Derecho Administrativo

Prof. Cristián Letelier Gálvez

Abogado, U de Chile. Magister en Gestión y Políticas Públicas
MPA in Public and Economic Policy (LSE)
Consultor e investigador en políticas públicas y asesorías jurídico-legales
Contenido general del curso – Derecho Administrativo I

• Aprendizaje esperado
• Profundización del derecho público
• Conocer los fundamentos, principios y elementos que conforman el ordenamiento jurídico administrativo
• Contenido del curso
• Concepto y fundamentos del Derecho Administrativo
• Conceptos fundamentales
• La Administración del Estado en Chile
• Fundamentos de la intervención estatal
• Derecho administrativo como límite a la actividad estatal
• El Estado Democrático de Derecho
• El Principio de legalidad
• La responsabilidad del Estado
• Fuentes del derecho administrativo
• Tipos de normas administrativas
• Relaciones entre distintas fuentes del derecho administrativo
Planificación del curso
• Unidad 1: Administración y Derecho (sesiones 1 y 2)
• Unidad 2: Bases Constitucionales de la Administración (sesiones 3, 4 y 5)
• Unidad 3: Fuentes del Derecho Administrativo (sesiones 7, 8 y 9)
• Evaluación 1: Trabajo escrito voluntario (guía de trabajo)
Fecha entrega:  30 de marzo de 2020
• Evaluación 2: Prueba oral (35%) – con cedulario
Fecha: 20 de abril de 2020 (6ª sesión)
• Evaluación 3: Trabajo escrito (35%)
Fecha: 11 de mayo de 2020
Examen escrito:
Fecha: 18 de mayo de 2020
Primera clase: contenido

• Concepto de derecho administrativo

• Elementos para su configuración/delimitación
• Administración del Estado como objeto
• Problemática del Derecho Administrativo
• La Administración como función
En torno a la construcción de un Concepto de Derecho
Administrativo
• El Derecho Administrativo es el derecho de la Administración del
Estado
• Regula cómo interviene y a través de qué órganos
• Establece controles al ejercicio del poder y derechos a los administrados
• Los paradigmas que informan el derecho administrativos son:
• Servicialidad: el Estado al servicio de la persona humana
• Eficiencia: Correcto uso de recursos públicos
Elementos para configurar un concepto de Derecho
Administrativo
1° Es un derecho público diferente del derecho privado en cuanto a fines, medios y
responsabilidad.
2° Es el derecho del Estado Administrador que actúa unilateralmente, es capaz de hacer
cumplir sus decisiones, sujeto a la formalidad legal, lo que implica especialidad de su
normativa.
3° Es un derecho que impone a la vez límites y mecanismos de control de la actuación
administrativa
4° Es el derecho asociado a la Administración Pública, como concepto central del
“Poder Ejecutivo”.
5° Es un derecho político, asociado a la expansión-contracción del rol del Estado, que se
debe a la promoción del bienestar general, y al respeto de los derechos fundamentales.
Problemática actual del Derecho Administrativo
(Cordero)
• Rol protagónico del Ejecutivo (Administración) en la sociedad actual, pone en
riesgo el ejercicio de las libertades públicas.
• Ello porque la separación funcional de poderes da lugar a reservas institucionales
con espacios de libertad, respecto de los cuales deben existir contrapesos o
controles.
• Estos espacios tienen su origen en un diseño legal que reconoce la virtud de la
mayor flexibilidad de la Administración en atención a sus fines.
• Se reconoce que la Administración no solo “ejecuta” la ley (idea de separación de
poderes), sino también es ella quien establece cuándo se está frente a los
supuestos de su actuación.
Problemática actual del Derecho Administrativo
(Cordero)
• En la lógica democrática, es al Parlamento a quien le corresponde determinar las
funciones y atribuciones de los servicios públicos (art. 65 N°2 CPR). En esta
definición se determinan los mayores o menores espacios de decisión
administrativa.
• De allí que inicialmente las regulación pusiera énfasis en la necesidad de
regulación material a la administración (fundado en el interés general) y dejaran
en segundo plano los aspectos procedimentales o de control.
• Pero la “política” de extensión de espacios de decisión a la Administración,
acordes éstos con la naturaleza dinámica de las necesidades y soluciones
públicas, ha relevado las necesidades de control de la Administración, y estas
estructuras son parte fundamental de la legitimidad de su actuación.
Problemática actual del Derecho Administrativo
(Cordero)
• Los límites naturales a la actividad de la administración (derechos fundamentales,
proporcionalidad) se ven reforzados por la sujeción a sus límites formales
(legalidad, procedimientos)
• Esta matriz de racionalidad no es nueva, pero se ve hoy más necesaria por el
mayor peso político en el diseño de los órganos de la administración, y la pérdida
de “valor” del concepto de vinculación positiva a derecho de la Administración.
La Administración Pública en el Derecho Chileno

• Una reacción al estado absolutista hace surgir la idea de la “separación de

poderes” (Montesquieu)
• La libertad y la seguridad, frente al abuso de poder. La doctrina francesa
construyó la diferenciación entre: dictar las leyes, ejecutar resoluciones públicas,
juzgar delitos y conflictos entre particulares.
• Esta idea fue recogida en nuestra historia constitucional; desde 1811, 1833, 1925.
• La Administración sería entonces el Poder Ejecutivo, pero ¿cuál es su rol?
• La Administración solo ejecuta
• La Administración toma decisiones
• El art. 24 CPR entrega dos tipos de facultades: generales (seguridad y paz social),
y especiales (ejecutar leyes).
Poderes públicos y administración

• La Administración es conceptualizada en nuestro ordenamiento, a partir de los

órganos que la conforman.
• Pantoja llama a esta caracterización: orgánica, subjetiva o formal, por cuanto
atiende al órgano, los sujetos, y es formal en un sentido opuesto al material.
• Las autoridades son tales en cuanto ocupan posiciones orgánicas dotadas de
competencias, y no por ser titulares de funciones flotantes, ajenas a toda
organicidad.
• Esta conceptualización no supone necesariamente la separación de poderes:
• La CPR no reconoce la existencia de “Poderes” asociados a órganos del Estado. ¿Quién es el “poder
legislativo”? Tribunales fuera del Poder Judicial: TC, TDLC, Tribunal calificador elecciones.
• Existen organismos que son autónomos constitucionalmente: Banco Central, Contraloría.
• Esta doctrina aparece reconocida en nuestro derecho, tanto a nivel constitucional
como legal.
La separación de poderes es funcional

• El reconocimiento de la teoría formal, orgánica, permite sostener que

el Estado son:
• Autoridades, órganos y magistraturas
• Que ejercen funciones públicas (de gobierno, jurisdiccionales,
administrativas)
• A través de atribuciones o facultades (de autoridad)
• Según ciertas formalidades (sesiones, procedimientos, actos de instrucción)
• Que dan origen a actos de gobierno, reglamentos, resoluciones o fallos.
• En esta lógica, la Administración es vista desde una doble perspectiva:
• Amplia (todo organismo lo legislativo ni judicial) – art. 1° LGBAE
• Restringida (ministerios, intendencias, servicios) – art. 21 LGBAE
La conceptualización de la Administración Pública
como función
• Que definamos orgánicamente la Administración no significa dejar de mirar lo
que hacen esos órganos
• Función meramente de ejecución de la ley
• Prestadora de servicios públicos
• Seguridad de las personas
• La administración no es meramente ejecución. Eso supondría que las leyes son
capaces de satisfacer todas las necesidades del Estado.
• La ley ha reconocido en las municipalidades una función que va más allá de la
mera ejecución de las leyes, tiene la posibilidad de dictar ordenanzas.
• Objeto: “desarrollo social, cultural y económico”.
• Tienen también esta función los gobiernos regionales.
• Ello da pie a la diferenciación entre función de gobierno, y función administrativa.
• gobierno: potestad de tomar decisiones, discrecionalidad. ¿Política nacional de desarrollo?
• administración: ejecución de normas legales y decretos
Administración: servicialidad y promoción del bienestar

• La extensión de la interpretación del art. 24 CPR tiene límites: permitir la

realización de los fines del Estado. Cualquier regulación que afecte o determine
derechos de las personas.
• La razón de ser del Estado de Chile es la persona humana.
• Se nutre también de los principios de la solidaridad y el humanismo.
• La función administrativa se puede configurar en torno a la prestación de
servicios y al desarrollo social, cultural y económico. El Presidente tiene la
facultad de establecer la política nacional de desarrollo.
• En el centro del ejercicio de esta función es el interés general, es decir, el empleo
de medios idóneos para concretar, dentro del orden jurídico, una gestión
eficiente y eficaz.
En suma,
• El Derecho Administrativo es el derecho de la Administración del Estado.
• La Administración del Estado es una construcción funcional, que no se condice con la
idea clásica de separación de poderes.
• La potestad del Presidente no es la mera ejecución de la ley, sino que existen espacios
de decisión.
• El ejercicio de la función pública supone la necesidad de normas y procedimientos que
le den legitimidad, así como mecanismos control de la actividad (contrapesos).
• Si bien en Chile predomina una visión orgánica de la Administración, debe igualmente
atenderse el contenido material de la función estatal (afectación de derechos de las
personas) para sujetar dicha situación al derecho administrativo.
• La Administración del Estado puede entenderse en sentido amplio (art. 1° LGBAE), o
sentido más estricto (art. 21).
Evolución histórica
• En cuanto derecho de la Administración del Estado, éste surge conjuntamente con el Estado
moderno.
• El régimen absolutista no necesita el derecho.
• El paradigma liberal francés de separación de poderes e igualdad ante la ley determina la
necesidad del desarrollo doctrinario.
• El derecho del Estado absoluto monárquico tiene su fuente en la “voluntad” del monarca.
• El contractualismo supone un quiebre de esa única fuente.
• La teoría liberal abogó por la supremacía de la ley, en cuanto manifestación de la voluntad
soberana popular (Art. 1° CC.)
• En latinoamérica, esta doctrina forja el surgimiento del Estado en el siglo XIX.
Evolución histórica
• El Estado actual ha sido marcado por los sucesos del siglo XX.
• El siglo supuso un quiebre del régimen estable de gobierno anterior y el surgimiento de
nacionalismos que irrumpieron fuertemente en torno al poder.
• La economía clásica impuso desafíos y visiones contrapuestas al rol del Estado en la economía
(Keynes).
• La crisis financiera de los años ‘30 puso en jaque la virtud del mercado desregulado.
• La revolución de octubre de 1917 y la 2da guerra mundial cambiaron el mundo, y la visión del
ciudadano del Estado.
• El periodo de la postguerra fue un periodo de bonanza económica casi sin precedentes en la
historia.
• A la vez, existían perspectivas contrapuestas tan marcadas y amenazantes (aparentemente fuera
de todo derecho) que el mundo vivió por décadas una “guerra fría”.
Desarrollo doctrinario
• En el siglo XIX el derecho administrativo es el derecho del ejercicio del poder estatal
(Estado Liberal, función preferente de policía)
• Actos de autoridad
• Actos de gestión (derecho privado)
• El siglo XX ve surgir la teoría de los servicios públicos
• Duguit: la obligación del Estado es organizar y mantener en funcionamiento servicios públicos.
• Jèze: satisfacer de manera regular y continua las necesidades públicas. Solo se pueden usar los
procedimientos del derecho público
• En Chile los primeros desarrollos son compilatorios y de caracterización del derecho
(V. Letelier, Silva Cimma)
• El desarrollo del liberalismo económico afecta gravemente al Derecho Administrativo
Características del Derecho Administrativo
Chileno
• Es un derecho original
• Problema inicial en relación con la personalidad jurídica del Fisco. Art. 547 CC.
• Pero el derecho “común de los particulares” no es supletorio, en realidad. Las relaciones del
Estado con los particulares siempre se regula por derecho público.
• Pero la relación con el derecho civil es muy cercana, puesto que el derecho administrativo
surge para regular una parte de las relaciones de particulares, aquellas con el Estado.
• El derecho administrativo tiene principios propios, diferentes de los que informan el derecho
civil
Características del Derecho Administrativo
Chileno
• Es un derecho de naturaleza potestativa
• Tiene potestad de imperio, es decir, de hacer cumplir lo dictado (actos de autoridad)
• Bipolaridad del Estado Liberal:
• Soberanía-legalidad-potestad
• Libertad-voluntad-derecho subjetivo
• El administrador puede doblegar el interés particular:
• Potestad de mando
• Potestad reglamentaria
• Potestad ejecutiva
• Potestad sancionadora
• Como tiene la potestad de imponer actos, tiene la potestad de reacción, es decir, deber de
corregir actos, derogarlos o modificarlos.
Características del Derecho Administrativo
Chileno
• Es un derecho de interpretación restrictiva
• Solo se puede hacer aquello expresamente permitido (vinculación positiva)
• No es posible aplicar la analogía en la interpretación.
• La interpretación de las normas administrativas
• Método positivo (V. Letelier, Vargas, Merino): atender más al espíritu que a la letra de la ley
(política)
• Esta teoría es contraria a la filosofía del Estado Liberal, y según sus detractores (Varas, Silva
Cimma), viola un principio de hermenéutica.
• La interpretación debe seguir las normas del CC, pero ser restrictiva, por su especialidad. Donde
existe la misma razón no necesariamente existe la misma disposición.
• Especialmente crítica esta visión en relación con las normas de las empresas del Estado.
Características del Derecho Administrativo
Chileno
• Es un derecho de aplicación formal
• Forma: en términos de sujeción a procedimientos
• Se trata de procedimientos legales y constitucionales
• Formal: expresada solemnemente
• La autoridad se expresa por medio de actos administrativos formales.
• La autoridad es requerida por medio de las solicitudes formales de los administrados.