Unidad 6: La Administración

1) Administración: concepto; Criterio objetivo (material) y subjetivo (orgánico). Consecuencias de su

aplicación (critica)

El "objeto" del derecho administrativo es la Administración Pública, en todas sus manifestaciones, sean éstas externas
o internas, vale decir jurídicas o no jurídicas.
La existencia del Estado obedece a la necesidad de satisfacer en la mejor forma las necesidades del grupo social
(individuos) que lo integra. En términos generales, la actividad estatal se concreta en tres funciones: Legislación,
Justicia y Administración, cuyos respectivos "órganos" ejercitan partes o secciones del "poder" del Estado.
La llamada "división de poderes" es una medida que tuvo por mira evitar el despotismo, impidiendo que el ejercicio de
todas las funciones estatales quedase concentrado en una sola mano, en un solo órgano. Con ello se tendió a asegurar
los beneficios de las libertades públicas e individuales. Pero no se trató de una "división de poderes", sino de una
"distribución de funciones".
El "poder" del Estado se actualiza en la "función" asignada a sus "órganos" esenciales, que son tres: el legislativo, el
ejecutivo y el judicial
No hay que confundir "poder", que es atributo estatal, con "potestades", que, en lo que respecta a su ejercicio, pueden
ser prerrogativas inherentes a una función, verbigracia de la función correspondiente a la Administración Pública, pues
ésta, ciertamente, tiene diversas potestades: la reglamentaria, la imperativa, la sancionadora, etcétera. Dichas
"potestades" constituyen un reflejo cualificado del "poder" general del Estado, pero no pueden confundirse con este
"poder".
Etimológicamente "administrar" proviene del vocablo latino "administrare", de ad, “a”, y ministrare, “servir”. De modo
que etimológicamente su significado es el de "servir a". Ello traduce la idea de "acción", "actividad", tendiente al logro
de un fin.
La noción conceptual de Administración, considerada ésta como una de las funciones esenciales del Estado, es
controvertida en el terreno doctrinario. Las opiniones son harto diversas o variadas. No sólo se requiere caracterizar la
Administración frente a las otras funciones esenciales legislación y justicia, sino que, además, corresponde optar por
el punto de vista en que será considerada: el objetivo, substancial o material, o el punto de vista subjetivo u orgánico.

 Criterio Objetivo: la Administración resulta caracterizada en base a la naturaleza jurídica interna del acto
administrativo, con total prescindencia de la índole del órgano o del agente productor del acto. Se prescinde,
pues, del "autor" del acto: sólo se tiene en cuenta el "acto" en sí mismo. De este modo, siguiendo a esta
doctrina: serían actos legislativos los que establecen reglas de conducta humana en forma general e imperativa
(o sea, son actos legislativos los que crean normas o reglas de derecho), jurisdiccionales los que deciden con
fuerza de verdad legal una cuestión controvertida entre dos partes, determinando el derecho aplicables y son
actos de la función administrativa los que constituyen manifestaciones concretas (por oposición a abstractas,
como lo son la legislación y la jurisdicción) de voluntad estatal. De esto último, inferimos que es actividad
"administrativa", stricto sensu, no sólo la que desarrolla o despliega el órgano ejecutivo, (que es a quien
normal y preferentemente le están asignadas dichas funciones) sino también, al margen de las suyas
específicas, la que realizan los órganos legislativo y judicial.
Critica de Gordillo: atenerse a este criterio es como decir que los tres poderes realizan las tres funciones y que
no existe, en suma, división de poderes ni sistema de frenos y contrapesos alguno. Es destruir el sistema
constitucional. Además, sabemos que la función administrativa no siempre se limita a manifestaciones
concretas de voluntad del Estado.

De este criterio es la definición de Marienhoff que expresa: “puede definirse la Administración como la
actividad permanente, concreta y práctica, del Estado que tiende a la satisfacción inmediata de las necesidades
del grupo social y de los individuos que lo integran”. De la misma se desprende:

1) Es una actividad: Consiste en actos jurídicos y en operaciones materiales

2) Permanente: a diferencia de la del Poder Legislativo y Judicial que es intermitente. El Ejecutivo tiene
una función continua.

3) Concreta (por oposición a la del Legislativo) y practica (resuelve situaciones)

4) Del Estado: no circunscribe la orbita únicamente al Poder Ejecutivo

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 5) Tiende a la satisfacción inmediata: lo importante es la inmediatez de la actividad administrativa;
sabemos que la actividad legislativa implica un bienestar planeado a largo plazo y la actividad
jurisdiccional es mediata, porque primero busca respetar las normas y ser justa, y luego persigue la
finalidad de satisfacer las necesidades.

6) Del grupo social y los individuos que lo integran: se incluyen tanto las necesidades colectivas, como
también las necesidades individuales de las personas que componen la comunidad.

 Criterio Subjetivo: el acento esta puesto en el sujeto; Al decir de Maria Diez: Son órganos administrativos los
que se encuentran sujetos a órdenes “la administración es la actividad que desempeña el Poder Ejecutivo y sus
órganos dependientes, y tiene a la satisfacción de necesidades colectivas”.
Critica de Gordillo: Desde el punto de vista orgánico, según el acto sea realizado por un órgano jurisdiccional
(independiente), administrativo (dependiente) o legislativo (de índole constitucional), nos encontraríamos ante
una función de tal o cual tipo; pero este criterio es insuficiente y, tomado a la letra, erróneo, por cuanto en los
órganos legislativo y jurisdiccionales también se realizan funciones administrativas.

 Criterio Mixto: (Gordillo) Ninguno de estos criterios es de por sí suficiente para distinguir las funciones del
Estado, pues hay actos materialmente legislativos que son orgánicamente administrativos; actos
materialmente administrativos que son orgánicamente legislativos (las investigaciones, pedidos de informes,
autorizaciones, etc. Que conceden o realizan las Cámaras); actos materialmente administrativos que son
orgánicamente judiciales (las autorizaciones y venias que tienen a su cargo los tribunales: el nombramiento y
remoción de los empleados judiciales; la superintendencia ejercida por la Suprema Corte). Hay además actos
materialmente jurisdiccionales que son orgánicamente administrativos, p. ej. cuando el Poder Ejecutivo decide
un recurso jerárquico, etc. Así entonces, en sentido material, el órgano administrativo realiza no sólo funciones
administrativas sino también legislativas y jurisdiccionales; el órgano jurisdiccional no sólo funciones
jurisdiccionales sino también administrativas; el órgano legislativo no sólo funciones legislativas sino también
administrativas. Este entrelazamiento de funciones en sentido material que realizan los órganos estatales
demuestra que no puede hallarse un criterio orgánico o material positivo y puro para conceptuar cada una de
las funciones: es necesario buscar un criterio mixto, que combinando elementos de uno y otro tipo pueda
ofrecer una noción útil, aunque resulte menos elegante que las demás (debe de todos modos señalarse que no
existen elementos definitorios propios y exclusivos de la función administrativa, en el sentido que se
pretende.).
El mencionado autor señala que:
-Función Legislativa: aunque a veces pareciera que otros poderes, además del Legislativo, cumplen
esta función, nada mas equivocado. En efecto, tenemos que si bien tanto la jurisprudencia o los fallos
plenarios (que emanan del Poder Judicial), como los reglamentos (que emanan del Poder Ejecutivo)
podrían ser comprendidos en esta categoría, desde el punto de vista jurídico, no lo están.
-Función Judicial: solo puede ser desempeñada por órganos jurisdiccionales, independientes, a los que
la Constitución dota de poder para resolver controversias entre partes. Desde ya que de la noción
misma surge que ni el Poder Legislativo ni el Ejecutivo desempeñan este tipo de actividad.
-Función Administrativa: a diferencia de lo que ocurre en los casos precedentes, debemos señalar que
tanto el Poder Legislativo como el Judicial desempeñan y llevan a cabo (además de su función propia)
función administrativa. Con lo cual, es dable señalar que, si bien el Poder Ejecutivo no tiene cometidos
jurisdiccionales, ni legislativos, los otros poderes SI tienen cometidos que involucran a la
administración.
Toda esta exposición lo lleva a construir la definición de administración como: “toda actividad que realizan
órganos ejecutivos y actividad de los órganos legislativos y judiciales, excluidos los actos legislativos y
jurisdiccionales”.

El Estado como persona. La reconduccion de la personalidad del Estado en la administración.

En lo atinente a la personalidad del Estado, la doctrina no es uniforme. Existen diversos criterios en materia de
personalidad:

-Quienes distinguen entre Estado y Nación: dentro de esta concepción hay quienes niegan a la nación toda
personalidad, la que solo pertenece al Estado. Otros, en cambio, consideran que la nación es un sujeto jurídico,
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 pero distinto del Estado.
No pocas son las criticas a esta concepción; la mas importante señala que la nación no interviene sino como un
elemento estructural del Estado (junto con el territorio y el imperium), con lo cual no es un sujeto de derecho
diferente. De admitirse esta diferenciación, estaríamos atentando contra el concepto mismo de soberanía
nacional

-Quienes consideran que el Estado carece de personalidad: (teoría realista) No es posible reconocer la calidad
de personas sino a los seres humanos porque sólo el hombre posee una existencia real y sólo él esta dotado de
voluntad. Entiende Duguit que la pretendida persona estatal se confunde con el gobernante supremo, porque
es éste quien verdaderamente es sujeto de los derechos del Estado.
Las críticas que recibe esta concepción se basan en que desconoce las realidades jurídicas (aquellas creadas
por la ley, por cuestiones de practicidad o necesidad) y confunde a la personalidad jurídica con la existencia
física.

-Quienes plantean la personalidad del Estado en el campo patrimonial: reconoce esta tesis, la personalidad en
el campo del derecho privado y la niega en el campo del derecho publico (lo cual resulta inaceptable, porque la
personalidad del Estado es única).

-Quienes identifican el derecho y el Estado: (Kelsen) el concepto de persona jurídica no es distinto del de la
persona física: es solo la expresión unitaria para un orden jurídico que regula la conducta de una pluralidad de
hombres.

-Quienes asemejan la personalidad del Estado a la de las personas físicas: señalan que el Estado se manifiesta
voluntariamente, de la misma manera que lo hacen los seres visibles, con lo cual, se torna dable reconocer su
personalidad.

-Quienes reconocen la personalidad jurídica del Estado: la personalidad responde a un hecho real: la “unidad”
de los individuos que lo integran y su continuidad en el tiempo. Se trata de una realidad jurídica.
El Estado representa el máximo interés colectivo; posee medios para satisfacerlo y voluntad para hacer actuar
las correspondientes potestades y sanciones jurídicas.
Dicha personalidad no surge de una norma específica y concreta de las constituciones, sino que se deduce de
el contenido de ellas.
Esta tesis es sostenida por la doctrina mayoritaria, confiriéndosele al Estado una doble capacidad: para obrar
en el campo del derecho publico y también en el derecho privado.

Cuando hablamos del Estado como persona, debemos remitir a todo lo que sobre este tema establece el Código Civil.
De allí que, primeramente tengamos que diferenciar dos tipos de personas: las de existencia visible y las de existencia
ideal (a partir de esta distinción debió abandonarse la idea primigenia que al hablar de persona, estábamos haciendo
referencia a algo “visible y tangible” como un ser humano); y dentro de estas ultimas, encontramos a las Personas
jurídicas de carácter publico o privado y a las Personas de existencia ideal propiamente dicha o simples asociaciones
civiles o religiosas.
La personalidad de la Administración Pública depende del punto de vista desde el cual se la analice. Considerada como
uno de los órganos esenciales del Estado, vale decir, como integrante del "Poder Ejecutivo" la Administración carece de
personalidad; en ese ámbito, la personalidad no le incumbe a la Administración, ni a alguno de los otros dos "poderes"
(Legislativo y Judicial), sino al Estado.
Otra cosa cuadra decir de la Administración descentralizada. Esta puede o no ser "autárquica". La Administración
meramente descentralizada (descentralización burocrática) carece de personalidad: se trata de simples órganos que
ejercen porciones de la actividad de la Administración general, pero que no se separan orgánicamente de ésta: la
separación es meramente funcional; La personalidad específica de la Administración aparece con la autarquía. La
administración autárquica supone la creación de entes dotados de personalidad jurídica propia.

2) Los cometidos de la administración liberal y social.

Para consagrar la existencia de la Administración, debemos contar con dos presupuestos básicos: división de poderes y
estado de derecho.
Como bien sabemos, la división de poderes, fue un estandarte de la Revolución Francesa (Montesquieu) y plasma la
idea de que cada poder, cada órgano del Estado, tenga a su cargo una sola función del Estado;
El Estado de Derecho, supone el sometimiento del Estado a la ley; se entiende que el Estado crea normas que prevén
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su obrar: permitiéndolo y limitándolo. En esta concepción de Estado de Derecho, el Estado no solo reconoce derechos
y garantías a los individuos, sino que también otorga los instrumentos para hacerlos valer.
Existen distintos Estados de Derecho:

 Estado de derecho Liberal: el Estado asegura la libertad, pero dentro de un rol abstencionista. No puede
violentar las libertades individuales, porque ésta es una garantía básica del ser humano.
El fundamento de esta legalidad extrema y la protección de los intereses individuales, deviene de las
aberrantes arbitrariedades y los siglos de abuso y opresión precedentes a la “gran” Revolución.
La administración liberal busca proteger las libertades individuales de los particulares; en efecto, se
convierte en una “garante del orden social”.

 Estado de derecho Social: el Estado cobra un rol más participativo; valora al hombre desde el plano no solo
individual, sino mas bien social. Se permite que en pos del interés social, se violenten algunos aspectos de
la libertad individual (Ej.: obligatoriedad de los aportes. Implica un detrimento de la libertad personal: el
sujeto no puede optar por pagar o no hacerlo, DEBE hacerlo porque la ley así se lo determina. Los aportes
tienen un fin social).
La administración social tiende a involucrar al ser humano con propósitos colectivos, protegiéndolo y
ayudándolo en muchos ámbitos (Ej.: salud pública, educación gratuita, etc.); el Estado se vuelve
intervencionista procurando una equitativa distribución de la riqueza y fomento de la actividad industrial.
Aparece el Estado Burocrático (mayor cantidad de funciones, mas empleados, mas actividad).

 Estado mixto: es un punto intermedio entre la protección exclusiva de la libertad individual, y la protección
de los intereses colectivos. El Estado desempeña un papel secundario, de modo tal que: primero permite
que los individuos intenten satisfacer sus necesidades, y si por si solos no lo logran, recién allí aparece.

El fomento. La Administración aportadora de prestaciones.

La administración como aportadora de prestaciones procura satisfacer las necesidades de los administrados por medio de
prestaciones administrativas que pueden ser prestaciones de actividad, constituidas por un hacer, y/o prestaciones de
bienes, que consisten en un dar, que puede ser transferencia de un bien a un particular, en cuyo caso, la obligación de
dar que constituye el objeto de la prestación, se traduce en una transferencia de dominio (provisión de agua potable,
luz) o que la prestación constituya un derecho de uso de un bien (libros de una biblioteca, camas de hospital).
La actividad de la administración prestacional se desarrolla por:
- Administración promotora: facilita las instalaciones necesarias para todos en las condiciones exigidas, como calles,
plazas, escuelas, cloacas, universidades, etc.
- Administración social: reconoce la existencia de los integrantes de la sociedad como individuos (seguridad social,
asistencia social).
- Administración de fomento: Se trata de una acción dirigida a proteger o promover las actividades y
establecimientos de los particulares, que satisfagan necesidades publicas o que se estimen de utilidad general.
Implica, básicamente, una actividad persuasiva o de estimulo, cuya finalidad es convencer para que se haga u
omita algo.
Decimos entonces que, el fomento es la actividad por la cual la administración trata de ayudar, encauzar y orientar
la iniciativa probada cuando esta se muestra insuficiente.
Los medios de fomento puede clasificarse en:
-positivos: los que otorgan prestaciones, bienes o ventajas
-negativos: los que constituyen obstáculos o cargas impuestas para dificultar, por medios indirectos las
actividades contrarias a las que quieren fomentar.
A su vez, dentro de estos grupos, podemos diferencias: medios honoríficos (se utiliza como incentivo el honor,
concediendo títulos, condecoraciones, menciones especiales), medios psicológicos (despliegan propagandas los
organismos oficiales), medios jurídicos (otorgamiento de una condición privilegiada a determinadas personas que,
indirectamente, les crea ventajas económicas o de seguridad) y medios económicos (se otorgan diversas ventajas,
sean financieras o reales; la principal es la subvención.).

El fomento administrativo se aplica, en materia económica, a través de:

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 a. Promoción industrial: En el texto constitucional aparecen normas de fomento industrial; El objetivo principal
es promover la expansión de la industria, asi como también la modernización (debemos tener en cuenta, en
este punto que un exceso de protección destruye el espíritu competitivo, con lo cual, debe ser medido el
fomento), el desarrollo regional (se busca una equilibrada instalación de industrias en todo el país, y el
desarrollo de actividades industriales en diversas zonas geográficas), mejoras del sector energético (que pueda
abastecer a las nuevas empresas), desarrollo del petróleo, de las comunicaciones y los transportes (sabemos
que son la principal fuente de traslado y conexión), etc.

b. Inversiones extranjeras: es un régimen especial de propiedad perteneciente a personas físicas o jurídicas que
no mantienen en el país su asiento principal; entre las medidas de fomento, podemos mencionar: las que
excluyen y dejan sin efecto el trámite de autorización previa, las que garantizan la igualdad de trato, las que
excluyen privilegios, monopolios, etc.

c. Transferencia de tecnología: hace referencia a los conocimientos aplicados. La tecnología puede ser aplicada a
los bienes materiales, en un proceso de modernización que permite producir más a menor costo o puede
vincularse con el uso de patentes, planos, diagramas o personas entrenadas para llevar a cabo un determinado
proceso productivo.

3) El derecho de la organización administrativa: su consideración por la ciencia jurídica administrativa.

El concepto de Administración Pública es análogo en el sentido de que puede aplicarse a diferentes objetos de un
modo que no es idéntico ni totalmente distinto. En el orden de la organización administrativa se aprecia esa analogía
que posee la idea de Administración Pública, puesto que puede referirse ya sea al conjunto de órganos que encabeza el
Poder Ejecutivo, o bien, añadiendo a ese concepto restrictivo las entidades jurídicamente descentralizadas.
La primera idea considera a la Administración Pública como la Administración Centralizada que, no obstante carecer de
personalidad jurídica propia, representa por lo común orgánicamente al Estado, (persona pública estatal perfecta y
soberana) aun cuando es posible que los actos administrativos de los otros órganos, a través de la actuación de sus
agentes, también trasunten la representación del Estado.
Esta concepción sobre la Administración Pública se completa con las entidades descentralizadas, con personalidad
jurídica también de carácter público y estatal, pero propia separada de la persona pública Estado, a la cual la unen, sin
embargo, lazos de tutela y de garantía de sus actos frente a los particulares o administrados.

La organización es un elemento del ordenamiento jurídico. Es la ordenación de los elementos necesarios para
perseguir un objetivo determinado. Permite la adecuada integración y coordinación de las actividades humanas.
El poder de organización administrativa se concreta por la creación de órganos y darles competencia. La organización
hace a la estructura interna del ente y regula las relaciones jerárquicas, formas de actuación y control de los órganos y
entes en el ejercicio de la función administrativa.
Así, hay
- una coordinación conciente y sistemática de acciones que tienden al fin de la organización, distinta del
individual.
- Un grado de estabilidad temporal.
- Autoridad con capacidad de mando, dar órdenes y que se cumplan.
- Hay responsabilidad por el ejercicio de la autoridad y funciones: competencia.
Así se forma una estructura técnico – jurídica que inviste de juridicidad a la gestión administrativa. Esta estructura se
caracteriza por:
o Unidad, el ordenamiento responde a un principio rector, a una norma;
o Responsabilidad por la gestión administrativa desarrollada;
o Subordinación de inferior a superior y relación de tutela para con la administración
descentralizada;
o Precedencia, pues se deben indagar los intereses a satisfacer y establecer los órganos antes que
aparezcan las necesidades.

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La teoría del órgano y del oficio publico

Como las personas jurídicas requieren de la actuación de la voluntad de una persona física que sea idónea para ejercer
derechos y contraer obligaciones, representando la voluntad del ente, el primer problema a resolver es cómo imputar
a la persona jurídica los actos de la persona visible que exterioriza tal voluntad; al respecto se desarrollaron varias
teorías, dentro de las cuales, las mas destacadas son:
 Teoría del mandato: postulo que las personas físicas actuaban como mandatarios de la persona jurídica 1.
Pero esta concepción se torno insuficiente en la medida en que ella supone postular que la persona moral
pueda declarar su voluntad de antemano, al otorgar ese mandato, presuponiendo lo que se pretende
explicar a través del procedimiento de imputación
 Teoría de la representación: intento suplir las fallas de la anterior. Se expreso que las personas físicas
ejercían la representación legal respecto de las personas jurídicas, de un modo similar a los representantes
legales que fija el Código Civil (tutores o curadores). Si bien tuvo un desarrollo técnico superior a la teoría
del mandato, tropieza con casi idénticos obstáculos, dado que no puede justificar, por ejemplo, como el
Estado obtuvo la capacidad para designarse su propio representante.
 Teoría del órgano: se basa en la inexistencia de la relación jurídica de representación entre uno y otro, y
toma a ambos como expresión de una misma realidad que es la persona jurídica. Entiende esta concepción
que el órgano deriva de la propia constitución de la persona jurídica, integrando su estructura. De ese
modo, cuando actúa el órgano es como si actuara la propia persona jurídica.

La idea de órgano supone la existencia de dos elementos que, aunque susceptibles de diferenciación, constituyen una
unidad. Ellos son:
-elemento objetivo, caracterizado por un centro de competencias, integrado por poderes o facultades y
-elemento subjetivo: representado por la voluntad y capacidad necesaria de las personas físicas que
desempeñan la titularidad del órgano, cuya voluntad (emitida dentro de los limites permitidos) se imputa al
órgano (en su unidad) que al expresar la voluntad del sujeto, hace posible sustentar la responsabilidad de la
persona jurídica estatal
Por su origen, los órganos pueden ser:
- Constitucional: fundamentados en la Constitución como el Legislativo, Judicial, Administrativo.
- Legal: fundamentados en una ley o decreto como los Ministerios, Secretarías.
Por su estructura, pueden ser:
- Burocráticos: unipersonales con relación jerárquica,
- Colegiados: varios intervienen en las decisiones en pie de igualdad,
- Autárquicos: órgano con personalidad propia sobre el que no hay relación jerárquica, propio de la
administración descentralizada.

En la doctrina italiana, se ha pretendido diferenciar el órgano del oficio; En tal sentido, se ha sostenido que él oficio
comprende la esfera abstracta de poderes y funciones, (órgano función) mientras que la persona física sería el
portador del órgano (órgano persona). Tal distinción introduce una complicación inútil en la teoría del órgano y
constituye una reminiscencia de las teorías que intentan postular la existencia de dos órganos sin reparar en que sólo
el concepto unitario explica el fenómeno de la imputabilidad, enlazando la voluntad de la persona física con la
competencia del órgano.
La posición que la persona física ocupa en un órgano de una persona jurídica pública estatal, recibe el nombre de
cargo, el cual es asumido por aquélla en el momento de su designación.

Responsabilidad.
Surge en este aspecto, el interrogante de averiguar si Toda la actividad del funcionario, va a ser imputada al órgano o
sólo una parte de ella. En principio, deberíamos aclarar que no todo el tiempo el policía va a ser policía o el presidente,
presidente; se entiende que dentro de los actos que realiza esa persona, habrá algunos que correspondan al campo de
su función y oros que formen parte de su ámbito privado. No obstante esto, hay casos en los que los límites no son
claros, la actividad que corresponde imputarle a la persona jurídica es la que está vinculada directamente a la función.
Al respecto se han construido dos tesis:

a.- Teoría Objetiva:

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Toda actividad que el órgano persona desarrolle dentro de los límites del órgano institución (todo lo que está en su
competencia) es adjudicable a la persona jurídica.
Para determinar si la responsabilidad del funcionario va a ser imputada a él o al Estado, sería sencillo, pues habría que
verificar si la actividad que desarrollaba estaba dentro de la competencia específica y así determinar si la
responsabilidad es del Estado o de la persona.

A esta teoría se le puede criticar que es muy estricta, porque de este modo, prácticamente, la responsabilidad del
Estado queda muy acotada, porque ningún órgano va a estar autorizado a realizar actos ilegítimos o irregulares y la
responsabilidad se le adjudicará al funcionario y no al Estado. En el ej. Del policía que mata al transeúnte, la
responsabilidad por esta teoría sería del mismo y no del Estado, ya que no hay que lo autorice a ese acto ilegítimo.
Esta teoría liberaría de responsabilidad al Estado y generaría sólo responsabilidad por su acto lícito, lo que es
excepcional. La responsabilidad por antonomasia es la de la actividad ilícita.

b.- Teoría Subjetiva. Existen dos corrientes:

1.- Voluntad del Funcionario:
Tiene en cuenta cual fue la verdadera voluntad del funcionario que realizó el acto. Para determinar a quien se le imputa el
acto, habría que ver la intención de la persona que ejecutó el acto (el policía que mató al transeúnte si fue por venganza o
en cumplimiento de su función). Sería difícil de determinar este tipo de responsabilidad y no sería la alternativa más
favorable a la seguridad jurídica.

2.- Teoría de la Apariencia:

El acto se efectuó dentro de las funciones o aparentemente dentro de las funciones, apartándose de las reglas
específicas. En tal caso, la actividad del funcionario público hará responsable al Estado, independientemente de la
responsabilidad penal que es personal y de la sanción que le quepa por su responsabilidad.
Dentro de la Teoría del Órgano, se acepta imputable a un órgano toda actividad que el órgano persona efectúa dentro
de sus funciones o que aparentemente realiza dentro de sus funciones.

Caso Vadell.
La Corte consagra la Teoría del órgano. Por una actuación errónea del Registro de la Propiedad Inmueble, se vendió 2
veces el mismo terreno. Dice en su considerando 6:
6° Que ello pone en juego la responsabilidad extracontractual del Estado en el ámbito del derecho público que no
requiere, como fundamento de derecho positivo, recurrir al art. 1113 del Cód. Civil al que han remitido desde
antiguo, exclusiva o concurrentemente, sentencias anteriores de esta Corte en doctrina que sus actuales integrantes
no comparten. En efecto no se trata de una responsabilidad indirecta la que en el caso se compromete, toda vez que
la actividad de los órganos o funcionarios del Estado realizada para el desenvolvimiento de los fines de las entidades
de las que dependen, ha de ser considerada propia de éstas, que deben responder de modo principal y directo por
sus consecuencias dañosas.

Habla de los fines, el empleado informó mal, tuvo una actividad errada, pero dentro de los fines, y se adjudica
responsabilidad al Estado por la teoría de la apariencia, a través del Art. 1112.
La doctrina del caso Vadell se mantiene vigente, tal vez más amplia, donde la responsabilidad del Estado tiende a
hacerse más flexible.

4) Principios de la organización administrativa: competencia, delegación, avocación, suplencia,

coordinación, jerarquía.

La organización administrativa se apoya en 3 principios:

a) Coordinación: es la ordenada disposición del esfuerzo del grupo a fin de conseguir unidad estado acción en la
persecución del fin común. Configura el objeto interno de la organización (el externo es el fin perseguido). Ese
objeto es constante.
b) Gradación Jerárquica: cadena de grado, responsabilidad.
c) Funcional: cada órgano como unidad estatal, es titular de una porción funcional que se atribuye en razón de
especialización y división del trabajo. Ese contenido funcional constituye la competencia en razón de materia.

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  Competencia

La actividad de la administración pública se concreta con hechos y actos jurídicos y no jurídicos, cuya validez depende
de que la actividad correspondiente haya sido desplegada por el órgano actuante dentro del respectivo circulo de sus
atribuciones legales. Este círculo de atribuciones legales es lo que denominamos competencia.
El origen jurídico legal de la competencia concuerda con el advenimiento del constitucionalismo, ya que al consagrar el
principio de división de poderes, consagro simultáneamente la separación de las funciones estatales, que fueron
respectivamente adjudicadas a cada uno de los tres órganos esenciales integrantes del gobierno (Ejecutivo, Legislativo
y Judicial).
Al hablar de la naturaleza jurídica de la competencia, debemos decir que NO constituye un derecho subjetivo, sino una
obligación del órgano.
En el derecho administrativo la competencia equivale a la “capacidad” del derecho privado, pero se diferencian en que,
mientras en el derecho privado la capacidad es la regla y la incapacidad la excepción, en la rama administrativa sucede
lo contrario: la competencia es la excepción y la incompetencia la regla. Por eso se establece que la competencia debe
ser expresa.
La competencia puede clasificarse:
-Por la Materia: se refiere a las actividades que puede desempeñar el órgano. Impera el principio de
especialidad, según el cual, estos sólo pueden actuar para el cumplimiento de los fines que motivaron su
creación. Asi, la competencia en razón de la materia puede ser:
o Deliberativa.
o Ejecutiva.
o Consultiva.
o De control.

-Por el Grado: vinculada al principio de jerarquía. La organización administrativa se integra verticalmente,

culmina en un órgano supremo al que se subordinan los órganos de rango inferior.

-Por el Territorio: el que sirve de límite físico a la actuación de los órganos. Se llama también competencia
horizontal, así hay normas dictadas según competencias nacional, provincial y municipal para los respectivos
territorios. Las autoridades provincial y municipal, en principio son incompetentes para actuar válidamente con
actos de derecho público fuera de su territorio y la nacional, para actuar en todo el territorio de la Nación
fuera de la orbita que la Constitución y leyes nacionales les asigne.

-Por el Tiempo: puede ser permanente (leyes administrativas), temporaria (Tribunal de Cuentas de la Nación
durante 60 días para observar actos del ejecutivo que le son comunicados o plazo de 10 días del Presidente
para vetar leyes del Congreso; tiempo de receso del Congreso para que el ejecutivo declare estado de sitio) o
accidental (aquel que sin ser agente estatal detiene a otro sorprendido en comisión de delito).

Dentro de los caracteres de la competencia, debemos mencionar: (Art. 3 Ley 19.549)

-Legalidad: proviene de una norma expresa. Las personas públicas tienen un campo de actuación limitado por
su especialidad.
-Obligatoria: se vincula con la idea de obligación; como dijimos anteriormente, la competencia no es solo un
derecho a actuar por parte de la Administración, sino también un deber de actuar de ésta.
-Improrrogabilidad: esto es así por dos motivos: por un lado porque ella se halla establecida en interés publico;
y por otro lado, porque surge de una norma estatal y no de la voluntad de los administrados, con lo cual éstos
no pueden determinar su inobservancia.
-Irrenunciable: Por ser un deber – facultad. La competencia es inalterable para sus titulares, los que no pueden
ceder ninguna facultad del ámbito de su competencia. Tampoco puede ser ampliada, haciendo suya una
autoridad que pertenece a otro.
-Pertenece al órgano y no a la persona física titular del mismo.

La violación de las normas sobre competencia determina la nulidad del respectivo acto administrativo. Esto obedece a
que la competencia representa un requisito o elemnto esencial del acto administrativo.
No obstante lo dicho anteriormente, los principios de legalidad e improrrogabilidad admiten excepciones, que están
dadas por: la avocación y la delegación.

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  Avocación

Se produce cuando el superior, por si mismo (sin pedido de parte) decide sustituir al inferior en el conocimiento y
decisión de un asunto. Se produce así el traslado de cierta potestad de un órgano inferior a uno superior.
La avocación es una consecuencia de la potestad jerárquica, y suele tener lugar cuando no existe acuerdo entre los
órganos sobre la determinación a tomar.
Como planteábamos antes, la avocación es un instituto de excepción, procediendo solo cuando:
-la norma aplicable al ente lo autorice
-si no hay norma que expresamente lo autorice, solo es posible: si del ordenamiento jurídico vigente no resulte
que la competencia le fue asignada al órgano inferior en merito de una idoneidad especialmente reconocida o
si no existe instituido un recurso ante el superior por lo resuelto.

 Delegación:

Mediante la delegación un órgano superior encarga a otro inferior el cumplimiento de funciones que el ordenamiento
jurídico le ha conferido como propias. Este instituto supone el desprendimiento de un deber funcional, dado que la
autoridad investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de dicho poder a otra autoridad o persona.
Nuevamente estamos ante la presencia de un instituto excepcional; hay conformidad doctrinaria a cerca de que la
delegación procede, aun sin norma que la autorice, cuando se trate de una mera prorroga de competencia, de carácter
preparatorio, que no excluya el examen ulterior del asunto por el órgano superior.
La norma que autorice la delegación es una norma atributiva de competencia.
Asimismo, debemos destacar que, el delegado no puede subdelegar la actividad que se le confirió, si no existe una
norma expresa que así lo autorice.

 Suplencia

En este supuesto no hay modificación de competencias sino que se reemplaza al titular de un órgano que por cualquier
razón está impedido para ejercerla. El suplente sustituye al titular para todo efecto legal y ejerce las competencias del
órgano con la plenitud de facultad y deberes que contienen.
La suplencia no modifica la competencia atribuida al órgano.

 Jerarquía

No se concibe una organización administrativa donde todos los individuos tuvieren igual rango, dado que esto
impediría que unos dieren órdenes o directivas y otros las cumpliesen. La jerarquía, stricto sensu, se manifiesta en la
actividad administrativa del Estado, y se expresa a través del poder de mando o poder jerárquico, que se concreta de la
siguiente manera:
-Posibilidad de que el superior jerárquico dirija e impulse ka acción del inferior, dando las ordenes pertinentes.
-Posibilidad de dictar normas de carácter interno de organización o de actuación, tales como instrucciones,
circulares, etc.
-Posibilidad para el superior de nombrar los integrantes de los órganos inferiores
-Posibilidad de avocación de facultades de competencia
-Facultad de vigilancia, de control y fiscalización
-Facultad de resolver los conflictos o cuestiones de competencia que se produzcan entre órganos inferiores
La subordinación se expresa en el deber de obediencia, y no se extiende mas allá del ejercicio de la función publica.
El poder jerárquico, por principio, se ejerce sobre todos los funcionarios y empleados de la Administración Publica. No
obstante eso, hay algunos funcionarios que escapan a dicho poder, tales como: el jefe del Ejecutivo (pues no tiene
sobre si órgano superior), los órganos consultivos o de control.
Según qué funciones realicen los diversos órganos, cómo y dónde las lleven a cabo, la jerarquía se clasifica de la
siguiente manera:
o Común: se refiere a los órganos cuyas funciones comprenden la generalidad de los servicios de la
Administración
o Especial: referente a los órganos que cumplen determinadas o especificas actividades
o Territorial: se refiere a órganos que ejercen sus funciones dentro de determinada circunscripción
administrativa
o Burocrática: constituida por funcionarios que obran individualmente

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 o Colegiada: se refiere a órganos pluripersonales

El control: finalidad y clases

En un Estado de derecho no se concibe que la administración pública no esté sujeta a ningún control, esto es
imprescindible para que en su búsqueda del bien común, no se aparte de los principios y normas jurídicas que deben
guardar su actuación. El control de la actividad administrativa, no sólo interesa al Estado sino también a los
particulares, porque los protege de eventuales arbitrariedades que se pueden presentar en el ejercicio del poder
estatal.
Las técnicas de control son 2:
- Verticales: se refiere a los derivados de una vinculación jerárquica, tanto política como administrativa y comprende
los fenómenos político administrativos del federalismo, regionalismo, centralización, descentralización,
delegación, etc.
- Horizontales: comprenden la vinculación que guardan los órganos entre sí en paridad de situación. Se
subdividen en:
o Controles Intraorgánicos: dentro del órgano, resultan cuando las instituciones operan dentro de la
organización jurídico administrativa interna del órgano.
o Controles Interorgánicos: entre órganos. Se refiere al mutuo control que tienen los órganos
ejecutivo, legislativo y judicial en el ejercicio del poder.
o Controles extraorgánicos: fuera de la relación orgánica; comprende el control de los órganos del
poder, como extrapoderes y demás sujetos auxiliares del Estado como partidos partes, cuerpo
electoral, sindicatos, etc.

A su vez, podemos clasificar al poder teniendo en cuenta dos aspectos:

a) Según el Órgano
- Control Administrativo: es el intraorgánico o autocontrol, realizado internamente por los órganos
públicos en ejercicio de la función administrativa.
- Control Legislativo: el control interorgánico de la administración se realiza por el Poder Legislativo a
través de pedido de informes, interpelaciones, comisiones investigadoras y juicio político.
- Control Judicial: el Estado moderno planteó la fiscalización judicial de la actividad administrativa, así están
el habeas corpus, acción de amparo, acción de inconstitucionalidad, amparo por mora administrativa,
recurso extraordinario contra actos administrativos, interdictos posesorios contra el Estado, medidas
cautelares contra la administración pública, etc.
b) Según la Oportunidad: El control puede efectuarse antes, durante o después de la actuación administrativa:
- Preventivo: se revisa el acto antes que llegue a emitirse y/o ejecutarse. El control preventivo se
expresa a través de diversos actos: autorización, aprobación, visto bueno, que respectivamente
contemplan distintos aspectos relacionados con el acto administrativo. Dentro de este encontramos
dos subtipos: a priori (si el control es previo a la realización del acto) o a posteriori (si el control es
posterior a la realización del acto)

- Represivo: después que el acto adquiera eficacia; un ejemplo típico de este control es la intervención.

Ley de Administración Financiera y Órganos de control en la Nación

Con la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público 24.156, se produjo un cambio
importante respecto a los órganos de control. Suprimió el Tribunal de Cuentas y creó, inspirados en el modelo
canadiense anglosajón:
-Sindicatura General de la Nación: para realizar un control interno de la Administración Pública.
-Auditoría General de la Nación: para efectuar control externo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
-Defensor del Pueblo: Creado en 1993 por Ley 24.284 e incorporado en la Constitución.
Cuatro son los sistemas que integran la Administración Financiera del Estado, a saber: presupuestario, de crédito
público, de tesorería y de contabilidad, los que deberán hallarse interrelacionados y funcionar en forma coordinada. La
dirección de estos sistemas se ha atribuido a cuatro órganos rectores:
a) la Oficina Nacional de Presupuesto (para el sistema presupuestario);

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 b) la Oficina Nacional de Crédito Público (que rige el sistema de crédito público);
c) la Tesorería General de la Nación (respecto del sistema de tesorería) y
d) la Contaduría General de la Nación (para el sistema de contabilidad).

Control interno de la Administración

La Sindicatura General de la Nación ha sido creada como órgano rector de control interno del Poder Ejecutivo Nacional,
quien constitucionalmente ejerce la jefatura de la Administración Pública Nacional y tiene a su cargo la administración
general del país.
El organismo tiene personalidad jurídica y autarquía administrativa y financiera. Funciona en el ámbito del Poder
Ejecutivo; Este sistema de control interno se completa con unidades de auditoria interna a crearse en cada jurisdicción
y en las entidades que dependen del Ejecutivo Nacional. Estas unidades, aunque se hallan diseñadas para actuar bajo
la dependencia jerárquica de la autoridad de cada organismo, deben hacerlo bajo la coordinación técnica de la
Sindicatura.
A su vez, las autoridades superiores que ejerzan la dirección de las unidades de auditoria interna son responsables del
mantenimiento de un adecuado sistema de control que incluye los instrumentos de "control previo y posterior".
En lo que concierne al alcance del control interno, la ley considera fiscalizable tanto los aspectos legales (contables y
financieros) como los de mérito o de gestión; se trata de un control integral.

Control Externo de la Administración

Esta a cargo de la Auditoria General de la Nación; se trata de una entidad con personería jurídica propia que posee
independencia funcional y financiera.
El contenido del control externo que lleva a cabo este órgano guarda simetría con el alcance del control que ejerce la
Sindicatura ya que comprende los aspectos presupuestarios, patrimoniales, económicos, financieros, legales y de
gestión. No obstante, debemos destacar que el control que realiza la Auditoria es siempre posterior a la emisión y
ejecución de los actos (esto persigue el objetivo de no obstaculizar ni paralizar la función administrativa).
Su función consiste en asistir técnicamente al Congreso de la Nación que tiene a su cargo el control del sector público
nacional en los aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos.
En lo que atañe a su composición, la dirección de la Auditoria se encuentra a cargo de un órgano colectivo integrado
por 7 auditores generales quienes duran (excepto tres de ellos en el primer período) 8 años en sus funciones,
pudiendo, sin embargo, ser removidos en caso de inconducta grave o manifiesto incumplimiento de sus deberes por el
procedimiento establecido para su designación. El Presidente es el órgano que ejerce la representación de la entidad y
quien tiene a su cargo la ejecución de sus decisiones siendo designada a propuesta del partido político de oposición
con mayor número de legisladores en el Congreso

Control Parlamentario
La Ley de Administración Financiera ha reglamentado también un control parlamentario que es ejercido por la
Comisión Mixta Revisora de Cuentas, órgano del Congreso Nacional integrado por 6 senadores y 6 diputados, quienes
permanecen en sus funciones el tiempo que duran sus mandatos en las comisiones permanentes. Dentro de sus
funciones aparecen, entre otras: aprobar el programa de acción externo de la Auditoria, revisar el presupuesto anual
de la Auditoria, requerirle a la auditoria todo informe o documento que precise sobre su accionar, analizar la memoria
anual de la auditoria, etc.

Defensor del Pueblo

Creado en 1993 por Ley 24.284 e incorporado en la Constitución en el Art 86.
El Defensor debe actuar con autonomía funcional. Su función consiste en proteger los derechos y garantías e intereses
tutelados en la Constitución contra hechos, actos u omisiones de la Administración Pública.
Tiene legitimación procesal que lo autoriza a promover acciones de amparo en defensa de los derechos e intereses de
incidencia colectiva.
Lo designa y remueve el Congreso con los 2/3 de cada Cámara. Dura 5 años y puede ser reelegido sólo una vez.

Fiscalía de Investigaciones Administrativas

Regulada en la Ley 24.946 (de Ministerio Público). Depende del Procurador General de la Nación. Su titular es el Fiscal
Nacional de Investigaciones Administrativas.
Sus funciones son realizar investigaciones sobre la regularidad de la conducta de los agentes de la Administración;
interviene en procedimientos disciplinarios que se sustancian con motivo de sus investigaciones y formula denuncia
penal cuando los hechos que haya investigado constituyan delito, pudiendo tomar intervención en la causa.

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Oficina Anticorrupción.
Creada por la Ley 25.333, que funciona en el ámbito del Ministerio de Justicia y DDHH para elaborar y coordinar
programas de lucha contra la corrupción en el sector público nacional junto a la Fiscalía de Investigaciones
Administrativas. Vela por la prevención e investigación de aquellas conductas comprendidas en la Convención
Interamericana contra la Corrupción. Ejerce funciones sólo en relación a la Administración Pública, no Poderes
legislativo ni judicial.
Su titular es el Fiscal de Control Administrativo y tiene 2 Direcciones:
- Investigaciones.
- Planificación de Políticas de Transparencia.
Es autoridad estado aplicación de la Ley de Ética Pública, llevando un registro y control de las declaraciones juradas de
los agentes estatales.

Órganos de control en la Provincia

La Constitución de la Provincia contempla 3 órganos de fiscalización de la administración pública, estos son el Fiscal de
Estado, la Contaduría General de la Provincia, el Tribunal de Cuentas y el Defensor del Pueblo. Además de los
establecidos constitucionalmente, en la reforma del Estado del 89, se privatizaron con carácter genérico la mayoría de
los servicios públicos a nivel nacional. Por cada ser privatizado, se creo un ente regulador con funciones de contralor
(control de calidad, etc.) y sancionatorias para resolver conflictos entre un ente y particulares. Son entes autárquicos.

Fiscal de Estado
Tiene consagración constitucional en el Art 155 (establece que habrá un fiscal de Estado inamovible, encargado de
defender el patrimonio del Fisco), y otros como: art 73, inc 2 (juicio político), art. 144 (nombramiento por el
gobernador). De todas estas normas surge que el funcionario debe ser nombrado por el Poder Ejecutivo con acuerdo
del Senado, tiene inamovilidad en su puesto, dura en su cargo mientras dure su buena conducta y sólo puede ser
removido por juicio político.
El Fiscal de Estado es un órgano unipersonal y para ocupar el cargo se exigen los mismos requisitos que para ser electo
ministro de la Suprema Corte.
El mecanismo de control incluye, tomar conocimiento e intervenir en cuestiones como: contratos que tengan por
objeto bienes del Estado, licitaciones o concesiones, modificación o interpretación de contratos celebrados por la
Provincia, otorgamiento de jubilaciones y pensiones, y todo acto donde aparezcan involucrados intereses fiscales.
Hace un control previo y posterior al dictado del acto. Tiene principalmente carácter preventivo.
Su misión consiste en defender el patrimonio del fisco, lo que puede hacerlo de los siguientes modos:
- Cuando interviene en las actuaciones administrativas mediante la vista fiscal que emite en forma previa al
dictado de ciertos actos administrativos, concretamente los que pueden llegar a comprometer los intereses
fiscales. También mediante la impugnación que puede formular en sede administrativa con posterioridad a la
notificación de determinados actos administrativos.
- Cuando asume en juicio la representación y defensa de la Provincia en los pleitos en que es actora o
demandada o toma intervención en cualquier otro carácter. Para cumplir esta función, no debe pedir
instrucciones a ningún funcionario, pero sí autorización para realizar transacciones o allanamientos y para
desistir juicios iniciados.
- Cuando impugna judicialmente actos administrativos que estima contrarios a la Constitución, ley o reglamentos
administrativos, lo que puede hacer mediante acciones contencioso administrativas o de inconstitucionalidad.
Previo al dictado de cualquier acto administrativo que pueda comprometer el patrimonio de la Provincia, el Fiscal de
Estado, debe dar vista. Controla la legalidad, pero el dictamen no es vinculante. Si la autoridad dicta el acto en contra
de la vista, el fiscal de Estado puede hacer un recurso administrativo contra el acto, si se rechaza la vista, puede recurrir
a la asesoría General de Gobierno.
El Fiscal de Estado, no obstante integrar el Estado, puede solicitar judicialmente la nulidad de los actos emanados del
Poder Ejecutivo u otros órganos administrativos cuando los estima perjudiciales a los intereses del Fisco. En estos
casos, la demanda la contesta el Asesor General de Gobierno y el particular favorecido con el acto administrativo
impugnado se puede presentar en juicio en carácter de coadyuvante, por lo que la sentencia también hace cosa
juzgada en relación a él.

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Contador General de la Provincia
Cualquier acto que pueda comprometer intereses fiscales, va a ser dictado previo informe de la Contaduría General de
la Provincia, que verifica las órdenes de pago que va a autorizar, estén previstas en la Ley de Presupuesto. Así, va a
autorizar se efectúan determinados pagos con dinero de la Provincia.
El contador debe ser nombrado por el Poder Ejecutivo de una terna que le presenta el Senado. Dura 4 años en su cargo
y puede ser reelecto.
Su función consiste en autorizar los pagos que debe realizar el Tesorero General de la Provincia.
La Contaduría General de la Provincia controla el desenvolvimiento general de la hacienda pública en los 3 órganos del
Estado; realiza control preventivo, simultáneo o posterior en la administración mediante los procedimientos de
auditoría o inspección; interviene en los ingresos y egresos que se operan por la Tesorería General; controla la
recaudación de los ingresos públicos; requiere la rendición de cuentas de los responsables en tiempo y forma; registra
las operaciones vinculadas a la hacienda pública y eleva a los poderes Legislativos y Ejecutivo y Tribunal de Cuentas, la
cuenta general del ejercicio vencido.
El Contador General de la Provincia, tiene 2 funciones importantes:
- Dispone inicio de sumarios para determinar irregularidades en la administración de fondos, valores o bienes fiscales y
transgresiones a disposiciones legales que puedan perjudicar a la Provincia.
- Puede formular observación respecto a todo acto administrativo que viole las disposiciones vigentes. Seta facultad
se debe ejercer dentro de los 15 días hábiles desde que se tuvo conocimiento oficial del acto.
La observación debe comunicarse de inmediato al organismo respectivo, el que debe abstenerse de obrar hasta
que se dicte una resolución definitiva, es decir, tiene efectos suspensivos.
El reparo formulado queda sin efecto cuando la autoridad que permitió el acto desiste o lo modifica. Si insiste en el
acto observado, se requiere la decisión estado la máxima autoridad de cada jurisdicción (Decreto del Poder
Ejecutivo, Resolución de Presidentes de Cámaras Legislativas, o Resolución Suprema Corte de Justicia). Si se
produce la insistencia, se cumple con el acto observado y el Contador General debe comunicar tal circunstancia a
la Legislatura y al tribunal de Cuentas para eximirse de responsabilidad.

Tribunal de Cuentas
El tribunal tiene funciones para control de legalidad contable de los actos administrativos.
Controla los actos de la administración pública provincial y de los municipios, ya que en la Provincia de Bs. As., los
municipios se rigen por una ley provincial y no por cartas locales.
Controla los actos que tienen que ver con la percepción e inversión de fondos públicos locales, todo lo que se recauda
e invierte.
El tribunal estará integrado por un Presidente abogado y 4 vocales contadores, todos inamovibles, tienen estabilidad
en sus cargos. Son nombrados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado y pueden ser removidos por igual
procedimiento que los jueces de la Cámara de Apelaciones (Jurado de enjuiciamiento).
En los municipios hay delegaciones. Controla la legalidad de tipo contable.
Sus funciones se pueden sintetizar en:
- Juicio de Cuentas: destinado a examinar las rendiciones de cuentas presentadas por los jefes de los servicios
administrativos de cada jurisdicción quienes están obligados a rendir cuentas documentadas de su gestión
(responsabilidad contable).
- Juicio de Responsabilidad: previsto para los agentes públicos que por su labor habitual no disponen de fondos
públicos (y por ende no deben rendir cuentas), cuando por una acción u omisión ocasionan un perjuicio a la
hacienda pública, con el objeto de determinar el monto del perjuicio que deben ingresas en las arcas del
Estado (responsabilidad administrativa).

Defensor del Pueblo

Se le reconoce amplia legitimación para representar los intereses ciudadanos que pueden afectarse individual o
colectivamente.

Otros Órganos
La Asesoría General de Gobierno, carece de rango constitucional y su función está orientada a prestar asesoramiento
jurídico a la administración.

13
 5) Centralización y Descentralización; caracteres de los entes estatales descentralizados

La centralización y descentralización son formas de hacerse efectiva la actividad de la Administración Publica. De ahí
que se vinculen ambos conceptos con el tema de la “organización administrativa”.
En la centralización la actividad administrativa se realiza directamente por el órgano u órganos centrales, que actúan
como coordinadores de la acción estatal: las facultades de decisión están reunidas en los órganos superiores de la
administración.
En la descentralización la actividad administrativa se lleva a cabo de forma directa a través de órganos dotados de
competencia; la idea fundamental es que se atribuye a un nuevo ente (separado de la administración central) –dotado
de personalidad jurídica y constituida por órganos propios- la capacidad para entender en determinadas materias.
La potestad de descentralizar es un corolario de la potestad de dictar normas sobre la organización administrativa.
Dentro de las características que identifican a los entes descentralizados, encontramos (siguiendo a Gordillo):
 Tienen personalidad jurídica propia: pueden actuar por si mismos, en nombre propio.
 Cuentan o han contado con una asignación legal de recursos: fondos para poder obrar. Lo que, a su vez,
determina que su patrimonio es estatal.
 Tienen capacidad para administrarse a si mismos
 Son creados por el Estado, y están sometidos a su control
 Finalidad propia

Autarquía: elementos, distintas clases. Órgano competente para crear entidades autarquiítas.

La descentralización puede ser autárquica o no autárquica. La primera es la que incluye personalidad propia,
patrimonio propio y fines públicos.
La autárquica implica descentralización por medio de órganos dotados de personalidad que no continúan sujetos por
principio de jerarquía, aunque la administración central mantiene cierto poder de control por medio de la relación de
tutela.
La autarquía se encuentra en el final de una escala decreciente de amplitud de la libertad, que estaría conformada así:
- Soberanía: libertad jurídica suprema en relación directa con el orden jurídico internacional público. El Estado
Federal es la única soberanía en la Nación. Se dicta su propia Constitución, se autolegisla y autoejecuta su
orden jurídico.
- Autonomía: se da su propia Constitución y leyes y se rige por ellas, pero dentro del marco normativo general
dado por el ente superior. Son autónomas las Provincias y Municipios.
- Autarquía: recibe la ley de afuera, no se da sus propias normas como los entes autónomos, pero puede darse
su propio estatuto que está sujeto a lo que disponga su ley de creación
La autarquía implica descentralización pero no toda descentralización implica autarquía:
-En la autarquía hay un ente dotado de personalidad con facultades para administrarse a sí mismo, según su
norma de creación; en la descentralización, sólo hay atribución de funciones de la autoridad central a un
órgano inferior al que permanece subordinado jerárquicamente.
En la autarquía, además de descentralización funcional, existe descentralización subjetiva u orgánica, porque la
actividad correspondiente será realizada por una nueva persona jurídica: la entidad autárquica.
-La mera descentralización implica separación funcional y persiste la relación jerárquica que desaparece en la
autarquía y es reemplazada por el control administrativo.

Los elementos que reúnen los entes descentralizados autárquicos son:

1. Personalidad del Ente: es sujeto de derechos y puede contraer obligaciones y estar en juicio. Son responsables
por sí en sus bienes, sin perjuicio de la responsabilidad subsidiaria del Estado.
2. Patrimonio afectado para el cumplimiento de sus fines: su patrimonio es estatal, no recibe concurrencia ni
participación de aportes privados, aunque no se confunde con el patrimonio del Estado.
3. Fin Público:

En lo referente al órgano competente para crear entidades autarquicas, encontramos un gran debate doctrinario sobre
la legitimación:
14
 -Para algunos la creación debe provenir de la voluntad del Poder Ejecutivo a través de un decreto; Esta tesis se
apoya en que la Constitución establece que el Presidente es el jefe supremo de la Administración Nacional,
salvo cuando la facultad le esté atribuida por la Constitución en forma especial al Congreso, como la creación
de Bancos Oficiales y Universidades Nacionales.
Un ferviente seguidor de esta concepción es Marienhoff, quien considera que para descentralizar alguna de sus
propias funciones administrativas, el Ejecutivo no tiene porqué supeditarse a una ley formal; se trata de una
zona de reserva de la administración.
Esta doctrina fue seguida durante su mandato como Procurador del Tesoro de la Nación.
-Otros consideran que son constitucionales y argumentan que tal facultad surge del Art. 75 Inc. 20 de la
Constitución Nacional, que da competencia al Congreso para crear y suprimir empleos y fijar sus atribuciones;
además interpretan que la Constitución otorga al Ejecutivo la Administración General, pero no total, por lo que
el Legislativo podría crear entes administrativos. Además, el Congreso dicta la Ley de Presupuesto, asigna
fondos sin los que el ente no podría funcionar.

Desconcentración

En un plano distinto a la centralización y descentralización, aparecen también como técnicas de agrupación o

distribución permanente de competencias la concentración y la desconcentración.
Mientras la descentralización tiene como presupuesto la idea de atribución de personalidad jurídica y una relación
intersubjetiva, la desconcentración entraña una típica relación interorgánica en el marco de la propia entidad estatal.
Existirá concentración siempre que las facultades decisorias se encuentren reunidas en los órganos superiores de la
Administración Central, o bien, cuando esa agrupación de facultades se opera en los órganos directivos de las
entidades que integran la llamada Administración indirecta. A la inversa, cuando las competencias decisorias se
asignan a órganos inferiores de la Administración centralizada o descentralizada el fenómeno recibe el nombre técnico
de desconcentración.
En la desconcentración existe un limite de la responsabilidad del superior (lo que no ocurre en la delegación, por
ejemplo), quedando únicamente limitado al plano del control o fiscalización.

Conveniencia e inconveniencia

La centralización, al igual que la descentralización tienen sus partidarios y adversarios; no obstante lo cual, la
descentralización cuenta con mas adeptos.
Los simpatizantes de la centralización (Hariou) señalan como ventajas que:
-permite la consolidación del poder político
-en los servicios generales permite distribuir mejor las cargas en todo el pais
-mediante la jerarquía se asegura una gran regularidad y una gran moralidad
Los partidarios de la descentralización señalan como ventajas:
-permite una mejor adaptación del servicio a las necesidades de los interesados
-es democrática
-permite atender los servicios sin sobrecargas
-la gestión es mas rápida

6) Empresas y Sociedades del Estado

El surgimiento de las denominadas Empresas del Estado se dio por la asunción por parte del Estado de actividades
industriales y comerciales; tienen su régimen legal en la Ley 13.653, sobre el régimen legal de las empresas del
Estado, régimen especial anterior a la Ley de Sociedades Comerciales. Estas figuras están casi en desuso, alguna
empresa aun queda. Tienen un régimen mixto de derecho público, fundamentalmente en sus orígenes y privado, no
pueden ser concursadas ni caer en quiebra.
De conformidad a lo que prescribe el artículo 1° de la ley 13.653 (con las modificaciones de las leyes 14.380 y 15.023),
las Empresas del Estado pueden realizar tanto actividades industriales y comerciales como servicios públicos de ese
carácter; éstos han sido definidos como aquellos que prestan empresas administrativas que aseguran prestaciones a
los particulares por el ejercicio en forma habitual de actos de comercio, sin adquirir la calidad de comerciantes del
derecho privado.
Son características de las Empresas del Estado:

15
 a) Poseen una personalidad jurídica propia, teniendo competencia para administrarse a sí mismas.
b) Su patrimonio reviste carácter estatal. Se trata de un patrimonio de afectación que conforme al criterio que
propugnó la Corte Suprema de Justicia de la Nación no puede justificarse fuera de los límites que sirvieron de
base para afectar los bienes a la respectiva función
c) Se encuentran sujetas al contralor del Estado Nacional (Administración Central),
d) El régimen jurídico de sus actos acusa una marcada interrelación, e ingerencia recíproca entre los derechos
público y privado, sin que ninguno de estos sistemas tenga aplicación predominante.
e) En sus vinculaciones con la Administración Pública Central se rigen por las reglas atinentes a las relaciones
inter-administrativas
f) No pueden ser declaradas en quiebra, quedando a cargo del Poder Ejecutivo la determinación del destino y
procedimiento a seguir con respecto a los bienes integrantes de su patrimonio, en caso de que se resuelva su
disolución o liquidación.
g) Su objeto consiste en la realización de actividades industriales o comerciales o servicios públicos de esa
naturaleza.
En lo respectivo a control y a actuación rigen las normas y principios enunciados a lo largo de esta unidad (es decir:
fiscalización por parte del Poder Ejecutivo, y actividad autarquica, que le permite la autonomía de contratar y celebrar
actos administrativos).

Las Sociedades del Estado están reguladas por la Ley 20.705, y tienen también un régimen mixto, donde se constituían
unidades a fin de tener actividades comerciales, industriales o de servicios públicos. Aquí sí se aplica la Ley de
Sociedades Comerciales.
Dos son las determinaciones que hacen a la existencia de un régimen diferencial:
a) la imposibilidad que los particulares participen en el capital social, (de lo contrario podría recurrirse a
cualquier otro tipo societario, como por ejemplo las sociedades de economía mixta)y
b) la admisión de la sociedad unipersonal o sociedad de un solo socio: esto implica desconocer un tributo
fundamental de la figura societaria y es que debe haber una confluencia de más de una voluntad.
Entre las particularidades que presenta el régimen normativo de estas sociedades de comercio y la aplicación de la
legislación administrativa se destacan:
 El capital de la entidad debe hallarse representado por "certificados nominativos" que sólo son negociables
entre personas que no sean particulares.
 No son susceptibles de ser declaradas en quiebra y su liquidación la debe realizar el Poder Ejecutivo, previa
autorización legislativa
 No pueden transformarse en Sociedades Anónimas de Participación Estatal Mayoritaria. Aunque la ley no lo
expresa, es obvio que tal transformación podrá hacerse cuando ella fuera dispuesta o aprobada por una ley,
pues la ley especial deroga a la ley general, a la inversa de lo que acontece en materia de reglamentos
(principio de la inderogabilidad singular del reglamento).
 No se les aplica la Ley de Obras Públicas.

Cuando en el Estado tiene que tomar forma de sociedad, últimamente se utiliza la estrategia de crearla como Sociedad
Anónima; la tendencia es siempre escaparle a la aplicación del derecho público, para caer en el derecho privado que es
un derecho más ágil.

7) Reforma del Estado. Ley 23.696.

Implicó el proceso de privatización del sector público; las empresas del Estado pasan a manos privadas. El marco
regulatorio está dado por la Ley 23.696 de Reforma del Estado y la 23.697 de Emergencia Económica.
Los Principios que surgen de la Reforma del Estado y están íntimamente ligados entre sí son:
a) Subsidiaridad o Estado Subsidiario: el rol del Estado a partir de esta nueva concepción política económica es el
de pasar de ser u Estado interventor, benefactor, a un Estado no ausente, sino que prioriza la participación, el
desarrollo de los particulares, asumiendo protagonismo sólo en casos en que la actividad privada es
insuficiente, deficiente o ausente. El Estado por regla, da paso a la intervención privada y sólo actúa en los
citados casos. Esto no significa que el Estado abandone toda actividad, las hay que no puede como la Justicia y
la Defensa Nacional.

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 El Estado da un paso al costado sin perder sus facultades regulatorias y de control, pro eso, los servicios
públicos pasan a manos de particulares y el Estado se convierte en Ente Regulador. Las técnicas para hacer
funcionar el sistema son:

b) Desregulación: elimina toda traba normativa que impedía la actividad privada en esos ámbitos. Para eso, la Ley
23.293, sentó ciertos principios y facilitó al Poder Ejecutivo para que a través de decretos arrasa con las
normas que entorpecían las privatizaciones, incluso se admite derogar no sólo normas reglamentarias, sino
también leyes. Está autorizada la delegación legislativa (en esa época no estaba prevista constitucionalmente).
Hay distintos fallos de la Corte en que se autoriza la delegación: Peralta, Delfino, Coccia. En este último,
autoriza incluso a derogar convenios colectivos de trabajo y sienta jurisprudencia respecto a la delegación
antes de la reforma constitucional. En los 3 fallos se niega como acto válido y llega a la conclusión que no hubo
delegación y se convalidan los actos, esto para permitir la desregulación.

c) Desmonopolización: el Estado que ejercía en forma monopólica, privatiza ciertos servicios, así los prestadores
podían prestarlos. En materia de comunicaciones, se partió el país en 2, otorgando a las empresas el
monopolio por cierto tiempo (venció en el 2000). Este proceso no significó una apertura inmediata, sino de
modo gradual.

d) Privatización: la ley de reforma del Estado, establece la técnica para realizar la privatización, autorizando al
particular a prestar un servicio a través de

 Concesión: dice Casagne que en la concesión no hay privatización, el Estado mantiene la titularidad y la
transfiere al particular para que la ejerza. El servicio no pasa a ser privado, sigue siendo público pero
prestados por particulares.
El Estado realiza control, fija tarifas e incluso, rescata el servicio y vuelve a prestarlo por sí. Esto es una
especie de expropiación que requiere indemnización previa y se produce, no por incumplimiento, sino por
razones de interés público. El rescate lo decide el ejecutivo.
El caso Aguas Argentinas no fue un rescate, sino una rescisión culposa, lo mismo el caso del Correo
Argentino.

 Licencia: no surge claramente de la ley. El Estado cede su titularidad pero mantiene el control. No puede
rescatar el servicio, sí revocar la licencia y debería transferirlo a otro particular. Esto pasa en materia de
telecomunicaciones donde se otorgaron licencias, no concesiones, o sea, el servicio telefónico sí fue
privatizado. Para Casagne aquí sí hay privatización. Mediante la licencia se haría una verdadera
privatización, permaneciendo la titularidad en manos del Estado, se transfiere el desarrollo de la actividad,
no la titularidad.

 Permisos: en algunas actividades se otorgan permisos especialmente en materia portuaria. El permiso

tiene mayor inestabilidad y el Estado lo puede revocar sin indemnización previa.

8) El régimen legal de ministerios

En el plano constitucional la institución de mayor jerarquía después del Presidente y Jefe de Gabinete es la ministerial.
El artículo 100 de la Constitución Nacional prescribe que los ministros-secretarios tendrán a su cargo el despacho de
los negocios de la Nación y refrendarán y legalizarán los actos del Presidente por medio de su firma, sin cuyo requisito
carecen de eficacia. Su número y competencia se establecen por una ley especial.
Las atribuciones de cada uno de los Ministros difieren de acuerdo con la competencia en razón de la materia que la ley
les atribuye.
Los Ministros, en su condición de colaboradores del Poder Ejecutivo, no pueden por sí solos adoptar resoluciones. En
ese carácter, además de refrendar y legalizar los actos del Presidente o del Jefe de Gabinete, en su caso, preparan y
someten a su consideración proyectos de decretos y leyes, intervienen en todos los actos que involucren materias de
su competencia, etcétera. Como jefes de los respectivos departamentos dictan todas las medidas que hacen al régimen
económico y administrativo y ejercen la dirección y fiscalización de las actividades que realizan los órganos que les
están subordinados. Incluso, pueden delegar funciones en los órganos inferiores y resolver los conflictos de
competencia que puedan promoverse entre los órganos subordinados o entre las entidades que actúan en su ámbito.

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