 72 estudios realizados en países del tercer mundo sobre elementos de la calidad de la escuela que influyen en el aprendizaje. Aún asumiendo las restricciones y observaciones que el autor plantea, se considera que este trabajo constituye un buen punto de partida

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para efectos de este estudio, al presentar los resultados de un conjunto significativo de investigaciones. De este trabajo se desprende que los elementos consistentemente relacionados con el aprendizaje son: a) b) c) d) e) f) Gastos por alumno (tienen efecto en 6 de 11 casos analizados) Materiales de enseñanza (tienen efecto en 17 de 25 casos analizados) Bibliotecas escolares (tienen efecto en 15 de 18 casos analizados) Formación docente a nivel superior (tienen efecto en 21 de 30 casos analizados) Duración del programa de instrucción (tienen efecto en 11 de 13 casos analizados) Clase social de los docentes (tienen efecto en 7 de 10 casos analizados)

Mientras que los no relacionados consistentemente son: a) b) c) d) Tamaño del aula (no tiene efecto en 16 de 21 casos analizados) Uso de laboratorios (no tiene efecto en 7 de 11 casos analizados) Nivel de salario de docentes (no tiene efecto en 9 de 13 casos analizados) Experiencia docente (no tiene efecto en 13 de 23 casos analizados)

Existen otros elementos con una fuerte consistencia pero que no han sido considerados por el escaso número de casos estudiados, como los siguientes: a) b) c) d) e) f) g) h) i) j) Dotación de carpetas (tiene efecto en 3 de 3 casos analizados) Medios de instrucción (tiene efecto en 3 de 3 casos analizados) Calidad de la construcción (tiene efecto en 2 de 2 casos analizados) Programas de nutrición (tiene efecto en 5 de 5 casos analizados) Capacitación de profesores en servicio (tiene efecto en 4 de 5 casos analizados) Habilidad verbal del docente (tiene efecto en 2 de 2 casos analizados) Frecuencia de trabajos para la casa (tiene efecto en 5 de 7 casos analizados) Calidad del director (tiene efecto en 4 de 7 casos analizados) Tiempo de preparación de clase (tiene efecto en 4 de 5 casos analizados) Expectativas del docente sobre sus alumnos (tiene efecto en 3 de 3 casos analizados)

En el mismo sentido pero con nula o escasa relación: a) b) c) d) e) f) g) Gasto total de la escuela (no tiene efecto en 3 de 5 casos analizados) Tamaño de la escuela (no tiene efecto en 5 de 9 casos analizados) Porcentaje de docentes a tiempo completo (no tiene efecto en 1 de 2 casos analizados) Puntualidad y asistencia del docente (no tiene efecto en 2 de 2 casos analizados) Aprendizaje activo por estudiantes (no tiene efecto en 2 de 2 casos analizados) Repetición de grado (no tiene efecto en 4 de 5 casos analizados) Cambio de clases cada día (no tiene efecto en 2 de 3 casos analizados)

La influencia sobre el rendimiento del estudiante de los elementos especialmente citados en el primer grupo, nos da una idea, en cuanto a lo sucedido en el pasado y a las posibilidades de mejorar la asignación de los escasos recursos con que cuenta el sistema educativo, trasladándolos de los elementos con menor efecto en el aprendizaje a los de mayor efecto. De lo anterior se desprende que la disminución del gasto por alumno, al proveer una menor dotación de recursos de calidad para el aprendizaje, ocasiona una baja en el nivel de rendimiento de los alumnos.

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Asimismo, la mayor disminución absoluta del nivel de gasto en bienes y servicios ha ocasionado una menor asignación de materiales de enseñanza (textos y material de escritura) y de escaso o nulo funcionamiento de bibliotecas escolares, perjudicando el nivel de rendimiento. La mayoría de las investigaciones realizadas otorgan a la dotación de materiales una alta relación con el rendimiento, sin embargo en el Perú es uno de los componentes del gasto que mayor deterioro absoluto ha sufrido, como se presenta en este estudio. 3.2.3. Financiamiento y Calidad de la Educación Si tomamos como hipótesis de trabajo la afirmación casi generalizada, de que el deterioro de la calidad de la educación se debe, entre otras razones, al poco interés que en materia presupuestal le asigna el gobierno al Sector Educación (ILEE:1993), habría que preguntarse ¿cual es el nivel de recursos necesario para lograr una educación de calidad? ¿Cómo determinarlo? Si bien es cierto no tenemos las respuestas, podemos dar algunas pistas, y a partir de allí, una vez identificadas las carencias, tener una imagen global de las necesidades de insumos educativos necesarios para lograr la educación de calidad que los niños y jóvenes merecen, y la comunidad entera reclama. Se puede apreciar en la práctica presupuestal del sector público nacional, que el presupuesto del sector educación se calcula por el lado de la oferta, es decir, según un techo que fija el Ministerio de Economía y Finanzas (Miranda: 1992), en base a la estimación de los ingresos del tesoro público, sin considerar las necesidades reales del sector. Nuestro propósito es realizar el ejercicio de manera inversa, estimando el gasto por el lado de los agentes educativos (alumnos, docentes, centros educativos y aulas). A este enfoque lo denominaremos de demanda. 3.2.4. Materiales Educativos como Insumos más Importantes Si asumimos que el sector educación a pesar de ser considerado un sector social, comparte algunas características con el sector productivo podemos afirmar que el mismo al igual que cualquier proceso productivo tiene insumos y productos propios. Estos últimos son difíciles de medir, pero no más que los innumerables servicios cuya producción no es estadísticamente mensurable, como son la electricidad o la prestación de servicios gubernamentales. Aún así el INEI y algunas empresas privadas plantean metodologías particulares para cada caso, con el propósito de estimar el valor de su producción. En dichas metodologías como es de esperarse se plantean supuestos, que si bien es cierto son discutibles, no son materia de nuestro trabajo. La dificultad antes señalada se presenta, como hemos dicho por el lado del producto más no por el lado de los costos de producción. Los insumos que intervienen en el proceso de producción de los servicios educativos (proceso de enseñanza - aprendizaje en la escuela) son fácilmente medibles e identificables. El proceso de producción del servicio educativo genera necesidades de insumos como son: el recurso humano, en este caso nos referimos al personal docente y al personal administrativo que labora en los centros y programas educativos. Asimismo a los bienes, como son los materiales educativos de corta y mediana fungibilidad (de uno a cinco años); los servicios que comprenden principalmente los pagos de tarifas y tasas de servicio público. De otro lado se encuentra la infraestructura escolar que son los locales escolares que albergan a los centros

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educativos. Generalmente éstos se confunden o se utilizan como sinónimos. Y el mobiliario escolar que son los pupitres, pizarras, carpetas y demás bienes de uso duradero. Una combinación eficiente es estos insumos educativos nos llevará al logro de los objetivos y metas que el servicio educativo se propone: un servicio educativo de calidad. Cabe aclarar que para facilitar el análisis nos hemos visto en la necesidad de hacer la analogía entre proceso productivo y proceso educativo, lo que no es lo mismo decir que la escuela sea una fábrica ni mucho menos, en la medida que la educación abarca dimensiones que van más allá de lo puramente económico. Dentro de la variedad de insumos educativos presentada, evidentemente, en una situación de escasez de recursos, hay que aplicar algún criterio de priorización. Para tal efecto nos ubicamos en la óptica de aquellos que afirman que el material educativo, es decir, útiles escolares, textos, material didáctico, etc. son más eficientes para elevar la calidad de la educación, que cualquier otro insumo, lo que no quiere decir que, la infraestructura escolar (construcción de locales escolares), la capacitación docente, la teleducación, etc. no sean importantes. 3.2.5. Gasto en Materiales Educativos en el Período 1981 - 1995 El gasto unitario en bienes alumno/año para el nivel de Educación Primaria de Menores a nivel nacional en términos reales (valores a precios de 1979), ha tenido un comportamiento errático durante el período 1981 - 1993 (ver cuadro 14). Después de llegar a su punto más alto en el año 1983 ha mantenido una tendencia más bien decreciente, salvo en el año 1988 que recuperó los niveles de alcanzados en 1984. Este indicador a perdido considerablemente su capacidad adquisitiva a tal punto que en 1995 tan sólo representa el 30.3% de su valor de 1985, en otras palabras, ha perdido el 69.7% de su capacidad adquisitiva, a pesar de haberse incrementado en 1995 respecto de 1994 en 29.8%.

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Cuadro 14 Perú: gasto unitario corriente año/alumno en bienes para la educación primaria de menores, 1981 - 1995 Años 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Fuente: a)
Valores a precios corrientes Valores precios de 1979 Matrícula (Pública) Costo unitario precios 1979(*) Tasa de crecimiento anual

408 475 2,332 3,752 7,726 11,947 10,040 249,880 1'188,175 145,382 634,123 955,465 2'318,750 1'851,023 2'686,300

146 101 240 181 140 125 57 196 35 69 64 60 100 66 87

2'913,092 3'044,290 3'088,281 3'160,993 3'199,053 3'260,853 3'318,443 3'378,339 3'440,926 3'495,454 3'469,558 3'456,391 3'554,864 3'633,584 3'689,331

50.04 33.25 77.59 57.29 43.61 38.25 17.33 58.09 10.28 19.87 18.50 17.27 28.23 18.12 23.52

0.00 -33.56 133.37 -26.17 -23.87 -12.30 -54.70 235.24 -82.29 93.20 -6.88 -6.64 63.45 -35.83 29.82

Nota :

ME - OA/DIAF - Balances de Comprobación, 1981 - 1988. b) ME-OSPP/DIPP - Calendarios de Compromiso, 1989. c) MEF-OFINE - Calendarios de Compromiso por Subprogramas y Programas, 1990 1995. d) ME - UE - Estadísticas de varios años. Los valores están multiplicados por un millón

Históricamente los montos asignados a la adquisición de bienes, por lo menos en la última década, han sido insuficientes, y en todo caso, si hubo alguna distribución de libros fue esporádica y lamentablemente con propósitos diferentes a los objetivos de la educación. 3.2.6. Gasto Educativo Público y Materiales Educativos A pesar de nuestra insistencia en el tema todavía no encontramos una explicación satisfactoria respecto del rumbo de la educación peruana, menos aún cuando damos una mirada al manejo del gasto educativo público y su asignación según destino. La forma como se formula el presupuesto del sector educación es producto de una metodología de larga data. Sus consecuencias saltan a la vista, en la medida que para nada se toma en consideración las particularidades de la función educativa, ya que los montos asignados apenas cubren de manera precaria el pago de planillas del personal activo y cesante, tanto docente como administrativo. Como es de esperarse el gasto en bienes y servicios es ínfimo, apenas cubre las necesidades de material de escritorio para la administración de las Unidades de Servicios Educativos (USEs). 3.2.7. Cálculo del Presupuesto Educativo como Primera Dificultad Desde los años 1983 - 1984 se ha venido aplicando a nivel del Sector Publico Nacional una metodología uniforme para el cálculo del presupuesto en las asignaciones (partidas) de bienes y servicios, la misma que arrastra imperfecciones, en tanto que toma como base el año 1982.

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En el caso del sector educación, ésta se vio afectado por la poca flexibilidad de las normas presupuestales, las mismas que no contemplan las particularidades propias de la función educativa tanto más si se quiere elevar la calidad del servicio. De manera concreta el cálculo del presupuesto de bienes y servicios se hace simplemente aplicando al presupuesto del año anterior una hipótesis económica que supuestamente refleje el incremento de los precios del año siguiente. La estimación de los rubros de bienes y servicios debe considerar - según las Directivas para la Formulación del Presupuesto - la atención mínima promedio que tendrán estos gastos en el año siguiente, considerando las variaciones de precios previstas para dicho período. A manera de ejemplo se puede decir que en el año 1987 se planteó como hipótesis económica un incremento de precios del 24%, y al final de año este indicador fue de 114.5%, de igual forma en el año 1989 la hipótesis de incremento de precios fijada fue de 82% y la inflación acumulada del año fue de 2,775.3%. Como lo demuestran las cifras la inflación superó largamente las hipótesis económicas que en su oportunidad fueron fijadas por el Ministerio de Economía y Finanzas. Para justificar estas hipótesis económicas tan poco realistas se sostiene que el presupuesto del año siguiente debe ser inferior en términos reales al presupuesto en ejecución, de manera que se pueda tener un margen suficiente como para afrontar el crecimiento de las necesidades de servicios gubernamentales en años siguientes. 3.2.8. Un Antecedente a Tomar en Cuenta Entre octubre de 1990 y julio de 1991 se realizó en el Perú como parte de un proyecto de la Secretaría Ejecutiva del Convenio Andrés Bello (SECAB) una investigación diagnóstica acerca de las necesidades de material educativo para la educación primaria de menores. El aludido proyecto además de levantar información referente al estado de la dotación, hizo el cálculo de las necesidades de material educativo en base a la elaboración de "canastas" según tipo de usuario (alumnos, maestro, centro educativo y aula) subdividiendo esta "canasta" por grupos de consumo, es decir, cuadernería y papelería, material didáctico, textos y útiles escolares. Asimismo, se determinaron tres niveles de demanda, demanda real (estado de la dotación), demanda efectiva que considera que las necesidades de material educativo son satisfechas para la población matriculada en el nivel respectivo, y demanda potencial que incluye a toda la población en el intervalo de edad que corresponde al nivel de educación primaria de menores. Podemos agregar que la canasta de materiales educativos para el alumno fue calculada para cada grado. La unidad de análisis adoptada para este estudio fue la de canasta de materiales educativos, en analogía a las canastas de consumo que se utilizan para el cálculo del índice de precios al consumidor. Este concepto - salvo mejor parecer - es un buen referente para determinar el volumen de recursos que necesita la escuela pública para su mejor desempeño.

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3.2.9. Canasta de Insumos Educativos12 Es convención afirmar que para que un estudiante se desempeñe mínimamente en la escuela necesita material educativo (textos, cuadernos, útiles escolares, etc.) además de un suplemento alimenticio (desayuno escolar)que subsane las deficiencias nutricionales que podrían traer del hogar. Cuadro 15 Demanda de Insumos Educativos según Usuarios del Sistema Alumnos Material educativo: textos, cuadernería y papelería, útiles escolares. Nutrición: desayuno escolar. Salud: atención básica y medicinas. Movilidad: pasajes. Ingresos: sueldos y salarios Capacitación: profesionalización, actualización, capacitación y complementación. Material educativo: guías y útiles de escritorio. Mobiliario y equipo: carpetas, pupitres y pizarras. Material didáctico: ayudas, láminas y material auxiliar. Infraestructura escolar: construcciones. Infraestructura sanitaria: instalaciones de agua y desagüe. Centro de recursos para el aprendizaje: bibliotecas y/o centro de documentación,

Maestros

Aulas

Centros Educativos

Elaboración: propia. El maestro como es ya sabido tiene que recuperar el poder adquisitivo que a lo largo de los últimos años ha perdido, como producto del proceso inflacionario, así también necesita de material educativo básico para desarrollar su labor pedagógica. No podemos dejar de mencionar el hecho de que la mayor parte de los docentes en ejercicio necesitan de cursos de profesionalización, y no sólo eso, sino también de complementación pedagógica, así como de especialización. Los centros educativos (que no es lo mismo que los locales escolares) requieren de infraestructura física, sanitaria y deportiva. Una de las carencias más importantes es la que se refiere al centro de recursos para el aprendizaje13 o de bibliotecas mínimas. El aula, que es el ambiente en el cual el alumno pasa la mayor parte del día, carece de mobiliario y equipo así como de material didáctico propio. Hacer un cálculo en términos monetarios (Nuevos Soles o dólares) de todas estas necesidades es una tarea ardua y compleja, en la medida que se tienen que plantear algunos supuestos, a falta de datos reales, o en todo caso utilizar una muestra para conocer el estado de la dotación
12 13

Lo que en adelante se describe puede apreciarse en el cuadro 15. "Espacio institucional dentro del cual cada comunidad educativa produce, utiliza y evalúa recursos y metodologías renovadoras con el objetivo de lograr un aprendizaje de calidad que modifique paulatinamente la propia institución y sus practicas cotidianas."

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de los recursos con que actualmente cuentan los agentes educativos. Es a partir de este inventario que se podrá elaborar canastas mínimas o módulos básicos considerando una situación de escasez de recursos, según grupos de consumo predeterminados, y su clasificación económica (bienes corrientes y bienes de capital). El pivote sobre el cual se calcularían las necesidades del sistema serían los alumnos. La demanda de insumos educativos puede ser clasificada en dos niveles: a) Demanda efectiva: tomando en cuenta la matrícula en un año dado. b) Demanda potencial: suponiendo que el total de la población en edad escolar se encuentra incorporada al sistema, es decir, con una tasa de escolarización del 100%.

Este análisis puede realizarse para un nivel o modalidad específico, como para toda la población escolar. 3.2.10. Un Ejemplo Ilustrativo Cuantificados los resultados alcanzados en la investigación (Proyecto de Materiales Educativos para la Educación Básica - SECAB), arrojan que el estado de la dotación (demanda real) de materiales educativos a 1990 ascendía a US$ 20'256,470 (ver cuadro 16) distribuidos según grupos de consumo(ver cuadro 10) en: textos (68.4%), cuadernería y papelería (7.0%), útiles escolares (13.1%) y material didáctico (11.5%); y, por usuarios del sistema (ver cuadro 11):alumnos(79.9%), maestros(4.3%) y centros educativos (15.8%). La demanda efectiva fue de US$ 71'282,061 distribuida según grupos de consumo en: textos (56.9%), cuadernería y papelería (18.6%), útiles escolares (23.7%) y material didáctico (0.7%); y, por usuarios del sistema: alumnos(77.5%), maestros(4.4%), centros educativos (18.0%) y aulas (0.2%). Cuadro 16 Perú: Estado de la Dotación, Demanda Efectiva y Potencial de Materiales Educativos para la Educación Primaria de Menores Según Grupos de Consumo, 1990. (En US$) Grupos de consumo Textos Cuadernería y papelería Utiles escolares Material didáctico Total Demanda potencial 49'355,192 15'980,491 20'440,611 634,475 86'410,769 Demanda efectiva 40'590,368 13'261,839 16'904,441 525,413 71'282,061 Estado de la dotación 13'863,926 1'420,293 2'651,952 2'320,299 20'256,470

Fuente : Proyecto de materiales educativos para la educación básica. Perú.

La demanda potencial ascendía a US$ 86'410,769 y estaba distribuida según grupos de consumo en: textos (57.1%), cuadernería y papelería (18.5%), útiles escolares (23.7%) y material didáctico (0.7%); y, por usuarios del sistema: alumnos (77.8%), maestros (4.1%), centros educativos (17.9%) y aulas (0.2%). Como puede observarse en el cuadro 17, la estructura de consumo varía muy poco a nivel de usuarios del sistema. En lo que se refiere a tipos de demanda se aprecia diferencias notables en la dotación de materiales, respecto de la demanda efectiva y la demanda potencial.

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La brecha entre la demanda real (estado de la dotación) y la demanda efectiva es de US$ 50 millones, y la brecha entre la demanda efectiva y la demanda potencial US$ 15 millones. Las cifras presentadas nos dan una idea aproximada de las necesidades de inversión que requiere el sistema educativo para llevar adelante, y en las condiciones mínimas indispensables el proceso educativo. La investigación aludida presenta la situación de los materiales educativos al año 1990 - 1991, lo cual nos hace suponer que a la fecha las diferencias entre la demanda real y la demanda potencial podrían haberse ahondado. Cuadro 17 Perú: Estado de la Dotación, Demanda Efectiva y Potencial de Materiales Educativos para la Educación Primaria de Menores Según Usuarios del Sistema, 1990. (En US$) Demanda Demanda Estado de la potencial efectiva dotación Alumnos 67'258,065 55'217,044 16'185,238 Maestros 3'561,257 3'121,010 867,780 Centros educativos 15'442,818 12'821,987 3'203,452 Aulas 148,629 122,020 Total 86'410,769 71'282,061 20'256,470 Fuente : Proyecto de materiales educativos para la educación básica. Perú. De ahora en adelante se nos plantea el reto de formular un presupuesto educativo por el lado de la demanda, mejor dicho, tomando, en cuenta las reales necesidades del sistema y no sujetándonos a los que mezquinamente otorga el gobierno central al sector educativo. Volviendo al ejemplo anterior, si calculamos la brecha entre la demanda real de materiales educativos y la demanda potencial, vendría a ser US$ 66 millones, que es lo que mensualmente se paga por concepto de servicio de la deuda externa. La asignación genérica bienes se subdivide en diferentes asignaciones específicas, entre las cuales están los materiales de enseñanza, la misma se afecta para la adquisición de materiales educativos. Asumiendo que esta asignación específica agote todo lo que concierne a bienes, es decir, que con este dinero sólo se adquiera materiales educativos, ésta sería aún insuficiente. Usuarios del sistema

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Cuadro 18 USE Nº 11 San Juan de Miraflores: Gasto Unitario Año/Alumno en Adquisición de Bienes, 1990 - 1995 Años 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Gasto en Bienes S/. 771 7,330 10,000 51,600 146,000 183,600 Matrícula 93,107 92,230 88,433 90,680 96,127 99,011 Gasto unitario S/. 0.01 0.08 0.11 0.57 1.52 1.85 Gasto unitario US$ 0.04 0.10 0.09 0.29 0.69 0.82

Elaboración: Propia

Si retomamos el ejemplo de la USE Nº11 de San Juan de Miraflores (cuadro 18) y dividimos los S/.183,600 Nuevos Soles entre los 99,011 alumnos matriculados en Educación Primaria de Menores nos daría S/.0.82 que son aproximadamente 0.36 US$, y si lo comparamos con los 10.46 US$ que es el costo actualizado promedio de la canasta de materiales educativos (MAECAB) en 1995, nos daría que con lo que le asigna el presupuesto a la USE tan sólo se cubriría el 3.44% de dicha canasta, a propósito de esta evidencia cabría la interrogante ¿Cómo financiar este déficit? 3.2.11. ¿Racionalizar o Incrementar el Gasto? Como podemos ver, el problema no se soluciona solamente racionalizando el gasto, sino fundamentalmente aumentándolo, puesto que no podemos de ninguna manera "desvestir un santo para vestir a otro". Así también, se debe buscar la forma de romper con las rigideces en lo que a la formulación del presupuesto se refiere, e intentar formular un presupuesto "por el lado de la demanda", o lo que es lo mismo calculando las reales necesidades del sistema para lograr una verdadera calidad de la educación. A nivel nacional el monto asignado para la adquisición de bienes para la Educación Primaria de Menores fue de S/. 2'686,300 que distribuidos entre los alumnos matriculados en el nivel, que fueron 3'632,150 da como resultado - bajo la hipótesis de que todos los recursos se destinan a la adquisición de material educativo - un gasto unitario por alumno/año de S/.0.74 para 1995. De haber sido distribuido este monto de manera igualitaria a cada alumno apenas hubiese alcanzado para distribuir un lápiz por niño para que haga uso de este los nueve meses que dura el año escolar. 3.2.12. Demanda Efectiva de Materiales Educativos En el marco del proyecto MAECAB, como dijimos líneas atrás, se construyó una canasta de materiales educativos que sirvió como base para el cálculo de las necesidades de materiales educativos para la educación básica. Para la estimación de la Demanda Efectiva de Materiales Educativos para la Educación Primaria de Menores de manera gruesa, actualizamos a precios de 1995 la canasta elaborada por el proyecto MAECAB en 1991, seguidamente multiplicamos el precio actualizado de las canastas por el número de alumnos en cada grado. Cuadro 19 Perú: Estimación de la Demanda Efectiva de Materiales Educativos para la Educación Primaria de Menores, 1995

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Conceptos

Canasta MAECAB 1991 (En S/.)

Canasta MAECAB 1991 (En US$)

Canasta MAECAB 1995 (En S/.)

Matrícula

Costo Total

(En S/.)

(En US$)

Promedio 1ºgrado 2ºgrado 3ºgrado 4ºgrado 5ºgrado 6ºgrado Total

8.17 4.21 7.74 8.20 8.84 10.00 10.00

10.46 5.40 9.92 10.51 11.33 12.82 12.82

47.23 24.35 144.77 147.43 151.13 157.84 157.84

859,304 675,333 605,648 540,435 504,565 446,865 3'632,150

20'923,553 30'231,900 28'723,718 27'631,359 29'182,576 25'845,376 162'538,4828

9'299,357 13'436,400 12'766,097 12'280,604 12'970,034 11'486,834 72'239,325

Fuente: SECAB - Proyecto de Materiales Educativos para la Educación Básica - Perú, 1990. Elaboración: Propia

Como podemos ver en el cuadro 19, si quisiéramos dotar de materiales educativos a los 3'632,150 alumnos matriculados en Educación Primaria de Menores en el año 1995, el Estado tendría que hacer un desembolso de 72'239,325 US$. Esto significaría un aumento de aproximadamente el 6.2% en el presupuesto de gastos de operación (gasto corriente), como es de suponerse, haciendo la salvedad que con este incremento sólo se cubrirían las necesidades de material educativo para la educación primaria de menores, que a la postre significó el 53.2% de la matrícula total en el sector público para el año 1995. 3.2.13. Perspectivas El proceso de ajuste iniciado en agosto de 1990 tuvo impacto directo en el sector educativo, fundamentalmente en las áreas de menor desarrollo como son las zonas rurales y urbano marginales. Volviendo al ejemplo de la USE Nº11 de San Juan de Miraflores, el programa de estabilización se dejó sentir en esta jurisdicción, a través de la evolución de la matrícula, principalmente en la Educación Primaria de Menores. Las escuelas de gestión pública vieron decrecer su matrícula entre los años 1990 - 1992 en 5%, producto del deterioro de la calidad del servicio educativo, y afirmamos esto ante el incremento de la matricula de más del 10% anual entre los años 19901993 en las escuelas de gestión privada. Las condiciones materiales de la escuela pública se vieron afectadas en la medida que no contaron con el más mínimo apoyo de parte de las instancias superiores de la administración educativa. Durante el período aludido el presupuesto de la USE Nº11 para la adquisición de bienes fue inferior al 1.5% del total, lo que trajo como consecuencia que los padres de familia tengan que asumir los gastos que el Estado no pudo hacerse cargo. En tal sentido, como consecuencia de este estado de cosas hubo una pérdida de la mal llamada "gratuidad de la educación", es más, los padres de familia prefirieron matricular a sus hijos en escuelas privadas en busca de un mejor servicio, a pesar de que estas escuelas cobran pensiones de enseñanza "mínimas" y no son garantía de calidad. Un indicador de la situación de pobreza de las escuelas del "cono sur", es el gasto en bienes que dividido por la matrícula del nivel respectivo nos da el gasto unitario año/alumno. Este indicador en 1990 resultó S/.0.01, lo que significa que, si este monto se hubiese gastado íntegramente en la adquisición de material educativo, sólo hubiese alcanzado para comprar a cada niño un pliego de papel cuadriculado tamaño carta para que realice sus tareas de un día en su asignatura de matemáticas.

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A pesar que este subsidio entre los años 1990 - 1995 se incrementó notablemente en términos reales, este no llega a cubrir las expectativas de una mayor calidad, en tanto que su aporte no es significativo ya que en 1995 apenas llegaba a 0.82 US$. Las perspectivas de crecimiento de nuestra economía son favorables, por lo tanto es de esperarse que la recaudación fiscal aumente, esto pondría a disposición del Sector Educación recursos que deberían a ser utilizados para adquirir materiales educativos. Para implementar un programa de dotación de materiales educativos se necesita contar con una voluntad política lo suficientemente fuerte como para superponer los objetivos de política educativa encima de cualquier otro interés. La decisión de llevar adelante un proyecto de esta naturaleza requiere el convencimiento por parte de las autoridades de que el dotar de material educativo al alumno en primer lugar, luego al maestro, al aula y al centro educativo, será el primer paso para lograr una verdadera calidad de la educación. Lo anterior implica hacer un ejercicio de planeamiento estratégico y potenciar los órganos de planificación que operan al interior de las diferentes dependencias del Ministerio de Educación, para que éstas una vez modernizado su enfoque de planificación coadyuven a la implementación de un programa de materiales educativos para el largo y mediano plazo. Esto significa dejar de trabajar en la coyuntura y tener una perspectiva más amplia de los problemas de la educación. La actual política del gobierno de construir locales escolares es un esfuerzo importante para el mejoramiento de la calidad de la educación, pero no es suficiente, en el corto plazo esta inversión en infraestructura va a generar gasto operativo, es decir, pago de servicios y tarifas públicas; costos de mantenimiento y reparación, además de uno que otro bien de consumo duradero. De allí que consideramos importante hacer una priorización en la asignación de recursos estatales. 3.3. Criterio de Equidad 3.3.1. Estrategia No es difícil demostrar el estado de carencia de material educativo que sufren nuestros niños, basta la simple observación de algunos de los centros educativos que funcionan en las zonas urbanas marginales de Lima Metropolitana, y constatar la ausencia casi total de material didáctico, textos y demás útiles escolares. Ante tal evidencia sumada a la imposibilidad financiera por parte del Estado para solucionar el problema, cabe formular una estrategia que combine la priorización del material más importante desde el punto de vista pedagógico como son los textos, y su distribución en las zonas más deprimidas del país. Al respecto los diagnósticos de la situación, así como las estrategias de adquisición y distribución ya han sido elaboradas, sólo merecen una rápida revisión y actualización para ponerse en ejecución14.

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Para corroborar esta afirmación se puede consultar la siguiente bibliografía: Ministerio de Educación. Acuerdo SECAB-GTZ(1991). Proyecto de Materiales Educativos para la Educación Básica, Lima-Perú. Ministerio de Educación (1992)Proyecto de Adquisición de Textos y Guías Pedagógicas. PER-91-020 (documento de trabajo).

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Como lo demuestran las cifras la inversión en materiales educativos elevaría el costo unitario alumno/año, pero se prevé que ésta reduciría la repitencia y abandono del aula por parte de los niños a causa del bajo rendimiento o la desmotivación. La elevación de la calidad del servicio producto de esta inversión reducirá los costos por egresado, lo que traerá como consecuencia la recuperación de la inversión efectuada a través de la disminución de los costos unitarios. Sería demasiado sencillo solucionar el problema si es que sólo bastara con obtener recursos del presupuesto público, un sistema de adquisición y distribución eficiente facilitaría el logro de este objetivo. Para el efecto no sería conveniente que el Ministerio de Educación asuma la responsabilidad logística del proyecto, su labor debe limitarse a la supervisión y fiscalización de empresas privadas que se encarguen de la adquisición del material educativo, su almacenamiento y distribución a los diferentes puntos del país. Aún así creemos que sería difícil desde el punto de vista logístico y financiero llegar a toda la población escolar, habría que hacerlo de manera progresiva, llegando en primer lugar a los puntos geográficos de mayor "pobreza educativa"(Chiroque: 1990). La primera idea que nos viene a la mente es elaborar un "mapa" de la situación educativa del país, o en su defecto utilizar datos ya existentes. Estimamos que se debe combinar los dos criterios en tanto que, no es difícil determinar el grado de "pobreza educativa" por departamentos, basta una mirada a los datos de analfabetismo del último censo, y así determinar los departamentos de mayor y menor "pobreza educativa". El problema no termina allí, la heterogeneidad socioeconómica y cultural de nuestro país marca diferencias aún al interior de cada departamento o provincia, en ese sentido se deben establecer criterios que consideren, por ejemplo: zona urbana, rural o urbano marginal, asimismo tener en cuenta que a pesar que el proceso de pacificación se encuentra en marcha, existen algunos lugares en donde el acceso todavía reviste algún peligro. 3.3.2. Prioridades regionales El ordenamiento de las prioridades de atención a los niños, en los que se refiere a necesidades de material educativo, tomando en cuenta el mayor o menor grado de "pobreza educativa", puede considerarse como un criterio de política social lo que no supone la imposibilidad de aplicar otros criterios como son el de calidad y/o eficiencia. Una forma de combinar los criterios de calidad y eficiencia es obteniendo datos del rendimiento de los alumnos a través de pruebas estandarizadas (con lo cual se puede tener una idea de calidad), y por otro lado comparando estos resultados con los costos, para así obtener índice de eficiencia15 y de costo por unidad de logro16 que nos permitan establecer criterios de eficiencia y de calidad a nivel local y regional. La combinación de estos dos criterios nos permitirá garantizar la equidad de cualquier plan de dotación de materiales educativos que se aplique. 3.3.3. Aportes al Proyecto Educativo Nacional

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El índice de eficiencia mide la efectividad (rendimiento de los alumnos) frente a los costos, y se expresa mediante el puntaje de efectividad obtenido por unidad monetaria invertida. El costo por unidad de logro resulta de la comparación de los costos con la efectividad (rendimiento de los alumnos). Se ilustra como las unidades monetarias invertidas por cada punto de efectividad obtenido.

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Como puede verse una alternativa sería dejar de pagar durante un mes el servicio de la deuda externa, para solucionar el problema de carencia de materiales educativos en la educación primaria de menores a nivel de sector público (que es casi la mitad de la matrícula total), de todo un año. No basta con decir que el gasto educativo público (GEP) es insuficiente, para lograr una educación de calidad es indispensable probar esta afirmación. Si bien es cierto existe un gran desperdicio de recursos por ineficiencia del sistema (altas tasas de repitencia y deserción), con lograr una promoción del 100% no se solucionan los problemas financieros de la educación en el corto plazo, ya que el desperdicio no es una causa sino el efecto del abandono en que se encuentra la escuela pública. La inversión en insumos educativos elevaría el costo unitario en el corto plazo, pero reduciría la repetición y elevaría la calidad del servicio educativo en el mediano plazo. El ahorro en el desperdicio escolar (producto de ésta inversión) reduciría los costos unitarios por egresado. Este ahorro superaría con creces la inversión inicial y los beneficios se verían con nitidez en el largo plazo expresados en una mayor eficiencia en el gasto, es decir, una mejor asignación de recursos. Como es de suponerse, es imprescindible una estrategia que combine los gastos más eficientes con las prioridades. Esto sería fácil de realizar, si previamente se elabora un análisis de costo - efectividad de cada uno de los insumos educativos y se prioriza la inversión en base a los índices de eficiencia obtenidos. 3.4. Criterios de Asignación Espacial 3.4.1. Política Social Ante una situación de escasez de recursos, es una práctica común por parte de los organismos de planificación de los sectores sociales a cargo del Estado (educación, salud, trabajo, etc.) asignar los recursos priorizando a la población ubicada en los lugares de mayor pobreza relativa. Para verificar la aplicación de este criterio utilizaremos indicadores que midan el grado de "pobreza educativa" por departamentos y los compararemos con los niveles de inversión alcanzados. 3.4.2. Eficiencia Interna del Sistema Para la distribución espacial de los recursos del Estado a la educación puede ser utilizado, también, el criterio de eficiencia, para tal efecto es necesario hacer algunas precisiones respecto de lo que significa eficiencia para la educación, y que indicadores son los más apropiados para este tipo de análisis. Cuando hablamos de eficiencia, generalmente nos referimos a la eficiencia interna educativa, la cual está ligada al producto y a la productividad que se da al interior del sistema. El grado de eficiencia de un sistema educativo se define a través de las tasas de promoción, repitencia y deserción medidos versus la matrícula. A esto se le denomina productividad educativa. De otro lado, la eficiencia interna puede ser medida, también, en términos de producto o número de egresados por período escolar. Cuando se hace alusión a la eficiencia externa este concepto se liga principalmente con el mercado, en la medida que a la educación se le da un significado económico, ya que se relaciona aumento del acervo de conocimientos con incremento de la productividad del trabajo (mayor producción con igual número de horas trabajadas) y en consecuencia con sus ingresos

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(sueldos y salarios). Vale decir, un sistema educativo es más eficiente en tanto logre el aumento del nivel de vida de la población educada medida a través de sus ingresos monetarios. En resumen, la eficiencia interna mide los productos educativos no monetarios que se dan al interior del sistema. La eficiencia externa mide el producto monetario de la educación que se da fuera del sistema, es decir, en el mercado de trabajo. 3.4.3. Políticas Combinadas El proyecto de mejoramiento de la calidad de la educación primaria (MECEP), que esta llevando adelante el Ministerio de Educación debe tomar en cuenta la actual distribución espacial del gasto educativo público, además de los indicadores de "pobreza educativa" y de eficiencia interna del sistema; para que los beneficios del proyecto en ejecución se distribuyan equitativamente. No tomar en cuenta estos dos criterios, el de política social y/o el de eficiencia, sería un grave error, en la medida que habría el peligro de reproducir la actual situación de inequidad en la distribución de los recursos destinados a la educación pública; que hoy sufren los departamentos más pobres del país. De ser así, el aludido proyecto lograría efectos favorables sólo en los lugares donde tradicionalmente se han concentrado los recursos. Los beneficios que otorga una mayor educación, pese a su baja calidad, ha favorecido a unas regiones geográficas más que otras. Para tener una idea más clara al respecto se hace necesario contar con indicadores de eficiencia más finos. Las pruebas estandarizadas de rendimiento de los alumnos pueden ser medida de efectividad o eficacia del sistema educativo, de otro lado, el cálculo de los costos reales del proceso educativo es tarea previa para evaluar la capacidad de los agentes para financiar una educación de calidad. Estos indicadores, si bien es cierto, son considerados indicadores de calidad, puede ser, también, utilizados para medida de eficiencia interna del sistema educativo. La simple comparación de los costos frente a la efectividad del sistema educativo nos daría un indicador de eficiencia, que calculado a nivel de departamental se constituiría en un instrumento importante para la distribución espacial de los recursos del Sector Educación. Asimismo, la disponibilidad de información censal en niveles más desagregados, permitiría complementar el criterio de eficiencia aplicado a nivel de departamental, con la utilización del criterio de política social a nivel provincial y distrital. Lo anterior implica un previo fortalecimiento de las áreas de planificación del Ministerio de Educación, tanto a nivel central como regional y subregional, para que de esta manera la evaluación de la eficiencia del sistema educativo se constituya en una práctica, y coadyuve al mejoramiento de la calidad del servicio educativo. 3.5. Criterios de Eficiencia y Efectividad 3.5.1. Eficiencia Interna y Externa de la Educación Cuando hablamos de eficiencia, en el sistema educativo formal, generalmente la relacionamos con las tasas de promoción, repitencia, deserción, y con el número de egresados de una cohorte17 según nivel. Estos indicadores describen la productividad y el producto que se da al
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Es el grupo de personas que participan en la misma actividad o acontecimiento en un período de tiempo determinado. Una cohorte grado - año se refiere a los niños de la misma edad que ingresan al mismo

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interior del sistema. Por otro lado, la eficiencia externa son los beneficios económicos de la educación que se generan fuera del sistema, es decir en el mercado de trabajo. En resumen, la eficiencia interna mide los productos educativos no monetarios generados al interior del sistema. La eficiencia externa, de igual modo, el beneficio monetario que se produce fuera del sistema. 3.5.1.1. Enfoque Costo - Beneficio y Retornos Económicos de la Educación Tradicionalmente se ha utilizado el análisis costo - beneficio para medir la rentabilidad de la educación a través de las tasas de retorno (Rodríguez:1993), entendiéndose como el incremento de los ingresos netos de un determinado número de años con relación al nivel anterior, o el incremento en los ingresos netos por cada año adicional de instrucción. Esta forma de medir la eficiencia externa de la educación nos explica en qué grado, una mayor o menor cantidad de años de escolaridad determinan el nivel de ingresos de los individuos. Las tasas de retorno de la educación pueden ser sociales o privadas, según sea el caso. El cálculo de las tasas de retorno de la educación surge como necesidad de explicar el hecho de que la educación eleva la productividad del factor trabajo, y en consecuencia sus ingresos medidos en sueldos y salarios. Lo anterior subyace al concepto de "capital humano" (Blaug M.:1972) el cual define que los conocimientos y habilidades adquiridos por el individuo a través del tiempo se constituyen en una forma de capital, que no es lo mismo que el acervo de capital físico, ni la cantidad de trabajo medida en horas/hombre. Es precisamente - según los teóricos de la llamada "economía de la educación" - el mayor caudal de capital humano, la razón principal de la superioridad de las economías desarrolladas.

grado en un año determinado (Glosario de términos para el procesamiento de información estadística/Ministerio de Educación - UNICEF, 1992).

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3.5.1.2. Objeciones al Análisis Costo - Beneficio Ante tales argumentos ¿Cómo es que, a pesar de haber incrementado considerablemente nuestro "capital humano" no hemos logrado el desarrollo económico esperado?. Al respecto Aldo Solari(Corvalán: 1990) ensaya una explicación: "(...) la educación sólo puede tener influencia sobre la ocupación y el ingreso que obtiene una persona cuando se trata de una variable que se distribuye diferencialmente. Si nadie tuviera educación o si todos tuvieran la misma, la distribución diferencial de ocupaciones, ingresos y recompensas en general se explicaría por otros factores. Las sociedades muy poco diferenciadas, donde la educación formal no existe o casi no existe representan el primer extremo; las sociedades altamente desarrolladas y muy diferenciadas, el otro. La correlación entre educación y ocupación tenderá a ser nula si el nivel de desarrollo es bajo. Luego crecerá hasta llegar a un máximo a partir del cual debe disminuir. Representada gráficamente, la relación debería asumir la forma de una curva de campana." Según esto la razón principal por la cual no se da la relación causal directa entre incremento del capital humano (i.e. mayor grado de escolaridad y mayor cobertura de la educación formal) y el incremento de la ocupación y de los ingresos, es precisamente nuestra condición de país subdesarrollado. En economías como las nuestra caracterizadas por acentuadas heterogeneidades estructurales y escasa o casi nula integración sectorial, las imperfecciones en el mercado de trabajo no permiten, por la segmentación de los mismos (diferentes remuneraciones en cada uno de los segmentos), una relación funcional directa entre educación, empleo e ingresos. Otra respuesta podría ser, que los beneficios de la educación no se dieron, ya que la educación que impartió el Estado fue de muy mala calidad, y por tanto, no pudo ser factor determinante del incremento de la productividad de los trabajadores peruanos18. Este argumento se desbarata fácilmente al comprobar la alta productividad de nuestros conacionales que laboran en el exterior. Cabe resaltar, además, que los ingresos de los asalariados no son, de ninguna manera, iguales a su productividad marginal, ya que en nuestros países existe "mano de obra barata" (léase sobreexplotada) en casi todos los sectores de la economía. Ante tales argumentos no podemos esperar mucho de un análisis costo - beneficio de la educación como medida de eficiencia externa. Lo importante sería poner nuestra atención más en lo que se genera al interior del proceso educativo, y realizar un análisis de eficiencia interna en perspectiva de encontrar caminos para el mejoramiento de la calidad de la educación.

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Es por ese motivo que el gobierno de Fujimori plantea una nueva forma de gestión y financiamiento de la educación pública. Para tal efecto promulga los Decretos Leyes: 26011, 26012 y 26013.

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3.5.1.3. Análisis Costo - Efectividad: una Forma Diferente de Medir la Eficiencia Interna El cálculo de la eficiencia interna aparentemente es menos complicada si nos sujetamos a lo que convencionalmente se conoce como tal. Como vemos, las tasas de promoción, repitencia y deserción parecerían no ser buenos indicadores de la calidad del servicio educativo, a pesar de que algunos afirman que el desperdicio en los sistemas educativos latinoamericanos podría ser causa y/o efecto del deterioro de la calidad de la educación que se imparte en estos países19. Otra forma de medir la eficiencia interna de la educación es comparando los costos con los rendimientos o el nivel de logro de los objetivos por parte de los alumnos. A este enfoque se le denomina de costo - efectividad. Una de las objeciones al enfoque de costo - beneficio es que los costos se generan al interior del sistema educativo, mientras que los beneficios (ingresos medidos en sueldos y salarios), se obtienen en el ámbito de la empresa, por lo tanto no son comparables(Briones: 1985). Por el contrario en el análisis costo - efectividad, tanto los costos como los productos se generan al interior del sistema educativo. 3.5.1.4. Indicadores de Costo - Efectividad Como dijimos anteriormente, la efectividad (eficacia) de un proyecto educativo se mide por medio de sus logros. El nivel de logro obtenido frente a una medida estándar es un buen índice de efectividad. Esto generalmente se obtiene con pruebas de rendimiento aplicadas a una muestra de la población escolar que se quiere examinar. Al respecto Chile cuenta con relativa experiencia. Desde hace diez años el Ministerio de Educación de ese país, aplica pruebas estandarizadas en el marco del Sistema Nacional de Medición de la Calidad de la Educación (SIMCE). En el Perú la última vez que se realizó una prueba de esta naturaleza fue en el año 198120, de allí en adelante no se ha vuelto a repetir esta experiencia. Si bien es cierto que obtener indicadores de calidad (eficacia o efectividad) es en cierta medida complicado, la obtención de indicadores de costo es relativamente fácil, en la medida que existen algunos estudios al respecto (ILEE: 1993). Una vez obtenidos los indicadores tanto de eficacia como de costo, el cálculo de los indicadores de costo - efectividad se efectúa con relativa facilidad. El primero es el índice de eficiencia, que se expresa por el número de puntos de efectividad obtenidos por unidad monetaria invertida (Ejemplo: 20 puntos por dólar). El segundo indicador es el costo por unidad de logro. Este mide la cantidad de unidades monetarias invertidas por punto de efectividad obtenida (Ejemplo: 20 dólares por punto).
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"(..) la elevada repetición que se presenta en América Latina refleja un aprendizaje inadecuado, según lo definen los profesores, lo cual se debe a la baja calidad de los insumos que entregados al sistema. Al mismo tiempo la escasa repetición o la falta de la misma no es evidencia suficiente del funcionamiento eficiente del sistema educativo, ya que no garantiza el que se esté aprendiendo. Además, no existe una relación simple entre la repetición y el bajo rendimiento ya que puede variar de un lugar a otro y en el transcurso del tiempo". Schiefelbein y Wolff .-- EN: Boletín OREALC Nº30 (1993). Ministerio de Educación/Diagnóstico del rendimiento académico de los educandos del sexto grado de EBR. Lima- Perú, 1981. El estudio fue basado en la aplicación de pruebas a una muestra de 1,600 estudiantes a nivel nacional..

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Otro indicador de costo - efectividad, cuando se trata de proyectos educativos que implican innovación, es la eficiencia relativa del gasto, que compara los costos de un proyecto respecto de los costos sistémicos. Esto se hace con el propósito de calcular el costo que implicaría la generalización de una experiencia innovadora. Una limitación de este indicador es que no incorpora la posibilidad de calcular economías de escala, tan sólo nos da un orden de magnitud.

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Conclusiones Antes de enumerar las conclusiones de nuestra investigación queremos presentar algunos de los principales argumentos que lo sustentan. En 1995 la brecha entre Gasto Educativo Público Potencial y el Gasto Educativo Público Real fue de US$ 2,700 millones, o lo que es lo mismo, para lograr los niveles de inversión pública en educación de 1966 en 1995, habría que multiplicar la inversión del Estado en Educación por tres. En este mismo año el Ministerio de Educación manejaba a nivel central casi un quinto de los recursos (18.20%) dejando el resto bajo la administración de los Gobiernos Regionales, Instituciones Públicas Descentralizadas, Universidades Públicas y otros sectores. Es decir, el gasto del Sector Educación representó el 14.42% del Gasto de Gobierno Central y el gasto del Ministerio tan sólo el 2.63%. Si bien es cierto la descentralización es un instrumento que podría contribuir a atenuar las desigualdades educativas, la falta de manejo presupuestal de parte del Ministerio de Educación resulta perjudicial para la efectividad de las políticas educativas. El costo unitario corriente año/alumno promedio para la educación primaria, (indicador de inversión educativa) representaba en 1995 el 29% de su valor de 1966. En otras palabras, en las últimas tres décadas la inversión pública en educación a perdido el 71% de valor real. De otro lado, el gasto en adquisición de bienes fue el 2.17% del total y en servicios el 1.74%. El resto, esto es, el 96.09% fue gasto en conceptos remunerativos (remuneraciones, transferencias corrientes y pensiones). El nivel educativo que participa con el mayor peso en el gasto educativo público es el de primaria con 34.20%. Es por ese motivo representativo del total. Este sumado al nivel secundario (23.85%) y al de educación inicial (7.08%) hacen en total un 65.13% del presupuesto ejecutado en educación. Lo anteriormente descrito es resultado de la crisis económica, por un lado, y por otro, del descuido que en materia financiera mostraron los diferentes gobiernos ante la educación pública. Por lo tanto, podemos decir a manera de conclusión general que: Los escasos recursos públicos destinados a la educación se han venido distribuyendo entre las regiones, departamentos, provincias y otras jurisdicciones educativas sin tomar en cuenta criterios fundamentales como son el de calidad, eficiencia y equidad. No se ha tomado en cuenta el criterio de calidad, en tanto que el presupuesto de bienes que podría ser destinado a la adquisición de material educativo para mejorar los aprendizajes en la escuela, históricamente ha sido inferior al 4% del gasto educativo público. Tampoco se ha tomado en cuenta el criterio de eficiencia en la medida que el mayor desperdicio por desaprobación y abandono ha ido de la mano con la menor inversión por departamento. No ha existido criterio de equidad puesto que, de la misma forma, las regiones más pobres a recibido también, menor inversión. A continuación presentamos algunas estadísticas que sirven de evidencia empírica para sustentar nuestras conclusiones específicas. 1) La inequidad se hace explícita en tanto que el departamento más pobre en términos de inversión es Apurímac, con un costo unitario corriente mes/alumno promedio para la educación primaria de US$ 4.1, mientras que el departamento menos pobre es

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Moquegua con US$ 11.4. Lo que significa que en Moquegua el Estado invierte en educación primaria casi tres veces más (2.78 veces) que en Apurímac. El departamento con más alto porcentaje de Necesidades Básicas Insatisfechas es Huancavelica con 91.5% a la vez que observa una inversión de US$ 7.9 (cifra por debajo del promedio nacional que es de US$ 8.0). 2) En lo que a eficiencia se refiere, el departamento de Apurímac, también, es el más ineficiente en tanto que un 35.8% de alumnos matriculados no logran la promoción de grado en educación primaria, lo que quiere decir que de los US$ 4.1 que se asigna mensualmente a cada alumno de primaria se desperdicia aproximadamente US$ 1.5. De la misma forma, Apurímac es el departamento tiene la más alta tasa de analfabetismo con 35.7% de personas que manifiestan no saber leer ni escribir. El departamento de Huancavelica es el que muestra el menor grado de escolaridad de su población con 4.3 años promedio aprobados. A diferencia de los casos anteriores, el departamento de Tacna es el ámbito educativo que tiene menor porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas (36.7%) después de Lima y Callao, sin embargo es el tercero con más alta inversión en educación (US$ 10.4). Tacna también es el departamento que presenta el menor porcentaje de desaprobados y retirados con 11.3%, es decir, el que mayor eficiencia educativa observa. El departamento de Tumbes se encuentra entre los cinco primeros con más baja tasa de analfabetismo. El 6.6% de su población dice no saber leer ni escribir, mientras tanto es el segundo con más alta inversión educativa con US$ 10.9. Entre los cinco departamentos con más alta tasa de escolaridad se encuentra el departamento de Tacna con 8.8 años promedio de estudio de su población, lo que significa que en promedio los tacneños llegan a cursar en tercer año de secundaria. El análisis precedente aplicado al ámbito de Lima Metropolitana arroja, al igual que el nivel nacional, una relación funcional inversa entre pobreza económica y/o educativa e inversión en educación a nivel de Unidades de Servicios Educativos, lo que nos hace pensar que este mismo ejercicio aplicado a nivel provincial lograría resultados más evidentes. El aporte de las familias es fundamental en el financiamiento de la educación, en la medida que de los US$ 132.7 que es costo anual por alumno en educación primaria para el sector público (1994), el Estado aporta US$ 91.7 (69%) y las familias US$ 41.0 (31%). A nivel de Lima Metropolitana este costo es de US$ 152.8, de los cuales US$ 63.0 (41%) corresponde a las familias, y US$ 89.9 (59%) al Estado.

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Recomendaciones Las recomendaciones que resultan del presente trabajo se refieren fundamentalmente a la toma de conciencia por parte de los economistas de la importancia de trabajar los temas educativos. Asimismo, de generar una corriente de opinión que saque a luz y discuta los temas relacionados a la Economía de la educación. Las recomendaciones a la cuales nos referimos, pretendemos sean mucho más que simples enunciados, si no más bien líneas directrices sobre las cuales se deba seguir desarrollando el trabajo que ahora presentamos; trabajo que evidentemente - al menos para nosotros - no concluirá con la presente entrega. Recomendaciones Generales En cuanto a la importancia de la Economía de la Educación: 1) Crear dentro de la Facultad de Economía de la UNMSM el curso de Economía de la Educación. Sugerir al Colegio de Economistas del Perú y a las facultades de economía realizar eventos para difundir la importancia de la Economía de la Educación. Exigir al gobierno coherencia en su línea política e implementar un programa de inversiones dirigido al sector educación.

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Recomendaciones Específicas 1) Una alternativa, para financiar parte de la inversión en educación, sería dejar de pagar durante un mes el servicio de la deuda externa, y así solucionar el problema de carencia de materiales educativos en la educación primaria de menores a nivel de sector público (que es casi la mitad de la matrícula total), de todo un año. Es imprescindible una estrategia que combine los gastos más eficientes con las prioridades. Esto sería fácil de realizar , si previamente se elabora un análisis de costo - efectividad de cada uno de los insumos educativos y se prioriza la inversión en base a los índices de eficiencia obtenidos. Ante la situación que atraviesa la educación nacional hacemos un llamado a todos los involucrados en el tema de la educación, para que cada cual desde su óptica especializada contribuya al proyecto educativo nacional, que en estas horas de crisis tanta falta hace, porque hasta hoy no hemos determinado un norte que oriente al sistema educativo y lo adecue a las exigencias actuales del país. Ciertamente que para lograr los niveles óptimos de inversión se necesitaría en primer lugar que el Estado destine la mayor cantidad de recursos para la educación, es decir, que mediante el mecanismo de la tributación se distribuya de mejor manera los ingresos, para lo cual - dado los bajos niveles de presión tributaria - se deberá recaudar mayores impuestos de los agentes económicos con mayores recursos. Este mecanismo permitiría elevar los montos destinados a financiar el proceso educativo, lo que no es demagogia, en la medida que - a pesar del fundamentalismo ultraliberal - el Estado es el responsable principal de la producción de los servicios sociales llámese salud, educación, vivienda, etc.

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El incremento de la inversión en educación debe hacerse considerando también un cambio en las políticas educativas respecto, tanto del curriculum, de la formación de los maestros, como de una gestión educativa que privilegie la elevación de la calidad de la educación, acorde con las necesidades de desarrollo económico y social del país. Para que el Ministerio de Educación se constituya en el verdadero "Ministerio del Desarrollo" debe recuperar a plenitud sus funciones. Dicho en otras palabras, su ámbito de influencia debe abarcar todos los órganos y organismos del Sector Público que tengan que ver directa ó indirectamente con la función educativa. El caso concreto se da en la infraestructura educativa. Existe la evidencia que en este aspecto no se planifica en absoluto, lo cual permite que se construyan locales escolares en zonas inapropiadas, ya sea por la falta de servicios (luz, agua, medios de comunicación, etc.), o por no existir presión de la demanda por servicio educativo (matrícula). El mismo caso se da en lo que se refiere al mobiliario escolar y equipos de cómputo, que muchas veces se otorgan a centros educativos que no cuentan con energía eléctrica. El Estado para llevar adelante una verdadera "revolución educativa" no solo debe asignar mayores recursos al sector, sino fortalecerlo a través de la devolución de sus funciones y su relación eficiente con las regiones, para que de esta manera, exista un Ministerio de Educación Nacional y un Ministro de Educación que lidere la política del Sector. Para implementar una política educativa eficaz es necesario que el Estado cuente con un Ministerio de Educación pequeño pero eficiente, para tal efecto se debe contar con los medios suficientes, no solo en lo que se refiere a recursos financieros sino también a recursos organizacionales, es decir, el manejo pleno de todo el Sector. El proyecto de mejoramiento de la calidad de la educación primaria (MECEP), que esta llevando adelante el Ministerio de Educación debe tomar en cuenta la actual distribución espacial del gasto educativo público, además de los indicadores de "pobreza educativa" y de eficiencia interna del sistema; para que los beneficios del proyecto en ejecución se distribuyan equitativamente. No tomar en cuenta estos dos criterios, el de política social y/o el de eficiencia, sería un grave error, en la medida que habría el peligro de reproducir la actual situación de inequidad en la distribución de los recursos destinados a la educación pública; que hoy sufren los departamentos más pobres del país. De ser así, el aludido proyecto lograría efectos favorables sólo en los lugares donde tradicionalmente se han concentrado los recursos. La simple comparación de los costos frente a la efectividad del sistema educativo nos daría un indicador de eficiencia, que calculado a nivel de departamental se constituiría en un instrumento importante para la distribución espacial de los recursos del Sector Educación. Asimismo, la disponibilidad de información censal en niveles más desagregados, permitiría complementar el criterio de eficiencia aplicado a nivel departamental, con la utilización del criterio de política social a nivel provincial y distrital. Lo anterior implica un previo fortalecimiento de las áreas de planificación del Ministerio de Educación, tanto a nivel central como regional y subregional, para que

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de esta manera la evaluación de la eficiencia del sistema educativo se constituya en una práctica, y coadyuve al mejoramiento de la calidad del servicio educativo. 13) No es, pues, pecar de reiterativos. La insistencia en la necesidad de formular un "Proyecto Educativo Nacional" que recoja las reales aspiraciones de grandes sectores de la población respecto de la educación es prerequisito para superar los males que aquejan a la educación nacional. Recomendar a las ONGs que trabajan en el campo de la educación, asumir el concepto de canasta escolar y difundirlo. Sugerir al gobierno orientar los recursos de la cooperación técnica internacional hacia el financiamiento de los materiales educativos, tanto a la producción como al consumo. Comprometer al Gobierno, que a medida que se eleve la presión tributaria se destine estos nuevos ingresos a financiar los materiales educativos, por lo menos de los centros educativos y sus respectivas aulas. Crear dentro del Ministerio de Educación una Unidad de Planificación de Materiales Educativos, para que así, planificadores, economistas, especialistas en curriculum y educadores formulen planes específicos para solucionar las carencias de material educativo a nivel del sector público y que a la vez, estos planes sean referenciales para el sector privado. Aprovechar las ventajas comparativas a nivel sub regional (grupo andino) en favor de la producción y el consumo de materiales educativos. De la misma manera, la oportunidad que se presenta a raíz de la regionalización con la consiguiente descentralización administrativa, debe ser aprovechada por las direcciones regionales de educación para la producción y el consumo de materiales educativos propios de la región. Convocar al sector privado para concertar en torno a proyectos de inversión conjuntos (sector manufactura y sector educación), para la producción de material educativo de calidad y a precios accesibles a las mayorías. Dentro de los componentes de la canasta de materiales educativos para el alumno, priorizar la adquisición de textos, en la medida que los mismos son de más difícil accesibilidad a los estudiantes con menos recursos. En la misma medida atacar frontalmente el problema de la repitencia y la deserción escolar, ya que este fenómeno suscita duplicación en los costos unitarios y por lo tanto, el desperdicio de los escasos recursos con que cuenta la escuela pública. Fomentar la participación de las organizaciones populares principalmente de las áreas rural y urbano marginal, para que con el apoyo del Estado, los organismos de cooperación técnica internacional así como de las ONGs, enfrentar de manera organizada la carencia de material educativo de los alumnos, maestros, aulas y centros educativos.

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