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Resumen Gubernamental
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SECCIN 1
CAPTULO 1
ADMINISTRACIN FINANCIERA GUBERNAMENTAL. UN ENFOQUE INTEGRAL
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utilizada habitualmente como indicador llamada presin fiscal cuando se relaciona con el ingreso nacional.
Se define al Estado como la comunidad institucionalmente organizada para satisfacer necesidades colectivas demandadas por los ciudadanos mediante la produccin de bienes y servicios, en forma directa, con insumos de distinta naturaleza financiados con recursos aportados por la sociedad mediante la tributacin.
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6. LA HISTORIA DE LAS FINANZAS PBLICAS Y SU INFLUENCIA EN LA ADMINISTRACIN FINANCIERA
Visin clsica Adam Smith, en 1776, en su Investigacin sobre la Naturaleza y las Causas de la Riqueza de las Naciones, aborda las finanzas pblicas desde dos puntos de vista. En cuanto al rol del Estado, pregona que no debe interferir en la economa, siendo el sector privado a travs de la libre iniciativa individual quien debe dirigirla, admitiendo slo la intervencin estatal en la defensa, el orden externo y la justicia. En cuanto al mbito tributario, y a partir de su concepcin de que los ingresos individuales provienen de tres fuentes: rentas, beneficios y salarios, concluye que la captacin tributaria debera ser a partir de alguna de esas fuentes o de las tres en forma indistinta. Por el principio de igualdad, todos los ciudadanos deben contribuir, con relacin a sus respectivas capacidades. Por el principio de certeza, todo impuesto debe ser cierto y no arbitrario. El principio de comodidad advierte que al contribuyente debe facilitrsele el pago. Por el principio de economicidad los impuestos deben detraerse de manera que el impacto sobre el ingreso y el patrimonio de los contribuyentes sea el menor posible, propendiendo a la neutralidad del sistema. David Ricardo, en su anlisis sobre renta territorial, distingue la renta diferencial teorizando respecto de los diferentes efectos que surgen de seleccionar distintas bases imponibles. En cuanto al financiamiento a travs de emprstitos, en comparacin con la tributacin, plantea por primera vez los efectos de la incidencia de la carga de la deuda entre generaciones presentes y futuras. En sntesis, la doctrina clsica o liberal, seala como conceptos financieros esenciales: - El Estado debe restringir su intervencin, limitndola a defensa externa, orden interno, administracin de justicia y promocin del bien comn. - Los tributos deben afectar de la menor manera posible los precios de mercado y la distribucin del ingreso, tendiendo a la mayor neutralidad impositiva. - La existencia de un equilibrio presupuestario anual, por lo cual tanto dficit como supervit son considerados fenmenos anormales. - La existencia de dos tipos de erogaciones pblicas, ordinarias, financiadas nicamente con impuestos y recursos patrimoniales, y extraordinarias, en las cuales se justifica en endeudamiento pblico. Visin moderna o keynesiana El inspirador de este movimiento fue John Maynard Keynes. Su visin plantea: - Jerarquizar los enfoques macroeconmicos por sobre los microeconmicos. - Enfatizar el impacto sobre los fenmenos econmicos de corto y mediano plazo. - Refutar la doctrina clsica que sostena que la oferta crea su propia demanda. - Resaltar la posibilidad de un equilibrio con pleno empleo en el corto plazo. - Sostener que la mera baja de la tasa de inters no promueve automticamente las inversiones y el pleno empleo. El verdadero motivo para invertir estar dado tanto por la eficiencia marginal del capital, como por el costo de la tasa de inters. - Destacar la importancia de las inversiones estatales, con su efecto multiplicador. Las finanzas pblicas adquieren en el sistema keynesiano un relevante papel compensador. El Estado ser el factor catalizador de la economa, mediante la generacin del denominado efecto multiplicador en que las inversiones pblicas sustituyen la inversin privada cuando sta es insuficiente. La actividad estatal eleva el nivel de empleo y del ingreso nacional. Bajo este modelo de intervencionismo estatal, la actividad financiera pblica fue integrada fuertemente a la poltica econmica. Visin neoliberal Su pensamiento valoriza el rol del mercado como descompresor social. Cuanto ms amplio es el campo de actividades abarcadas por el mercado, menor es el nmero de las cuestiones que requieren tomar decisiones polticas explcitas, y por lo tanto, lograr acuerdos o consensos. Friedman define como mbito de las funciones estatales: - Mantener la ley y el orden, defendiendo los derechos de propiedad. - Garantizar las reglas de juego econmico, propendiendo al cumplimiento de los contratos (principio de seguridad jurdica). - Actuar como juez en las disputas sobre la interpretacin de las normas. - Promover la competencia, contrarrestando el poder de los monopolios.
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Desde el punto de vista social, el Estado no puede ser neutral, pero tampoco asumir actitudes paternalistas.
Debe existir el Estado como rbitro que obligue a cumplir las normas, apartndose con esta nueva actitud de sus tradicionales responsabilidades en el desarrollo de funciones de produccin que puedan ser asumidas por la actividad privada. Visin neokeynesiana Qu diferencia hay entre ste y el primitivo keynesianismo? No otra que resaltar la importancia en evitar inconductas emisionistas y revertir una dbil preocupacin en la eficiencia en la gestin pblica. El pensamiento neokeynesiano termina por revalorizar el rol del Estado. Ser de mayor importancia pero sin dficits insostenibles aun en el corto plazo y aplicado dentro de un nuevo modelo social que introdujo el paradigma de la participacin de la sociedad civil. Ser el principio de subsidiariedad la regla rectora permanente y el principio de sustitudiariedad la norma transitoria. El Estado seguir teniendo su rol arbitral y promotor, pero garantizando el equilibrio fiscal.
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e. Estabilizacin Se justifica la intervencin estatal para dirigir la recuperacin econmica, mediante polticas compensatorias por parte del sector pblico, a efectos de lograr la estabilizacin econmica. f. Redistribucin del ingreso
El sistema tradicional de mercado supone una correlacin entre el ingreso de una persona con el valor de su contribucin al producto social. En los pases subdesarrollados, por las significativas desigualdades distributivas, se hace nfasis en la accin estatal para ajustar, a travs de la redistribucin, los efectos del criterio asignador habitual, por medio de actividades como: - Sistema de Seguros de Jubilaciones y Pensiones. - Regmenes de seguros de desempleo. - Estructuras impositivas progresivas. - Sistema de obras sociales en salud, basado en el principio de solidaridad. g. Crecimiento econmico Las insuficiencias del ordenamiento existente en muchos pases, fueron tratadas de superar con una agresiva poltica pblica, procurando acelerar el proceso de crecimiento y atacando los puntos de estrangulamiento que imposibilitaban el desarrollo.
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unidad contable, a cargo de una Contadura General, y en cumplimentar con el objetivo de liquidez del Tesoro. b. Perodo del intervencionismo estatal (1930-1989) Dio nacimiento al rgimen de economa mixta, en virtud de una mayor participacin del Estado en la economa. Democracia limitada, profunda recesin y distribucin regresiva del ingreso con una administracin financiera tradicional fueron sus caractersticas distintivas. - Subperodo del intervencionismo reducido (1930-1945): la fuerte cada en las exportaciones gener la necesidad de un intervencionismo del Estado con la creacin de las primeras juntas reguladoras de la produccin, y el desarrollo de la actividad productiva del Estado. Creacin de nuevos impuestos, dando nacimiento al impuesto a los rditos. - Subperodo del intervencionismo ampliado (1945-1975): se generan activas polticas de alto grado de intervencionismo estatal con el propsito de promover una acelerada industrializacin, una mayor participacin en la cuestin social, y de nacionalizacin de numerosos servicios pblicos. Financiamiento va emisin monetaria y deuda interna, una vez afectadas las reservas monetarias de los altos excedentes exportables generados como consecuencia de la 2 Guerra Mundial. Se desarroll as el Ente Productivo Estatal. - Subperodo del financiamiento va deuda externa (1976-1989): el acceso al mercado financiero internacional fue facilitado por la amplia oferta de capitales que, producto de la crisis del petrleo en medio oriente a principio de la dcada del 70, gener excedentes financieros que se prestaron sin mayores recaudos respecto a la capacidad de repago de los deudores. Pero la incapacidad en garantizar recursos fiscales genuinos y la generacin de la crisis del endeudamiento externo provoc a fines de la dcada de los 80 una severa crisis recesiva y un pronunciado proceso hiperinflacionario. c. Perodo de la reforma econmica estructural Subperodo de las polticas neoliberales (1989-2001): se dio nacimiento a procesos de reformas mediante privatizaciones y desregulaciones de la actividad estatal y econmica en general. La sancin de las Leyes de Reforma del Estado, Emergencia Econmica y de Convertibilidad, implic severos ajustes priorizando as el mantenimiento del equilibrio fiscal, como salvaguarda para lograr un slido crecimiento econmico futuro y una mejor distribucin del ingreso. En 1992 se sancion la Ley 24156 de Administracin Financiera y Control Gubernamental, pretendiendo dar consistencia y racionalidad al proceso de gestin financiera pblica y al control gubernamental. Presentacin de los presupuestos y cuentas de inversin en los plazos legales. Subperodo de las polticas neokeynesianas (2002-): la aplicacin de las polticas neoliberales gener un elevado endeudamiento externo y un proceso de desindustrializacin pronunciado. El proceso que estall a fines del ao 2001 gener el default de la deuda externa, hiperinflacin, recesin econmica y una alta desocupacin. La poltica econmica a partir del ao 2002 se direccion hacia la recuperacin del manejo de las variables financieras bsicas con una mayor intervencin del Estado.
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d. Crisis de crecimiento y de inversin La sociedad respondi con un fuerte crecimiento de la economa informal, desarrollo de estructuras de economa en negro. La pronunciada cada de la inversin pblica y privada produjo no slo la cada del producto sino tambin del empleo. e. Crisis de la distribucin del ingreso El aumento de la regresividad en la distribucin del ingreso se manifest en crecientes ndices de desempleo y cuentapropismo. f. Crisis externa
La crisis del crecimiento, como la ausencia de inversiones, se exterioriz en una baja de los niveles de exportaciones ante la ausencia de precios y calidades competitivas de los productos no tradicionales exportables. Se sum el deterioro de los trminos de intercambio por la baja de los precios de exportacin de los productos tradicionales argentinos. El aumento de la deuda externa para el financiamiento del gasto pblico, gener a su vez la fuga de capitales al aumentar el llamado riesgo pas.
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Se cre la figura del programa de propiedad participada y un rgimen de proteccin del trabajador. Por un trmino de 180 das se estableci un sistema de contrataciones de emergencia, suspendiendo provisoriamente los requisitos de contratacin, aunque fijando una serie de condiciones mnimas en procura de garantizar un adecuado marco de transparencia en la presentacin de ofertas. Con relacin a los contratos vigentes, se facultaba al PEN a su extincin por razones de fuerza mayor y la recomposicin de aquellos vigentes. Se suspendan por el plazo de dos aos las ejecuciones de las obligaciones exigibles en contra del Estado Nacional. En materia de concesiones, se deba asegurar que la eventual rentabilidad no exceda una relacin razonable entre las inversiones efectivamente realizadas por el concesionario y la utilidad obtenida por la concesin. Se estableci un plan de emergencia del empleo afectando fondos para encarar obras pblicas de mano de obra intensiva, para su ejecucin por parte de municipalidades. La Ley 23697 de Emergencia Econmica, dispuso un variado conjunto de normas en materia de suspensin de subsidios y subvenciones en general, vinculadas con los regmenes de promocin industrial y minera. En el caso de inversiones extranjeras se garantiz la igualdad de tratamiento para el capital nacional y extranjero, que se invierta con destino a actividades productivas en el pas. Se estableci un rgimen presupuestario de emergencia, se dispuso la desafectacin de fondos con destino especfico como violatorios del principio de universalidad presupuestaria. Se dispusieron medidas de excepcin en materia del impuesto a las transferencias de combustibles lquidos, reintegros, reembolsos y devolucin de tributos. Desde el punto de vista institucional, se dispuso la Reforma de la Carta Orgnica del Banco Central. Se estableci un doble rgimen de compensacin de crditos y deudas de particulares con el Estado nacional y cancelacin de sus saldos netos; y un rgimen de compensacin de crditos y deudas del sector pblico. b. Segunda Reforma del Estado (perodo 1996-1999). Reformas de segunda generacin Creacin de la Unidad de Reforma y Modernizacin del Estado dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros. Disposicin de que la totalidad del sector pblico formule propuestas en materia de cumplimiento de las polticas de privatizaciones y de estructura organizativa y distribucin de plantas de personal. Disposicin de que las respectivas jurisdicciones efecten propuestas en temas crticos. Revisin del Rgimen Jurdico Bsico de la Funcin Pblica, estatutos y escalafones especiales. Instrumentacin del procedimiento de compras de bienes normalizados o de caractersticas homogneas. Elaboracin del proyecto de ley para la regulacin del Sistema de Contrataciones del Estado. Creacin de un fondo con ahorros y ventas de activos.
Las reformas generacionales y el uso de herramientas de administracin. Los objetivos deseados en ambas reformas tuvieron escasos resultados a largo plazo en virtud de una sujecin estricta al denominado esquema de convertibilidad. Por ms buenos que sean los instrumentos, su aplicacin es dificultosa si el contexto global de las polticas econmicas no es favorable. Las reformas generacionales y la necesidad de un supervit estructural. Las llamadas reformas de primera generacin permiten en una primera etapa lograr resultados financieros superavitarios notorios. En realidad, se est efectuando una permutacin del patrimonio estatal. Una reingeniera completa debe trabajar sobre dos frentes. Uno, respecto al gasto que aun cuando no sea factible bajarlo sustancialmente se mejore en calidad, permitiendo legitimizar la accin del gobierno con ms y mejores servicios. Esto impactar sobre una mejor predisposicin en el pago de los tributos. Tambin debe procurarse una reingeniera en el proceso recaudatorio.
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economa de escalas. Un modelo decisional racional aconseja descentralizar hasta el nivel de poder gestionar sin dficits inmanejables y con un equilibrio a largo plazo. Desregulacin: la simplicidad y claridad de las normas pblicas deban evitar la maraa burocrtica que beneficia a los sectores privados inescrupulosos o a los amigos del poder. Se establecieron diversas normas de carcter desregulatorio en materia de profesiones liberales, de distribucin mayorista y minorista, de transporte de pasajeros y de cargas, en la actividad minera. Tambin se estableci la adopcin de criterios uniformes en nacin y provincias para el funcionamiento de registro de medicamentos, alimentos, transportistas de cargas y pasajeros, contratistas de obras pblicas, y de competencias en materia de accidentes de trabajo. Descorporativizacin: un modelo de alta eficiencia econmica debe basarse en una competencia activa creando condiciones de mejoramiento de la productividad y reduccin de costos. La desmonopolizacin vinculada con la desregulacin se deba convertir as en objetivo vital para un proceso de democratizacin econmica, basado en la iniciativa econmica. Se pretenda realizar con una mayor participacin de las pequeas y medianas empresas. Desautarquizacin: un proceso de apertura econmica prev la integracin de la economa nacional al resto de la regin y del mundo, terminando con un proteccionismo irrestricto, promoviendo una integracin armnica y por escalas con otros pases y/o mercados, fomentando la competitividad.
El desarrollo de polticas en funcin de dichos objetivos, requiere de un Estado dotado de una organizacin adecuada, basada en estructuras administrativas modernas. Una administracin financiera gubernamental debe brindar los instrumentos necesarios para su efectiva implementacin. Privatizaciones sin control, desregulaciones sin fortalecimiento de la sociedad y una desmonopolizacin inviable, en virtud del efecto sinrgico negativo de falta de desarrollo de PYMES y el podero de las grandes corporaciones, no han sido entornos adecuados para lograr los objetivos del Consenso. A ello se sum la ineficacia de los organismos internacionales al acentuar los efectos no deseados.
Provincias Municipios
Segn la Constitucin, la Nacin Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, poseyendo los poderes expresamente delegados por las provincias. stas a su vez conservan todo el poder no delegado por esta Constitucin al gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporacin. Los Poderes de la Repblica Poder Legislativo: integrado por un Congreso compuesto por dos Cmaras, una de Diputados de la Nacin y otra de Senadores de las provincias y de la Ciudad de Buenos Aires. Poder Ejecutivo: ser desempeado por un ciudadano con el ttulo de Presidente de la Nacin Argentina. El Jefe de Gabinete de Ministros, tendr a su cargo el despacho de los negocios de la Nacin y refrendar y legalizar los actos del Presidente por medio de su firma, sin cuyo requisito
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carecen de eficacia. El sistema poltico presidencialista unipersonal no est limitado por la figura del Jefe de Gabinete en la Reforma Constitucional. Poder Judicial: ser ejercido por una Corte Suprema de Justicia y por los dems tribunales inferiores que el Congreso estableciere en el territorio de la Nacin. Desarrollo de la estructura organizacional del SPN La trama organizativa del Sector Pblico puede visualizarse a travs de un esquema piramidal tradicional, pero la realidad muestra la relatividad de este esquema. El despacho de los negocios de la Nacin estar a cargo de los siguientes Ministerios: - Del Interior - De Justicia y Seguridad - De Relaciones Exteriores y Culto - De Educacin - De Defensa - De Trabajo y Seguridad Social - De Economa - De Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios - De Salud - De Desarrollo Social La Constitucin permite organizar el PEN por ramas o departamentos mediante el agrupamiento de funciones similares u homogneas, en funcin del principio de divisin del trabajo. La Convencin Constituyente de 1994 no fija lmite alguno al nmero de ministerios. Los distintos ministros asisten al Presidente de la Nacin con carcter individual en funcin de sus distintas responsabilidades, constituyendo en su conjunto el Gabinete Nacional. Cada ministro puede proponer al PEN la creacin de Secretaras o Subsecretaras que estime necesario. Ley de Ministerios vigente. Competencias del Ministerio de Economa La ley define para cada uno de los ministerios su competencia general y diferentes competencias particulares. Y si bien la administracin financiera se extiende al mbito de todo el sector pblico, la responsabilidad en el ejercicio de dichas funciones es de incumbencia ltima del Ministerio de Economa. Dentro de las competencias particulares del MECON vinculadas con la administracin financiera, se destacan entender en la elaboracin y control del presupuesto, en la recaudacin y en la distribucin de las rentas nacionales, conforme con la asignacin del presupuesto, en la conduccin de la Tesorera, en el rgimen de pagos y en la deuda pblica, en lo referente a la contabilidad y en la fiscalizacin de todo gasto e inversin que se ordene sobre el Tesoro de la Nacin. Adems, es de su competencia entender en la autorizacin de operaciones de crdito interno y externo, de los emprstitos pblicos y obligaciones con garantas especiales y en la elaboracin financiera del plan de inversin pblica. Sus responsabilidades se extienden al registro de los bienes del Estado y a la elaboracin, aplicacin y fiscalizacin del rgimen de suministros.
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Contenido moderno o amplio Adems de los elementos anteriores considerados en su totalidad (efectos macroeconmicos y capacidad de repago), analiza los siguientes aspectos: - Evaluacin del activo. - Medicin de la productividad del gasto.
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fuentes de informacin y lugares de ejecucin. 4. Racionalidad. 5. Sistema de informacin abierto. 6. Reagrupamiento y enriquecimiento de tareas. 7. Estructura flexible. 8. Descentralizacin en funcin del usuario y del pleno aprovechamiento del potencial. 9. Control significativo por resultados y con autonoma de gestin. 10. Medidas de control positivas, estimuladoras del autocontrol.
4. 5. 6. 7. 8.
Intuicin. Sistema de informacin cerrado. Divisin del trabajo por especializacin. Estructura piramidal rgida. Descentralizacin mnima.
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Decreto-Ley: no es sancionada por el Congreso, sino por un poder de facto producto de las recurrentes interrupciones institucionales en Argentina. Reviste igual jerarqua legislativa que la ley, siempre que no haya sido derogado por el Poder Legislativo una vez reimplantado un sistema democrtico. Decreto Delegado: figura de emergencia por el cual el Congreso delega por un tiempo ciertas facultades para que las ejerza el Poder Ejecutivo. Tienen jerarqua de ley. Decreto: expresa la voluntad del Poder Ejecutivo, y puede tener por contenido un acto administrativo individual o un reglamento de cualquier especie. Puede tener vigor y curso dentro de la administracin pblica nacional, fuera de ella o en ambas esferas al mismo tiempo. Decisin administrativa: acto que dicta el Jefe de Gabinete de Ministros, que asume bajo su cargo diferentes responsabilidades en materia de administracin, anteriormente bajo la tutela del Presidente de la Nacin mediante el dictado de decretos. Resolucin: medida que dictan los ministros, secretarios de los ministerios o de la Presidencia de la Nacin, titulares de organismos descentralizados u otras autoridades facultadas para elegir, ya sea en uso de atribuciones propias o de aquellas que les hubieran sido delegadas y que, segn el tema, puede tener vigor y curso dentro o fuera de la jurisdiccin respectiva. Resolucin conjunta: acto que suscriben como mnimo dos de las autoridades citadas en el punto anterior, y que tiende a resolver cuestiones, expresamente delegadas en ellas por el Poder Ejecutivo, inherentes a distintas jurisdicciones de la administracin pblica. Disposicin: decisin emanada de una autoridad administrativa no superior sobre cuestiones o asuntos de su competencia. Procedimiento para la elaboracin de normas. Etapas De elaboracin: los contenidos de las normas, juntamente con los motivos, los antecedentes y los fundamentos que llevan a la necesidad de su creacin, deben ser elaborados con la participacin de aquellas unidades competentes en la materia. De tramitacin: Iniciacin del proyecto de norma por parte de un funcionario menor del rea de origen. Dictamen del servicio jurdico del organismo de origen. Este dictamen es obligatorio en todos los casos, pero no vinculante. Elevacin a la mxima autoridad del organismo. Pase a la Secretara Legal y Tcnica de la Presidencia de la Nacin, que interviene efectuando el control lega, tcnico y formal de los contenidos del proyecto. Firma y protocolizacin. Publicacin en el Boletn Oficial.
Se recomienda, en los casos de mltiples intervenciones de diferentes organismos, incorporar en la comisin de elaboracin a las distintas unidades tcnicas con el fin de acelerar las tramitaciones. Tambin es aconsejable el uso de mecanismos informales de comunicacin para prever las posibles observaciones, tanto de otros organismos como de los institutos de control.
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LAS ESCUELAS DE ADMINISTRACIN Y SU INFLUENCIA EN EL PENSAMIENTO GUBERNAMENTAL
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c. Escuela teora de las decisiones Su principal exponente, Herbert Simon, realiza con xito la primera integracin de aspectos formales e informales con aportes como la fundamentacin de la necesidad del equilibrio entre los aportes y las contribuciones, generadores de conflicto que deben resolverse mediante la negociacin, sirviendo de base a una toma de decisiones racional que considere todos los mltiples intereses contrapuestos. d. Enfoque sistmico Se propone suministrar a los administradores una visin global, permitiendo observar a la organizacin como un todo, tanto con relacin a las influencias del medio ambiente externo como a las interdependencias de sus distintos componentes. A partir de 1950, Wiener, Cyert y Simos centran la bsqueda de tcnicas que permitan integrar el ente en su totalidad como un proceso decisional, como parte de un sistema con un flujo permanente de informacin derivada de los procesos productivos, optimizando el uso de los recursos. La visin sistmica se basa en que no existe una regla nica, fija y universal, sino que el conjunto de teoras debe aplicarse en funcin de cada situacin o contingencia. Es as tarea de los administradores identificar qu tcnicas contribuirn mejor para el logro de las metas planteadas. La teora general de sistemas rescata principios del mundo biolgico y ecolgico trasladados a la administracin.
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En el contexto del logro de los objetivos de toda organizacin es imprescindible la fijacin de una estrategia sistmica. La estrategia pblica basada en el enfoque sistmico es un conjunto integrado de acciones destinadas a alcanzar una ventaja sostenible para el ciudadano con la mejor utilizacin de los recursos de la sociedad al menor costo por unidad de producto final del servicio u obra. En la definicin de Porter, se entiende la cadena de valor del sector pblico como el conjunto relacionado de actividades que crean valor desde las fuentes de insumos bsicos para los suministradores de componentes hasta la entrega del producto acabado a los ciudadanos.
El concepto de sinergia implica que un sistema es ms que la suma de sus partes. Puede hablarse de procesos sinrgicos negativos (o entropa), definidos como una acumulacin indivisible de problemas parciales que demuestran, en su efecto global, ser mucho ms relevantes que la mera sumatoria de los problemas individuales.
8. REGMENES Y SISTEMAS
Un rgimen se limita a un conjunto de normas o disposiciones generalmente fragmentarias destinadas a la concrecin de ciertos instrumentos financieros, a los fines de cumplimentar con determinadas exigencias legales o formales. En cambio, referirnos a un sistema lleva a establecer mltiples relaciones sustanciales y formales con un alto grado de coherencia y consistencia.
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independientes no es absoluto sino que deberan sistmicamente valorarse las influencias recprocas entre cada uno de los poderes del Estado. b. Clases Segn su origen: sistemas naturales y sistemas artificiales, segn sean respectivamente preexistentes, o creados por la inventiva y el esfuerzo del hombre. Segn la prediccin del comportamiento: determinsticos, caracterizados por un alto grado de certeza en la ocurrencia de los eventos o fenmenos que los integran. Y probabilsticos, cuando su comportamiento futuro no es posible de predecir sino en funcin de un cierto grado de posibilidad en su ocurrencia. Segn su complejidad: simples, complejos y muy complejos. Segn su influencia externa: abierto, cuando existe un alto cambio de energa entre sus elementos componentes y el medio ambiente. Y cerrado, cuando no hay produccin de un determinado producto final derivado de un proceso de transformacin de sus elementos y, por lo tanto, inexistencia en el intercambio de energa. Segn su vitalidad: sistemas mecnicos (o no vivientes) y sistemas vivientes. Segn su capacidad de cambio: sistemas adaptables y no adaptables. Los sistemas adaptables tienen la virtud de reaccionar a cambios del contexto, generando una nueva situacin ante determinadas respuestas del medio ambiente.
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c. Sistemas corporativos Son los responsables de coordinar los dos sistemas anteriores a travs de una red decisional comprensiva de las distintas interacciones entre factores endgenos y exgenos. Se pueden plantear dos enfoques: - Desde el punto de vista del proceso decisional, se integran tres sistemas: Sistema de informacin: responsable en el diagnstico de todo fenmeno o problema de recolectar los datos e informaciones que se exteriorizan, como consecuencia de las acciones internas y externas. Sistema de planificacin: responsable de la definicin de objetivos a alcanzar, sobre la base de la opcin elegida entre diversas alternativas y del diseo de planes y polticas. Sistema de control: efectuando el seguimiento y evaluacin de la ejecucin de las acciones realizadas para conseguir los objetivos. - Desde el punto de vista de los niveles de organizacin es dable definir tres sistemas escalares: Sistema directivo (poltico o estratgico): responsable decisional de aspectos globales, en el marco de una visin estratgica de alcance temporal a largo plazo, y dimensin total de la organizacin, evaluando las recprocas influencias del medio ambiente. Se enmarca en aspectos de gobierno y fines. Se corresponde hasta el nivel ministerial del PEN. Sistema gerencial: responsable de coordinar las grandes decisiones derivadas del sistema directivo con la ejecucin de detalle del sistema operativo. De carcter ms limitado (tctico) y dimensin parcial, instrumenta los propsitos directivos dentro de un alcance temporal de corto plazo. Sus decisiones se vinculan con la definicin de procedimientos y reglas de uso habitual. Responsable de la gestin de las operaciones. Se corresponde con el director de administracin o un gerente de un organismo descentralizado responsable de un SAF. Sistema operativo: responsable de acciones concretas sujetas en general a la aplicacin rutinaria de procedimientos y reglas explcitas, a travs de su ejecucin directa y/o a cargo de su mando inmediato, como sera la tarea de un jefe departamental. Su alcance temporal se refiere a la ejecucin cotidiana. De naturaleza estrictamente tcnica, es responsable de la ejecucin de las operaciones.
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En cuanto a los componentes de un sistema de informacin Las necesidades de informacin varan en sentido vertical con relacin a la ubicacin de cada usuario en su respectiva organizacin. A mayor nivel jerrquico la informacin requerida es ms sinttica y global. Pero en todos los casos la informacin debe reunir mnimamente un conjunto de requisitos (ser lo ms precisa posible, ser suficiente, suministrarse a tiempo, y ser pertinente). Con relacin a la importancia de la informacin gubernamental, se seala la necesidad de definir en todo el mbito de la administracin pblica, sistemas de informacin con una perspectiva amplia, estratgica, que permita la captura, procesamiento, consolidacin y agregacin de la informacin a fin de obtener estados de gestin presupuestaria financiera, contable y estadstica, coherentes y aptos para la toma de decisiones y formulacin adecuada de polticas.
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PROCESO DE TOMA DE DECISIONES
3. PLANIFICACIN: CONCEPTOS
En el mbito del sector pblico, la planificacin implica un cierto grado de intervencin en la sociedad, formulando objetivos de naturaleza poltica, social y econmica, con la determinacin de medidas idneas
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para lograr su obtencin, ya sea exclusivamente por parte del Estado o con el sector privado o la sociedad civil en forma concurrente. En el mbito especfico de la administracin financiera, la planificacin se identifica y relaciona con el principio fundamental de la economa en resolver el conflicto entre recursos escasos y necesidades ilimitadas. La utilidad de la planificacin se deriva de una actitud racional y metdica en asignar recursos escasos para la obtencin de resultados con el mayor grado de optimizacin posible.
5. ETAPAS DE LA PLANIFICACIN
El principio de universalidad inherente al carcter integral e integrado de todo sistema lleva a la conclusin de que aun cuando un gobierno no formule un plan general de todas sus actividades, deber contar por lo menos con una visin global de conjunto y sus efectos interactivos sobre el resto. a. Diagnstico Toda decisin significa un conocimiento previo y general del fenmeno que se pretende encarar. Todo proceso decisional oportuno, estricto y fundamentado requiere de un buen sistema de informacin. Por ello, un SIDIF es el fundamento en todo proceso de toma de decisiones en materia financiera. Informarse permite presentar un cuadro realista de la situacin, mediante la crtica permanente y fluida de los niveles polticos y tcnicos con el objeto de ordenar convenientemente la informacin y determinar la factibilidad de los objetivos. b. Formulacin La formulacin de la planificacin no debe ser interpretada como una receta rgida sino como una gua de los principales mecanismos a utilizar para cumplimentar determinados objetivos. Debe mnimamente satisfacer los siguientes requisitos: - Objetividad: mediante la definicin de objetivos ciertos. - Simplicidad: debe ser entendible para la totalidad de los estamentos del Estado, permitiendo el consenso y colaboracin en su ejecucin. Tambin debe ser fcilmente comprensible para la sociedad. - Estabilidad: sus objetivos deben determinarse con el mayor grado de precisin para cada uno de sus perodos, sin que sufran modificaciones sustanciales, producto de decisiones circunstanciales por inconsistencia en sus definiciones o por presiones de intereses sectoriales. - Flexibilidad: surge la conveniencia de efectuar revisiones peridicas del plan, a efectos de analizar los avances producidos, sus desvos y retrasos, replanteando si es necesario los objetivos a cumplir. Presentacin y exposicin. Los objetivos previstos, suelen presentarse por reas de accin homogneas que facilitan la comprensin de la actividad gubernamental. Cada rea se divide en sectores. Y a cada uno de ellos se le asignan estructuras institucionales, llamadas unidades coordinadoras, unidades rectoras o unidades ejecutoras segn el respectivo grado de responsabilidades en el desarrollo del plan. Objetivos de un plan. Un sistema poltico refleja en objetivos estratgicos el pensamiento fundamental y permanente del gobierno en cada una de las reas, sobre la base de sus postulados filosficos y las acciones propias de los organismos del Estado. Pero en forma peridica deben formularse objetivos especficos con una asignacin de recursos humanos, tcnicos y materiales, para la consecucin de las metas establecidas. Propia de la flexibilidad de la planificacin, adaptable a las demandas sociales especficas tanto previsibles como no previsibles, surge la necesidad de determinar objetivos especiales que por su importancia se definen con carcter prioritario. c. Ejecucin Es la puesta en prctica y materializacin de la planificacin diseada. Es cuando se valora la importancia de la organizacin, la capacidad gerencial de sus funcionarios y de sus recursos humanos.
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d. Control Medir los objetivos planificados con los resultados obtenidos. Institucionalmente el control se realiza a travs de organismos tcnicos especializados, por organismos externos e internos de control de legalidad y gestin, por medio del control poltico del Poder Legislativo, de las organizaciones intermedias, de los medios de comunicacin, y en definitiva, de los propios ciudadanos.
6. CLASIFICACIONES DE LA PLANIFICACIN
a. Desde el punto de vista de sus plazos Planificacin a corto plazo: programas operativos anuales y el propio presupuesto. Planificacin a mediano plazo: de uno a cinco aos. Planificacin a largo plazo: escenarios temporales mayores a cinco aos.
b. Desde el punto de vista de su amplitud Cuando abarca un sector de la economa o de la sociedad, la planificacin es parcial. Cuando comprende el conjunto de actividades, la planificacin es integral. c. Desde el punto de vista de su finalidad Planificacin poltico-institucional, cuando nos referimos al desarrollo de las organizaciones. Planificacin econmica, ligada habitualmente al proceso de desarrollo econmico. Planificacin social, cuando se refiere a todo proceso de desarrollo social. d. Desde el punto de vista territorial Planificacin nacional: nos referimos al conjunto de las actividades del pas. Planificacin provincial o estadual: nos ubicamos en el contexto de cada uno de los estados que componen una repblica. Planificacin municipal o comunal: si la frontera son los conglomerados urbanos. Planificacin regional: abarcadora de las interdependencias entre uno o ms espacios territoriales.
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La centralizacin de las polticas requiere que el proceso de planificacin sea conducido por el mayor nivel de gobierno. Cuando los Estados son dbiles, la planificacin ser externa a cargo de los grupos econmicos privados, quienes impondrn sus intereses. El poder ejecutivo, como el ms alto responsable de la conduccin de la cosa pblica, debe comandar en el mayo nivel del proceso planificador.
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10. PROGRAMACIN: CONCRECIN A CORTO PLAZO DE LA PLANIFICACIN
La programacin sirve como instrumento de accin para concretar en el mediano y corto plazo los propsitos y estrategias globales de largo plazo definidas en la planificacin. La eficacia de un sistema de programacin anual depende, fundamentalmente, en no aferrarse a una sola alternativa sino, por el contrario desarrollar un abanico de pronsticos sobre las contingencias que sean ms probables a medida que transcurre el tiempo. La flexibilidad en la programacin debe permitir responder oportunamente a los requerimientos en el cumplimiento de las metas del plan, adecundose a la evolucin de los indicadores econmicos. Una buena programacin debe efectuar sus pronsticos bajo alternativas de escenarios normales-pesimistas-optimistas. Debe contar con un sistema de alerta advirtiendo probables desvos, con escenarios de recomendaciones de medidas alternativas y evaluacin de cursos de acciones posibles. Instrumentos Programacin econmica nacional: es una visin global y sinttica del conjunto de transacciones de una economa nacional en el perodo de un ao. La matriz de insumo-producto y el sistema de cuentas nacionales son el soporte informativo. Programacin del comercio exterior: conjunto de transacciones internacionales y el consiguiente movimiento de las reservas de divisas internacionales. Programas operativos sectoriales: detalle de programas y proyectos estratgicos dentro de cada sector de actividad econmica. Balance de recursos humanos: disponibilidad y calidad de recursos humanos. Balance de insumos y materiales: informacin de la oferta y demanda global de cada bien o servicio principal, sus orgenes y destinos. Programa o presupuesto monetario: permite analizar la correspondencia entre la evolucin real de la economa y las corrientes monetarias, compatibles con el escenario de estabilidad.
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14. IMPACTO DEL ENTORNO EN LA ORGANIZACIN
El sector pblico, por el propio ejercicio del poder colectivo y su grado de participacin en la economa, influye en grado relevante sobre su entorno. Es el Estado una organizacin de naturaleza activa, en cuanto puede modificarla, al contrario de otras organizaciones que ante sus influencias, no tienen posibilidades de transformarlo.
26 CAPITULO 4
VISION SISTEMICA APLICABLE EN LA DOCTRINA DE LA ADMINISTRACIN FINANCIERA GUBERNAMENTAL
2. COMPONENTES
Principios: conjunto de ideas sustantivas que otorgan coherencia a la interrelacin de las distintas partes o elementos sistmicos. Representan conceptos bsicos que hacen al desarrollo de cada sistema. rganos: las distintas unidades institucionales responsables de una o de varias partes del proceso decisional de planificacin, de gestin y de control. Normas: las disposiciones de distinta jerarqua jurdica aplicables a cada uno de los sistemas o subsistemas conformes con los principios establecidos. Procedimientos: conjunto de herramientas o instrumentos tcnicos desagregados en acciones, tareas, tiempos, etc, destinados a ejecutar por parte de los rganos responsables los principios y normas establecidas para el cumplimiento del objetivo de cada sistema.
3. ANTECEDENTES
En Argentina con la vigencia de la Ley 24156 de Sistemas de Administracin Financiera y Control Gubernamental se pueden resaltar dos aspectos relevantes. En primer lugar es una ley marco, al sealar criterios generales que sern aplicados discrecionalmente en cada circunstancia. En segundo lugar es una norma de orden superior dado que el resto de la legislacin financiera deber supeditarse a ella, en funcin de que la administracin financiera responde a principios de unidad y universalidad que no deberan violarse mediante una ley posterior que modifique la estructura sustantiva de la LAFCO. Toda reforma a emprender debera procurar el logro de los siguientes objetivos: - de racionalidad: en procura de que la gestin se realice con economicidad, eficiencia, eficacia, efectividad y oportunidad (las 5E). - de transparencia: operativa y legal con generacin de informacin oportuna y confiable para la toma de decisiones. - de integralidad: interrelacionando los sistemas de administracin financiera con los de control interno y externo.
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La Ley 24156 en el artculo 8, extiende su aplicacin a la totalidad del Sector Pblico Nacional y prev su implementacin al resto del sector pblico argentino.
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Sistema de tesorera Comprende el conjunto de principios, normas, rganos y procedimientos vinculados con la efectiva recaudacin de los ingresos y de los pagos cancelatorios de los devengamientos contrados. Sistema de contrataciones Comprende el conjunto de principios, normas, rganos y procedimientos que permiten la obtencin de los insumos materiales y no materiales, excepto recursos humanos, necesarios para la gestin. Sistema de administracin de bienes Comprende el conjunto de principios, normas, rganos y procedimientos aplicados a las altas, bajas y dems movimientos necesarios para ingresar, registrar, conservar, mantener, proteger y reasignar el patrimonio. 4.3. Requisitos A. Desde el punto de vista funcional Interrelacionar, en funcin de la frontera definida para cada sistema, su vinculacin con el sistema contable, en su carcter de integrador de la informacin provista por el resto de los sistemas, sin desmedro de las informaciones propias y especficas que se originen y se requieran en cada uno de los restantes. B. Desde el punto de vista institucional Definir los respectivos rganos: - Coordinador: responsable de articular la totalidad de los sistemas que integran la administracin financiera dirigiendo y supervisando su desarrollo e implementacin. - Rectores: responsables en cada uno de los sistemas del diseo, elaboracin y evaluacin del cumplimiento de polticas, dictado de normas, metodologas, sistemas y procedimientos generales a ser aplicados por las instituciones pblicas; y de centralizacin de las informaciones producidas por los organismos perifricos. - Ejecutores: integrados por diferentes instituciones del sector pblico a las cuales se le han asignado precisas responsabilidades operativas en la gestin financiera de los recursos y su aplicacin en el mbito de su competencia.
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7. PRINCIPIOS BSICOS DE LA ADMINISTRACIN FINANCIERA
7.1. Aplicacin adecuada de las tcnicas de administracin e informacin La administracin financiera es una disciplina de aplicacin a todo tipo de organizacin, sea privada o estatal, siendo irrelevantes las razones de las que pretenden rechazar de plano su aplicacin a la administracin pblica. Las demandas de resultados requiere la utilizacin de instrumentos aplicables tanto a las organizaciones privadas, cuyo motor es el lucro, como a aquellas cuyo objetivo es la prestacin de servicios, valorados en funcin del inters pblico. La reforma sustenta el gerenciamiento como estrategia destinada a garantizar la calidad y cuanta en la produccin de los servicios estatales. Se pretende armonizar el uso racional de los recursos con los objetivos polticos del gobierno. 7.2. Valoracin del principio de la realidad econmica Es el Estado una organizacin representativa de los intereses de la comunidad en funcin del bien comn y requiere de instrumentos con mltiples implicancias jurdicas y materiales. El mbito de la administracin financiera demanda la aplicacin de un conjunto de tcnicas de naturaleza econmica en funcin de los objetivos polticos. La real manifestacin de la incidencia econmica y financiera sobre la hacienda estadual debe ser medida con criterio material (o econmico) y no meramente juridicista. A partir del principio de realidad econmica, se comprende el sentido de uno de los aspectos ms controvertidos de la Reforma, en cuanto a la aplicacin del principio del devengado para gastos y recursos, en lnea con los principios generalmente aceptados. El criterio de imputacin del devengado adoptado por la ley es similar al aplicable en cualquier hacienda privada por ser el momento ineludible en que se afecta su patrimonio y resultados. Con las reformas se ha sustituido el momento del compromiso por el del devengamiento, al solo efecto de definir el resultado econmico financiero anual. Bajo la filosofa anterior, basada en el registro al momento del compromiso, no se poda medir la real incidencia econmico financiera de las operaciones en correspondencia con el perodo fiscal afectado. Se registraban como residuos pasivos, gastos que no implicaban en rigor deuda al cierre del ejercicio, sino la eventualidad de que lo fueran en los doce meses posteriores. O tal vez nunca, porque si los bienes no son recibidos, no se genera la obligacin de pago. Se privilegiaba as un criterio exclusivamente juridicista en funcin de la responsabilidad del funcionario. En la reforma no se obvia esta responsabilidad. El compromiso como momento del gasto contina vigente. Pero el criterio del devengado obliga al registro del gasto en funcin de la integracin de la contabilidad presupuestaria con la patrimonial. Se evita as con la reforma la afectacin de resultados de otros ejercicios que nada tiene que ver con los que estn directamente involucrados. El principio de la realidad econmica y su aplicacin a la AFG Se sostiene que una AFG integral comprende la totalidad de los recursos financieros y reales de una organizacin. Si bien los aspectos vinculados a la administracin tributaria no son comprendidos, dada su especificidad, en el mbito de nuestra disciplina los efectos globales de la recaudacin son considerados por su relevante impacto. Aun as, es importante la utilizacin del denominado principio de la realidad econmica como mtodo de interpretacin de las leyes tributarias al campo de la administracin financiera en general. Con la aplicacin de las reformas, caso Ley 24156, se ha adecuado el criterio de la ejecucin del gasto con el principio del devengado con el cual el principio de la realidad econmica, en cuanto es receptada normativamente la efectiva incidencia del gasto en el ejercicio en que se reciben bienes y servicios. 7.3. Sujecin irrestricta al objetivo de equilibrio de las cuentas pblicas La reforma econmica argentina cort de raz a partir de 1990 con una importante masa de gastos que bajo la denominacin de cuasi fiscales, financiados con el impuesto inflacionario, quedaban marginados del presupuesto y de la auditora de los organismos de control. En cumplimiento de los objetivos de estabilizacin econmico-financiera la Ley 24144 (Carta Orgnica del BCRA) estableci dos importantes restricciones. Por un lado, la prohibicin de financiar a la banca comercial y por otra parte la prohibicin en financiar el dficit estatal.
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La Ley de Administracin Financiera 24156 pretenda consolidar los objetivos de la reforma econmica con algunas reglas como: a. Su aplicacin a la totalidad del sector pblico. b. El monto total de las cuotas de compromiso fijadas para el ejercicio no podr ser superior al monto de los recursos recaudados durante el ao. c. Requerimientos estrictos de programacin presupuestaria, fsica y financiera. d. Exigencia de que, producido el devengamiento, la orden de pago se emita en el plazo perentorio de tres das. Para toda orden de pago, si pretende abonarse con posterioridad al cierre de ejercicio, deber efectuarse con cargo a disponibilidades al cierre, por lo cual el principio de liquidez en materia financiera es exigido como norma legal. e. La prohibicin de realizar operaciones de crdito pblico para financiar gastos operativos. De todas ellas hay una regla de oro: la citada como punto b) a partir de la cual es posible construir toda una arquitectura financiera siendo condicionalidad principal en el cumplimiento de las restantes reglas. As la reforma considera al sistema de tesorera con una competencia ms amplia que la de un mero gestor de fondos. Se convierte en administrador del flujo de recursos y gastos, justificando la necesidad de una programacin de la tesorera, como eje de la aplicacin del principio de caja. El principio del devengado es requisito apropiado para la integracin de la ejecucin presupuestaria con la contabilidad patrimonial. El principio de caja es el requisito para toma de decisiones financieras, que garantiza objetivamente la estabilidad en el manejo de las cuentas fiscales por sobre conductas voluntaristas de los funcionarios. 7.4. Enfoque sistmico de la administracin financiera Tratar de explicar el funcionamiento del Estado desde una perspectiva meramente legal- financiera, basada en la mera medicin de las responsabilidades formales de los funcionarios, constituye de por s un error de mtodo. Debe tenerse siempre presente que todo problema o evento financiero est afectado por su insercin dentro de un sistema superior como lo es la administracin estadual como un plurifactico conjunto poltico, econmico, social, administrativo y lo ms olvidado: su contexto cultural. La concepcin sistmica considera la problemtica financiera como un todo. 7.5. Control integral de los actos de gobierno Se ha acuado un neologismo: responDabilidad, entendida como un campo especfico de la responsabilidad, la que tiene un funcionario pblico ante sus superiores y ante los ciudadanos, de responder por la honestidad, legalidad y calidad de su gestin. Se control durante la vigencia de la Ley de Contabilidad por lo menos la legalidad de los actos de gobierno? Es cierto que se previno, aunque slo en cierta medida, la sustraccin de fondos y el robo de bienes por parte de funcionarios de mediana o menor jerarqua, pero no se tuvieron en cuenta las atpicas formas en que el delito de corrupcin se manifestaba desde haca varias dcadas en el pas. El solo cumplimiento de los requisitos formales no permite inferir un manejo adecuado de los recursos pblicos y el cumplimiento del mandato que otorga la sociedad. El gasto pblico se gast pero no se gestion. No se gener un sistema de decisiones con plena asuncin de riesgos y responsabilidades inherentes a quienes toman resoluciones. En qu difieren los controles de la nueva legislacin con relacin a la anterior Ley de Contabilidad? a. Con relacin a su alcance: se procura que no slo sean formales o legales sino que se extienda al control de gestin o de desempeo. Ya no se trata de que slo se gaste de acuerdo a la ley, sino que adems sea eficiente, eficaz, econmico y oportuno, enmarcadas bajo una programacin por objetivos y resultados con medicin de costos. b. Con relacin a su momento: el control previo no se considera en la actualidad como una entidad sacrosanta, aunque no se niega su existencia como estamento de los organismos de auditora interna. En lo externo, la auditora posterior no significa menos control sino mejor control, sistematizado con el propio control interno. La participacin del organismo de control externo en el control previo, significara que todas las actuaciones de la administracin deberan ser autorizadas por la propia AGN. Como tampoco el control externo previo no se prohiba, ste podra ejercerse discrecionalmente con mayor incidencia sobre aquellas situaciones que se determinen como de significativa importancia. No debera compartir la responsabilidad de los resultados obtenidos y el Congreso garantizar que no pierda su autonoma para llevar a cabo la labor fiscalizadora. c. Con relacin a su institucionalizacin: debera tenerse en cuenta la incompatibilidad del control si ste est adems a cargo de las registraciones. En el mbito del poder administrador (PEN) con la
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institucionalizacin del control directo y superior a nivel de la SIGEN se sustrae de esa funcin a la CGN responsable en adelante slo de registrar. La responsabilidad genrica de control corresponde a la totalidad de los niveles de la administracin no slo por necesidad de gestin sino por exigencias legales. La CGN no deja de controlar en un sentido amplio y sigue teniendo como atribucin fiscalizadora analizar la correccin formal de la documentacin y de los registros. Y en el mbito de los poderes republicanos como en una democracia moderna el Poder Legislativo no slo dicta leyes sino que tambin fiscaliza los actos de gobierno. La Auditora General de la Nacin de conformacin colegiada segn la Ley 24156, fue elevada con rango constitucional por la Reforma de 1994. En cuanto al denominado juicio de responsabilidad la ley determina con mayor severidad el marco de responsabilidades del funcionario. Ser el peso de la Justicia como poder independiente quien juzgar en definitiva la conducta dolosa o fraudulenta de los actos de los funcionarios estatales basado en principios liminares de divisin de poderes en todo sistema republicano.
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SECCIN 2
CAPTULO 5
EL COMPLEJO UNIVERSO PRESUPUESTARIO
2. ESCUELAS PRESUPUESTARIAS
Escuela clsica o liberal: inherente a un Estado neutral, concibe el presupuesto como un mero instrumento de previsin de gastos para el cumplimiento de sus finalidades esenciales, financiables mediante un rgimen tributario que no debe interferir mayormente sobre el resto de la actividad econmica. Afecta a presupuestos equilibrados, slo tolera el uso del crdito pblico destinado a financiar gastos de capital. Escuela moderna o keynesiana: el Estado interventor, a travs del presupuesto, debe actuar activamente evitando la recesin y desocupacin. Acepta en el corto plazo que el presupuesto pueda ser deficitario actuando como multiplicador de la demanda a travs del mayor gasto estatal. El financiamiento del dficit puede ser financiado transitoriamente mediante emisin monetaria. Escuela contempornea o productivista: ubica al Estado como la organizacin que, responsable de armonizar el bien comn, debe satisfacer las demandas colectivas con el mejor grado de productividad social y econmica. El presupuesto debe expresar no slo las asignaciones financieras de gastos y la previsin de recursos, sino tambin la produccin estatal medida fsicamente. Su enfoque es ms de naturaleza macroeconmica.
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estatales entendiendo que ayudan a mejorar la productividad media de la economa pero siempre bajo el principio que servirn para garantizar su destino ltimo en inversiones reproductivas. En relacin a las responsabilidades del Estado, acepta sus mayores funciones en materia de promocin del desarrollo econmico, de regulacin y de control conforme con la visin neokeynesiana. Significa un radical cambio en la concepcin de las acciones estatales a desarrollar, anteponindose al tradicional criterio de hacienda de erogacin propia de un Estado reducido y neutral que financiaba sus gastos mediante la captacin de una reducida parte de la riqueza social. El paradigma de hacienda de produccin significa una visin integral en cuanto al proceso de transformacin de los insumos en la funcin productiva gubernamental. El concepto de hacienda de erogacin se limita en decir en qu se gasta, o sea, est referida a los insumos, primer factor del proceso productivo. En la hacienda de produccin adems de los insumos existe una preocupacin por los restantes factores como el proceso de transformacin y la produccin intermedia y final. La hacienda de erogacin es ortodoxa en materia de control de los medios y heterodoxa en cuanto a resultados. La escuela productivista es flexible en materia de uso de los medios pero con una fuerte ortodoxia en cuanto al logro de resultados. En cuanto al criterio sociolgico de elaboracin del presupuesto hay dos corrientes de pensamiento. Por un lado Musgrave, quien sostiene que el Estado interviene para mejorar el nivel de satisfaccin general descansando en la idea de que es posible trabajar alrededor de una funcin de utilidad agregada, que resulta de sumar las funciones de los individuos de la sociedad de que se trata. En cambio, Buchanan sostiene que es poco relevante ello, siendo ms importante entender el presupuesto como el resultado de un conjunto de fuerzas polticas donde a su vez priman las relaciones de intercambio voluntario entre los individuos. El criterio productivista se ha convertido en una herramienta comnmente aceptada por las dos grandes concepciones econmicas en pugna en los tiempos actuales, los dos neos: el neoliberalismo y el neokeynesianismo.
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6. EL ESTADO DE AHORRO/INVERSIN/FINANCIAMIENTO (EAIF)
Un Estado de Ahorro/Inversin/Financiamiento (EAIF) es de suma utilidad al permitir conocer en un primer golpe de vista la situacin financiera. En el caso del presupuesto, sirve para evaluar los efectos macros de la poltica econmica en cuanto a su tratamiento de recursos y gastos. La construccin del EAIF, ya sea con cifras ex ante o ex post, relaciona en parejas afines los rubros de los clasificadores econmicos de gastos y recursos. El concepto de movimientos arriba y debajo de la lnea adquiere particular relevancia porque demostrar de mayor a menor el grado de esfuerzo en lograr un cuadro financiero estable. MOVIMIENTOS ARRIBA DE LA LNEA A. Cuenta corriente Ingresos corrientes Menos Gastos corrientes (excluyendo los intereses de la deuda) Igual I. Resultado Econmico Primario (Supervit o Dficit)
B. Cuenta de capital Recursos de capital Menos Gastos de capital Igual III. Resultado financiero (supervit o dficit)
MOVIMIENTOS DEBAJO DE LA LNEA C. Cuenta de financiamiento Fuentes financieras Menos Aplicaciones financieras Igual IV. Necesidades de financiamiento
Se muestra as con el EAIF las diferentes relaciones financieras internas al Estado (arriba de la lnea) y externas al Estado (debajo de la lnea). El EAIF expresa la estructura de fuentes u orgenes y usos o aplicaciones de fondos diferenciando, y vinculando, los respectivos recursos y gastos segn la capacidad de obtener recursos como producto de una decisin autnoma por parte del Estado (arriba de la lnea) o producto de una negociacin con terceros (debajo de la lnea). Se est arriba de la lnea cuando nos referimos a Cuenta Corriente ms Cuenta de Capital, en que las decisiones de financiamiento derivan de las facultades de imposicin del Estado o en su decisin de enajenar sus activos reales o financieros. Se trata de decisiones endgenas del propio Estado en funcin de decisiones polticas slo limitadas por la normatividad jurdica que lo regula. Se est debajo de la lnea cuando nos referimos a Cuentas de Financiamiento, derivada fundamentalmente de los movimientos de los pasivos producto de la deuda bruta a contraer menos sus amortizaciones. Se trata de decisiones exgenas en las cuales debe contarse con una aceptacin por parte de prestamistas o acreedores. Estos movimientos son propios de la frontera del sistema de crdito pblico. No incluye la deuda a cortsimo plazo que pueda requerirse siendo de competencia del sistema de tesorera. En el rubro II, Resultado Econmico, se habla de ahorro cuando existe una diferencia positiva entre ingresos corrientes y egresos corrientes. El desahorro representa un desequilibrio gravoso que no puede extenderse por mucho tiempo, dado que muestra una incapacidad del gobierno en financiar sus gastos corrientes con sus ingresos corrientes. Al compararse el gasto primario (no incluyen los intereses de la deuda) con los ingresos corrientes surge el resultado econmico primario. Cuando ste es superavitario, recibe la denominacin de supervit primario,
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representando macro financieramente la capacidad de repago del Estado para hacer frente a los intereses de la deuda. El dficit primario sucede cuando el Estado no puede hacer frente con sus recursos corrientes al pago de los gastos corrientes no incluyendo los intereses de la deuda. Cuando sobre los resultados anteriores (ahorro o desahorro) contabilizamos el caudal de egresos de capital e ingresos de capital (excepto el uso del crdito pblico) si la diferencia es positiva nos encontramos ante una situacin de supervit fiscal. Si es negativa, nos encontramos ante una situacin de dficit fiscal. Si arranca con una situacin de supervit en el resultado financiero podr pagar e incluso rescatar anticipadamente parte del capital de la deuda. Esto impactar con menores intereses futuros en el gasto corriente, incidiendo favorablemente en el resultado econmico incluido entre los movimientos de arriba de la lnea. Si se parte con un dficit de resultado financiero, los caminos son dos: - Uno genuino, contrayendo deuda con la prevencin que deber garantizarse su capacidad de repago. El uso del crdito pblico es una salida de largo plazo posible si el Estado deudor tiene un nivel de riesgo aceptable o con muy buenas garantas para endeudarse. - Uno no genuino, cuando no es posible endeudarse. Se puede recurrir a otros instrumentos, como las letras de tesorera, o en el otro extremo, hacer uso de la emisin monetaria. Cuando total o parcialmente no es posible cubrir el dficit con crdito pblico, la diferencia resultante constituye un dficit de tesorera. Pero como este dficit de tesorera tiene necesidad de financiamiento, podr realizarse mediante la utilizacin de variados instrumentos de cortsimo plazo como letras de tesorera. Si esto no es posible se cae en dejar impagas las acreencias (libramientos impagos), que podran generar un costo financiero adicional producto de los intereses en mora que debern reconocerse. Como la prolongacin de los dficits de tesorera son insostenibles en el tiempo, ha sido habitual su financiamiento mediante emisin monetaria, si el Gobierno puede imponer esta decisin financiera, no genuina, a los responsables del Banco Central. Se presupuesta como un endeudamiento con la autoridad monetaria central a valores nominales. Nunca se advierten ex ante sus consecuencias adversas dado que la cancelacin del endeudamiento de la tesorera a la banca central ser licuado en un largo plazo con un deterioro de la capacidad adquisitiva producto de montos devueltos a valores nominales.
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b. Unidad Los presupuestos deben ser elaborados, aprobados, ejecutados y evaluados en funcin de una poltica presupuestaria comn. Estos criterios de uniformidad y coherencia deben observarse tanto en lo sustancial como en lo formal. El principio sistemtico de normatividad centralizada ejecucin descentralizada fija los lmites entre uno y otro extremo, permitiendo el desarrollo de la actividad financiera basada en un esquema de unidad en la diversidad. c. Exclusividad No deben incluirse en l asuntos extraos a la materia presupuestaria. d. Acuciosidad El presupuesto debe ser realista en la determinacin de objetivos y su correspondiente valoracin, en concordancia con los escenarios macroeconmicos futuros y con el conjunto de recursos no slo financieros, sino tambin fsicos, humanos y tcnicos disponibles. La sobreestimacin de recursos y/o subestimacin de gastos lleva a usar instrumentos de un alto grado de perversidad financiera. e. Claridad Debe expresar ordenada, ntida y transparentemente las acciones de gobierno, permitiendo su fcil entendimiento. f. Periodicidad
Es necesario convenir su expresin en perodos de tiempo acordes con ciclos naturales de la actividad econmica. Se ha adoptado la periodicidad anual coincidente con el ao calendario. g. Continuidad Aun cuando no se implementen presupuestos plurianuales, las previsiones del ejercicio deben apoyarse en resultados de ejercicios anteriores y expectativas futuras. Complementa al principio de periodicidad. h. Especificacin A travs de los clasificadores presupuestarios la diversidad de aspectos financieros, debe expresarse con el mximo grado de detalle que facilite la valoracin del presupuesto por parte de sus distintos usuarios. i. Flexibilidad
Si bien es aconsejable evitar el descontrol propio cuando se aceptan cambios sin lmites, tambin debe impedirse una absoluta rigidez en el transcurso de su ejecucin peridica. Debern existir normas objetivas que permitan su discrecional modificacin cuando circunstancias especiales se presenten. Si se tratase de cambios radicales deber preverse su autorizacin por ley del Parlamento. En Argentina es factible utilizar el instituto de los decretos de necesidad y urgencia cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trmites ordinarios previstos por la Carta Magna. En muchos casos esta flexibilidad se encuentra acotada por otras leyes preexistentes que establecen gastos obligatorios que otorgan rigidez a la elaboracin del nuevo presupuesto. j. Equilibrio
La escuela clsica exige la igualdad absoluta entre ingresos y gastos. La escuela moderna admite dficit cuando se justifique un efecto neto positivo, producto de la combinacin de polticas de financiamiento y de gastos sobre la actividad econmica general, aunque en el ms puro keynesianismo no se acepten dficits crnicos. La escuela productivista slo acepta desequilibrios financiados con crdito pblico, siempre que se demuestre fehacientemente su capacidad de repago en relacin con una inversin reproductiva determinada, no admitiendo su financiacin por medio de emisin monetaria.
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9. PROGRAMACIN PRESUPUESTARIA
a. La vinculacin programacin con presupuesto El presupuesto en su concepcin moderna se entiende como el proceso de asignaciones financieras de gastos y recursos para el cumplimiento de objetivos concretos, expresadas en lo posible mediante unidades de medidas. La simbiosis programacin presupuesto ha dado origen a diversas tcnicas de programacin presupuestaria, siendo la ms conocida la denominada presupuesto por programas. Otras tcnicas son presupuesto por resultados, presupuesto por demanda, presupuesto por objetivos, presupuesto base cero. b. Elementos de la funcin de produccin estatal Si presupuestar consiste en efectuar asignaciones financieras en un proceso de programacin de objetivos, medios y resultados, en un perodo anual es posible considerar al presupuesto como un instrumento de planificacin y programacin de corto plazo. Desde el punto de la funcin de produccin es un trptico referido a: - Definicin de objetivos concretos, que posibiliten la accin directa, inmediata y cotidiana del gobierno y la administracin, en funcin de las orientaciones y metas de la planificacin, o de grandes propsitos explicitados o no considerando los condicionamientos derivados de factores situacionales o coyunturales. Un objetivo concreto significa perseguir un logro definido y en lo posible, medido y evaluable. - Determinacin de la naturaleza y volumen de acciones, es decir los esfuerzos necesarios para alcanzar dichos objetivos. - Asignacin de insumos reales o no monetarios, humanos, materiales y tecnolgicos en calidad, cantidad y oportunidad necesarios. La totalidad de los insumos reales se deben expresar monetariamente. Esta valorizacin integra lo que se denomina asignaciones financieras necesarias para adquirir los insumos reales necesarios en el ao. Las asignaciones financieras se calculan atenindose a los niveles de salarios y precios que se estiman regirn en el ejercicio. La integralidad del presupuesto requiere explicitar todos los elementos de la programacin para examinar la coherencia de sus objetivos con las polticas establecidas. c. Importancia En cuanto a la produccin: dado que el presupuesto debe reflejar la totalidad de los procesos productivos. En cuanto al destino: se requiere disponer de elementos ciertos que permitan conocer las caractersticas de los resultados obtenidos y su adecuacin a los requerimientos de la demanda de los usuarios o ciudadanos. En cuanto a la informacin: cuando es exclusivamente financiera brinda slo elementos parciales. Debe informarse sobre insumos reales, las metas fsicas de los productos o servicios y la tecnologa de transformacin aplicada.
d. Esquema del significado de la programacin En la prctica, la disociacin entre las variables reales y financieras acenta la falta de relacin entre las unidades de estadstica, responsable de los registros de la produccin de bienes y servicios y las de programacin presupuestaria que utilizan exclusivamente las variables financieras. Es habitual utilizar para una mejor comprensin del universo de las interrelaciones entre programacin y presupuesto, el esquema del significado de la programacin.
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mtodo es que se supone ms eficiente no al que gasta mejor sino al que gasta ms. Es habitual un aceleramiento y prximo al cierre de ejercicio en el ritmo de ejecucin del gasto. Mucho de esto se cort a partir de la aplicacin del criterio del devengado. PARMETROS COMPARATIVOS
1. Finalidad 2. Sistemas de clasificacin
PRESUPUESTO TRADICIONAL
nfasis en las cosas que el gobierno compra Clasificacin institucional y por objeto. No se prestan para anlisis de poltica fiscal. Muy inorgnica. Carente de elementos de informacin. No facilita. Incluso la planificacin directamente ni se considera. No identifica, al no formar parte de la planificacin. Asigna recursos a los organismos segn el objeto. Control financiero-legal.
PRESUPUESTO MODERNO
nfasis en las cosas que el gobierno produce. Utiliza adems clasificaciones: econmica, por programas, por moneda, por finalidades. Facilita anlisis de poltica fiscal. Debidamente estructurada facilitando amplia informacin. Forma parte del proceso de planificacin. Coordina realizaciones anuales con planes. Identifica las metas con relacin a planes de largo y mediano plazo. Asigna recursos a programas y de acuerdo a metas establecidas con clculo de costos. De gestin integral, que incluye adems evaluacin de las realizaciones fsicas. Permite determinar el grado de eficacia como resultado de control, de la ejecucin conforme a las metas. Establece adems, responsabilidad por falta de ejecucin conforme a las metas. Ms amplia y comprensible. Identifica duplicaciones mediante clasificaciones combinadas. De base tcnica y caractersticas bien definidas (por objetivos).
3. Forma de presentacin 4. Conexin con la planificacin. 5. Identificacin de objetivos y metas. 6. Por la forma de asignacin de recursos 7. Forma de control
8. Determinacin de la eficacia
9. Asignacin de responsabilidades 10. Comprensin pblica 11. Economa de esfuerzos 12. Naturaleza del proceso presupuestario
Escasa para gobernantes y pblico. No permite identificar las duplicaciones de labores. Emprico, mecnico y unitario (incrementalista).
b. Un esquema comparativo El presupuesto tradicional, vinculado con un Estado neutral prestador de escasos bienes y servicios a la comunidad, requiere de una administracin simple. El Estado moderno participa activamente en la sociedad, con una gran gama de objetivos, complejidad de acciones, extensa cantidad de insumos demandados y una elevada asignacin de recursos financieros.
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En Argentina el concepto de plurianualidad est incluido en dos normas. Por el artculo 15 de la LAFCO se exige la inclusin de informacin adicional en el presupuesto cuando se incluyan crditos para contratar obras o adquirir bienes y servicios cuyo plazo de ejecucin exceda al ejercicio financiero. Y la Ley 24354 referida al Sistema Nacional de Inversiones Pblicas, determina la existencia del plan plurianual de inversin pblica cuya informacin ser complementaria de la ley de presupuesto. b. Cuentas generacionales Las cuentas generacionales pretenden realizar un registro integral de los activos y pasivos de las decisiones pblicas en sus efectos con el conjunto de la sociedad en las prximas generaciones. Se trata de un balance social que incluye activos sociales y pasivos econmicos y sociales. En este amplio contenido deberan incluirse los efectos de las polticas gubernamentales sobre el medio ambiente, sobre el mejoramiento de la calidad de vida en salud y educacin, sobre las proyecciones previsionales, entre otras. El criterio de cuentas generacionales, se encuentra limitado por su extrema complejidad en su aplicacin, en virtud de los innumerables supuestos y estimaciones que deben realizarse. El mayor impedimento para su clculo es que razones de conveniencia poltica inhiben en mostrar tal sistema de exposicin, no slo por sus dificultades en la comprensin ciudadana, sino por sus restricciones en la toma de decisiones por parte del mximo nivel gubernamental. c. Fondos anticclicos o anticrisis Con la finalidad de evitar las consecuencias de impactos econmicos impredecibles en las cuentas fiscales se ha recomendado la creacin de fondos anticclicos o fondos anticrisis o fondos de estabilizacin que ligados al presupuesto plurianual, sirven de instrumento para nivelar dficits errticos producto de ingresos fiscales que no se mantienen constantes. Un fondo anticclico pretende amortiguar los efectos negativos sobre los dos elementos de la EPF. En materia de ingresos, reteniendo una parte en los aos de mayor recaudacin que se destina a un fondo que no es de libre disponibilidad. En materia de gastos, evita la tendencia de ilusionarse que as ser por siempre cayendo en la conducta de comprometer un nivel de gasto que no podr sostener en el futuro. El desarrollo de infraestructura con adecuada capacidad reproductiva dinamizan la economa, sirviendo de por s de instrumento anticclico. Casi nunca se guardan los circunstanciales mayores fondos, salvo que exista una norma legal precisa que lo obligue. As nace la necesidad de crear fondos anticclicos por una ley. Un fondo anticclico se fondea mediante varios tipos de ingresos. Bsicamente captando un porcentaje prudente de la recaudacin peridica y circunstancialmente con los ingresos por privatizaciones de empresas pblicas o venta de activos reales e intangibles. Deberan existir siempre supervits primarios en el EAIF porque el fondo no puede servir para sustituir conductas que no muestren un esfuerzo financiero bsico. El fondo anticclico puede ser constituido como un fondo fiduciario que puede tener una rentabilidad adicional con imposiciones de cortsimo plazo para financiamientos extra estatales, dado que redestinarlo para financiar gastos pblicos sera un contrasentido. Los fondos anticclicos se utilizan para financiar los dficits estatales, tambin hasta un porcentaje del PBI, en los aos que suceda.
40 CAPTULO 6
RESTRICCIONES Y CONDICIONANTES DE LA PROGRAMACIN PRESUPUESTARIA
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4. HIPTESIS CONDICIONANTES DEL PROCESO PRESUPUESTARIO
a. Performance de la actividad econmica Conocer la futura performance de crecimiento del PBI es sustancial en la determinacin de la factibilidad de lograr un aumento de la recaudacin sin incrementar la presin fiscal. Si se desea una correcta evaluacin de los recursos que sern captados por la sociedad y asignados a travs del presupuesto debe relacionarse el total presupuestario de egresos con el total de bienes y servicios generados por la economa en su conjunto. b. Nivel general de precios El nivel de precios es fundamental para estimar la asignacin de los crditos financieros por cada partida presupuestaria. En muchos casos es el propio Estado quien contribuye en acelerar aumentos sostenidos de los precios, por lo cual la variable no es exgena sino retroalimentada por el propio sector pblico. c. Tipo de cambio La relacin de la moneda nacional con el dlar estadounidense o una canasta de monedas fuertes, es fundamental tanto para la estimacin de los crditos presupuestarios de los servicios de la deuda externa en moneda extranjera como para la adquisicin de insumos importados. d. Salarios La proyeccin de las escalas salariales es de suma importancia, dada su incidencia sobre el total del gasto pblico. El gasto pblico ser ms o menos flexible, cuanto ms se respete la decisin de mantener o no el salario real. e. Recaudacin fiscal Los recursos del sector pblico son fundamentalmente de origen tributario y en menor medida no tributarios. Las previsiones presupuestarias suelen contemplar, cuando se pretende lograr un cierto equilibrio fiscal, un importante incremento en los recursos tributarios previendo un trptico dado por un aumento de la presin fiscal, una mayor recaudacin en funcin del incremento de la actividad econmica o mejorando los mecanismos de recaudacin, aunque generalmente por un espectro combinado de las tres medidas antedichas. En otros casos, los efectos indirectos de dficit de las empresas pblicas no slo no generan excedentes a favor de la administracin central sino que por ser deficitarias, deben recurrir al auxilio financiero del tesoro general. f. Servicios de la deuda externa
Las previsiones en materia de compromisos anuales por amortizaciones e intereses plantean, en economas altamente endeudadas, la necesidad de acceder a fuentes de refinanciamiento total o parcial para no caer en cesacin de pagos.
5. EL PRESUPUESTO EXPLORATORIO
La importancia de relacionar el presupuesto con las variables macroeconmicas puede configurarse mediante la aplicacin de tcnicas de simulacin provenientes de la investigacin operativa. El presupuesto exploratorio permite asegurar que no exista una alternativa maniquea para lograr el equilibrio fiscal por incremento slo de recaudacin o disminucin slo del gasto.
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tesorera. Es una sana norma incluir en la legislacin financiera la prohibicin de efectuar compromisos si no es en funcin de los recursos efectivamente percibidos. En otros trminos, el principio de caja es la norma rectora en materia de ejecucin presupuestaria. El establecimiento de cuotas de compromiso, de devengado y de pago es el instrumento que el administrador establece para regular la programacin de la ejecucin presupuestaria.
43 CAPTULO 7
UN ENFOQUE PRESUPUESTARIO PRODUCTIVO
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2. PRESUPUESTACIN POR PROGRAMAS EN ARGENTINA
Argentina ha tenido errticas experiencias en materia de programacin presupuestaria. En 1966 se intent en el orden nacional la aplicacin de la tcnica del presupuesto por programas. Se aplic en sus inicios parcialmente la tcnica del presupuesto por programas en 1993 siguiendo el mtodo de la visin de la produccin, extendindose a la totalidad del sector pblico con el presupuesto del ejercicio 1994. La visin productivista contribuye a la mentalizacin de los distintos niveles de responsables pblicos en cumplir sus responsabilidades como si se tratara del accionar en una lnea productiva, proveyendo de una oferta de productos pblicos acorde con las demandas de los usuarios finales.
2. Desde el punto de vista del tipo de produccin Para cada una de las acciones presupuestarias del punto anterior le corresponden respectivamente productos terminales e intermedios. A su vez, sta puede ser directa o indirecta. 3. Desde el punto de vista de la red institucional Las acciones mencionadas son ejecutadas por distintas estructuras orgnicas dependientes de la unidad ejecutora responsable del programa.
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4. CATEGORAS PROGRAMTICAS
a. Definicin de categoras programticas Las categoras programticas permiten definir: - Un lenguaje comn comprensivo de las distintas fases de la presupuestacin. - Un mejor desarrollo del proceso presupuestario. - Cursos para modificar la organizacin detectando deficiencias estructurales o situacionales. El presupuesto por programas a travs de sus diversas categoras permite la asignacin de crditos presupuestarios a los diferentes recursos humanos y materiales, necesarios para el cumplimiento de objetivos concretos, vinculados a determinados programas de accin, mejorando el clsico esquema de limitar la definicin de partidas exclusivamente a ciertas unidades institucionales de gobierno. b. Clasificaciones de categoras programticas Red de categoras programticas generales Programas: categora esencial, eje de la programacin presupuestaria. Comprende todo conjunto de acciones orientadas al logro de un objetivo concreto en el marco de la actividad gubernamental para el cual se asignan recursos reales y asignaciones financieras necesarias para su desarrollo bajo una unidad gubernamental responsable de su ejecucin. Subprogramas: cuando el objetivo concreto de un programa es complejo y su consecucin se considera como resultado de la suma de objetivos parciales, se aconseja como ms conveniente, en funcin del principio de divisin del trabajo, la definicin de subconjuntos menores denominados subprogramas. Actividades especficas: corresponden a una parte de las acciones necesarias en todo programa agrupable en base a cierto grado de homogeneidad entre ellas. Cada actividad, si bien no materializa por s sola el logro del objetivo perseguido, al vincularse con las restantes acciones, es decir otras actividades del programa, se complementan entre s para alcanzarlo. Cada programa est compuesto por n actividades, y cada actividad por n tareas. Tareas: representan a su vez cada una de las subpartes en que se pueden dividir cada una de las n acciones homogneas que componen cada actividad. Es la unidad menor en que se puede descomponer el proceso de programacin presupuestaria. Red de categoras programticas vinculadas a proyectos de inversin Proyectos: cuando para alcanzar el objetivo de un programa es necesario realizar una inversin fsica o real que incrementa el patrimonio genricamente denominadas obras pblicas. El conjunto de obras programadas agrupadas en unidades econmicas capaces de funcionar individualmente y de producir servicios a la comunidad reciben la denominacin de proyectos. Sus elementos son los mismos del programa. Obras: unidades fsicamente independientes que integran un proyecto. Una obra se materializa mediante el aporte de insumos reales y asignaciones financieras bajo la direccin de una unidad institucional encargada de su ejecucin. Trabajos: actividades necesarias para el desarrollo de una obra. Red de categoras programticas especiales Actividades centrales: el conjunto de las acciones estatales se exterioriza a travs del cumplimiento de programas previstos en el marco de las finalidades propias de los poderes republicanos, siendo de mayor entidad las correspondientes al Poder Ejecutivo. Este ltimo se divide en jurisdicciones, realizando acciones que no persiguen un objetivo en s mismo, sino que conforman servicios comunes de coordinacin y de apoyo al conjunto de programas. Aun con sus dificultades en asignar a cada programa el costo indirecto que esas acciones representan, permiten identificar el esfuerzo productivo de las acciones centralizadas por parte de sector institucional. Igual tratamiento se da en el caso de categoras programticas con nfasis en inversin, en las cuales el proyecto de apoyo a todos los programas de la jurisdiccin recibe la denominacin de proyecto central. Actividades comunes: un organismo pblico de la administracin central de nivel inferior a una jurisdiccin como las diversas reparticiones que no conforman un ente independiente, habitualmente pueden ser responsables en lograr ms de un objetivo concreto. Deben prestar acciones de apoyo a por lo menos dos o ms programas a su cargo.
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Previsiones financieras: responde a la necesidad de identificar determinados crditos presupuestarios, que no representan un costo directo ni indirecto factible de asignar en la realizacin del conjunto de propsitos previstos en el ejercicio presupuestario considerado. Sirven de soporte financiero general al conjunto de la administracin pblica. Incluye crditos especiales, servicios de la deuda pblica, contribucin a organismos descentralizados y contribucin a cuentas especiales. c. Importancia de las redes para clasificar gastos y en el EAIF La red de categoras programticas generales la denominamos programas con nfasis en consumo; la red de categoras programticas vinculadas a proyectos de inversin la denominamos programas con nfasis en inversin; y dentro de la red de categoras programticas especiales, a la categora previsiones financieras la denominaremos programas con nfasis en financiamiento. Todos estos programas con nfasis en consumo o en inversin o en financiamiento se relacionan directamente con cada una de las grandes cuentas que integran el EAIF, es decir, la Cuenta Corriente, la Cuenta de Capital y la Cuenta de Financiamiento respectivamente.
47 CAPTULO 8
CLASIFICADORES PRESUPUESTARIOS DE GASTOS El anlisis del gasto y los recursos pblicos se facilita mediante la construccin de agrupamientos homogneos denominados clasificadores. Las clasificaciones presupuestarias son instrumentos normativos que, agrupando recursos y gastos de acuerdo a determinadas pautas comunes en funcin de criterios coherentes de igualdad, analoga o similitud entre sus distintos elementos componentes, facilitan el desarrollo integral e integrado del sistema de informacin del sector pblico. Se permite conocer e interpretar la incidencia de gastos y recursos sobre distintos aspectos vinculados al desenvolvimiento del sector pblico, facilitando la contabilidad fiscal y permitiendo el control de la ejecucin presupuestaria.
1. OBJETIVOS Y REQUISITOS
Los clasificadores presupuestarios tienen diversas finalidades. En cuanto a su uniformidad conceptual, proporcionan un conocimiento ms cabal de un conjunto nico de conceptos, definiciones y procedimientos de las cuentas del sector pblico. En cuanto al diseo de un criterio nico de imputacin, recogen en un solo documento las distintas formas de clasificar los ingresos y gastos orientados su estudio y aplicacin al proceso presupuestario. En cuanto al anlisis de la informacin, facilitan el anlisis de los efectos presupuestarios en relacin al conjunto de la informacin econmico-social. Dichas clasificaciones deben cumplir un conjunto de requisitos. En cuanto al proceso de consolidacin, debe existir una clara distincin de los clasificadores analticos y los que son resultado de la agregacin y procesamiento de la informacin. En cuanto al proceso de exposicin, deben posibilitar el registro de todas las transacciones con incidencia econmico-financiera que realizan las instituciones pblicas. En cuanto a sus usuarios, que puedan ser utilizados por todas las instituciones pblicas y la ciudadana.
2. TIPO DE CLASIFICADORES
a. Un enfoque histrico de su desarrollo Desde un punta de vista histrico los clasificadores del gasto se pueden catalogar en tradicionales o de legalidad, vinculados con el deseo de expresar el gasto segn quin es el organismo responsable de realizarlo clasificador institucional - ; o en qu se gasta, atendiendo a determinadas caractersticas tecnolgicas de fabricacin o de procedencia de cada insumo, necesarias para la produccin pblica clasificador por objeto - . Los clasificadores modernos o de gestin surgen en virtud del mayo rol del Estado en la sociedad. Responden a una amplia gama de preguntas: para qu clasificador econmico - ; para quin clasificador por finalidades/funciones - ; y cmo se realiza el gasto clasificador programtico - . La totalidad de los clasificadores tradicionales y modernos, de manera autnoma o intervinculada, permiten evaluar el desarrollo de las 5E tanto para la exposicin preventiva como en la posterior ejecucin de gastos y recursos pblicos. b. Clasificadores combinados Institucional por Objeto del gasto: expresan la combinacin exclusiva de los clasificadores tradicionales. Su esencia administrativa muestra los crditos presupuestarios en el uso de distintos insumos necesarios para la funcin de produccin que cada institucin emplea. Econmica Institucional: muestra el impacto que produce la accin de los diferentes organismos pblicos sobre gastos corrientes, de capital y de financiamiento. Sectorial Institucional: relacionado con el sistema de cuentas nacionales, determina cmo las instituciones orientan sectorialmente el destino de sus gastos, ligndolo a las polticas econmicas implementadas por el gobierno a travs de sus planes de desarrollo. Econmica por Objeto: determina cmo los distintos tipos de gastos materiales, humanos, de equipamiento, etc., fueron insumidos con destino econmico en gastos corrientes, de inversin o financieros. Econmica por Finalidades: determina el destino para cada finalidad, y su respectiva funcin, de los gastos corrientes, de capital y financieros. Geogrficos combinados: determinan el alcance de las acciones que realiza el sector pblico en el mbito territorial, detectando el mayor grado de centralizacin o descentralizacin.
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3. DISEO DE CLASIFICADORES DE GASTOS EN ARGENTINA
a. Clasificadores tradicionales Clasificador por Objeto
Comprende el conjunto de insumos reales y financieros que demanda el Sector Pblico necesarios para su proceso productivo. - Inc. 1: Gastos en personal. Incluye la totalidad de retribuciones al personal pblico por tareas prestadas, as como adicionales y contribuciones previsionales. - Inc. 2: Bienes de consumo. Materiales y suministros consumibles, incluyendo conservacin y reparacin de bienes de capital. - Inc. 3: Servicios no personales. Provisin de servicios prestados por terceros para el funcionamiento de entes estatales, y la conservacin y mantenimiento de bienes de capital. - Inc. 4: bienes de uso. Provisin de bienes de capital que incrementan el patrimonio del Estado de naturaleza reproductiva de otros bienes y que no se desgastan con el primer uso. - Inc. 5: Transferencias. Gastos que corresponden a transacciones que no suponen la contraprestacin de bienes o servicios, y cuyos importes no son reintegrados por sus beneficiarios. - Inc. 6: Activos financieros. Compra de valores pblicos o privados como ttulos de crditos, acciones, ttulos y bonos, concesiones de prstamos, incrementos de disponibilidades, cuentas y documentos a cobrar, activos diferidos y adelantos a proveedores y contratistas. - Inc. 7: Servicio de la deuda y disminucin de otros pasivos. - Inc. 8: Otros gastos. - Inc. 9: Gastos figurativos. Clasificador institucional
Ordena las transacciones de acuerdo a la estructura organizativa del sector pblico, reflejando las instituciones y reas responsables a las que se asignan los crditos y recursos presupuestarios. - Sector Pblico Nacional No Financiero 1) Administracin Nacional 2) Empresas y sociedades del Estado - Sector Pblico Nacional Financiero b. Clasificadores modernos Clasificador econmico
Identifica el gasto pblico desde el punto de vista del impacto sobre los componentes de la ecuacin macroeconmica fundamental. Sirve de base, junto con la clasificacin econmica de recursos, para construir un EAIF. - Gastos corrientes: representan erogaciones destinadas al desarrollo de acciones gubernamentales consumibles en su primer uso. - Gastos de capital: representan a aquellas erogaciones que incrementan el activo estatal sirviendo como instrumentos reproductivos para la prestacin de bienes y servicios. - Aplicaciones financieras: representan modificaciones sobre los activos financieros como incrementos, y pasivos como disminuciones del patrimonio estatal. Clasificador por finalidades y funciones
Representan la naturaleza de las prestaciones finales que el sector pblico brinda para la satisfaccin de necesidades de bienes y servicios de la comunidad, siendo un instrumento fundamental para la toma de decisiones por parte del poder poltico. - Administracin gubernamental - Servicios de defensa y seguridad - Servicios sociales - Servicios econmicos - Deuda pblica
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Clasificador programtico
Expresa los objetivos concretos de gobierno segn la estructura conceptual de las categoras programticas que se definen en el manual. Dada su naturaleza no hay, ni puede haber una clasificacin permanente en el tiempo, sino que vara en funcin de los objetivos concretos de gobierno ao a ao. Clasificador sectorial
Expresa la repercusin del gasto del ente econmico estatal respecto a los distintos sectores econmicos primario, secundario y terciario con el cual se expresa el PBI. No es un clasificador presupuestario en s, sino que surge del sistema de cuentas nacionales. La repercusin de la actividad estatal incide fundamentalmente sobre el terciario y en particular en el subsector servicios. Los trabajos pblicos incidirn en el sector secundario y en el sector primario. Clasificador geogrfico
Establece la distribucin de las transacciones econmicas y financieras, segn un criterio de orden territorial del destino del gasto. De suma utilidad en la evaluacin de los procesos de centralizacin y descentralizacin de las acciones del sector pblico nacional. La clasificacin expresa la divisin poltica del pas en cada una de las provincias. A su vez, cada una de sta se desagrega segn su propia divisin poltica: departamentos, partidos o municipios. Esto permite realizar una correlacin de cmo se gasta por subterritorios en base a criterios devolutivos, es decir, realizar el gasto segn cmo aporta cada uno de ellos al PBI, o distributivos, es decir, independientemente de su porcentaje de aporte en la riqueza, el gasto se hace atendiendo a necesidades sociales esenciales de la poblacin. Se utilizan a su vez para determinar los mecanismos de coparticipacin o participacin de impuestos a los estados subnacionales. Clasificador por tipo de moneda
Refleja las transacciones pblicas segn la expresin monetaria nacional o extranjera de las respectivas operaciones. Clasificador por fuente de financiamiento
Presenta los gastos pblicos segn la procedencia de los recursos pblicos a emplear para su financiamiento, distinguiendo segn sean originarios del pas o del extranjero. Refleja la incidencia del gasto pblico en sus repercusiones sobre el movimiento de divisas y balanza de pagos. - Fuentes de financiamiento internas 1) Tesoro nacional 2) Recursos propios 3) Recursos con afectacin especfica 4) Transferencias internas 5) Crdito interno - Fuentes de financiamiento externas 1) Transferencias externas 2) Crdito externo del gobierno
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Institucional Gastos Geogrfico Comunes Recursos Tipo de moneda Rubros Recursos Econmico
CLASIFICADORES Objeto Especficos Gastos Econmico Finalidades y Funciones Fuente de Financiamiento Programtico
51 CAPTULO 9
TCNICAS DE ESTIMACIN DEL GASTO CORRIENTE
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El modelo se desarrolla a travs de tres pasos posibles de conciliar con el enfoque productivista: actividades, centros de costos y componentes de costos. b. Componentes o insumos del costeo Materias primas: est conformado por el conjunto de elementos integrantes de la partida bienes de consumo del clasificador por objeto. Mano de obra: comprende el esfuerzo humano destinado a transformar las materias primas en productos intermedios o finales. Est integrado por el conjunto de tems de la partida personal del clasificador por objeto. Costos de fabricacin: erogaciones diversas para lograr, mediante la aplicacin de ciertas tecnologas productivas, la transformacin de los insumos anteriores en el producto final. Est compuesto por una variada gama de elementos integrantes de la partida servicios del clasificador por objeto. Incluye la cuota de depreciacin de la partida bienes de capital o trabajos pblicos.
c. Interrelaciones sistmicas Costo primo: conformado por el costo de materia prima ms mano de obra. Costo de conversin: agrupa mano de obra ms costos de fabricacin que intervienen directamente en el proceso de transformacin, incluyendo las depreciaciones de activos fijos. Costo de produccin: representa la sumatoria de la totalidad de los insumos constituyendo el costeo a nivel de la programacin vinculada con servicios prestados por la administracin central.
d. Diferencias entre costos empresarios y gubernamentales En el caso de las empresas, sus clasificadores contemplan diversas estructuras adicionales de identificacin de costos como: - Gastos de comercializacin - Gastos de administracin - Gastos de estructura Estas estructuras podran adoptarse para su aplicacin en la administracin central, pero es ms apropiado hablar en stas de gastos de logstica y de costos de los productos terminales puestos a disposicin del ciudadano, dado que no existe actividad alguna de venta. Los costos de produccin ms los gastos de logstica integran el costo total de la administracin central. El costeo se justifica en ambos casos por su importancia en el proceso de toma de decisiones. e. Costos segn nivel de actividad Los costos se pueden relacionar por tramos de produccin o segn el tipo de actividad gubernamental. En toda poltica de ajuste se necesita conocer el grado de flexibilidad de los distintos tipos de gastos para tomar decisiones en materia de financiamiento adicional, cuando no es suficiente bajar el gasto por sus adversas repercusiones sobre la cantidad y calidad de la produccin pblica. La reduccin del personal es uno de los elementos del costo pblico de mayor inflexibilidad a la baja. Aunque los ahorros del rubro personal sean significativos, stos se manifiestan en el mediano y largo plazo. Se debe insistir sobre la extrema rigidez de los costos gubernamentales producto de la escasa reaccin en su variacin en el corto plazo, motivado por diversas razones culturales proclives al status quo, con restricciones legales difciles de modificar. A ello se agrega que al ser el Estado una organizacin prestadora de servicios, los costos de estructura son por dems elevados. En tal sentido son de suma utilidad la definicin tradicional de costos en fijos, independientes del nivel de produccin pblica, es decir constantes para una determinada funcin de produccin, y costos variables dependientes del nivel de produccin, que crecen en forma proporcional en relacin al nivel de produccin pblica. La grfica del punto de equilibrio. Costos e ingresos pueden representarse en una grfica de coordenadas cartesianas, permitiendo visualizar reas de ganancias y reas de prdidas en un emprendimiento, programa o institucin. Se entiende como punto de equilibrio la interseccin entre el total de costos y el total de ingresos, que podrn provenir por una asignacin de recursos financieros del presupuesto y/o por cobro de tasas o aranceles a los usuarios justificados bajo el principio de contraprestacin. Es un completo grfico aplicable para la tcnica de costeo o la TB0. en materia financiera permite determinar el nivel ms adecuado de actividad para distintos niveles de capacidad utilizada y variaciones de ingresos en funcin de la determinacin de los costos fijos y variables.
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3. TCNICA BASE CERO
a. Una experiencia no aplicada Aun siendo una tcnica de naturaleza compleja, puede ser comprendida como auxiliar de la programacin presupuestaria en general y del presupuesto por programas en particular. b. Cuando los objetivos concretos compiten entre s La TB0 parte del principio cientfico de consistencia, por el cual a priori en la resolucin de cualquier problema ningn elemento tiene mayor valor que otro. La tcnica base cero seala que toda accin a incluir en el presupuesto gubernamental debe ser analizada bajo el criterio de su propio mrito y en comparacin con diversas alternativas. Cualquier elemento presupuestario debe fundamentarse y justificarse mediante una discusin previa de prueba-error y demostraciones de bondad desde mltiples puntos de vista tanto tcnicos como polticos, que permitan un mejor proceso decisional. Esto contribuye a una mayor racionalidad presupuestaria al rechazarse el uso del criterio incremental o repetitivo. La TB0 recepta de la tcnica del costeo la importancia en la valoracin monetaria de los elementos de produccin; y de la tcnica de anlisis de valor un procedimiento crtico para optar entre distintas decisiones. La TB0 facilita el desarrollo creativo de equipos multidisciplinarios introduciendo la importancia de las decisiones polticas propias de las instituciones pblicas. Con la TB0 se pretende el desarrollo de la funcin de un producto pblico a un menor costo unitario, o con un mismo techo financiero plantear la materializacin de mayores actividades o funciones. c. Fases del proceso Fase I: Lneas polticas y pautas de accin. El conocimiento de las lneas polticas surge como antecedente imprescindible para el uso de cualquier metodologa tcnica. Conocidas las lneas polticas es factible definir los objetivos concretos de la programacin. Fase II: Identificacin de unidades de decisin. Una unidad de decisin equivale a la unidad ejecutora o los centros de gestin productiva, usando la terminologa de la visin de la produccin. La unidad de decisin es a su vez un centro de costeo de las actividades involucradas, que al determinar responsabilidades, facilita anlisis comparativos entre distintas alternativas de combinacin de recursos necesarias para obtener ciertos logros. Fase III: Paquetes de decisin. Consiste en definir expresamente en un documento un paquete de decisiones de dos o ms actividades competitivas entre s, de las cuales, despus de un proceso de anlisis crtico, debe elegirse total o parcialmente aquella o aquellas que demuestren como ventajas menores costos para un mismo resultado o mejores resultados para un mismo costo total. Actividades en la TB0 se refiere a distintas combinaciones de medios a utilizar con sus pertinentes costos vinculados con el cumplimiento de uno o ms objetivos concretos, que compiten entre s para lograr el financiamiento. El trmino n actividades en la TB0 equivale a n ms objetivos concretos del presupuesto por programas. Un paquete de decisin incluye una actividad determinada un objetivo concreto en trminos de programas presupuestarios con diferentes grados de desarrollos posibles, arriba y abajo del 100%, con determinacin de los insumos y costos requeridos para cada uno de ellos, que deber competir con otros paquetes que incluyen cada uno de ellos un objetivo concreto. Al desatarse los paquetes (es decir analizarse), se pasan por un severo anlisis crtico, no slo en funcin de sus ventajas tcnicas sino en relacin a su conveniencia poltica. Cada uno de los paquetes est integrado por: - Objetivo/s concreto/s a lograr. - Metas - Costos - Beneficios Con los paquetes se pretende facilitar el proceso decisional presentando dos o ms alternativas competitivas entre s que demuestren lograr los objetivos concretos perseguidos, acotados a una asignacin financiera determinada con indicacin de distintos niveles o grados de actividad por cada objetivo concreto: - Normal - Mnimo - Superior - ptimo
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La combinacin de las distintas alternativas para conseguir el mismo objetivo, con sus diferentes rangos o niveles de actividad, ofrece una amplia gama de posibilidades para tomar la decisin ms conveniente polticamente, pero sujeta a una mnima racionalidad econmica. Cada paquete de decisin se elabora en funcin del desarrollo de distintos niveles posibles de actividad. El ordenamiento (o ranking final) incluye bsicamente paquetes completos y adicionalmente fracciones incrementales de los otros paquetes en pugna no seleccionados de manera completa. d. Valor de la eleccin poltica y tcnica Que un paquete tenga un nivel de aceptacin superior al 100% significa una mayor prioridad poltica, pero no necesariamente aspira recursos significativos, dado que el costo total de dicho paquete puede ser de menor incidencia en relacin al total del techo financiero asignado y sobre los que en definitiva compiten los distintos paquetes. Tambin es factible permitir que una determinada alternativa del proceso de planificacin general sea considerada como definicin poltica previa en un nivel ptimo. Es decir, que no tenga impedimentos en lograr su financiacin. Excepcionalmente una actividad predefinida puede ser eliminada en el proceso de discusin, sin incluso respetar su nivel mnimo, cuando se demuestre su absoluta inutilidad. Si as se justifica se podrn incorporar o incluso ampliar otras actividades. La metodologa TB0 permite sin duda mostrar la puja entre s de diferentes alternativas por participar en la financiacin de un tope o techo financiero preestablecido. En cada centro de decisin es importante que se constituya un comit con la participacin de funcionarios polticos y tcnicos. e. Utilidad de la TB0 La TB0 puede ser un til instrumento para suministrar informacin detallada en el proceso decisional de responsabilidad de los distintos niveles directivos y gerenciales de la administracin, facilitando el proceso de planificacin-programacin-presupuesto. Induce a la participacin y descentralizacin en los niveles operativos menores, racionalizando el principio de flexibilizacin presupuestaria, evitando podas uniformes del gasto sin mayores fundamentos tcnicos. Pero esta sustancial ventaja no est desprovista de inconvenientes. La complejidad en la elaboracin de los paquetes aumenta las tareas, prolonga los tiempos y complica la administracin. Se requiere una gran cultura presupuestaria y continuidad en los esfuerzos. La TB0 sirve para evaluar ciertos tipos de erogaciones, por lo tanto no es para la totalidad de los gastos. No es aplicable en las funciones de lnea (directiva y gerencial esencialmente) en virtud de que condicionara un indispensable grado de creatividad en tomar decisiones que llevan a un cierto grado de subjetividad e intuicin. Es un instrumento til slo para la evaluacin de los costos indirectos.
4. CONTRATOS DE RENDIMIENTOS
a. mbito de aplicacin La aplicacin de contratos de rendimientos o contratos-plan se justifica tambin en circunstancias especficas, como sera el caso de las condiciones requeridas por la administracin central para una determinada inversin como la compra de una maquinaria o instrumental mdico de un sanatorio, por la cual el organismo beneficiado se comprometera a determinadas obligaciones en materia de calidad de prestaciones o cobro de aranceles. b. Contenido del contrato Permite la aplicacin del principio de descentralizacin, induciendo a la autogestin de cada rea o sector, valorndose peridicamente la productividad de los medios asignados y los logros de los objetivos convenidos. La figura del contrato-plan o contrato de rendimientos o convenios programas es un contrato del derecho pblico, naturaleza jurdica atpica en virtud de la potestad de que est dotado el Estado por la cual un nivel superior conviene formal y explcitamente con sus propias empresas, organismos o instituciones autogestionarias, la programacin de objetivos peridicos y la asignacin de recursos necesarios para su consecucin, explicitndose derechos y obligaciones recprocas. Se pretende de tal manera provocar la eficientizacin de ciertas reas gubernamentales, permitiendo un mejor ejercicio de los mecanismos de control interno y externo. El principio de normativizacin centralizada y ejecucin descentralizada se conjuga con la formalizacin de contratos-plan. Siendo poder administrador responsable, el Poder Ejecutivo, mediante contratos de
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rendimiento, establecer los resultados econmico-financieros y los ndices de productividad que deben lograr las empresas pblicas u otros firmantes en un perodo determinado. Brindan a las empresas una mayor autonoma operativa, a cambio de compromisos en el cumplimiento de metas medidas objetivamente que necesariamente debern reflejarse en la mejora de su rendimiento. Tiene la ventaja que permite deslindar el ejercicio de responsabilidades tcnico-operativas de los efectos en muchos casos contradictorios de las decisiones polticas. En todos los casos, la empresa u organismo no debe soportar la carga econmica de decisiones polticas extraas. Se debe actuar estrictamente con criterio de rentabilidad econmica en el caso de una empresa pblica, o con criterio de equilibrio de ingresos-gastos para los dems casos en que se aplique la tcnica. Tcnicamente podramos concebir los contratos plan como una expresin de planificacin concertada, en que las partes son estamentos internos del propio Estado. El contrato por resultados cuando se aplica internamente en el mbito de la administracin general puede servir para precisar el compromiso de los funcionarios, tanto polticos como de los niveles superiores de la estructura permanente, en el logro de objetivos y metas segn los recursos asignados. Un avance sera incorporar el concepto de la variabilidad de la remuneracin en funcin de los resultados alcanzados como una nueva forma de gestin. El costo de los funcionarios no se mide por cunto es su remuneracin, sino cunto hace y cmo lo hace.
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TCNICAS DE ESTIMACIN DE EROGACIONES DE CAPITAL
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Si se decide reemplazar una mquina, se debera justificar la obtencin de un mayor beneficio operativo en la produccin pblica por una disminucin de costos, por un aumento en la propia produccin o por ambas circunstancias.
Aplicable nicamente cuando se trata de proyectos con lapsos de tiempo similares y de no muy largo plazo, en los cuales la incidencia del valor del dinero a travs del tiempo se acota significativamente. Parten de cotejar la magnitud de los costos de dos o ms alternativas de inversiones a realizar para el logro de un mismo objetivo. Es til para el caso de bienes de igual o parecida calidad y funciones.
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Evala el tiempo en que un proyecto tarda en recuperar su inversin a travs de sus ingresos netos. Este mtodo sirve para proyectos con un mismo tiempo de duracin o escaso tiempo de diferencia. Es til cuando se pretende realizar una primera seleccin entre muchas y se fija como condicin previa un tope de aos de recupero. Se puede utilizar como complemento para desempatar a favor del proyecto con menor plazo de recupero ante alternativas iguales resultantes de algunos de los mtodos cientficos. b. Mtodos cientficos Se basan en un anlisis estricto del flujo anual de ingresos y egresos, introduciendo el efecto del valor tiempo del dinero medido a travs de una tasa de inters (r) debidamente seleccionada. Homogeneizamos a un mismo momento, el valor de fondos (ingresos y costos) expresados originalmente en tiempos diferentes. Permite la comparacin sobre una base temporal uniforme del flujo de egresos e ingresos a un similar valor monetario actualizado. Valor Actual Neto (VAN)
Se define como resultado de la sumatoria de los ingresos menos los costos ao por ao actualizados a una determinada tasa de inters la tasa de corte menos la inversin original realizada. Un proyecto ser factible si VAN > 0 (positivo). Un proyecto no ser factible si VAN < 0 (negativo). Beneficio Costo
Es un mtodo cientfico similar al VAN, pero estableciendo una relacin Beneficio (B) con Costo (C), indicando el grado (porcentaje) del primero en relacin al segundo. Difiere del VAN en que se trabaja con cocientes entre B y C, mientras que aqul lo hace a travs de una sustraccin de B menos C. Cuando el cociente es superior a 1, significa que el Beneficio total del proyecto es superior a los Costos totales y la inversin inicial. Tasa Interna de Retorno (TIR)
El TIR determina una tasa s, tal que iguale el flujo actualizado de ingresos, con el flujo actualizado de costos e inversiones. Calculado el resultado, se procede a comparar la TIR (s) con la tasa de inters del mercado r: Si s > r, el proyecto es factible Si s < r, el proyecto no es factible En todo proceso de toma de decisiones deben utilizarse y complementarse todos los mtodos, incluso los denominados empricos.
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8. CRITERIOS DE ELEGIBILIDAD DE LA TASA DE INTERS
a. Eleccin de la tasa de inters Si se pretende seleccionar los proyectos con un criterio estrictamente econmico, lo aconsejable es adicionar un plus sobre tasas internacionales reconocidas como la LIBOR o la Prime Rate de EEUU. Tambin las tasas de los bonos del Tesoro de los EEUU pueden ser un punto de referencia. En los proyectos de inversin social pueden elegirse tasas de inters menores e incluso cero en la medida que se ponderen determinados beneficios indirectos o sociales. Estamos ante situaciones que requieren subsidiar parte o la totalidad de los intereses del proyecto, cuando no en la amortizacin de parte del capital. Pero aun as debe exigirse no slo la continuidad a largo plazo del emprendimiento, una vez puesto en marcha, sino adems que sea aceptado en futuro por la ciudadana, porque deber sta en definitiva, soportar la carga del financiamiento del subsidio a solventar con ingresos tributarios. b. Introduccin de criterios no econmicos Ineludibles objetivos polticos son tomados en cuenta a la hora de tomar decisiones en materia de inversiones pblicas, aunque sean muy difciles de incorporar en los mtodos de evaluacin de proyectos. Con la finalidad de ponderar dichas restricciones, se parte del principio de que buena parte de los servicios producidos por el sector pblico no tienen precio de mercado, dado que no son entregados a cambio de dinero. Por ello no es posible la aplicacin del criterio costo-beneficio. En cambio, es utilizable el criterio de costo-efectividad o costo-eficiencia, entendindose que ambas son comprensibles de un conjunto de factores objetivos y subjetivos acordes con valoraciones de tipo poltico y social. As, ante proyectos alternativos de similar efectividad, deber elegirse aquellos que garanticen la minimizacin de costos.
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oferentes se aplica el rgimen de licitacin pblica nacional con un procedimiento para permitir la participacin de las MIPyMES (micros, pequeas y medianas empresas).
61 CAPTULO 11
TCNICAS DE ESTIMACIN DE RECURSOS
Los tributos surgen como la expresin de mxima autoridad que el Estado tiene en funcin de las potestades jurdicas establecidas en su Constitucin para exigir prestaciones de dinero o en especie por expresiones econmicas sucedidas en su territorio destinadas al cumplimiento de determinados fines fiscales y extra fiscales. Los tributos estn integrados por una amplia gama de instrumentos. El ms importante de ellos es el impuesto, se basa en la capacidad contributiva de un cierto sujeto pasivo o contribuyente, independientemente de su contraprestacin. Los contribuyentes no reciben bienes pblicos en relacin directa a los impuestos pagados. Un impuesto puede ser con asignacin especfica cuando la capacidad de imposicin estatal abarca un cierto conjunto social o etario en funcin de un criterio singular en la consideracin de su capacidad contributiva. Se dice que estos impuestos son con destino especfico en cuanto los ingresos llamadas contribuciones que no son nada voluntarias se destinan exclusivamente al grupo social abarcado. La tasa se justifica por la contraprestacin de un bien cierto generalmente un servicio reclamado por un usuario en un momento determinado debiendo existir un prudente equilibrio entre el costo del servicio y el valor oblado. El pago es obligatorio pero slo en la eventualidad que se reclame una prestacin pblica. La contribucin por mejoras se establece en funcin del incremento patrimonial como consecuencia de una obra o servicio pblico que mejore fehacientemente un activo del sujeto pasivo beneficiado. Todos estos tributos son obligatorios desde el punto de vista jurdico. Recursos no tributarios
El Estado cuando acta como empresario, en funcin de ciertas polticas de inters pblico, participa en la oferta de bienes en el mercado generalmente monopolizando la actividad. Los bienes puestos a disposicin del pblico se entregan mediante la percepcin de un precio o tarifa que debera financiar el costo, y eventualmente la obtencin de una utilidad propia de toda actividad financiera. En ciertos casos los bienes pueden venderse prdida o con una sper utilidad. En todos estos casos se habla de precios o tarifas polticas porque en su fijacin no se tienen en cuenta los criterios econmicos habituales del mercado. La voluntariedad del ciudadano en insita a este recurso dado que tiene la opcin o no de adquirirlos. La diferencia ms notoria entre precio y tarifa es que esta ltima representa el valor de la contraprestacin pecuniaria de un cliente de una empresa pblica proveedora exclusiva de bienes reconocidos universalmente como imprescindibles para lograr un cierto nivel de calidad de vida o insumo esencial en la actividad productiva. En esta situacin el usuario no tiene otras opciones de compra. Pero si el bien tiene otras alternativas de compra en el mercado, se trata de un precio. En otros casos, se dice que la tarifa es una escala de fijacin del monto del valor a pagar por un comprador de bienes provistos por empresas pblicas en funcin de determinados parmetros relacionados con su mayor capacidad contributiva como parmetro redistribuidor del costo/precio, aunque no sea un impuesto. Crdito pblico
Es la posibilidad de recibir de particulares, del pas o del extranjero, medios de pago genuinos para financiar desequilibrios en la ecuacin de ingresos y egresos estatales. El capital prestado ser devuelto mediante amortizaciones peridicas ms pagos de intereses de convenidos, constituyendo su suma el servicio de la deuda. Con el crdito pblico se traslada al futuro la carga del financiamiento de la actividad estadual. En definitiva, los servicios de la deuda sern cancelados mediante tributos futuros.
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La traslacin de recursos va crdito es transitoria y voluntaria, aunque a veces puede ser obligatoria, como los endeudamientos dispuestos obligatoriamente, a diferencia de la tributacin que es definitiva y coactiva. b. Recursos no genuinos Se consideran no genuinos ciertos recursos pblicos que distorsionan sustancial, creciente y aceleradamente el equilibrio macroeconmico nacional, con caprichosos cambios en los precios relativos producto del financiamiento de los desequilibrios fiscales mediante la creacin de medios de pago no relacionados con los movimientos de la economa real. No en todos los casos existe una relacin directa dficit fiscal emisin monetaria inflacin. En muchos casos el dficit, como plantea el keynesianismo es consecuencia de la recesin de la economa en general. La emisin monetaria es uno de los recursos que con mayor o menor habitualidad el gobierno puede hacer uso para financiar el gasto. Se justifica la emisin monetaria como manera de acompaar el ciclo econmico en determinados perodos de recesin. La emisin monetaria descontrolada es un impuesto regresivo que pagan los que menos posibilidades tienen de escapar a procesos inflacionarios pronunciados, como son los asalariados y los acreedores. Otros casos de recursos no genuinos son los bonos obligatorios del Tesoro y las Letras de Tesorera.
Sus ingresos genuinos estn dados por los precios que se cobran por los bienes ofrecidos en el mercado. La microeconoma y la teora de los precios sirven como instrumental cientfico para la determinacin de los ingresos. Los precios que perciben las empresas pblicas estn revestidos de criterios generalmente polticos que pueden ser superiores a sus costos, facilitado por la situacin de monopolio de la empresa estatal, o inferiores a sus costos cuando razones de ndole generalmente social para facilitar el desarrollo de ciertas actividades productivas as lo justifiquen. Pero en todos los casos, aun tratndose de decisiones polticas, se debe actuar con racionalidad econmica. Toda demanda vara con los precios, interesando especialmente estimar el nivel de precios adecuado para cubrir por lo menos sus costos ms, aun cuando no siempre es un objetivo buscado, un cierto margen de utilidad. Ser responsabilidad de los niveles polticos determinar cules sern las consecuencias econmicas al fijar precios polticos muy por encima o muy por debajo del precio de equilibrio. Segn el caso, estar en juego la prdida de competitividad internacional o el grado de reposicin de los activos amortizables respectivamente.
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Estimacin de la emisin monetaria
Habr certidumbre fiscal si se garantiza que se podr lograr un supervit primario previsto en el presupuesto anual. Como la presin fiscal efectiva (total de impuestos cobrados sobre el PBI) capta una parte de la riqueza social, consecuentemente absorber una porcin de esta mayor emisin monetaria parte incremento del PBI y parte incremento de precios financiando el gasto pblico genuinamente sin que ello signifique contraer endeudamiento con el banco central, va emisin monetaria, cuyas restricciones debern ser muy rigurosas. Si bien en todos los casos se aconseja prohibir y si no es posible restringir severamente la capacidad de emitir moneda para financiar el gasto pblico por parte de la autoridad monetaria, se han sugerido algunos mecanismos para que se sujete a ciertas reglas independientes de la voluntariedad del administrador. Es bueno que se limite la emisin monetaria para evitar el financiamiento de dficits pblicos permanentes. Pero no es bueno coartar el crecimiento de la actividad privada que, verdadero motor de la economa, generar mayor riqueza captable tributariamente. Un esquema de metas de inflacin se considera una estrategia ms adecuada con una oferta monetaria estable para optimizar el desempeo macro econmico del pas. El mecanismo faculta a la autoridad monetaria a un cierto grado de discrecionalidad para hacer frente a problemas. Permite la creacin de dinero interno para la produccin privada mediante redescuentos a la banda comercial y no para financiar dficits fiscales.
5. CLASIFICADORES DE RECURSOS
Los clasificadores especficos de recursos permiten medir el impacto econmico de la captacin de recursos valorando los efectos macroeconmicos sobre el consumo, ahorro e inversin. Determinan el impacto de la actividad estatal sobre la economa global. Desde el punto de vista presupuestario, sirven para vincular el flujo de ingresos con el flujo de gastos en la EPF. a. Clasificador por rubros Ordena, agrupa y presenta los recursos del Estado en funcin de su poder de imperio potestades tributarias -, ingresos no tributarios, en su participacin en el mercado como una empresa ms de la economa. El clasificador por rubros es un clasificador primario y tradicional que expresa las distintas potestades estatales para obtener ingresos.
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b. Clasificador econmico Comprende la imputacin de los ingresos en relacin a su repercusin sobre los agregados fundamentales de la ecuacin macroeconmica fundamental: Producto = Consumo + Inversin. Es por lo tanto un clasificador moderno de origen secundario o agregado. La interrelacin de los clasificadores econmicos de gastos y recursos permite construir las respectivas cuentas corrientes, de capital y de financiamiento del Estado de Ahorro-Inversin-Financiamiento (EAIF).
65 CAPTULO 12
EVALUACIN DEL GASTO Y MEDICIN DE SUS RESULTADOS Todo proceso de desarrollo nacional requiere de dos objetivos que se retroalimentan mutuamente. Por una parte, un aumento sostenido de la calidad de vida de sus ciudadanos, y por otra, que los agentes econmicos estn en condiciones ptimas para proveer de bienes a precios y calidades razonables para satisfacer la demanda interna y para enfrentar la cada vez ms rigurosa competitividad internacional. Para ello se requiere contar con una serie de factores internos, denominados factores SOFT, definidos como tener una fuerza laboral altamente calificada, infraestructura en transportes y comunicaciones de primera calidad, polticas gubernamentales de fomento de investigaciones, educacin superior y entrenamiento profesional. La cantidad y calidad de estos factores implican los denominados ahorros externos para las empresas por su incidencia sobre las estructuras de costos. A travs de un eficiente gasto pblico corriente y de capital se puede facilitar el aumento de la productividad general de la economa.
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a. Prioridad al ciudadano, la nueva frontera de la administracin Se sealan como fuertes desafos lograr un: - Gobierno catalizador: mejor dirigir y controlar que ejecutar. - Gobierno propiedad de la comunidad: mejor facultar que servir directamente. - Gobierno competitivo: inyectar competitividad en la prestacin de servicios. - Gobierno inspirado en objetivos: transformacin de las sociedades regidas meramente por reglas y procedimientos. - Gobierno dirigido a los resultados: financiar el producto, no los insumos. - Gobierno inspirado en el ciudadano: satisfacer sus necesidades, no las de la burocracia. - Gobierno de corte empresarial: ganar en lugar de gastar. - Gobierno previsor: ms vale prevenir que curar. - Gobierno descentralizado: de la jerarqua a la participacin y el trabajo en equipo. - Gobierno orientado al mercado: provocar el cambio a travs del mercado. b. Herramientas operativas La reingeniera. Se trata de una metodologa de cambios radicales mediante diseos partiendo de cero, no en una mejora gradual de los sistemas existentes como plantean otros expertos afines a mtodos de mejoramiento de la calidad. Se define as como el diseo rpido y drstico de los procesos estratgicos de valor agregado y de los sistemas, polticas y estructuras organizacionales que los respaldan a fin de optimizar el flujo de trabajo y la productividad dentro de una organizacin. El mtodo PES. Concentrado en criterios que permiten la seleccin de los procesos afrontando como prioritarios los que tengan mayor dificultad, los con mayor impacto en las deficiencias de la organizacin y los que pueden revolucionarse con un menor costo poltico y econmico. Plantea como criterios generales: - Organizar el trabajo en torno a resultados - Olvidarse momentneamente de los organigramas para dedicarse a las tecnologas de los procesos - Cuestionar los procesos engorrosos, costosos y lentos - Minimizar los pasos en cada una de las cadenas de los procesos - Realizar el mayor nmero de pases en paralelo y evitar al mximo las secuencias lineales - Detectar los responsables de cada cadena bsica o de cada proceso - Definir normas de calidad, tiempo y costo para cada paso de la cadena c. Soluciones de mercado y soluciones polticas. Es posible conciliarlas? Es deseable y posible aplicar soluciones de mercado en lo referente a la obtencin de aceptables grados de eficiencia y economicidad en el desarrollo de la funcin de produccin pblica. Pero en cuanto a la valoracin de los resultados, aun con la medicin basada en indicadores tcnicos de eficiencia y efectividad, siempre debern ser soluciones polticas. Se deben evitar dos vicios extremos. Por uno de ellos, se tienen exclusivamente en cuenta decisiones polticas sin consultas tcnicas debidas cayndose en el sndrome negativo de la demagogia. Si la situacin extrema es inversa, podemos ante la fenomenolgica del tecnocratismo. Un fino equilibrio entre ambas se impone.
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En materia institucional, apoyar la creacin y operacin de centros de medicin en las unidades responsables de la ejecucin de las categoras programticas que se juzguen relevantes y cuya produccin sea de un volumen o especificidad que haga conveniente su medicin.
Inversa de la frmula: ip = I P que expresa el conocido coeficiente de insumo-producto (ip) fundamento del esquema presupuestario de la visin de la produccin mostrando la cantidad de esfuerzos o insumos necesarios para obtener cierta cantidad de producto. Una medida de productividad suele ser til cuando se compara con otra, dado que nos brinda informacin sobre la mejor combinacin de los insumos utilizados. En estos casos hablamos del parmetro eficiencia (ef) cuando comparamos dos medidas de productividad. ef = pr1 pr2
siendo pr1 la productividad realmente obtenida que se compara con algn otro parmetro de productividad de tipo histrica o de tipo estndar. La AGN seala que la eficiencia se refiere a las condiciones de operacin bajo las cuales se maximiza el producto por unidad de recurso utilizado o se minimizan los recursos para una cantidad o calidad dadas de producto. Un concepto muy aproximado a la esencia de la TB0. b. Eficacia en los resultados Es habitual utilizar el trmino eficacia como parmetro de medida de produccin final en el cumplimiento de una poltica u objetivo pblico, indicando el producto con prescindencia del insumo utilizado o del momento entregado. Segn la AGN, los indicadores de eficacia miden si los programas, proyectos y operaciones estn logrando sus metas y objetivos. Estn orientados hacia los resultados y no hacia los costos. c. Economicidad y Costos de las prestaciones Se habla de economicidad cuando nos referimos a la vinculacin econmica de la produccin pblica y de los insumos utilizados de acuerdo a un determinado grado de calidad y cantidad. d. Ejecutividad, la Oportunidad para proveer los bienes Cuando nos referimos al criterio de oportunidad, lo asimilaremos al trmino ejecutividad para indicar el grado de satisfaccin de una demanda ciudadana mediante la provisin de un producto pblico en un tiempo adecuado u oportuno. e. Efectividad, la razn del ciudadano Si apreciamos el grado de cumplimiento desde el ngulo de quien recibe la produccin pblica, nos estamos refiriendo al parmetro efectividad. La creacin de entes reguladores en que se requiere una evaluacin de resultados desde un enfoque del ciudadano en la medida que estn dotadas de conducciones independientes y de alto perfil tcnico,
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pretenden conformar estructuras autnomas del poder poltico necesarias para garantizar los derechos de los usuarios, mediante un determinado control y regulacin de servicios pblicos privatizados en muchos casos bajo la figura de monopolios naturales. Slo sern tiles los indicadores de efectividad si se asegura su medicin independiente. f. Conciliando trminos diversos
Economa versus eficiencia. No es factible distinguir entre economa o eficiencia, por estar ambos interrelacionados. La medicin de la combinacin de los insumos fsicos en materia financiera se efecta a travs de una valoracin econmica determinando costos. Eficiencia versus eficacia. Se suele decir que eficacia y eficiencia son parmetros independientes entre s. Se puede ser eficaz es decir obtener los resultados planteados sin ser eficiente porque no se ha realizado la mejor combinacin de insumos. Tambin podramos decir que se ha actuado con falta de economicidad, dado que uno y otro parmetro eficiencia como combinacin de insumos, y economicidad como valoracin del costo estn ntimamente ligados y son interdependientes.
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Normas de la administracin que definen metas: ocurre cuando la propia gerencia autodetermina sus propias unidades de medida, aunque debera merituarse si las metas u objetivos fijados son razonables. Normas desarrolladas en estadsticas: basadas en informacin obtenida de publicaciones o estudios especiales por parte de organismos pblicos o privados. Tienen la ventaja de que pueden ser fcilmente obtenidas, pero en muchos casos se trata de promedios o de registros derivados de experiencias distintas a las condiciones espacio-temporales en que se encuentra la entidad a fiscalizar. Normas basadas en el rendimiento de un grupo similar Normas basadas en comparaciones histricas: ya sea en trminos monetarios u otras unidades de medida, cotejando un rendimiento pasado con un rendimiento actual. Su aplicacin se aconseja restrictivamente slo para comparar el rendimiento actual con el anterior de la propia entidad.
b. Unidades de medidas de polticas Indican genricamente el logro de los grandes propsitos polticos en la satisfaccin de las necesidades pblicas. Son indicadores esencialmente de eficacia demostrativos de resultados globales, que la conduccin poltica pretende lograr. Debern ser testeados con indicadores de efectividad.
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Financiero-fsico: si los insumos se valoran monetariamente en relacin al producto. Expresa los costos unitarios y estaramos hablando de indicadores de economicidad. Fsico-financiero: se identifica el total de las asignaciones financieras requeridas en relacin con la cantidad fsica de un determinado insumo.
b. Indicadores de eficacia El indicador de eficacia es un indicador absoluto. En cambio, los indicadores de eficiencia son relativos, en cuanto vinculan un insumo con la produccin. Podramos afirmar que los indicadores de eficacia son un subconjunto de los indicadores de eficiencia.
71 CAPTULO 13
LA FORMULACIN DEL PRESUPUESTO El proceso de formulacin o elaboracin del presupuesto como instrumento financiero de primera jerarqua pretende garantizar la consistencia de las corrientes de gastos y recursos anuales necesarios para la materializacin de los propsitos, polticas, planes y programas del sector pblico. El Poder Ejecutivo es responsable en definir las orientaciones y prioridades globales con el propsito de lograr que el instrumento presupuestario exprese la contribucin del sector pblico en el cumplimiento de las polticas de desarrollo econmico-social. La Ley 24156 desarrolla los distintos requisitos vinculados con la formulacin, ejecucin y evaluacin presupuestaria del sector pblico.
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Ttulo II Presupuesto de recursos y gastos de la administracin central. Ttulo III Presupuestos de recursos y gastos de organismos descentralizados.
El presupuesto no podr contener disposiciones de carcter permanente ni reformar o derogar leyes vigentes como crear, modificar o suprimir tributos y otros ingresos. Se determina el principio del devengado en materia de gastos y recursos. No debern incluirse en el presupuesto de recursos, los montos que correspondan a la coparticipacin de impuestos nacionales respetando normas constitucionales, respecto a la naturaleza originaria de las potestades tributarias de las provincias. De incluirse los recursos coparticipados en el total de recursos las pertinentes transferencias a las provincias deberan contabilizarse como tal del lado del gasto. No se podr destinar el producto de ningn rubro de ingresos con el fin de atender el pago de determinados gastos. Esta exigencia no es aplicable en ciertas circunstancias en que el origen del recurso tiene una aplicacin ineludible fundada jurdicamente como es el caso de ingresos derivados del crdito pblico destinados a un fin determinado; donaciones, herencias o legados con destino especfico; y finalmente los que por ley tengan afectacin especfica. b. Sus etapas En relacin a la confeccin del proyecto anual de ley de presupuesto el MECON elabora un cronograma de trabajo de aproximadamente cinco meses de duracin, que incluye las cuatro fases. Tambin se dispone la constitucin de un Grupo de Apoyo para la Elaboracin del Presupuesto (GAEP), integrado por diversos funcionarios responsables de aspectos macro financieros relacionados con su confeccin.
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b. Obras y servicios de ejecucin plurianual El principio de anualidad requiere un tratamiento especial para el caso de obras y/o adquisicin de bienes y servicios a ejecutar en ms de un ejercicio financiero. Las jurisdicciones y entidades de la Administracin Nacional debern remitir a la Oficina Nacional de Presupuesto, en ocasin de presentar sus anteproyectos de presupuesto, la informacin que contendr como mnimo, el monto total del gasto, su incidencia en cada ejercicio fiscal, el cronograma de financiamiento y el de su ejecucin fsica. La ONP evaluar la documentacin recibida, compatibilizando el requerimiento de ejercicios futuros con las proyecciones presupuestarias que se realicen para los ejercicios fiscales correspondientes. Se excluyen de este tratamiento: - Gastos en personal - Transferencias a personas cuyo rgimen de liquidacin y pago sea asimilable a gastos en personal. - Contratos de locacin de inmuebles - Servicios y suministros - Contrataciones de obras y/o adquisiciones de bienes y servicios cuyo monto total no supere los $ 5000.
La ley no determina ninguna metodologa productiva para su elaboracin. La reglamentacin establece que el presupuesto deber estructurarse en categoras de programacin en materia de gastos. Se remarca que deben figurar los montos brutos a recaudar sin deduccin alguna. c. En cuanto a si el presupuesto no estuviera aprobado En el caso excepcional de que el presupuesto no estuviera aprobado al inicio del ejercicio, faculta al PEN a realizar una serie de ajustes al presupuesto vigente el ao anterior, slo con el fin de asegurar la continuidad y eficiencia de los servicios. - Recursos: eliminacin de aquellos ingresos no factibles de recaudar nuevamente y el crdito pblico ya utilizado, debiendo estimarse los rubros de recursos para el nuevo ejercicio.
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Gastos: eliminacin de crditos no repetibles. Se deben adaptar los objetivos y cuantificaciones en unidades fsicas de la produccin pblica en funcin de los recursos reprogramados.
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suministren en tiempo, cantidad y calidad compatible con la funcin de produccin de las operaciones pblicas. La programacin de la ejecucin presupuestaria se debe condicionar al principio de caja, fundamento del objetivo de liquidez en la administracin financiera. c. Organismos responsables Los organismos que integran la Administracin Nacional debern programar la ejecucin financiera y fsica de los presupuestos en cada ejercicio. Con tal finalidad, la SHN ha elaborado un Manual de Programacin de la Ejecucin Fsica y Financiera del Presupuesto, debiendo los responsables de las respectivas unidades ejecutoras de cada categora programtica tener en cuenta el conocimiento de los ciertos requisitos en materia de composicin de los procesos productivos, estructura de financiamiento, las rigideces del gasto, y la evolucin del ingreso de los recursos propios o afectados. Las unidades de presupuesto debern informar trimestralmente la ejecucin fsica de sus respectivos presupuestos a la ONP en los plazos que sta determine, correspondindole al rgano rector del sistema de presupuesto: - Preparar informes de evaluacin sobre la ejecucin de los presupuestos, efectuando las recomendaciones a las autoridades superiores y a los responsables de las unidades afectadas, en un plazo de 30 das de recibida la informacin trimestral. - Exponer opinin tcnica en informes y recomendaciones respecto de la aplicacin de los principios de eficacia y eficiencia operacional. - Detectar desvos significativos, ya sea entre lo programado y lo ejecutado o entre los aspectos fsicos y financieros de la ejecucin, comunicndolos inmediatamente a sus superiores jerrquicos. - Preparar un resumen anual sobre cumplimiento de metas para cada jurisdiccin. Las jurisdicciones y entidades dependientes del PEN remitirn a la ONP con las caractersticas, plazos y metodologa que sta determine, la programacin anual de los compromisos y del devengado, quedando como facultades del rgano coordinador: - Definir las cuotas conforme a las posibilidades de financiamiento y comunicar los niveles aprobados a las jurisdicciones y entidades, pudiendo, en funcin de variaciones no previstas en el flujo de recursos, modificar sus montos. - Establecer los procedimientos a utilizar con los saldos sobrantes de cuotas establecidas.
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importancia de cada modificacin requerir de un decreto del poder ejecutivo o una simple decisin del administrador de cada programa presupuestario. Reprogramacin de cuotas presupuestarias es cuando se requieren modificaciones a las cuotas fijadas de compromiso, devengado o pagado segn el caso cuya aprobacin debe emanar de un legal del rgano coordinador del sistema de administracin financiera o del rgano rector segn las facultades establecidas. Reconduccin presupuestaria es cuando no aprobado el presupuesto al inicio del ao fiscal, se aplican los crditos del presupuesto anterior con la sola finalidad de garantizar la prestacin de los servicios habituales y la continuacin de las obras iniciadas. b. Flexibilidad y restricciones en el rgimen legal argentino Es conveniente dejar librada a la reglamentacin los alcances y mecanismos para efectuar las modificaciones a la ley de presupuesto general que resulten necesarias durante su ejecucin. Se pretende as efectivizar uno de los principios presupuestarios bsicos: el de flexibilidad, pero basado en la regla que cada poder o nivel de la administracin requiere la autorizacin respectivamente de un nivel superior u otro poder. En ciertas modificaciones presupuestarias el ejercicio del principio de flexibilidad por parte del poder ejecutivo no es absoluto. Si se pretendiera alterar la filosofa global que fundament el presupuesto originalmente, se requerir su tratamiento mediante ley del poder legislativo. Hay exigencia de su tratamiento por parte del Poder Legislativo cuando se pretenda alterar las siguientes cuatro reglas de oro de la estructura presupuestaria que afecten: - Regla 1: El monto total del presupuesto - Regla 2: El total del endeudamiento previsto - Regla 3: El total de gastos de capital y de las aplicaciones financieras para incrementar gastos corrientes - Regla 4: La distribucin de finalidades del gasto Es habitual que las leyes de presupuesto excepten de dichas limitaciones en los casos de los crditos de las Jurisdicciones no institucionales Servicio de la deuda pblica y Obligaciones a cargo del Tesoro. c. Crditos limitativos e indicativos Mediante los decretos distributivos de crditos se determinan ciertos criterios de flexibilidad en las modificaciones de partidas, asignndose habitualmente con carcter de indicativas, o no limitativas: - Bienes de consumo - Servicios no personales - Bienes de uso Ello permite un doble movimiento en la frontera. Por un lado, de intrapartidas, es decir traspasos de crditos dentro de cada inciso respetando el respectivo tope de cada inciso. Cuando esto no es posible se pueden realizar movimientos interpartidas con el traspaso de crditos presupuestarios entre los distintos incisos citados. Por exclusin, el resto de los incisos es de carcter limitativo. Sus transferencias pueden realizarse mediante instrumento normativo o de mxima jerarqua a nivel del PEN. d. Procedimientos en las modificaciones de crditos indicativos Paso 1: las jurisdicciones y entidades debern notificar a la ONP dentro de los dos das la resolucin aprobatoria de las modificaciones propuestas. Paso 2: en el plazo de cinco das la ONP deber expedirse sobre la viabilidad y legalidad del pedido formulado. Paso 3: en caso de no expedirse el rgano rector del sistema presupuestario en el plazo previsto, se consideran automticamente aprobadas aprobacin ficta - .
e. Algunas cartas guardadas para la flexibilizacin presupuestaria Carta 1: el crdito adicional. Se suele incorporar en el presupuesto una partida global denominada crdito adicional que en algunos casos se distingue en crdito adicional para erogaciones corrientes y crdito adicional para erogaciones de capital. La partida permite reforzar necesidades de crditos en el clasificador por objeto de forma tal que sus asignaciones sean suficientes en el curso de su ejecucin anual. Debera consistir en un monto no significativo del gasto evitando que sea una bolsa generosa de uso indiscriminado.
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Carta 2: las economas por no inversin. En base a un promedio de subejecucin histrica se sustrae o resta del total del gasto presupuestario un monto estimado de los que se cree que no se va a gastar. Se corre el riesgo de sobreestimar las economas por no inversin ms precisamente economas por no gastar con la finalidad de presentar un equilibrio global del presupuesto. Efectos de los recortes durante el proceso de ejecucin presupuestaria
f.
Si el gasto pblico debe disminuirse, deben evitarse reducciones globales por ser sumamente irracionales. Deberan fijarse techos globales por partidas principales de forma que cada entidad responsable determine la resignacin de los crditos de la manera ms adecuada, evitando el peligro en el incumplimiento de los resultados a obtener. Se ha criticado en demasa que los recortes realizados en el proceso de ejecucin presupuestaria, por parte de los responsables financieros impiden el normal cumplimiento de los propsitos comprometidos. Como buena parte de las medidas de racionalizacin suelen ser de naturaleza estructural, y si se suma a ello el cumplimiento de requisitos formales generalmente irracionales, los recortes presupuestarios compulsivos pueden inhibir en alto grado el cumplimiento de los objetivos.
b. De su procedimiento de aprobacin Se podra asimilar con las distintas fases desarrolladas para la elaboracin del presupuesto de la administracin central. Se deleg en el MECON la aprobacin de los presupuestos de las empresas y sociedades del Estado. Est a cargo del rgano rector del sistema preparar el informe de los proyectos recibidos, as como las estimaciones presupuestarias de oficio, antes del 30 de noviembre del ao anterior al que regirn. Cada sociedad o empresa deber presentar su proyecto antes del 30 de Septiembre del ejercicio anterior para anlisis y evaluacin previa de la ONP quien actuando como primera instancia opinar respecto a la necesidad de ajustes, con el fin de evitar que su aprobacin sin modificaciones pueda causar un perjuicio patrimonial al Estado o atentar contra los resultados de las polticas y planes vigentes. Los denominados contratos de rendimiento podran garantizar mejores resultados fortalecidos por el carcter imperativo de una norma con jerarqua de ley. A nivel empresas pblicas las exigencias deberan asemejarse cuando no ser mayores por tratarse de recursos de la comunidad a las que cualquier dueo del capital exige a sus directivos y gerentes en el sector privado. c. De sus contenidos Plan de accin, programas y principales metas Cuenta de Ahorro Inversin Financiamiento Plan de Inversiones Presupuesto de Caja Recursos Humanos
Corresponde a la secretara de Hacienda establecer para cada ejercicio financiero el lmite de endeudamiento de cada una de las empresas y sociedades del Estado. Modificaciones presupuestarias: - Se debern determinar distintos niveles de aprobacin, segn la importancia y los efectos de las modificaciones a efectuar. - Sealar claramente el organismo o autoridad responsable de cada uno de esos niveles. - Se normarn procedimientos a seguir para la comunicacin fehaciente a la ONP de las modificaciones que efecte la propia empresa.
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Que las modificaciones reservadas al PEN sern aprobadas previamente por el Ministro de Economa y el Ministerio de Planificacin Federal e Infraestructura.
A la finalizacin de cada ejercicio, las empresas y sociedades del Estado informarn a la ONP respecto del cierre de sus presupuestos y dems informacin que se determine.
La elaboracin del presupuesto consolidado, responsabilidad de la ONP, debe contener mnimamente una sntesis del presupuesto del sector gobierno, y de los presupuestos del sector empresas, una consolidacin de la informacin de gastos y recursos pblicos, los principales proyectos de inversin, los insumos, produccin y recursos financieros utilizables y un anlisis de los efectos econmicos de los presupuestos consolidados. c. De sus procedimientos Debe ser presentado por la ONP al PEN antes del 31 de marzo del ao de su vigencia atendindose a que se trata de la consolidacin de presupuestos vigentes desde el 1 de enero anterior, siempre lgicamente que stos fueran aprobados en trmino. Aprobado por el PEN es remitido para conocimiento del Congreso Nacional. Este procedimiento es de carcter informativo. Los presupuestos de las empresas pblicas son aprobados directamente por el PEN. De tal manera, el Congreso contar con informacin neteada de la actividad de la totalidad del sector pblico nacional.
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SECCIN 3
CAPTULO 14
LA INFORMACIN CONTABLE PARA TOMA DE DECISIONES Y CONTROL
1. SU IMPORTANCIA
La ms conocida como contabilidad pblica no debera diferir mayormente en cuanto a los requisitos bsicos de la contabilidad general, aunque la aplicacin del principio de legalidad requiere de restricciones adicionales propias de una sujecin ms estricta del Estado a ciertas normas jurdicas. Por su flexibilidad y adaptabilidad sus bondades informativas son ilimitadas en la medida que est adecuadamente diseada conforme a las caractersticas de la organizacin en que se aplique. A pesar de ello, su uso no ha sido integral ni menos integrado en la administracin estadual.
2. ANTECEDENTES HISTRICOS
En los Estados, dada la escasa participacin del sector pblico en la economa, slo se requera de un sistema contable simple, limitado al registro de una lista de cosas gastadas que permitiera un severo control del gasto desde el punto de vista exclusivamente legal o formal. A partir del desarrollo de la teora keynesiana, el Estado comenz a desarrollar mltiples y complejas funciones. Esto requera un nuevo modelo de informacin, que cuando no se concret impact como una de las causas que contribuy al fracaso en el ejercicio de las ahora ampliadas funciones gubernamentales. El Estado seguir teniendo complejas funciones, fundamentalmente en materia de regulacin en el ejercicio de actividades esenciales como la justicia, seguridad, accin social, y en el control del desempeo de los agentes privados. La transparencia como valor democrtico de una comunidad, requiere como nunca sistemas de informacin adecuados, oportunos y sencillos. Presupuesto y contabilidad se convierten as en ejes ntimamente relacionados para confrontar la informacin de eventos a ocurrir (ex ante), con las transacciones cuando stas ocurren efectivamente (o ex post). Su cotejo es indispensable. Relacionando ambos instrumentos es posible propender a la satisfaccin del principio de economa de esfuerzos en el accionar cotidiano de la administracin, evitando duplicaciones de tareas, desfasajes cronolgicos y costosas demoras. Una breve historia del rgimen contable argentino. La Contadura General de la Nacin se crea en 1826 durante el gobierno de Bernardino Rivadavia. A mediados del siglo XIX se sanciona la Ley 217 de la naciente Confederacin Argentina. Luego se sancionaron diversas leyes de contabilidad pblica hasta la actualmente vigente Ley 24156. Salvo esta ltima, la anterior legislacin estaba imbuida del pensamiento de la escuela latina con algunos resabios de la vieja legislacin espaola. Incluan diversas normas en materia de presupuesto, tesorera y el resto de lo que hoy se denominan sistemas de administracin financiera. Con la sancin de la Ley 24156, ya el rgimen contable es una parte, aunque integrada, del macro sistema de informacin financiera bajo un doble requisito formal y de gestin.
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Son varias las razones para producir ese proceso de integracin. La importancia en contar con informacin confiable y oportuna sobre la gestin financiera del sector pblico, la necesidad de homogeneizar la informacin de los distintos centros procesadores de informacin financiera: presupuesto, contabilidad, tesorera, crdito pblico, contrataciones y gestin de bienes.
Sus diferencias muestran el resultado econmico ejecutado que puede ser: - Ahorro: si ingresos corrientes > gastos corrientes - Desahorro: si gastos corrientes > ingresos corrientes Macro relacin II El resultado anterior se adicionar, segn su signo, a la Cuenta de Capital, abarcndose as el resto de los egresos e ingresos. No se consideran as en la Cuenta de Capital pasivos por mayor endeudamiento. Cuenta de Capital Gastos de Capital Recursos de Capital
El saldo de las cuentas de capital ms-menos ahorro-desahorro expresa el resultado financiero ejecutado del ejercicio que puede ser: - Supervit: si ingresos de capital > gastos de capital - Dficit: si gastos de capital > ingresos de capital Si se produce supervit estamos hablando de una fuente u origen de fondos, que aumentar la capacidad de financiamiento para la cuenta de financiamiento. Si hay dficit estamos hablando de una aplicacin o uso de fondos que disminuir la capacidad de financiamiento. Macro relacin III El resultado anterior se adicionar a la Cuenta de Financiamiento. Cuenta de Financiamiento Aplicaciones Financieras Fuentes Financieras
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b. Macro relaciones del sistema contable El balance contable est integrado por dos Estados. Un Estado de Resultados de gastos e ingresos. Y un Estado Patrimonial con activos y pasivos (corrientes y no corrientes). c. SIDIF: Integracin de las macro relaciones del sistema presupuestario y el contable Cuando el sistema de presupuesto se ejecuta, se integra como un insumo informativo del sistema contable, incorporando a su vez la informacin de los restantes sistemas de administracin financiera. Ello constituye el SIDIF. Si se trata de aplicaciones o usos de fondos Si es por adquisicin de activos financieros, incidir como un aumento del activo corriente exclusivamente. Si es por cancelacin de pasivos financieros, incidir como: Disminucin de pasivo corriente, si es a corto plazo. Disminucin de pasivo no corriente, si es a largo plazo. Si se trata de fuentes u orgenes de fondos Si es por venta de activos financieros, incidir nicamente como una disminucin de activo corriente. Si es por contraer deuda: Si se contrae deuda a corto plazo, se imputar como haber en el pasivo corriente. Si se contrae deuda a largo plazo, se imputar como haber en el pasivo no corriente. En este caso, al momento de cierre del ejercicio anterior al vencimiento, se reimputa como un pasivo a corto plazo bajo la denominacin de porcin del pasivo no corriente que se transforma en pasivo corriente.
La cuenta corriente presupuestaria no se debe confundir con el estado de resultados, porque sta considera adems otros movimientos como amortizaciones de bienes de uso y el efecto de las diferentas de inventarios al inicio y final del ejercicio. El estado de resultados recibe la denominacin de cuentas de recursos y gastos corrientes. Los gastos de capital equivalen a incrementos de activos no corrientes de tipo real financieros y recursos de capital a venta de activos no corrientes del balance de un ente privado.
La visin de la produccin es til para ser aplicada al proceso de integracin presupuesto con la contabilidad. En un modelo contable simplificado sus elementos se descomponen de acuerdo al rol que le corresponden en la estructura de produccin de la informacin: ENTRADAS Transacciones con incidencia econmico-financiera PROCESO Registro de transacciones SALIDAS Estados financieros
Tcnicamente el procesamiento consiste en transformar un conjunto de datos de entrada o insumos en informacin de salida o producto final con el consiguiente almacenamiento o archivo de la informacin y datos para su uso posterior. Entendemos por dato a todo evento con incidencia econmicofinanciera, que es utilizado como entrada primaria al sistema. Y por informacin a uno o ms datos
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procesados, consolidados, clasificados, transformados y analizados, constituyendo el producto intermedio o producto final para satisfacer las necesidades informativas de todo proceso de toma de decisiones, en los procedimientos de control; y conocer la situacin financiera del Estado por parte de los diferentes usuarios. En virtud de la exigencia del principio de sinergia, los sistemas de informacin estn integrados cuando es posible fusionar los propios de cada rea objeto de estudio formando un solo sistema de manera de permitir la elaboracin de un producto final (salida) superior a la suma de cada una de las partes consideradas independientemente. Para que ese proceso de transformacin de las entradas en salidas sea sinrgicamente positivo se requiere definir un conjunto de reglas y normas coherentes y homogneas. Se puede describir a la Contabilidad Integrada Gubernamental como el sistema de informacin aplicado al sector pblico resultante de procesos automatizados de conversin de datos en informacin econmico-financiera para mltiples usos.
83 CAPTULO 15
SISTEMA CONTABLE INTEGRADOR DEL CONJUNTO DE LOS SISTEMAS DE ADMINISTRACIN FINANCIERA
DGI DGA
En Argentina la informacin de cada Centro de Registro Primario se consolida ulteriormente en la Base Central de Datos dependiente de la Contadura General de la Nacin, responsable como Centro de Registro Secundario del proceso de integracin del conjunto de la informacin financiera. Consolida la informacin despus que se efectan los registros primarios. Toda transaccin con incidencia econmico-financiera es registrada on line (en lnea) entre los distintos perifricos vinculados y la base de datos centralizada. El sistema de Contabilidad Gubernamental se estructura institucionalmente en dos niveles: - Nivel 1: Centros de registros de base Unidades de registro primario de la Administracin Central, que operarn como centros perifricos del sistema. Centros de Contabilidad de los Organismos Descentralizados. - Nivel 2: Centro de Registro Secundario, a cargo exclusivo de la Contadura General de la Nacin, en su carcter de rgano rector del sistema contable.
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2. LA CGN RGANO RECTOR DEL SISTEMA CONTABLE
La CGN es responsable de planificar, dirigir, coordinar y controlar el desarrollo y aplicacin del sistema de contabilidad dentro del SIDIF. Funciones de la CGN: - Disear y administrar el Sistema de Contabilidad Gubernamental de la Administracin Nacional y de las Empresas y Sociedades del Estado. - Coordinar el diseo de las bases de datos de los sistemas. - Mantener actualizados los planes de cuenta. - Asegurar la confiabilidad de la informacin que las distintas unidades de registro ingresen a las bases de datos. - Dictar las normas y establecer los procedimientos apropiados para que la contabilidad gubernamental cumpla con los fines establecidos en la ley. - Determinar las formalidades, caractersticas y metodologas de los registros que debern habilitar las unidades de registro primario. - Conformar los sistemas contables que en el marco de su competencia desarrollen los organismos descentralizados. La legislacin dispone, en virtud de garantizar la confiabilidad de la informacin, que sus mximos responsables, el Contador General y el Subcontador General, sern personal y funcionalmente responsables por la exactitud y claridad de los estados contables que elabore la Contadura General de la Nacin.
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4. REQUISITOS DE UN SIDIF
a. Universalidad del registro de las transacciones de cualquier naturaleza: monetaria o no monetaria, presupuestaria o extrapresupuestaria Deben estar incluidas en los registros la totalidad de las transacciones. Las transacciones tienen un doble significado, no slo monetario, sino que tambin deben registrarse los financiamientos no monetarios. Las amortizaciones no son habitualmente consideradas en el desarrollo de un sistema contable pblico, y su clculo es necesario para una ajustada evaluacin de costo de las acciones estatales. En un enfoque productivo existe la necesidad de conocer los costos de las actividades pblicas como parmetro para comparar con los respectivos costos de las actividades privadas similares. Comprende la inclusin de transacciones extrapresupuestarias como son los recursos y gastos con asignacin especfica. b. Definicin ampliada de ingresos y gastos Deben considerarse como recursos y gastos no slo los que devienen de la ejecucin presupuestaria. Deben incluirse la totalidad de las transacciones de recursos y gastos con efectos permutativos y conmutativos sobre el patrimonio estatal. Se consideran Recursos: - Ingresos corrientes - Disminucin de activos - Incremento de pasivos - Incremento del patrimonio Y se consideran Gastos: - Gastos corrientes - Incremento de activos - Disminucin de pasivos La confeccin del Estado de Origen y Aplicacin de Fondos como producto final del SIDIF, sirve para comprender globalmente las interrelaciones entre dichos conceptos ampliados de recursos y gastos. c. Plan Integrado de cuentas Los clasificadores presupuestarios deben estructurarse de manera tal que sean compatibles entre s y puedan establecerse construcciones ms complejas mediante agregaciones y consolidaciones. d. Conversin automtica base devengada a base caja El sistema como un producto final del SIDIF debe permitir la conversin automtica de los datos presupuestarios y patrimoniales de base devengada a base caja. La conversin implica que las deudas que fueron registradas debern ser imputadas al momento del pago en funcin de la cancelacin de la acreditacin en el asiento contable realizado en la etapa del devengamiento. e. Registro nico de cada transaccin Toda transaccin con incidencia econmico-financiera debe registrarse una sola vez, y en el momento en que se exterioriza (a tiempo real). f. Identificacin de los momentos del registro
Se destacan los momentos del devengado, por su importancia en la integracin del presupuesto con la contabilidad exteriorizando el principio de la realidad econmica, y del percibido por su trascendencia en la gestin de la programacin de caja. g. Organizacin de una base central nica de datos Siguiendo el principio de normativizacin centralizada y ejecucin descentralizada, todo sistema de informacin requiere de un cerebro que almacene y procese ordenadamente la informacin emanada de los distintos centros de registro del sistema. La CGN, como rgano rector integrador de la totalidad de los
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sistemas de administracin financiera, es responsable del administrador de la base central de datos (BCD), correspondiendo a los restantes rganos rectores administrar sus respectivas bases perifricas de datos.
Integracin de entes contables. Cada uno de estos entes contables son sistemas institucionales en s mismos, pero se interrelacionan con el macrosistema sector pblico desde mltiples aspectos de orden jurdico y econmico. ADMINISTRACIN CENTRAL
PN Administracin Central
Patrimonio Neto*
Patrimonio Neto*
Moneda de cuenta: todo hecho que implique modificacin en la composicin patrimonial y el reflejo sobre resultados debe ser medido y registrado en moneda de curso legal. Ejercicio: se ha adoptado el ao calendario como perodo fiscal, es decir, desde el 1 de enero al 31 de diciembre.
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Valuacin del costo: los bienes se registran al costo original de adquisicin, construccin o incorporacin, salvo determinadas circunstancias que justifiquen la aplicacin de otro criterio de valuacin. Materialidad o importancia relativa: debe necesariamente actuarse con sentido prctico aunque desde luego no existe una lnea que fije a priori los lmites de lo que es o no es significativo. Uniformidad: los requisitos, normas y procedimientos contables debern aplicarse con criterio uniforme a lo largo del perodo contable, y de un perodo a otro, para hacer razonable la comparacin y el anlisis de las cifras resultantes. Reconocimiento de las operaciones: en el momento en que ocurran. Exposicin: toda operacin, hecho o situacin de relativa importancia debe ser ampliamente expuesta. Las operaciones de similares caractersticas deben ser agrupadas bajo una denominacin genrica y de ese modo, presentarse en los estados contables. Prudencia: debe actuarse con cautela y precaucin en la consideracin de las incertidumbres inherentes a la situacin presentada.
b. Requisitos de informacin de los estados contables en el sector pblico Utilidad: no debe existir informacin que no tenga uso alguno. Pertinencia: relacin de la informacin con los hechos sucedidos. Confiabilidad: la informacin no debe generar dudas. Claridad: la informacin debe ser entendible. Comparabilidad: la informacin debe poder ser cotejada. Oportunidad: la informacin debe estar cuando se necesite. Sistematicidad: la informacin debe estar lgicamente ordenada.
c. Normas bsicas para la contabilidad del sector pblico Integracin sistmica de la informacin Partida doble Ingreso de las transacciones al sistema una nica vez Devengado Plan de cuentas Salidas peridicas del sistema Confiabilidad en el control interno Cumplimiento de disposiciones legales
d. Aprobacin legal de los principios, requisitos y normas de un SIDIF en el SPN Para el sistema contable, en materia de registros se seala que las operaciones se registrarn una sola vez. A partir de este registro nico se debern obtener todas las salidas bsicas de informacin financiera que produzca la Contadura General de la Nacin de tipo presupuestario, patrimonial o econmico, a nivel de cada uno de los Entes contables. En cuanto a la aplicacin de normas y principios: los asientos de la contabilidad general, se registrarn en cuentas patrimoniales y de resultado, en el marco de la teora contable y segn los principios de contabilidad generalmente aceptados, utilizando los planes de cuentas que determine la Contadura General de la Nacin, que sern de uso obligatorio. En materia de legalidad de la documentacin: los soportes documentales de los actos administrativo-financieros de la Administracin Nacional, estarn a cargo del rgano de control interno del PEN.
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Un EDI exige como requisitos bsicos la utilizacin de medios electrnicos para el intercambio de la informacin, la normativizacin y estandarizacin del formato del documento electrnico y una activa vinculacin de la transmisin de la documentacin en forma directa del ordenador del transmisor al ordenador del receptor. b. Los requerimientos de seguridad jurdica Distintos problemas de credibilidad, de fugacidad, de identificacin y de autenticacin de la informacin; y la firma digital y el fedatario pblico no son fcilmente solucionables. c. El valor jurdico de la documentacin en el SPN Se exige que los soportes electrnicos u pticos indelebles debern: - Garantizar su estabilidad, perdurabilidad, inmutabilidad e inalterabilidad, de modo que no sea posible la sobreescritura de la informacin registrada. - Contar con un grabado, un cdigo de identificacin indeleble y legible, que lo proteja de eventuales alteraciones dolosas. - Garantizar el resguardo de la informacin por un lapso no menor de treinta aos. Argentina a partir del ao 2001 por Ley 25506 autoriz el uso de la firma digital, llamada originariamente criptografa de clave asimtrica. El Decreto 380/03 autoriza con carcter transitorio a la Oficina Nacional de Tecnologas Informticas a proveer certificados digitales para su utilizacin en los circuitos internos de la administracin pblica nacional. d. Archivo modelo por imgenes digitales de la contabilidad gubernamental La SHN prev la eliminacin de la documentacin en papel mediante la transferencia electrnica y la utilizacin de discos pticos regrabables con la finalidad de asegurar la confiabilidad de la informacin. El archivo modelo posibilita el acceso inmediato a la informacin, con la independencia fsica de los lugares de guarda, la concurrencia en la consulta, la perdurabilidad de la informacin, la reduccin de espacios fsicos, la portabilidad, la unificacin de documentos y su conservacin.
Un SIDIF estructurado en funcin de una BCD facilita un nico registro de cada transaccin, brinda informacin a tiempo real por su actualizacin permanente al procesarse en lnea con acceso directo por parte de cada usuario y garantiza la seguridad de la informacin procesada al ser originaria de cada centro de registro. Sus incongruencias o inconsistencias se detectan en forma automtica.
89 CAPTULO 16
ARQUITECTURA DE INTERRELACIN DE CLASIFICADORES La interaccin de los clasificadores presupuestarios se puede programar simultneamente con dos fines: - Con el Plan de Cuentas de la Contabilidad Gubernamental, para el desarrollo del sistema integrado de contabilidad-presupuesto (SIDIF). Se materializa teniendo como cimiento los clasificadores por objeto del gasto y por rubros de ingresos. - Con el Sistema de Cuentas Nacionales, que sirve para mostrar la performance de las cuentas gubernamentales como subsistema de la contabilidad nacional.
1. UN PRIMER GRAN PASO EN LA INTEGRCIN. LAS INTERRELACIONES DE LOS CLASIFICADORES PRESUPUESTARIOS ENTRE S
Dentro de un enfoque sistmico, la mayor sinergia se obtiene cuando, a partir de clasificadores simples, primarios o de base y bajo el principio de un nico registro de cada evento se construyen clasificadores complejos, secundarios o agregados. Para dichas interrelaciones se requiere que el proceso de vinculacin sea simple, explcito y unvoco. Clasificadores de base o primarios Registran directamente cada transaccin en su incidencia original o primaria. Institucional * Geogrfico * De INGRESOS Por rubros Por tipo de moneda *
Institucional * Geogrfico * Por fuente de financiamiento De GASTOS Programtico Por objeto Por tipo de moneda * * Clasificadores comunes para todo tipo de transacciones de gastos e ingresos. Clasificadores secundarios o agregados Expresan informacin sumada o agregada a partir del procesamiento y consolidacin sumatoria de datos de los clasificadores de base.
De INGRESOS
Econmico
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a. Interrelacin de los clasificadores de gastos 1) Conversin del clasificador por objeto al clasificador econmico Es el clasificador por objeto el cimiento que fundamenta la construccin de los clasificadores agregados, ya que como se indica en el PRAFG suministra a la clasificacin econmica los elementos necesarios para definir su estructura bsica. Debe interrelacionrselo a su vez con otras clasificaciones presupuestarias que a manera de puentes permiten la conversin del clasificador primario por objeto a un clasificador secundario de naturaleza econmica. Un primer puente bsico: la clasificacin programtica. Un programa con nfasis en inversin exterioriza propsitos de capitalizacin de ciertas erogaciones que a priori se clasificaran como gastos corrientes. Ciertas erogaciones, al no agotarse en su primer uso sino que por ser insumidas en proyectos de obras, corresponden econmicamente imputarse como gastos de capital o inversiones. Un caso tpico son los gastos en personal insumos propios en un proyecto de obra pblica que corresponden imputarse como erogaciones de capital. Es pertinente que erogaciones en materias primas, gastos en personal y servicios de terceros, al transformarse en un producto final capitalizable como un bien de uso o una obra pblica sean registrados indubitablemente como una erogacin de capital. Cuando existe un proceso productivo propio transformador de insumos en bienes de capital, estamos frente a un programa con nfasis en inversin. Se debe aplicar el principio que lo secundario sigue la suerte de lo principal. En el caso de programas con nfasis en financiamiento, por sus caractersticas no se requiere este procedimiento de puenteo. Un segundo puente circunstancial: la clasificacin por finalidades y funciones. Como excepcin a la regla general del primer puente, en ciertos casos, aun cuando la erogacin a priori ya sea por su permanencia en el tiempo, ya sea por su consecuente prdida de valor por desgaste (depreciacin) o ya sea por su aptitud inventariable, podra considerrsela como una erogacin de capital, en virtud de su destino expresado en el clasificador por finalidades y funciones se lo excluye como tal por tratarse de una inversin no reproductiva, tanto desde el punto de vista econmico como social. Es el tpico caso de compra de armamentos para la funcin de defensa. Pero no debe confundirse en cuanto al registro de inventario. Cualquiera sea su tratamiento en el clasificador econmico, un can se imputar como un bien de uso en el activo no corriente. 2) Proceso de imputacin de la ejecucin presupuestaria Incluye como dato distintivo el llamado cdigo verificador que resume la imputacin presupuestaria. Sirve como elemento de control, dado que cada imputacin posee un nico cdigo verificador. b. Interrelacin de los clasificadores de ingresos El clasificador por rubros de recursos se utiliza para la construccin del clasificador econmico.
2. UN SEGUNDO GRAN PASO EN LA INTEGRACIN. LAS INTERRELACIONES DE LOS CLASIFICADORES PRESUPUESTARIOS CON EL SISTEMA DE CUENTAS CONTABLES
a. Catlogo bsico de cuentas contables La estructura global del catlogo de cuentas se conforma mediante la divisin en Ttulos, Captulos, Rubros, Cuentas y Sub-cuentas. Dada la naturaleza del sector pblico, no se expresan resultados positivos (ganancias) ni resultados negativos (prdidas) sino como ahorro o desahorro.
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b. Gua de asientos contables Se pretende con esto uniformar la confeccin de los registros contables pertinentes. El principio general es que el rgano rector no contabiliza registro alguno, precisamente por tratarse de un centro de registro secundario. Los clasificadores presupuestarios al momento del devengado impactan sobre las cuentas contables de dos maneras: como flujos (cuentas de resultados) o como stock (cuentas patrimoniales). Segn la ejecucin presupuestaria de gastos tenga implicancia o no en un programa de obras o proyectos (programa con nfasis en inversin), se debitar como cuenta patrimonial de activo o de resultado (prdida) respectivamente. Y como el momento de la ejecucin presupuestaria es el devengado, se acreditar una cuenta patrimonial de pasivo en todos los casos. Este mismo proceso de conversin automtica se produce en ocasin de la posterior materializacin de la etapa del pagado, con su correspondiente asiento contable. c. Tratamiento de los gastos militares Por tratarse de erogaciones no reproductivas, son considerados como erogaciones corrientes en el clasificador econmico. Pero desde el punto de vista de su incidencia contable, por tratarse de bienes inventariables y con vida til de ms de un ao, deben activarse, y no tratarse como una prdida. Por lo tanto, deber distinguirse cuando se trate de su conversin al clasificador econmico de cuando se refiera a su conversin al catlogo de cuentas contables.
92 CAPTULO 17
IDENTIFICACIN DE LOS MOMENTOS DE REGISTROS CONTABLES Se consideran momentos contables al conjunto de etapas secuenciales relacionadas con la previsin y ejecucin de gastos e ingresos, mostrando la relevancia de determinadas transacciones, tanto en sus efectos jurdicos internos o externos del ente, como en su eventual o definitiva incidencia econmicofinanciera sobre el patrimonio estadual, en funcin de los crditos asignados y los recursos estimados presupuestariamente.
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Insumido: expresa el nivel de consumo o uso de los insumos adquiridos o de autoproduccin estatal al momento que se insumen en el proceso de produccin, ante la necesidad de determinar costos por categoras programticas, o por institucin. Se trata de una etapa contable interna. Hace uso de las tcnicas de costeo analizando su carcter de fijos o variables, directos e indirectos. Para el desarrollo de esta etapa se requiere contar con buenos registros de inventarios de bienes de consumo, normas de amortizacin de bienes de uso y criterios de imputacin de bienes no stockeables, como servicios no personales. La importancia de la etapa del insumido se relaciona con necesidades en la aplicacin de tcnicas de programacin, como el presupuesto por programas y la implementacin del TB0 o del costeo. Pagado: refleja la definitiva cancelacin de las obligaciones asumidas. Dicho momento se exterioriza cuando el acreedor tiene a su disposicin un valor lquido.
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A partir de la implementacin de la reforma dispuesta por la Ley 24156, se considera al compromiso, como suceda durante la vigencia de la Ley de Contabilidad, tambin como un momento requerido. Se respeta al compromiso como una afectacin que condiciona el uso de un crdito presupuestario subordinado al cumplimiento de determinados requisitos. Para mostrar la incidencia econmico-financiera de una transaccin es menester que se produzca una circunstancia irreversible y definitiva: la entrega efectiva de los bienes o la utilizacin de servicios previamente contratados. En tanto que la ley de contabilidad bajo un criterio juridicista privilegiaba como efectivamente utilizado un crdito cuando ste se compromete; la ley de administracin financiera considera utilizado efectivamente un crdito cuando ste se devenga. La Ley 24156 privilegia la realidad econmica como principio esencial de la administracin financiera, siendo lo jurdico un elemento consecuente de ello. En cambio, la derogada Ley de Contabilidad, preocupada ms por la responsabilidad del funcionario, optaba por un criterio primordialmente juridicista en el tratamiento de las etapas del gasto. c. Conciliacin de algunos aspectos dismiles con la Ley de Contabilidad En general, se compromete cuando por un instrumento llamado orden de compra se establece una obligacin o promesa futura de entregar un bien por parte de un tercero y de cancelar por parte del Estado la deuda que se generar. Y en general se devenga es decir, se asume como deuda cuando se exterioriza la relacin contractual del Estado con un tercero mediante la etapa de provisin efectiva de ese bien. Criterios por tipo de bien (en cuanto al momento del devengamiento): - Gastos en personal, mediante verificaciones de la liquidacin de las nminas de funcionarios y agentes en sus distintos tems. En cada caso se requiere la certificacin de los das efectivamente trabajados por parte de la autoridad de control del personal. - Bienes de consumo, servicios personales y bienes de capital, mediante el examen de facturas y remitos, de acuerdo a la orden de compra emitida, presentados por el proveedor y recibidos de conformidad por un agente competente de la administracin. - Trabajos pblicos, mediante la recepcin de los avances de obras por parte del organismo contratista, emitindose el correspondiente certificado de obra a favor de un contratista. - Servicios de la deuda, con el vencimiento de las respectivas amortizaciones e intereses. - Transferencias, cualquiera sea el destino final, el beneficiario debe reunir un conjunto de requisitos formales que se aprueban por acto administrativo, generando el derecho a su cancelacin.
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6. COMPROMISOS Y DEVENGAMIENTOS AL CIERRE DEL EJERCICIO
a. Caso 1: el gasto se devenga y no se paga al 31 de diciembre Slo puede cancelarse con cargo a disponibilidades (caja y banco) existentes a dicha fecha, consistente con el criterio de caja, principio rector en la gestin financiera. Puede desarrollarse un modelo operativo simblico recordando las relaciones de condicionamiento entre los distintos momentos del gasto. Dicho modelo est enmarcado por las siguientes restricciones: - Restricciones extrapresupuestarias: producto de la prohibicin del financiamiento del gasto mediante emisin monetaria por parte del Banco Central y/o la contratacin del crdito pblico no destinado a inversiones con capacidad de repago. - Restricciones presupuestarias: en funcin de que el compromiso debe ser menor o igual a la recaudacin efectiva, y que el devengado debe ser menor o igual al compromiso. Por ser el devengado un subconjunto del compromiso y al estar este momento supeditado a la recaudacin efectiva, todo gasto devengado no pagado debe estar respaldado necesariamente con saldos suficientes de disponibilidades al cierre del ejercicio fiscal. Si se ha emitido la correspondiente orden de pago, deben existir reservas de disponibilidades por los importes suficientes para cancelar el total de las rdenes de pago impagas. Excepcionalmente, puede no haberse confeccionado la orden de pago por distintas razones administrativas o burocrticas. En estas circunstancias especiales, por el principio de la realidad econmica, dado que los fondos deben estar en caja corresponde imputar el gasto devengado en el presente ejercicio, aun cuando falte el requisito formal de instrumentar la respectiva orden de pago. Deber determinarse la razn de esa omisin y la correspondiente responsabilidad administrativa. La Secretara de Hacienda determinar, en cada caso, los procedimientos a utilizar para la cancelacin e imputacin de la obligacin existente, segn el estado en que se encuentre la tramitacin que dio origen al gasto. b. Caso 2: el gasto se compromete y no se devenga al 31 de diciembre El compromiso ha implicado slo un acto jurdico de administracin con un tercero, sin consecuencias patrimoniales efectivas sino potenciales. Ningn bien se ha recibido an de un tercero, que obligue a una contraprestacin pecuniaria por parte del Estado. Se afectarn automticamente al ejercicio siguiente, imputando los mismos a crditos disponibles para ese ejercicio. Los funcionarios suelen ahora dar como recibido un bien antes del cierre del ejercicio, aunque se reciba con posterioridad y el pago obviamente no se realice hasta entonces. Pero este proceder es absolutamente ilegal fcil de detectar por los organismos de control y de difcil aplicacin en la provisin de bienes de terceros.
96 CAPTULO 18
PROCEDIMIENTOS ESPECFICOS REFERIDOS EN EL PROCESO DE EJECUCIN PRESUPUESTARIA
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pertinentes? El organismo caera en una situacin de incumplimiento frente a las obligaciones contradas, pudiendo significar mayores costos presupuestarios por intereses y multas, cuando no el corte de la prestacin del servicio. Si la cuota de compromiso est fijada con suficiente acuciosidad, significa que se han tenido en cuenta los recursos efectivos suficientes en el trimestre. Y si esto es as no tiene sentido fijar cuotas para las etapas del devengado y pagado que surgen como consecuencias naturales de aqulla.
Los procedimientos de reposicin pueden ser expresados mediante sendos flujogramas. Los montos no utilizados en el mes se pueden utilizar hasta que se reponga el respectivo fondo o caja chica, y ser rendidos en las prximas solicitudes de reposicin, como mecanismo para garantizar la continuidad de la actividad administrativa. Se debe proceder al rendimiento de cuentas como mnimo el da 25 de cada mes.
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En relacin al rgimen de pasantas con universidades: slo pueden por el nuevo ordenamiento autorizarse pasantas exclusivamente para estudiantes con ms de 10 materias aprobadas, y graduados con no ms de un ao de antigedad. Su imputacin se efecta con cargo al inciso 5 (Transferencias), y el reconocimiento pecuniario del pasante es en funcin de una grilla segn el nmero de materias aprobadas y la dedicacin horaria. En relacin al uso de vehculos oficiales: slo se autoriza la continuidad en el uso de automotores para funcionarios de jerarqua superior al nivel de Secretario de Estado. Tienen stos la opcin de renunciar al uso del vehculo oficial, reconocindose una contraprestacin sin rendicin de comprobantes de $ 600 mensuales para gastos de movilidad. En relacin al uso de la telefona celular: se limita su uso para nivel de categoras superior a Secretario de Estado, con asignacin de un solo servicio para cada funcionario con cargo a los respectivos presupuestos. En relacin a la autorizacin de viajes al exterior: se atribuye la facultad aprobatoria a los respectivos Secretarios de Estado. Escala de viticos, teniendo en cuento el tiempo de permanencia: Si es inferior a 90 das: 100% del monto del vitico. Si es inferior a 180 das: 50% del monto del vitico. Si es superior a 180 das: sin derecho a monto de vitico. En relacin a la autorizacin de viajes dentro del territorio nacional: se establece una escala de viticos segn la categora del funcionario o agente pblico.
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Establecidos por ley. Cumplir las pautas de programacin presupuestaria en materia de cuotificacin de compromisos y pagos. Identificacin de ingresos mediante sus depsitos en el primer da hbil posterior de recibidos y la realizacin de pagos mediante una cuenta bancaria especial administrada por el respectivo servicio administrativo. Cumplimentar exigencias formales en materia de informacin y preparacin de la documentacin. Ingresar saldos sobrantes al cierre de cada ejercicio a rentas generales.
b. Los fideicomisos como herramienta de financiacin para erogaciones especficas El fideicomiso es un contrato en virtud del cual se transfieren fondos o bienes por parte de una persona fsica o jurdica (fiduciante) a otra persona (fiduciario) juntamente con precisas obligaciones de gestin a beneficio de otra tercera persona (beneficiario). Los fideicomisos pblicos establecen que un fiduciante trasmite temporalmente al fiduciario la propiedad o el dominio de las cosas o bienes fideicomitidos, erigindose este ltimo como un verdadero propietario por un perodo determinado para realizar un fin de inters pblico. El fiduciario, aunque es propietario por el tiempo de duracin del fideicomiso no mayor a 30 aos -, no podr alterar el destino de los bienes entregados ni alterar unilateralmente la nmina de beneficiarios. Los fondos fiduciarios deben cumplir con los siguientes requisitos: - Creacin por ley especfica con inclusin expresa en el mbito del art. 8 de la LAFCO. - Aprobacin presupuestaria anual - Observacin de las metodologas de modificacin presupuestaria. - Remisin mensual de su ejecucin a la ONP y la CGN. - Informacin de gestin de resultados al cierre del ejercicio. - Prohibicin de contar con estructura de personal, ya sea permanente como temporario. La SIGEN ha sostenido que los fondos fiduciarios no cuentan con un sistema de control interno confiable que permita supervisar integralmente el cumplimiento de la normativa de administracin financiera. Por lo tanto, se necesitar mejor control. Los fondos fiduciarios sirven en gran medida para reemplazar a los criticados fondos especiales financiados con impuestos y tasas con destino especfico.
100 CAPTULO 19
CONTABILIZACIN DE RECURSOS PBLICOS
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4. NECESIDAD DE UN SISTEMA ACTUALIZADO DE COPARTICIPACIN
En general, los principios que imperan son de tipo devolutivos, por el cual los estados subnacionales deben recibir en relacin directa a los impuestos que generan e integran la masa, y de tipo distributivos, en funcin de diferentes necesidades sociales o regionales de cada jurisdiccin. A principios de 2004 las bases propuestas para la discusin entre nacin y provincias parten de las siguientes pautas: - Piso de coparticipacin: en funcin de los fondos distribuidos en el ao 2003, de manera que ninguna provincia reciba en trminos absolutos una cifra menor que la del ao anterior. - Fondo especial anticclico: para resolver situaciones de emergencia financiera y administrar el excedente de la recaudacin. El criterio de reparto sera basado en el criterio devolutivo puro. - Descentralizacin: mediante la transferencia progresiva a las provincias de la cobranza de impuestos por parte de la nacin. - Endeudamiento: con fijacin de lmites al nivel del crdito pblico provincial a contraer. - Aportes especiales: modificando el criticable sistema de Aportes del Tesoro Nacional (ATN). - Consejo de administracin federal: para la gestin y control de fondos coparticipables. Pautas para la asignacin de recursos: - Un 50% mediante indicadores devolutivos, en correspondencia con la generacin de riqueza de cada provincia, que a su vez se distribuira as: Un 30% en funcin del Producto Geogrfico Bruto, y Un 20% en funcin de la poblacin de cada una de ellas. - Un 30% bajo el criterio redistributivo, con el fin de nivelar las posibilidades de brindar servicios pblicos en todas las jurisdicciones subnacionales. - Un 20% en funcin de un criterio de resultados, medido por la evolucin relativa de los recursos propios de cada estado subnacional con la finalidad de premiar una mejor performance recaudatoria propia, mediante la aplicacin de indicadores de eficiencia fiscal.
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Devengado: se establece un derecho de cobro a favor de la administracin con la consecuente obligacin de pago por parte de personas fsicas o jurdicas, generando un derecho a favor del Estado al vencimiento del tributo, que al incrementar su activo produce una modificacin patrimonial. Es el momento en que se considera ejecutado un recurso. El devengado de recursos es el eje integrador entre el presupuesto y la contabilidad. Recaudacin efectiva: comprende la percepcin de valores lquidos de las obligaciones tributarias desde cuando ingresan al sistema bancario, aunque posteriormente estn a disposicin del rgano rector del sistema de tesorera. Un primer submomento abarca la recaudacin en las distintas bocas de percepcin del sistema bancario y su concentracin en el Banco Nacin como agente financiero del Estado nacional. Y el segundo submomento es cuando se produce el efectivo ingreso a los respectivos tesoros. Los fondos recaudados son puestos efectivamente a disposicin del TGN o tesoreras provinciales a travs de sus cuentas bancarias.
8. CONTABILIZACIN DE INGRESOS
a. Requisitos Universalidad de registro Principio del devengado Frontera ampliada en la definicin de ingresos, integrada por: Ingresos corrientes Disminucin de activos Incremento de pasivos Incremento de patrimonio Plan integrado de cuentas, a travs del convertidor del clasificador de ingresos presupuestarios a cuentas patrimoniales.
b. Un modelo integral de registracin 1) Los actores participantes En los registros de ingresos, adems de los rganos rectores del sistema de administracin financiera, participan y muy activamente otras entidades. Se deber tener en cuenta el sistema bancario, compuesto por la red de sucursales perceptoras de los pagos, la casa matriz de cada una de las instituciones del sistema de cobros y el banco centralizador. Un banco centralizador es la institucin designada como agente financiero oficial del gobierno, como es el caso del Banco de la Nacin Argentina. Tambin participan el conjunto de tesoreras de los estados subnacionales. Los organismos de administracin tributaria, como es el caso de la AFIP. Y por ltimo quienes pagan, los contribuyentes como sujetos pasivos. 2) La simulacin del modelo El da de recaudacin por sucursal bancaria, funciona un primer nivel como unidad operativa independiente en el diseo del sistema que luego se consolida en un segundo nivel, cuando cada sucursal n deposita en su casa matriz del banco x (nivel 2). Estos importes se trasfieren a su vez a una cuenta del banco centralizador del sistema denominada cuenta compensadora en un tercer nivel. 3) La cuenta puente La cuenta compensadora funciona a su vez como cuenta puente, que permite el paso (transferencia) nivel 4 de la recaudacin efectiva sin que sta se demore, con los consiguientes perjuicios sobre la liquidez de las tesoreras generales nacionales y provinciales nivel 5 ante inconvenientes de ndole formal o sustancial.
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4) Diferenciacin por tipo de contribuyente Distingue entre un reducido nmero de contribuyentes con un significativo inters fiscal (grandes contribuyentes) y la de un mayor nmero de contribuyentes (medianos y pequeos) de menor inters fiscal individual, aunque importante en su recaudacin agregada. Los grandes contribuyentes representan cerca de dos tercios del universo financiero. Se les puede exigir presentar declaraciones y pagos exclusivamente ante una determinada agencia recaudadora o estar obligados a identificarse como tales al exteriorizar cualquier vnculo tributario. Los pagos tambin pueden realizarse en una boca especial. Los grandes contribuyentes suelen ser notificados automticamente de oficio al vencimiento del tributo cuando ste no es cancelado. 5) Los asientos contables necesarios Se deben efectuar los registros primarios y secundarios por parte de los rganos rectores y ejecutores responsables del sistema tributario mediante asientos que reflejen: - El registro de la recaudacin tributaria bruta devengada (nivel 0), a partir del momento de liquidacin del tributo, en el caso de impuestos sobre padrones o los mencionados grandes contribuyentes. Pueden incluirse en estos casos a todos los contribuyentes obligados a pagar mnimos o anticipos a cuenta de sus obligaciones definitivas. - El registro de la recaudacin tributaria bruta en el momento de la percepcin de los recursos (nivel 1), en las agencias y sucursales de los bancos del sistema. Interesa el total percibido discriminado por banco. - El registro de la consolidacin o centralizacin de la recaudacin tributaria bruta a nivel de cada uno de los bancos receptores (nivel 2), diferenciando los ingresos tributarios no coparticipables, y los que forman la masa coparticipable. - El registro de la transferencia de la recaudacin tributaria bruta de los bancos perceptores al banco centralizador (nivel 3), con liquidacin de gastos y comisiones bancarias a cada bando receptor. - El registro de los dbitos por comisiones y gastos bancarios mal realizados, liquidaciones incorrectas por el banco receptor (nivel 4). - El registro de la distribucin de la recaudacin tributaria bruta y transferencia de fondos por parte del banco centralizador a las cuentas de la tesorera general y de las provincias (nivel 5), por la coparticipacin con las deducciones correspondientes a gastos y comisiones bancarias del banco centralizador. 6) Ventajas de un sistema automatizado Mediante el arbitrio de una cuenta puente el sistema contable puede efectuar un seguimiento de los recursos, exponiendo no slo los desfasajes entre importes devengados y percibidos, en caso que los primeros puedan determinarse, sino tambin las diferencias de lo recaudado en cada boca del sistema bancario, con el total a nivel de institucin, mediante un procedimiento de autocontroles entre los distintos estamentos bancarios. Los fondos debern ser acreditados en forma diaria al banco centralizador de la recaudacin de forma que las respectivas tesoreras cuenten con su disponibilidad inmediata.
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El criterio del previsionamiento es un atajo para cumplir con la Ley 24156 que lo exige, aun cuando no se haya respetado.
105 CAPTULO 20
PRODUCTOS FINALES DE INFORMACIN FINANCIERA
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3. LOS RATIOS EN UN SIDIF
Reglas de oro de toda gestin financiera: - Regla 1: que el activo corriente sea superior al pasivo corriente. Es decir, contar con una capital de trabajo Kt (o fondo de maniobra) positivo y suficiente para garantizar el desenvolvimiento a corto plazo de la administracin. - Regla 2: que la rentabilidad sea superior a las tasas de intereses que se pagan. - Regla 3: que el capital de trabajo (Activo corriente menos Pasivo corriente) ms Activo no corriente est financiado por Pasivo a largo plazo.
En materia de rendicin de cuentas, los titulares de los SAF sern responsables de la elaboracin de la rendicin centralizada de cuentas del mbito de su competencia, de acuerdo con las normas, procedimientos y plazos que determine la CGN, incorporando los estados financieros y toda otra informacin que permita verificar el uso eficaz y eficiente de los recursos asignados. Se ha concebido el SIDIF-OD (Organismos Descentralizados) como un sistema integrado que permita: - La interaccin en forma concurrente de los usuarios con una base de datos integrada en cada organismo. - La interoperabilidad con el SIDIF central. - El anlisis de los registros del SIDIF-OD enviando informacin en ambas direcciones va TRANSAF con la produccin automtica de diversos estados financieros. - El acceso de los organismos de control de la informacin en tiempo real a travs de terminales perifricas.
5. FORMULARIOS INSTRUCTIVOS
a. Formularios e instructivos en materia de gastos 1) El TRANSAF La CGN ha desarrollado el sistema TRANSAF (Transmisin de datos de los SAF) va red Intranet. Se dise as, un circuito de informacin por el cual la CGN recibir de los SAF archivos de datos de los formularios de ejecucin presupuestaria. El resultado de esas transmisiones se devuelve con posterioridad al centro de registro de origen de los respectivos SAF. 2) Formularios utilizables C35 - Registros de compromisos: los responsables de su elaboracin son los titulares del SAF y de la Unidad de Registro Contable. C41 Orden de pago: con la finalidad de exteriorizar el devengado y pagado, se unifica en un solo formulario ambos momentos. Son responsables de su elaboracin el secretario del rea o mximo titular de organismo, el titular del SAF y el titular de la Unidad de Registro Contable. C42 Orden de pago sin imputacin presupuestaria: ante la necesidad de disponer la salida de fondos de la TGN que no puedan excepcionalmente imputarse presupuestariamente. Bajo la responsabilidad directa del Secretario de Hacienda o Subsecretario de Presupuesto para el tratamiento de las jurisdicciones no institucionales Servicio de la Deuda Pblica y Obligaciones a cargo del Tesoro.
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C43 Fondo rotatorio y reposiciones: incluye la informacin vinculada con la constitucin de la entrega de los fondos con fines especficos, formalmente autorizada y con cargo de rendicin del objeto del gasto efectivamente gastado para su reposicin. Son iniciados por los respectivos SAF. C55 Regularizacin y modificaciones del registro: permite normalizar el registro de imputaciones realizadas con anterioridad que, por diversas circunstancias, deben ser rectificadas, modificadas o tratadas especialmente en el caso de desembolsos externos. C10 Ejecucin de recursos
3) Caractersticas comunes de los formularios y procedimientos En todos los procedimientos, existe una exigencia en materia de autocontroles de datos e informaciones. Slo con la introduccin correcta de los datos, el SIDIF asigna en el formulario un nmero correlativo con precisin de hora y fecha. Adems, verifica la existencia de crdito presupuestario disponible, registro previo de compromiso y cuota de devengado en los distintos niveles de imputacin informados. Cuando no existen observaciones ser registra el devengado contable. El manual seala en todos los casos que la firma que los responsables deben plasmar al pie del documento certificar que se ha verificado el correcto llenado del formulario, que se ha tenido a la vista toda la documentacin de soporte y que el tipo de registro, la clase de gasto y la imputacin presupuestaria son las que corresponden a cada caso en particular. b. Formularios e instructivos en materia de recursos 1) Procedimientos de registros de recursos Procedimientos de registros de recursos en la TGN, a partir del envo de informacin por parte del Banco Nacin y Banco Central del extracto diario, con el movimiento de cuentas corrientes de la TGN y de las cuentas recaudadoras de la AFIP. Procedimientos de informacin y registro mensual de recursos en la CGN, a partir de la obligacin mensual de cada SAF del envo del resumen de registro de ejecucin presupuestaria de recursos propios, con afectacin especfica, transferencias y desembolsos de prstamos obtenidos. Desarrollo de la clasificacin y codificacin de cuentas corrientes del organismo en relacin al clasificador presupuestario de recursos. Desarrollo para cada organismo recaudador de instructivos especficos vinculados con los estados de consultas e informes de la ejecucin de recursos por rubros, SAF, orgenes, clasificacin econmica, entre otros de similar importancia.
2) Procedimientos para la elaboracin de la conciliacin bancaria En forma diaria y automtica se deben mostrar las inconsistencias; instrumentacin de operaciones de ajuste de cuentas corrientes, y determinacin de la base de presentacin y registros de los saldos disponibles de cuentas corrientes, deuda exigible, los cheques/transferencias emitidas, entregadas, pagadas al banco y en trnsito o en caja.
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b. Requisitos para su elaboracin Constituir una salida automtica del sistema contable, a partir de informacin procesada con distintos grados de agregacin. Procesar los datos aplicando normas comunes y generales, que evitan la anarqua en su tratamiento, proveyendo de informacin coherente y confiable. Adoptar principios generalmente aceptados por la doctrina contable, dada la similitud en el tratamiento de los hechos con incidencia econmico-financiera. Acentuar la rigurosidad del control de responsabilidad del funcionario, al extender la fiscalizacin de la tradicional faz formal a la del mrito de los resultados fsicos o reales. Facilitar las tareas de los organismos de control, basados en criterios de integridad, grado de detalle, oportunidad de presentacin. Registrar toda transaccin en una nica circunstancia. Expresar el cumplimiento fsico de objetivos, metas y volmenes de trabajo. Determinar el comportamiento de los costos globales y relacionarlos con unidades de medidas de objetivos y actividades, mostrando los costos unitarios de las acciones estatales.
c. Proceso de elaboracin 1) Integralidad informativa Al integrar el presupuesto con la contabilidad en la etapa del devengado, debe presentarse especial atencin al tratamiento dado a los gastos devengados y no pagados, y los gastos registrados como compromisos y no devengados al cierre del ejercicio. En el primer caso se apropiarn al ejercicio cerrado, y se debe verificar al cierre un nivel de disponibilidades suficiente para honrar los pagos de los libramientos adeudados. En cuanto a los compromisos no devengados al cierre, corresponder su apropiacin a los respectivos crditos presupuestarios del ejercicio futuro. La necesidad de determinar los costos de las operaciones pblicas en forma anual globalizada, requiere de la apropiacin de diferente informacin relacionada con el estado de los activos al cierre y de los insumos de las existencias de bienes de cambio. 2) Grupos de formularios Grupo 1: de recoleccin de informacin detallada de activos y pasivos. Grupo 2: de informacin de la totalidad de entes contables, con personera jurdica y patrimonio. Incluye el conjunto de estados financieros de organismos descentralizados, que debern integrarse a los estados de la administracin central por sus patrimonios netos. Comprenden el estado de ahorro/inversin/financiamiento, estado de ejecucin presupuestaria de erogaciones, de ejecucin presupuestaria de recursos, de los gastos figurativos, del estado demostrativo de activos y pasivos corrientes y de las fuentes y aplicaciones financieras. Grupo 3: de informacin de la gestin de la ejecucin fsica.
3) Pruebas de coherencia Las pruebas de coherencia deben mostrar consistencias en la informacin en aspectos relevantes como: - Discriminacin de partidas por objeto del gasto y su exposicin en gastos corrientes y/o de capital y/o aplicacin financiera. - Discriminacin de los rubros de ingresos corrientes, recursos de capital, incremento de activos e incremento de pasivos en materia de recursos. - Verificacin de cifras de inicio y cierre de cada ejercicio. Las variaciones debern demostrar en sus totales las diferencias patrimoniales y de resultados. Los distintos rubros componentes debern conciliarse con la informacin de los Estados demostrativos del Capital de trabajo, del Origen y Aplicacin de fondos y el EAIF. d. Contenido del Balance General del Estado 1) Informacin de naturaleza financiera Deber contener en materia presupuestaria sus estados de ejecucin, en materia de tesorera la situacin final y movimiento del Tesoro y en materia de crdito pblico la situacin de la deuda pblica interna, externa, directa e indirecta.
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El carcter integrador del sistema contable debe exponer diversa informacin demostrativa de la gestin global con la formulacin de: - Estados de resultados derivados del neto de recursos y gastos corrientes. - Estado de origen y aplicacin de fondos, activos y pasivos corrientes, fuentes y usos de fondos. - Balance general de la administracin central. - Balance consolidado del sector pblico. Algunos estados financieros importantes Estados de ejecucin del presupuesto: deben mostrar en sus distintas variables, momentos y formas de exposicin con el uso de diversos clasificadores, la performance financiera de la administracin. Estado de Ahorro/Inversin/Financiamiento: la determinacin del ahorro-desahorro, dficitsupervit y necesidades de financiamiento indican relaciones globales de ingresos y egresos desde el punto de vista de su clasificacin econmica. Estados de situacin del Tesoro: muestran el desenvolvimiento de la situacin inicial, los movimientos monetarios ocurridos en el ejercicio y la situacin de disponibilidades al cierre. Estado de la deuda pblica: debe incluir estados de la deuda pblica interna, externa, directa e indirecta.
2) Informacin de naturaleza real La evaluacin del comportamiento de los indicadores de la produccin pblica en consonancia con las 5E, permiten mostrar la informacin real en materia de: - Eficacia: midiendo los diferentes grados de cumplimiento de las acciones estatales, mediante medidas de realizaciones que reflejan los resultados obtenidos de los distintos programas de gobierno, en trminos de logros de objetivos concretos. - Economicidad: requiere la implementacin de tcnicas de costeos estndar e histricos, comparativos con otros prestadores pblicos, privados y comunitarios, costos totales y unitarios, fijos y variables, y por su comprensin la grfica del punto de equilibrio por actividades y/o estamentos institucionales de cada estructura orgnica. - Eficiencia: la relacin entre la produccin final y los insumos. Tambin es posible medir las otras dos E. La efectividad, a partir del registro de las opiniones de los ciudadanos. Y la ejecutividad, teniendo en cuenta en qu plazos se han cumplido los objetivos concretos previstos.
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La Ley de Contabilidad era ms especfica. Dispona que una comisin bicameral del Congreso tendr a su cargo el examen de la cuenta general del ejercicio. Deber expedirse antes del 15 de septiembre siguiente, en su defecto, el Congreso tomar como despacho el informe del Tribunal de Cuentas. Si al clausurarse el quinto perodo ordinario de sesiones posterior a su presentacin, no existiera pronunciamiento del Congreso, se considerar automticamente aprobada.
b. El sistema de cuentas nacionales de la Organizacin de las Naciones Unidas El criterio del devengado. El proceso de interconexin entre el sistema contable y el sistema de cuentas nacionales se facilita con la adopcin del criterio del devengado como momento de integracin de la ejecucin presupuestaria con la contabilidad. El Sistema de Cuentas Nacionales prev la preparacin de cuentas relacionadas con: - Produccin - Ingresos y gastos - Acumulacin de capital - Variaciones de activos y pasivos - Balance Partes del modelo. Los cuadros de cuentas nacionales propuestos por la ONU se disean en cuatro partes: - Determinacin de la importancia del sector pblico. - Informacin detallada de agregados econmicos. - Informacin detallada sobre ingresos y gastos gubernamentales. - Conjuntos completos de cuentas. Relaciones con otros sistemas. Respecto a la informacin detallada sobre ingresos y gastos gubernamentales debe a su vez relacionarse con dos aspectos. En primer lugar, con el Sistema de Estadsticas de las Finanzas Pblicas (EFP) del FMI. En segundo lugar, ante la necesidad de consolidar la totalidad de la informacin, con la del resto de los niveles de gobiernos provinciales y municipales. Estado actual de la integracin. En la actualidad no existe un vnculo integrado de informacin de los estados contables financieros emitidos. c. El Sistema de Estadsticas de las Finanzas Pblicas del FMI Alcance. Como esta informacin debe ser brindada en forma peridica al FMI, la bondad del sistema contable debe permitir que tambin sea un producto automtico. Es una metodologa uniforme de los principales agregados de las finanzas pblicas. Diferencias con el SCN. La preparacin de la EFP es compatible en general con la elaboracin de las Cuentas Nacionales. Criterio del percibido. Las diferencias significativas entre unos y otros sistemas es que mientras en el SCN las transacciones se contabilizan en valores devengados, en las EFP se registran en valores de caja.
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SECCIN 4
CAPTULO 21
ADMINISTRACIN DE DISPONIBILIDADES
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entendido como el conjunto de fondos lquidos o de caja es una expresin o impacto de la calidad de la gestin de los insumos reales en un proceso productivo. Pero la relacin causa/efecto tambin es de vuelta. Si la gestin de tesorera garantiza los fondos lquidos en el momento requerido, se potencian buenos resultados bajo criterios de economicidad y oportunidad.
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Asesoramiento tcnico. Gestin de fondos: gestin de fondos a cortsimo plazo ante situaciones deficitarias mediante emisin de letras de tesorera, y cobranzas de los activos financieros del tesoro. Custodia de ttulos y valores de la administracin nacional.
b. Estructura orgnica
Secretara de Hacienda
Subsecretara de Presupuesto
Direccin Tcnica
c. rganos ejecutores Segn el SIMAFAL, tanto la operatividad del sistema de tesorera como la celeridad procedimental y la responsabilidad institucional exigen descentralizar los pagos al mximo posible en cada entidad, reduciendo al mnimo el nmero de cuentas bancarias. La tesorera, dentro de las definiciones del SIMAFAL, tiene una doble pertenencia sistmica, como sistema adjetivo, responsable de recursos o medios financieros, y como sistema institucional, responsable de la gestin. Son rganos ejecutores del sistema de Tesorera: - Tesoreras jurisdiccionales: dependientes de las Direcciones Generales de Administracin de la Administracin Central y de las respectivas reas financieras de los Organismos Descentralizados. Funcionar una Tesorera Central en cada jurisdiccin o entidad, quienes gestionarn los fondos en forma descentralizada para realizar los pagos en funcin de las cuotas asignadas. Actan con competencias como agentes recaudadores de ingresos, generalmente con asignacin especfica para el financiamiento de gastos del respectivo Ente. Se puede distinguir entre entidades deficitarias, por lo cual a los recursos propios recaudados la tesorera general deber concurrir en auxilio para financiar sus desfasajes, y entidades superavitarias en las cuales los excedentes de las tesoreras jurisdiccionales se transfieren a la TGN mediante un doble mecanismo: Un mecanismo explcito: transferencias obligatorias expresamente definidas en el presupuesto anual, indicadas como contribuciones figurativas de cancelacin peridica. Un mecanismo implcito: los saldos no utilizados de las cuentas bancarias respectivas al cierre del ejercicio se transfieren a la TGN. - Embajadas, legaciones y consulados - Organismo de recaudacin: AFIP y tesoreras jurisdiccionales de ingresos
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La aplicacin del principio de unidad de direccin en el mbito del Sistema de Tesorera tiende a garantizar el principio de unidad de caja en un doble sentido. En primer lugar, impidiendo la afectacin de recursos especiales a determinados gastos. En segundo lugar, en relacin a la organizacin de tesoros particulares coordinados por un rgano rector: la TGN en el rgimen normativo argentino.
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9. ADMINISTRACIN FINANCIERA UNIFICADA
a. Origen y destino de los recursos Si el Estado es una unidad sistmica, y por lo tanto integrada, no debe admitirse la atomizacin en la administracin de las disponibilidades. Se justifica para garantizar la coordinacin de la programacin de caja y para evitar feudos de poder por parte de quienes manejen las cajas. b. Instrumentos utilizados para la aplicacin del principio de unidad de caja 1) Fondo Unificado de Cuentas Corrientes Oficiales (FUCO) Mecanismo operativo. En forma diaria el Tesoro, en base a la suma algebraica de los saldos de las distintas cuentas a la vista en el Banco Nacin, poda utilizar como capacidad prestable un monto equivalente al 100% de dicho importe a tasa de inters cero. Se faculta al tesoro central a utilizar dicha suma como si se tratara del saldo disponible en una sola cuenta corriente. Limitaciones. En perodos inflacionarios, las tenencias en activos monetarios degrada la capacidad financiera del propio Estado por la existencia de fondos ociosos. Otro inconveniente es la falta de informacin a tiempo real de los saldos registrados en la totalidad de las sucursales del Banco Nacin. 2) Cuenta nica del Tesoro (CUT) El rgano coordinador de la administracin financiera, dispuso la instrumentacin de la Cuenta nica del Tesoro (CUT). Se pretende con la CUT centralizar en una cuenta nica abierta en el Banco Nacin, la administracin de la totalidad de recursos y pagos del tesoro central.
10. LA CUENTA NICA DEL TESORO COMO MODERNO INSTRUMENTO DE UNIDAD DE CAJA
a. Objetivos Desde el punto de vista de los recursos, lograr que de cualquier fuente que fuere ingresen directamente permitiendo la inmediata disposicin de los mismos. En cuanto a gastos, permitir la adopcin centralizada de criterios sobre prioridades en la atencin de erogaciones, agilizando la distribucin de recursos para el pago de obligaciones de las jurisdicciones y entidades. Desde el punto de vista de la gestin financiera, afectando los fondos del tesoro nicamente cuando los acreedores presenten los cheques y evitando la dispersin de disponibilidades hacia una numerosa cantidad de cuentas bancarias. En cuanto a la informacin financiera, facilita la elaboracin y fiscalizacin de los presupuestos de caja de los servicios administrativos, uniformando y proporcionando en tiempo y forma informacin requerida para el registro contable de los pagos. b. Mecanismos para la cancelacin de las deudas A la CUT se debern acreditar la totalidad de los recursos presupuestarios y extrapresupuestarios de las jurisdicciones y entidades de la administracin nacional y debitar las transferencias electrnicas realizadas por cancelacin de erogaciones presupuestarias o extrapresupuestarias. El mecanismo tradicional de libramientos de pagos de cada Ente, se reemplaza en la CUT por solicitudes de pago gestionadas por los servicios administrativos destinadas a las respectivas cancelaciones de las obligaciones de pagos. La TGN emite las amortizaciones de pago correspondientes, habilitando el libramiento de transferencias electrnicas a cada SAF con cargo a la cuenta nica. A travs del mecanismo de autorizacin de delegaciones, la TGN podr autorizar a cada servicio a librar cheques con cargo al fondo rotatorio. La CUT desde el punto de vista sistmico, significa centralizar la ejecucin de uno de los instrumentos operativos del sistema de tesorera: el subsistema de pagos. Desde el punto de vista de los recursos, permite su inmediata concentracin y disponibilidad en la tesorera general, intervinculando en una nica cuenta la totalidad de ingresos existentes con la totalidad de los pagos a realizar.
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c. Procedimientos para la liquidacin de los pagos La TGN ha establecido un procedimiento con la exigencia de aspectos formales relacionados con documentacin a presentar por el beneficiario, y datos para completar los archivos. Estos requerimientos permiten a cada acreedor la identificacin de su personera para recibir los pagos, y sirven para vincularlos con su situacin tributaria como presentacin de formularios de AFIP y nmero de contribuyente. Se evita que los beneficiarios reciban pagos del Estado cuando se es deudor tributario. d. Formas de pagos Regla general: caso de acreedores habituales y significativos Opcin 1: acreditacin en cuenta bancaria. En caja de ahorro o cuenta corriente (nicamente en pesos) en una institucin bancaria del grupo de bancos interesado en operar con el sistema. Excepciones a la regla: casos de acreedores especiales que sean personas fsicas Opcin 2: pago en cuenta de terceros. Para acreedores que por la significacin de su actividad nos e justifique la tenencia de una cuenta bancaria. Los interesados pueden solicitar que los pagos se acrediten en la cuenta de un tercero, obviamente con la autorizacin expresa de ste. Opcin 3: pago por banco con cheque. Para obligaciones inferiores a $ 5000, en la medida que no se trate de pagos peridicos o repetitivos dentro de un mismo ao fiscal.
e. Excepciones de pagos por CUT Instrumentos referidos a gastos menores a erogar con carcter excepcional y restrictivo. En estos casos, la CUT permite la autorizacin de los fondos para la aplicacin de la norma reglamentaria que a su vez limita al mximo la tenencia de fondos lquidos, no slo por razones de seguridad sino tambin para disminuir los costos de oportunidad por indisponibilidades de caja. Con la finalidad de racionalizar al mximo las disponibilidades en efectivo, recordamos que nicamente un 3% de los crditos presupuestarios anuales, excluido el inciso personal, constituyen el total del Fondo Rotatorio, incluyndose en dicho total las asignaciones por Cajas Chicas.
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c. Letras de Tesorera El Estado capta voluntariamente en el mercado financiero fondos con vencimiento a cortsimo plazo para la devolucin del capital prestado y reconocimiento de un inters. La Tesorera General de la Nacin podr emitir letras del Tesoro para cubrir los desequilibrios estacionales de caja. - Restriccin 1: el monto total de las letras de tesorera a emitir debe fijarse anualmente en la ley de presupuesto. - Restriccin 2: deben reembolsarse durante el mismo ejercicio financiero de su emisin. Se evidencian con dichas restricciones las relaciones sistmicas del sistema de tesorera con los sistemas de presupuesto y de crdito pblico, dado que de superarse ese lapso sin ser reembolsados, se transformarn en deuda pblica. d. Bonos compulsivos de tesorera Por sus formalidades, contenidos y valores fijados para circulacin a dichos certificados se los denomina habitualmente bonos, aunque desde la teora monetaria son considerados cuasi moneda dada su naturaleza espuria en cuanto a su origen, respaldo y formalidades. Con la finalidad de garantizar su circulacin, se facilita su uso como medio de pago de impuestos y servicios pblicos, garantas de licitaciones y en algunos casos son calzados con operaciones en bancos de propiedad del Estado subnacional emisor. Una de las mayores dificultades en estos tipos de bonos es su nula aceptacin para transacciones interestados subnacionales. Los bonos que circulan casi exclusivamente en la jurisdiccin en que son creados tendrn un mayor o menor porcentaje de quita o desagio en relacin con el tipo de integracin econmica del estado subnacional emisor, con el monto total de la emisin, los plazos de cancelacin del pago del capital, si se reconocen intereses y el grado de confianza del Estado emisor, que obviamente no es el mejor.
118 CAPTULO 22
ESTADOS DE INFORMACIN Y PROGRAMACIN DEL TESORO
Su importancia desde el punto de vista informativo es brindar a la tesorera en particular y a los niveles financieros superiores una visin de la evolucin de ingresos-egresos en forma peridica y para una oportuna toma de decisiones como tomar las medidas correctivas que correspondan. Desde el punto de vista de la programacin, posibilitar que los organismos ejecutores dispongan de cuotas financieras de
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acuerdo a la programacin diseada, permitiendo conocer las limitaciones respecto a la capacidad del gasto efectivo del Estado. g. Periodicidad y formas de presentacin La programacin del tesoro se puede realizar a travs de periodificaciones de menor a mayor en el cortsimo plazo, mediante proyecciones diarias, semanales o mensuales; que a su vez deben estar insertadas en programaciones de ms largo plazo de tipo trimestrales, semestrales o anuales. Cuando se est haciendo la programacin anual de la tesorera debe partirse del resultado previsto en la EPF y las facultades de la tesorera. Con este entorno general, se realizarn el resto de las periodificaciones subanuales teniendo en cuenta las circunstancias variables de la recaudacin y el ritmo asimtrico de gastos. En cuanto a sus formas de presentacin, los esquemas pueden ser de naturaleza operativa, cuando se desagregan los recursos corrientes por rubro y egresos por beneficiario, y de naturaleza financiera, cuando se sigue una estructura de fuentes y usos de fondos diferenciando recursos y gastos corrientes, de capital y financieros propiamente dichos. Un EAIF es de gran utilidad para elaborar presupuestos de caja o para contar con la informacin del momento de lo percibido en el sistema de tesorera. En relacin al EAIF, se agrega como novedad los denominados resultados financieros antes de contribuciones, producto de los registros de organismos descentralizados, como contribuciones figurativas los ingresos que aportan explcitamente al tesoro central y como gastos figurativos las transferencias que desde el tesoro se efectan a dichos organismos.
c. Informacin necesaria Es evidente la importancia de contar con una excelente base de datos de la performance de los ingresos y gastos base caja de perodos anteriores. El rgano rector del sistema deber disear un subsistema estadstico de informacin financiera indispensable para elaborar una programacin financiera consistente y realista. Un anlisis situacional es indispensable para advertir acontecimientos imprevistos cuando se elabor el presupuesto y que impactan sobre la programacin de caja. El MECON, FIEL y otros organismos pblicos y privados suministran desde hace varios aos, por la sper sensibilidad de los movimientos del tesoro en Argentina, estadsticas diversas denominadas Situaciones de Tesorera. Requisitos generales de informacin. Es importante contar con informacin estadstica detallada a valores constantes, que muestren la evolucin experimentada a travs del tiempo de ingresos y egresos calculados sus valores en relacin a un perodo base, mediante su deflactacin con ndices de precios representativos. La informacin debera presentarse de manera tal que se pueda desarrollar un Modelo Decisional.
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d. Flujograma de programacin de caja El Flujograma de Programacin de Caja describe las secuencias y diferentes insumos de datos e informacin necesaria para la elaboracin del proceso de programacin de Tesorera. En forma preventiva se genera en perodos subanuales la programacin de la ejecucin del presupuesto. Es indispensable contar con el flujo esperado de ingresos que deducidas las rdenes de pago no canceladas con anterioridad, permiten conformar las cuotas para mandar a pagar. Todo ello constituye el llamado Plan de Caja. En el momento de su ejecucin, se debe corresponder el flujo efectivo de recursos y rdenes de pago canceladas. Si hubiera circunstancias excepcionales imprevista deber tenerse en cuenta una rueda de auxilio en buenas condiciones para priorizar los pagos imprescindibles, en funcin de garantizar el acceso de insumos bsicos al sistema de produccin pblica. e. Asimetra en los elementos de la EPF Si bien gastos e ingresos no se ejecutan uniformemente en el transcurso del ao, se requiere en cuanto a pagos que se proceda a su cancelacin en los plazos comprometidos. En la normativa argentina se exige que toda orden de pago debe confeccionarse en un plazo mximo de 3 das de producido el devengamiento, y como consecuencia, una buena programacin de tesorera debe evitar la existencia de rdenes de pagos no canceladas normalmente (libramientos impagos). Cuando ello no sucede se quita credibilidad al Estado, provocando que proveedores y contratistas aumenten el costo financiero a travs del surgimiento de costos explcitos o implcitos. 1) Asimetra en cuanto a la ejecucin de gastos Existen erogaciones tpicamente constantes o inelsticas, como el inciso personal del clasificador por objeto del gasto. En el caso de los incisos bienes de consumo y servicios no personales, se puede verificar un cierto grado de elasticidad, pero cuando los recortes son drsticos ponen en peligro el normal funcionamiento de la administracin. Otras erogaciones son peculiarmente elsticas o variables, como las del inciso bienes de uso, aunque su reduccin impide un adecuado ndice de capitalizacin de la economa. Las mayores reducciones de gasto se registran en las partidas de bienes de uso, que incluye obras pblicas, y finalidades sociales, del clasificador por finalidades y funciones. La Secretara de Hacienda en su carcter de rgano coordinador, y la TGN como rgano rector, pueden regular el ritmo de los futuros pagos, en coordinacin con la Oficina Nacional de Presupuesto, quien fijar techos peridicos en la etapa de ejecucin del gasto mediante los tres tipos de cuotificaciones: - Fijacin de cuotas de compromiso, con periodicidad trimestral. - Fijacin de cuotas del devengado, con periodicidad mensual. - Fijacin de cuotas de pagado, con periodicidad mensual. 2) Asimetras en cuanto a la ejecucin de ingresos Existen tributos con cierta constancia, como imposicin a los consumos tipo IVA o impuestos internos con vencimientos mensuales. Otros son de naturaleza variable, por su naturaleza espordica, como es el caso de un impuesto de emergencia o una moratoria. En estos ltimos casos deben considerarse los efectos sobre las variables macroeconmicas de performance dinmica aun en cortsimos plazos. En el caso de impuestos con vencimiento anual, la implementacin de regmenes de anticipos y retenciones permite amortiguar la curva de ingresos, nivelando la recaudacin en subperodos mensuales.
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4. HERRAMIENTAS PARA LA GESTIN DEL TESORO
La tesorera general y las tesoreras jurisdiccionales son responsables de los registros primarios en el SIDIF suministrando en forma automatizada, modularizada, analtica y sinttica, segn el nivel del usuario, informacin pertinente en materia de administracin de fondos. a. Presupuesto de Caja Al priorizar el objetivo liquidez, cuantifica monetariamente los recursos a disponer para el financiamiento de los gastos necesarios para el cumplimiento de los objetivos presupuestarios cronogramados en subperodos de tiempo menores al ejercicio fiscal. Dichos subperodos deben ser por lo menos mensuales. Se utilizar el presupuesto de caja del sector pblico no financiero como instrumento principal de programacin y evaluacin de la ejecucin de los ingresos y pagos de dicho sector. Es competencia de la tesorera elaborar anualmente el presupuesto de caja del sector pblico y realizar el seguimiento y evaluacin de su ejecucin. Se prev la elaboracin de un Manual Bsico con tres niveles de cobertura: la administracin central, los organismos descentralizados, y las empresas pblicas no financieras. La adecuada formacin gerencial del tesorero, debe estar fundamentada no slo en la objetividad de la informacin y la automatizacin de los procedimientos, sino tambin en su capacidad de apreciacin del futuro inmediato del mercado financiero y de las expectativas de la economa, que influirn sobre la posibilidad en la obtencin de los recursos lquidos necesarios derivados principalmente de la tributacin. Es indispensable en la programacin de caja un permanente contacto entre la totalidad de los mximos responsables de las reas involucradas en materia de gastos y recursos. La TGN elabora un programa de caja, de carcter mensual, por tipo de moneda y discriminacin de los recursos corrientes y de capital (arriba de la lnea) y uso del crdito (debajo de la lnea). Se deben interrelacionar por un lado, el grado de rigidez de gastos e ingresos, y por otra parte, definir para un adecuado proceso de toma de decisiones, por lo menos tres escenarios posibles: pesimista-normaloptimista. b. Coeficientes de concentracin Son instrumentos de apoyo estadstico y grfico del presupuesto de caja. Mediante el uso de material estadstico descriptivo, de tcnicas de programacin lineal y de simulacin de investigacin operativa, se pueden desarrollar coeficientes que demostrativos de los desfasajes existentes entre distribuciones porcentuales acumuladas de ingresos y gastos ejecutados a travs del tiempo, permiten observar su simetra o asimetra. El ritmo de recaudacin-gasto puede distribuirse en el tiempo en base a las siguientes situaciones: - De uniformidad - De concentracin En la prctica es habitual que la recaudacin baje por razones estacionales al final del ao. En cambio, el gasto suele subir por el apuro de muchos administradores en comprometer los saldos de las partidas asignadas, ms aun cuando no existe una buena programacin con la asignacin de cuotas peridicas de compromisos y devengados. En un grfico de coordenadas cartesianas se puede visualizar la importancia en considerar en distintos meses del ao la evolucin efectiva de la recaudacin. Y comparar su comportamiento en el caso ideal que la recaudacin fuera constante. En forma grfica pueden observarse las diferencias entre la curva de recaudacin efectiva y la curva recta de equidistribucin. c. Punto de equilibrio Refleja las relaciones globales de ingresos efectivos con gastos a pagar; y para distinguir el comportamiento entre gastos flexibles y rgidos, e ingresos constantes y variables. Las zonas en que ingresos totales son menores a los gastos totales indican necesidad de financiamiento.
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a. Estado del Tesoro a una fecha dada Refleja la situacin del stock final de disponibilidades a una fecha determinada a partir de sus saldos iniciales. b. Estado del tesoro de flujos de un perodo Indica los movimientos de ingresos y egresos operados en un perodo, su relacin con el ejercicio inicial y la exposicin de la situacin del estado de cierre. En la prctica al saldo inicial se le adiciona: - La variacin neta en el perodo de los fondos presupuestarios segn la estructura econmica de ingresos y gastos. - La variacin neta en el perodo de fondos no presupuestarios. Se determina as el saldo final de disponibilidades, tanto en caja como en bancos. Los estados de tesorera pueden ser preventivos, en cuyo caso lo asimilaremos a un presupuesto de caja, o ejecutados, en cuyo caso estaremos frente a un estado de situacin y/o de flujos de los movimientos histricos ocurridos. Comparando ambos, se mostrar la importancia de los desvos producidos o el grado de acuciosidad con que fueron formulados los primeros.
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SECCIN 5
CAPTULO 23
SISTEMA DE CRDITO PBLICO
c. Principio general para contraer deuda La Ley 24156 autoriza el acceso al crdito en la medida que se garantice la capacidad de repago de los servicios generados. Esto requiere asegurar una relacin beneficio-costo positiva cuando se contraiga financiamiento para la realizacin de inversiones reproductivas. Si alguna decisin poltica aceptara que la
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relacin fuera negativa, el costo del subsidio, que debera ser prudente, debe estar explicitado. Se considera que responde a esta exigencia, el crdito contrado para la reestructuracin de la organizacin. d. Excepciones al principio general En estos casos no se exige su aprobacin mediante una ley especial o su inclusin en el presupuesto. La ley considera como justificado el crdito tomado ante situaciones de evidente necesidad nacional. Tambin se excepta el refinanciamiento de pasivos, autorizando directamente al Poder Ejecutivo a realizar operaciones de crdito pblico para reestructurar la deuda pblica mediante acuerdos de consolidacin, conversin o renegociacin, siempre y cuando implique un mejoramiento de los montos, plazos y/o intereses de las operaciones originales. Asimismo la ley excepta a las operaciones de crdito pblico que formalice el Poder Ejecutivo con los organismos financieros internacionales de los que la Nacin forme parte. Tambin se excepta los casos de avales, fianzas o garantas que otorguen las instituciones pblicas financieras, ante la necesidad de facilitar el giro operativo propio de su actividad. Con posterioridad a la crisis del 2001, las autoridades nacionales han dispuesto que toda renegociacin de la deuda, aun cuando se mejoren las condiciones, deber ser aprobada por el Congreso fortalecindose as su rol constitucional y la posibilidad de un debate pblico. e. Orden pblico La severidad de las limitaciones y prohibiciones establecidas son de orden pblico. No se puede aducir ni oponer excepcin alguna en su aplicacin, tanto por parte de los acreedores como de los funcionarios responsables. Las operaciones de crdito pblico realizadas en contravencin a las normas dispuestas son nulas y sin efecto, sin perjuicio de la responsabilidad personal de quienes las realicen. No sern oponibles para ningn Ente del SPN. f. Crdito pblico y EAIF
Mediante el crdito pblico no pueden financiarse gastos corrientes de la Cuenta de Ahorro del EAIF. Queda as utilizar el crdito para gastos de capital de la Cuenta de Capital. Las erogaciones por reestructuracin de la organizacin, como los gastos de organizacin o de estructura de un ente privado, no son gastos corrientes sino gastos de capital amortizables en varios ejercicios e incluidos en la Cuenta de Capital del EAIF. g. Inmunidades soberanas y garantas especiales Es habitual la utilizacin del trmino deuda soberana, para referirse al conjunto de garantas generales que para los acreedores representa un resguardo de cobrabilidad en todo endeudamiento contrado o a contraer. El concepto de soberana aplicado a la deuda pblica implica un respaldo de credibilidad de naturaleza intangible, dada por la capacidad del Estado en honrar sus deudas, basado en el principio de buena fe que garantice extremar el uso de las potestades de poder de imperio con que est revestido.
4. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL
Es rgano rector del sistema la Oficina Nacional de Crdito Pblico (ONCP), responsable de la programacin, ejecucin y control de los medios de financiamiento que se obtengan mediante operaciones de crdito pblico.
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Son sus competencias participar en el diseo de la poltica financiera del sector pblico, organizar el sistema de informacin y de registro, y realizar las proyecciones presupuestarias del servicio de la deuda. Est encargado de gestionar, tramitar, asesorar y coordinar el conjunto de requisitos y procedimientos relacionados con el crdito pblico.
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6. PROCESO DE CONTRATACIN DE LA DEUDA PBLICA
Etapa 1: de autorizacin. Acciones internas vinculadas a la justificacin de las necesidades de endeudamiento, en funcin de las prioridades de financiamiento y las posibilidades futuras de cancelacin de los servicios. Etapa 2: de negociacin. Acciones externas vinculadas a obtener informacin respecto al comportamiento y tendencias de los mercados de capitales, internos y externos. Etapa 3: de contratacin. Se formaliza jurdicamente mediante un contrato las clusulas del crdito pblico convenido. Etapa 4: de administracin y control. Acciones internas destinadas a la gestin, seguimiento y evaluacin de la recepcin de los recursos, su aplicacin a los destinos requeridos, tramitaciones para el pago de los servicios, etc. Etapa 5: de pagos. Cumplimiento en tiempo y forma de la cancelacin de los servicios de la deuda.
DESCRIPCIN La ms alta calificacin crediticia. Los factores de riesgo son despreciables. Alta calidad crediticia. Factores de proteccin fuertes. El riesgo es bajo, puede variar levemente por cambios en las condiciones econmicas.
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A+ / A / ABB+ / BB / BBFactores de proteccin similares al promedio pero an adecuados. Los factores de riesgo estn sujetos a una mayor volatilidad. No alcanzan el grado de inversin, pero probablemente se cumplan las obligaciones segn lo pactado. La calidad crediticia puede mejorar o deteriorarse con frecuencia. Se encuentran por debajo del grado de inversin y es probable que no cumplan las obligaciones segn lo pactado. Factores de proteccin varan considerablemente. Se encuentran muy por debajo del grado de inversin. Considerable incertidumbre respecto del pago puntual de capital e intereses. Factores de proteccin muy escasos y riesgo puede ser elevado. Se encuentran en situacin de incumplimiento.
B+ / B / B-
CCC
DD
Para Standard & Poors todas las calificaciones por debajo de B+ / B / B- comprenden solicitudes crediticias de pases no elegibles. En todos estos casos los deudores se encuentran por debajo de lo que se denomina Grado de Inversin. Para cada pas, segn los prstamos sean en moneda local o extranjera, establece un triple ranking: - Ranking largo - Ranking corto - Outlook (positivo-estable-negativo). 2) Escala numrica de la Banca Morgan Es habitual utilizar el denominado ndice Riesgo Pas (Embi + o Embi plus), confeccionado por la Banca de Inversin mayorista JP Morgan, basada en la relacin de la tasa de retorno de los denominados Floating Rate Bonde en comparacin con la cotizacin de los bonos del tesoro estadounidense en similares plazos. Las tasas de bonos flotantes comprenden el conjunto de bonos de pases a clasificar en el ndice riesgo pas cuya variabilidad o flotacin debe ser medida permanentemente. Representa la sobretasa a pagar por prstamos a un Estado nacional por sobre el bono del tesoro estadounidense en un plazo de 10 aos. Los bonos del tesoro estadounidense son considerados los ttulos ms seguros y lquidos en el mercado internacional de capitales. Cuando se llega a unos 800 puntos, el acreedor no suele ser elegible para acceder al crdito. b. El tan temible default Representa el incumplimiento con los acreedores de los compromisos de pagos. Se pueden presentar dos reacciones segn la naturaleza institucional del acreedor. Cuando ste es un organismo financiero internacional, no slo se suspenden los desembolsos pendientes sino que genera una psima seal que se refleja en los mercados internacionales. En el caso que los acreedores fueran tenedores privados que han prestado al pas deudor sobre la base de los denominados ttulos soberanos, el default significa una prdida de valor de los ttulos en los mercados internacionales. Cuando se llega a estas circunstancias los ttulos generalmente son de deuda externa, y ejecutables en tribunales extranjeros. Sus tenedores pueden recurrir al embargo de bienes que no tengan inmunidad diplomtica del Estado incumplidor. Tambin pueden ejercer presin a travs de los organismos internacionales de los cuales forman parte para lograr un acuerdo aceptable. Si los ttulos son de deuda interna, el Estado puede hacer valer su poder de imperio, justificado en razones excepcionales de emergencia nacional y mediante leyes de emergencia puede, desde repudiar la deuda, hasta reconvertirla con otros ttulos con condonaciones parciales de capitales, menores intereses o mayores plazos.
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1) Frente externo. El Plan Brady del ao 93 El primer default surgi a partir del ao 1988 en ocasin de una de las tantas crisis recurrentes de hperrecesin e hiperinflacin. Un Acuerdo de reestructuracin y reduccin de la deuda con bancos comerciales del exterior, comnmente llamado Plan Brady, celabrado en 1993, permiti acordar los principales aspectos de la refinanciacin de la deuda de mediano y largo plazo con el denominado Comit de Bancos Acreedores. Se instrumentaron dos tipos de bonos, uno denominado par y otro discount, con pagos de intereses por 30 aos. Al vencimiento, en el ao 2022, se condona el capital, representando una baja inmediata de la deuda de aproximadamente 15000 millones de dlares. El pas opt por la estrategia de ofrecer garantas mediante el mecanismo de usar parte de las reservas internacionales para comprar bonos de pases desarrollados. Signific una quita promedio del 35% del total de la deuda externa. 2) Frente interno. Consolidacin de la deuda pblica corriente Se inventari la deuda pblica corriente sin controversia administrativa o judicial, estableciendo un sistema de cancelacin mediante bonos a 5 aos de plazo por la totalidad de la deuda contrada por los Entes del sector pblico que no contaran con posibilidades financieras propias. Por otra parte, se estableci la consolidacin de la deuda corriente por obligaciones vencidas o causadas con anterioridad al 1 de abril de 1991 cuando medie o hubiere mediado controversia reclamada administrativa o judicialmente. Dichas deudas se instrumentaron mediante Bonos de Consolidacin (BOCON) emitidos a 16 aos de plazo, con capitalizacin mensual de inters durante los primeros 6 aos. A partir del sptimo ao el capital acumulado se amortiza mensualmente. b. Como consecuencia de la crisis de principios del siglo XXI Los acuerdos (blindaje y megacanje) se basaron en una extensin de los plazos del capital con ingreso de capitales externos frescos y no frescos. En este ltimo caso no ingresaban medios lquidos de pago, sino movimientos financieros para normalizar los registros contables, y no caer en default. La renegociacin tuvo un precio: no hubo quitas de capital pero s mayores tasas de intereses. Luego, en el ao 2003, se afrontaron dos nuevos procedimientos en virtud de la cuantiosa deuda externa y la situacin de default: - Procedimiento para el tratamiento de deudas con los organismos internacionales: en septiembre de 2003 se acord reconocer el 100% del capital, con postergacin de pagos a partir de agosto de 2003, comprometindose a mantener un cierto supervit primario del PBI en los prximos aos. - Procedimiento para el tratamiento de ttulos soberanos: se bas en una quita original del 75% del stock nominal de deuda en default. En la realidad, como consecuencia de pretenderse no pagar intereses vencidos, la oferta inicial significa una quita del 90% de la deuda a valor presente. Segn el tipo y tamao del acreedor, se prometi emitir tres tipos de bonos: Bono a la par, sin quita de capital y menores intereses (20 a 42 aos de plazo). Bono con descuento, reduccin de capitales en un 75%, mayor inters y plazo de entre 8 a 32 aos. Bono con capitalizacin, con quita de capital del 30%, inters fijo, vida promedio de 20 a 42 aos ms un adicional variable de acuerdo al crecimiento econmico del pas.
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Es aconsejable sancionar un Cdigo de insolvencia mundial combinado con un sistema de arbitraje acordado entre las partes, en una especie de concurso de acreedores pero sin que el FMI sea el juez. b. Los aspectos econmicos La insolvencia no es slo un acto de gracia, sino adems una razn de conveniencia econmica tanto para deudores como acreedores, generalmente reconocida como la mejor forma de resolver situaciones de sobreendeudamiento irreversible.
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SECCIN 6
CAPTULO 24
SISTEMA DE CONTRATACIONES Todo sistema de contrataciones comprende la programacin, gestin, suministro y control de bienes reales no personales obtenidos mediante el procedimiento de compra como acto convencional bilateral con el sector privado, para su transformacin en productos intermedios o finales del sistema productivo estatal. La visin de la produccin en las compras estatales La programacin de la compra hace a la eficiencia como mejor combinacin de los insumos y a la economicidad en cuanto a minimizar, bajo las mejores condiciones de calidad, los costos por unidad producida. No interesa el ms bajo precio sino el ms conveniente, programando no slo cunto se gasta sino cmo y para qu se gasta. El principio de juridicidad en las contrataciones El sistema de contrataciones est fuertemente impregnado del principio de juridicidad con el fin de asegurar la eficacia, mrito u oportunidad del proceso contractual. Toda contratacin se presume de ndole administrativa, salvo que de ella o de sus antecedentes surja que est sometida a un rgimen jurdico de derecho privado. En Argentina las contrataciones estatales son de naturaleza sustantiva, en cuanto difieren esencialmente de los contratos que celebran los particulares entre s. En cambio, en el rgimen anglosajn son de naturaleza adjetiva, en tanto responden simultneamente en su identidad ya se trate de contratos entre privados, o de estos con el Estado. Dentro de un enfoque jurdico el sistema se refiere a diversas relaciones contractuales bilaterales del Estado con Entes ajenos a la administracin, como proveedores o contratistas, que mediante contraprestaciones mutuas generan entre las partes contratos: - De los que se derivan erogaciones corrientes o de capital. - De los que se derivan ingresos por concesiones y venta de bienes. - De los que se derivan transacciones no dinerarias como son los casos de trueque. Dichas contraprestaciones son generalmente dar (un servicio) o de hacer (un objeto) por parte de un proveedor o contratista, en funcin de los requerimientos de calidad, cantidad, precio y plazo por el cual el Estado abonar un valor pactado. Los dos grandes sistemas de contrataciones Sistema de contrataciones generales: denominados contratos de suministros, comprende el conglomerado de erogaciones corrientes no personales y erogaciones de capital (excepto obra pblica). Sistema de contrataciones de obras pblicas: comprende los contratos de obras pblicas.
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tecnolgicos que al ingresar al sistema de produccin pblica se transforma mediante tecnologas de procesamiento en salidas o productos finales. En la terminologa del SIMAFAL, se considera como un sistema adjetivo de apoyo necesario para el cumplimiento de los fines del Estado. b. Contratos comprendidos y excluidos El sistema de contrataciones en general comprende los contratos: - Generales, de compraventa, suministros, servicios, locaciones, consultora, alquileres con opcin a compra, permutas, concesiones, no excluidos expresamente. - Especiales, de concesiones de obras pblicas, concesiones de servicios pblicos y licencias. - De obras pblicas, de manera subsidiaria por regirse ste por una norma jurdica especfica. El sistema de contrataciones excluye en virtud de su especificidad los contratos de empleo pblico, las compras por caja chica, y los que se celebren con estados extranjeros, con entidades de derecho pblico internacional, con instituciones multilaterales de crdito. Sin perjuicio de ello, podr aplicarse supletoriamente las disposiciones del sistema de contrataciones cuando se establezca de comn acuerdo entre las partes. c. Relacin con el resto de los sistemas de administracin financiera Todo sistema de contrataciones debe proporcionar informacin no slo de carcter financiero la ejecucin del crdito presupuestario sino tambin de carcter real. La interrelacin con el sistema de contabilidad debe permitir contar con un inventario permanente de bienes. Tambin sus relaciones son importantes con el sistema de gestin de bienes porque de l emanan los activos de uso durable, y con el sistema de presupuesto en cuanto a la existencia de crditos presupuestarios suficientes.
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b. Garantizar la transparencia de las operaciones de compras Slo con un mejor conocimiento por parte de los probables oferentes se puede garantizar la transparencia de las operaciones pblicas relacionndose con los principios de igualdad de los oferentes, y responsabilidad de los agentes y funcionarios que autoricen, dirijan o ejecuten las contrataciones. Es necesario establecer mecanismos de control interno que garanticen la honestidad de los funcionarios pblicos involucrados mediante normas comunes, estndares de calidad, precios testigos, etc., estableciendo rangos de atribuciones y competencias bajo el principio de contraposicin de intereses. c. Identificar tecnolgicamente los diferentes insumos Bienes terminados de consumo o de capital, en que interesa fundamentalmente la calidad y el precio. Contratacin de obra pblica, en que son factores significativos la capacidad tcnica y econmica de los contratistas. Contratacin de consultora, interesada en valorar la capacidad tcnica, responsabilidades y antecedentes de las currculas personales y de su capacidad de trabajo en equipo. Contratacin de informtica, evaluada en virtud de su mayor complejidad tcnica, las dificultades en comparar costos, compatibilizacin de equipos y las ventajas del servicio de posventa.
Es importante conocer las caractersticas de habitualidad, aplicando los criterios del ptimo paretiano en el uso o consumo de los insumos durante el proceso de transformacin productiva. Para los bienes de uso se utilizan tcnicas de normativizacin, identificacin, y catalogacin general. d. Garantizar la participacin de los interesados La modernizacin del sistema debe jerarquizar la creacin de un pliego general nico y de un registro central flexible de proveedores y contratistas que puedan vender al Estado sin mayores requisitos previos de inscripcin, aunque deban formalizarlo si resultan adjudicatarios. e. Centralizacin normativa y descentralizacin operativa. Visin de la produccin El sistema debe contar con un esquema de formulacin de polticas generales, con el dictado de normas y procedimientos comunes a todos los organismos y la descentralizacin operativa de la gestin de adquisicin, almacenamiento y suministro. Se requieren de dos tipos de unidades institucionales dependientes del rgano coordinador. Una unidad central debe ser el rgano rector del sistema responsable del desarrollo de polticas de organizacin y operacin, normativizacin del rgimen de compras de bienes y administracin de la informacin consolidad y su evaluacin global. Y una red de unidades sectoriales en su carcter de rganos ejecutores del sistema, responsables de comprar, producir, almacenar y distribuir los bienes requeridos.
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Transcurrido un tiempo sin tratamiento en el Congreso, las propuestas del PEN perdieron estado parlamentario. En cuanto a los contratos de obras pblicas, dado sus caractersticas especiales se prevea la continuidad de la Ley 13064. c. El DD. Rgimen de compras mediante Decreto Delegado Decreto 204/04. Se eliminan las clusulas de preferencia: - Con organismos provinciales o municipales, con las empresas y sociedades en las que tenga participacin mayoritaria el Estado que tengan por objeto la prestacin de servicios de seguridad, logstica o de salud, prohibindose expresamente todo tipo de subcontratacin. - Con las Universidades Nacionales. - Con personas fsicas o jurdicas que se hallaren inscriptas en el Registro Nacional de Efectores de Desarrollo Local y Economa Social, reciban o no financiamiento estatal, previo informe del Ministerio de Desarrollo Social. d. La vuelta al compre nacional y contrataciones MIPYMES Ya exista en Argentina un rgimen de compre nacional desde 1963 que fue suspendido en el ao 1989 por la ley de emergencia econmica. En el ao 2001 hay un retorno a los orgenes disponiendo un rgimen de compre argentino, o compre nacional o contrate nacional por el cual el sector pblico nacional y las sociedades privadas prestadoras, licenciatarias, concesionarias y permisionarias de obras y servicios pblicos, en la contratacin de provisiones y obras otorgarn preferencia a la adquisicin o locacin de bienes de origen nacional. Se considera bien de origen nacional el producido o extrado en el territorio argentino siempre que el costo de las materias primas, insumos o materiales importados nacionalizados no supere el cuarenta por ciento de su valor bruto de produccin. La preferencia se dar cuando en idnticas prestaciones y modalidades de pago contado en comparacin con ofertas de origen extranjero no se sobrepasen los siguientes topes: - Hasta un 7% de incremento cuando las ofertas sean realizadas por MIPYMES. - Hasta un 5% de incremento cuando las ofertas sean realizadas por otras empresas.
En cuanto a la facultad de modificacin debe ser razonable y prudente. Si excede en ms o en menos del monto total, y no es aceptada por el cocontratante, el contrato deber ser declarado extinguido sin culpa de las partes. Las ampliaciones no podrn exceder del 35% del monto total del contrato, aun con
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consentimiento del cocontratante. La revocacin, modificacin o sustitucin de los contratos por razones de oportunidad, mrito o conveniencia, no generar derecho a indemnizacin en concepto de lucro cesante. De los cocontratantes Tendr el derecho a la recomposicin del contrato, cuando acontecimientos extraordinarios o imprevisibles de origen natural, tornen excesivamente onerosas las prestaciones a su cargo. Est obligado a ejecutar el contrato por s, quedando prohibida la cesin o subcontratacin, salvo consentimiento expreso de la autoridad administrativa o por caso fortuito o fuerza mayor, o ante actos o incumplimientos de autoridades pblicas de tal gravedad que tornen imposible su ejecucin. 2) Orden de prelacin Dentro del principio de juridicidad, cuando existan discrepancias deben ser resueltas segn el siguiente orden de jerarqua: - Decreto Delegado 1023/01. - Disposiciones reglamentarias del decreto 536/00. - Pliego nico de bases y condiciones generales, el pliego general. - Pliego de bases y condiciones particulares, el pliego particular. - Oferta y muestras que se hubieren acompaado. - La adjudicacin. - La orden de compra. 3) Ley de Procedimientos Administrativos La Ley 19549 permite dirimir un conjunto de conflictos en los actos administrativos producidos en cuanto a: - Autorizacin de los procedimientos de seleccin, aprobacin de pliegos, adjudicacin y aprobacin final. - Observacin, impugnacin, reclamo o presentacin similar que se efecte, fuera de las previstas en el reglamento que debern ser tramitadas aparte del expediente de contratacin. - Recursos que se deduzcan contra el acto de adjudicacin. c. Pliego de bases y condiciones Pliego nico de Bases y Condiciones Generales: lo denominaremos Pliego General, elaborado por la ONC con la intervencin de la Procuracin del Tesoro de la Nacin, homogeneiza en una norma marco los distintos requisitos bsicos para todo tipo de seleccin de proveedores. Pliego de Bases y Condiciones Particulares: lo denominaremos Pliego Particular, elaborados y aprobados por cada una de las entidades en las distintas iniciativas de seleccin, debiendo contener los requisitos mnimos que indique el Pliego General, incluyendo especificaciones tcnicas en materia de: Caractersticas y especies de la prestacin. Normas de calidad. Si los elementos deben ser nuevos, usados o reacondicionados.
Se deber prever cules actuaciones podrn ser susceptibles de observaciones o impugnaciones, el trmite que se les dar y los requisitos para su procedencia formal con la penalidad que cuando se efecten fuera de lo previsto por la reglamentacin no tendr efectos suspensivos. d. Criterios para elaborar el pliego particular 1) Del pliego particular provisorio No se debern formular especificaciones cuyo cumplimiento slo sea factible para determinadas empresas o productos, ni transcribirse detalladamente textos extrados de folletos, catlogos o presupuestos informativos. En cuanto a los criterios de evaluacin y seleccin de ofertas, se debern considerar el grado de complejidad, el monto y el tipo de contratacin. Los pliegos particulares se suministrarn en forma gratuita, salvo en aquellos casos en que por sus caractersticas el organismo contratante determine que sean obtenidos previo pago de una suma equivalente a su costo de reproduccin.
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Los bienes y servicios a contratar debern agruparse por renglones afines o de un mismo rubro comercial. No se podr fraccionar una contratacin con la finalidad de eludir la aplicacin de los montos mximos fijados reglamentariamente. Los funcionarios no pueden dentro de un lapso corto tres meses en el SPN efectuar otra convocatoria para seleccionar bienes o servicios pertenecientes a un mismo rubro. Existen contrataciones de alta complejidad, o de montos elevados, en que no se cuenta con antecedentes tcnicos suficientes para elaborar los pliegos, justificndose un procedimiento de consulta participativa con instituciones pblicas, cmaras empresarias y futuros interesados. Se prohbe realizar cualquier gestin, debate o negociacin o intercambio de opiniones entre funcionarios del organismo contratante e interesados en participar en la contratacin, fuera de los mecanismos expresamente previstos. Las consultas son no vinculantes. El procedimiento de convocatoria previa evita sorpresas cuando se abran las ofertas si los pliegos no han tenido en cuenta las caractersticas del mercado. 2) Del pliego particular definitivo El organismo contratante deber elaborar el pliego particular definitivo conforme con los criterios tcnicos, econmicos y jurdicos que a su juicio correspondan, teniendo en cuenta las opiniones vertidas por los interesados y preservando los principios de igualdad, de promocin de la concurrencia y de la competencia, de transparencia y de tica. Los pliegos particulares debern ser exhibidos obligatoriamente en carteleras o carpetas ubicadas en lugares visibles del organismo contratante. Debern ser difundidos en el sitio de Internet. e. De los requisitos solemnes ineludibles La convocatoria y la eleccin del procedimiento de seleccin. La aprobacin de los pliegos particulares. La declaracin de que un llamado anterior hubiere resultado desierto o fracasado. El mecanismo de preseleccin de los oferentes en seleccin con etapa mltiple. La aplicacin de penalidades y sanciones a los oferentes o cocontratantes. La aprobacin del procedimiento de seleccin y adjudicacin. La decisin de dejar sin efecto en cualquier momento el procedimiento. La revocacin de los actos administrativos del procedimiento de contratacin. La suspensin, resolucin, rescisin, rescate o declaracin de caducidad del contrato.
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y oferentes del exterior, revistiendo tal carcter aquellos cuya sede principal de sus negocios se encuentre en el extranjero, y no tengan sucursal en el pas. 3) Segn el nmero de etapas Ser de etapa nica cuando la comparacin de las ofertas y calidades de los oferentes se realice en un mismo acto. Ser de etapa mltiple cuando por el alto grado de complejidad del objeto o la extensin del plazo del contrato se justifique la realizacin de preselecciones sucesivas. 4) Segn se acepten o no mejoras La doctrina anglosajona admite mejoras en las ofertas por sobre las condiciones puestas originalmente en el pliego, que se consideran bsicas. La doctrina latina no acepta mejoras considerndose al pliego como cerrado, aunque con la modalidad de concurso pblico a partir del DD se tienen en cuenta las mejoras ofrecidas por los interesados. En el resto de las selecciones slo se aceptan en caso de empate de ofertas. 5) Segn la flexibilidad en el proceso de aceptacin de la oferta Tradicionalmente las ofertas se reciben bajo sobre sellado, con un conjunto de requisitos solemnes que impiden cualquier cambio despus de su presentacin, considerndose un modo de seleccin ms libre de influencias y favoritismos dado que requiere una apertura pblica formal. En la dcada de los 70 tom impulso el denominado proceso de negociacin competitiva o seleccin por negociacin con la finalidad de lograr una posicin ms flexible en la evaluacin de los factores econmicos y no econmicos de las ofertas. Es aplicable en el caso de insumos de gran complejidad que hagan impracticable su configuracin detallada y definitiva en los pliegos. b. Procedimientos generales de seleccin 1) Arquitectura general de los procedimientos en el DD Procedimientos de seleccin pblica: Licitacin pblica: se realiza de acuerdo al monto que fije la reglamentacin y cuando el criterio de seleccin del cocontratante recaiga primordialmente en factores econmicos. Concurso pblico: se realiza de acuerdo al monto que fije la reglamentacin y cuando el criterio de seleccin del cocontratante recaiga primordialmente en factores no econmicos. Subasta pblica: se aplica en la compra de bienes muebles e inmuebles considerados objetos de artes o inters histrico, compra de semovientes y venta de bienes de propiedad del Estado. Procedimientos de seleccin no pblicos o privados: Licitacin o concurso abreviado: se llama a participar exclusivamente a proveedores que se hallen inscriptos en la base de datos que administra el rgano rector y cuando el monto estimado de la contratacin no supere al que se fije al efecto, aunque deben tambin ser consideradas las ofertas de quienes no hubiesen sido invitados. Seleccin por contratacin directa: se utiliza para casos excepcionales.
2) De las contrataciones directas Contratacin directa en que se garantiza per se la transparencia Se trata de operaciones que por s mismas garantizan su transparencia, como compra de inmuebles en remate pblico, previa fijacin del precio mximo a abonarse en la operacin, y las contrataciones entre reparticiones pblicas o en las que tenga participacin mayoritaria el Estado. En este caso, debe prohibirse la subcontratacin del objeto con al finalidad de evitar que oferentes privados puedan eludir la seleccin pblica amparados por un modo disfrazado de oferta colgndose en algn organismo que lo permita. Contratacin directa para evitar costos administrativos innecesarios Existen casos en que por la escasa significacin del insumo, razones de economas de escala aconsejan la compra directa, evitando tardanzas en su suministro con costos administrativos del trmite inconsistente con el menor precio que podra eventualmente obtenerse en una puja pblica. Se admite la compra directa cuando la operacin no exceda de un determinado monto fijado, cuando una licitacin o concurso hayan
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resultado desiertos o fracasaren despus de haber efectuado un segundo llamado, y para la adquisicin de bienes cuya fabricacin o venta sea exclusiva de quienes tengan privilegio para ello. Contratacin directa a los efectos de garantizar la prestacin del servicio pblico Son los casos de probadas razones de urgencia o emergencia, o cuando exista notoria escasez en el mercado local de los bienes a adquirir, o con ciertos productos en que el lapso de provisin y su precio de mercado no son consistentes con una seleccin ms formal, como adquisiciones de productos perecederos, de elementos destinados al fomento de la economa o para necesidades sanitarias. Contratacin directa de productos atpicos Se justifica la contratacin directa cuando no es conveniente econmicamente una seleccin pblica sobre productos que tendrn un precio incierto final. Es el caso de reparaciones. De todas formas, no podr utilizarse la figura como excepcin cuando se trate de reparaciones habituales de mantenimiento de los bienes. Tambin es el caso de ciertos insumos relativos a ciertas operaciones del gobierno que deben mantenerse secretas, como as tambin la realizacin o adquisicin de obras cientficas, tcnicas o artsticas. 3) Trmite simplificado En las contrataciones directas, si el monto fuera inferior a $ 10000, las invitaciones a participar podrn efectuarse por cualquier medio y las ofertas presentarse mediante correo electrnico, facsmil o similares. La eleccin de la oferta ms conveniente se realizar sin ms trmite por la autoridad competente para adjudicar. c. Procedimientos complementarios de seleccin de oferentes 1) Concurso de proyectos integrales o llave en mano Ante la alternativa de pretender la provisin de un bien complejo, y econmicamente significativo, se considera muchas veces conveniente concentrar en un nico proveedor la responsabilidad total de las etapas de proyecto y ejecucin. El sistema llave en mano implica que la jurisdiccin o entidad se preocupa en detallar la finalidad y los resultados del emprendimiento ms que las especificaciones que hagan al objeto del contrato. El sistema llave en mano transita entre los dos sistemas de contratacin: el general, y el de obras pblicas, cuando existen obras de infraestructura. Se fundamenta en el moderno paradigma de administracin financiera de flexibilidad en el uso de los medios y ortodoxia en la obtencin de resultados. Tiene el inconveniente que la administracin est librada a la buena suerte de un nico proveedor que puede tener problemas por s o por sus subcontratistas o por algn socio, si es adjudicatario a travs de la figura societaria de la Unin Transitoria de Empresas (UTE). 2) Con orden de compra abierta Se utiliza en contrataciones consolidadas, en compras informatizadas, y en circunstancias que no se puedan determinar con precisin la cantidad de unidades de bienes a adquirir durante un perodo. El organismo contratante determinar, para cada rengln, el nmero mximo de unidades que podrn requerirse durante el lapso de vigencia del contrato y la frecuencia en que se realizarn las solicitudes de provisin. El adjudicatario estar obligado a proveer hasta el mximo de unidades determinadas en el pliego particular con un plazo de duracin del contrato de doce meses. Los pliegos particulares podrn contemplar la opcin de prrroga a favor de la administracin por un plazo igual al inicial. Durante el lapso de vigencia del contrato, el organismo no podr contratar con terceros la provisin de los bienes que fueran objeto de aqul. La constatacin de la reduccin del precio de mercado de los bienes podr determinar en cualquier momento su rescisin, sin culpa de ninguna de las partes, siempre que el proveedor no consintiera en negociar el nuevo valor. 3) Compra informatizada No es aplicable en todos los casos, siendo su uso conveniente en adquisiciones de bienes homogneos con bajo costo unitario, utilizables habitualmente en grandes cantidades y con un mercado permanente de provisin.
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4) Con iniciativa privada Existen dos sistemas aplicados en la prctica. Uno abierto, por el cual cualquier particular puede presentar una iniciativa conteniendo los lineamientos generales que permitan su evaluacin por parte de los organismos tcnicos del Estado. Y otro cerrado, por el cual el Estado fija previamente un listado de temas al cual pueden presentarse exclusivamente los interesados. Un tercer sistema mixto sera ms conveniente en cuanto permitira la iniciativa tanto por el Estado como por parte de los interesados. La modalidad es aplicada exclusivamente para el procedimiento de seleccin pblica. Debern ser declaradas de inters pblico por la mayor autoridad de la jurisdiccin o entidad, previo dictamen tcnico. Efectuada esta declaracin, ser tomada como base para la seleccin de ofertas no generando obligaciones a cargo del Estado, quien en ningn caso estar obligado a reembolsar gastos ni honorarios al autor del proyecto. El autor de la iniciativa merece un resarcimiento econmico si no es elegido en la etapa de ejecucin. En caso de recibir mejoras, y las ofertas fueran de conveniencia equivalente, ser preferida la presentada por el autor de la iniciativa. Y si un tercero resultare ganador deber reconocerse al autor de la iniciativa un porcentaje calculado sobre el valor econmico del proyecto, el cual est protegido por las leyes de propiedad intelectual. 5) Con precio testigo o de referencia En el llamado a cotizar se indica el precio ms alto que habr de pagarse por los bienes o servicios requeridos, seleccionndose libremente al contratista y aceptndose un precio no superior al 5% del precio unitario prefijado. En otros casos, el precio tope es el precio prefijado. Deben ser obligatoriamente sometidas al Sistema de Precios Testigo, fijado por la SIGEN, las adquisiciones cuyo monto estimado de adquisicin sea: - En licitaciones o concursos pblicos superior a $ 750000. - En licitaciones o concursos abreviados de precios superior a $ 500000. - En las contrataciones directas superior a $ 75000. La ONC brinda informacin sobre precios de referencia para la adquisicin de todos aquellos bienes que estn catalogados y para los cuales se haya efectuado alguna compra con anterioridad. Estos precios testigo no suplen la intervencin de la SIGEN, quien puede demorar entre 12 y 14 das, segn el relevamiento sea en el mercado nacional o internacional. Mensualmente la ONC confecciona una lista de todos los llamados que se efectuarn en el prximo mes para los cuales est previsto, por sus montos, solicitar a la SIGEN para que determine los pertinentes precios referenciales. La conformacin del sistema de precios testigo se hace mediante dos mecanismos. En forma onerosa, contratando a expertos con conocimiento del mercado de bienes y sus valores de mercado. Tambin la SIGEN los evala gratuitamente dada la obligacin de los proveedores registrados en el Sistema de Informacin de Proveedores (SIPRO) en aportar la informacin que se solicite para determinar precios testigo en una contratacin determinada. Slo sern eximidos de la obligacin, para no ser juez y parte, aquellos que acrediten la compra del pliego para dicha convocatoria. 6) Contrato consolidado abierto funcional Pretende potenciar la gran capacidad de compra del Estado en aquellos casos en que ms de una entidad necesite un mismo tipo de insumo, unificando la gestin del proceso de contratacin, con el fin de lograr mejores condiciones que las que obtendra cada uno individualmente. Las contrataciones consolidadas se realizan por la modalidad de orden de compra directa, aunque puede combinarse con otras modalidades. 7) Remate o subasta pblica Con la finalidad de garantizar la transparencia de las operaciones el PRAFG extiende esta figura, reservada tradicionalmente para la venta de bienes, para su aplicacin en las compras de insumos definidos bajo la modalidad de precio testigo y de contratacin directa con libre eleccin. Convenientemente instrumentada, permite mejorar las cotizaciones.
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7. LA DIFUSIN Y LA PUBLICIDAD BAJO UN CRITERIO AMPLIO
En general, para las selecciones pblicas se recurre a la publicacin, y para los restantes procedimientos a la invitacin, aunque en la contratacin directa se utilizan las solicitudes de ofertas. a. Normas comunes de difusin El criterio de publicidad es exigido en todos los procesos de contrataciones. Dentro de una estrategia de auditora social, se debe facilitar la informacin favoreciendo la participacin de la comunidad. La apertura de ofertas siempre deber realizarse en acto pblico. Quedan exceptuadas de la obligacin de difusin en todas las etapas del procedimiento, las contrataciones directas encuadradas como secretas, de emergencia y urgencia; y las realizadas con reparticiones pblicas. Se procede a la revocacin inmediata del procedimiento cuando se hayan omitido los requisitos de publicidad y difusin previa, o cuando se hubieran incluido clusulas cuyo cumplimiento slo fuera factible por determinados interesados. Todas las contrataciones se difundirn por Internet en el sitio del rgano rector, en forma simultnea, desde el da en que se les comience a dar publicidad por el boletn oficial, por un medio periodstico masivo; o desde que se cursen invitaciones, hasta el da de la apertura. Se difundirn por Internet las convocatorias de los proyectos de pliegos de contrataciones sometidas a consideracin pblica, los pliegos, el acta de apertura, las adjudicaciones, las rdenes de compra y toda otra informacin que la reglamentacin determine. Cuando el procedimiento est vinculado con una determinada localizacin geogrfica se publicar aviso, por el mismo lapso y con igual antelacin, en el medio de difusin oficial, provincial o municipal, donde deba cumplirse la prestacin. Se enviarn comunicaciones a las asociaciones que nuclean a los productores, fabricantes y comerciantes del rubro. Podrn cursarse invitaciones a firmas que sean proveedoras habituales del organismo o que, por su importancia, se considere conveniente que conozcan la convocatoria. Los das de anticipacin se computarn a partir del da hbil inmediato siguiente al de la ltima publicacin. Cuando se trate de selecciones pblicas internacionales, debern disponerse publicaciones en los pases en que se estime puedan existir interesados. b. Normas especficas segn la modalidad de contratacin 1) Publicidad y difusin en casos de seleccin pblica Licitaciones y concursos pblicos La convocatoria a presentar ofertas, cuando no se realice en formato digital, deber efectuarse mediante la publicacin de avisos en el Boletn Oficial por el trmino mnimo de dos das, con un mnimo de veinte das corridos de antelacin a la fecha fijada para la apertura, computados a partir del da siguiente a la ltima publicacin. En los casos que por su importancia, complejidad u otras caractersticas lo hicieran necesario, podrn ampliarse los plazos mnimos. - En montos superiores a $ 5000000, los anuncios se publicarn en el Boletn Oficial por ocho das y por un da, coincidentemente en dos de los diarios de mayor circulacin en el pas. - En montos inferiores a $ 5000000, los anuncios se publicarn en el Boletn Oficial por dos das. Cuando la seleccin es internacional, las publicaciones en pases extranjeros sern con una antelacin no menor a 40 das corridos. Remates o subastas pblicas Se publicar como mnimo un aviso por un da en el Boletn Oficial y en forma simultnea se difundirn en el sitio de Internet con una antelacin de 10 das a la fecha del remate o subasta. 2) Publicidad y difusin en casos de selecciones no pblicas Licitaciones y concursos abreviados La invitacin deber efectuarse con un mnimo de 7 das corridos de antelacin a la fecha fijada para la apertura, y complementarse mediante la exhibicin de la convocatoria, el pliego particular y las especificaciones tcnicas en carteleras o carpetas ubicadas en lugares visibles del organismo contratante.
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Debern remitirse invitaciones, con 6 das de antelacin a la fecha de apertura de las ofertas a, por lo menos cinco de los principales productores, prestadores, fabricantes o comerciantes del rubro y a proveedores anteriores, si los hubiere. Invitaciones en los procedimientos de contratacin directa Se debern cursar invitaciones a un mnimo de tres proveedores habituales, prestadores, productores, fabricantes, comerciantes o proveedores del rubro. Se enviarn simultneamente a todos los invitados, con una antelacin mnima de 5 das en los casos de compras de menor monto o licitaciones declaradas desiertas. Las contrataciones cuyo monto exceda la suma de $ 75000, as como las transferencias de contratos que los organismos autorizaren, se publicarn por un da en el Boletn Oficial. c. Requisitos de los anuncios Nombre del organismo contratante. Tipo, objeto y nmero de la contratacin. Nmero de expediente. Base de la contratacin, si la hubiere. Lugar, da y hora donde pueden retirarse o consultarse los pliegos. Costo de la impresin del pliego si no fuere gratuito. Lugar, da y hora de presentacin de las ofertas y del acto de apertura.
8. EL PROCESO LICITATORIO
a. Procedimientos bsicos Toda comunicacin entre el organismo contratante y los oferentes o proveedores, ya sea en el transcurso del procedimiento de seleccin o durante la ejecucin del contrato, deber procurar la mayor economa en gastos y celeridad en los trmites. Si en un llamado a contratacin se hubieran omitido los requisitos de publicidad previa, en los casos que una norma los exija, o formulado especificaciones o incluido clusulas cuyo cumplimiento sea factible por determinado interesado u oferentes de manera que el mismo est dirigid a favorecer situaciones particulares, dar lugar a la revocacin inmediata del procedimiento. Los organismos contratantes podrn dejar sin efecto el procedimiento de contratacin en cualquier momento anterior al perfeccionamiento del contrato, sin lugar indemnizacin alguna a favor de los interesados u oferentes. Toda persona que acredite algn inters, podr en cualquier momento tomar vista de las actuaciones desde la apertura de las ofertas hasta la finalizacin del contrato, exceptuando la etapa de evaluacin de las ofertas. b. Niveles jerrquicos competentes para autorizar gastos En Argentina es facultad del Poder Ejecutivo Nacional, tendiente a concretar el principio de descentralizacin, determinar para cada jurisdiccin los funcionarios facultados para autorizar y aprobar los montos de contrataciones. Por aplicacin del principio de intereses contrapuestos quien autoriza la contratacin y quien la aprueba deben ser funcionarios diferentes. En general, quien aprueba el gasto debe tener una categora mayor a quien autoriza. c. Del rgimen de garantas 1) De la constitucin de garantas Los oferentes o los adjudicatarios debern constituir garantas: - De mantenimiento de la oferta: 5% del valor total de la oferta. - De cumplimiento del contrato: 10% del valor total de la adjudicacin. - Contra-garanta: por el equivalente de los montos que reciba el adjudicatario como adelanto en aquellas contrataciones en que los pliegos lo previesen. Las garantas podrn constituirse de las siguientes formas, o combinaciones de ellas: - En efectivo. - Con cheque certificado.
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Con ttulos pblicos. Con aval bancario u otra fianza. Con seguro de caucin. Mediante la afectacin de crditos. Con pagars a la vista, cuando el monto de la garanta no supere los $ 5000. 2) Excepciones a la obligacin de presentar garantas En la adquisicin de publicaciones peridicas. En las contrataciones entre entidades estatales. En las contrataciones de avisos publicitarios. En las locaciones, cuando se acte como locatario. Cuando el monto de la garanta es menor a $ 2500. En las contrataciones de artistas o profesionales. 3) Devolucin de garantas Las garantas de ofertas pueden ser devueltas de oficio a los oferentes que no resulten adjudicatarios o al adjudicatario cuando el contrato ha sido debidamente ejecutado. A solicitud de los interesados, deber procederse a la devolucin parcial de las garantas de adjudicacin en proporcin a la parte ya cumplida del contrato, aceptndose sustitucin de garanta para cubrir los valores faltantes. La falta de presentacin por parte del titular del derecho dentro del plazo sealado implicar la renuncia tcita a favor del Estado, quien dispondr su ingreso al patrimonio pblico. d. Formalidades de las ofertas La presentacin de la oferta significa para el oferente el pleno conocimiento y aceptacin de las clusulas que rigen el llamado a contratacin. Cuando el procedimiento sea con doble sobre debern establecerse en el pliego los factores que sern tenidos en cuenta para la evaluacin de cada uno de los sobres y, en su caso, los coeficientes de ponderacin relativa que se aplicarn a cada uno de ellos. La oferta estar contenida en dos sobres cerrados identificados con las letras A y B, que se presentarn simultneamente. El sobre A contendr informacin sobre el oferente, y el sobre B la oferta econmica. El procedimiento exige que no se podr resolver las actuaciones del sobre B hasta que no estn finiquitadas las del sobre A. Este procedimiento es aplicable a las selecciones que comprendan ms de dos etapas. Podr optarse por alguna de las siguientes alternativas: - Adjudicar el contrato al oferente que presente la mejor oferta econmica en el sobre B. - Adjudicar el contrato al oferente que haya alcanzado el mayor puntaje final, sobre la base de ponderacin de los puntajes econmicos y no econmicos obtenidos en cada uno de los sobres. 1) Contenido de la oferta Se debern especificar los precios unitarios y totales cotizndose por cantidades netas y libres de envases y de gastos de embalaje, as como el origen del producto cotizado. Si no se indicara lo contrario, se entiende que es de produccin nacional. Los oferentes debern mantener las ofertas por el trmino que se fije en el pliego particular, contado a partir de la fecha del acto de apertura. 2) Apertura de las ofertas En el lugar, da y hora fijado se proceder, en acto pblico, a la apertura de ofertas en presencia de los funcionarios designados y de todos aquellos que desearan presenciarlo. Son causales de inadmisibilidad cuando: - Falten requisitos bsicos. - Fueren formuladas por personas inhabilitadas o suspendidas para contratar. - Carecieran de las garantas. - Tuvieren condicionamientos, raspaduras, enmiendas o interlneas. - Contuvieren clusulas en contraposicin con las normas que rigen la contratacin. Los errores intrascendentes de forma no sern causal de inadmisibilidad.
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3) De la evaluacin de las ofertas La unidad operativa de contrataciones confecciona un cuadro comparativo de los precios de las ofertas, remitiendo las actuaciones a la Comisin Evaluadora integrada por el responsable de la unidad operativa de contrataciones, el titular de la entidad ejecutora del programa y un funcionario designado por el organismo. El dictamen de la comisin deber contener un examen de los aspectos formales, la calidad de los oferentes y la evaluacin de las ofertas, debiendo emitirse dentro de los 10 das de la recepcin de las actuaciones. No tiene carcter vinculante proporcionando los fundamentos mediante recomendaciones sobre la resolucin a adoptar para concluir el procedimiento con el dictado del acto administrativo de adjudicacin. El dictamen, que deber notificarse a todos los oferentes, podr ser impugnado por estos. e. Adjudicacin La adjudicacin ser resuelta en forma fundada por la autoridad competente para aprobar la contratacin, debindose notificar al adjudicatario y al resto de los oferentes dentro de los 3 das de dictado el acto aprobatorio. Puede ocurrir que exista igualdad de precios, en cuyo caso se desempatar a favor de la oferta presentada por una PYME. De mantenerse la igualdad, se solicitar a los respectivos oferentes que formulen una mejora de oferta. De subsistir se proceder al sorteo pblico de las ofertas empatadas. Dentro del plazo de mantenimiento de la oferta se emitir la orden de compra, debiendo notificarse dentro de los 7 das de dictado el acto administrativo. El adjudicatario deber integrar la garanta de cumplimiento del contrato dentro del trmino de 8 das de recibida la orden de compra. Vencido dicho plazo se rescindir el contrato con la prdida de la garanta de la oferta. Los contratos quedan perfeccionados en el momento de notificarse la orden de compra o de suscribirse el instrumento respectivo. Las jurisdicciones o entidades pueden dejar sin efecto el procedimiento de contratacin en cualquier momento anterior al perfeccionamiento del contrato, sin lugar a indemnizacin alguna a favor de los interesados u oferentes. f. Ejecucin del contrato
Los plazos de entrega se computarn en das corridos, a partir del da siguiente a la fecha de recepcin de la orden de compra. Cuando el organismo contratante deba practicar anlisis, ensayos, pericias y otras pruebas, la recepcin de las mercaderas tendr carcter provisional y los recibos o remitos que se firmen quedarn sujetos a la recepcin definitiva. Cuando la administracin revoque o rescinda un contrato por causas no imputables al proveedor, ste tendr derecho a que se le reconozcan los gastos en que probare haber incurrido. El organismo contratante tendr derecho a aumentar el total adjudicado hasta un 20% o disminuirlo hasta un 10%. El contrato no podr ser transferido ni cedido por el adjudicatario sin la previa autorizacin. Si as se hiciere, se podr dar por rescindido de pleno derecho.
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Las personas fsicas o jurdicas que no hubieren cumplido en tiempo oportuno con las exigencias establecidas por el ltimo prrafo del artculo 8 de la Ley 24156, como los casos de organizaciones privadas que hayan recibido subsidios o aportes bajo la custodia estatal.
c. Penalidades y sanciones Penalidades: Prdida de garantas. Multas por mora en el cumplimiento de las obligaciones. Rescisin por su culpa. Sanciones: Apercibimiento. Suspensin. Inhabilitacin.
Una vez transcurrido el plazo de 5 aos desde la fecha de inhabilitacin, el sancionado quedar nuevamente habilitado para contratar con la administracin. d. Sistema de Informacin de Proveedores En la legislacin comparada existen dos criterios extremos en materia de identificacin de proveedores. Un criterio cerrado, sostiene que todo contratista debe estar previamente inscripto, y reunir las formalidades exigidas, en un Registro de Proveedores. Un criterio abierto, seala que esto no slo no es necesario, sino tambin inconveniente, planteando que por el slo hecho de presentarse debe ser admitido, verificndose, en caso que sea adjudicatario, que cumpla con los requisitos de capacidad tcnica, econmica y jurdica exigidos. En la legislacin argentina se opt por un criterio mixto, si bien con inscripcin previa en un registro central, cualquier interesado puede presentarse en toda seleccin a pesar de no estar inscripto, aunque deber estar incorporado al SIPRO en oportunidad del comienzo de evaluacin de ofertas. Se exige a los oferentes acompaar declaracin jurada manifestando que no se encuentra incurso en ninguna de las causales de inhabilidad para contratar y denunciar si mantiene o no juicios con el Estado. Debern presentar, en los casos que corresponda, un Certificado Fiscal para Contratar expedido por la AFIP, y copia de los dos ltimos balances generales de cierre de ejercicio.
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APARTADO II. SISTEMA DE OBRAS PBLICAS La Ley de Obras Pblicas considera obra pblica toda construccin o trabajo que se ejecute con fondos del tesoro. Excluye de su mbito las realizadas mediante subsidios entregados a particulares que se regirn por una ley especial, y las construcciones militares.
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Su costo no excede un determinado monto. Se trate de trabajos complementarios indispensables. Sean trabajos de urgencia reconocida o circunstancias imprevistas. La seguridad del Estado exija gran reserva. En la calidad del ejecutor resulte determinante la capacidad artstica o tcnico cientfica, la destreza o habilidad o la experiencia particular. El ejecutor se halle amparado por patente o privilegios. Realizada una licitacin pblica o subasta no haya habido proponente o no se hubiera hecho oferta admisible.
En funcin del principio de territorializacin, donde la obra se construya se deber publicar en el respectivo Boletn Oficial provincial.
16. GARANTAS
Antes de la presentacin de propuestas, en efectivo o en ttulos o en bonos nacionales, en el Banco de la Nacin el 1% del valor del presupuesto oficial. Al momento de la adjudicacin, mediante depsito en el Banco de la Nacin por un 5% del monto del contrato, en dinero o en bonos nacionales o fianza bancaria. Cuando no excedan $ 99999 el monto del contrato, podr ser constituido por pagar, el que deber ser avalado o afianzado cuando supere el monto de $ 100000. Los fondos de reparos, por probables vicios de construccin calculados como un porcentaje de cada certificado de liquidacin de obra.
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c. Alteraciones de las condiciones del contrato El contratista no podr reclamar aumento de los precios fijados en el contrato. Si se hubiera fijado precios unitarios y las modificaciones o errores importasen en algn tem un aumento o disminucin superiores a un 20% mediante el mecanismo de mayores costos, se podr fijar un nuevo precio unitario de comn acuerdo. El contratista no tendr derecho a indemnizacin por causas de prdidas, averas o perjuicios ocasionados por su propia culpa, falta de medios o errores. Cuando fueran por culpa de los dependientes de la administracin, o de fuerza mayor o caso fortuito, sern soportados por la administracin pblica. d. Recepcin de las obras Las obras podrn recibirse parcial o totalmente con carcter provisional hasta tanto se haya cumplido el plazo de garanta que se hubiere fijado. La recepcin definitiva se llevar a efecto tan pronto expire el plazo de la garanta que se hubiese fijado en el contrato. e. Pagos de las obras Cuando los pagos no se realicen en los plazos establecidos en el contrato el contratista tendr derecho a reclamar intereses a la tasa fijada por el Banco de la Nacin, pero si los retrasos fueron causados por el contratista, debido a demoras o reclamaciones infundadas, no tendr derecho a su reconocimiento. El certificado de obras es un instrumento financiero endosable, asimilable a un pagar, descontable ante una institucin financiera si el contratista no tuviera suficiente capacidad financiera para esperar el pago a su vencimiento por parte de la tesorera general. f. Rescisin del contrato
1) Por parte de la administracin El Estado tendr derecho a la rescisin, con prdida de garantas por parte del contratista, cuando: - Sea culpable por fraude o grave negligencia. - Contravenga las obligaciones y condiciones estipuladas. - Proceda a la ejecucin de las obras con lentitud o se exceda del plazo fijado. - Transfiera en todo o en parte su contrato. - Abandone las obras o interrumpa los trabajos por plazos mayores de 8 das en tres ocasiones. - Cuando el abandono o interrupcin sean continuados por el trmino de un mes. - En caso de muerte, quiebra o concurso civil, a no ser que los herederos, o sndico de la quiebra o concurso, ofrezcan llevar a cabo la obra. 2) Por parte del contratista Tendr derecho a rescindir adems de causas fortuitas y/o fuerza mayor cuando: - Las modificaciones que alteren el valor total de las obras en un 20% en ms o en menos. - La administracin suspenda por ms de tres meses la ejecucin de las obras. - El contratista se vea obligado por causas ajenas a su voluntad a suspender obras, o reducir el ritmo previsto en ms de un 50%, por ms de tres meses. - Exista incumplimiento por la administracin en la entrega de elementos o materiales comprometidos. - La administracin no entregue los terrenos ni realice el replanteo de la obra, dentro del plazo fijado.
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SECCIN 7
CAPTULO 25
SISTEMA DE ADMINISTRACIN DE BIENES La cultura en la administracin de los bienes pblicos Se pueden sealar dos sndromes en el manejo de los pertinentes mbitos del sistema. En el caso de bienes inmuebles, nadie quiere desprenderse parcial o totalmente de los inmuebles estatales ociosos porque se considera como un smbolo de poder burocrtico. En el caso de los bienes muebles, apoyado por falta de inventarios fehacientes, se aplica el principio de que el mobiliario es un bien mostrenco en la administracin, trasladndose bienes muebles de una oficina a otra en forma reiterada sin mayores recaudos internos.
1. FRONTERA SISTMICA
Un sistema de administracin de bienes comprende el conjunto de principios, normas, organismos, recursos y procedimientos aplicables a las altas, registros, asignaciones, conservacin, mantenimiento, proteccin y eventualmente la reasignacin mediante la baja o cambio de destino de los bienes muebles e inmuebles que integran el patrimonio estatal. Dos lneas rectoras determinan la idiosincrasia del sistema. Por una parte, principios financieros de economicidad, eficacia, eficiencia. Y por otra, recaudos legales de responsabilidad de los agentes y funcionarios en la administracin, destino, guarda y custodia en cuanto a su legitimidad, oportunidad, mrito y conveniencia. El sistema abarca a su vez dos subsistemas estrechamente relacionados: un subsistema de administracin de bienes inmuebles (SABII) y un subsistema de administracin de bienes muebles (SABIM). Alternativas de altas de bienes El sistema est ntimamente unido con el sistema de contrataciones como primera alternativa de incorporacin al activo fijo por bienes ingresados al patrimonio a ttulo oneroso. Tambin se relaciona con el sistema de presupuesto, no slo en cuanto a los recursos financieros necesarios para su adquisicin y mantenimiento, sino adems como segunda alternativa de incorporacin por autoproduccin estatal derivada de los resultados de la funcin de produccin de bienes no agotables con el primer uso. Como tercera alternativa los bienes pueden ingresar al patrimonio a ttulo gratuito, mediante legados o donaciones, con o sin cargo. En el primer caso no se puede cambiar el destino asignado por su donante, sin perjuicio de que puedan l, o sus herederos, reclamar el retorno del bien cedido. La prdida de los derechos de propiedad Si bien el Estado puede oponer la prescripcin mediante la posesin veinteal de los bienes inmuebles de propiedad de particulares, tambin debe ejercer su derecho de propiedad para evitar el riesgo de sus prdidas de potestades patrimoniales por el mero transcurso del tiempo. En el caso de los bienes muebles, por el Cdigo Civil se demuestra su propiedad por la simple tenencia, salvo prueba en contrario. Los bienes abandonados se denominan bienes mostrencos sujetos a la propiedad de quien lo encuentre.
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b. Bienes de dominio privado Aquellos sobre los que el Estado puede disponer no slo su usufructo sino tambin su enajenacin, realizando actos administrativos propios del ejercicio del derecho de propiedad. El Estado los usa para sus actividades no estando abiertos al uso y goce comunitario. Est sujeto a prescripcin su derecho de propiedad. El instituto jurdico de usucapin se refiere al derecho de dominio y dems derechos reales sobre cosas inmuebles cuando por un cierto plazo en Argentina son 20 aos se ocupa de buena fe en calidad de dueo sin necesidad de ttulos. Los bienes de dominio privado se clasifican en bienes de uso, de cambio y de consumo. Los bienes de uso pueden ser muebles o inmuebles. Su pleno dominio lo podr ejercer slo cuando se haga constar formalmente la no necesidad para la prestacin de un servicio. Se podrn enajenar los inmuebles que no sean necesarios para el cumplimiento de las funciones estatales. Los bienes de uso pueden ser registrables o no registrables. La totalidad de los bienes inmuebles son registrables. Los bienes muebles no deben inscribirse en un registro especial, salvo los automotores, en un Registro Nacional de la Propiedad Automotor. Los bienes de cambio, y los bienes de consumo, no pertenecen al mbito del sistema de administracin de bienes. c. La inmunidad estatal en el embargo de bienes pblicos Ante tribunales extranjeros Para que el deudor no sea afectado en el derecho a la propiedad de los bienes debe poder ejercer su derecho a la inmunidad como amparo para evitar la embargabilidad de bienes radicados en el extranjero. El derecho a la inmunidad no es de carcter absoluto, sino que tiene sus excepciones. Se deben distinguir entre actos soberanos que responden a la actividad esencial del Estado, y actos de gestin de carcter comercial en que se acta ms como una persona de derecho privado que pblica. En el primer caso se habla de inmunidad de jurisdiccin y los bienes existentes no pueden ser embargados. En el segundo caso, se habla de inmunidad de ejecucin. Un listado de bienes que pueden estar sujetos a embargo est constituido por: - Bienes comerciales en el exterior. - Bienes pblicos afectados a la actividad soberana sobre los cuales un pas haya renunciado expresamente a las protecciones legales de inmunidad. - Crditos que se reciban en el futuro. - Bienes de empresas pblicas. - Retenciones a las exportaciones. - Reservas del Banco Central depositadas en bancos extranjeros. - Pagos a organismos internacionales u otros acreedores privados. En virtud de principios de buena fe el deudor debe colaborar con los tribunales actuantes no ocultando sus activos y participando del proceso judicial de descubrimiento, informando de los bienes existentes en litigio. Habitualmente se distingue entre deudas en default, y deudas post default. Con el fin de evitar embargos sobre el pago de estas ltimas, que pongan en peligro la cancelacin de los servicios, se suelen arbitrar fideicomisos para garantizar las cancelaciones respectivas. Ante tribunales nacionales Los bienes pblicos de dominio privado radicados en el territorio nacional estn sujetos a embargos ante la justicia federal argentina.
3. RGANO RECTOR
El Organismo Nacional de Administracin de Bienes (ONABE), rgano dependiente de la Secretara de Obras Pblicas del Ministerio de Planificacin Federal e Infraestructura, es el rgano rector del sistema de administracin de bienes. Junto con la ONC son los nicos rganos rectores que no dependen del rgano coordinador de los sistemas de administracin financiera, la SHN. El ONABE como organismo rector es responsable de la centralizacin de polticas y normas en materia de administracin de bienes. Las distintas jurisdicciones, organismos y entidades, operan la ejecucin del sistema en forma descentralizada por los bienes bajo su respectiva responsabilidad.
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4. EL REGISTRO EN EL SIDIF
El sistema de informacin deber individualizar mediante un inventario a cada uno de los bienes de uso con descripcin de su estado de conservacin, dependencia a cargo, ubicacin geogrfica y responsable de su mantenimiento y custodia. a. El universo inventariable de los bienes estatales Bajo la regla general que todo activo es inventariable se deben cumplir dos etapas: - Una primera etapa, de inventario fsico de los bienes de dominio privado y pblico, con su incorporacin a los registros contables. - Una segunda etapa, de valuacin econmica de acuerdo a criterios tcnicos razonables, de los bienes de dominio privado y pblico disponibles. Este principio de inventarizacin total del patrimonio estatal deviene que todo tipo de bien requiere como mnimo de actos de conservacin y de utilizacin, y una base informativa en toda auditora legal y de gestin. b. Falencias en los registros El PRAFG expresa que la inversin fsica realizada en los bienes de dominio pblico deber incluirse en un Registro de Bienes Pblicos que no deben formar parte del activo del Estado, dado que ste debe estar compuesto exclusivamente por bienes de dominio privado. En los bienes de dominio pblico, con financiamiento propio, es habitual que se imputen en una cuenta presupuestaria cuando se estn construyendo. Si al finalizar su construccin, por tratarse de bienes de uso social no se activan, dado el origen propio de los recursos, el balance no expone la totalidad del activo y su repercusin sobre el patrimonio pblico. En el caso de bienes en construccin con financiamiento externo, su activacin se realiza provisoriamente mientras dure la obra. Terminada sta, suele desactivarse el bien en construccin, pero no se activa la obra terminada aunque se registra la deuda contrada. Tambin, cuando se concesionan las obras pblicas con el pago de un canon, en la exposicin contable se reflejan los ingresos peridicos del concesionario, pero no los bienes que se construyen y que pasarn a dominio pleno de propiedad y usufructo al vencimiento de la concesin. c. Inventario fsico de inmuebles 1) Inmuebles de origen ferroviario Se trata de inmuebles que resultan de un relevamiento fsico descriptivo realizado por el ONABE con el fin de utilizar su informacin para el cumplimiento de sus tareas especficas. El inmueble as descripto puede no coincidir con el que surge de la configuracin parcelaria de los registros catastrales pblicos. Se trata de informacin no sistematizada contndose actualmente slo con informacin histrica de tipo indicativa en el estado en que fuera recibida de las ex empresas ferroviarias. 2) Inmuebles de origen no ferroviario Existe un Registro de Bienes Inmuebles Privados del Estado Nacional conformado por tres universos de bienes inmuebles: - Inmuebles en uso, afectados al servicio de las distintas dependencias del Sector Pblico Nacional. - Inmuebles desafectados. - Inmuebles concesionados, en el marco de la privatizacin de los servicios pblicos. d. Responsabilidades en el uso y usufructo de los bienes En el caso de los bienes de uso, se deben definir las caractersticas en cuanto a su tenencia mediante el recuento, identificacin y localizacin. En todos los casos asignando responsabilidades a los funcionarios e identificando los derechos de propiedad en materia de registro y titularidad. En cuanto a bienes de consumo, y en particular para las materias primas que forman parte del costo primo en un proceso de autoproduccin de bienes de uso durable, se debe lograr una optimizacin de los inventarios asegurando la integridad en el registro de los ingresos, egresos y consumos operacionales. La
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unidad ejecutora del programa ser responsable del resultado final, pero corresponder al sistema contable, responsable de los registros, y al de administracin de bienes, responsable de su gestin, estar preparado para su recepcin definitiva. Para un correcto control de existencias se deben realizar tomas de inventarios fsicos peridicos en concordancia con las transacciones registradas en el SIDIF. e. Tratamiento contable en Argentina La Disposicin 19/02 de la CGN, aplicada por primera vez al 31/12/02, estableci como criterios de registro y exposicin de los bienes de dominio pblico, considerarlos como parte integrante del activo. La administracin de bienes inmuebles desafectados, a cargo del ONABE, si an no han sido valuados por el Tribunal de Tasaciones de la Nacin, son incorporados al inventario por su valuacin fiscal, cuando el responsable la hubiera proporcionado. En caso contrario, se les asigna el valor simblico de $ 1. En todos los casos, con un criterio prudencial, el valor de libros de los bienes en su conjunto, no debe superar al de realizacin. f. Censo de bienes del Estado
En forma quinquenal, la totalidad de los organismos estatales debern realizar un recuento fsico de los bienes. Se obliga a que los responsables de las dependencias centralizadas y descentralizadas confeccionen al 31 de julio de los aos terminados en 0 o en 5, el recuento fsico, identificacin y valuacin de los bienes de propiedad del Estado. En igual sentido debern cumplirlo las empresas estatales, pero limitado a inmuebles, embarcaciones y aeronaves. Un clasificador de bienes del Estado los clasifica en cuatro grandes grupos: - Grupo inmuebles. - Grupo muebles. - Grupo semovientes. - Grupo valores financieros. Los tres primeros grupos corresponden al sistema de administracin de bienes. El grupo valores financieros al sistema de tesorera.
5. VALUACIN DE BIENES
Los bienes de uso estn integrados por el conjunto de inmuebles, muebles y maquinarias caracterizados por: - Vida til superior al ao. - No se agotan con el primer uso. - Se utilizan para la actividad principal y no para la venta. - Son depreciables en un tiempo variable. - Se exponen contablemente como activos no corrientes neteados de sus amortizaciones acumuladas. Se establecen como normas de valuacin general el costo de adquisicin, el costo de construccin o el costo equivalente cuando stos se reciban sin contraprestacin. En el caso de bienes inmuebles, un criterio objetivo independiente suele ser la valuacin fiscal de un organismo recaudador del impuesto a la propiedad inmueble. Ms ajustado a la realidad es el mtodo de la valuacin tcnica real. Homogeneiza bajo un nico mtodo los diferentes criterios de valuacin. Pero es de costosa y lerda aplicacin. El Tribunal de Tasaciones de la Nacin, como organismo tcnico competente especializado, practicar la valuacin contable de la totalidad de los Bienes Inmuebles de Dominio Privado a cargo de las Jurisdicciones y Entidades de la Administracin Nacional, estableciendo pautas que permiten determinar el tratamiento contable homogneo de dichos bienes por parte de la CGN. La CGN dispuso un procedimiento de registro de valuacin contable de bienes inmuebles de dominio privado segn surja un mayor o menor valor entre la nueva tasacin y el valor residual contable. En ambos casos se registra el nuevo valor del inmueble surgido de la tasacin del Tribunal de Tasaciones dando de baja su valor original y sus respectivas amortizaciones acumuladas. La diferencia se registrar con cargo a la cuenta del patrimonio neto. Si las tasaciones de bienes inmuebles de dominio privado no implican variaciones respecto de su valor residual contable, debern registrarse asientos de baja y alta con el fin de exponer su nica variable modificada: la fecha de tasacin.
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6. MANTENIMIENTO DE LOS BIENES
a. Tipos de actos de mantenimiento Los actos de administracin de bienes pueden ser de dos tipos con relacin a sus atributos fsicos originales. Son actos de conservacin aquellos realizados por sus responsables con el fin de mantener similar o parecida capacidad operativa del bien en relacin a las caractersticas originarias. Son actos de mejoramiento aquellos que aumentan dicha capacidad operativa. b. Programacin del mantenimiento Se pretende en el marco del enfoque productivista priorizar el diseo e implementacin de mtodos de mantenimiento preventivo y correctivo con precisa asignacin de responsabilidades operativas en cada una de las categoras programticas. Deber contarse con manuales de procedimientos para bienes muebles e inmuebles que: - Eviten la existencia de bienes ociosos por largo tiempo mediante un programa de reasignacin de bienes sin uso a dependencias que los necesiten. - Dispongan los criterios a cumplir por los funcionarios responsables de la custodia de bienes y mantenimiento, evitando robos y deterioros que afecten el servicio y el patrimonio. - Establezcan programas permanentes de mantenimiento preventivo y correctivo. - Fijen mecanismos adecuados para la venta de bienes de rezago, en desuso y obsoletos. c. Mantenimiento de bienes cedidos Los bienes afectados a un servicio cedidos a ttulo gratuito deben retornar a la administracin del organismo rector cuando dejan de usarse, con la finalidad de disponerlos para otros usos en el Estado, en el sector privado o en la comunidad. Es obligacin de su tenedor efectuar su conservacin debiendo incluir los gastos que genere en su respectivo presupuesto anual.
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Cuarto ncleo bsico: inmuebles desafectados del Ministerio de Defensa y de las Fuerzas Armadas. Los ingresos por venta se destinan al financiamiento del equipamiento del sector militar sin ingresar a la TGN. Quinto ncleo bsico: inmuebles originados por herencias vacantes. Sus ingresos son destinados a la construccin de edificios escolares.