Concepto de Derecho

Administrativo

Conjunto de normas que regulan la

organización y funcionamiento de
la Administración y su relación con
los particulares.
Concepto de Enrique Sayagués Laso

(pág. 21) … “la parte del derecho

público que regula la estructura y
funcionamiento de la administración
y el ejercicio de la función
administrativa”.
(pág. 175): … “la rama
autónoma del derecho público
que regula la actividad
administrativa en cuanto a su
organización y funcionamiento,
de las personas públicas”.

Concepto de Julio A. Prat

 Concepto de Felipe Rotondo

“Rama autónoma del Derecho público que

regula la organización y comportamiento
de las personas públicas (estatales) en
tanto ejercen función administrativa,
disciplinando sus relaciones con el
administrado” (pág. 22).
Concepto de Carlos Delpiazzo
La parte del Derecho Público que … “regula la
organización de la Administración (aspecto
estático) y la actividad administrativa (aspecto
dinámico), tanto la concretada mediante actos
jurídicos (aspecto teórico) como a través de
operaciones materiales (aspecto práctico), que
se realiza a través del ejercicio servicial de la
función administrativa (aspecto teleológico)”
(pág. 63).
“El intento de aislar una abstracta función estatal de
administrar, para edificar sobre la misma el objeto formal
del Derecho Administrativo como disciplina, ha sido uno de
los esfuerzos más prolongados y más sutiles en la historia
de nuestra ciencia – y también uno de los más baldíos –
Administración sería acción… o acción singular y concreta, o
acción organizada, o acción de conformación social, o
gestión de los servicios públicos…. El cansancio de este
prolongado esfuerzo dialéctico se manifestó en la
sorprendente adopción final de fórmulas exclusivamente
negativas: administrar sería toda actuación del Estado
distinta de legislar o de enjuiciar…; o la tesis de la regla o
cláusula exorbitante, desempolvada en Francia…”.

Eduardo García de Enterría –Tomás Ramón

Fernández: Curso de Derecho Administrativo.
Administración Pública
(“la Administración”)

Cualquier órgano del Estado actuando en

función administrativa
Estado

Tres sentidos:
a. sociológico: territorio + población +
poder etático.
b. estado aparato: organismos que
ejercen el poder etático.
c. Estado persona pública mayor (art. 24
Const.).
Órgano
Instrumento de actuación de las
colectividades personificadas.
Funciones del Estado

Función legislativa.
Función ejecutiva/administrativa.
Función jurisdiccional.
Función constituyente.
Criterios de distinción de funciones

Orgánico.
Material.
Formal.
Orgánico – formal: el que surge de
nuestra Constitución.
Fin.
 Interés general, interés público, bien común y Derecho
Administrativo. Derechos Humanos y Derecho Administrativo.
Universalismo de derechos, servicio universal, public utilities.

Cometido.

Función.

Potestades, atribuciones, facultades. Prerrogativas especiales y

principio de igualdad.
¿Derecho Administrativo Global?

Derecho Administrativo, Economía y Política.

Derecho Administrativo, “ciencia de la Administración”, public

management, políticas públicas (“policies”), NGP, ¿gobierno sin
política?, gobernanza. Tecnocracia y democracia.
Estado de Derecho.


Algunos conceptos clave.

Bien común (DELPIAZZO): “conjunto de
condiciones de la vida social que posibilitan a los
individuos y a las comunidades intermedias que
ellos forman el logro más pleno de su perfección”.
Interés general (ALESSI): “interés colectivo
primario formado por el conjunto de intereses
individuales preponderantes en una determinada
organización jurídica de la colectividad”.
DURÁN MARTÍNEZ: interés general = interés
privado + interés público

Bien común – interés general –

interés público
“La satisfacción de todos los derechos
para todas y todos”.

Un ensayo de concepto
instrumental de interés general
“se expresa, entre otras manifestaciones,
en la satisfacción de las necesidades
colectivas de manera regular y continua,
en la buena fe en el ejercicio del poder, en
la imparcialidad de las decisiones
adoptadas, en el desempeño de las
atribuciones y obligaciones funcionales, en
la rectitud de su ejercicio y en la idónea
administración de los recursos públicos”.

Interés público – Ley 17.060, art.

20.
(Interés Público).- El funcionario público debe actuar en todo
momento en consideración del interés público, conforme con las
normas dictadas por los órganos competentes, de acuerdo con las
reglas expresadas en la Constitución de la República (artículo 82).
El interés público se expresa, entre otras manifestaciones, en la
satisfacción de necesidades colectivas de manera regular y
continua, en la buena fe en el ejercicio del poder, en la
imparcialidad de las decisiones adoptadas, en el desempeño de las
atribuciones y obligaciones funcionales, en la rectitud de su
ejercicio y en la idónea administración de los recursos públicos.
La satisfacción de necesidades colectivas debe ser compatible con
la protección de los derechos individuales, los inherentes a la
personalidad humana o los que se deriven de la forma republicana
de gobierno.

Art. 6, Ley 19.823 de 18 de setiembre de

2019: Código de Ética en la Función Pública.
Estado de Derecho

Sentido formal.
Sentido material.
“El Estado de Derecho es aquel que en sus
relaciones con sus súbditos y para garantía
de los derechos de éstos, se somete él
mismo a un régimen de Derecho y está
sujeto en su acción a reglas que, primero,
determinan los derechos que se reservan
los ciudadanos (los habitantes en general) y
segundo, fijan las vías y medios por los
cuales las autoridades públicas pueden
lograr los fines del Estado”:

Alberto Ramón REAL

Estado de Derecho y
Administración
 Estado monárquico.
 Estado liberal de Derecho.
 La cuestión social:
◦ Marxismo.
◦ Doctrina social de la Iglesia.
◦ Los derechos sociales.
 Estado social de Derecho. “Welfare state”, Estado de bienestar.
Estado benefactor. Estado providencia.
 La cuestión de la efectividad de los derechos. La “sala de
máquinas de la Constitución” (Gargarella).
 ¿Crisis del Estado social de Derecho?
 ¿Estado neoliberal de Derecho? ¿Estado subsidiario? ¿Estado
constitucional de Derecho – neoconstitucionalismo?
 Administración “ordenadora” y administración “conformadora” del
orden económico y social (Barbé Pérez).
Estado de Derecho
Recapitulando,aspectos esenciales del Estado de
Derecho (en sentido material):
◦ Sumisión del Estado (Administración) a las normas
(principio de juridicidad).
◦ Fin de satisfacción del interés general (¿bien común?).
◦ Elección democrática de las autoridades.
◦ Participación directa e indirecta de la ciudadanía.
◦ Separación de poderes. Pesos y contrapesos.
◦ Reconocimiento de los Derechos Humanos.
◦ Garantías a los derechos:
 Responsabilidad del Estado.
 Sistemas de control de validez de los actos legislativos y
administrativos. Jerarquía normativa.
 Publicidad y transparencia.
Agustín GORDILLO
“La diferencia básica entre el Estado liberal
y el Estado social de Derecho radica en que,
mientras en el primero se trata tan sólo de
ponerle vallas al Estado sin fijarle
obligaciones de signo positivo, en el segundo,
sin dejar de mantener las vallas, se le
agregan finalidades y tareas. A su vez, la
identidad básica entre ambos reside en que en
el segundo toma y mantiene del primero la
sumisión del Estado al Derecho y el respeto por
los derechos individuales, avanzando en la
adopción de medios de control efectivos”
Importancia del desarrollo:
◦ Desarrollo y efectividad de derechos.
◦ Desarrollo y soberanía.
◦ Desarrollo y políticas públicas.
◦ Desarrollo y estabilidad institucional.
Desarrollo y Justicia: Rawls vs Nozick.
Amartya Sen y las inescindibles dimensiones económica,
social, cultural y ambiental del desarrollo.
Desarrollo humano: “proceso de ampliación de las
opciones y capacidades de las personas, que se concreta
en una mejora de la esperanza de vida, la salud, la
educación y el acceso a los recursos necesarios para un
nivel de vida digno”.

MODELOS DE DESARROLLO
“el desarrollo consiste en ampliar las
opciones de las personas, haciendo de
estas seres más libres para construir sus
vidas de acuerdo a criterios que tienen
razones para valorar”.

Amartya Sen
Desarrollo sostenible: “aquel que satisface
las necesidades del presente sin
comprometer la capacidad de las
generaciones futuras para solventar sus
propias necesidades”.
De los 8 Objetivos de Desarrollo del
Milenio a los 17 Objetivos de desarrollo
sustentable (ODS), Naciones Unidas (169
metas asociadas).

DESARROLLO
OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO
OBJETIVOS DE DESARROLLO
SOSTENIBLE
Equilibrio macroecónomico.
Heterodoxia. Pragmatismo y
consideración de las especificidades
económicas, culturales, demográficas,
geográficas, etc.
Relevancia de la inversión. Ahorro
nacional.
Inversión en capital humano.
Política industrial.
Apertura internacional gobernada.
BASES DEL DESARROLLO(José
Alonso)
¿Sería legítimo que el
Estado/Administración se desentendiera
del problema del desarrollo nacional?
Las políticas públicas como respuesta.

DESARROLLO
“Policies” & “Politics”.
CAJARVILLE: “actividad de dirección u orientación, de impulso
y coordinación, mediante la cual se determinan los fines u
objetivos a alcanzar, las metas a cumplir, y en sus grandes
lineamientos los medios a utilizar para lograrlo” (pág. 58).
Una referencia histórica imprescindible: el rol de la CIDE.
La creación de la OPP en la Constitución de 1967.
Instrumentos de formulación.
◦ Planificación y planificación estratégica.
◦ Planificación operativa: “diseño de un estado futuro deseado para una
entidad y de las maneras eficaces de alcanzarlo” (Ackoff).
Instrumentos de ejecución:
◦ Ley (Const. arts. 7, 10, 36).
◦ Dispositivos de fomento. Instrumentos tributarios, crediticios,
cambiarios, “sandboxes”.
◦ Directivas políticas.
◦ Coordinación.
◦ Presupuesto.
◦ Evaluación (AGEV).

POLÍTICAS PÚBLICAS
Aspectos institucionales. El rol del Poder
Ejecutivo.
La importancia de la participación
como dispositivo legitimador de la
construcción de políticas públicas.
Control jurisdiccional:
◦ Activismo judicial y el temor al “gobierno de los
jueces”.
◦ Constitucionalidad de las leyes.
◦ El problema del acto de gobierno.

POLÍTICAS PÚBLICAS
De la “ciencia de la Administración” a las
tendencias modernas en materia de
gestión pública.
La importancia de la medición,
construcción válida de indicadores, y la
evaluación institucional.
Gerencialismo y sistemas de carrera. El
problema de las puertas giratorias.

GESTIÓN PÚBLICA
PARTICIPACIÓN: CONCEPTO
(Cajarville).
ACCIÓN Y EFECTO DE TOMAR PARTE DE UNA
COSA

POSIBILIDAD JURÍDICAMENTE REGULADA

DE QUE QUIENES SERÁN EVENTUALMENTE
AFECTADOS POR UNA DECISIÓN DETERMINADA
DE UNA AUTORIDAD PÚBLICA TOMEN PARTE
EN EL PROCEDIMIENTO:
◦ i) PREVIO A SU DICTADO O,
◦ ii) EN SU PERFECCIONAMIENTO, O
◦ iii) QUIENES HAN SIDO AFECTADOS TOMEN PARTE EN
SU IMPUGNACIÓN.
CONSIDERANDO LAS FUNCIONES
ESTATALES:

◦ CONSTITUYENTE: INICIATIVA EN LA
REFORMA TOTAL O PARCIAL DE LA
CONST. (331)

◦ LEGISLATIVA: INICIATIVA ANTE EL PL y

REFERENDUM (79, INC. 2 – LEYES
16.017 y 17,244); INICIATIVA POPULAR
Y REFERENDUM EN EL ÁMBITO DEPTAL.
(304 – LEY 9,515 -78 y 79-)

LA PARTICIPACIÓN EN LA
CONSTITUCIÓN
PARTICIPACIÓN EN CONSIDERACIÓN A
LA FUNCIÓN
◦ ADMINISTRATIVA:
 Principio: NECESARIA ADECUACIÓN CON LA REGLA DE
DERECHO; SALVO SUPUESTOS DE ACTUACIÓN
DISCRECIONAL.
 Participación y calidad democrática (vgr., presupuestos
participativos).
 ¿Existe un principio de participación inherente a la forma
republicana de gobierno?
 Consultas públicas (físicas y virtuales), audiencias públicas,
herramientas de egovernment.
 La “sociedad civil organizada”, la participación tripartita en la
formulación de políticas públicas, la participación en el
territorio, la participación general.
 Mecanismos previstos en la Constitución: PETICIÓN SIMPLE
(ART. 30)PETICIÓN CALIFICADA (ART. 318).
 Mecanismos previstos en la Ley: vgr., iniciativa privada (ley
17.555, art. 19).
LA PARTICIPACIÓN EN LA
CONSTITUCIÓN
CONSIDERANDO SU RELACIÓN CON LA DECISIÓN A
ADOPTARSE

◦ PREVIA O PREPARATORIA (INICIATIVA CONSTITUCIONAL O

LEGISLATIVA; DEMANDA JURISDICCIONAL; PETICIÓN;
EVACUACIÓN DE VISTA; AUDIENCIA PÚBLICA).

◦ EN LA PROPIA DECISIÓN: (RATIFICACIÓN DE REFORMAS

CONSTITUCIONALES (301); INTEGRACIÓN DEL ÓRGANO
COMPETENTE DE REPRESENTANTES DE LOS EVENTUALES
AFECTADOS

◦ POSTERIORES: (RECURSOS DE REFERENDUM (79);

APELACIÓN ANTE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES (303 – LEY
18,045); RECURSOS ADMINISTRATIVOS (317)
 LA PARTICIPACIÓN EN LA CONSTITUCIÓN
CONSIDERANDO
 LA SITUACIÓN JURÍDICA SUBJETIVA
◦ INTERÉS GENERAL: INTERÉS DE LA COLECTIVIDAD (INTERÉS NACIONAL) = PARTICIPACIÓN COLECTIVA O
CORRESPONDIENTE AL CUERPO ELECTORAL.

◦ EL INTERÉS EN LA PARTICIPACIÓN “INDIVIDUAL” O “ASOCIATIVAMENTE”:

SIMPLE: MERO INTERÉS DE HECHO, NO PROTEGIDO JURÍDICAMENTE. PRETENSIONES DE COMPORTAMIENTO DE

LA ADM. EN ASPECTOS DE SU ACTIVIDAD SUJETOS SOLO A CRITERIOS DE MERITO.

LEGÍTIMO: REGLA DE DERECHO QUE ENCAUZA LA ACTUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN.

LA SATISFACCIÓN NO ES JURÍDICAMENTE NECESARIA

DIRECTO Y PERSONAL: SE EXIGE UN DETERMINADO COMPORTMIENTO ACTIVO U OMISIVO QUE LE ES

FAVORABLE. EL COMPORTAMIENTO ESTÁ IMPUESTO POR UNA REGLA DE DERECHO, CONSTITUYENDO UNA
OBLIGACIÓN DE HACER O NO HACER PARA LA ADMINISTRACIÓN.
 Caracteres del Derecho
Administrativo
Rama del Derecho Público. Criterios distinción:
◦ Subjetivo: entidad estatal (pero a veces regul. Der. Priv.).
◦ Criterio de la preeminencia (no igualdad). Imperatividad
(pero nuevo D. Priv. también).
◦ Naturaleza del interés (público vs. int. de los
particulares).
◦ Sayagués: naturaleza de las actividades reguladas:
 Predominio relaciones unilaterales.
 Potestades o prerrogativas excepcionales.
¿Derecho nuevo?
No codificado. Disperso.
Mutable/Dinámico.
Fuertemente vinculado a lo político.
Origen del Derecho Administrativo
¿Derecho nuevo?
Arrét Blanco – Tribunal de Conflictos 1873
(Comisario David). vs Compañía Nacional
Manufacturera de Tabaco. Accidente de una
empleada con vehículo de la compañía. Toda
reclamación por responsabilidad que involucre a los
servicios públicos debe ser resuelta por el Consejo
de Estado.
Y no Código Civil. Régimen propio.
1903 (Comisario Romieu): se extiende a la esfera
territorial. Arrét Terrier (no alcanzó $ en
Departamento Saon et Loire para prima por
destrucción de víboras).
Relaciones con otras ramas del
Derecho.

Constitucional.
Financiero.
Procesal.
Penal.
Internacional público.
¿Comercial?
¿Laboral?
Derecho Administrativo en Uruguay
ROU 1871 estudios de DA dentro de
Economía Política (1861) y después dentro
de Constitucional: Carlos Ma. Ramírez.
Plan 1878: DA funcionará dentro de
Constitucional hasta que se provea cargo.
1887: se designa a Carlos Ma. De Pena.
Ayudante más destacado: Luis Varela.
Después, Carbajal Victorica, Demicheli en
el curso de administración descentralizada.
1905: Rodolfo Sayagués Laso.
1948: Enrique Sayagués Laso Prof. Agdo.
1950: Alberto Ramón Real Prof. Agdo.
1951: Aparicio Méndez encargado. “Renuncia
1955”.
1954: Sayagués Laso Prof. Titular.
1956: Real Prof. Titular.
1956: Curso Notariado Héctor Barbé Pérez.
1965: fallece Sayagués Laso.
1967: Giorgi Prof Titular
1975: renuncia Real.

Derecho Administrativo en Uruguay

Asistentes en los 60: Daniel Hugo Martins,
Mariano Brito, Héctor Frugone Schiavone,
Julio Prat, Horacio Cassinelli Muñoz, José
Aníbal Cagnoni.
70s: Constancio Levrero Bocage, Carlos
Pirán, Edgardo Carvalho, Jorge Silva
Cencio, Emilio Biasco
(destituido/restituido), Juan Pablo
Cajarville.

Derecho Administrativo en Uruguay

80s: Felipe Rotondo, Augusto Durán
Martínez, Carlos Delpiazzo.
90s: Cristina Vázquez, Susana Lorenzo,
Carlos Labaure, Mariella Saettone,
Graciela Ruocco, Álvaro Richino.

Derecho Administrativo en Uruguay